5.5teoria General Del Centro de Operaciones de Emergencia

Captulo III
Teora General del Centro de

Operaciones de Emergencia
El COE es ms que un local debidamente dotado para la

toma de decisiones en situaciones crticas. Tambin con frecuencia, se conceptualiza al COE como una organizacin
incidental, en donde la mayor parte del trabajo se realiza
durante o despus de un evento adverso. Por el contrario,
el COE es un conglomerado de elementos, que interactan
desde el nivel operativo en la zona de emergencia, hasta el
nivel de decisin poltica ms alto.
Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias
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3.1 Centro de Operaciones de Emergencias
l Centro de Operaciones de Emergencia COE, representa

hoy en da, un tema de gran inters para diversas personas e
instituciones ligadas al manejo de emergencias y desastres.
Sin embargo, debido a que los conceptos dieren de un pas a otro,
incluso de una institucin a otra, se requiere una estandarizacin
relativa a sus principios y metodologa para organizarlo.
Abundancia de informacin intil para tomar decisiones.

Ausencia de informacin necesaria y urgente.
Presencia de personas que no contribuyen con el proceso.
Generalmente las personas que han trabajado en el proceso de
organizacin del COE, son sustituidas constantemente, a veces
por personal inexperto.
Es comn que no haya claridad sobre el momento para desactivar el COE.
Con frecuencia, hay instituciones que operan al margen del
COE.
A menudo, el COE no tiene medios reales para tomar decisiones
y generar una respuesta efectiva, siendo este el problema ms
crtico.
Estos problemas no slo restan efectividad al COE, sino que generan

paralelamente, frustracin y agotamiento innecesarios.
3.2 Conceptos fundamentales

Es comn que cuando se trata de organizar un COE, se procure un
local apropiado, con sistemas de comunicacin ecientes y servicios
Teora General
Esta diferencia de conceptos contrasta con la presencia de problemas

comunes que surgen cada vez que hay una emergencia. Por ejemplo,
se citan los siguientes:
32
Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
Teora General
de apoyo que brinden comodidad a las personas encargadas de tomar

decisiones en caso de emergencia o desastre.
Del mismo modo, los COE se integran en la mayora de los casos,
con personal tcnico especializado, que representa por lo regular a
diversas instituciones del Sistema Nacional, estas personas, llevan
a cabo importantes labores que soportan duras jornadas de trabajo.
Sin embargo, a menudo, persisten problemas como los descritos
anteriormente, que en mayor o menor medida disminuyen la
capacidad de respuesta de cualquier Sistema Nacional.
El COE es ms que un local debidamente dotado para la toma de
decisiones en situaciones crticas. Tambin con frecuencia, se
conceptualiza al COE como una organizacin incidental, en donde
la mayor parte del trabajo se realiza durante o despus de un evento
adverso. Por el contrario, el COE es un conglomerado de elementos,
que interactan desde el nivel operativo en la zona de emergencia,
hasta el nivel de decisin poltica ms alto.
Esto pareciera rebasar los conceptos de COE tradicionales. No
obstante, al analizar con cuidado los procesos, se demostrar que
los mismos, trascienden a cualquier local o instalacin fsica, e
involucran tanto niveles tcnicos, como polticos. De acuerdo con
lo anterior se sugiere la siguiente denicin como punto de partida
para su estudio.
Centro de operaciones de Emergencia

Componente del sistema nacional para emergencias y desastres, responsable de promover, planear y mantener la coordinacin y operacin conjunta, entre diferentes niveles, jurisdicciones y funciones de instituciones involucradas en la
respuesta a emergencias y desastres.
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De la anterior denicin debe resaltarse que el COE es un componente del sistema nacional. Por lo tanto, de la eciencia primaria de
ese sistema nacional, depender en buena medida la efectividad
del COE.
En la denicin anterior, se enuncia la planeacin que debe llevarse

a cabo en un COE, misma que debe tener carcter estratgico, como
tctico. Asimismo, se citan el mantenimiento de dos elementos
importantes: Coordinacin y operacin conjunta. Ambos trminos
guardan estrecha relacin, pero se reeren a aspectos distintos. Por
ejemplo: La coordinacin incluye una amplia gama de actividades
previas, que permiten jar funciones, jurisdicciones y procesos de
trabajo entre instituciones en diferentes niveles.
A diferencia de la coordinacin que es esencialmente previa, la
operacin conjunta, se integra tanto por procedimientos como por
procesos de decisin. Esta operacin conjunta debe dirigirse desde
el COE durante la respuesta a algn evento.
La denicin de COE tambin abarca el mbito institucional y
jurisdiccional. Esto implica consideraciones especcas para las
instituciones, muchas de las cuales, tienen ya, sus procesos de
respuesta denidos. Asimismo, la denicin abarca tanto a COE de
nivel nacional, nivel departamental, provincial, municipal, o como se
denomine a las divisiones poltico administrativas de cada pas. No
se considera Centros de Operaciones en niveles inferiores ya que no
existe estructura suciente para su organizacin y funcionamiento.
Teora General
Asimismo, las funciones del COE comienzan mucho antes que

se genere una emergencia o desastre y trasciende a los procesos
de respuesta. De all el trmino promover, que incluye tambin la
difusin en mbitos tcnicos y polticos.
34
Teora General
Conviene resaltar, que el COE es el resultado de una larga

planicacin y prueba, por lo tanto, no es viable disear un COE
que no se ampare en un plan nacional para desastres o emergencias
y que abarque, por lo tanto, la totalidad de fases y etapas a cubrir en
lo que a ellas se reere.
La naturaleza del COE es contribuir a resolver problemas
operativos y vincular los esfuerzos polticos y sectoriales, con las
operaciones sobre el terreno. Para tal efecto hay dos actividades
fundamentales.
a) Monitoreo constante de la situacin
A n de mantener informados de manera conable a los usuarios
de la informacin, el COE debe mantener monitoreo constante
de la situacin.
b) Solucin de problemas
A travs de la toma de decisiones, y para tal efecto, el rea
encargada del anlisis e interpretacin de la informacin
debe identicar problemas y analizarlos con las instituciones
representadas. El tipo de problema depender del nivel del
COE. Un COE de nivel 3 posiblemente monitoree la cantidad de
COE de nivel 2 y la cantidad de incidentes en cada uno as como
las necesidades identicadas. Un COE de nivel 2 sin embargo,
deber tener ms contacto con el terreno.
La coordinacin entre el COE y otras instancias sectoriales
como SALAS DE SITUACIN, PUESTO DE MANDO Y
COMANDO es vital, y debe establecerse desde la elaboracin
de acuerdos y planes de funcionamiento. Es frecuente que
sectores como salud y seguridad pblica requieran sus
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propios sistemas de monitoreo y toma de decisiones. Debido

a que dichas salas deben trabajar en su sector correspondiente
se recomienda acordar el intercambio constante de informes (en
ambas direcciones) y establecer los indicadores que debern
utilizarse peridicamente a n de: 3
3.3 Competencias generales
Promover la identicacin oportuna de problemas, y una

adecuada priorizacin de las acciones.
Analizar la situacin a n de recomendar cursos de accin

interinstitucionales.
Producir informes que describan la situacin y el desarrollo de las

operaciones de respuesta a partir de la informacin proveniente
de las instituciones del Sistema Nacional.
3.4 Organizacin conceptual del COE4

A continuacin se presenta un modelo desarrollado a partir del
trabajo de E. Quarentelli, 1987 y adaptado por la experiencia de
varias personas que desarrollaron modelos en Centroamrica,
Suramrica y algunos pases del Caribe.
3
Centro de Operaciones de Emergencia: Sistematizacin de experiencias regionales:

Agencia para el Desarrollo Internacional, Ocina de Asistencia para Desastres en el
Extranjero, Ocina Regional para Amrica Latina y el Caribe USAID/OFDA -LAC.
El Proyecto MACOE, fue nanciado por el Programa de Asistencia Humanitaria del
Comando Sur de los Estados Unidos HAP.USSOUTHCOM, durante cinco aos en
Centroamrica, Panam, Per, Bolivia, Ecuador, Repblica Dominicana y Hait.
Teora General
Mantener la coordinacin.
Promover la intervencin planicada y ordenada de las
instituciones.
Evaluar el alcance e impacto del evento.
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Teora General
Conviene aclarar que desde los primeros esfuerzos hechos en

Centroamrica el modelo ha sufrido algunos cambios sustantivos
producto de su implementacin en ms de 10 pases de Amrica
Latina en donde demostr su viabilidad, conabilidad y adaptacin
al cambio.
Actualmente las reas del modelo son identicables en cada pas
donde se desarroll el proyecto MACOE por lo que el lector regional
podr reconocer con frecuencia, elementos anes a su realidad.
No se omite la posibilidad de ampliar el mbito de anlisis y
aplicacin de dicha propuesta, especialmente a otras regiones
latinoamericanas, pero debe aclararse que la misma fue generada a
partir de la regin Centroamericana.
3.5 El modelo de tres reas

1. Comunicaciones
2. Decisiones Operativas
3. Decisiones polticas
Cada rea agrupa personas,

procesos de decisin e insumos fsicos.
Cada rea debe cumplir funciones, antes, durante y despus de un

desastre o emergencia.
Antes del evento:
Promover y planear es la base de la

coordinacin.
Durante el evento:
Desarrollo de la operacin conjunta y

posteriormente, debe evaluarse a n de
procurar el mejoramiento de los procesos
empleados.
Despus del evento:
37
Evaluacin y actualizacin de procesos.
Para ilustrar al lector, a continuacin se hace una explicacin breve,

que incluyen las tres reas del modelo.
Las tres reas bsicas de un COE son:
a) rea de comunicaciones o rea de Informacin y anlisis
Esta rea obtiene datos del terreno para entregar informacin

conable, y oportuna a las diferentes instancias de la organizacin
funcional del COE, as mismo, mantiene un registro actualizado
de toda la informacin que produce.
El rea de informacin y anlisis debe contar con personal
suciente y capacitado para administrar datos en grandes
volmenes y transformarlos en insumos para toma de decisiones
operativas.
Es aqu donde se lleva a cabo la transformacin de datos en
informacin til para la toma de decisiones, este proceso
generalmente incluye:
Ingreso de datos proveniente de todas las fuentes.

Anlisis y vericacin de conabilidad de la informacin.
Ingreso y registro en el sistema (actualizacin), manualmente
o a travs de computadoras.
Seguimiento o actualizacin de la informacin para
establecer el estado de situacin.
Teora General
Recolecta y procesa datos relacionados con el evento, a partir de

su ocurrencia a n de generar y remitir informacin til para la
toma de decisiones.
38
b) rea de decisiones operativas
Teora General
Que tiene a su cargo la operacin conjunta y la toma de decisiones

conforme a los planes establecidos, utilizando procedimientos
estndar de operaciones.
Esta rea se encarga de desarrollar las acciones de planicacin
y coordinacin de las operaciones inter-institucionales que
garanticen una efectiva respuesta a los efectos producidos por
el evento. As mismo, se encarga de coordinar la planicacin
y ejecucin de los cursos de accin interinstitucionales para dar
respuesta a las necesidades derivadas del evento, por medio
de una adecuada identicacin de problemas y priorizacin
de las acciones de respuesta; asimismo, da cumplimiento a
las decisiones que se tomen en el nivel poltico-estratgico.
Usualmente el rea de operaciones se divide en al menos 4
sectores:
a)
b)
c)
d)
Sector de salud y saneamiento.

Sector de servicios de emergencia.
Sector de infraestructura y servicios bsicos.
Sector de asistencia humanitaria.
c) rea de decisiones polticas

Esta rea puede estar fsicamente o no en las instalaciones del
COE, pero debe de garantizarse que est vinculado al mismo, es
decir, que debe existir una relacin directa entre los tomadores
de decisiones polticas y los de decisiones operativas.
Se debe tener en cuenta que las emergencias y los desastres se
manejan como crisis polticas y los polticos ven en ello, una
tarea que les compete, por tal razn, es sumamente importante
39
que los estamentos de decisin poltica sean parte de la cadena

de decisiones durante el desastre.
Durante un desastre, existen decisiones que no son estrictamente tcnicas, como por ejemplo: La declaratoria de emergencia
nacional, es la tpica decisin poltica que si bien debe tener
sustento tcnico, es facultad poltica decidir su pertinencia.
3.6 Funciones tpicas que caracterizan al

COE
Un COE, debe caracterizarse por cumplir con las siguientes
funciones tpicas.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Planeacin poltico-estratgica.
Coordinacin inter-institucional.
Control de operaciones (procesos bsicos de decisin).
Comunicacin e informtica.
Informacin pblica.
Atencin a visitantes.
Logstica y otras tareas de apoyo.
Evaluacin.
Es posible, que en algunos casos, estas funciones tpicas se

nombren de manera distinta, sin embargo, lo importante, es que,
independientemente cual sea la organizacin que se adopte, estas
funciones deben de cumplirse.
Teora General
Esta rea representada por las estructura polticas del pas,

estado, provincia, departamento o municipio. Est presidida en
el nivel nacional por el Presidente de la Repblica, en el nivel
provincial o departamental, por el gobernador o prefecto y a
nivel municipal por el alcalde o intendente o su similar.
40
Teora General
a) Planeacin poltico-estratgica
Durante una emergencia o desastre hay decisiones que deban
ser tomadas por los niveles polticos, de all que esta funcin
consistente en la planeacin general de mecanismos para que los
niveles polticos reciban informacin oportuna y pertinente con
el objeto de que puedan tomar las decisiones que les competen.
Del mismo modo, se deben establecer los mecanismos para la
ejecucin y seguimiento de estas decisiones.
Dicha funcin incluye el establecimiento de polticas que
determinen la jurisdiccin de cada rea del COE, as como las
responsabilidades individuales e institucionales respectivas.
Es frecuente, que los niveles tcnicos no deseen ser vinculados
con los niveles polticos por diversas causas y con frecuencia,
los polticos desean cooperar con los procesos de respuesta,
pero desconocen la forma de hacerlo. Por lo tanto, en el marco
de una planicacin nacional, debe fomentarse la informacin
apropiada para los diferentes niveles del Gobierno que se vern
involucrados en la respuesta.
Indudablemente, la participacin de altos estamentos polticos
debe fomentarse en el marco de la planeacin nacional en
materia de desastres. Ntese, que las medidas de concientizacin
y apoyo poltico, pueden implementarse en todos los niveles del
gobierno.
En el nivel poltico es conveniente fomentar la percepcin de
riesgos y sus efectos en lo econmico, poltico y social. Esta
actividad debe ir seguida de propuestas concretas, sencillas y
no necesariamente estructuradas como planes. En ocasiones, el
apoyo poltico, es crucial para resolver problemas durante y el
post-evento.
41
Las gestiones relativas al marco jurdico, en el que se ampare

el sistema nacional para desastres, estn contempladas en esta
funcin.
b) Coordinacin inter-institucional
La coordinacin es esencialmente una divisin de funciones

entre instituciones de diferentes niveles, y sobre diversos
escenarios; esta no debe conceptualizarse fuera del marco de una
planicacin nacional o sectorial para desastres. Sin embargo,
pueden realizarse acciones tendientes a mejorarla, an antes
de integrar un plan general. Se menciona esto ltimo, pues en
diversos pases, las necesidades de respuesta son enormes y se
requieren acciones inmediatas.
En otras palabras, la coordinacin ideal que rendir mejores
frutos, ser aquella que est integrada a una planeacin general;
inclusive, un buen esfuerzo de coordinacin, tarde o temprano
resultara en algn nivel de planicacin integral.
La diferencia entre la funcin de coordinacin y la funcin
de planeacin poltico-estratgica, radica en los niveles
involucrados y en la especicidad de los resultados. Por
ejemplo, a partir de una decisin poltica de cooperacin interministerial, pueden realizarse acciones de coordinacin entre
autoridades de cada ministerio. La coordinacin tcnica es
Teora General
Funcin consistente en el establecimiento de canales de

comunicacin inter-institucionales, planes y programas de
respuesta, as como normas, manuales, procedimientos y otras
herramientas que denan con anticipacin, cul es la misin
de cada institucin, vinculada a la respuesta. Asimismo, deben
denirse mbitos de accin y procurar la mayor transparencia
posible en todas las acciones.
42
ms especca y responde a los acuerdos de nivel polticoestratgico. No obstante lo anterior, la coordinacin no es una
funcin esencialmente tctica o de corto plazo. Por el contrario,
es de largo plazo y complementa a los planes estratgicos.
Teora General
c) Control de operaciones (procesos bsicos de decisin)

El control de operaciones, es la funcin principal del modelo
de COE, su importancia ms relevante es en el rea de
operaciones, toda vez, que la informacin proveniente del rea
de comunicaciones, sea expedita y conable, y las decisiones
que lleguen al nivel poltico, sern menores en nmero, aunque
mayores en importancia.
El control de operaciones, es una funcin tctica del COE,
consistente en acciones esenciales tales como:
Activacin y desactivacin del COE.

Recoleccin y procesamiento de informacin.
Toma de decisiones por rea, sector u otra unidad de
organizacin.
Canalizacin de decisiones estratgicas a los niveles de
decisiones polticas.
Control de ujos de informacin.
Evaluacin de resultados.
Elaboracin peridica de informes.
Identicacin de problemas, prioridades y determinacin de
cursos de accin inter-institucionales.
Esta funcin debe apoyarse en los lineamientos obtenidos en la

planeacin poltico-estratgica y en la coordinacin previa entre
instituciones. La coordinacin previa ofrece la oportunidad
de tomar decisiones anticipadas utilizando procedimientos
43
estructurados sobre aquello que debe resolverse durante la

respuesta.
Es evidente, que la funcin de control de operaciones, es la que
ocupar mayor esfuerzo en la etapa de respuesta y su efectividad
depender de los planes previamente concebidos.
Construir una armnica relacin entre los miembros del

COE, que han de interactuar en la respuesta.
Descubrir reas crticas en la comunicacin entre reas del
COE.
Probar la efectividad de los planes de emergencia.
Capacitar a los miembros del COE.
d) Comunicacin e informtica
Funcin consistente en el establecimiento de procesos
de comunicacin, para captura de informacin, envo de
instrucciones a unidades operativas, recepcin de reportes de
situacin y control de operaciones en general.
Esta funcin incluye procedimientos y normas que garanticen
un apropiado control de operaciones, desde la activacin, hasta
la desactivacin del COE. Asimismo, el sistema informtico5
empleado, deber corresponder con las capacidades y procesos
de comunicacin.
Actualmente existe en los pases de la regin un sistema informtico para manejar y administrar informacin llamado Web-COE.
Teora General
Esta funcin, asimismo, requiere de ejercicios de simulacin,

simulacros y estudios de caso (entre otras tcnicas), que
permitan:
Conviene aclarar en principio, que no es necesario un sosticado

sistema computarizado para que esta funcin sea eciente.
Incluso, un sistema informtico manual, puede acoplarse
apropiadamente con la funcin de comunicacin.
Teora General
Los sistemas de apoyo a la toma de decisiones, como mapas de

riesgo, sistemas de informacin geogrca, y otros, deben estar
conectados a los sistemas de comunicacin.
Es importante resaltar, que la toma de decisiones demanda
determinados tipos y cantidades de informacin. Estas
necesidades, debern determinar el diseo tanto de los sistemas
de comunicacin, como de los sistemas informticos de apoyo.
Aspectos como la seleccin de equipos de telecomunicacin, la
capacitacin exhaustiva del personal de operacin y el montaje
de redes informticas requieren un estudio integral que responda
a necesidades de informacin para la toma de decisiones.
e) Informacin pblica
Funcin consistente, en la oportuna divulgacin de informacin,
relativa a un evento que haya requerido la activacin del COE.
La informacin entregada a la prensa o personas interesadas,
debe ser clara, oportuna y suciente para satisfacer la demanda,
as como para provocar determinadas actitudes y conductas en
la comunidad.
Es frecuente que en algunos COE, no se brinde informacin
actualizada a la prensa, familiares de las personas afectadas
o grupos interesados. Esto provoca mayor especulacin,
incertidumbre y actitudes negativas hacia el COE y el Sistema
Nacional.
Por el contrario, desde la funcin de coordinacin, debe
establecerse el procedimiento para la difusin de informacin a
Organizacin para la Simulacin y Simulacro
44
45
cada sector interesado. Asimismo, en la coordinacin, se sientan

las bases de una apropiada educacin pblica o la que se ha
dado en llamar Cultura de Desastres.
Es necesaria tambin, la apropiada disposicin fsica, para

la entrega de informacin y un equipo humano dedicado
especcamente para tal funcin.
f) Atencin a visitantes
Funcin consistente en la recepcin de personas interesadas
en las funciones del COE que requieran explicaciones sobre la
situacin, procesos llevados a cabo, necesidades y otros datos
de su inters.
En el COE, debe existir un equipo dedicado a la recepcin,
gua y asistencia de visitantes, que satisfaga sus inquietudes y
canalice sus intereses a las autoridades respectivas. Asimismo,
con frecuencia, dichos visitantes son actores relevantes en la
solucin de necesidades que le competen al COE. Por tal razn,
un apropiado cumplimiento de esta funcin debe garantizar:
La oportuna atencin de los visitantes.

Entrega de informacin oportuna sobre la situacin y
las necesidades no cubiertas, principalmente a aquellos
visitantes que representen agencias de cooperacin o
asistencia humanitaria.
La no obstruccin de actividades en el COE.
Teora General
La informacin pblica, en realidad, no comienza con el evento.

Se requiere mucha informacin previa, campaas de divulgacin
de riesgos, planes y otras acciones para mejorar la comunicacin
con la prensa y la comunidad principalmente. Tambin, en los
niveles polticos, debe estudiarse con cuidado las ventajas de
una informacin pblica ecientemente manejada.
46
g)
Logstica y otras tareas de apoyo (a lo interno del COE)
Teora General
Funcin consistente en la satisfaccin de las necesidades de

funcionamiento del COE y su personal, por ejemplo: Alimentos,
insumos diversos, as como reas y mobiliario apropiados, para
que el personal desarrolle sus funciones ecientemente.
La logstica y dems tareas de apoyo, variarn de un
COE a otro. Sus requerimientos, deben planearse desde
la coordinacin y hacerse especcos para cada rea que
albergue personal del COE.
Las tareas de apoyo consisten principalmente, en asistencia al
personal del COE, para mantener una gil comunicacin con
sus familiares, as como la atencin de sus necesidades.
Esta funcin no se reere a las tareas logsticas de apoyo a las
operaciones de asistencia humanitaria.
h) Evaluacin
Funcin consistente en la comparacin de los resultados
obtenidos en cada rea del COE, con respecto a los resultados
esperados en la planicacin previa.
La evaluacin abarcar tanto componentes cuantitativos, como
cualitativos y se enfocar en el mejoramiento de los procesos en
forma permanente.
Con frecuencia, no se evala el trabajo de un COE, menos
an, en forma sistemtica. Conviene desde la coordinacin,
jar indicadores que permitan un control de operaciones y una
evaluacin integral de procesos y resultados. Asimismo, en cada
rea del COE, conviene una retroalimentacin con participacin
47
de los responsables de cada proceso o funcin. Esto permite, no

solo descargar algunas tensiones, sino aprovechar al mximo la
experiencia adquirida.
Puesto de Comando
En otras palabras el Puesto de Comando, es un elemento del

sistema MACOE, donde se toman las decisiones especcas para
situaciones denidas por una o varias instituciones, contribuyendo
a desconcentrar el volumen de decisiones de un COE. El Puesto
de Comando es un tema que merece estudio separado, con nfasis
en procedimientos por rea especializada, y cuya integracin puede
variar en el alcance de una situacin a otra.
Puesto de Comando
Es donde se desarrolla la ms alta funcin del SCI (Funcin
de mando) desde este lugar se administra (planica, organiza, dirige y controla), los recursos en el sitio (Lugar de la escena) ya sea por competencia legal, institucional, jerrquica
o tcnica. Esta funcin la ejerce el Comandante de Incidente
(CI) o el Comando Unicado segn sea el caso.
Teora General
Es comn que los puestos de comando, se confundan con el COE.

Esto es normal, toda vez que los puestos de comando agrupen
funciones anes con los COE, pero en menor escala. Sin embargo,
su alcance se circunscribe con mayor facilidad en tiempo y espacio
y normalmente tienen responsabilidades especcas. Por ejemplo,
es comn que un Puesto de Comando responda a sectores como
seguridad, incendios, bsqueda y rescate, entre otros. En cada
caso, el Puesto de Comando tiene una misin ms especca que
un COE.
48
Teora General
Sala de Situacin
Una sala de situacin es un espacio fsico o virtual donde la
informacin institucional o sectorial es analizada sistemticamente
por un equipo de trabajo para caracterizar la situacin, especialmente
durante situaciones de emergencias. La informacin es presentada
y difundida en diversos formatos como tablas, grcos, mapas,
documentos tcnicos o informes estratgicos, para tomas de
decisiones basadas en evidencias; de este modo la Sala de Situaciones
se convierte en un instrumento para la gestin, negociacin poltica,
identicacin de necesidades movilizacin de recursos y para el
monitoreo y evaluacin de la intervencin institucional o sectorial
en situaciones de emergencia o desastre.
Dado que el propsito fundamental es tomar decisiones e informarlas
a todos los niveles, una sala de situacin no es slo el mbito donde
se recopila, valida, procesa y analiza informaciones, sino que es un
espacio donde se construyen y enriquecen las interpretaciones con
la apreciacin de otras perspectivas y en el cual se cumple la funcin
de sustentar los procesos de decisin.
La sala de situacin debe contar con una estructura de acuerdo al
nivel de complejidad y a los recursos disponibles del lugar donde
se implemente.
No requiere estructuras sosticadas para garantizar su funcionamiento, pues lo ms importante es su funcionalidad.
Sala de Situacin
Constituye el espacio fsico y lgico de anlisis y de
exhibicin de la informacin procesada proveniente de
diversas fuentes, orientada a fortalecer el proceso de toma
de decisiones en un sector o institucin.
Captulo IV
Metodologa para organizar el COE
Etapa
Etapa
dede
Planicacin
Ejecucin
Importante: Antes de tomar decisiones respecto a la organizacin del COE, se deben establecer cules son los problemas de la organizacin actual a n de que las acciones
de la fase siguiente se orienten a fortalecer esas debilidades. Recuerde que en ningn caso se partir de la nada, usted siempre encontrar algn nivel elemental de conciencia
y organizacin.
51
4.1 Desarrollo inicial del proyecto y aspectos estratgicos (Planeacin)
rganizar un Centro de Operaciones de Emergencia o mejorar su funcionamiento es una tarea que afecta a todo el
Sistema Nacional, por lo tanto, su desarrollo debe de enarcarse en un proceso de planeamiento integral que permita desarrollar alguna de las siguientes opciones:
Desarrollar el COE6 a partir del Sistema Nacional existente.
Desarrollar el COE en el contexto de una reforma del Sistema
Nacional.
En ambos casos se recomienda realizar un anlisis inicial que permita

estimar la magnitud del proceso y luego una planeacin estratgica
conforme a las necesidades del sistema nacional.
a) Anlisis inicial
Con frecuencia se considera que al organizar un COE, crear un plan
o promulgar una nueva ley, la solucin para un problema est dada.
Sin embargo, tambin es frecuente que las soluciones planteadas no
sean viables, incluso, que puedan ocasionar nuevos y ms complejos
problemas. Por lo tanto es necesario invertir tiempo en conformar
un equipo que identique preliminarmente:
El problema a resolver.
La posible solucin o resultado esperado.
Para llevar a cabo el paso anterior, lo ideal es que el proceso est en

manos de una persona calicada en planeacin estratgica y que el
mtodo abarque un anlisis de los riesgos existentes as como los
aspectos jurdicos, polticos e institucionales. El anlisis inicial debe
6
Se hace referencia a un COE, pero bien puede tratarse de varios Centros de Operaciones
en el marco de un Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
Metodologa
52
determinar si es necesario detener el proceso o continuar hacia una

etapa de planeacin estratgica.
b) Planeacin estratgica
Metodologa
La planeacin estratgica es un proceso que va desde el desarrollo

de planes de largo plazo para un COE, hasta el desarrollo de polticas
pblicas para todo el sistema nacional. Este modo de planeamiento
es un proceso que puede apoyarse en diferentes modelos. En general
deber obtenerse como mnimo:
Un diagnstico del problema.

Uno o ms resultados esperados u objetivos. En este componente,
dependiendo de las necesidades puede plantearse una misin y
una visin institucional.
Actividades, tareas, metas u otros elementos que describan
cmo alcanzar los resultados u objetivos.
Programas (actividades agrupadas). Se recomienda un programa
especial para el desarrollo de capacidades.
-
Planes especcos de preparacin y respuesta.

Recursos.
Organizacin (estado actual y modelo que deber
desarrollarse).
Plan Estratgico
Visin
Misin
Objetivo General
Objetivos
especcos
Objetivos
especcos
Figura 1, Captulo 4: Proceso de Planicacin Estratgica

Fuente: La Planicacin Estratgica, Programa DELNET, Unidad Didctica 2, Curso de Reduccin del Riesgo de Desastres en el Marco del Desarrollo Local Sostenible.
53
Un COE cuyo funcionamiento sea efectivo, debe enmarcarse en un

Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia, este
a su vez debe ser parte de un Sistema Nacional. Dependiendo de la
organizacin poltico administrativo del pas, el COE nacional o los
COE que se organicen, deben de enmarcarse en dicho sistema.
Sistema Nacional
Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia
c) Organizacin por procesos7

El COE debe estar basado en una institucin cuyo funcionamiento
sea permanente. Por ejemplo, es usual que la institucin rectora
del Sistema Nacional sea la sede del COE nacional. Tambin puede
darse el caso, que el COE de nivel municipal operen tomando como
base instituciones que tengan funcionamiento permanente (24 horas
al da, los 7 das de la semana).
La institucin que sirve de base al sistema, debe prever que su
personal:
Cubra todos los puestos clave del COE.

Cubra por lo menos doce horas de trabajo, de manera que pueda
mantenerse la operacin del COE de forma indenida.
Se integren en el COE otras personas e instituciones en funcin
de los planes vigentes.
Berganza Ricardo, Centros de Operaciones de Emergencia, Sistematizacin de experiencias regionales, USAID-OFDA-LAC. 2007
Metodologa
COE nacional y sus niveles subalternos.
54
El proceso de entrega y recepcin del periodo de trabajo

debe de hacerse con un adecuado procedimiento previamente
establecido.
Metodologa
En niveles municipales o estaduales8, debe basarse el COE en alguna

institucin que pueda brindar una sede segura y un mecanismo de
activacin conable.
Los procesos descritos en el apartado de planeacin estratgica
deben desarrollarse y establecer una departamentalizacin realista,
que permita una transicin entre la organizacin regular y la que se
integra al activarse el COE.
Es muy importante mantener las mismas guras de autoridad
durante la fase de activacin y operacin del COE. Un cambio de
personas en los puestos de responsabilidad que solo sea efectivo
durante la emergencia no es recomendable. Por lo tanto, es ideal
que un(a) funcionario(a) con responsabilidad en la planicacin
(preparacin) para emergencias, sea quien asuma el control del COE
en su activacin.
Las instituciones pueden coordinar las emergencias con diferentes
niveles de descentralizacin o desconcentracin. En pases pequeos
o centralizados, un COE nacional puede ser la cabeza del sistema en
caso de emergencias o desastres.
En pases ms extensos o descentralizados, un COE nacional puede
ser la cabeza, pero a travs de COE departamentales/provinciales,
estaduales o municipales. Por lo tanto, el nivel de autoridad,
competencia o la capacidad de coordinacin dependern del modelo
que corresponda al pas.
8
Trmino utilizado para denominar a los estados en los pases federativos, con el objeto de
diferenciarlo del trmino jurdico-poltico de Estado.
55
Cualquier desarrollo o modicacin en el planeamiento incidir

en la organizacin. Ya se trate de un Centro de Operaciones de
Emergencia o de una Sala Situacional los ajustes organizativos
deben realizarse sin perder de vista los siguientes aspectos:
Se debe partir de un equipo humano bsico encargado de
administrar las emergencias en sus diferentes fases, desde
el planeamiento para emergencias y contingencias, hasta la
respuesta y la rehabilitacin.
El equipo humano debe fortalecerse y mantener la coordinacin

durante una emergencia de acuerdo al sistema de activacin que
lo determine.
Sistematizar los procedimientos de actuacin previos.
Las consideraciones anteriores deben servir de referencia para

el desarrollo de una departamentalizacin basada en procesos
particulares. Cuando las instituciones ya cuentan con una
organizacin y especialmente cuando hay dicultades tcnicas
o jurdicas para modicar dicha organizacin, deber procurarse
al menos el cumplimiento de las funciones tpicas denidas en el
captulo anterior.
El proceso de organizacin de un COE
Condiciones generales:
Entre otras, conviene resaltar las siguientes condiciones como
indispensables para una optima organizacin y funcionamiento de
un COE.
Existencia de un Sistema Nacional encargado de la
Metodologa
Ejecucin
56
Metodologa
administracin de emergencias y desastres, que se apoye en un

plan nacional de emergencia.
El plan que da soporte al COE (o plan de respuesta), debe

probarse sistemticamente para mantenerlo actualizado.
Los niveles polticos involucrados en caso de desastre o

emergencia, deben conocer y apoyar el plan tanto como los
tcnicos.
Poseer un objetivo fundamental para apoyar el proceso de

repuesta a los efectos producidos por la emergencia o desastre
mediante mecanismos de control de operaciones.
Debe existir una interrelacin entre las instituciones que trabajan

por un mismo objetivo, basados en la departamentalizacin
(divisin y especializacin del trabajo), teniendo en cuenta el
modelo de las tres reas denido en el captulo anterior.
Deben cumplir una serie de pasos lgicos y funcionales que

permitan diferenciar las entradas, el proceso y las salidas del
sistema, esto no son ms que los Procedimientos Estndar
de Operacin que permiten avanzar en la toma de decisiones
crticas de manera expedita y diligente.
Para organizar un COE, se debe seguir una metodologa con el objeto

de garantizar que su organizacin, funcionamiento y desarrollo sea
sostenible en el tiempo. Seguir la metodologa asegurar que cada
componente del COE cuente con el respaldo de los actores ya que
promueve su participacin desde el primer momento.
Tambin es indispensable garantizar el apoyo y de alguna manera,
la participacin del nivel poltico correspondiente, eso provocar
57
que el proceso de toma de decisiones polticas tenga puntos de

convergencia que permitan llevar la asistencia a las personas
afectadas de manera ms expedita, que nalmente, es el gran
objetivo del sistema.
4.2 Fases del proceso de organizacin de

un COE
FASES
I.
Aproximacin inicial del proyecto a las

autoridades tcnico-polticas.
II. Diagnstico para identicar las necesidades de
organizacin y funcionamiento.
III. Formulacin de la organizacin funcional del
COE.
IV. Validacin de la organizacin funcional del
COE.
V. Divulgacin de la organizacin funcional,
capacitacin y entrenamiento.
Metodologa
Despus de algunos aos desarrollando procesos de organizacin de

COE, se ha concluido que las fases para tal n son las siguientes:
58
58
4.2.1 Fase I
inicial
del
proyecto
las
b) Descripcin:
Esta fase consiste en la presentacin de la

propuesta metodolgica a la mayor cantidad
de representantes institucionales, tanto en el
nivel poltico as como tcnico; a n de que
estos conozcan en detalle el trabajo que se
propone. Se debe obtener un compromiso
por medio de un acuerdo de cooperacin
en el que se exprese el entendimiento entre
la institucin cooperante, los beneciarios
y las autoridades respectivas.
Aclaracin: Este acuerdo de entendimiento
no tiene ningn valor jurdico, solamente
expresa la voluntad de las partes de llevar
adelante el proceso, adems ayuda a
claricar cuales son las responsabilidades
de cada parte.
c) Objetivo:
Obtener un compromiso de cooperacin

para desarrollar la organizacin funcional
del COE, que incluya un cronograma de
trabajo para guiar el proceso durante el
perodo de vigencia del proyecto.
Evaluacin
Aproximacin
autoridades.
Metodologa
a) Denominacin:
d) Estrategia:
El equipo tcnico programar una serie de

visitas y reuniones de trabajo en donde se
involucren:
Detalles iniciales
Los representantes de la direccin del

Sistema Nacional.
Las autoridades locales donde se
desarrollar el proyecto.
Los representantes de las instituciones
que estarn involucradas.
Los lderes de la comunidad.
Las ONG con inuencia en el sitio del
proyecto.
Tareas
Indicadores
Identicar a los posibles actores.

Proponer el proyecto
a la institucin rectora.
Identicar sitios para
la reunin.
Prever logstica.
Redactar e imprimir
agenda.
Seleccionar y pactar
el da para la presentacin.
Preparar la presentacin.
Enviar las invitaciones.
Preparar modelo de
acuerdo.
Apoyo de la institucin rectora.

Sitio y fecha pactados.
Agenda preparada.
Presentacin lista y
revisada.
Metodologa
e) Actividades
Actividad
59
Programacin
Metodologa
Desarrollo de la reunin
60
Distribuir agenda.
Realizar la presentacin del proyecto.
Responder a preguntas.
Suscripcin de acuerdo.
Reunin con los

tcnicos de la institucin rectora y las
autoridades.
Denir el cronograma de trabajo que
involucre a todas las
fases.
Dejar denida la fecha para el inicio de
la prxima fase.
Autoridades y dems
actores debidamente
informados y sin dudas
respecto al desarrollo
de la propuesta.
Un compromiso que
deber expresarse por
medio de la suscripcin
del acuerdo de entendimiento.
Un cronograma de
trabajo que gue el
proceso durante el
perodo de vigencia del
proyecto.
4.2.2 Fase II
a) Denominacin:
b) Descripcin:
Diagnstico para identicar las necesidades

de organizacin y funcionamiento.
A n de tener tcnicamente establecidas

las debilidades y fortalezas del control
de operaciones, se propone desarrollar
un ejercicio9 o taller de diagnstico para
establecer el nivel operacional en el que se
encuentran los niveles de organizacin.
Si se decide ejecutar un ejercicio se recomienda consultar para su preparacin la Gua

prctica para la realizacin de Simulaciones y Simulacros, publicada por el CREPD.
Identicar los problemas actuales en el

funcionamiento del control de operaciones
de emergencia con el objeto de determinar
aquellos que puedan fortalecerse con
aspectos de organizacin y procedimientos
de trabajo.
d) Estrategia:
Participacin de los actores locales, de las

instituciones y otras organizaciones que han
participado durante emergencias anteriores.
e) Actividades
Desarrollar el
taller
Preparacin del taller
Actividad
Tareas
Indicadores
Denir la agenda.
Denicin de los participantes.
Elegir el lugar.
Denir la logstica.
Preparar las guas y
matrices de trabajo.
Agenda denida.
Participantes seleccionados.
Convocatorias enviadas y conrmadas.
Sitio del taller denido.
Logstica asegurada.
Denicin de los objetivos del taller.
Desarrollar el taller
conforme a la agenda
denida en la actividad anterior.
Desarrollo del taller

conforme a la agenda
denida.
Desarrollo de los
trabajos grupales de
acuerdo a las guas
preestablecidas.
Metodologa
c) Objetivo:
61
Informe del taller
Metodologa
62
Recolectar la informacin producida en

el taller.
Realizar una sistematizacin de la informacin recolectada
en el taller.
Formular el informe
por reas de anlisis,
problemas y recomendaciones.
Denir aquellas debilidades que puedan
ser fortalecidas con la
organizacin y funcionamiento del COE.
4.2.3 Fase III

a) Denominacin:
b) Descripcin:
c) Objetivos:
Informe nal de la
fase II debidamente
completado
conteniendo las debilidades, fortalezas y recomendaciones.
Diseo de la organizacin funcional del

COE.
Esta fase consiste en una serie de sesiones

de trabajo orientadas al diseo de la
organizacin funcional del COE, que debe
ser directamente asesorada por el equipo
tcnico del proyecto.
Formular la organizacin funcional del
Centro de Operaciones de Emergencia y
sus Procedimientos, de acuerdo con los
problemas previamente identicados en la
fase anterior, garantizando una adecuada
participacin de las instituciones en las
distintas reas de soporte funcional.
d) Estrategias
63
Se deber integrar un grupo tcnico el

cual ser responsable de formular la
organizacin del COE.
Asegurar la participacin de las
instituciones que integran o integrarn
el COE y de las autoridades polticas.
Tareas
Seleccin de da y
sitio.
Preparar la agenda.
Asegurar los materiales
necesarios.
Enviar las invitaciones.
Asegurar
la
participacin de todos
los actores.
Indicadores de
resultado
Participantes convocados y conrmados.

Materiales
y
equipos disponibles.
Agenda preparada e impresa.
Logstica asegurada.
Metodologa
Actividad
Planeamiento del taller
e) Actividades para crear la organizacin funcional
Denicin de la organizacin funcional del COE
Metodologa
64
Identicar las amenazas

que generan eventos
con mayor recurrencia
y su impacto.
Por cada amenaza se
deben identicar los
efectos adversos que
produce en el territorio.
Una vez encontrados
los efectos, determine
las necesidades originadas por los efectos
adversos y priorizarlas
(vase anexo 1).
Asigne las instituciones u organizaciones
competentes y pertinentes para atender las
necesidades.
Agrupe a las instituciones segn su competencia a n de formar
sectores.
Amenazas listadas.
Efectos debidamente listados y

en concordancia
con las amenazas.
Necesidades listadas y priorizadas.
Cada necesidad
debe ser atendida por una institucin.
Las instituciones se agruparn por competencias anes.
Recuerde: Estas actividades deben llevarse a cabo en

talleres en donde todos los actores deben participar
activamente. No hay imposiciones, todo debe ser consensuado.
65
Desagregado de las tareas para la denicin de la organizacin

del COE
Organice un taller con la participacin de los actores involucrados,
utilice la tcnica de lluvia de ideas o cualquiera de sus variaciones,
teniendo en cuenta lo siguiente:
Utilice tarjetas de color para escribir cada idea.

Utilice las columnas de la matriz del anexo 2, pegando las
tarjetas en la pared.
Es decir aquellos fenmenos fsicos o antropognicos que puedan

desencadenar un desastre en el territorio donde tendr inuencia
el COE.
Las amenazas deben ser tcnicamente vlidas.

Deben ser acordados por consenso entre todos los asistentes.
Deben quedar escritos en las tarjetas a la vista de todos para que
en cualquier momento los participantes pueden volver a ellos.
IDENTIFICACION DE EFECTOS
Una vez denidas las amenazas es necesario escribir en tarjetas de
otro color los efectos que se produciran en caso de materializarse
las amenazas. Por ejemplo, si las amenazas son inundaciones,
seguramente los asistentes dirn que causan: Cultivos anegados,
personas evacuadas, desaparecidas, enfermas, heridas, fallecidas,
entre otros. Debe escribirse un efecto por tarjeta.
IDENTIFICACION DE NECESIDADES
Luego hay que denir las necesidades que generan cada efecto
adverso a n de que los participantes tengan conciencia que la
organizacin que crearn realmente tiene conexin con su realidad.
Metodologa
IDENTIFICACION DE AMENAZAS
66
Ejemplo: Para las personas evacuadas se pueden mencionar

necesidades de alojamiento, abrigo, agua segura, primeros auxilios
psicolgicos, alimentacin, saneamiento, entre otras necesidades.
Estas deben de ser priorizadas.
Metodologa
IDENTIFICACION DE INSTITUCIONES
Luego procedemos a colocar en otras tarjetas de diferente color
el nombre de la institucin cuya funcin es atender determinada
necesidad. En los planes deben estar descritas las funciones o la
misin de cada institucin presente en el territorio objeto del
anlisis.
ORGANIZACIN DE LOS SECTORES FUNCIONALES EN EL
AREA DE OPERACIONES
Finalmente, cuando las instituciones estn listadas, deben de
agruparse por la anidad de funciones que desempean segn los
siguientes criterios: Competencia, anidad, funciones y rea
de trabajo. De esa agrupacin saldrn los componentes de la
organizacin del futuro COE.
Por ejemplo:
Instituciones que pueden colaborar en el tema de
Bsqueda y Rescate
Cruz Roja
Bomberos
Fuerza
Armada
Otras
Sector de
Servicios
de emergencia
67
El xito de esta tarea es que cada institucin se coloque en la funcin

donde es competente y que adems reconozca la ubicacin que le
corresponde dentro de la organizacin.
DESCRIPCION DE LAS FUNCIONES SECTORIALES
Una vez establecida y acordada como ser la organizacin funcional
del COE, ser necesario que se describan las funciones que cada
sector deber ejecutar cuando el COE se active.
Esta tarea, probablemente necesite ms de un taller y mucha
supervisin departe de los facilitadores, ya que algunos
participantes pueden tener o no experiencia en el tema, as que
el facilitador deber poner todo su empeo en esta tarea con el
propsito de que se logren los resultados deseados. Denir las
funciones generales de cada sector del COE.
Organice a los participantes en mesas de trabajo segn los

sectores funcionales.
Cada sector funcional debe tener una institucin que la coordine,

generalmente es la institucin ocial que se encarga del tema,
por ejemplo: El sector de salud, lo coordinar el Ministerio de
Salud por medio de su representante.
Indique a los participantes que deben denir cules sern las

funciones generales que realizarn durante la emergencia o desastre. Debe tener especial cuidado que los participantes no confundan funciones de terreno (tcticas) y las coloquen a nivel de
COE. Ejemplo: Decidir sobre Qu tipo de herramienta y nmero de personas deben participar en un operativo es una funcin
tctica que debe ser tomada a nivel de puesto de comando en el
incidente. Por el contrario, Coordinar con las Instituciones del
Metodologa
68
sector el rescate y evacuacin de sobrevivientes en determinada

zona de desastre constituye una funcin estrategia del COE en
apoyo al terreno.
Metodologa
La descripcin de las funciones por cada sector debe ser presentada en plenaria a n de asegurarse que no existan contradicciones, ni duplicacin de funciones, adems es muy importante que
se comprenda con claridad el alcance e implicaciones de cada
funcin descrita ya que ms adelante stas servirn para denir
los procedimientos estndar de operacin.
4.2.4 Fase IV
a) Denominacin :
Validacin de la organizacin funcional

del COE.
b) Descripcin:
Para proceder a la validacin de la

organizacin y funcionamiento del COE ser
necesario preparar un nuevo ejercicio ms
completo que el realizado en la fase II. Esta
fase consiste en el desarrollo de un ejercicio
didctico que suministra a los integrantes
del COE la posibilidad de entrenamiento
conjunto que les permita integralmente,
detectar fallas y corregir desviaciones en la
organizacin y el funcionamiento.
c) Objetivo:
Evaluar la efectividad de la organizacin y

la aplicacin de los procedimientos para la
toma de decisiones al interior del Centro de
Operaciones de Emergencia, con el n de
encontrar debilidades y en general obtener
la certeza tcnica de que la organizacin
y funcionamiento del COE ser viable en
situaciones reales.
69
Aspectos necesarios para preparar el ejercicio
http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm
4.2.5 Fase V
Primera Etapa
a) Denominacin:
b) Descripcin:
c) Objetivo:
d) Estrategia:
Divulgacin, capacitacin y entrenamiento.
Esta fase consiste en implementar las herramientas de capacitacin y entrenamiento

con la nalidad que los integrantes del COE
conozcan y se familiaricen con su organizacin y funcionamiento.
Desarrollar un proceso de capacitacin
y entrenamiento dirigido a los enlaces
institucionales que trabajarn en el COE.
Participacin de los enlaces institucionales.
Coordinacin del proceso por las autoridades nacionales del sistema.
Sesiones de coordinacin entre los facilitadores, previa a la capacitacin.
Metodologa
Los ejercicios son fundamentalmente un

conjunto de condiciones que se preparan para
que un equipo (en este caso un COE) se aproxime
a una situacin posible (escenario real) que
plantee problemas de operacin. Para organizar
el ejercicio consltese la Gua prctica para
la realizacin de simulaciones y simulacros
publicada por el CREPD.
70
e) Actividades especcas:
Actividad
Preparacin del curso

Desarrollo de la
capacitacin
Indicadores
Reunin de facilitadores para

asignar los temas de acuerdo
a la agenda.
Seleccin de participantes de
acuerdo al perl.
Convocatoria de participantes.
Seleccin del sitio del curso.
Reproduccin del manual del
participante y otros materiales de distribucin.
Designacin del coordinador
del curso.
Envo del trabajo previo a los
participantes.
Agenda completa con temas

asignados.
Participantes seleccionados.
Participantesconvocados y conrmados.
Facilitadores seleccionados cuentan con los planes
de leccin para
dictar el tema.
Logstica asegurada.
Trabajo previo
enviado con 15
das de anticipacin.
Desarrollo del curso segn la

agenda.
Monitoreo permanente del
coordinador del taller.
Asegurar la calidad del contenido y de los facilitadores.
Realizar evaluaciones diarias.
Resultados positivos en cada

evaluacin diaria.
Participantes con
buenos resultados
en las evaluaciones.
Cobertura
de
participantes mnima del 90%.
Metodologa
Tareas
Sistematizar la informacin
recolectada
mediante
el
instrumento de evaluacin
del curso escrita por los
participantes.
Sesin de evaluacin entre el
coordinador y los facilitadores
para medir el impacto del
taller.
Determinar las debilidades y
fortalezas del curso.
Realizar una retroalimentacin
del proceso.
71
Fortalezas y debilidades identicadas.

Metodologa de
retroalimentacin del proceso
denida.
El Curso de Organizacin y Funcionamiento

de Centro de Operaciones de Emergencias a
que se reere esta fase se encuentra disponible en el Centro Regional de Referencia en
Preparacin para Desastres (CREPD).
http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm
Segunda Etapa
Plan para el desarrollo de capacidades
La ltima etapa de la fase V consiste en dejar elaborado un plan de
desarrollo de capacidades para la sostenibilidad del COE.
A continuacin se presenta un modelo enfocado en resultados. Se
ha elegido dicho modelo dado que el plan variar dependiendo de
las capacidades existentes que el proyecto haya desarrollado y de
aquellas que se deseen desarrollar en el futuro.
Metodologa
Evaluacin del proceso
72
En este apartado se asume que para la elaboracin, socializacin

e implementacin del plan se ha realizado un anlisis acerca de
las capacidades existentes. En algunos casos se pueden llevar a
cabo ejercicios para establecer fortalezas y debilidades, pero no se
recomienda invertir muchos recursos en ejercicios cuyos resultados
no sern signicativamente tiles.
Metodologa
Elementos del plan para el desarrollo de capacidades
A. Resultados, metas y actividades

Resultados
Metas
Actividades
Responsables
Indicadores a
considerar
Tiempo de
preparacin
Fecha
B. Ejercicios
Tipo de ejercicio
y procesos a
evaluar
Cada ejercicio requiere el nombramiento de un equipo responsable que

debe planear lo concerniente al mismo.
C. Elementos del plan especfico de un ejercicio

Insumos
Elemento a
Responsable
Fecha lmite
preparar
necesarios
Escenario
Convocatoria
Logstica
Grupos de trabajo
Los insumos a utilizar con frecuencia deben expresarse en un presupuesto.
73
Los resultados deben expresar condiciones futuras, viables y evaluables como por ejemplo:
RESULTADOS
1.1 Los COE, conforme al plan respectivo de funcionamiento, se

activan, procesan ecazmente
los datos proveniente de las zonas afectadas, y producen (despliegan) informacin para la
toma de decisiones en diferentes niveles, as como informacin para la prensa, pblico en
general y rendicin de cuentas.
1.2 Los COE reciben informacin
conable, completa y oportuna
(Sistema EDAN) desde las zonas afectadas por emergencias
y desastres y de las acciones de
las instituciones de respuesta.
1.3 El COE nacional consolida y
coordina conforme los planes
establecidos.
2. Regularmente existe una

institucin a cargo del
COE que est a la cabeza
del sistema nacional.
1.4 Los COE cuentan con un sistema de desarrollo permanente

(planes, manuales de puestos,
procesos de capacitacin).
Metodologa
1. El COE nacional y los

COE
departamentales
(provinciales) cuentan
con capacidades para
capturar, procesar y desplegar la informacin
procedente de zonas afectadas por emergencias,
y promueven la toma de
decisiones de las instituciones involucradas en
forma coordinada y ecaz tanto en el terreno
como en las instalaciones
centrales.
METAS
74
Las actividades deben estar dirigidas a alcanzar cada una de las

metas. A continuacin se presenta un ejemplo:
Meta
1.1 Los COE, conforme al manual de funcionamiento, se activan,
procesan ecazmente los datos proveniente de las zonas afectadas,
y producen (despliegan) informacin para la toma de decisiones en
diferentes niveles, as como informacin para la prensa, pblico en
general y rendicin de cuentas.
Metodologa
Actividades
1.1.1 Elaboracin / revisin del manual

de funcionamiento del COE.
Responsable
Plazo
1.1.2 Elaboracin / revisin de los planes

de contingencia por escenario.
1.1.3 Establecimiento de convenios de

cooperacin con las instituciones
participantes en el sistema
nacional.
1.1.4
Equipamiento del COE.
1.1.5 Capacitacin (personal del COE y

enlaces institucionales).
1.1.6 Prueba de sistemas informticos.
1.1.7 Implementacin de un programa

de ejercicios (Simulacros y
Simulaciones).
1.1.8
Otras actividades que sean

pertinentes
al
plan
de
fortalecimiento.
En general cualquier planteamiento para el desarrollo de capacidades

debe contar con plazos. Los mismos se pueden establecer de manera
global (en los resultados) y de manera parcial (actividades).
Captulo V
Funcionamiento del COE
Etapa
Etapa
de
Anexos
de
Planicacin
Ejecucin
Una vez concluido el proceso de organizacin del
COE es necesario disear su funcionamiento, este
tema se resuelve con la construccin de Procedimientos Estndar de Operacin, es decir, un conjunto de pasos que se deben seguir para tomar decisiones
en ciertas reas crticas.
77
5.1 Generalidades
RESPUESTA
INFORMACIN Y
ANLISIS
E
V
E
N
T
O
PLANEAMIENTO Y
OPERACIONES
DECISIONES
POLTICAS
Salud y Saneamiento
Toma de
Decisiones
Operativas
Ingreso
de
Datos
Servicios de
Emergencia
Salida
de
Informacin
Infraestructura y
Servicios Bsicos
Logstica
Toma de
Decisiones
Poltico
Estratgicas
Albergues
Figura 1, Captulo 5: Procesamiento de informacin en un COE.
Este sistema de MACOE se mantendr en armona, siempre y

cuando, las entradas de informacin sean las adecuadas (informacin
suciente, conable y vlida) y el proceso no est lesionado en uno de
sus elementos (los sectores estn operando en debida coordinacin y
la supervisin sea oportuna), ya que una falla del sistema involucra
una salida no deseable o que no cumpla el objetivo planeado.
Los procedimientos tienen ntima relacin con la cultura
organizacional, la disciplina, el nivel de capacitacin del personal y
la experiencia acumulada. Por lo tanto, los procedimientos que son
tiles en una organizacin, podran ser inadecuados para otra.
l funcionamiento del COE debe ser alimentado con un insumo denominado informacin, este recurso permite activar
procesos en los sectores funcionales que requieren decisiones en trminos de cursos de accin. A partir de este modelo, los
sistemas permiten resolver un sinnmero de eventualidades.
78
5.2 Construccin de los procedimientos

Estndar de Operacin
Una vez concluido el proceso de organizacin del COE es
necesario disear su funcionamiento, este tema se resuelve con la
elaboracin de Procedimientos Estndar de Operacin, es decir,
un conjunto de pasos que se deben seguir para tomar decisiones en
ciertas reas crticas.
La falta de tiempo, la presin por resolver un problema o la ausencia
de decisores motivan el uso de protocolos y procedimientos que
expresan la intencin de diversas instituciones ante determinadas
situaciones o escenarios denidos. Son, en otras palabras, procesos
de decisin analizados y acordados con anterioridad a una crisis.
Los procedimientos tienen usos en varios momentos. En la
coordinacin previa su elaboracin contribuyen a crear un marco de
entendimiento entre los integrantes del COE, asimismo, establecen
referencias que guan el desarrollo de capacidades. Su nalidad
debe enfocarse en la aplicacin durante la respuesta, de lo contrario
se perder su operatividad.
Durante una emergencia, su aplicacin permite el logro de objetivos
de operacin, y posteriormente pueden contribuir a los procesos
de evaluacin y mejoramiento de procesos. Sin embargo, antes de
comenzar el diseo de los procedimientos, es necesario identicar
cules de las funciones requieren de ellos para cumplirse, por
ejemplo es comn encontrar la necesidad de disear procedimientos
para funciones como declaratoria de alerta, activacin, recoleccin
de datos entre otros.
Para identicar las necesidades debe de organizarse a los asistentes
en los sectores funcionales anteriormente denidos para que hagan
79
una revisin de las funciones que escribieron e identiquen cules

requieren de procedimientos.
5.3 Los procedimientos operativos

Durante una crisis, no hay tiempo para un proceso decisorio normal.
Se requieren acuerdos previos de alcance interinstitucional.
Procedimiento operativo:
Secuencia detallada de pasos o acciones que deben llevarse
a cabo ante determinadas situaciones o escenarios.
5.3.1 Caractersticas deseadas de un procedimiento estndar
de operacin
Sencillez: La menor cantidad de pasos, elementos o indicaciones

es lo mejor siempre que se mantenga la intencin deseada.
Claridad: Deben ser comprendidos por cualquier persona

que deba utilizarlos. En lo posible, el lenguaje, simbologa o
formatos deben eliminar datos intiles o elementos que tengan
ms de una interpretacin.
Legitimidad: Siendo instrumentos que guan una operacin,

es preciso que sean ociales, que estn respaldados por
Una vez identicadas las necesidades de procedimientos, hay que

pasar al diseo de los mismos. Seguramente muchas personas, por
su experiencia pensarn que no son necesarios, as que habr que
convencerlos que no se estn escribiendo para ellos, sino para
otras personas con menos experiencia.
80
normas, pero sin descuidar la importancia del compromiso de

las autoridades y el personal operativo. La legitimidad o el
sentido de apropiacin de los protocolos y procedimientos son
fundamentales para su aplicacin.
Operacionalidad: Los protocolos y procedimientos NO deben

sustituir a la capacitacin. Deben escribirse para personal con
un cierto nivel de habilidad. De lo contrario, se corre el riesgo
de pretender explicar en un procedimiento, aspectos que deben
abordarse en la capacitacin.
5.3.2 Razones para usar Procedimientos
Proporcionan los medios para cumplir con las responsabilidades

en el manejo de la emergencia de manera oportuna.
Garantizan que el personal est siguiendo los procedimientos
validados.
Sirven como herramienta de aprendizaje para el personal.
Agilizan la respuesta.
5.3.3 Elaboracin de procedimientos

Los procedimientos pueden elaborarse para resolver una situacin
particular o bien, pueden organizarse en manuales o guas que
permiten su uso y actualizacin como un conjunto.
Un procedimiento describe por lo regular acciones operativas
especcas. Su carcter suele ser vinculante en trminos
administrativos y se remiten a normas jurdicas o reglamentos.
81
Etapas bsicas para la elaboracin de un manual de

procedimientos
a) Identicacin de las funciones del COE que para su

cumplimiento, requieren de procedimientos
Cabe recodar que las funciones de cada sector funcional del
COE fueron trabajadas en la etapa de diseo de la organizacin,
por lo tanto, en esta etapa solamente se debe hacer un anlisis de
cuales de ellas requieren procedimientos para ejecutarse.
Es muy importante tener claro que no todas las funciones del
COE requerirn procedimientos, por esa razn es que el anlisis
de las funciones se justica.
b) Anlisis de participacin en funcin de competencia tcnica
Identicar al personal que tiene autoridad para autorizar los

procedimientos.
Identicar a los usuarios de los procedimientos (identicar
/ evaluar su participacin en diseo o en validacin).
c) Integracin del equipo de diseo
Integrar los equipos humanos con los enlaces del COE,

es importante que los integrantes de cada sector funcional
participen del diseo.
a) Identicacin de las funciones del COE que para su cumplimiento, requieren de procedimientos.
b) Anlisis de participacin en funcin de competencia tcnica.
c) Integracin del equipo humano de diseo.
d) Capacitacin en la tcnica para desarrollar procedimientos.
e) Seleccin del formato ms adecuado.
f) Diseo de los procedimientos.
82
Elaborar calendario de planicacin. Se recomienda la

programacin de talleres y periodos de no ms de un mes
para desarrollar materiales.
d) Capacitacin en la tcnica
Suministrar elementos de capacitacin sobre la tcnica, al
equipo humano que trabajar en el diseo de los procedimientos.
Es probable que para muchas personas del COE, disear
procedimientos no les parezca nada extrao, debido a que stos
forman parte de su trabajo cotidiano, as habr otros que no,
de tal manera que se puede aprovechar la experiencia de los
primeros, sin embargo se debe dejar claro que los procedimientos
del COE, son dirigidos a la identicacin de los problemas
derivados de la emergencia, a la priorizacin y a la eleccin de
distintos cursos de accin.
e) Seleccin del formato ms adecuado
Existen varios formatos para disear procedimientos, este manual no hace nfasis en ninguno de ellos, pues la situacin particular de cada COE requerir un formato que le sea adecuado
para su funcionamiento.
Sin embargo cualquier procedimiento debera contener la
siguiente informacin:
Datos de identicacin
rea de ejecucin
Denominacin
Fecha de elaboracin
Cdigo y secuencia del procedimientos
rea donde pertenece el procedimiento

Responsable de su ejecucin
Alcance
Insumos
Secuencia
Finalidad del procedimiento

Utilidad del mismo
Conjunto de acciones requeridas en

orden secuencial
Productos
Deniciones
Anexos
Autorizaciones
Lo requerido para su ejecucin
Explicaciones acerca de lo que se

debe tener en cuenta para ejecutar el
procedimiento
Los resultados que se deben alcanzar

con la ejecucin del procedimiento
Sobre palabras tcnicas o acrnimos
o siglas utilizadas en el procedimiento
Los adjuntos al procedimiento, tales

como formatos y otros
Del que revisa y el que autoriza.
f) Diseo de los procedimientos

En esta etapa el equipo humano seleccionado, elabora todos los
procedimientos que son necesarios a partir del anlisis de las
funciones de cada sector.
Regulaciones especiales
83

5.5teoria General Del Centro de Operaciones de Emergencia

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Captulo III

Teora General del Centro de

El COE es ms que un local debidamente dotado para la

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

3.1 Centro de Operaciones de Emergencias

l Centro de Operaciones de Emergencia COE, representa

Abundancia de informacin intil para tomar decisiones.

Estos problemas no slo restan efectividad al COE, sino que generan

3.2 Conceptos fundamentales

Esta diferencia de conceptos contrasta con la presencia de problemas

Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

de apoyo que brinden comodidad a las personas encargadas de tomar

Centro de operaciones de Emergencia

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

En la denicin anterior, se enuncia la planeacin que debe llevarse

Asimismo, las funciones del COE comienzan mucho antes que

Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Conviene resaltar, que el COE es el resultado de una larga

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

propios sistemas de monitoreo y toma de decisiones. Debido

3.3 Competencias generales

Promover la identicacin oportuna de problemas, y una

Analizar la situacin a n de recomendar cursos de accin

Producir informes que describan la situacin y el desarrollo de las

3.4 Organizacin conceptual del COE4

Centro de Operaciones de Emergencia: Sistematizacin de experiencias regionales:

Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Conviene aclarar que desde los primeros esfuerzos hechos en

3.5 El modelo de tres reas

Cada rea agrupa personas,

Cada rea debe cumplir funciones, antes, durante y despus de un

Promover y planear es la base de la

Desarrollo de la operacin conjunta y

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

Despus del evento:

Evaluacin y actualizacin de procesos.

Para ilustrar al lector, a continuacin se hace una explicacin breve,

Esta rea obtiene datos del terreno para entregar informacin

Ingreso de datos proveniente de todas las fuentes.

Recolecta y procesa datos relacionados con el evento, a partir de

Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

b) rea de decisiones operativas

Que tiene a su cargo la operacin conjunta y la toma de decisiones

Sector de salud y saneamiento.

c) rea de decisiones polticas

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

que los estamentos de decisin poltica sean parte de la cadena

3.6 Funciones tpicas que caracterizan al

Es posible, que en algunos casos, estas funciones tpicas se

Esta rea representada por las estructura polticas del pas,

Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

Las gestiones relativas al marco jurdico, en el que se ampare

La coordinacin es esencialmente una divisin de funciones

Funcin consistente en el establecimiento de canales de

Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

c) Control de operaciones (procesos bsicos de decisin)

Activacin y desactivacin del COE.

Esta funcin debe apoyarse en los lineamientos obtenidos en la

Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

estructurados sobre aquello que debe resolverse durante la

Construir una armnica relacin entre los miembros del

Esta funcin, asimismo, requiere de ejercicios de simulacin,

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