La locomotora del agro y su impacto ambiental y socioeconmico

El Plan de Desarrollo
y el fomento del macrofundio

Foto: Simone Bruno

Camilo Gonzlez Posso1

a presentacin del proyecto de Ley

de Tierras, en el segundo semestre
de 2011, ofrecer respuestas ms
claras a los interrogantes sobre la realidad
de los microfundistas y pequeos finqueros, y frente a la existencia de una poltica pblica para responder a las necesidades del 90% de la poblacin rural. Por
lo pronto, en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo Prosperidad para Todos, solo se
han incluido artculos encaminados a facilitar macroproyectos.
La ley del Plan de Desarrollo modifica
sustancialmente las restricciones que se

establecieron desde 1961, a la concentracin de la tierra y al mercado de predios

originados en titulacin de baldos. Se
reforma la ley 160 de 1994, para permitir Proyectos Especiales Agropecuarios
(PEA) en grandes extensiones, sin tener
en cuenta el nmero de Unidades Agrcolas Familiares (UAF) que se concentren,
por compra o aporte, en condicin de
arriendo, leasing o concesin.
Todos los artculos de reforma a la ley
160, que se introducen con la ley del Plan,
se orientan a la explotacin agropecuaria
o forestal a gran escala, dentro de la idea

Presidente de Indepaz, Magster en economa y ex Ministro de Estado. E-mail: camilogonzalez@colombia.com.

17

La locomotora del agro y su impacto ambiental y socioeconmico

promovida desde la anterior administracin de que es sta la ruta mayor para
la conquista de la altillanura y el fomento
de macroproyectos forestales o de agrocombustibles. Desde esa perspectiva, se
subordina el subsidio a los proyectos de
pequea y mediana escala, a la asociacin
o alianza con grandes proyectos, siguiendo la tesis de que, de otra forma, son ineficientes o de menor productividad.

de propietarios. De ese total, 2.311.000

predios corresponden a 3 millones de microfundistas, con menos de 0,5 UAF cada
uno, lo que significa que el 80,5 por ciento de los propietarios tiene apenas el 10,5
por ciento de las hectreas. La suma de
microfundistas y pequeos propietarios
representa 3,8 millones, detentores del
94% de los predios rurales, y tan solo del
29% del total de hectreas.

En los artculos de la ley del Plan que

abordan los PEA y los subsidios, se recurre a la eliminacin de restricciones
de la UAF, que estableca la ley 160, tanto por concentracin como por tiempos
de espera, para que el propietario de un
predio, que anteriormente hubiera sido
baldo, pudiera venderlo2; el objetivo es,
desde esta lgica, desamarrar el mercado
de tierras con miras a la implementacin
de macroproyectos.

En el otro extremo de la escala de tenencia, segn rangos en UAF, se encuentran

25.760 predios de gran propiedad, que
pertenecen al 1,1% de los propietarios
con ms de 10 UAF por predio, con
54,07% de hectreas. En solo diez aos
la desigualdad en la tenencia se ha cuadruplicado: en 1999 la brecha de porcentaje
de rea entre pequea y gran propiedad
era de 7,3%; en 2009 sta se ampli, alcanzando el 32,6%. Tambin es notable
la cada del porcentaje de la mediana propiedad (tabla 1)3.

La tenencia de la tierra
Las cifras de tenencia de la tierra, segn
nmero de Unidades Agrcolas Familiares
en los predios, muestran el panorama actual de la distribucin de la tierra y de la
mayora de la poblacin rural.
Hasta diciembre de 2009 el registro catastral de predios rurales sum 2.873.666
predios, pertenecientes a cuatro millones

En la tabla 2 se traduce el significado del

microfundio y la pequea propiedad en
ingresos de las familias tenedoras de los
predios. Como puede observarse el microfundio significa que, atendiendo solo
a ingresos de origen agropecuario, las familias cuentan con remuneraciones familiares mensuales de menos de un salario
mnimo en promedio, y de un dlar diario

Tabla1. Porcentaje de hectreas en tipos de tenencia con rango segn uaf.

18

Tenencia
(Rango UAF)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Microfundio

13,5%

13,6%

12,9%

13,5%

13,3%

10,1%

9,3%

10,6%

9,6%

10,0%

10,5%

Pequea propiedad

18,4%

18,4%

18,4%

18,9%

18,3%

18,7%

19,1%

19,4%

18,6%

18,8%

19,1%

Mediana propiedad

28,9%

28,7%

27,0%

27,6%

26,7%

18,8%

19,2%

19,2%

18,1%

18,2%

18,2%

Gran propiedad

39,2%

39,4%

41,6%

39,9%

41,6%

52,4%

52,4%

50,8%

53,8%

53,0%

52,2%

Fuente: Elaborado por Indepaz con datos del PPTP, 1999 a 2009. Se incluye Antioquia desde 2004 con los datos de tenencia segn UAF, elaborados por el PPTP para 2006.
Microfundio. menos de 0,5 UAF. Pequea, ms de 0,5 hasta 2 UAF. Mediana ms de 2 y hasta 10 UAF. Grande ms de 10 UAF.

La Unidad Agrcola Familiar est definida como la empresa bsica de produccin agrcola, pecuaria, acucola o forestal, cuya
extensin, conforme a las condiciones agroecolgicas de la zona, y con tecnologa adecuada, permite a la familia remunerar
su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formacin de su patrimonio. La Unidad Agrcola Familiar
(UAF) no requerir normalmente, para ser explotada, sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de
mano de obra extraa, si la naturaleza de la produccin as lo requiere (artculo 38 de la Ley 160 de 1994). El excedente de capital es igual al valor agregado y se estima en mnimo 2 salarios mnimos mensuales legales vigentes. La remuneracin familiar
mnima es igual al costo de la canasta bsica familiar.
3
Las cifras de tenencia de este artculo son tomadas del libro Unidades Agrcolas Familiares, tenencia y abandono de tierras en
Colombia, publicado por el Proyecto de Proteccin de Tierras y Patrimonio de Accin Social de la Presidencia de la Repblica.
Editado por Camilo Gonzlez Posso, Bogot D.C. diciembre de 2010.
2

La locomotora del agro y su impacto ambiental y socioeconmico

Tabla 2. Rangos de tenencia en UAF y la remuneracin al trabajo.
Smlv 2011

Rango

Promedio

UAF

Ingreso por remuneracin familiar

(igual a excedente de capital) Ley
160/94 res 202/2009

Has/predio

Microfundio
(2.311.000 predios)

Menos
de 0,5 UAF

Menos de
$535.600/mes ( de $60 mil pe mes)

3 ha/predio
2,2 ha/propietario

Pequea
(391.910 predios)

Ms 0,5 a 2 UAF

Entre $535 mil/mes $2.122.400/mes

31,8 ha/predio
20,8 ha/propietario

Media
(144.093 predios)

Ms de 2 y
menos de 10 UAF

Entre $4.144.800 y
$21.224.000 mes

78,5 ha/predio
47,6 has/propietario

Grande
(25.760 pd)

Ms de 10 UAF

Ms de $21.224.000/mes

1403 has/predio

Una UAF

2 smlv excedente capital,

2 smlv remuneracin familiar

$1.061.200
+ 1.061.200

Canasta bsica familiar

$2.569.428 promedio nacional

$1.033.428 ingresos bajos

tenencia

Fuente: Elaborado por Indepaz con datos del PPTD - Accin Social y DANE. La equivalencia entre UAF y SMLV se encuentra en la Ley 160 de 1994
y en la Resolucin 202 de diciembre de 2009-Incoder.

per cpita para su sustento. El promedio

de los pequeos tenedores de predios
tiene ingresos de consumo inferiores al
valor de la canasta bsica familiar promedio del pas, y apenas una canasta bsica
familiar de lo sectores de bajos ingresos.
Si en lugar de ver la tenencia de la tierra
en rangos, segn nmero de UAF en los
predios, se considera la distribucin que
hace el registro catastral (IGAC 2009),
el panorama del microfundio y pequea

propiedad indica que sin responder a su

problemtica no se puede hablar de poltica rural ni de tierras: El 60% de los propietarios de menor escala tienen 2,1%
del total del rea. Los macrofundios con
ms de 500 hectreas, pertenecientes al
0,4% de los propietarios, concentran el
48% de las hectreas registradas como
propiedad individual o no colectiva.

En solo diez aos

la desigualdad en
la tenencia se ha
cuadruplicado: en
1999 la brecha de
porcentaje de rea
entre pequea y
gran propiedad era
de 7,3%; en 2009
sta se ampli,
alcanzando el
32,6%. Tambin
es notable la cada
del porcentaje de la
mediana propiedad.

En el Plan Nacional de Desarrollo, se

adoptan medidas orientadas prioritaria-

Grfico 1. Porcentaje de rea (hectrea) y de propietarios segn escala catastral IGAC - 2009.
45,00
40,00

19

35,00
30,00

25,00
20,00
15,00
10,00
5,00

<1

>1a
3

>3a
5

> 5 a > 10 a > 15 a > 20 a > 50 a > 100 > 200 > 500
>
10
15
20
50
100
a
a
a
1000
a
200
500
1000
2000

>
2000
++

% PROPIETARIOS

36,92

22,35

9,69

10,37

4,82

2,88

7,02

3,11

1,57

0,83

0,29

0,09

0,06

% REA

0,53

1,60

1,51

2,95

2,40

2,02

9,18

8,74

8,17

8,49

6,29

4,23

43,90

Fuente: Elaborado Indepaz con datos del IGAC y del PPTP. Compendio estadstico dinmica de la tenencia de la tierra, segn rangos definidos por
Unidades Agrcolas Familiares, 1999-2010. No incluye Antioquia.

La locomotora del agro y su impacto ambiental y socioeconmico

mente al 1% de los propietarios rurales.
Es de esperar que con el nuevo planteamiento de Desarrollo Rural con Equidad
y con la anunciada Ley de Tierras se introduzcan instrumentos dirigidos a los
productores de pequea y mediana escala que son los que suministran el 70%
de los bienes de la canasta nutricional en
el pas.

La evasin del macrofundio:

fraude al predial

20

miento forzado, se ha producido el abandono por violencia de ms de 350.000

predios y 8,5 millones de hectreas.
El teln de fondo de ese modelo violento ha sido el fraude sistemtico contra
las finanzas pblicas, manejando el pago
de impuestos y, en particular, del predial,
desde municipios y entidades del poder
central. As se ha llegado a una situacin
en la cual los ms grandes pagan un mnimo de este impuesto, mientras que los
ms pobres obtienen un avalo catastral
por hectrea, hasta 800% mayor del que
registran los macrofundios.

Las polticas de desarrollo rural, adoptadas desde los aos 70, han favorecido al
macrofundio con
diversos argumenGrfico 2. Avalo por hectrea segn escala UAF
tos. Primero, se
Promedios nacionales 2004-2009.
asumi que la ganadera latifundista
$ 2.500.000
era la mejor forma
$ 2.000.000
de ampliacin de la
frontera agrcola, y
$ 1.500.000
luego se prefirieron
$ 1.000.000
los monocultivos a
$ 500.000
gran escala. Contra toda la eviden$
2004
2005
2006
2007
2008
2009
cia de la economa
Microfundio < 0,5 UAF
Pequea propiedad 0,5 a 2 UAF
Mediana propiedad 2 a 10 UAF
Gran propiedad > 10 UAF
de finca cafetera y
su produccin di- Fuente: Elaborado por Indepaz con datos del PPTP, Compendio estadstico dinmica de la tenencia de la
versificada o de la tierra, segn rangos definidos por Unidades Agrcolas Familiares, 1999-2010.
mayor
productiOtra forma de fraude es la que se produvidad de la granja de pequea y mediace con el manejo del tamao de la UAF.
na escala, se protegi el latifundio y los
Por influencia de polticos y parapoltimacroproyectos agroindustriales. Esa es
cos, logran definir el rea de una UAF
la historia de los ltimos cincuenta aos,
muy por encima de lo que corresponde
que ha transcurrido de contrarreforma
a su potencialidad productiva y, de esta
en contrarreforma.
manera, se titulan predios de gran tamao. Un indicio de irregularidad es la
En los ltimos quince aos, en medio de
existencia de municipios con UAF que
violencias generalizadas y de redistribusuperan no solo el 400% del promedio
cin de la tierra, a partir del desplazaTabla 2. Avalo promedio de la UAF en cada rango de tenencia 2004-2009 (en pesos corrientes).
Rango UAF

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Microfundio

43.490.931

46.433.874

53.438.969

57.847.860

63.396.477

74.178.087

Pequea propiedad

20.913.736

22.347.743

25.848.830

27.347.538

29.729.927

36.888.507

Mediana propiedad

14.698.975

15.400.271

18.071.887

19.508.075

21.357.695

26.787.701

Gran propiedad

6.796.321

7.366.858

8.633.371

8.963.916

9.785.934

14.465.847

Total

15.849.747

17.083.817

20.007.213

21.098.346

23.064.170

29.054.306

Fuente: Elaborado por Indepaz, con datos del PPTP, Compendio estadstico dinmica de la tenencia de la tierra, segn rangos definidos por Unidades Agrcolas Familiares, 1999-2010.

La locomotora del agro y su impacto ambiental y socioeconmico

nacional, sino que sobresalen en sus departamentos, y con respecto a los municipios vecinos4.

pesos, y los que estn entre 500 y 2000

hectreas tienen avalos menores a 500
mil pesos.

La inequidad de los avalos por Unidad

Agrcola Familiar entre el microfundio y
la gran propiedad ha sido producto de
influencias polticas de los latifundistas y
grandes empresarios rurales. En 2009,
una UAF en predios microfunditas presentaba un avalo de 74 millones de pesos, mientras que en la gran propiedad
era de 14,4 millones. Las cifras muestran
que en los ltimos aos se han ajustado
los avalos, pero es evidente que no han
crecido a precios constantes.

Por esta va de inequidad se siguen evadiendo impuestos, y tambin se logran

subsidios perversos en energa elctrica
rural, que son menores por kilovatio para
los latifundistas que para los microproductores. No debe olvidarse que la UAF
ha sido incorporada en la estratificacin
rural y en otras materias5.
El debate del modelo de desarrollo
rural
La orientacin del Plan de Desarrollo hacia la modificacin de la UAF para favorecer macroproyectos, o formalizar realidades de concentracin de la tenencia
de la tierra, est ocultando la urgencia de
polticas frente a la realidad del microfundio y el papel clave que tiene la pequea
y mediana produccin en la oferta de bienes agropecuarios.

La comparacin de los avalos por hectrea en los rangos catastrales del IGAC
muestran la distancia entre catorce millones de pesos por hectrea, cuando el predio es menor a una hectrea, o 4 millones
entre una y tres hectreas, mientras en
los macrofundios de ms de 2000 hectreas el avalo por hectrea es de 178 mil

Pesos corrientes

Tabla 3. Avalo por hectrea en los rangos catastrales. 2009, Millones de pesos corrientes.
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000

<1

AVALO POR HECTREA

14.

>1
a3

4.1

>3
a5

3.0

> 5 > 10 > 15 > 20 > 50 > 100 > 200 > 500 >
>
a 10 a 15 a 20 a 50 a 100 a 200 a 500 a
1000 2000
1000
a
++
2000

2.3

1.8

1.5

1.2

985 886 874

557 481 178

Fuente: Elaborado por Indepaz, con base en datos catastrales IGAC, 2009.

Las medidas adoptadas en los artculos

60, 61 y siguientes del PND 2010-2014,
eliminan la limitacin de la UAF para
Proyectos Especiales Agropecuarios y

forestales, que incluyan terrenos baldos

o de origen en titulacin de baldos. Los
proyectos con ms de diez UAF solo requieren aprobacin de un comit guber-

Ver tabla con los municipios de mayor rea por UAF en el libro UAF, tenencia y abandono de tierras en Colombia, PPTD - Accin
Social. Indepaz Ediciones, 2010.
5
La UAF se ha utilizado para reglamentar la prestacin de asistencia tcnica agropecuaria (Ley 607 de 2000), la adecuacin de
tierras (Decreto 1300 de 2003), en programas de vivienda de inters social (Ley 3 de 1991) y como base de la estratificacin
rural (Ley 505 de 1999) que sirve para tarifas de servicios pblicos y para el predial.
4

En el Plan Nacional
de Desarrollo se
adoptan medidas
orientadas
prioritariamente
al 1% de los
propietarios rurales.
Es de esperar
que con el nuevo
planteamiento de
Desarrollo Rural
con Equidad y
con la anunciada
Ley de Tierras
se introduzcan
instrumentos
dirigidos a los
productores de
pequea y mediana
escala que son los
que suministran el
70% de los bienes
de la canasta
nutricional en el
pas.

21

La locomotora del agro y su impacto ambiental y socioeconmico

namental, y los de menos de diez UAF
solo deben informar sobre su constitucin.
Es evidente la relacin de esta reforma
con los macroproyectos en curso en la
altillanura y otras zonas de la Orinoqua,
as como en el Choc biogeogrfico. En
Vichada la UAF oscila entre 890 y 1400
hectreas; con esta medida se pueden legalizar propiedades o alianzas de gran escala. Lo mismo ocurre en Guaviare, Meta,
Casanare o Arauca, en donde las grandes
inversiones nacionales y extranjeras han
chocado con las restricciones de las normas sobre UAF6.
El debate de la Ley de Tierras, anunciado
para la prxima legislatura, puede ser la
ocasin para ahondar en estas consideraciones sobre la relacin entre equidad y
desarrollo rural. La aplicacin del modelo
basado en el macrofundio, en medio de
la violencia generalizada y el despojo de

tierras, ya ha mostrado sus resultados en

la crisis agraria de las ltimas dcadas. Es
un modelo de dbil competitividad internacional, sostenido sobre todo con exenciones y subsidios estatales, con mercado
interno cautivo, trabajo precario y de altos precios.
El interrogante que queda por resolver es
si los enunciados del Ministro de Agricultura sobre el Desarrollo Rural con Equidad permitirn replantear ese modelo
basado en la concentracin del uso de la
tierra y de la apropiacin minoritaria de
los recursos pblicos. La pregunta es si
en la Ley de Tierras se le dar el mayor
nfasis al fomento de la pequea y mediana produccin que, a pesar del impacto destructivo de las polticas proclives al
macrofundio y del desplazamiento forzado, continan significando el 75% del
rea sembrada en cultivos legales, y por lo
menos el 65% del valor de la produccin
agrcola7.

Foto: Simone Bruno

22

SALINAS ABDALA, Yamile. Extranjerizacin de la tierra en Colombia, En: www.indepaz.org.co

Segn Jaime Forero y Hctor Mondragn, en 2002 los campesinos mantenan el 67,3% del rea sembrada del pas en cultivos
legales y el 62,9% del valor de la produccin. El 43% del rea sembrada corresponde a explotaciones de menos de 20 has con
el 9% de la tierra en propiedad. En ASAPAZ, Boletn de Coyuntura No 21, abril 2011.

6
7

La locomotora del agro y su impacto ambiental y socioeconmico

LEY 1450 DE 16 DE JUNIO DE 2011
"POR LA CUAL SE EXPIDE El PLAN NACIONAL DE DESARROLLO,
2010-2014"
El CONGRESO DE LA REPBLICA
DECRETA:
[]
2.3 AGROPECUARIA Y DESARROLLO RURAL
ARTCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adicinese la ley 160 de 1994
con el siguiente artculo:
"Artculo 72 A. Proyectos Especiales Agropecuarios o Forestales. A solicitud del interesado se podrn autorizar
actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurdica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldos o adquiridas a travs de subsidio integral de
tierras, an cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para
las Unidades Agrcolas Familiares, UAF, por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estn
vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operacin."
ARTCULO 61. COMISIN DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y
FORESTAL. Adicinese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artculo:
"Artculo 72 B. Comisin de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Crase la Comisin
de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los
proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar Ias solicitudes de los actos o contratos relacionados
con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el
seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.

La Comisin estar integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo,
el Director del Departamento Nacional de Planeacin Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gestin Pblica y
Privada de la Presidencia de la Repblica. El Gerente del Incoder ejercer la Secretara Tcnica.
Al reglamentar la materia, el Gobierno nacional tendr en cuenta los criterios para la aprobacin de los proyectos
y para la autorizacin de los actos y contratos sometidos a consideracin de la Comisin, incluyendo la generacin
de inversin y empleo, su aporte a la innovacin, la transferencia tecnolgica y el porcentaje de predios aportados
al proyecto. La reglamentacin respectiva ser expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobacin de
la presente ley.

Al considerar los proyectos, la Comisin dar preferencia a los casos en los cuales se aportan predios, y a
aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeos, medianos y/o grandes productores.
Las solicitudes que se presenten a consideracin de la Comisin, debern incluir la descripcin del proyecto que
se desarrollar en el predio consolidado, con la identificacin precisa de los predios para los cuales se solicita la
autorizacin.

En caso de terminacin o liquidacin anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de
predios adjudicados o adquiridos, mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiar los del
subsidio tendrn la primera opcin para recuperar la propiedad del predio aportado.

Pargrafo 1. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o
inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirn autorizacin ni aprobacin por
parte de la comisin, pero sta ser informada sobre el proyecto a realizar con su descripcin y sobre las transacciones, con la identificacin precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarn.

Pargrafo 2. El trmino mnimo del contrato de operacin y funcionamiento de que trata el artculo 22 de
la Ley 160 de 1994 y la condicin resolutoria de que trata el artculo 25 de la misma ley, no sern aplicables a los
beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de
los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal."
ARTCULO 62. Modifquese el artculo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedar as:
"Artculo 83. Las sociedades de cualquier ndole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrn solicitar autorizacin para
el uso y aprovechamiento de terrenos baldos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artculo
anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del Incoder, de
acuerdo con la reglamentacin del Gobierno nacional.

Tal autorizacin se har efectiva previa presentacin y aprobacin del proyecto que se desarrollar en los terrenos baldos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones
del contrato celebrado dar lugar a la reversin de la autorizacin de los terrenos baldos.

La autorizacin para el aprovechamiento de los terrenos baldos se efectuar a travs de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesin u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad,
de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto expedir el Gobierno nacional."

23