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GESTIN PBLICA
Dr. HUMBERTO ENRIQUE ORTIZ SOTO
Dpto. Economa y Finanzas Univ. del Bo-Bo
RESUMEN
Los vertiginosos cambios ocurridos durante los ltimos aos han generado un ambiente cada vez
ms competitivo para las organizaciones, donde la ausencia de una administracin bajo condiciones
de eciencia provoca, inevitablemente, la aparicin de situaciones de crisis al interior de stas, las que
pueden comprometer su gestin e incluso su supervivencia.
La organizacin de hoy acta en un medio altamente competitivo, donde debe esforzarse por
mantener o mejorar su posicin, aspecto que exige una atencin continua sobre todas las variables que
afectan sus operaciones y sus relaciones con la comunidad. Se ha de estar atento, entre otros elementos,
a la obsolescencia de productos y/o servicios, a los cambios en los gustos de los consumidores, a los
avances tecnolgicos que pudieran afectar el costo de sus operaciones.
Considerando que el objetivo fundamental de la organizacin es satisfacer necesidades de los
individuos, su responsabilidad social es hacer bien su trabajo, con eciencia y ecacia. Por lo tanto, sera
irresponsable que desarrollara funciones ms all de lo necesario para ejecutar bien su tarea. Como lgica
consecuencia de lo anterior y por el hecho de que la organizacin acta en un mercado competitivo, la
utilidad social que obtenga ser el resultado de su aporte a la satisfaccin de las necesidades individuales
y de la comunidad.
PALABRAS CLAVES: Evaluacin, control, gestin, resultados
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I.- INTRODUCCIN
Es necesario mantener mecanismos de retroalimentacin que permitan detectar oportunamente
desviaciones en el curso de accin de las organizaciones, que puedan derivar en que stas no cumplan
con su misin, esto es, no logren alcanzar los objetivos organizacionales. Es en este sentido que se
plantea la evaluacin de resultados y el control de gestin, como herramientas permanentes de apoyo
a la administracin de las organizaciones destinada a detectar dichas situaciones.
El objetivo de este trabajo es formular una propuesta global de sistema de control de gestin
aplicable a las entidades pblicas.
Para el cumplimiento de este objetivo, se contempla en primer lugar una breve revisin del marco
terico, para luego desarrollar un diagnstico identicando las debilidades y falencias que se pretenden
corregir sealando adems las experiencias desarrolladas en el pas y nalmente formular una propuesta
de aplicacin de un sistema de evaluacin y de control de gestin pblica.
2. Control de Gestin
El control de gestin se puede conceptualizar a travs de los siguientes aspectos:
Es un proceso continuo y es interactivo con el control administrativo y con el de planicacin
estratgica.
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Identicar el Outputs.
Identicar al cliente o usuario
Conocer los requerimientos del usuario
Transformar los requerimientos y preferencias del usuario en especicaciones para el Outputs
Identicar los pasos del proceso de trabajo
Establecer costos, tiempos y calidad
Implementar los cursos de accin
Evaluar los resultados
Evaluaciones post o retroalimentaciones
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La fase de inversin comprende la ejecucin del proyecto denitivo, lo cual implica las etapas de:
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*
*
La fase de operacin se reere a los perodos en los cuales se hace operar el proyecto, produciendo
los bienes deseados. Comprende las siguientes etapas:
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*
*
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b. Denir reas de diagnstico y clasicarlas en reas de xito, vale decir identicar las ventajas
competitivas de la empresa y sus factores de riesgo.
c. Denir grcos, indicadores y cuadros de apoyo que permitan leer la informacin de manera
rpida y tener una comprensin de los aspectos estratgicos de la empresa.
El cuadro de mando estratgico como sistema de gestin, permite relacionar la empresa con los
siguientes aspectos:
* La relacin de la empresa con los clientes. Segn Maisel (1992) esta perspectiva permite al
directivo visualizar las necesidades de sus clientes en 5 categoras
* Tiempo. Tiene relacin con la cantidad de tiempo que requiere la empresa para satisfacer las
necesidades de sus clientes
* Calidad
* Servicio
* Costo
* Cuota de mercado
* La relacin de la empresa desde una perspectiva interna
* La empresa y su capacidad de creacin de potencial o de innovacin
* La relacin de la empresa desde un punto de vista nanciero
7. Equvoca orientacin del Presupuesto. An en muchos servicios pblicos los presupuestos estn
en funcin de los gastos a realizar, careciendo de metas especcas, no est orientado a los
resultados, ms an no se tienen indicadores claros para medir el desempeo de las acciones.
8. Resultados esperados de corto plazo basados en presupuestos con vigencia anual, carecindose
de un sistema de planicacin nanciera a mediano plazo, lo cual diculta realizar acciones con
una duracin mayor y alcance.
9. Deciente sistema integrado de informacin de recursos humanos. Slo la Contralora General
de la Repblica es la responsable en la actualidad de administrar este sistema de informacin, el
cual est basado en registros semi-manuales.
10. Implementacin parcial del sistema de informacin para la gestin nanciera del Estado
(SIGFE), ya que slo algunos servicios lo aplican.
11. Falta de interconectividad entre los servicios pblicos. An el sector pblico no est en lnea, lo
que diculta la gestin.
12. Exceso de burocratizacin y falta de competencia basados en estructuras organizacionales y
estatutarias rgidas.
2. Experiencias Desarrolladas en el Pas
2.1. La Inversin Pblica en Chile
El crecimiento de los pases no depende tan solo de los recursos con los que cuenta sino tambin de
la eciencia con que utilizan dichos recursos. Conscientes de esta realidad, se han desarrollado diversas
iniciativas tendientes a mejorar la asignacin y uso de los recursos con el propsito de aumentar la calidad
de la inversin pblica mediante la instrumentacin de metodologas de formulacin y evaluacin de
proyectos. De esta manera se persigue la capacidad de inversin de las regiones mediante mecanismos
de participacin y descentralizacin.
El Ministerio de Planicacin, MIDEPLAN, seala como uno de los objetivos generales de la
poltica de desarrollo econmico y social, el lograr un crecimiento econmico y sostenido en el tiempo.
Para esto es indispensable destinar una cantidad signicativa de recursos a la inversin: el Estado debe
velar y coordinar para que la inversin del Sector Pblico se realice de manera eciente y coordinada.1
La asignacin de recursos pblicos se ha instituido a travs de lo que se conoce como el Sistema
Nacional de Inversin, el que comprende los estados de preinversin, decisin, inversin y operacin
con el propsito de mantener un ujo permanente de proyectos en distintos estados de avance desde
el punto de vista de su ciclo.
El Sistema Nacional de Inversin es el marco tcnico institucional legal, dentro del cual se lleva a cabo
el proceso de inversin pblica. Est conformado por la poltica de inversin pblica, las instituciones que participan en
el proceso, los canales administrativos internos e interinstitucionales, las leyes, reglamentos, decretos, etc., vigentes que
lo norman, las herramientas metodolgicas para identicar, formular, evaluar, ejecutar, administrar, seguir y operar
proyectos, el personal tcnico y el proceso de toma de decisiones sobre inversin pblica.2
MIDEPLAN y la Direccin de Presupuesto, DIPRES, norman y administran el sistema de inversin
pblica. MIDEPLAN dicta normas y pautas para la formulacin, presentacin y evaluacin de proyectos
de inversin pblica; adems analiza y emite sus recomendaciones tcnicas econmicas. La DIPRES
prepara, elabora y asigna el Presupuesto Nacional, a la vez que controla los gastos por parte de todas
las instituciones y empresas del Sector Pblico. Las funciones que cumplen los otros Ministerios en
materia de inversin pblica es planicar, programar y ejecutar a travs de la contratacin de estudios
y obras los proyectos de inversin de su sector. Por ltimo el Ministerio del Interior, a travs de la
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Eciencia y competitividad
Probidad administrativa y nanciera
Transparencia
Modelo en relaciones laborales
Compromiso con el medio ambiente
que correspondan, de las deniciones de poltica que realice el Estado para stas, ejercer los derechos
del Estado como accionista en aquellas empresas en que ste tenga una participacin minoritaria, dar
cuenta anual de la gestin del conjunto de las empresas al Congreso y al Presidente de la Repblica.
Criterios para la Gestin en las Empresas Pblicas
Todas las empresas debern contar con una planicacin estratgica, o herramienta similar,
desarrollada por el directorio y la plana ejecutiva, para un perodo de a lo menos tres aos, la que
ser actualizada anualmente. Dicha planicacin ha de contener misin, rea de negocios, objetivos
estratgicos y metas anuales sobre produccin, costos, inversiones y utilidades.
Fiscalizacin y Control
El CAEP designar auditores externos independientes con el objeto de examinar la contabilidad,
inventario, balance y otros estados nancieros de la sociedad. Un auditor externo no podr ser elegido
por ms de tres aos consecutivos en una misma empresa.
Sistema de Contrataciones de Licitaciones de bienes y servicios
Cada empresa deber contar con un sistema de contratacin y licitacin, que contenga la normativa
por la cual se regir la contratacin de servicios, consultoras y asesoras, la adquisicin de bienes
ocasionales o de abastecimiento regular y la contratacin de ejecucin de obras.
Probidad y Austeridad en los Gastos
El CAEP mantendr actualizado un estudio de remuneraciones de ejecutivos de las empresas pblicas y/
o privadas para informacin de los directorios, de manera de contar con un referente de remuneraciones
de la industria relevante en trminos del bien o servicio producido, del tamao de la empresa, de la
regin a que pertenece, u otro aspecto que se estime pertinente.
3.3. Programa de Mejoramiento de la Gestin
Este Programa, que responde a las siglas PMG, fue implementado por la ley N 19.553, de 1998, y
se caracteriza por introducir un programa de mejoramiento en los Servicios Pblicos.
Esta ley establece bsicamente un incentivo de carcter monetario para los funcionarios que logren
el cumplimiento de los objetivos de gestin.
El incentivo, que ser un aumento en las remuneraciones, se dar en el transcurso del ao siguiente al
del cumplimiento de los objetivos y la ley presenta una escala para considerar el nivel de cumplimiento
y de incremento de remuneraciones.
El incremento ser del 3 por ciento si la institucin en la que se desempea el funcionario haya
alcanzado un grado de cumplimiento igual o superior al 90 por ciento de los objetivos anuales
comprometidos, y de un 1,5 por ciento si dicho cumplimiento fuere igual o superior a 75 por ciento e
inferior a 90 por ciento.
Para establecer una medida a los objetivos, se utilizaron indicadores. La mayora de los indicadores
se referan a tareas rutinarias, procesos rutinarios y consecucin de metas poco exigentes. Dependiendo
de las instituciones (algunas no comparables por su nivel de exigencia) se vio que distintos niveles de
esfuerzo producan el mismo incentivo monetario, lo que comenz a percibirse como situaciones no
deseables.
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Esto origin modicaciones y ajustes a la letra de la ley que empezaron a regir a partir del ao 2001,
y que apuntaron al desarrollo de reas estratgicas para la gestin pblica y sistemas que garanticen
el funcionamiento global de las instituciones y precis con mayor detalle la naturaleza y cualidad de
los objetivos deseados. Por ejemplo, precis conceptos tales como pertinencia, deben ser simples y
comprensibles, exigentes y comparables, exibles, vericables, y otros ms.
Las reas de mejoramiento identicadas como comunes para todas las instituciones del sector
pblico se denominaron Programa Marco.
En cada rea de este Programa Marco se identicaron los sistemas y se desarrollaron iniciativas
para potenciar su desarrollo. Algunas reas de distintas instituciones ya tenan antecedentes de cmo
dirigir la gestin a travs de leyes, decretos, instructivos presidenciales, documentos tcnicos, guas
metodolgicas y otras, pero que fue necesario potenciar para la consecucin de los objetivos.
El mbito de aplicacin de los PMG alcanza a 88 Servicios Pblicos no desconcentrados y 89
desconcentrados o descentralizados. A su vez tambin alcanza a otros 7 servicios adscritos al PMG,
pero regidos por otros cuerpos legales con diferencias en los mecanismos de incentivos.
A raz de esta ley, las instituciones adquieren la responsabilidad de identicar anualmente cada
rea, con su sistema denido, y la etapa u objetivo que se pretende alcanzar en el curso del ao. Para
ello deben recurrir al PMG y desarrollar las actividades denidas.
Como las instituciones sealadas forman parte de un Programa Marco, comn para todas ellas, se
designaron Coordinadores de PMG en cada Servicio.
La formulacin del PMG debe estar a cargo del Jefe Superior de cada Servicio como responsable,
pero habiendo implementado un sistema participativo de formulacin. Para esto se requiere de instancias
de trabajo de carcter informativo y consultivo con las asociaciones de funcionarios a n de considerar
las sugerencias. Una vez elaborado se debe informar la propuesta a los funcionarios de distintos niveles
de la organizacin como tambin se debe ir informando del cumplimiento de los objetivos.
La coherencia, calidad tcnica y nivel de exigencia de los objetivos identicados deben ser
constantemente vericados. Para ello se form lo que se dio en llamar Comit de Ministros, integrado
por los Ministerios del Interior, Secretara General de la Presidencia y Ministerio de Hacienda.
Para cumplir con su misin, el Comit de Ministros debe aprobar el Programa Marco, con la
formulacin de los PMG para cada Servicio, los que se presentan a travs de la Direccin de Presupuestos,
para la formulacin y presentacin del Proyecto de Ley de Presupuesto.
La elaboracin de los PMG se debe realizar con una ptica de excelencia para lo cual se utilizan
conceptos derivados de las reas de Planicacin y Control, Administracin Financiera-Contable y
Enfoque de Gnero.
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masculina o femenina, nios, adultos mayores, etc.); las tendencias polticas, para ver la posible
inuencia de temas polticos en la poltica de gestin (consecucin de metas), entre otros; la inuencia
de tendencias econmicas que ocasionen por ejemplo, cambios bruscos en la demanda de
prestaciones de la organizacin; tendencias tecnolgicas, para observar la implantacin o no, de
sistemas lo ms tecnolgicos posible para lograr eciencia en las prestaciones (esto traer tambin
una posible consecuencia de necesidad de aplicar auditorias a los sistemas informticos utilizados para
pesquisar posibles falencias, como sistemas de captura de datos, mala utilizacin de datos, deciente
comprensin del resultados, etc.); tendencias competitivas, tanto con organizaciones de otros pases,
como con unidades de la misma administracin pero con responsabilidades de gestin independientes,
complementado con la percepcin que tienen los clientes o usuarios del servicio respecto a otras
unidades.
Con respecto al anlisis interno, la auditoria de gestin considerar los objetivos de cada unidad,
las metas de cada objetivo, los canales de procedimientos aplicados y los responsables, tanto de los
objetivos, como de los procedimientos o sistemas. Involucra aspectos tales como la planicacin y el
control.
6. Auditoria Pblica Integral
La posibilidad de existencia de las estructuras organizacionales pblicas est dada por el uir
de fondos pblicos, que se originan bsicamente en actividades del ciudadano comn en su faceta
privada.
La Auditoria Pblica Integral corresponde a un concepto de respeto por el ciudadano ya que es l
quien utiliza los servicios pblicos como cliente, los nancia como contribuyente y otorga su voto como
elector en las contiendas polticas para delegar la administracin de estas unidades en funcionarios en
los cuales confa.
En este escenario, la auditoria integral deber abarcar todos los campos de actividad de la
organizacin, para resguardar justamente los intereses de los ciudadanos. Por esto se pueden clasicar
distintos aspectos u objetivos de las auditorias, a saber: Auditorias nancieras, auditorias de legalidad,
auditorias operativas para analizar la ecacia, eciencia y economicidad de la gestin y otras especcas
de acuerdo a necesidades tambin especcas.
Las auditorias nancieras tienen por nalidad emitir una opinin sobre el Patrimonio asignado a
cada unidad organizacional, los resultados de la gestin, y las fuentes y uso de los fondos pblicos.
Bsicamente el producto de estas auditorias lo constituyen los Estados Financieros.
Cuando se habla de auditorias de Legalidad, nos referimos bsicamente a la legalidad en el uso
de los recursos pblicos. Estos informes pueden ser requeridos a profesionales independientes, pero
tambin constituye una de las razones de la existencia de Organismos llamados Contralora General de
la Repblica o Tribunales de Cuentas, segn el pas.
Las auditorias operativas son instancias a las que se recurre para observar y controlar el cumplimiento
de las responsabilidades de cada unidad organizativa en lo referido a los siguientes puntos:
Para controlar el cumplimiento de los objetivos predenidos para cada rea, la auditoria puede
rotularse como Auditoria de Ecacia.
Para controlar los servicios ofrecidos, prestados y el costo de los mismos, se recurre a la llamada
Auditoria de Eciencia.
Y para informarse de aspectos tales como idoneidad de los funcionarios, costos, precios y
calidad de los servicios ofrecidos, se recurre a la llamada Auditoria de Economicidad.
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El anlisis compilado de todos los aspectos que se pueden auditar, constituye la Auditoria Pblica
Integral.
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BIBLIOGRAFA
Ginestar, Angel, 1997, Proyectos de Inversin: Conceptos Bsicos y Anlisis de Impacto, . IV Ed Seminario
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Procedimientos y Formularios para el Sistema de Estadsticas Bsicas de Inversin. Proceso Presupuestario
1992,1992, MIDEPLAN, Repblica de Chile.
Serrano P. Gloria, 1997, Elaboracin de Proyectos Sociales: Casos Prcticos, Narcea S.A, de Ediciones
Madrid.
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