CURSO DE GESTION URBANA

San Salvador, El Salvador

Junio 1 a 11, 2003

Mdulo de Transporte Urbano

Jorge Acevedo
Instituto SER de Investigacin - Universidad de los Andes
Bogot, Colombia

CURSO DE GESTION URBANA1

Mdulo de Transporte Urbano
1. La poltica de transporte urbano
Existen al menos dos fenmenos concurrentes en la situacin del trfico de muchas de
las principales ciudades en pases en desarrollo: uno, la congestin generalizada en
muchas zonas y a muchas horas del da; el otro, que esa congestin en muchos casos es
generada, o exacerbada, por otros factores perturbadores (semforos daados o
irrespetados; violacin de normas de trfico; enormes interferencias de buses recogiendo
pasajeros; bloqueo de intersecciones, generando colas que propagan el problema; carros
varados, o pequeos accidentes, que bloquean la va; etc.).
La congestin se ocasiona por el exceso de demanda (cantidad de carros) sobre la oferta
vial (calles disponibles); lo otro, el desorden, se debe tanto a las deficiencias de la
infraestructura (vas en mal estado o sin pavimentar; andenes inexistentes; etc.) como a la
incapacidad de las autoridades para organizar y mantener la fluidez del sistema. En
muchos casos, una porcin sustancial de los problemas se origina primordialmente en el
desorden.
El desequilibrio entre la oferta y la demanda de vas est aumentando con rapidez.
Adquirir un automvil es una aspiracin legtima de todo ciudadano, por las mltiples
comodidades y ventajas que trae consigo. En la medida en que el desarrollo econmico
de los pases se acelera, crece el nmero de familias que pueden adquirir un automvil
particular. Por esa razn, entre ms exitoso el pas (y la ciudad considerada), mayor el
crecimiento esperable del parque automotor.

"Derechos de propiedad [2003], Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento /

Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material para uso en investigacin, educacin u
otro propsito acadmico solamente en los pases miembros del Banco Mundial. Todos los
materiales estn sujetos a revisin. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este
documento son las del autor o autores, o instructores individuales, y no deben atribuirse al
Instituto del Banco Mundial o al Banco Mundial."

Este crecimiento histricamente ha sido muy superior a las posibilidades reales de las
ciudades de construir nueva infraestructura vial, por lo que el desequilibrio (y con l la
congestin) tiende a ser cada vez mayor. En el caso de Bogot, por ejemplo, el parque
automotor actual se ha estimado en cerca de un milln de vehculos, y estaba creciendo a
una tasa cercana al 10% anual2, en tanto que la construccin de nuevas vas en los
ltimos aos ha sido muy irregular; en trminos cuantitativos, la oferta de espacio vial
entre 1985 y 1998 creci a un promedio muy inferior al 1% anual. En otras ciudades
colombianas ha sucedido algo parecido.
Estas cifras son dignas de reflexin. Mucho puede y debe hacerse para resolver el
desorden, y con ello aliviar la congestin. Pero el crecimiento acelerado del nmero de
vehculos rpidamente copar lo que se logre por este camino, y no es posible, ni
deseable, embarcar a las ciudades en proyectos muy costosos de ampliacin masiva de
vas y construccin de autopistas urbanas. En verdad, ninguna ciudad del mundo ha
podido, en el largo plazo, acomodar su red vial al crecimiento acelerado del nmero de
vehculos.
La insuficiencia vial se hace an ms aguda debido a la ineficiencia en el uso de las vas.
De nuevo tomando como ejemplo el caso colombiano, en Bogot, el 72% de los viajes
motorizados (excluyendo peatones, ciclistas y otros) se realiza en vehculos de transporte
colectivo, y solamente el 19% en taxi o carro particular. En Cali el 65% de los viajes
motorizados se realiza en transporte pblico. En Ibagu el 90% de los viajes se realiza en
este modo. Es decir, la inmensa mayora de los viajes de los habitantes de las ciudades
colombianas se realiza en bus o buseta3. Sin embargo la minora, que utiliza el carro o el
taxi, ocupa en el caso de Bogot (y con cifras similares en las otras ciudades) cerca de las
2/3 partes del espacio vial total de la ciudad, en tanto que los usuarios del transporte
colectivo apenas ocupan un 27% de ese espacio vial. En otras palabras, el transporte en
las principales ciudades del pas es mayoritariamente pblico, pero los causantes
principales de la congestin son los automovilistas.

2 La profunda recesin econmica colombiana a partir de 1999 ha reducido drsticamente estas cifras, pero una vez el pas
retome su crecimiento histrico de nuevo crecer con rapidez el nmero de automviles.
3 En Colombia se llaman busetas unos minibuses con menos de 20 puestos.

Estas rpidas cifras, que en trminos generales probablemente se reiteran en muchas

otras ciudades de la regin, son suficientemente elocuentes para proponer unas
conclusiones de gran importancia. En efecto, si las vas son insuficientes y cada vez lo
sern en mayor grado ; y si los vehculos en los que viaja la mayora de los usuarios, los
de transporte pblico, son ms eficientes en el uso de las vas, por necesidad debe
concluirse que la poltica de transporte debe fundamentarse en dos propsitos
complementarios, a saber:
Desestimular el uso indiscriminado del carro particular en las vas y horas
congestionadas.
Dar prioridad al transporte pblico en el uso de la infraestructura vial escasa.
A esta poltica debera aadirse una accin especial de tipo institucional, de refuerzo a la
capacidad de la autoridad para enfrentar y resolver el desorden ya mencionado.

2. Desestmulos al uso del vehculo particular

El alivio de verdad a la congestin vehicular no ser alcanzable sino en la medida en que
se logre implantar una poltica efectiva de desestmulo al uso del automvil, en los sitios y
a las horas de mayor congestin. Por supuesto, la viabilidad de esta poltica depende de
la existencia de alternativas de transporte pblico que sean atractivas al automovilista.
En teora, hay dos formas alternas de restringir el uso del carro privado:

Mediante coercin fsica, prohibiendo a los carros el uso de cierta infraestructura

(como la designacin de vas exclusivas para buses), o impidiendo el uso de los
carros a ciertas horas o en ciertos sitios, como es el caso de la creacin de zonas
peatonales o la imposicin de restricciones al uso del carro segn el nmero de
placa: se prohibe su uso y se sanciona a los infractores.

Mediante medidas econmicas: como el uso del carro ocasiona perjuicios a

terceros y a la sociedad en general (tales como la congestin y la contaminacin),
el gobierno, a nombre de la sociedad, puede en forma legtima decretar el cobro
de una tarifa para permitir el uso del carro a ciertas horas o en ciertos sitios, de
manera que solo quienes paguen pueden disfrutar del derecho a usar el carro.

La restriccin fsica por nmero de placa ha sido adoptada por varias ciudades del mundo
y del continente. En un estudio evaluativo sobre la experiencia de algunas ciudades que
adoptaron la restriccin vehicular en forma permanente4 se encontr que los resultados
de corto plazo fueron positivos, pero los de largo plazo fueron muy negativos. La
constante encontrada en todos los casos es que los automovilistas, en el largo plazo,
tienen claros estmulos econmicos para recuperar la movilidad perdida por la restriccin,
mediante la compra de un vehculo adicional, casi siempre barato o de segunda mano.
En contraposicin, y en concordancia con las tendencias actuales en materia de
transporte urbano en el mundo, creemos que la forma ms efectiva de desestimular el uso
del vehculo privado, en adicin a la creacin de troncales de buses y similares, es con
medidas de cobro por el uso de las vas. Tal medida obliga a cada conductor potencial a
comparar la importancia del viaje que quiere realizar con su costo (combustible, tiempo y
monto que debe pagar por usar el carro); en esta forma, todos los viajes de poca
importancia (poco valor para el usuario) sern suprimidos o repensados, y solo los que s
representan un valor importante para el usuario (valor que sobrepasa el costo) sern
realizados.
A pesar del entusiasmo de los economistas y tcnicos con esta poltica, en 25 aos solo
haba sido implantada (con mucho xito) en una ciudad gobernada en forma autoritaria:
Singapur5. Los polticos de las grandes ciudades democrticas de occidente han sido
renuentes a implantar esta medida. Pero desde febrero de 2003 la ciudad de Londres, en
cabeza de su primer alcalde elegido popularmente, ha iniciado el cobro de 5 libras diarias

4 Acevedo, J., Evaluacin de la Restriccin de Trnsito Vehicular por Nmero de Placa: Programa Pico y Placa. Cmara de
Comercio de Bogot, agosto de 1998.
5 Tambin se ha implantado en unas pocas ciudades nrdicas de poca relevancia para las grandes ciudades: Trondheim,
Bergen y Oslo, con gran xito.

a quien quiera transitar a ciertas horas dentro del anillo central de la ciudad. Los
resultados han sido muy exitosos hasta el momento y es de prever que la medida se
consolidar como un gran acierto. Este resultado ser decisivo para el futuro de este tipo
de poltica en el mundo.

3. Prioridad al transporte pblico

La poltica de prioridad al transporte pblico en el uso de la infraestructura vial se expresa
fundamentalmente en la designacin de porciones de infraestructura para el uso exclusivo
de ese tipo de transporte. Esta infraestructura puede ser parte de la ya existente (como es
el caso de la mayora de los proyectos de carriles o de vas exclusivas para buses en
corredores congestionados), o puede resultar de la construccin de nueva infraestructura
para el uso exclusivo de algn sistema de transporte masivo (como es el caso de los
sistemas de metro o de trenes ligeros).
A continuacin presentaremos un breve resumen de estos sistemas de transporte pblico
masivo, tomado selectivamente de una publicacin reciente del Banco Mundial sobre el
tema de transporte urbano6. En trminos genricos nos referiremos a ellos como
sistemas de transporte masivo rpido (TMR).
Eleccin de Tecnologa para el TMR
La tecnologa ha sido por mucho tiempo el elemento ms polmico en las discusiones
sobre TMR. Tanto los costos como el desempeo varan de ciudad en ciudad, de acuerdo
con la distancia entre estaciones, el diseo del vehculo y del sistema, etc. En rdenes de
magnitud, los sistemas de vas exclusivas para bus a nivel, a partir de la conversin de
carriles existentes, cuestan (incluyendo vehculos) entre US$ 1 milln y US$ 8 millones
por kilmetro, pero pueden llegar hasta los US$ 15 millones cuando los vehculos (como
6 World Bank (2002). Cities on the move. A World Bank urban transport Strategy review. Washington. Usamos tambin una
traduccin al espaol: World Bank (2002), Ciudades en Movimiento. Revisin de la Estrategia de Transporte Urbano del
Banco Mundial.

en Quito) o la infraestructura (como en Bogot) se tornan ms sofisticados. Los costos del

transporte ligero rpido (TLR) tpicamente fluctan entre US$ 10 y US$ 30 millones, pero
cuando se usa la tecnologa ms sofisticada en un sistema completamente segregado, los
costos pueden aproximarse a los de un sistema ferroviario pesado. Los metros pesados
cuestan entre US$ 30 y US$ 100 millones, donde los sistemas completamente
automticos y subterrneos son los ms costosos. La capacidad de los sistemas vara
desde las vas exclusivas para bus, que pueden transportar hasta 20.000 pasajeros por
hora y por carril en la direccin pico (pphpd) a una velocidad promedio de 17 a 20 km/h, a
los metros que pueden transportar hasta 80.000 pphpd a una velocidad promedio de 40 a
50 km/h (cuando hay gran distancia entre estaciones).
Las vas exclusivas para bus son la forma ms barata de TMR, extensamente
desarrolladas (y ahora en expansin) en Brasil, Colombia y Ecuador. Proveen capacidad
considerable en corredores principales, pueden ser operadas como una red de alta
calidad, con traccin elctrica si es requerida, y aun sobrepuestas a los sistemas viales
existentes. Aun as, fuera de Amrica Latina, son raras en el mundo en desarrollo.
Para el xito de estos sistemas se requiere un compromiso poltico fuerte y una
planificacin efectiva del sector pblico, para asegurar la financiacin, el tratamiento
prioritario en la gestin del trnsito y en el diseo de la infraestructura, y para la
adquisicin y supervisin del servicio. Curitiba y Bogot han mostrado que esto puede
hacerse, pero que requiere una efectiva planificacin previa, un liderazgo poltico local
fuerte y un grado de estabilidad y de falta de politizacin de las polticas pblicas que no
se encuentra en todos lados.7

El Transporte Liviano Rpido (TLR) abarca desde tranvas convencionales a nivel hasta
los sofisticados sistemas elevados y completamente segregados. El TLR se est
expandiendo rpidamente en los pases industrializados, en ciudades con corredores de
bajos volmenes, como una alternativa segura y de alta calidad al automvil privado, y en
algunos casos sirve como alimentador de sistemas de metro pesado. En los pases en va

7 Para ms detalles, ver Halcrow Fox en asociacin con TTC, 2000. Op. cit.

de desarrollo, donde la necesidad es por capacidad y velocidad adecuadas para los

pasajeros de bajos ingresos cautivos del transporte pblico, su papel es menos obvio.

de acero

acero

de

Capital,

(US$m)

Vehculos

Equipo (US$m)

Infrastructura/

US$m) de los cuales:

(millnes de dlares,

Costos

(km)

277

833

1.110

1,5

100% en tnel

Segregacin Vertical

Distancia entre paradas

12,3

Longitud (km)

1,030

670

1.700

1,0

100% elevado

23,1

Elctrico, riel

Elctrico, riel de

Tecnologa

Metro pesado

Metro pesado

Categora

(BTS)

BANGKOK

(LNEA 4)

EJEMPLO

CARACAS

410

560

970

1,1

25% tnel

55% a nivel

20% elevado

23,7

goma

neumticos

Elctrico,

Metro pesado

sin

1.450

1,3

100% elevado

29

conductor

Elctrico

Metro Liviano

(PUTRA)

(LNEA B)

KUALA
LUMPUR

de

DE

MXICO

CIUDAD

Desempeo y Costo de Algunos Sistemas Tpicos del TMR

TNEZ

167

268

435

0,9

A nivel

29,7 km

de acero

Elctrico,

riel

Metro Liviano

(SMLT)

RECIFE

de
segregada

segregada

18

149

166

80 (113 vehs)

20.0

110,3

0,4

PORTO ALEGRE

segregada

(operacin privada)

No includo

No includo

25

0,4

de sealizacin

25

(operacin privada)

para

A nivel, sin prioridad

25

Autobuses diesel

autobs

Va

BUSWAYS

322

(solo infraestructura)

213

0,7

segregada

1,2

A nivel, principalmente
semafrica parcial

diesel

para

A nivel, prioridad

41

articulados

Autobuses

autobs

Va

ETAPA 1)

(TRANSMILENIO,

BOGOT

5% elevado

11,2 (+ext 5.0)

trolleybus

AC Elctrico duo-

para autobs

Va

BUSWAY

QUITO

95% a nivel

14,3

acero

Elctrico, riel de

suburbano

ferrocarril

Conversin

(LNEA SUR)

de

trenes

mxima

2004

Ao de finalizacin

Fuente: Banco Mundial, op. cit.

Pblica

50

32.400

21.600

20 (30)

1999

(concesin)

Privada

100

45

50.000

25.000

20 (30)

73,59

(BTS)

90,25

BANGKOK

CARACAS

(LNEA 4)

Propiedad

operativo (%)

Relacin Ingreso/costo

operacin (km/h)

Velocidad promedio de

pasajeros

Capacidad mxima de

inicial de pasajeros

Capacidad

hora/por direccin

iniciales (finales) por

Vehculos

(US$m)

capital/km de ruta

Costos

EJEMPLO

2000

Pblica

20

45

39.300

19.500

13 (26)

40,92

1998

(concesin)

Privada

>100

50

30.000

10.000

30

50,0

(PUTRA)

KUALA

(LNEA B)

DE
LUMPUR

CIUDAD
MXICO

TNEZ

1998

Pblica

115 en 1998

13/20

12.000

12.000

13,3

(SMLT)

RECIFE

2002

Pblica

39

36.000

9.600

11,6

(LNEA SUR)

vehculos privados

en consideracin)

(ext 2000)

2001 (precios de 1998 )

Infraestructura pblica,

Pblica (concesin

1995

100

30+ (serv. expreso)

20+ (serv. local)

35.000

160

5,2

ETAPA 1)

(TRANSMILENIO,

BOGOT

100

20

15.000

9.000

planificada)

convoy

40 (operacin en

10,3

BUSWAY

QUITO

PORTO ALEGRE

dcada del 90s

Mayormente

en

Vehculos privados
la

Infraestructura pblica,

100

20

20.000

20.000

1,0

BUSWAYS

10

Los ferrocarriles suburbanos se encuentran frecuentemente bien ubicados para viajes

radiales. Aunque incluso en ciudades relativamente bien servidas transportan menos del
diez por ciento de los viajes, pueden ser muy importantes para viajes ms largos de ida y
vuelta al trabajo desde la periferia. Los ferrocarriles suburbanos pueden tener desventajas
significativas: a veces tienen cruces a nivel que reducen su velocidad y capacidad, y
presentan serios peligros de seguridad. En algunos casos los derechos de va
subutilizados se llenan de ocupantes que viven ilegalmente en terrenos pblicos, lo que
dificulta el redesarrollo.
Los metros son la forma de TMR ms costosa por kilmetro, pero poseen la mayor
capacidad y el mejor desempeo. Con trenes de diez coches y con dos minutos de
intervalo entre trenes, la primera lnea de Hong Kong ha transportado hasta 80.000
pphpd. El metro de Mosc ha logrado regularmente intervalos entre trenes por debajo de
90 segundos. La lnea Este de San Pablo ha transportado consistentemente ms de
60.000 pphpd. Sin embargo, muchos metros son diseados para capacidades de
alrededor de 30.000 a 40.000 pphpd y pocos realmente transportan ms que eso.
Los costos pueden variar en gran medida. Los costos totales de capital pueden ser tan
bajos como US$ 8 millones por kilmetro, donde un derecho de va a nivel est disponible
para su conversin, y pueden subir a ms de US$ 150 millones por kilmetro para un
ferrocarril subterrneo en terreno difcil.
Un estudio sobre metros recientemente construidos mostr que los costos totales por
kilmetro para los sistemas subterrneos en Amrica Latina eran de dos a tres veces ms
altos que para Madrid. En gran medida, esto fue atribuido a diferencias en la gestin del
proyecto. En Madrid hubo un gran compromiso poltico para completar el proyecto, un
financiamiento completo desde el principio, y se les pag a los contratistas sin demoras.
En la mayora de los casos en Amrica Latina hubo demoras e interrupciones causadas
por la falta de financiacin disponible y por prioridades polticas cambiantes.

12

4. La regulacin del transporte urbano

En muchas ciudades de Amrica Latina el servicio de transporte urbano es prestado por
el sector privado, pero no existen empresas de transporte urbano propiamente tales. Los
inversionistas son los propietarios de los buses, y son ellos quienes toman la mayora de
las decisiones empresariales (p. ej. entrar o salir del negocio; escoger y comprar el
vehculo; escoger y contratar al conductor; decidir sobre el horario y los das en que opera
el bus; etc.). En su inmensa mayora son pequeos propietarios.
Una explicacin primordial del comportamiento aparentemente errtico del transporte
pblico urbano en la regin se debe a la forma inapropiada y mal concebida como el
Estado ha regulado la industria: las condiciones para entrar al mercado, el otorgamiento
de rutas y la fijacin de tarifas y subsidios, cuando se miran en detalle, explican el
desorden que se observa en la calle. La regulacin, es decir, la definicin de las reglas de
juego por parte de la autoridad reguladora, ha estimulado el surgimiento de mltiples
ineficiencias. En esencia, esa forma de regulacin resulta en la expedicin casustica de
permisos o equivalentes para que una asociacin de transportadores, o una sociedad de
componentes, o una cooperativa, o una empresa afiliadora, o transportadores
individuales, presten el servicio en una ruta especfica. Por lo comn, esa ruta es
propuesta o promocionada por los mismos operadores interesados, y no se sigue un
proceso de competencia econmica en su adjudicacin. Generalmente la tarifa cobrable
es determinada por la Autoridad, dentro de una prctica de tarifa nica para todas las
rutas de un determinado tipo de servicio en la ciudad. Los permisos son de duracin
indefinida, y el sistema general de rutas de la ciudad suele ser el resultado de la evolucin
de estas prcticas a lo largo del tiempo, con una gran duplicacin de recorridos a lo largo
de los corredores principales, y servicio precario o inexistente en las zonas perifricas, en
donde suele aparecer el transporte informal o ilegal.
Como corolario, se sigue que parte integral de la poltica de prioridad al transporte pblico
que aqu se discute debe contemplar una revisin inteligente y a fondo de la regulacin
existente. Lo que debe hacerse es buscar, mediante el cambio en las reglas, que los
intereses de los transportadores individuales y de la comunidad coincidan.

13

A continuacin se discuten distintas formas posibles de regulacin del transporte urbano8.

La competencia para hacer que las operaciones del sector pblico sean ms
eficientes
Dados los defectos inherentes del monopolio tradicional sin competencia y el demostrado
potencial de la competencia econmica para generar reducciones en los costos y mejoras
en la calidad del servicio, el tema crtico es cmo establecer la mejor manera de organizar
la competencia para garantizar el cumplimiento de los objetivos estratgicos de la ciudad
para su sistema de transporte.
Competencia POR el mercado
Las firmas pueden competir por el mercado de varias maneras.

El Contrato de Servicios con Costo Bruto implica que una autoridad pblica
adquiera de un operador servicios especficos a un precio determinado a travs de
licitacin competitiva. Los contratos son generalmente por 3 a 5 aos. El operador
entrega todo el recaudo obtenido en los buses a la autoridad contratante y no asume
ningn riesgo sobre el recaudo. Este sistema requiere un medio seguro de garantizar
que la autoridad contratante realmente recibe todos los ingresos generados en el
vehculo, y un cuidadoso monitoreo para asegurar que los proveedores realmente
brindan el servicio para el que han sido contratados.

El Contrato de Servicios con Costo Neto es similar al contrato anterior excepto en

que el operador se queda con los recaudos, y por lo tanto asume los riesgos de
ingreso y costos de suministro. Esto incrementa el incentivo del proveedor por brindar
el servicio para el que ha sido contratado y reduce la necesidad de esquemas
complejos de recoleccin de boletos y de seguridad.

8 Esta seccin toma material en forma extensa del documento del Banco Mundial ya citado.

14

En el Contrato de Gestin la autoridad contratante es generalmente la propietaria de

los activos para la operacin, aunque el operador puede ser responsable por su
adquisicin y mantenimiento, como tambin de negociar los salarios y las condiciones
de trabajo. El punto dbil es que la competencia puede ser bastante dbil, el poder de
los sindicatos relativamente fuerte y los costos relativamente altos.

La Franquicia involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer un

servicio que cumpla con un nmero de requisitos generales de cantidad, calidad y
precios estipulados por la autoridad, generalmente como resultado de una licitacin
competitiva. La franquicia puede ser para un rea autocontenida, como puede ser un
sector de una ciudad grande, pero tambin son posibles las franquicias de rutas
especialmente con sistemas de carriles fijos. Difieren de los contratos de servicio en
que le dan al contratista un mayor grado de libertad para desarrollar el sistema. La
autoridad puede tener que pagar al franquiciado para que provea el servicio y las
combinaciones de tarifas que no son viables comercialmente.

La Concesin involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer el

servicio sin pago por parte de la autoridad, aunque sta puede imponer condiciones,
como tarifas mximas o requerimientos de servicio mnimos. En todos los otros
aspectos el concesionario acta en representacin propia y no como un agente de la
autoridad. Los contratos son generalmente para perodos algo mayores, a menudo
diez aos o ms, para permitir al contratista beneficiarse por su desarrollo del
mercado.

La experiencia con este tipo de formas competitivas est en rpido crecimiento a partir de
la ola de reformas reguladoras que han ocurrido en Europa Occidental. La licitacin
competitiva de derechos de servicio ha comenzado a extenderse tambin en las
economas en desarrollo y en transicin.

Competencia EN el Mercado
La forma ms directa de competencia es un mercado abierto totalmente, en el que no
existen restricciones sobre los operadores de transporte, excepto las impuestas por la ley

15

sobre prcticas comerciales, construccin de vehculos y su uso, emisiones y cuestiones

de trnsito. Inclusive donde no hay limitacin cuantitativa sobre la competencia, el
mercado abierto se asocia generalmente con alguna forma de licencias por calidad que
especifican condiciones mnimas para la entrada (especificaciones de vehculos,
desempeo ambiental y estndares de mantenimiento).
Una forma ms restringida de competencia en el mercado puede ocurrir donde el nmero
total de vehculos permitidos para operar es limitado por la autoridad. La competencia en
el mercado les da a los proveedores un mayor grado de libertad para responder a la
demanda del consumidor, y le da a ste el instrumento ms directosu voluntad de
pagarpara influenciar lo que es suministrado. Pero la competencia en el mercado no
responde a importantes fallas de mercado. Primera, si la demanda es insuficiente para
cubrir los costos, entonces no habr servicio, al margen de la importancia que la sociedad
d a la provisin de algn nivel mnimo bsico de servicio. Segunda, el mercado no
responde a varios efectos externos, como son la congestin y el impacto ambiental.
Tercera, debido a la asimetra de informacin, el proceso de competencia puede resultar
en prcticas socialmente indeseables de los vehculos en la calle.
Eleccin del sistema apropiado para gestionar la competencia
El mensaje poltico de esta descripcin es claro. La competencia bien manejada puede
ser de gran beneficio para los pobres, pero la competencia mal regulada puede tener
consecuencias muy dainas. Por ello, es crucial elegir un rgimen de competencia
adecuado a los objetivos de la autoridad contratante, a la naturaleza del sistema que se
gestiona (particularmente su tamao y nmero de modos), a la fuerza potencial de la
competencia en el mercado de suministro y a la capacidad administrativa de la autoridad
contratante.
Obtencin del sistema correcto
Los objetivos de la autoridad son la primera preocupacin. Tanto el logro de la
coordinacin multimodal como la implementacin de estructuras de subsidio son ms
fciles de conseguir con un pequeo nmero de proveedores (concesin o franquicia de

16

un rea ms que contratacin por ruta), y cuando el proveedor no depende del ingreso
directo de las tarifas (contratos de costo bruto).
Cuanto mayor el sistema y mayor el nmero de modos involucrados, ms complejos
sern los problemas de coordinacin. Si la autoridad no tiene las habilidades
administrativas para llevar a cabo esta funcin, entonces ser mejor que obtenga el
servicio a travs de un sistema de concesin con una compaa especialista
experimentada.
Tambin est claro que es ms fcil operar un sistema competitivo cuando ya existen
diversos proveedores para el mercado local, de tamao y capacidad apropiados. Esta
situacin es, sin embargo, susceptible de cambiar. Si existe un slo monopolista del
sector pblico en operacin, puede ser dividido en diversas unidades ms pequeas
competitivas, como se hizo en Londres. Si los operadores son demasiado numerosos y
muy fragmentados, pueden ser combinados en un nmero ms pequeo de grupos, como
las empresas en Bogot.

5. El problema institucional en el manejo del transporte urbano

En distinta medida, muchas ciudades latinoamericanas comparten como problema muy
importante la incapacidad del gobierno para enfrentar, conocer y actuar inteligentemente
sobre los problemas del transporte.
Hay al menos cuatro razones para esta debilidad o incapacidad.
La primera es una deficiente concepcin o definicin de la distribucin de funciones entre
los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), lo que dificulta enormemente,
y en ocasiones imposibilita, una accin estatal coherente.
La segunda es la dispersin de la autoridad (en materia de trnsito y transporte) en
numerosas entidades frecuentemente descoordinadas. Normalmente son entidades

17

diferentes: la que planifica la ciudad y su sistema vial; la que construye y financia las vas;
la que se encarga de mantener las vas; la que se encarga del manejo del trnsito
(seales, demarcacin, semforos, administracin del trnsito); la que se encarga de
regular y controlar el transporte pblico; la polica de trnsito; y en muchos casos existen
entidades estatales que prestan servicios de transporte (empresas de transporte oficiales,
empresa de ferrocarril o de metro). En la mayora de los casos la coordinacin entre todas
estas entidades es precaria o inexistente, con la consecuente incoherencia de las
diferentes acciones.
La tercera razn se refiere a la incapacidad tcnica de la propia autoridad de trnsito y de
transporte. Sus responsabilidades, numerosas y dispersas, requieren de una entidad
flexible y gil, con recursos econmicos suficientes, con un nmero adecuado de
profesionales experimentados y conocedores, con agilidad para contratar y con
herramientas

poder

reales

para

tomar

decisiones

asumir

razonable

responsablemente sus obligaciones. Infortunadamente, las autoridades de transporte en

muchas ciudades latinoamericanas adolecen de mltiples problemas y debilidades. Su
incapacidad tcnica es de carcter estructural, entre otras cosas por estar inmersas en la
escena poltica con fuertes interferencias polticas y sujetas a procedimientos
presupuestales y de contratacin inflexibles e inadecuados para las labores que debe
acometer. Al mismo tiempo, el poder poltico de la industria del transporte es muy
considerable, por lo que estas instituciones reguladoras pueden ser fcilmente
capturadas por los regulados para asegurarse que no se modifica el statu quo, y para
medrar en decisiones que favorecen a la industria a costa de los usuarios.
La cuarta razn para muchas de las ciudades de mayor tamao resulta del crecimiento
fsico, que sobrepasa la jurisdiccin local y envuelve a varios o muchos municipios, sin
que ninguno de ellos tenga ni la potestad ni el liderazgo para ordenar y coordinar las
acciones del estado. Solo excepcionalmente existen gobiernos metropolitanos con
jurisdiccin amplia y suficiente para enfrentar el problema.

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6. El sistema TransMilenio en Bogot

La administracin del alcalde Enrique Pealosa en Bogot (enero 1/98 a diciembre 31/00)
emprendi desde su inicio una slida estrategia para disear, construir, contratar y operar
un nuevo sistema de buses en vas exclusivas que deba iniciar labores al comienzo del
milenio, y que recibi el apropiado nombre de TransMilenio (en adelante TM).
Bogot ya haba sido pionera en sistemas de vas exclusivas para buses con la
construccin de la Troncal de la Caracas, inaugurada en su primer tramo en 1990 y en
su segundo en 1992, y que en su momento logr considerables aumentos de velocidad en
los buses. Sin embargo, los grandes volmenes de pasajeros (cercanos a 30.000 en cada
direccin en hora pico) atendidos por buses convencionales, ruidosos y contaminantes,
junto con un diseo arquitectnico agresivo y una total ausencia de la autoridad para
operar el sistema, llevaron eventualmente a un gran deterioro fsico y ambiental del
corredor y a un sentimiento de desagrado profundo por parte de los usuarios.
TM asimil enteramente la experiencia de la Troncal y se inspir en un comienzo en el
sistema imperante en Curitiba, Brasil. El sistema TM se estructura en corredores
troncales, con carriles destinados en forma exclusiva para la operacin de buses
articulados de alta capacidad9. Esta red de corredores troncales se integra en forma fsica
y tarifaria con rutas alimentadoras, operadas con buses de menor capacidad10 para
incrementar la cobertura del sistema. La operacin y control se realizan con el apoyo de
un centro de control en el cual se procesa la informacin suministrada por los buses y las
estaciones del sistema, permitiendo ajustes en la operacin.
TM est compuesto por su infraestructura, un sistema de operacin de buses, el sistema
de operacin de los equipos de recaudo y el sistema de gestin apoyado en el centro de
control. El gobierno local es responsable de la construccin y mantenimiento de la
infraestructura y del suministro y operacin de los equipos del centro de control. Por su
parte, el sector privado, mediante contratos de concesin de costo bruto, suministra y
opera los buses y los equipos de recaudo. Los ingresos por la actividad transportadora
9 Capacidad para movilizar 160 pasajeros (49 sentados y 111 de pie).

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deben cubrir todos los gastos de operacin, mantenimiento, reposicin de equipos y las
utilidades de los actores privados en el sistema. El sector privado, a travs de una fiducia
comercial, recibe el dinero recaudado y lo distribuye entre los agentes del sistema
conforme a las reglas contractuales establecidas.
Los agentes primarios del sistema son:

TransMilenio S.A., empresa pblica industrial y comercial del orden distrital, cuyas
labores principales son: planeacin, control y gestin de la operacin.

Operadores de los servicios troncales, contratados mediante procesos licitatorios

competitivos por un trmino fijo.

Operadores de los servicios alimentadores, contratados igualmente mediante

procesos licitatorios competitivos por un trmino fijo.

Operador del recaudo.

Administrador de los recursos del sistema.

La infraestructura de TM utiliza los carriles centrales de las principales vas de la ciudad.

Estos carriles se acondicionan para la circulacin de los buses articulados y se separan
fsicamente de los carriles de uso mixto, disponibles para circulacin de vehculos
particulares, camiones y taxis. Adicionalmente, la infraestructura incluye la adecuacin de
vas y paraderos para las rutas alimentadoras; estaciones en los corredores troncales con
facilidades de acceso peatonal; patios para el mantenimiento y estacionamiento de buses;
y el centro de control.
TM fue concebido en cuatro etapas que se deben realizar paulatinamente en el tiempo,
hasta terminarse en 2016. El costo total previsto de las obras y equipos que debe
suministrar el sector pblico asciende a US$ 1970 millones en precios constantes de
2000. El plan contemplado por el Distrito comprende la construccin, durante 16 aos, de
388 km de troncales, hasta cubrir el 80% de los viajes de transporte pblico de la ciudad.
Durante el mismo periodo se prev la entrada en operacin de 4.475 buses articulados. El
costo de la totalidad de los buses es cercano a US$ 900 millones.
10 La capacidad de un bus corriente es de 64 pasajeros y la de un bus ejecutivo es de 72 pasajeros.

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En cumplimiento de la ley de transporte masivo el gobierno nacional se comprometi a

aportar al proyecto US$ 1296 millones, repartidos en cuotas anuales a lo largo de 17
aos, comenzando a partir de 2000. As, con el apoyo nacional asegurado, la
administracin de Bogot termin la primera etapa del sistema y actualmente adelanta
obras de la segunda etapa.
La primera etapa fue inaugurada en forma parcial en los ltimos das de la administracin
Pealosa, en diciembre de 2000. Hoy, con la primera etapa totalmente terminada, el
sistema est compuesto por tres grandes corredores: la Avenida Caracas, la Calle 80 y la
Autopista Norte, con 41 km de vas exclusivas (de ellos 25.4 con dos carriles por calzada).
El costo total de la infraestructura de esta etapa ascendi a casi US$ 200 millones, o US$
5.3 millones/km. Esta primera etapa cuenta con 470 buses articulados y 303
alimentadores. La tarifa actual es de $1.000 o cerca de US$0.35, comparable a la del
servicio convencional en Bogot.
En el momento TM est transportando cerca de 800.000 pasajeros al da, a una velocidad
promedio de 26.2 kph. El sistema ha sido unnimemente aclamado en forma positiva por
los bogotanos y se ha constituido en paradigma de un sistema de transporte urbano
moderno y efectivo. Su prestigio ha ido creciendo en Colombia y ms all de las fronteras.

7. Conclusiones
La experiencia mundial reciente en materia de transporte pblico urbano ofrece
perspectivas de mucho inters para las ciudades latinoamericanas.
Por un lado, las troncales de buses se perfilan como una solucin flexible, que bien
concebida e implementada, resulta en costos relativamente bajos y con efectos muy
positivos, y que tiene adems flexibilidad para su implantacin gradual. Sin pretender
generalizaciones, en principio parece que esta opcin es en muchos casos preferible a
otras menos flexibles y muy costosas.

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El comportamiento desordenado y artesanal del transporte tradicional por buses, tpico de

muchas ciudades latinoamericanas, puede ser transformado en forma efectiva mediante
cambios en la regulacin. La clave es la introduccin de prcticas de competencia
econmica, en particular reemplazando los actuales permisos indefinidos por contratos de
concesin u operacin a trmino definido, otorgados a empresas mediante procesos
licitatorios competitivos, que efectivamente generen competencia por el mercado, al
tiempo que se disminuye o incluso se elimina la competencia en el mercado.
Estas polticas, que otorgan prioridad, apoyo y mejoramiento para el transporte pblico,
deben complementarse con otras que activamente desestimulen el uso del automvil
privado en sitios y horas de congestin. La ms recomendable parece ser la aplicacin de
cobros por el uso de las vas.
La aplicacin de estas medidas requiere necesariamente una autoridad mucho ms fuerte
y capaz que la que hoy existe tpicamente en muchas ciudades de la regin. Aunque parte
de esa capacidad se puede comprar mediante consultoras y contratos con firmas
especializadas, ser necesario un gran esfuerzo poltico y de liderazgo de los gobiernos
para reforzar sus autoridades y poder as poner en prctica con xito estas medidas.
Los ejemplos exitosos de algunas ciudades latinoamericanas y del mundo deben servir
como aliciente e inspiracin en la toma de tales decisiones.

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BIBLIOGRAFIA

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Banco Mundial.
Acevedo, Jorge. (2002). Curso de Gestin Urbana del Banco Mundial, Mdulo de
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Acevedo, J. (1998). Evaluacin de la Restriccin de Trnsito Vehicular por Nmero de
Placa: Programa Pico y Placa. Cmara de Comercio de Bogot.
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Colombia. Ministerio de Desarrollo Econmico, DNP y PNUD, Bogot.
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Bank, Department for International Development.
Halcrow Fox (2000). Mass Rapid Transit in Developing Countries. World Bank Urban
Transport Strategy Review.
World Bank (2002). Cities on the Move. A World Bank Urban Transport Strategy Review.
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Tambin su traduccin al espaol:

World Bank (2002). Ciudades en Movimiento. Revisin de la Estrategia de Transporte
Urbano del Banco Mundial.
World Bank (1996). Sustainable Transport. Priorities for Policy Reform. Washington.