Sistemas Municipais de Cultura: Caminhos Possíveis para o Exercício Dos Direitos Culturais?

Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014
Sistemas municipais de cultura: caminhos possveis para o exerccio

dos direitos culturais?
Sistemas municipales de cultura: posibles caminos para el ejercicio
de los derechos culturales?
Municipal systems of culture: possible paths for the exercise of
cultural rights?
Fernanda Las de Matos
Vnia Maria Andrade Brayner Rangela
Cristina Maria do Vale Marques1
Resumo:
Palavras chave:
Plenos exerccios dos
direitos culturais
Sistema Nacional de
Cultura
Sistemas Municipais de
Cultura
Autonomia federativa
O presente artigo apresenta como tema a garantia dos direitos

culturais por meio da instituio de Sistemas Municipais de
Cultura (SMCs), no mbito da proposta do Sistema Nacional de
Cultura (SNC). A pesquisa analtico-descritiva teve como base a
inaugurao, pela Constituio Federal de 1988, de paradigmas,
como o da incluso do Municpio na organizao governamental
brasileira e o do reconhecimento da fundamentalidade dos direitos
culturais. Por meio da apresentao da proposta de estruturao,
institucionalizao e implantao de SNC, partiu-se para a anlise
da natureza das polticas pblicas de cultura que daro base para
os sistemas municipais e do conceito de autonomia federativa.
Concluiu-se que, na autonomia municipal, podem ser encontradas
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pragMATIZES - Revista Latino Americana de Estudos em Cultura
Resumen:
En este artculo se presenta el tema de la garanta de los derechos

culturales mediante la creacin de Sistemas Municipales de Cultura
(SMCs), bajo la propuesta del Sistema Nacional de Cultura (SNC). La
investigacin analtica-descriptiva se basa en la inauguracin, por la
Constitucin Federal de 1988, de los paradigmas, como la inclusin del
municipio en la organizacin del gobierno brasileo y el reconocimiento
de la fundamentalidad de los derechos culturales. Con la presentacin
de la propuesta de estructuracin, institucionalizacin e implementacin
de los sistemas SNC se empez el anlisis de la naturaleza de las
polticas pblicas culturales que basarn los sistemas municipales y el
concepto de la autonoma federal.
Palabras clave:
Pleno ejercicio de los
derechos culturales
Sistema Nacional de
Cultura
Sistemas Municipales de
Cultura
Autonoma federal
Abstract:
Keywords:
The exercise of cultural
rights
The Brazilian National
Cultural System
Municipal Cultural
Systems
Federative autonomy
The possibility of exercising cultural rights with the institutionalization of

the so-called Municipal Cultural Systems (MCSs), in the sphere of the
Brazilian National Cultural System (BNCS) is the theme of the present
article. The analytical and descriptive research started with the study
of two paradigms established by the Federal Constitution of 1988: the
organization and the recogniztion of the fundamentality of cultural
rights. Having presented the BNCSs structuring, institutionalization
and implementation proposal, the nature of the public policies which
will support the Municipal systems and the concept of federative
autonomy were analysed. The main conclusion of this work is that
different arguments, within the different dimensions of the Municipalitys
autonomy, explain the various levels of development of the MCSs.
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Sistemas municipais de cultura:

caminhos possveis para o exerccio
dos direitos culturais?
1. Introduo
Patrice Meyer-Bisch (2011, p. 28para os direitos culturais: o primeiro, de
natureza antropolgica (vinculao); o
direito (subjetividade)2. O Sistema Nacional de Cultura (SNC), incorporado recentemente Constituio Federal, parnorma programtica desse sistema, para
desenvolver sistemas de cultura, em todos os entes federados. Espera-se que,
com a uniformizao e a harmonizao
das estruturas institucionais, presentes
na atual proposta do sistema (2011b, p.
41), os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios avancem na promoo da cidadania cultural, mas paira a dvida se
tero condies e meios de a garantir.
Pouco antes da apresentao da
proposta do SNC, o Brasil chamou ateno do Conselho Econmico e Social das
Naes Unidas (ECOSOC), no momento
em que o rgo solicitou dois relatrios a
respeito da implantao do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos Sociais
e Culturais3 no pas (ONU, 2001; ONU,
2003). Nas duas ocasies, o conselho
emitiu preocupao em relao s desigualdades de acesso cultura em Estados e Municpios. Por o sistema poltico no
Brasil se organizar em funo de pacto federativo, com trs entes diferentes (Unio,
Estados e Distrito Federal e Municpios),
listar as medidas adotadas por cada um
deles, mas que relatrio semelhante seria
invivel (ONU, 2008, p. 9). No documento
mais recente (ONU, 2009, p. 11), foi reco-
mendado que o Estado brasileiro tomasse

medidas para encorajar participao mais
expressiva de cidados na vida cultural
dos entes federados.
Essa preocupao tambm encontrada no parecer aprovao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n
34, de 04 de julho de 20124, da ento relatora da Comisso de Constituio e Justia5, Marta Suplicy:
To importante quanto reconhecer os
avanos dos ltimos anos no mbito
da facilitao do acesso s fontes da
cultura reconhecer que a atuao do
poder pblico tem sido limitada pela
ausncia de um sistema que articule
as aes culturais dos trs nveis de
governo. Quando so analisadas as
medidas implementadas na forma
de planos, programas e projetos nas
trs esferas de governo, percebe-se
que iniciativas desarticuladas comue desperdcio de recursos (BRASIL,
2012, p. 2-3). [grifos nossos]
Se, como Jos Mrcio Barros

precisam de territorialidade e setorialidade para atender dimenso antropolgia da cultura e aos modelos de organizao de circuitos produtivos culturais ,
parece que no Municpio que elas mais
podero aproximar-se do cidado. Nas
pginas seguintes, portanto, sero levantadas questes atinentes ao desenvolvimento dos Sistemas Municipais de Cultura (SMCs) e a promoo e a proteo dos
direitos culturais.
2. Direitos culturais, polticas pblicas
de cultura e Sistemas Municipais de
Cultura
Em 1966, isto , durante a Guerra Fria, a Assembleia-Geral das Naes
47

Unidas adotou o Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) como instrumento jurdico, no mbito da Carta Internacional de
Direitos Humanos, para a promoo e
a proteo especfica a esses direitos.
J nesse documento, afirmava-se que o
Estado que aderisse norma deveria tomar medidas para o pleno exerccio dos
direitos de: a) participar da vida cultural; b) desfrutar o processo cientfico e
suas aplicaes; c) beneficiar-se da proteo dos interesses morais e materiais
decorrentes de toda a produo cientfica, literria ou artstica de que seja
autor (art. 15, 1 e 2). O Brasil aderiu ao PIDESC6 somente em 1992, num
contexto de retomada de compromissos
jurdico-polticos com a agenda internacional de direitos humanos.
O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC), criado como rgo do Sistema das Naes
Unidas, para monitorar o PIDESC,
analisou a natureza das obrigaes
decorrentes do art. 2, 1 do pacto.
Adotou, em seguida, tipologia para as
obrigaes decorrentes do tratado. As
medidas a serem adotadas pelos Estados, para efetivar os direitos culturais,
devem incluir:
(a) respeitar os direitos econmicos, sociais e culturais, por meio
no-interveno no gozo dos direitos culturais;
(b) proteger os direitos econmicos, sociais e culturais, por meio
da preveno de violao a esses
direitos por terceiros; e
(c) realizar (promover, facilitar e prover) os direitos econmicos, sociais
e culturais, por meio medidas legislativas, administrativas, oramentrias, judiciais e outras adequadas
plena fruio desses direitos (ONU
CESCR, 1991). [traduo livre; grifos nossos]
48
O Estado brasileiro, portanto,

deve pautar-se minimamente nesses
documentos internacionais, na consecuo de aes para garantir o pleno
exerccio dos direitos culturais, uma
vez que foram incorporados, na dcada
de 1990, ao chamado ordenamento jurdico brasileiro.
a. Novos paradigmas da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
(1988)
Decorrentes da abetura do processo de redemocratizao do Brasil,
a partir de 1985, e da realizao da
Constituinte de 1988; algumas transformaes da ordem jurdico-poltica
nacional parecem essenciais ao debate
do exerccio dos direitos culturais nos
Municpios. A primeira e talvez mais radical das inovaes foi a incluso do
Municpio na lista dos entes federados
que conformam a federao brasileira.
Essa mudana, por si, representa desafio substancial de gesto pblica, uma
vez que os atuais de 5.570 Municpios
foram dotados de autonomia.
Poder-se-ia deduzir que a atual
ordem jurdica do Brasil passou a reconhecer os poderes locais. Isso foi
materializado por meio da incluso do
Municpio entre os entes que tm competncias constitucionais. Pelo art. 23 da
norma fundamental, o Municpio passou
a exercer competncias comuns. Dalmo
Dallari (2006, p 67) lembra que h referncia aos Estados somente quando
se admite a legislao suplementar. Ele
lembra que tem sido consenso na doutrina que essa foi uma imperfeio da
Constituio, j que o Municpio legislar sobre a matria em relao qual for
exercer concretamente a competncia,
sobretudo porque, pelo art. 30, I, ao Municpio tambm foi conferida competncia para legislar sobre os assuntos de
interesse local.

A segunda novidade refere-se
ampliao do reconhecimento histrico dos direitos culturais. Em entrevista
a Teixeira Coelho (2011, p. 19), Farida
Shaheed pondera que constituti desaculturais, por estarem intimamente interligados aos demais direitos. Talvez, por
esse motivo, seja curioso notar que os
direitos culturais no encontram tipologia ou rol expresso na Constituio Federal; pelo contrrio, esto espalhados
ou sugeridos nela. Jos Afonso da Silva
(2001, p. 51-52)7, Marilena Chau (2006,
p. 70-71)8, Bernardo Machado (2007,
6-12)9 e mais recentemente Eduardo
Pinto (2009, p. 99-103)10 propuseram
enumerao dos direitos culturais, decorrentes da Constituio Federal.
Francisco Humberto Cunha Filho (2011) recomenda que, em vez de
os direitos culturais serem pensados
por meio de um rol, poderiam ser reconhecidos em diferentes categorias. Eles
poderiam, em seguida, ser materializados e garantidos pelo Estado por meio
de diferentes polticas culturais nestas
categorias. Prope, dessa forma, que
o rol de direitos culturais exposto por
Jos Afonso da Silva seja interpretado
por meio de categorias.
Esse jurista cearense j havia
anteriormente (CUNHA FILHO, 2004)
oferecido contribuio para o fortalecimento do debate a respeito dos direitos
culturais, ao pugnar pela interpretao
de que esses direitos so traduzidos
como direitos fundamentais nos arts.
215 e 216, da Constituio Federal. Os
direitos culturais, com isso, traduziriam
caractersticas de direitos fundamentais:
seriam universais e absolutos, apresentariam historicidade, seriam inalienveis
e indisponveis, estariam constitucionalizados, vincular-se-iam aos trs poderes
e teriam aplicabilidade imediata (MENDES; COELHO; BRANCO, 2010). Talvez
mais importantemente, o reconhecimento da fundamentalidade implique a determinao de garantias.

Cunha Filho (2011, p. 124), em
outra publicao, anota que no Brasil
relativamente fcil reconhecer normativamante novos direitos; difcil mesmo
dar efetividade a eles. Assim como no
caso dos direitos, categorizar as garantias seria mais importante para proteger
e promover os direitos culturais do que
elaborar rol taxativo deles. Esse foi o
caso de outras reas dos servios pblicos: a chamada Carta Magna brasileira
tambm resultou na criao de sistemas
de organizao dos mais diferentes setores da sociedade nacional, os quais
so necessariamente apoiados no princpio da descentralizao (CUNHA FILHO, 2010, p. 13).
A ideia do SNC, como se ver,
provm desse impulso. Exemplos sigde direitos sociais, so o Sistema nico de Sade (SUS), o Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS). O primeiro
SNC, especialmente no que diz respeito
descentralizao de recursos, democratizao de polticas pblicas e municipalizao das aes11.
Em busca de vincular as presentes e futuras gestes ao compromisso
de promoo da cidadania cultural e de
-se conjunto de propostas legislativas ao
Congresso Nacional. Aps anos de debate, algumas foram aprovadas, como
trs emendas constitucionais a EC n
42, de 19 de dezembro de 2003 (que
faculta aos Estados vincular receita triEC n 48, de 10 de agosto de 2005 (a
qual prescreveu que a lei estabeleceria
uma poltica nacional cultural, de durao plurianual, visando ao desenvolviDisponvel em http://www.pragmatizes.uff.br
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mento cultural do pas e integrao das
aes do Poder Pblico, de acordo com
prioridades); e, mais recentemente, com
impacto mais expressivo para este trabalho, a EC n 71/2012 (que criou o SNC)
e diversas leis federais a Lei n 12.343,
de 02 de dezembro de 2011 (que institui
o PNC e o Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais SNIIC); a
Lei 12.761, de 27 de dezembro de 2012
(que instituiu o Programa de Cultura do
Trabalhador e criou o Vale-Cultura) e da
Lei n 13.018, de 22 de julho de 2014
(pela qual se instituiu a Poltica Nacional
de Cultura Viva)12.
b. A proposta do SNC
O documento A imaginao a
servio do Brasil (COLIGAO LULA
PRESIDENTE, 2002), programa de governo do ento candidato presidncia,
Lus Incio Lula da Silva, considerado o primeiro registro da proposta do
SNC. Discutido, elaborado e assinado
por militantes do campo da cultura, o
manifesto tinha como objetivo principal
qualificar a gesto cultural por meio de
seis propostas 13. O Sistema Nacional
de Polticas Culturais (SNPC) denominao inicialmente sugerida foi inserido no terceiro objetivo, o da gesto
democrtica.
Duas caractersticas do chamanifesto: que o sistema seria maneira de
garantir a efetivao de polticas pblicas de cultura e que ele seria condio
necessria para a efetiva descentralizao da poltica nacional de cultura. A
ta em discurso do Ministro Gilberto Gil
ao Frum dos Dirigentes Estaduais de
culao federativa para a cultura: Para
MinC num efetivo articulador da poltica
cultural, parceiro solidrio dos Estados e
50
Municpios, estamos investindo na criao de um Sistema Nacional de Cultura

(GIL, 2003b). Na apresentao da PEC
416/2005, por isso, almejava-se a instituio de um sistema que inclua expressamente, alm dos sistemas estaduais,
do Distrito Federal e municipais de cultura, tambm instituies pblicas e privadas e a articulao com outros sistemas
nacionais e polticas setoriais:
Art. o 216-A. O Sistema Nacional de
Cultura, organizado em regime de
colaborao, de forma horizontal,
aberta, descentralizada e participativa, compreende:
I - o Ministrio da Cultura;
II - o Conselho Nacional da Cultura;
III - os sistemas de cultura dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, organizados de forma autnoma e em regime de colaborao, nos
termos da lei;
IV - as instituies pblicas e privadas que planejam, promovem, fosenvolvem e executam atividades
culturais no territrio nacional, conforme a lei;
V - os subsistemas complementares ao Sistema Nacional de Cultura
como o Sistema de Museus, Sistema
de Bibliotecas, Sistema de Arquivos,
Sistema de Informaes Culturais,
Sistema de Fomento e Incentivo
Cultura, regulamentados em lei esPargrafo nico. O Sistema Nacional
de Cultura estar articulado como os
demais sistemas nacionais ou polticas setoriais, em especial, da Educao, da Cincia e Tecnologia, do
Turismo, do Esporte, da Sade, da
Comunicao, dos Direitos Humanos
e do Meio Ambiente, conforme legis-
Enquanto tramitava a PEC do

SNC; a Unio, por meio do MinC, deu

continuidade estruturao de fato do
SNC, por meio da assinatura inicialmente de Protocolos de Inteno de Adeso
ao SNC, posteriormente substitutdos
por Acordos de Cooperao Federativa ACFs, cujo objeto a o estabelecimento de condies e a orientao
instrumentao necessria para o desenvolvimento do SNC, com implantao coordenada e conjunta de programas, projetos e aes, no mbito de
competncia do Municpio, do Distrito
Federal ou do Estado em questo (BRASIL, 2013). Nesses instrumentos, reforou-se a ideia de fortalecimento de uma
rede de articulao: o SNC um sistema de articulao, gesto, informao e
promoo de polticas pblicas de cultura com participao e controle social,
pactuado entre os entes federados. A
proposta levada ao Consellho Nacional
de Poltica Cultural (CNPC), cuja elaborao fora mediada em oficinas, na I
Conferncia Nacional de Cultura e em
outros espaos de debate, pelo MinC,
sugeria que o SNC poderia ser definido
pelas partes que o compem, por como
elas interagem e por quais propriedades
lhe so peculiares:
concluiu-se que, em relao sua
composio, o SNC rene a sociedade civil e os entes federativos da
Repblica Brasileira Unio, estado,
municpios e Distrito Federal com
suas respectivas polticas e instituies culturais, incluindo os subsistemas setoriais j existentes e outros
que podero vir a ser criados: de museus, bibliotecas, arquivos, do patrimnio cultural, de informao e indida cultura, etc. (BRASIL, 2011b, p.
41) [grifos nossos]
Quando da aprovao da referida

PEC, a redao final do caput do art.
216-A, CF passou a apresentar a seguinte redao:
O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaborao,

de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gesto
e promoo conjunta de polticas pblicas de cultura, democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes
da Federao e a sociedade, tendo
por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econmico
com pleno exerccio dos direitos culturais. [grifos nossos]
O art. 216-A, tema da EC n

71/2012, alm de ter institudo o SNC,
incluiu na Constrituio Federal a definio, o objetivo, os princpios, a estrutura e a forma de regulamentao dele.
Apresenta, por isso, contedo programtico e est associado elaborao
de diretrizes, metas, programas pelo
Estado, os quais devem ser cumpridos
pelo Poder Pblico. Cunha Filho (2011,
p. 123) alerta que o esse carter programtico significa que os direitos culturais podem ser realizados por meio de
diferentes projetos polticos. Isso tambm significa que depende de atuao
legislativa e poltica futura do poder pblico, para que possa produzir os efeitos
essenciais planejados inicialmente pelo
constituinte (SILVA, 2001).
Superados os esforos pela incluso do SNC e suas diretrizes gerais na
Constituio Federal, restou determinado, no 3, que caber Unio regulamentar o sistema e pormenorizar as
regras que valero a todos os integrantes desse sistema. Como se trata de
matria de cooperao federativa, a espcie legislativa a ser editada deve ser
a da lei complementar. O Projeto de Lei
Complementar (PLC) foi elaborado pelo
MinC em 2012, com base no documento Proposta de estruturao, institucionalizao e implementao do Sistema
Nacional de Cultura (BRASIL, 2011b),
documento aprovado em 2007 pelo
51

Conselho Nacional de Polticas Culturais (CNPC), resultado de discusses a
respeito do SNC com diferentes setores
sociais e do trabalho de trs Grupos de
Trabalho, compostos por especialistas
convocados pela Secretaria de Articulao Institucional, rgo coordenador do
SNC no MinC.
Em 2013, o projeto foi devolvido
pela Casa Civil ao MinC. A reapresentao dele foi objeto, no mesmo ano,
de uma das propostas mais votadas
na III Conferncia Nacional de Cultura
(III CNC) 14. Em 2014, a nova minuta foi
reencaminhada Casa Civil. Enquanto se aguarda a regulamentao do
SNC, no h certeza se as diretrizes
aprovadas pelo CNPC sero transformadas em lei.
3. O lugar dos SMCs na proposta do
SNC
Uma das preocupaes com o
projeto do SNC a que ele poderia tornar-se uma espcie de camisa de fora
cropoltica pela qual se garanta o pleno
exerccio dos direitos culturais, no espao territorial de um pas continental seria
temerrio e no se diferenciaria da tradio centralizadora da histria das polticar, se os devidos cuidados no fossem
tomados, a elaborao de normas gerais
para os sistemas de cultura, cuja aplicao resultaria na homogeneizao da
diversidade cultural ou mesmo na primaem detrimento de outras.
A forma, por isso, como Cunha
Filho (2010, p. 136-137) traduziu o esprito do SNC parece no se eximir dessa preocupao: o SNC deve constituir
sistema misto, com caractersticas de
sistemas estticos e dinmicos. Os priDisponvel em http://www.pragmatizes.uff.br
52
meiros como no caso do SUS, principal modelo inspirador referem-se a

obrigaes positivas do Estado, preveem comportamentos obrigatrios para
os entes federados e tm objeto definido. Os outros propem responsabilidades diferentes para os variados atores envolvidos. A sntese proposta pelo
jurista seria um equilbrio entre os dois
modelos, dado que a cultura campo
definido pela subjetividade, pela fluidez
e pela dinmica dos processos que lhe
so inerentes; mas que necessita de
um ponto estvel, para desenvolver polticas pblicas especficas.
O ncleo esttico do SNC, dessa
forma, seria a estrutura bsica proposta
para os sistemas federal, estaduais, do
Distrito Federal e municipais de cultura,
compostos de nove elementos (art. 216A, 2, CF). Devem conformar os sistemas de cultura no Brasil: rgo gestor,
o chamado CPF da cultura (conselho
de polticas culturais, plano de cultura
e sistema de financiamento cultura),
conferncia de cultura, sistemas setoriais, sistema de informaes e indicadores culturais, programa de formao
na rea da cultura e comisses integestores. Identificam-se, portanto, mecanismos de gesto de polticas pblicas
de cultura, instncias de articulao e
participao social, subsistemas e, diferentemente de outros sistemas, programa de formao.
O entorno dinmico desses sistemas se constituiria da autonomia de
cada ente para organizar a respectiva
poltical cultural. Isso se realizaria pelas interaes entre os diferentes nveis
da federao e destes com os diversos
setores da sociedade brasileira e pelas possibilidades de descentralizao
federativa. Os processos resultantes
das inter-relaes entre o ncleo esttico com o entorno dinmico do sistema
constituiriam a qualidade distintiva fun-

damental dele em relao s experincias internacionais 15.
cesso geral de implantao do SNC.

(BRASIL, 2011a, p. 32).
Como a organizao dos sistemas de cultura de competncia concorrente (arts. 24, IX e 216-A, 3, CF),
Unio cabe elaborar as normas gerais,
e, a cada Municpio, instituir o respectivo sistema, por meio de leis prprias,
respeitados os ditames constitucionais.
Ao serem retomados os esforos de articulao, para assinatura de acordos
de cooperao com Estados e Municpios, parece que o MinC evidenciou a
necessidade de oferecer orientaes
especficas a cada tipo de ente federado. Para atender demanda recebida,
guias de orientaes ao Estados e ao
Municpios foram redigidos pela equipe do MinC. Na ltima atualizao do
Guia de orientaes para os Municpios: perguntas e respostas, antes de
serem respondidas dvidas frequentes
recebidas pelos gestores municipais,
afirma-se que:
Se a regulamentao do SNC
acompanhar esse entendimento, ao Municpio caber a estruturao e a implantao de cinco componentes, referidos
como obrigatrios: alm do rgo gestor,
duas instncias de articulao, pactuao e deliberao (conferncia municipal de cultura e conselho municipal de
poltica cultural) e dois instrumentos de
gesto (plano municipal de cultura e oramento municipal da cultura)16. No que
se refere ao prazo, para a instituio
dos SMCs, os Municpios que aderiram
ao ACFs, pactuaram que realizariam 02
importante que todos os componentes do Sistema Nacional de Cultura estejam presentes nas esferas
federal, estadual, municipal e distrital ( exceo das Comisses Intergestores, que fazem parte apenas
das instncias federal e estadual).
No entanto, nem todos os municpios tm condies materiais, tcnicas e polticas de implantar todos
os componentes do SNC. Esse o
caso do Sistema de Informaes e
Indicadores Culturais, dos Sistemas
Setoriais e do Programa de Formao na rea da Cultura, que os
pequenos e mdios municpios, em
geral, no tm condies ou necessidade de instituir imediamente nos
seus Sistemas Municipais de Cultura. Entretanto, podem e devem interagir com esses componentes nas
esferas estaduais e nacional, a fim
de se manterem integrados ao pro-
4. Dimenses da autonomia municipal

no desenvolvimento dos SMCs
Ainda que os Municpios tenham
inicialmente de estruturar cinco componentes, parece fundamental considerar
que sero necessrios esforos de naturezas diversas, para que consigam
criar os respectivos SMCs e torn-los
efetivos. Dada, alm disso, a discrepncia entre os desafios enfrentados pelas
gestes dos cerca de 5.570 Municpios
brasileiros, parece razovel afirmar que
no apenas aes da Administrao Pblica Municipal sero necessrias para
promover e proteger os direitos culturais dos habitantes de cada localidade,
mas verdadeiro conjunto de polticas
pblicas de cultura.
Numa discusso a respeito de
SMCs, parece relevante compreender
cas de cultura e quais as discusses
correntes a respeito da contribuio da
cultura para o desenvolvimento humano. Canclini (2001, p. 65) arrazoa que as
polticas culturais sem fazer distino
entre pblicas ou privadas - resumem
53

um conjunto de intervenes realizadas
pelo Estado, por instituies civis ou por
grupos comunitrios organizados, com a
to simblico, satisfazer as necessidades
culturais da populao e obter consenso
para um tipo de ordem ou de transformao social. J Botelho (2006, p. 50-51)
explica que poltica pblica para a cultura no pode prescindir de ser formulada
com base em diagnstico da realidade
e em hierarquia de prioridades. Parece fundamental, portanto, que o gestor,
dessa maneira compreenda ou se sensibilize dessa dimenso.
Recorre-se ainda a Bucci (2006,
p. 39), para quem poltica pblica , na
realidade, um programa de ao governamental, resultado de variados processos juridicamente regulados, que
usam todos os meios disponveis para o
Estado alcanar objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados. Ele no seria composto apenas de
atos de gesto, mas de todas as etapas
do processo eleitoral, do processo de
planejamento, do processo de governo,
do processo oramentrio, do processo legislativo, do processo administrativo e do processo judicial. Rua (1999,
p. 231) acrescenta que a alocao de
bens, recursos e valores pblicos acontece entre os diversos atores polticos
envolvidos e que o carter pblico dessas polticas deriva principalmente da
autoridade soberana do poder pblico,
a qual as torna imperativas.
Ao se tratar, em decorrncia disso, de direitos e polticas culturais e
SMCs, parece impossvel deixar de problematizar uma das principais caractersticas dos entes federados brasileiros:
a autonomia. Esse termo encontrado
em poucos dispositivos constitucionais.
O primeiro e talvez o mais fundamental
deles o caput do art. 18: a organizao poltico-administrativa da RepbliDisponvel em http://www.pragmatizes.uff.br
54
ca Federativa do Brasil compreende a

Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, todos autnomos, nos
termos desta Constituio. Alm desse
caso, ele pode ser observado ainda nos
arts. 29 e 34, VII, c.
curioso observar que a autonomia dos entes federados e das instituies da sociedade civil tambm constitui princpio do SNC, inscrito no art.
216-A, 1, VIII CF, pela EC n 71/2014.
Foi uma das poucas vezes que o princpio federalista foi reiterado no texto
constitucional. Interpretao de acordo
com a vontade presumida do legislador
cipao do Municpio no desenvolvimento do SNC. Com o intuito de investigar as
repercusses desse princpio para o desenvolvimento dos SMCs, detalhar-se-
o conceito de autonomia do Municpio,
por meio de quatro dimenses (DALLARI, 2010; MEIRELES, 2006): auto-organizao, autogoverno, autolegislao e
autoadministrao.
a. Auto-organizao
A primeira, da autoorganizao,
presente no caput art. 29, CF, traduz-se
na autodeterminao do Municpio em
estruturar o prprio funcionamento:
O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com
o interstcio mnimo de dez dias, e
aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a
promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo
Estado (...)
A Lei Orgnica do Municpio

(LOM) equivalente a uma constituio
municipal, deve ser elaborada pela Cmara Municipal, tem procedimento espe-

institui regras sobre atribuies dos poderes Legislativo e Executivo municipal,
competncias e procedimentos administrativos, entre outros temas relevantes.
na LOM que geralmente prevista a
competncia, por exemplo, para criar
e extinguir os rgos da Administrao
Pblica Direta, como rgos gestores
de cultura. As atribuies, alm disso,
desses rgos, no podero ir de encontro s determinaes da LOM. Se,
por um lado, a Constituio Federal conferiu autonomia para os Municpios se
organizarem, e agora podero instituir
os respectivos SMCs, por outro, a grande quantidade de Municpios pequenos
tornou-se dependente de recursos do
Fundo de Participao dos Municpios
mam no disporem de condies para
compor secretaria exclusiva de ou oramento para a cultura.
Constitui a Meta 37 do Plano Nacional de Cultura (PNC) 100% das Unidades da Federao (UFs) e 20% dos
municpios, sendo 100% das capitais e
100% dos municpios com mais de 500
mil habitantes, com secretarias exclusivas de cultura instaladas (BRASIL,
2012). Caso a transformao do respectivo rgo gestor numa secretaria exclusiva de cultura (caso esta ainda no
exista) seja do interesse dos gestores
municipais, ser necessrio ter a LOM
como base e coordenar aes com a
Cmara Municipal. Torna-se fundamental para o gestor municipal, portanto, ter
cincia de que as decises polticas traduzidas nesses e em outros dispositivos
tero implicao direta na forma como o
SMC ser estruturado.
b. Autogoverno
A segunda dimenso da autonomia municipal, a de autogoverno, refere-se existncia de mecanismos espec-
locais que governaro o Municpio em

questo. No art. 29, CF, tambm esto
dispostas as regras para a escolha dos
representantes do Poder Executivo (prefeito e vice-prefeito) e do Poder Legislativo (vereadores) municipais. Decorrem
as funes administrativa e de governo
cabem quele, j as funes legislativa,
este ltimo Poder.
De acordo com o art. 29, IV, a, b
e c, CF, a quantidade de vereadores a
serem eleitos determinada de acordo
com um sistema de representao proporcional e partidria, com relao
quantidade de habitantes: entre nove e
vinte e um vereadores, nos Municpios
com at um milho de habitantes; entre
trinta e trs e quarenta e um, nos Municpios com at cinco milhes de habitantes; e entre quarenta e dois e o cinqenta e cinco, nos Municpios com mais de
cinco milhes de habitantes. Como
nesta dimenso que se espelha a capacidade de os representantes municipais
realizarem escolhas polticas, as decises resultantes dela tero impacto direto nos servios e nas polticas pblicas.
Conhecer as propostas dos parlamentares para o setor cultural e acompanhar
as atividades legislativas poder auxiliar
a compreender as razes para que as
polticas culturais locais sejam perenes
ou circunstanciais naquele espao.
c. Autolegislao
A terceira faceta da autonomia
municipal, a da autolegislao, representa o poder normativo do Municpio,
em sentido estrito. Se o princpio da legalidade (art. 37, caput; e art. 5, II, CF)
um dos corolrios do direito administrativo e tem impacto direto em todos os
agentes pblicos, essa dimenso torna-se estratgica, porque os limites da legalidade naquele Municpio sero defiDisponvel em http://www.pragmatizes.uff.br
55

nidos pela Cmara e, em alguns casos,
pela Prefeitura e respectivos rgos.
Essa categoria apresenta implicao
para a cultura, na medida em que o Municpio tem competncia, por exemplo,
de promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e
estadual (art. 30, IX, CF).
Com a EC n 71/2012, foi acrescida a competncia de os Municpios
institurem os respectivos sistemas de
cultura, em leis prprias. Dependero
do voto do Poder Legislativo Municipal
no s a estrutura e os componentes do
respectivo SMC, mas tambm a validao dos planos municipais de cultura,
com validade de dez anos, e eventuais
reformas na estrutura do SMC. A Prefeitura ou o rgo gestor de cultura,
por outro lado, sero responsveis por
aprovar o regimento interno do conselho
municipal de poltica cultural, convocar
comisses organizadoras de conferncias (inter)municipais de cultura, entre
outras normas.
d. Autoadministrao
A autonomia administrativa concerne organizao dos servios pblicos municipais. Ela tem que ver com
a vinculao ou a discricionariedade
(oportunidade e convenincia) do gestor
municipal. A deciso, por instncia, de
aderir ou no ao SNC, cabe estritamente
ao representante do Municpio, chefe do
Poder Executivo local.
Outro aspecto ligado a esta dimenso a autonomia financeira e
refere-se ao modelo vigente de planejamento oramentrio-financeiro (art.
165, CF), pelo qual se criaram instrumentos especficos e exclusivos de
planejamento oramentrio e fiscal, de
qualquer dos entes federados: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
56
Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). As relaes intergovernamentais propostas pelo SNC, a
descentralizao de recursos e os to
aguardados repasses de recursos recaem nessa dimenso, uma vez que a
autonomia financeira as permeia.
Em outras palavras, se os SMCs
forem criados ainda que de maneira
estratgica, participativa e transparente sem incluso de diretrizes para as
polticas pblicas de cultura, nesses mecanismos, os esforos envidados para a
estruturao dos cinco componentes bsicos dos SMCs tero grandes chances
de serem esquecidos por nova gesto
municipal. As polticas pblicas municipais para a cultura, sobretudo, por meio
dos planos municipais de cultura, podem
ser fortalecidas, se integradas ao plane-
5. Em busca de concluses
Ao parodiar Norberto BOBBIO
(1992), pode-se dizer que a realizao
mo Constituio mais evoluda e pe
em crise at mesmo o mais perfeito mecanismo de garantia jurdica. A institucionalilzao do SNC, por meio da referida
emenda constitucional e das adeses dos
entes federados, tem o condo de elevar
o nvel de seguranca jurdica em relao
s polticas culturais em todos os recantos do pas. A consolidao dele tem-se
dado por meio de processo gradual de
reinvindicao da plena realizao dos
direitos culturais, da militncia cultural,
como acontece em outros sistemas de
descentralizao de polticas sociais.
O SNC constitui projeto estruturante para organizar as polticas pblicas de cultura no Brasil, cujos elementos
devero em tese fornecer diagnstico e
bases para que ele se fortalea e se re-

troalimente. Nesse contexto, parece que
questes sobre qual o papel do Estado
no setor cultural; qual o papel do MinC,
no desenvolvimento do SNC e no apoio
aos SMCs; e que cuidados devem ser
tomados para que o ncleo esttico no
prescinda do entorno dinmico dos SMCs
estaro sempre em debate.
O protagonismo e autonomia reconhecidos e propalados desde 1988 apresentam duas faces: ao mesmo tempo em
que garante o direito, aos governantes locais, de estabelecerem polticas pblicas
de cultura, pode por em risco a misso
constitucional do Estado Brasileiro de garantir os direitos culturais. Outra questo
que merece ateno sobre quais instrumentos a sociedade civil tem para garantir o funcionamento dos Sistemas Municipais de Cultura institudos.
As dimenses da autonomia principal apresentadas podem evidenciar,
em conjunto ou isoladamente, entraves
ou potencialidades ao desenvolvimento
dos SMCs. Se, alm disso, os Municpios tm liberdade para se administrarem, seus gestores, muitas vezes, no
guirem incluir na agenda governamental
o tema da poltica cultural e lhe derem
prioridade, mas no envolverem a sociedade civil e promoverem o controle socidadania cultural pretendida.
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Pblica, 2009.
1 Contatos, respectivamente: felais@gmail.com; vaniabrayner2012@gmail.com; crisvale.marques@gmail.com

o pessoal, por meio da vinculao entre as pessoas
por intermdio de obras, como o prprio corpo e a prpria identidade, alm de coisas, gestos, ambientes, instituies etc. O segundo demonstraria a necessidade
de renunciar iluso de que a igualdade se faz, apesar
das diferenas culturais; pelo contrrio, os conceitos
de equidade e de universalidade devem ser pensados
de das expresses culturais.
3 Apesar de ter entrado em vigor, no plano internacional, em 1976; O PIDESC foi incorporado ao ordenamento jurdico brasileiro por meio do Decreto n 591,
de 6 de julho de 1992.
4 Na origem (Cmara dos Deputados), a numerao da
proposta PEC n 416, de 16 de junho de 2005 apresenta a referncia pela qual ela reconhecida no setor
cultural. Aps validada como norma jurdica, recebeu a
numerao de Emenda Constitucional (EC) n 71, de 29
de novembro de 2012.
5 No dia seguinte aprovao da referida PEC, a senadora seria nomeada Ministra de Estado da Cultura.
6 O PIDESC foi incorporado ao ordenamento jurdico
por meio do Decreto n 591 - de 6 de julho de 1992.
7 De acordo com Jos Afonso da Silva, os direitos
culturais no Brasil, em decorrncia dos art. 215 e 216,
CF, seriam: a liberdade de expresso da atividade inteo direito de acesso s fontes da cultural nacional; o direito de difuso das manifestaes culturais; o direito
de proteo s manifestaes das culturais populares,
indgenas e afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional; o direito-dever estatal de formao do patrimnio cultural brasileiro
e de proteo dos bens de cultura.
8 Em decorrncia da experincia da estudiosa frente
da Secretaria Municpal de Cultura de So Paulo, entende os direitos culturais como o direito de produzir cultura,
o direito de participar das decises quanto ao fazer cultural; o direito de usufruir dos bens da cultura; o direito
de estar informado sobre os servios culturais e sobre
a possibilidade de deles participar ou usufruir; o direito
formao cultural e artstica gratuita; o direito experimentao e ao novo nas artes e nas humanidades; o
informao e comunicao.
9 Bernardo Machado sugere que os direitos culturais
sejam pensados com base em diferentes entendimentos
a respeito de o que a pessoa humana: se entendida
com indivduo, reconhecer-se-iam o direito autoral e o
59

direito livre participao na vida cultural; se entendida
como a reunio dos povos, haveria o direito identidade
cultural e o direito-dever de cooperao cultural internacional. Finalmente, nas palavras dele: A partir das lutas
polticas e sociais que tm como marco o ano de 1968,
os direitos culturais evoluram de tal forma que possvel falar na emergncia de um novo direito, ao qual denominamos direito subjetividade ou personalidade
(MACHADO, 2007, p. 10).
to do Ministrio da Cultura (MinC) a esse processo; c)

oferecimento, por parte do MinC, de suporte tcnico e
10 Em dissertao de mestrado de 2009, Eduardo Pinto

sugere elenco de direitos fundamentais culturais, com
base no texto da Constituio Federal: direitos de identidade, direitos de acesso, direitos de participao ativa e
direitos de diversidade.
15 Na maioria dos pases ibero-americanos, os sistemas de cultura assemelham-se ao que se chama no

Brasil de Sistema MinC ou simplesmente a reunio
dos rgos da Administrao Pblica Federal Direta,
Indireta e Fundacional. Para citar dois exemplos, (1)
na Colmbia, o Sistema Nacional de Cultura Conjunto de instancias y procesos de desarrollo institu-
11 No primeiro pronunciamento Comisso de Educao e Cultura do Congresso Nacional, o ento Ministro Gil fez referncia falncia desses sistemas no
Brasil, no sem reconhecer que a situao da cultura
era ainda mais calamitosa (GIL, 2003a). Como lembra.
ZIMBRO DA SILVA (2009), a despeito das crticas a
esses sitemas, nenhuma delas sugere a desmontagem
do SUS ou do SUAS.
12 Outras propostas encontram-se em tramitao no
Poder Legislativo Federal, como o Projeto de Lei (PL) n
1.139/2007 (cujo objeto a reforma da Lei Rouanet e a
instituio do Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura Procultura), que tramita conjuntamente ao
PL n 6.722/2010; a PEC 49/2007, apensada PEC n
236/2008, (cujo objeto a incluso do direito cultura no
rol dos direitos sociais do art. 6, CF); o PL 1.786/2011,
apensado ao PL 1.176/2011 (cujo objeto a instituio
da Poltica Nacional Gri ou de Programa de Proteo
e Promoo dos Mestres e Mestras dos Saberes e Fazeres das Culturas Populares); e mais recentemente,
a PEC n 421/2014, que substituiu a PEC n 150/2003
(cujos objeto se referem vinculao da receita oramentria da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e do
Municpios ao desenvolvimento cultural); entre outras.
13 (1) Cultura como poltica de Estado, (2) Economia
da cultura, (3) Gesto democrtica, (4) Direito memria, (5) Cultura e comunicao e (6) Transversalidades da poltica cultural.
14 Mais precisamente, foi a 3 proposta mais votada no Eixo I (Implementao do Sistema Nacional de
Cultura): aprovar com urgncia no Congresso Nacional Projeto de Lei Complementar (PLC) 383/2013 de
regulamentao do SNC, na forma de um substitutivo,
com o texto do projeto encaminhado pelo MINC Casa
Civil em 19/12/2012, resultado de um intenso e profundo trabalho tcnico e poltico com a participao dos
trs entes federados e da sociedade civil, e apoiar a
implantao e o pleno funcionamento dos seus componentes, em todos os nveis da Federao, considerando as seguintes questes: a) comisses ou grupos de
trabalho formados por sociedade civil e poder pblico
para monitorar e auxiliar nessa implantao e difundir
-
60
recursos do Fundo Nacional de Cultura para os fundos

estaduais, distrital e municipais, mediante o cumprimento das exigncias previstas no Projeto de Lei Complementar do Sistema Nacional de Cultura; e) criar,
garantir e implantar o sistema setorial das culturas Indgenas (BRASIL, 2014).
s, que posibilitan el desarrollo cultural y el acceso de

la comunidad a los bienes y servicios culturales segn los principios de descentralizacin, participacin
y autonoma (BRAVO, 2008, p. 133). (2) No Mxico,
em 1994 o Sistema de Informacin Cultural rene la
infraestructura cultural de Mxico (teatros, museos,
casas de cultura, centros culturales, escuelas de arte
y auditorios) los programas de estmulos a la creacin, las revistas culturales, los festivales, medios de
comunicacin y grupos artsticos subsidiados (JIMNEZ, 2008, p. 219). A despeito de haver iniciativas de
institucionalizao da poltica, no parece haver sistematizao dos componentes: nos pases ibero-americanos, a elaborao de planos para a cultura, no nvel
federal, aparece como tendncia para orientao dos
respectivos sistemas federais de cultura. No Mxico,
acordos de cooperao federativa tambm foram adotados, assim como sistema de indicadores culturais.
J Portugal apresenta redes setoriais, a exemplo dos
sistemas de biblioteca, de patrimnio e de museus
no Brasil. Na Argentina, o Plan Federal de Cultura,
em 1990, j propugnava por organizao federativa
que enfatizasse o papel das provncias, anlogas aos
Estados no Brasil. O atual Plan Estratgico Nacional
de Cultura sublinha a construo de um Sistema Nacional de Informacin Cultural. (ALBINO; BAYARDO,
2008, pp. 31, 133, 219).
16 curioso notar que, entre as propostas aprovadas
pela III CNC, encontra-se sugesto de criar e implementar planos setoriais de cultura, nos estados, distritos e municpios institudos no mbito dos Conselhos
Estaduais de seus respectivos conselhos de Polticas
(BRASIL, 2014). Ainda que os sistemas setoriais no
sejam obrigatrios para os Municpios, passaram a representar demanda social.

Sistemas Municipais de Cultura: Caminhos Possíveis para o Exercício Dos Direitos Culturais?

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Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014

Sistemas municipais de cultura: caminhos possveis para o exerccio

O presente artigo apresenta como tema a garantia dos direitos

pragMATIZES - Revista Latino Americana de Estudos em Cultura

En este artculo se presenta el tema de la garanta de los derechos

The possibility of exercising cultural rights with the institutionalization of

Ano 4, nmero 7, semestral, setembro 2014