MANUAL DE PARTICIPACIN CIUDADANA

M A N U A L D E
PARTICIPACIN
C I U D A D A N A
CoRPoRACIN PARTICIPA

MANUAL DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Corporacin PARTICIPA
Desarrollo contenidos
Captulo 1 El Concepto de Participacin Ciudadana y su
aplicacin en las Polticas Pblicas:
Pedro Mujica
Captulo 2 Orientaciones para la prctica de la
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica:
Jos Manuel De Ferrari con aportes de Andrea
Sanhueza, Silvana Lauzn y Catalina Delpiano
Edicin
Paz Valenzuela
Catalina Delpiano

Diseo
Marcela Veas
Imprenta
Grica Funny
I.S.B.N: 978-956-8140-11-3
Registro de Propiedad Intelectual: 172157
Primera Edicin, Santiago de Chile, Junio 2008
Agradecemos el apoyo del Gobierno de Chile para la
publicacin de este material.
Corporacin PARTICIPA
Mara Luisa Santander 0321
Providencia
Santiago
Chile
Fono (562) 2747413
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www.participa.cl

INDICE
PRESENTACIN

Captulo 1

EL CONCEPTO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA Y SU APLICACIN

EN LAS POLITICAS PBLICAS

11

1.1

CONCEPTO DE PARTICIPACIN CIUDADANA

1.1.1 El concepto de ciudadana
1.1.2 El concepto de participacin ciudadana
1.1.3 Clasiicacin de la participacin

11
11
22
24

1.2

EL CONCEPTO DE PARTICIPACION EN LA GESTION PUBLICA

1.2.1 Conceptualizacin
1.2.2 Aspectos relevantes para una participacin efectiva
1.2.3 Aspectos crticos de la participacin en la gestin pblica

35
35
38
43

Captulo 2

49

ORIENTACIONES PARA LA PRCTICA DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

EN LA GESTIN PBLICA

49

2.1

INTRODUCCIN

51

2.2

ACLARACIN DE TRMINOS

53

2.3

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

55

2.4

CONDICIONES PRCTICAS PARA LA PARTICIPACIN CIUDADANA

57

2.5

VENTAJAS Y CONDICIONES PARA LA PARTICIPACIN CIUDADANA

60

2.6

ETAPAS DE UN PLAN DE PARTICIPACIN CIUDADANA

63

2.7

CLASIFICACIN DE ACTORES EN UN PROCESO DE PARTICIPACIN

CIUDADANA

66

2.8

MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN

69

BIBLIOGRAFA

73

PRESENTACIN

No cabe duda que en la ltima dcada tanto en Chile como en otros pases de
la regin latinoamericana el tema de la participacin ciudadana ha estado en el debate
poltico en un intento por profundizar sobre su signiicado, alcances y rol dentro de
una democracia representativa. Para unos es un derecho fundamental, para otros un
aspecto clave de los procesos de modernizacin que enfrentan los estados. Para unos
resulta fundamental profundizar los niveles de gobernabilidad ya que supone incluir en
los procesos de toma de decisiones de asuntos pblicos a sectores tradicionalmente
postergados y para otros, por la misma incorporacin de otros en los procesos decisionales, provoca exactamente el efecto contrario, es decir amenaza la gobernabilidad
ya que levanta expectativas que en el debate democrtico no todas ellas podrn ser
cumplidas.
Este Manual reconoce a la participacin ciudadana como un derecho fundamental consagrado en la Constitucin Poltica del Estado como tambin en la Declaracin
Universidad de Derechos Humanos y tratados internacionales.
PARTICIPA entiende que la participacin en una democracia representativa
va ms all del acto eleccionario y que el ejercicio de este derecho se traduce en la
oportunidad de diversos sectores de la sociedad interesados en los asuntos de inters
pblico, y especicamente en las polticas pblicas, de participar en forma consultiva
o resolutiva en sus procesos de toma de decisiones. De esta forma, la participacin de
diversos sectores de la sociedad es un complemento al rol de los partidos polticos y al
principio de la representacin y delegacin de todo sistema democrtico.
Nos interesa resaltar que la participacin de ciudadanos/nas en las polticas
pblicas signiica por un lado acercar la gestin pblica a las personas, las que ganarn en capacidades y entendimiento del complejo ejercicio de lo pblico, y en segundo
lugar, estas polticas pblicas se fortalecern con el conocimiento y experiencia que
tiene la ciudadana precisamente afectada por el o los problemas que esa poltica pblica quiere enfrentar.
PARTICIPA tiene la conviccin que la forma de fortalecer la ciudadana en un
sistema democrtico es precisamente ampliando, fortaleciendo e institucionalizando
los espacios e instrumentos de participacin ciudadana en la gestin pblica.
Para PARTICIPA es un gran orgullo publicar este Manual este ao ya que celebramos veinte aos de trayectoria. Nos interesa mucho compartir nuestra relexin y
experiencia en torno a esta temtica con todos aquellos actores interesados en ella.
El Manual incorpora una relexin desde la teora poltica acerca del concepto de ciudadana, participacin y gestin pblica, para luego abordar estas temticas

desde un enfoque prctico, donde entrega una propuesta conceptual sobre qu es la

participacin ciudadana, cules son sus niveles, principios y ventajas, los actores que
intervienen y los mecanismos e instrumentos para fomentarla.
Este Manual est orientado a todos y todas los/las ciudadanos/as, instituciones
pblicas y privadas interesadas en abordar con mayor profundidad estas temticas,
como tambin contar con herramientas prcticas para realizar un proceso de participacin ciudadana conforme a cierto estndares o procesos claves.
Queremos agradecer muy especialmente la tarea realizada por el Sr. Pedro
Mujica, autor del primer captulo, por su trabajo intelectual y dedicacin y al Sr. Jos
Manuel de Ferrari por haber preparado el texto y haber coordinado los insumos, experiencia y relexiones del equipo profesional de PARTICIPA para la elaboracin del
captulo dos de este Manual.

ANDREA SANHUEZA ECHEVERRA

Directora Ejecutiva
Corporacin PARTICIPA

C A P I T U L o

EL CoNCEPTo DE LA PARTICIPACIoN
CIUDADANA Y SU APLICACIN EN
LAS PoLITICAS PUBLICAS

1.1

CONCEPTO DE PARTICIPACIN
CIUDADANA

1.1.1

EL CoNCEPTo DE CIUDADANA

El inters por el concepto de ciudadana ha experimentado un verdadero auge a

partir de los aos 90. Bsicamente es posible explicarse este fenmeno por la relacin
directa que existe entre el concepto de ciudadana y los grandes temas de la ilosofa
poltica de los aos 70 y 80: exigencia de justicia, pertenencia a una comunidad y las
conductas republicanas. 1
El resurgimiento y auge del concepto tambin tiene que ver con los sucesos
polticos ocurridos en las ltimas dcadas, especialmente el hecho de la creciente
apata de los votantes; resurgimiento de los grupos nacionalistas; crecientes procesos migratorios internacionales; diferencias tnicas y culturales dentro de los estados;
demandas de grupos o sectores de la sociedad hasta ahora discriminados o excluidos
y el desmantelamiento del Estado de Bienestar, especialmente en los Estados Unidos
de Norteamrica e Inglaterra.
Estos acontecimientos, procesos en desarrollo que estn lejos de encontrar
una solucin satisfactoria, demuestran que el vigor y estabilidad de una democracia
moderna no dependen slo de su estructura institucional bsica sino que tambin de
las cualidades y actitudes de sus ciudadanos: sentimientos de identidad nacional, religiosa y tnica; tolerancia a trabajar con individuos diferentes; deseo de participar en
el proceso poltico para intervenir en el mismo, promoviendo determinados intereses y
autoridades controlables; y deseo de tener un grado de injerencia y responsabilidad en
las demandas, ya sean econmicas, de salud, de vivienda o medio ambiente.
De aqu ha nacido la necesidad de reconstruir la teora de la ciudadana, con el
objeto de incluir las identidades, conductas y necesidades de los ciudadanos, incluyendo sus responsabilidades y lealtades y, por otro lado, para reformular el concepto de
derechos ciudadanos y su efectiva garanta.

Las posiciones comunitaristas otorgan importancia de la pertenencia a una comunidad y las republicanas
al ejercicio activo de virtudes cvicas sern explicadas ms adelante.

11

Concepto Tradicional de Ciudadana

El concepto tradicional de ciudadana es el derecho a tener derechos. Se asociaba a la posibilidad de ejercer derechos civiles y polticos. Especialmente el derecho
a sufragio, a optar a cargos de eleccin popular, derecho de propiedad, derecho de
asociacin y otros que conieren las constituciones polticas de cada estado. Por tanto,
la ciudadana importaba una calidad jurdica y poltica especial que acreditaba a las
personas como miembros activos del Estado.
A partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial se genera una crisis en torno al concepto de ciudadana, la cual entendemos se debera bsicamente a las siguientes razones:
a)
Por un lado, el concepto clsico de ciudadana reconoce derechos individuales,
(libertad personal, de pensamiento, etc.) mientras que actualmente existen reivindicaciones por derechos colectivos a partir de nuevas identidades, como son el gnero, la
edad, migrantes y las tnicas, entre otros. Hoy podemos ver demandas de derechos de
diferentes grupos, que como tales, presionan al estado para que las polticas pblicas
incorporen sus identidades particulares y al resto de la sociedad para que reconozca
legitimidad a tales identidades.

1

b)
El denominado enfoque de derechos ha ido imponindose en el debate. Este concibe a los ciudadanos como sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones
y conductas, enfocndose especialmente en otorgar mayor poder a los sectores que se
consideran excluidos. Un elemento compartido por esta visin es el concepto de interdependencia de los derechos civiles y polticos y de los derechos econmicos, sociales y
culturales.
La legitimidad del sistema poltico estara dada por el reconocimiento y garanta
efectiva de los derechos ciudadanos.
La creciente demanda de igualdad no slo se reiere al estatuto jurdico en el
cual se declaren y reconozcan tales derechos, sino que cobra cada vez mayor fuerza la
idea de que stos se materialicen y se respeten en todos los mbitos de la vida: escuela,
trabajo, sociedad, cultura.
c)
El Estado Nacin ha perdido su exclusividad como referente del ciudadano. Considerando el proceso de globalizacin, que trae cambios jurdicos y culturales, adems de los
econmicos, el Estado resulta muy pequeo para asumir los desafos globales pero tambin muy grande para responder a las demandas cada vez ms diferenciadas y cotidianas
de las personas. Por tanto, el reconocimiento del concepto de ciudadana, en su sentido
ms amplio, no solo se demanda del Estado sino que tambin de la sociedad en general.

Las Distintas Tradiciones sobre el Concepto de Ciudadana

en la Teora Poltica
Siguiendo la misma estructura segn la cual se revis el concepto de participacin segn las diversas posiciones de la Teora Poltica, la nocin de ciudadana, ha sido
posible entenderlo de diversas maneras dependiendo de las tradiciones presentes en
el debate terico:

a)
Posicin Liberal: Segn las teoras liberales, la ciudadana es un status que
dota a los individuos con un catlogo de derechos universales garantizados por el Estado. Los ciudadanos actan racionalmente para lograr sus propios intereses, y el rol
del Estado consiste en protegerlos en el ejercicio de sus derechos. Dentro de este rol,
la libertad es entendida en trminos negativos, es decir que el Estado debe abstenerse
de intervenir en el mbito protegido por los derechos civiles.2
La exposicin ms inluyente dentro de la tendencia cvica liberal que entiende
la ciudadana como la posesin de derechos fue la de T. H. Marshall en Citizen and
Social Class (1949) que, analizando el caso ingls sin pretensiones de universalidad,
generaliz la nocin de ciudadana y sus elementos constitutivos, particularmente en
lo que se reiere a la insercin de los derechos sociales dentro del clsico dptico de
derechos civiles y derechos polticos. Con su nocin de ciudadana se refera a la pertenencia plena a una comunidad poltica de iguales deinida geogricamente, la cual
se entenda como la participacin de las personas en la deinicin de las condiciones
de la asociacin con un Estado.
Marshall argumentaba que los ciudadanos tenan derecho a un mnimo social y
econmico y que era el Estado el encargado de satisfacer tales necesidades.
Marshall dividi estos derechos en tres categoras que, desde su punto de
vista, se materializaron en Inglaterra en tres siglos sucesivos. La ciudadana estara
compuesta por los derechos civiles que aparecen en el siglo XVIII, los polticos que se
airman en el siglo XIX y los sociales que se establecen en el siglo XX.
Los derechos civiles, conquistados en el siglo XVIII, corresponden a los derechos individuales de libertad, igualdad, propiedad, de libre desplazamiento, a la vida,
etc. Son los derechos que sustentan la concepcin liberal clsica.
Los derechos polticos, alcanzados en el siglo XIX tienen que ver con la libertad
de expresin, de reunin, asociacin, organizacin poltica, sindical, participacin poltica, electoral, sufragio, etc. Son los derechos individuales ejercidos colectivamente
que se terminaron por incorporar a la tradicin liberal. Surgen del Bill of Rights de
1689, de la Declaracin de Independencia de USA en 1776 y de la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia de 1789.
Los derechos sociales y econmicos, fueron conquistados en el Siglo XX a partir
de las luchas del movimiento obrero y sindical. Se trata del derecho al trabajo, a la
salud, a la educacin, a la jubilacin, a la garanta de acceso a los medios de vida y al
bienestar social.
En tanto, los derechos civiles y polticos exigiran un Estado mnimo, los derechos sociales y econmicos demandaran una presencia ms fuerte del Estado. Por
esto la tesis actual del estado mnimo patrocinada por el neoliberalismo tiene mucha
relevancia en el concepto de ciudadana que se trate.

El liberalismo clsico sostena que el Estado debera limitar la libertad de una persona slo cuando era
necesario proteger los derechos fundamentales de otra persona.

1

En la segunda mitad del siglo pasado, surgen nuevos derechos cuyos titulares
son los grupos humanos, es decir, la nacin, las colectividades tnicas o la humanidad. Es el derecho a la autodeterminacin de los pueblos, a la paz, al medio ambiente.
Tambin lo seran los intereses difusos, como los del consumidor, los derechos de las
mujeres, de los nios, de las minoras tnicas.
Hoy tambin se habla de derechos relativos a la biotica para impedir la destruccin de la vida y regular la creacin por ingeniera gentica.
A esta concepcin de Marshall suele denominrsela ciudadana pasiva o privada, dada la ausencia de la obligacin de participar en la vida pblica. Debe reconocerse
que se trata de una posicin que sigue contando con grandes apoyos puesto que cuando
se pregunta a la gente qu signiica ciudadana, se tiende a hablar ms frecuentemente de derechos que de responsabilidades. Esta idea tiene un sentido absolutamente
explicable puesto que tiene relacin con la satisfaccin de las necesidades bsicas
tales como la libertad y la seguridad personal.

14

John Rawls3 es considerado como un liberal utilitario al presentar una alternativa a las doctrinas del utilitarismo clsico que haban dominado la tradicin de
la ilosofa poltica hasta entonces, reirindose a la idea bsica de que una sociedad es justa cuando sus instituciones maximizan el equilibrio de las satisfacciones
de todas las personas. Rawls va ms lejos que Marshall en materia de un mnimo
bienestar social asegurado por el Estado, introduce una nocin ms dinmica, segn
la cual a travs de mecanismos de redistribucin de ste, se debiera incrementar la
participacin de los ms desposedos (con menos recursos). Bsicamente sostiene
que la libertad faculta a los individuos para poder adoptar sus propias decisiones en
el curso de sus vidas, no debiendo estar limitados por su posicin inicial socio econmica. As, entiende la participacin como un proceso poltico dentro de la esfera
pblica, en el cual todos los ciudadanos tienen el mismo derecho (no la obligacin)
a tomar parte y determinar el proceso constitucional que determina la ley que deben
cumplir. 4
Por ltimo, y aunque hoy parezca paradjico, dentro de la misma corriente liberal naci la lnea jurdica o constitucionalista del sistema democrtico, a travs de la
cual se ha ido produciendo un progresivo avance en materia de reconocimiento de los
derechos ciudadanos y de su debida garanta tanto en los sistemas jurdicos de cada
Estado, como en el mbito del derecho internacional. El modelo garantista de la democracia constitucional nace en el mbito de la relexin sobre el derecho y el sistema
penal que ha sido ampliada hasta convertirse en un verdadero paradigma del derecho
constitucional. Puede decirse que se trata de la posicin sostenida por Dworkin que ha
sido desarrollada principalmente por Ferrajoli. Esta sostiene un cambio de paradigma
que supone el constitucionalismo rgido respecto del viejo modelo del positivismo jurdico. En esta visin, los derechos ciudadanos se enmarcan dentro de la concepcin
del derecho como sistema de garantas. En palabras de Ferrajoli, los derechos y
garantas del ciudadano son la ley del ms dbil.



Rawls, J. Teora de la Justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 000.

Ibd., p. 7

Tomando como punto de partida el constitucionalismo, podemos referirnos

al enfoque basado en derechos, el cual considera que el primer paso para otorgar
poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que
obligan al Estado. As, no se tratara de reconocer a personas con necesidades que
deben ser satisfechas, sino que sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas.5
En esta lnea de pensamiento, es comn la adopcin del principio de dependencia de los derechos civiles y polticos y de los econmicos, sociales y culturales. Cabe
tener presente que el reconocimiento de derechos impone la necesidad de establecer medidas judiciales o de otro tipo que permitan al titular del derecho (ciudadano)
reclamar ante una autoridad judicial u otra con similar independencia, si el obligado
no cumple con sus obligaciones. En esta posicin, se entiende que los Estados deben
avanzar hacia una implementacin de polticas y estrategias que permitan el desarrollo de una ciudadana ms sustantiva. En ese mbito, el enfoque de derechos propone
criterios explcitos para poder evaluar la compatibilidad de las polticas pblicas con
los mnimos estndares legales.6 Asimismo, se entiende que el punto de partida para
otorgar poder a los ciudadanos, especialmente los pertenecientes a los sectores
excluidos, es reconocer que son titulares de derechos que obligan al Estado. Dentro de
estos derechos se encuentra el derecho a la participacin ciudadana.
b)
Posicin Comunitarista: El concepto liberal de ciudadana, auto interesada
e independiente, ha sido criticado por la posicin comunitaria, especialmente por
Sandel,7 argumentando que el sentido de identidad individual se produce a travs de
las relaciones con otros en la comunidad de la cual se es parte. As, el pensamiento comunitario se centra en la nocin de ciudadanos integrados socialmente y en la
pertenencia a la comunidad. Para los comunitaristas, la ciudadana es deinida por el
ejercicio de ciertas virtudes cvicas, tales como el respeto por los dems y el reconocimiento de la importancia del servicio pblico. Por tanto, esta corriente atribuye
validez a los derechos colectivos, a diferencia del liberalismo, que minimiza la posibilidad de conceder signiicado poltico o jurdico a dichos derechos colectivos.
c)
Posicin Republicana: pone mayor nfasis en las identidades polticas de los
individuos, en carcter de ciudadanos activos, ms all de las identidades en comunidades locales. En contraste con el pensamiento liberal, los republicanos, tales como
Oldield, argumentan que para poder participar en la vida comunitaria se requiere contar con recursos bsicos. Muchos autores de esta tendencia promueven las formas
deliberativas de la democracia, en contraste con el nfasis liberal en los sistemas polticos de representacin. En los escritos republicanos de Habermas est la idea de que
la ciudadana debe ser entendida como una identidad cvica comn, moldeada por una
cultura pblica comn. 8


6
7
8

Abramovich, V. Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo, Revista de la Cepal 88, abril, 006.
Fraser, N. Nuevas relexiones sobre el reconocimiento, New Left Review, , Madrid, 000, p. .
Sandel, M. Liberalismo y los lmites de la Justicia, Barcelona, Gedisa, 000.
Habermas, J. El Estado Nacin Europeo: sobre el pasado y el futuro de la soberana y la ciudadana, Public
Culture, Vo. 0 N .

15

Hay numerosos autores que han intentado establecer vnculos entre las posiciones libertarias, comunitarias y republicanas, (como Mouffe y Kymlicka)9 intentando
unir el nfasis liberal sobre los derechos individuales, la igualdad y el debido proceso,
con el acento comunitario de la pertenencia a una comunidad, y el foco republicano en
el proceso de deliberacin, la accin colectiva y la responsabilidad cvica.

Posturas Crticas de Derechas e Izquierdas

Desde otro punto de vista (la disputa de las derechas versus las izquierdas), las
posturas crticas al concepto tradicional de ciudadana de la post guerra se pueden
agrupar, al menos, en dos sentidos:
El primero se reiere a la necesidad de complementar la acepcin pasiva con
el ejercicio activo de responsabilidades y virtudes ciudadanas (entre las que se incluye
la participacin ciudadana). Y la segunda, se reiere a la necesidad de incorporar el
creciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas.

16

Frente a la idea del derecho a tener derechos sociales (Marshall), surge el

ataque de los sectores que polticamente se identiican con posiciones de derecha.
Los argumentos para resistirlos se resumen como sigue: i) los derechos sociales son
incompatibles con las exigencias de libertad negativa (que bsicamente se reiere al
principio de no intervencin del Estado en el ejercicio de los derechos por parte de los
ciudadanos) y con los reclamos de justicia basados en el mrito (a cada cual le corresponde lo que merece); ii) son econmicamente ineicientes y iii) nos haran avanzar en
el camino de la servidumbre, puesto que se entendera como un subsidio permanente a
los ms desposedos, con los bienes que legtimamente acumularan los ms ricos.
Mientras Marshall haba argumentado que los derechos sociales permitan a
los ms desfavorecidos ingresar a la corriente principal de la sociedad y ejercer efectivamente sus derechos civiles y polticos, las posiciones de derecha sostienen que el
Estado de Bienestar ha promovido la pasividad entre los pobres, no ha mejorado sus
oportunidades y ha creado una cultura de dependencia.
Segn la posicin de la derecha, dado que el Estado de Bienestar desalienta a la
gente de todo esfuerzo por llegar a autoabastecerse, se debe cortar la red de seguridad
y todo beneicio social debe conllevar una obligacin. La satisfaccin de ciertas obligaciones es una condicin para poder ser aceptado como miembro pleno de la sociedad.
Esta es la razn que indujo a la reforma del sistema de seguridad social en los Estados
Unidos de Norteamrica y en Inglaterra en los aos 80.
Por otra parte, hay autores como Will Kymlicka que sostienen que en lugar de
alcanzar ese objetivo, muchas de las iniciativas desreguladoras llevaron a una era de
irresponsabilidad econmica. Paralelamente, el recorte de los programas de asistencia expandi el grupo de los sin clase y las desigualdades se acrecentaron.

Mouffe, Ch. Ciudadana Democrtica y la Comunidad Poltica, en Dimensiones de la Democracia Radical:

pluralismo, ciudadana y comunidad, Londres, verso, . Kymlicka, W. La Ciudadana Multicultural, Op.
Cit.

Por su parte, las tendencias polticas identiicadas con la izquierda siguen

sosteniendo que una ciudadana plena requiere de derechos sociales, lo que segn
la tesis de Marshall, consiste en que las personas slo pueden ser miembros plenos
y participativos de la vida social en la medida que sus necesidades bsicas sean
satisfechas.
Al mismo tiempo, la misma izquierda reconoce que las instituciones del Estado
de Bienestar son impopulares porque promueven, en gran medida, la pasividad y la
dependencia, produciendo la denominada clientelizacin del rol del ciudadano.
Algunos estiman que es legtimo imponer ciertas obligaciones a los ciudadanos
y otros estiman que no es conveniente, pero, normalmente, si bien se acepta el principio general de que la ciudadana implica tanto derechos como responsabilidades, se
considera que los derechos de participacin deben preceder a las responsabilidades:
slo sera apropiado exigir el cumplimiento de responsabilidades una vez que se han
asegurado los derechos de participacin.
La propuesta ms popular que ha surgido para afrontar este problema es la de
descentralizar y democratizar el Estado de Bienestar, dando, por ejemplo, ms poder
a las agencias que desarrollan los programas sociales y hacindolas mas controlables
por parte de los ciudadanos.
Tambin se trata de entregar ms poder a los ciudadanos, especialmente a los
beneiciarios de dichos recursos, a travs de la sustitucin de los derechos de bienestar por el derecho a la participacin en la administracin de los programas sociales,
con lo cual asumen un rol participativo directo en la gestin y/o control de los mismo
programas (ejemplo: presupuestos participativos). En esta lnea, el concepto de ciudadana se relaciona menos con la idea de la delegacin y se asocia con un mayor
protagonismo de los ciudadanos. Claramente, esta posicin requiere de un ciudadano
preparado para ejercer y demandar derechos, debiendo considerarse que para ejercer
un rol participativo se requiere ser contraparte hbil y eiciente frente a los agentes del
Estado y a los dems miembros de la sociedad civil. Lo anterior supone que los derechos existan y que estn adecuadamente reconocidos y garantizados por el Estado, que
la ciudadana sea capaz de ejercer sus derechos. Se requiere de capacidades tcnicas
y si no las tienen, la capacidad de asociarse con otros miembros de la sociedad civil
que las posea.
Frente a lo anterior, cabe referirse a la posicin del enfoque basado en derechos que ya hemos aludido, el cual se reiere a los derechos que asisten especialmente
a los excluidos o marginados, que han sido deprivados histricamente tanto de las
libertades bsicas, como de la provisin de los derechos sociales y econmicos. Esta
posicin considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es
reconocer que aquellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Efectivamente
y hacindonos cargo de esta idea, es relevante en este tema tener en cuenta la diicultad mayor que implica la exclusin de los mismos para los sectores marginales en una
determinada sociedad.

1

Nuevas Perspectivas del Concepto de Ciudadana

En los ltimos aos la ilosofa poltica comunitaria y republicana ha cambiado
su foco para concentrarse en una discusin originada por la diversidad cultural que es
distintiva en la mayora de las sociedades modernas.
Existe un amplio anlisis contemporneo sobre el tema de las inclusiones y
de las exclusiones del concepto de ciudadana. Autores tales como Kabber, Mamdami
y Fraser, establecen un catlogo de desventajas e injusticias que abarcan desde las
formas econmicas y culturales que aquejan a ciertos grupos que se encuentran excluidos del concepto de ciudadana. La tesis de Mamdami sobre el post colonialismo
se reiere a la institucionalizacin de las lites blancas como ciudadanos econmica y
culturalmente privilegiados como producto de dicho proceso histrico y por otra parte
la constitucin de los colonizados (numricamente una mayora) como sujetos devaluados. 10
El concepto de ciudadana diferenciada: Los miembros de determinados grupos
se incorporan a la comunidad poltica no slo como individuos sino como grupo (ciudadana como grupo) y sus derechos dependen de su propia pertenencia al mismo.
Para la mayora de los liberales esta idea es una contradiccin porque la ciudadana sera por deinicin una cuestin de tratar a las personas como individuos iguales
ante la ley.

1

Frente a este debate, la pregunta bsica es: Se justiica dar una proteccin
especial a determinados grupos?. As por ejemplo, se justiica otorgar aprobacin en
el Parlamento a una ley que tienda a evitar la discriminacin de las mujeres en materia laboral? El tema se complica ms an, cuando se considera que la decisin ser
tomada por un grupo mayoritariamente conformado por hombres, lo cual corresponde
a la situacin predominante en los congresos, especialmente en los latinoamericanos.
Cmo asegurar en este caso que la minora pueda exponer y defender sus derechos
apropiadamente?.
Una ley sobre derechos de un grupo tnico originario, podra ser bien diseada
sin la participacin activa de dichos miembros?
Es frente a estos dilemas donde cobra sentido la posicin de los llamados
pluralistas culturales quienes sostienen que los derechos de la ciudadana han sido
deinidos por y para los hombres blancos y no pueden dar respuesta a los grupos minoritarios. Es la tesis sustentada originalmente por Iris Marion Young,11 segn la cual
estos grupos slo podran ser integrados a la cultura comn si adoptamos la concepcin de la ciudadana diferenciada. 12
0 Kabeer, N. Social exclusion, poverty and discrimination: towards an analytical framework, IDS Bulletin, Vol.
, N, 000.

Mamdami, M, Citizen and Subjects: contemporary Africa and the legacy of late colonialism, Princeton University Press, 6.

Fraser, N. Unruly Practices: power, discourse and gender in contemporary social theory. Minneapolis, University of Minnesota Press, 7.
 Young, M.I. Justice and the Politics of Difference, Princeton, Princeton University Press, 0.
 El principio de la ciudadana diferenciada, se desarrolla originalmente por Young y posteriormente por
Kymlicka, Ciudadana Multicultural: una teora liberal de los derechos de las minoras, Op. Cit.

Para algunos este concepto es una contradiccin puesto que desde el punto
de vista terico ms riguroso, la ciudadana es una manera de tratar a la gente como
individuos dotados de iguales derechos ante la ley.
I.M. Young da dos razones por las cuales la verdadera igualdad requiere airmar
y no ignorar las diferencias entre los grupos:
Los grupos culturalmente excluidos estn en desventaja de cara al proceso
poltico y la solucin consiste al menos, parcialmente, en proveer medios
institucionales para el reconocimiento explcito y la representacin de grupos
oprimidos. Estos mecanismos institucionales deberan incluir fondos pblicos para su defensa, representacin garantizada en las instituciones polticas
y derechos de veto sobre determinadas polticas que afecten directamente al
grupo.
Los grupos culturalmente excluidos tienen necesidades particulares que slo
se pueden satisfacer mediante polticas diferenciadas. Por ejemplo, derechos
lingsticos para los hispanos en EEUU; derechos territoriales para los aborgenes, etc.
Para estos ines se discute sobre la conveniencia de establecer un sistema de
cuotas para los grupos desaventajados.
Sin embargo, la posicin de la ciudadana diferenciada presenta diversos
problemas:
Cundo hay varios grupos, a cules se les da representacin especial?
El reconocimiento de grupos diferentes y separados, no alienta la divisin de la
sociedad?
No lleva a que las autoridades se consideren que todo ya se ha hecho en esa
materia y que, por tanto, se sientan liberadas de su tarea de bsqueda de la
convivencia justa entre los distintos grupos que coexisten en un Estado ?
Al respecto, es ilustrativo trabajar alrededor de la tesis de Will Kymlicka13, quien
sostiene bsicamente que la ciudadana es un status legal deinido por un conjunto de
derechos y responsabilidades, pero a la vez es una identidad, la expresin de la pertenencia a una comunidad poltica. Marshall sostena que una identidad compartida de
ciudadana integrara a los grupos que haban sido excluidos de la sociedad britnica,
reirindose claramente a las clases trabajadoras, cuya falta de educacin y recursos
econmicos les impeda integrarse a esa cultura compartida. Con el tiempo ha resultado claro que esta es la sensacin de muchos grupos: los pobres, afro-descendientes,
mujeres, minoras tnicas, minoras sexuales pese a contar con los derechos comunes propios de la ciudadana. Se sienten excluidos no slo a causa de su situacin
socioeconmica sino que como consecuencia de su identidad sociocultural: precisamente a causa de su diferencia.

 Kymlicka, W. El Retorno del Ciudadano, Paids, Barcelona, 6.

19

Kymlicka airma que todas las democracias modernas reconocen estos derechos grupales diferenciados de alguna forma ya que la ciudadana es hoy un concepto
mucho ms diversiicado y mucho menos homogneo de lo que supusieron los tericos
polticos. Esto de los derechos de representacin especiales no es ms que la nueva
versin de la vieja idea. Siempre se ha reconocido que una democracia mayoritaria
puede ignorar sistemticamente las voces de las minoras.

0

Sostiene que muchas de las demandas multiculturales prueban que los miembros de los grupos minoritarios desean incorporarse a la corriente principal de la
sociedad. Los nicos derechos que plantean serios problemas de integracin son,
segn l, los de autogobierno, los cuales relejan el deseo de debilitar los vnculos
con la comunidad poltica principal e incluso cuestionar su propia naturaleza, autoridad y permanencia. Cree que en este contexto el concepto de ciudadana diferenciada
puede hacer bastante poco, puesto que los dirigentes nacionalistas no se declararn
satisfechos hasta obtener su propio Estado Nacin. En palabras de Kymlicka, la reivindicacin bsica que subyace a los derechos de autogobierno no es simplemente
que algunos grupos estn en situacin de desventaja dentro de la comunidad poltica
o que sta no sea culturalmente diversa. Lo que se reivindica es que hay ms de una
comunidad poltica y que la autoridad del Estado no debe prevalecer sobre la autoridad
de las comunidades nacionales que los constituyen.14 Con ocasin del anlisis de las
nuevas perspectivas de ciudadana, cobra relevancia el tema referente al surgimiento
progresivo de nuevas identidades que pretenden el reconocimiento y proteccin de sus
derechos por el Estado y la sociedad civil, y que en relacin a diversos temas especicos que hemos mencionado, preieren o quieren representarlos directamente, no
considerando adecuado para tales efectos el sistema representativo tradicional.

Un concepto actualizado de Ciudadana

Hacindose cargo de las distintas visiones, cmo se puede entender hoy la
ciudadana?
En el marco de los temas analizados, este texto entiende por ciudadana una
identidad poltica comn a todas las personas, las cuales se identiican con distintos
tipos de derechos, necesidades e intereses y aceptan someterse a las mismas reglas y
obligaciones que determina la comunidad poltica. As, la ciudadana puede entenderse
como un principio de articulacin que incluye todas las posiciones de las personas,
reconocindose lealtades especicas y respetando la libertad individual.
Por lo tanto, algunos elementos bsicos para entender el concepto de ciudadana son:

Coexistencia de derechos individuales y colectivos. Vemos una ciudadana especica, particular, que se agrupa para reivindicar derechos colectivos, como por
ejemplo, pueden ser los derechos de minoras tnicas, religiosas, discapacitados o de
las mujeres.

 Ibd.. p. .


Lo pblico no es slo lo estatal, sino que pertenece a todos, por lo tanto las
visiones tecnocrticas de la gestin pblica no sirven en la construccin de ciudadanos
ya que quitan protagonismo y propiedad.

La ciudadana emerge como un asunto poltico, como parte de un proceso

por construir, estrechamente vinculado a la negociacin de la ininidad de intereses
que se encuentran presentes en ella: nuevos derechos, gnero, etnias, demandas de
autogobierno. Es un asunto poltico, materia de negociacin entre los distintos actores
relevantes en el sistema y, por tanto, no se circunscribe a la agregacin de intereses
tradicionales que se materializa a travs de los partidos polticos. La negociacin se
orienta a producirse en forma directa entre los actores involucrados.
Actualmente existe la necesidad de consagrar el concepto de ciudadana tanto
como un status, que conlleva una serie de derechos (base del pensamiento liberal) y
obligaciones y por otro lado, como una prctica activa (base del pensamiento republicano). Como ya hemos visto, la lnea del enfoque de derechos, concibe al ciudadano
como titular de derechos que obligan al Estado, esto es, sujetos con la facultad de
demandar determinadas prestaciones y conductas, bajo la idea de que los derechos
civiles, polticos, econmicos y sociales son interdependientes y entre ellos no hay una
diferencia de grados de importancia sino de sustancia. Todas estas categoras se agruparan en tres niveles: obligaciones de respetar, de proteger y de cumplir. Este enfoque
entiende que existen deberes mutuos para las partes cuyo incumplimiento har exigibles mecanismos de garantas, idea que se relaciona con el concepto de poder que
subyace a esta concepcin de ciudadana.
A ello, habra que agregar la necesidad de concebir la ciudadana en relacin a
la capacidad de ejercer el control en relacin a la actuacin de los servidores pblicos,
entre stos y entre los mismos ciudadanos.
Este concepto implica que las obligaciones recaen en los ciudadanos y en el
Estado, en cuanto a su obligacin de implementar las reformas institucionales que
permiten o faciliten sistemas democrticos participativos.
Por otra parte, un concepto actualizado de ciudadana supone que los ciudadanos tienen necesidades, intereses y prioridades diversos, y que cada uno empieza
desde una posicin diversa en lo que se reiere a poder y recursos.
Por ltimo, el concepto de ciudadana tambin requiere reconocer la legitimidad tanto al ciudadano individual como al que presenta sus intereses y demandas
bajo la forma de identidad grupal. Esto debe ser comprendido de manera mltiple,
en el sentido que pueden coexistir pertenencias en diversas identidades, tales como
la ciudadana de gnero, de carcter tnico, ecolgico, nacional. Cada persona puede
experimentar y expresar distintas formas de ciudadana.
En sntesis, el debate actual sobre participacin y ciudadana reconoce la diversiicacin que adquiere hoy da la conformacin de sujetos. Las demandas y aspiraciones
se complican y apuntan no slo al acceso, sino que a la calidad de lo que se ambiciona.
Hoy es bastante claro que el concepto de ciudadana debe tener un papel independiente en cualquier teora poltica plausible y que la promocin de una ciudadana

1

responsable es un objetivo de primera magnitud para las polticas pblicas. En todo

caso, teniendo a la vista las principales corrientes tericas, una concepcin adecuada
exige un equilibrio entre derechos y responsabilidades.

1.1.2

EL CoNCEPTo DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Ms all de las distintas deiniciones que puedan ser consideradas en este

texto, y cualquiera sea la deinicin que se adopte, la participacin ciudadana es una
forma de entender el ejercicio del poder donde los sujetos, entendiendo por tal a los
ciudadanos, forman parte activa de la gestin pblica. En este contexto entendemos
que la participacin ciudadana es un derecho ciudadano fundamental, conigurndose
como un prerrequisito para el ejercicio de otros derechos.
Lo anterior deriva del hecho de que la participacin se relaciona con la esencia
de la democracia, puesto que es lo que la deine, ms an en un escenario donde la
institucin de la representacin no parece ser suiciente para poder hablar actualmente de democracia. La demanda de ms y mejor democracia de los ltimos aos
se maniiesta en la presin de que la democracia representativa sea acompaada o
incluso, segn algunos ms radicales, sustituida por los mecanismos propios de la
democracia directa.



No es menos importante sealar, en todo caso, que segn nuestra concepcin,

la participacin no explica ni basta para sostener el ediicio de la democracia: necesita
partidos polticos, instituciones polticas, poderes del Estado y, inalmente, un Estado
constituido como tal.
Por otra parte, trabajos recientes sobre participacin ciudadana, llaman la
atencin sobre el proceso que se ha iniciado para destacar la importancia de analizar
este tema desde una perspectiva amplia. Esto implica concebir la participacin como
aquellas vas por medio de las cuales la gente levanta su voz a travs de nuevas formas de deliberacin, procesos de consulta y movilizaciones con el in de informar e
inluir en las polticas pblicas y en las instituciones; y por otro lado, entendiendo la
participacin como una efectiva rendicin de cuentas que habilite el debido control ciudadano, lo cual requiere de instituciones y polticas diseadas con el objeto de lograr
gobernabilidad.
As, se puede ver que la participacin ha transitado desde los proyectos hacia
las polticas y, por tanto ha comenzado a penetrar inevitablemente en las arenas de
la gobernabilidad, debiendo reconocerse entonces que la participacin slo podr ser
eiciente en la medida que se vincule a estructuras institucionales. Esta lnea de anlisis de la participacin se inserta dentro del fenmeno de la globalizacin, emergiendo
preguntas sobre la posibilidad de que los mtodos participativistas puedan lograr que
las empresas rindan cuenta y que acten en forma responsable. 15

 Esta lnea de pensamiento se desarrolla por Gaventa, J. Introduction: Exploring Citizenship, Participation
and Accountability, IDS Bulletin ., 00.

Nuria Cunill, considera la participacin ciudadana como aquel tipo de

prctica social que supone una interaccin expresa entre el Estado y actores de la
sociedad civil, a partir de la cual estos ltimos penetran en el Estado.16 Es decir, la
autora relaciona el concepto de participacin con una forma de socializacin de la
poltica. Dos elementos caracterizaran la participacin y la diferenciaran de otras
formas de intervencin social: es una intervencin en el curso de una actividad
pblica y debe ser expresin de intereses sociales. 17 De esta forma, en el concepto
de Cunill, quedaran excluidos los siguientes tipos de actividades: i) la intervencin
de los ciudadanos en la administracin en funcin de su experiencia, por ejemplo,
integrar rganos consultivos en calidad de expertos; y ii) la participacin poltica,
entendida por la autora como la militancia en organizaciones polticas partidarias.
La participacin ciudadana se ubicara entonces entre los intereses pblicos (Estado) y los particulares propios de los partidos polticos. Entre estos dos polos la
participacin ciudadana slo se circunscribira a la rbita de los intereses particulares radicados en la sociedad civil. 18
Tambin resulta ilustrativo referirse a la posicin de autores, como Hannah
Arendt, que abogan por una ciudadana radicalmente participativa, entendiendo por tal
aquella que tiene o adopta un compromiso cvico materializado en el ejercicio de deliberacin que se da en la esfera pblica. Segn Arendt, la deliberacin colectiva acerca
de todos los temas que afectan a la comunidad poltica slo tiene sentido en la esfera
en que se construye lo pblico. Esto es, donde los ciudadanos, actuando mediante los
recursos del discurso y la persuasin, descubren sus identidades y deciden, mediante
deliberacin colectiva, acerca de temas de inters comn.
De todos los elementos mencionados, surgen varias caractersticas:
Voluntariedad: la participacin de la ciudadana es ejercida en un acto libre que
no est determinado por terceros ni porque sea un mandato legal. Es la manifestacin
de un deseo de los sujetos de querer formar parte de las decisiones que les afectan.
Las razones por las cuales se quiere formar parte de estos procesos pueden ser mltiples: la falta de adherencia y credibilidad en la agregacin de intereses que hacen
los representantes elegidos popularmente; la necesidad de expresar convicciones y
posiciones en forma directa; la voluntad de formar colectivos que persiguen incidir en
la agenda pblica, colocando sus intereses en la discusin o deliberacin pblica; la
necesidad de grupos o colectivos excluidos de hacer valer sus derechos y ponerlos en
la discusin; la conviccin de que los temas de inters pblicos no estn considerando
las perspectivas y necesidades de las personas.
Quines: Se trata de la intervencin de los ciudadanos en cuanto forman parte
de la denominada sociedad civil. Este concepto adopta distintos nfasis y, dependiendo
de los autores, tambin varan sus fronteras. En su acepcin ms generalizada intenta
agrupar el mbito y las actividades no estatales. Para los efectos de esta deinicin,
entenderemos que los partidos polticos son formas de representacin y mediacin
6 Cunill, N. Participacin ciudadana, dilemas y perspectivas para la democratizacin de los Estados latinoamericanos, Caracas, CLAD, .
7 Ibd., p. 
8 Ibd., 



entre el Estado y la sociedad civil, en una relacin que siempre cambia, por lo cual, no
son parte de sta.
De acuerdo a lo anterior, la participacin de la sociedad civil debe ser considerada al menos en dos aspectos: se reiere tanto a los ciudadanos organizados como
a los no organizados; y por otra parte, son aquellos que no tienen la calidad de representantes en uso de las instituciones tradicionales democrticas: partidos polticos;
funcionarios pblicos; autoridades elegidas en cargos de eleccin popular.
Para qu: La ciudadana participa para seleccionar sus gobernantes y tambin
en la gestin pblica.
La participacin puede ser de tipo indirecta cuando se produce a travs de la
adherencia a la posicin de las organizaciones de la sociedad civil (podra entenderse
como una forma de representacin de los intereses ciudadanos), o bien en forma directa, presencial.
La participacin interesa a la ciudadana por cuanto es la esfera en la cual se
adoptan las decisiones que estn dirigidas a satisfacer las necesidades de la poblacin,
pero adems, porque el concepto actual de ciudadana entiende por tal un sujeto que
adems de demandar el respeto de los derechos por parte del Estado y de la sociedad,
intenta formar parte de las decisiones sobre los temas que los afectan. No bastara la
agregacin de intereses presentada por los representantes propios de la democracia
representativa, tales como los partidos polticos.

4

Por ltimo, es importante destacar que la participacin tambin tendra como

objetivo o in el ejercicio del control ciudadano, lo cual requiere instituciones y polticas
diseadas con el objeto de lograr gobernabilidad.
De acuerdo a todo lo anterior, este texto entiende por participacin ciudadana las actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de la sociedad civil,
pueden intervenir en la seleccin de sus gobernantes; directa o indirectamente, en la
gestin pblica y en el ejercicio del control ciudadano. De esta manera se entiende
como prerrequisito para el ejercicio de otros derechos.

1.1.3

CLASIFICACIN DE LA PARTICIPACIN

En relacin a los mecanismos o instituciones que reconocen la participacin

ciudadana, es posible pensar en diversas clasiicaciones atendiendo el tipo de instituciones o instancias de que se trate y el grado de incidencia que pueden lograr, todas
las cuales, sin embargo, se relacionan y se cruzan entre s.

Desde las Instituciones o Instancias

Nos referimos a las distintas instituciones o prcticas en las cuales podemos
reconocer formas de participacin ciudadana. Estas van desde los mecanismos ms
tradicionales de participacin en el marco de la democracia representativa: el voto

para elegir a las autoridades, hasta las formas ms innovadoras que hoy podemos ver
en distintas partes del mundo: jurados ciudadanos.
a)

Los mecanismos de democracia semidirecta

Estos mecanismos, especialmente el referndum, plebiscito e iniciativa popular

de ley, colindan con las atribuciones propias del poder legislativo: aprobar las leyes de
la Repblica. Desde este punto de vista se clasiican como mecanismos de democracia
directa o semi directa, donde los ciudadanos expresan su voto en forma directa y no a
travs de representantes.

El referndum es considerado como el principal instrumento de democracia

directa puesto que, mediante tal institucin, el cuerpo electoral vota bajo una modalidad consultiva o deliberativa (dependiendo si su resultado ser obligatorio o no para la
autoridad) en un proceso de decisin sobre un asunto especico. Hay variadas tipologas
que clasiican el referndum, las que incluyen, por ejemplo, el referndum constituyente cuando se reiere a la aprobacin de una constitucin; o referndum legislativo o
administrativo, si se reiere a la aprobacin de leyes o actos administrativos.

El plebiscito es un instrumento de democracia directa a travs del cual el

cuerpo electoral vota sobre temas de relevancia constitucional, como por ejemplo una
modiicacin a la carta fundamental que establece nuevas regiones o provincias en el
pas.
En la teora poltica, los trminos referndum y plebiscito se confunden y hay
cierto consenso de que son trminos sinnimos, pudiendo destacarse ms bien diferencias histricas en el uso de ellos. En este sentido, el trmino plebiscito se usa
para indicar sucesos excepcionales, normalmente fuera de los casos previstos en las
constituciones.

La iniciativa popular de ley es un mecanismo contemplado en algunas constituciones que habilita a la ciudadana para proponer por s misma la discusin de un
proyecto de ley por parte del poder legislativo. Para ello, existen diversas exigencias
que, en general, se reieren al nmero mnimo de ciudadanos que es necesario que
apoyen la iniciativa, las materias que pueden ser objeto de este instrumento y el perodo en que puede provocarse.

La revocatoria de mandato, se reiere a la capacidad de la ciudadana de poner

trmino al mandato de una autoridad que ha sido elegida mediante votacin popular.
Tambin se exigen ciertos requisitos que se reieren generalmente al tipo de autoridad
cuyo mandato puede ser revocado, al nmero o porcentaje de ciudadanos que debe
estar de acuerdo y a las causales necesarias para poder revocar el mandato.
b)

Mecanismos o Instituciones propios del Sistema de Democracia

Representativa

El voto por un determinado candidato, ya sea a la presidencia de la Repblica,

diputados, senadores, alcaldes o intendentes, gobernadores, etc., dependiendo del sistema poltico de cada pas.

Militancia en un partido poltico.

5

Participacin en manifestaciones y protestas.

Pertenencia a un club deportivo o cultural, a un centro de padres, en un proyecto ilantrpico, a un instituto de pensamiento, centro acadmico, asociacin de la
sociedad civil que se dedica a incidir o llamar la atencin sobre ciertos temas, etc.
En este sentido, estamos aludiendo a la participacin directa de la ciudadana
en ciertas actividades del rea de lo pblico.
c)

Mecanismos Modernos que adopta la Participacin

La participacin en la definicin, ejecucin y evaluacin de la gestin pblica:

Desde este punto de vista, cobran relevancia una serie de instancias que actualmente
existen en materia de participacin y que se deinen bsicamente por los espacios que
el mismo Estado abre a la ciudadana, para que sta pueda formar parte de la poltica
pblica. As, se puede hablar de un gobierno participativo, porque convoca, escucha
y ejecuta en colaboracin con la sociedad civil, en una especie de alianza estratgica
de socios, donde ambos estn interesados en el mismo objetivo y no aparecen como
actores contrapuestos. Dentro de este concepto se encuentran instancias de carcter
consultivo, o bien de carcter decisorio. Dentro de stas, podemos mencionar las mesas de dilogo, los cabildos, las audiencias pblicas, etc.

6

Los presupuestos participativos: son formas de participacin directa de la ciudadana en la jerarquizacin y destino de una parte de los recursos locales. En este
sentido, son conocidos las experiencias en el diseo del presupuesto de ciudades que,
bsicamente, consisten en un proceso de descentralizacin que reformul casi por
completo la estructura de decisiones relativa a la tarea pblica ms central en un
municipio: la construccin e implementacin del presupuesto municipal. Al respecto,
destacan las experiencias de presupuesto participativo de Porto Alegre y Montevideo,
siendo la primera de ellas la que ha servido de modelo para otras experiencias. Existe
numerosa bibliografa al respecto. 19
La posibilidad de intervencin popular en la identiicacin de necesidades, tanto
en escoger prioridades como en las decisiones relativas a las inversiones municipales,
es la principal caracterstica de la prctica conocida como presupuesto participativo.
Presentado por lo general, como alternativa a los modelos tradicionales de gestin de
las ciudades, el proceso de elaboracin presupuestaria participativo pretende establecer nuevos patrones de articulacin entre los intereses organizados y el Estado, as
como crear nuevas condiciones de gobernabilidad o de gobernanza local.
Hoy existen ms de 50 ciudades brasileas donde se aplica algn esquema de
presupuesto participativo, en las cuales se consulta a la poblacin, proporcionando la
informacin adecuada. La tarea es llevada a cabo por el ejecutivo municipal, a travs
de asambleas pblicas organizadas en todas las regiones administrativas con amplia
participacin de sectores profesionales y de la poblacin en general. De esta consulta
surgen indicaciones de prioridades que sern transformadas en proyectos especicos
 Avritzer Leonardo, Modelos de Deliberacin Democrtica: Un anlisis del presupuesto participativo en
Brasil, en De Souza Santos B, Op. Cit. y Filgueiras, C. Relaciones entre el Estado y la sociedad civil: la
participacin en procesos de toma de decisin en polticas pblicas, Estudio N 8, CAPP. U De Chile, BID,
000.

para luego ser consignados en el proyecto de la ley presupuestaria anual sometido a la

aprobacin por la cmara de ediles.
El caso de Porto Alegre es una propuesta innovadora que adquiri el carcter
de poltica pblica en el mbito del municipio y que ha servido de modelo y escuela
para todos los procesos de participacin y planiicacin de presupuestos en el mbito
latinoamericano. Demuestra no solamente la capacidad de intervenir en el diseo de
polticas sino que en el control de las mismas.
La institucin del presupuesto participativo tambin se ha implementado en varias ciudades latinoamericanas, tales como Montevideo, Rosario, o en algunas comunas o
distritos de las grandes ciudades como es el caso de Buenos Aires y Santiago de Chile.
Hay documentos que airman que la experiencia ha modiicado radicalmente la
historia de las relaciones sociales y polticas de la ciudad: se habra desencadenado un
proceso de descentralizacin real, optimizando la asignacin de recursos, mejorando
la racionalidad de las decisiones administrativas, disminuyendo la concentracin del
poder en manos de la autoridad ejecutiva municipal y se habran reducido las prcticas clientelistas y por lo mismo acentuado la transparencia en el uso de los fondos
pblicos.

Los mecanismos de debate: entre los sistemas ms innovadores de deliberacin se encuentran los jurados ciudadanos. Se elige a un grupo de personas para que
sea lo ms representativo posible de todos los estratos y sectores sociales, y se les
entrega informacin sobre un tema para discutir entre ellos. Este mecanismo est
bastante desarrollado en Inglaterra.
Su objetivo es que los responsables de tomar decisiones tengan acceso directo
a la opinin de ciudadanos informados. Se han hecho jurados para grupos concretos
de la poblacin: jvenes o viejos, jurados para discutir temas de muy distinta ndole y/o
relevancia, desde los servicios para las personas con problemas de salud hasta el de
vivienda pblica, para hacer recomendaciones sobre prioridades presupuestarias. Los
talleres se hacen con grupos entre 12 y 20 personas durante un da o un par de tardes.
Su composicin es homognea o a veces se hacen selecciones aleatorias del censo
electoral. 20

Las encuestas deliberativas: fueron desarrolladas por James Fishkin de la Universidad de Texas. Generalmente participan alrededor de 300 personas. Se selecciona
una muestra representativa de la poblacin mayor de edad y se les pregunta sobre alguna poltica concreta, envindoles material que represente distintas posiciones y les
permita informarse y pensar seriamente sobre el tema. Se entiende por material equilibrado aquel que no propenda la opinin hacia una posicin determinada en trminos
evidentes. Se les lleva a un lugar donde puedan pasar un par de das pensando sobre
el tema, discutiendo en grupos ms pequeos elegidos al azar y haciendo preguntas
generadas en los grupos pequeos en una mesa redonda de expertos y polticos. Los
casos ms conocidos son: polticas relativas a la lucha contra el crimen, rol de Gran
Bretaa en la Unin Europea y elecciones. Tambin es conocido el caso organizado por
0 Ver mayor informacin sobre estos instrumentos en Font F. (coord.) Ciudadanos y decisiones pblicas,
Ariel, Barcelona, 00.



Welcome Trust en la consulta sobre gentica humana en marzo de 1997. Participaron

425 personas (se reclutaron 600 londinenses por medio de una muestra por cuotas), a
quienes se distribuy un cuaderno con el tema y las preguntas que seran debatidas en
el plenario. El acto consisti en una serie de presentaciones cortas y, tras una serie de
preguntas y respuestas, los participantes votaron electrnicamente.
Otro ejemplo es la experiencia de Choices for Bristol. En este caso, cualquier
grupo podra participar y la nica ayuda era la gua de discusin que planteaba las
siguientes preguntas: Qu soluciones se te ocurren para hacer de Bristol la mejor
ciudad posible en los prximos aos? Qu idea tienes para mejorar la vida en nuestros
barrios? Qu proyectos podran desarrollarse con una inversin alta ? Qu podra
hacerse con muy poco dinero?.
Se distribuyeron 5.000 copias de la gua y hubo exposiciones itinerantes en centros comerciales y lugares pblicos. Tambin se distribuyeron tarjetas en las que los
ciudadanos podan formular ideas. Se hicieron dos reuniones plenarias, en las cuales
las ideas fueron agrupadas en 6 categoras y los participantes elegan uno de los temas
para trabajarlos con un moderador.
En general, estos mecanismos diieren de las encuestas de opinin ya que stas
quieren captar las actitudes y opiniones inmediatas de los ciudadanos.
d)



Control Ciudadano

Es una forma distinta de participacin, que est diseada para ejercer iscalizacin, observacin, monitoreo e imponer restricciones institucionales sobre el ejercicio
del poder. Este se entiende dentro de la prctica de la accountability del sistema
poltico y de gobierno, de parte de las autoridades pblicas. De esta manera, el control ciudadano implica la iscalizacin del ejercicio de poder. Dentro de este concepto
podemos entender a las veeduras colombianas o las juntas de vigilancia en la Ley de
Participacin Popular Boliviana.
Implica tanto la rendicin de cuentas como la existencia de sanciones o castigos por actos ilegales o indebidos.
Siguiendo la propuesta de Peter Newell,21 el control ciudadano, puede ser clasiicado de la siguiente manera: Control Ciudadano Poltico (Political Accountability);
Control Ciudadano Social (Social Accountability); y Control Ciudadano Financiero
(Financial Accountability).
Las nociones tradicionales de control poltico se derivan de las responsabilidades de los funcionarios pblicos para llevar a cabo distintas tareas en representacin
de la ciudadana. As por ejemplo, los funcionarios tendrn que estar dispuestos a la
rendicin de cuentas en forma permanente, o bien, el parlamento tendra la capacidad de pedir rendicin de cuentas a miembros del poder ejecutivo. En este sentido,
se habla de mecanismos de control vertical y horizontal. Los primeros se reieren a
aquellos que se ejercen desde abajo, por la ciudadana y por los grupos de la sociedad
civil; y, los mecanismos de control horizontal, son aquellos auto impuestos dentro del
 Newell, P. Taking Accountability into account: the debate so far, en Rights, Resources and the Politics of
Accountability, Ed. Peter Neweel & Joanna Wheeler, IDS, 006.

aparato estatal, con el objeto de contrarrestar fuerzas entre los distintos poderes y
agencias del Estado (contraloras, superintendencias, comisiones de derechos humanos, ombudsmen).
Control social se reiere a los mecanismos a travs de los cuales la accin ciudadana, dirigida a controlar a las autoridades polticas, redeine la relacin tradicional
entre ciudadanos y sus representantes electos. As, se consideran en este concepto, las movilizaciones sociales y los casos de investigacin periodstica. Los procesos
observados son generalmente de carcter eleccionarios y restricciones del gobierno
sobre el derecho de acceso a la informacin.
El control inanciero se reiere a prcticas especicas aplicadas al Estado o a
las compaas privadas que prestan servicios pblicos y tambin a la misma sociedad
civil.
Nadie pareciera dudar de la importancia de la accountability para optimizar el
funcionamiento del aparato estatal. Es cierto que nuestras instituciones no contienen
mecanismos expresos que pudieran permitir a los ciudadanos sancionar directamente
las acciones ilegales de la administracin pblica. Sin embargo, de all no necesariamente se puede inferir que el control ciudadano sobre ella slo puede ser indirecto, a
travs de los polticos.
Si por control social se entiende cualquier intento de involucramiento ciudadano en las acciones o decisiones de las instituciones pblicas con miras a la expresin
y defensa de intereses sociales, tan expresivo de l podra ser la intervencin de ciudadanos en los directorios de instituciones pblicas como la funcin de denuncia que
ejercen organizaciones sociales sobre el aparato del Estado. Uno supone, sin embargo,
una relacin constitutiva con el Estado y la poltica; y el otro, admite una relacin regulativa entre ambos.
Para los tericos de la democracia deliberativa no basta con desarrollar una
relacin slo regulativa con el aparato estatal, sino que sera indispensable adems que la inluencia social se expresara de otras formas. Habermas sostiene que
la nica manera de inluir sobre el poder administrativo es oponiendo el poder
comunicativo; es decir, con la formacin espontnea de opinin en espacios pblicos autnomos, como son las asociaciones voluntarias especializadas en tematizar
preocupaciones sociales. La pregunta que se plantea es si no cabra tambin pensar
en una inluencia directa de la sociedad sobre el Estado, tanto plasmada en instancias de mediacin ubicadas en la propia institucionalidad estatal como ejercida a
travs de una poltica de inclusin de nuevos actores polticos en sus instancias de
decisin.
Cunill 22 concluye que no slo es posible una inluencia tanto indirecta como
directa en el aparato estatal, sino que adems es factible un control ex-ante y expost referido a los resultados de la accin administrativa. Esta nocin del control
social es apoyada por una visin amplia de la accountability misma. Dicha accin por
parte de un actor existe de hecho, cuando ste se obliga a informar acerca de sus
 Cunill, op. cit.

9

acciones y sus decisiones, no slo pasadas sino tambin futuras, a justiicarlas y a

sufrir algn tipo de sancin en caso de eventuales malas conductas.
Tres parecen ser las condiciones para el ejercicio del control ciudadano:
La disposicin de recursos sancionadores para el ejercicio del control. As, por
ejemplo, en el caso de la Ley de Participacin Popular Boliviana, existen sanciones en caso que los comits de vigilancia informen acerca del mal uso del
presupuesto municipal, existiendo la sancin de congelacin de la entrega de los
recursos inancieros al municipio mientras no se solucione la irregularidad.
El derecho a la informacin y los espacios de discusin. La informacin que se
entregue a los ciudadanos es un supuesto para poder participar y ejercer control social, y sta debe ser veraz, completa y entregada oportunamente. Este es
un derecho bsico para el ejercicio del control social. Por otra parte, tambin
es una condicin para el control, que se generen espacios de discusin, ya que
de otra manera no hay posibilidades de interactuar con la autoridad o servicio
pblico, como tampoco habra espacio ni oportunidad para dialogar entre los
distintos actores de la sociedad civil.

0

La habilitacin de los sujetos del control ciudadano. Aquellos que aspiran a

ejercer el control deben tener la capacidad tcnica para comprender en forma
ntegra las materias sobre las cuales estn llamados a pronunciarse y para
ello necesitan contar con la asesora tcnica apropiada. De otra manera, no es
posible constituirse en una contraparte vlida frente a la autoridad o al servicio
pblico.
No se habr realmente avanzado en el control si la informacin sobre los actos
gubernamentales y sus razones est restringida, o si el despliegue de la misma informacin queda sujeta a la discrecionalidad del propio aparato del Estado.
La disposicin de la informacin constituye la condicin bsica de la accountability. En el extremo, podra obviarse tanto la institucionalizacin del control social como la
propia consagracin de recursos del mismo, pero, de existir la posibilidad del escrutinio
pblico, an puede operar el control social ex-post y ex-ante. La transparencia sobre los
actos de gobierno, al crear oportunidades para la formacin democrtica de opinin pblica, posibilita que la sociedad, ya sea apelando a los medios de comunicacin e incluso
a las movilizaciones, al menos pueda ejercer un control ex-post sobre el aparato del Estado, bajo la forma de la presin social. Tener acceso a la informacin de inters pblico
en relacin a un proceso de toma de decisiones abre por su parte, oportunidades para la
deliberacin pblica y, por tanto, al control ex-ante de parte de la sociedad.
Para que exista el acceso a la informacin en el momento en que cualquier
individuo u organizacin social la estime necesaria, debe existir siempre la disponibilidad de sta. De all, la importancia de que sea asegurado jurdicamente el derecho a la
informacin y que las decisiones acerca de la entrega de la misma sean materia legal.
Slo a travs de la ley puede crearse un derecho de apelacin, toda vez que el derecho de acceso a la informacin sea lesionado. Adems, slo una norma jurdica puede
asegurar que el ejercicio de ambos derechos no quede sujeto a la discrecionalidad de
los agentes pblicos.

Asimismo, una condicin bsica para practicar el control ciudadano es la recuperacin de un modelo de formacin de las polticas y decisiones pblicas que sea
adoptado de una manera deliberativa, como producto del intercambio de opiniones y
que a la vez las polticas sean implantadas con una fundamentacin razonada de las
mismas. La posibilidad de una interaccin poltica que sea ordenada desde el punto
de vista comunicacional, junto con el pluralismo en la representacin social, le dan
una direccin precisa a la constitucin de espacios pblicos de mediacin entre las
esferas estatal y la social; haciendo a su vez posible que el control social se concentre tanto en los resultados de la accin administrativa como en la adopcin de las
decisiones. Es decir, ste no slo se debiera ejercer sobre decisiones ya adoptadas,
sino que adems sobre los mismos mecanismos de participacin necesarios para
adoptarlas.
Esta condicin es insoslayable, al menos, cuando la falta de claridad o conlictividad de los objetivos, no permite acordar los resultados, tornando poco viable la
accountability por resultado. Es decir, poder ejercer un control sobre los resultados de
una poltica pblica requiere haber podido participar en el proceso de adopcin de las
decisiones, con el propsito de poder presionar para que exista la suiciente claridad de
los objetivos de una determinada medida o poltica. Slo en la medida que stos sean
claros se podr ejercer el control sobre el cumplimiento de los mismos.23
e)

Acciones de Inters Pblico

Desde una perspectiva amplia, son aquellas acciones ciudadanas que intentan
hacer valer un derecho cuya violacin tiene impacto en la comunidad. Estas, por tanto,
podran ser emprendidas por el Estado o por los particulares y podran exceder el mbito jurisdiccional, abarcando tambin presentaciones administrativas. (por ejemplo
una solicitud o reclamo ante un ministerio o servicio pblico).
Estas acciones se relacionan directamente con una forma de participar, de llenar el vaco de los canales tradicionales de representacin de los intereses pblicos y
con el Estado de Derecho. Este concepto se relaciona con el ejercicio del poder pblico
regulado, sujeto a reglas claras. Y, para ello, hay que realizar acciones de iscalizacin
sobre los actos de gobierno, como una manera de asegurar transparencia en sus polticas y la responsabilidad de sus agentes.
As se puede entender que las acciones de inters pblico son instrumentos
de participacin ciudadana, de canalizacin de inquietudes colectivas, de exigencia de
transparencia y responsabilidad de los entes pblicos y privados que con su actuar o
no actuar, coniguran la convivencia social.

Desde el Grado de Incidencia de la Participacin

Tambin es posible clasiicar a la participacin ciudadana desde el nivel de obligatoriedad que tienen las decisiones de la sociedad civil que forma parte de un proceso
participativo. El grado puede ir desde una mera consulta, que ser tomada en consi Ibd.

1

deracin en nada o totalmente por la autoridad que pregunta, hasta el nivel en que las
decisiones son adoptadas de comn acuerdo, producindose un equilibrio en el peso
de las posiciones de las partes.
Debe tenerse en cuenta que esta clasiicacin parte del supuesto de un marco
de accin donde participan el Estado y la sociedad civil en un proceso de dilogo y
deliberacin. Sin embargo, hay un tipo de participacin ciudadana que hemos visto en
la clasiicacin desde las instancias o instrumentos de participacin, que es el control
ciudadano, el cual no cabe dentro de este enunciado, porque en este caso la sociedad
civil ejerce una labor de control frente a la ejecucin ordinaria de los asuntos de inters
pblico.
a)



El Acceso a la Informacin como Requisito

Si bien esta dimensin no corresponde a un nivel de participacin, se incluye aqu en la medida en que constituye una condicin bsica para la existencia de la
misma en cualquier nivel de incidencia. Se trata de poder contar por parte del participante con informacin sobre el tema en cuestin. El lujo de informacin no siempre
es unidireccional, puesto que depender del nivel de incidencia de que se trate. As
por ejemplo, en el caso de una experiencia de participacin en un nivel consultivo, el
lujo de informacin es unidireccional puesto que la autoridad pblica interesada en
realizar un proceso de consulta, deber entregar o proveer todas la informacin que
sea oportuna y necesaria para porque los participantes puedan tener un conocimiento
adecuado sobre el tema. En el caso de una experiencia de co-gestin participativa, en
cambio, la informacin tiene que ser entregada por ambas partes no slo en cuanto a
la transparencia de los intereses que cada parte pone en cuestin, sino que adems
en el proceso participativo, tambin tendr que entregarse por ambas partes la informacin relativa a los avances efectuados, las reuniones sostenidas, los actores con los
cuales se ha dialoga, y los avances logrados.
En cuanto a la calidad de la informacin que se entrega, se requiere que sta
tenga una difusin adecuada, sea oportuna, completa y ampliamente accesible a quien
la requiera. Asimismo, sta debiera abarcar todas las etapas de las actividades pblicas, incluyendo la rendicin de cuentas de la autoridad sobre las mismas.
b)

Participacin Consultiva. 4

Este nivel de participacin representa el grado de inluencia bsico de los actores en los asuntos pblicos. Consiste en que la ciudadana participa en los asuntos
pblicos dando su opinin y haciendo aportes a los temas que se tratan, sin que ello
obligue a quienes toman las decisiones. Se establece as una relacin bidireccional
entre los actores, que puede partir por la iniciativa de la autoridad que consulta o, de la
ciudadana que propone. En este nivel se destacan dos modalidades consultivas.

 Los niveles sealados en las letras ii) y iii) se basan en texto de Corporacin Participa, elaborado por Catalina Delpiano y Patricio Espinoza.

Consultivo sin respuesta obligatoria

Las opiniones pueden ser solicitadas por el Estado o proponente sin existir un
compromiso de informar los resultados de la consulta, como tampoco de dar respuesta a preguntas o comentarios que hayan surgido. Por lo tanto, no se establecen otros
pasos que vinculen al participante y sus opiniones con quien las recibe.

Consultivo con respuesta obligatoria

Las opiniones pueden ser solicitadas por el Estado o proponente, pero lo distintivo en esta modalidad es que la opinin y postura de los consultados debe ser
respondida por quienes las solicitan o reciben.
Ejemplo: A nivel local se visualizan las experiencias tipo cabildos o consultas,
las que abren espacios de conversacin, y tambin sobre temas a los que convoca la
autoridad. A travs de estos mecanismos, la autoridad local decide convocar a la ciudadana, ya sea a nivel masivo o bien a un grupo especico con el objeto de conocer la
opinin sobre un determinado tema o asunto. Los organismos multilaterales de prstamo en ciertos proyectos/programas suelen poner como condicin la consulta pblica
para algunas intervenciones, por lo menos en temas urbanos y ambientales.
c)

Participacin Decisoria

En este nivel de participacin los actores tienen incidencia directa en la toma

de decisiones respecto de un tema especico. A travs de un proceso de consulta,
la ciudadana entrega una opinin que es de carcter vinculante, es decir, que debe
ser ejecutada por la autoridad. De esta manera, quien hace la consulta se obliga no
slo a ingresar las opiniones y responderlas, sino a ejecutarlas, segn lo que se haya
establecido.
En la medida en que la decisin pasa a ser obligatoria, la ciudadana debe desempear un rol de control sobre la adecuada implementacin de la medida adoptada.
As, tambin queda abierta la modalidad en que la iniciativa parte de los ciudadanos bajo ciertas condiciones establecidas, en las cuales su decisin debe ser ejecutada.
Los presupuestos participativos son un ejemplo de formas de intervencin
directa de la ciudadana en la jerarquizacin y destino de los recursos locales. Bsicamente consisten en la posibilidad de intervencin popular en la identiicacin de
necesidades locales o sectoriales, seleccin de prioridades de inversin de stas y
la decisin de las inversiones municipales a implementar. Si bien es cierto que en la
mayora de los casos ms conocidos de este mecanismo, como es el caso de las ciudades brasileas de Sao Paulo y Belo Horizonte, el presupuesto no es una institucin
que cuente con reconocimiento legal, en la prctica se aplica en forma exitosa, y el
resultado del proceso es ejecutado por la autoridad municipal.
d)

Participacin como Co-gestin

Esta forma responde al grado de inluencia mxima de la sociedad civil con carcter resolutiva en lo que se reiere a asuntos pblicos. Aqu, la participacin adopta
una modalidad de procesos o instancias de trabajo peridicos, con permanencia en el
tiempo y con carcter de negociacin, en los cuales los actores adoptan decisiones de



comn acuerdo. Por tanto, diiere del nivel anterior, en el cual la decisin inal es aquella adoptada por la sociedad civil. En este nivel, no slo se entiende la participacin en
el diseo de una poltica pblica, sino que tambin en la etapa de ejecucin de dicha
medida o de la evaluacin de la misma. Ser una caracterstica propia de este tipo de
instancia el que la decisin no distinga entre las posiciones de cada uno de lo actores
sino que se tienda al consenso entre las partes.
Un ejemplo son los consejos que el ejecutivo convoca para deinir una nueva
poltica pblica donde participan representantes del Estado y la sociedad civil y donde
el producto de las conclusiones son convertidos en un proyecto de ley por parte del
primero. As tambin, las organizaciones o instituciones en las cuales el rgano administrativo mximo de la misma es un cuerpo colegiado compuesto por representantes
del Estado y por la sociedad civil, el que adopta sus decisiones con las mayoras que los
mismos actores han determinado.

4

1.2

EL CONCEPTO DE PARTICIPACION EN
LA GESTION PBLICA

1.2.1

CoNCEPTUALIZACIN

Bajo la idea de la gestin pblica, estamos entendiendo un concepto global que

se reiere a la administracin de las iniciativas y acciones de carcter pblico, esto es,
que son de inters pblico. Por tanto, no slo nos referimos a las polticas pblicas que
emprende la Administracin Pblica, sino que tambin a las acciones y polticas que
desarrolla el Estado, con la colaboracin o con la intermediacin de los privados.
Por otra parte, tampoco se limita a los lujos de informacin y lneas de accin
referidas a procesos especicos y a sus resultados. Se trata, adems, de todos los aspectos que se relacionan con la gestin de gerencia de los asuntos pblicos, entre los
cuales se cuentan los asuntos relacionados con los recursos humanos involucrados, el
cumplimiento de metas, los cambios culturales y los actores participantes.
La nocin de gestin pblica se encuentra fuertemente asociado al de polticas
pblicas y sobre el cual existe una serie de interpretaciones y tendencias desde las
cuales se puede analizar, encontrndose en los textos muchas veces la utilizacin de
ambos conceptos como sinnimos. En todo caso, la orientacin a la cual adherimos es
aquella que las concibe como un instrumento de uso habitual en el sector pblico, que
tiene entre sus caractersticas relevantes permitir un mejor acceso a la informacin
del mismo y aumentar la participacin ciudadana. En este sentido, resulta ilustrativa la
deinicin de poltica pblica de Lahera25, segn la cual sta corresponde a cursos de
accin y lujos de informacin relacionados con un objetivo pblico deinido en forma
democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la
participacin de la comunidad y del sector privado.
Efectivamente, el concepto de participacin en la gestin pblica que se expone, se caracteriza porque aqu la ciudadana quiere tomar una cuota del poder a
travs de su injerencia en estas materias que son del inters general, ya sea en el nivel
multilateral, nacional, regional o local. Frente a todo lo expuesto en el presente texto,
una poltica de gestin pblica participativa produce mejores resultados al integrar las
visiones y necesidades del estado con las de los ciudadanos.
En relacin con esta materia, surge como primer tema el de la seleccin de
las preferencias que deben ser transformadas en polticas pblicas, es decir, el orden
racional de stas y el rol que le cabe a la participacin ciudadana en dicha funcin.
Frente a esta pregunta son aplicables todos los conceptos revisados en materia de
participacin ciudadana: posicin libertaria, comunitarista y republicana.
Idealmente, se trata de que en una etapa anterior a la aplicacin de una poltica
pblica, los ciudadanos debieran discutir las ventajas y desventajas de las alternati Lahera, E. Introduccin a las Polticas Pblicas, FCE, Santiago de Chile, 00, p. 6.

5

vas existentes, lo cual casi equivale a pensar en formas de democracia directa. Sin
embargo, y a excepcin de algunos casos, entre los cuales se cuenta el caso de Suiza,
se encuentran sntomas claros de esta prctica, en nuestras sociedades las decisiones
en esta materia las adopta el Estado, el gobierno y, por tanto, las decisiones en esta
materia son de orden poltico. Son el producto de un sistema determinado en cuanto al
ejercicio del poder y no del anlisis detenido y ponderado de las necesidades reales y
tcnicamente jerarquizadas de la poblacin.
Desde la perspectiva terica que desarrolla el presente texto, el trabajo coordinado con organizaciones de la sociedad civil resulta de vital importancia para poder
formular una adecuada gestin pblica.
A continuacin
conceptualizacin:

se

formulan

las

siguientes

precisiones

de

nuestra

a.

El concepto de gestin a que aludimos quiere ser ms amplio que el de poltica

pblica, en el mismo sentido que ya hemos anotado.

b.

El proceso de participacin es entendido en el contexto de la integracin entre

los mltiples actores que puede concebirse dentro de este proceso: Estado,
partidos polticos y sociedad civil.

c.

La nocin de sociedad civil al que estamos aludiendo se reiere a un concepto

residual, queriendo decir con ello, que involucra tanto a individuos como a grupos organizados y no organizados que no pueden entenderse como Estado, ni
como partidos polticos. Esto tiene una multiplicidad de implicancias a las cuales nos referirnos tanto en este como en el captulo anterior, entre las cuales
quisiramos destacar el hecho de que dentro de la sociedad civil habrn actores
con vocacin democrtica, pero tambin podrn haber otros que no la tienen,
lo cual es un hecho que repugna al concepto de participacin pero que es una
realidad. Por tanto, en materia sustancial, cuando aludimos a la sociedad civil
es difcil entender en forma doctrinaria que sta tenga una posicin determinada y coherente frente a la democracia.

d.

Por otra parte, para entender la integracin diversa de la sociedad civil, nos
referimos a lo tratado anteriormente en este marco terico, en relacin con
los conceptos actuales de ciudadana, por lo cual se incluyen los intereses de
grupo, los difusos y colectivos, y a todos los integrantes que son considerados
como grupos excluidos y minoritarios. As, al hablar de un marco para la participacin se subentiende que la participacin de los ms pobres y de los excluidos
resulta esencial.

e.

La participacin en las polticas pblicas permite el ejercicio de los derechos

ciudadanos, en donde stos maniiestan claramente su carcter de interdependencia e indivisibilidad. Siguiendo con lo desarrollado anteriormente, de
acuerdo a la lnea del enfoque de derechos en materia de gestin pblica, se
plantea como punto principal la necesidad de entender que sta no comienza
por el reconocimiento de personas con necesidades que deben de ser satisfechas sino que sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y
acciones. En esta lnea, determinadas conductas culturales y estructuras pol-

6

ticas y jurdicas, promueven la discriminacin contra ciertas personas y contra

ciertos grupos, como son las mujeres y las minoras tnicas, actuando como
mecanismos de exclusin social o que contribuyen a la pobreza.
f.

La participacin en la gestin pblica puede ser entendida entonces como un

proceso de negociacin e interaccin constante entre el Estado y los grupos
sociales.

Este tipo de enfoque tiene sus orgenes en los aos cincuenta 26 cuando se analizaba la distribucin del poder poltico y las consecuencias que ello trae en la toma de
decisiones y en el desarrollo de las polticas. Robert Dahl planteaba que en este enfoque las preguntas claves son quin gobierna y quin tiene poder para decidir sobre
los problemas que afectan a toda la sociedad. Dahl sostena que la gestin pblica
y por tanto las polticas pblicas toman una dinmica pluralista, caracterizada por la
participacin competitiva de los distintos grupos sociales.
En desarrollos tericos ms contemporneos, se airma que las instituciones de
carcter participativo, tales como los presupuestos participativos en diversas ciudades
latinoamericanas 27 constituyen un espacio que se puede ubicar en el interfaz entre el
Estado y la sociedad, denominndose esfera participativa.28 Bajo este concepto estn
las instancias que tienen una existencia semiautnoma de las organizaciones polticas
formales, de la burocracia estatal el mundo asociativo, aunque a menudo trabajan con
temas y posiciones que se originan en ellas. Se entiende que en estos espacios participativos los lmites de lo poltico y de lo tcnico son materia de negociacin entre las
partes y sirven como un lugar de conluencia nico y distinto de las lneas tradicionales
tales como las protestas, el lobby, y la accin directa.
Se tratara de espacios de divergencia como tambin de colaboracin, en los
cuales participantes heterogneos tienen tanto diversas interpretaciones de la participacin como de la democracia y a la vez tienen diversas agendas. 29
La participacin ciudadana en la gestin pblica requiere considerar dos aspectos centrales.
En primer trmino, es un hecho bastante compartido en la teora poltica que
los procesos participativos permiten abrir nuevos canales de comunicacin y de negociacin entre el Estado y los ciudadanos, lo cual permite profundizar en materia de
democracia, crear nuevas formas de entender la ciudadana y aumentar la eiciencia
y la equidad de las polticas pblicas. Se trata de un elemento clave para lograr una
profundizacin de la democracia.
En segundo trmino, si bien los procesos participativos han abierto espacios a
nuevos grupos e identidades, tambin es cierto que sigue siendo un problema bsico
la exclusin de determinados actores que resultan relevantes en un proceso de este
6 Los primeros avances en este enfoque fueron aportados por Arthur Bentley en The Process of Government
y por David Truman en The Governmental Process ().
7 Tambin se incluyen en esta categora una serie de experiencias participativas comunitarias, tales como
consejos en instalaciones hospitalarias en Sud Africa, grupos comunitarios en Kerala, India, Mxico y
Bangladesh.
8 Cornwall A, y Schattan Coelho V. Spaces for Change, Zed Books, London, 007.
 Cornwall y Schattan Coelho, op. cit. p. 



tipo. Mucho depende de quines entran en estos espacios y bajo cules condiciones.30
En este sentido, es reveladora la posicin de Evelina Dagnino,31 quien destaca una conluencia de dos versiones de la participacin en el debate contemporneo. Por un lado,
la participacin se maniiesta como un proyecto construido alrededor de la extensin
de la ciudadana y la profundizacin de la democracia y por otro, este concepto se
asocia con la disminucin de las responsabilidades del Estado en su rol de garante
de los derechos. As, sta se constituira, segn Dagnino, en un espacio de ciudadana
sustitutivo.
El hecho paradjico es que en ambas concepciones se requiere de una sociedad
civil activa y proactiva.

1.2.2

ASPECToS RELEVANTES PARA UNA

PARTICIPACIN EFECTIVA

Cinco son las condiciones ms relevantes para poder hablar de una participacin efectiva en la gestin pblica:
a)



Los ciudadanos deben integrarse en tales procesos y para ello se requiere

que las personas que participan se consideren a s mismos como ciudadanos
y ciudadanas, mas que como beneiciarios o clientes.

En cuanto usuarios, esto es, personas que demandan bienes y servicios pblicos, exigen del Estado una capacidad de respuesta eicaz y oportuna a sus necesidades
y problemas, lo cual requiere de ste atencin, lexibilidad y capacidad resolutiva. Es el
caso, por ejemplo, de los ciudadanos que requieren ser atendidos ante el sistema de
salud pblica o en el mbito municipal o cuando se pide al municipio que solucione un
problema de suministro de un servicio bsico.
El enfoque de la modernizacin del Estado, ha puesto de maniiesto el tema
del adecuado ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos, como una forma
de relacin que permite avanzar, por un lado, en la satisfaccin de las necesidades
del ciudadano, y por otro lado, fuerza al Estado, a travs de sus instituciones y funcionarios, a enfocar al ciudadano precisamente en esa calidad. En oposicin a este
concepto, la tesis que lo considera como usuario, tiene diicultades para promover
y fortalecer el ejercicio pleno de ciudadana y un mayor protagonismo en sus niveles
de participacin, puesto que fomenta la relacin clientelar y asistencial con los usuarios, concepto que justamente indica la relacin meramente funcional con el Estado.
En el marco de las nuevas relaciones entre ste y la sociedad en los noventa, la calidad
de los servicios pareciera ser el componente clave que vincula participacin funcional
y ciudadana concebida como formacin de actores.32
0 Chandoke, N .The conceits of civil society, Delhi, Oxford University Press, 00.
 Dagnino, E. We have all rights.... but: contesting concepts of citizenship in Brazil, en N. Kabeer, ed. Inclusive
Citizenship: Meanings and Expressions, London, Zed Books, 00.
 Garretn, M.A. Tres aproximaciones a la problemtica actual de la participacin y la ciudadana en Temas
de Participacin, Divisin de Organizaciones Sociales, .

Los usuarios tampoco son un grupo uniforme y homogneo. En esta relacin

se ponen en juego una diversidad de intereses y recursos. Los beneiciarios tambin
tienen sus representaciones, y con frecuencia discuten y negocian las categoras y criterios que se les imponen, adaptando los servicios y recursos de las instituciones a sus
particulares estrategias econmicas, polticas y de movilidad social.
El esfuerzo por tipiicar esta relacin est presente entre diversos autores.
Desde la relacin que el Estado establece con el usuario, es decir desde la lgica estatal que estara orientando la relacin, algunos autores proponen distinguir: el usuario
cliente; el usuario informante; y el usuario coproductor.
Mientras el primer tipo se funde con la idea de consumidor, por ende una
aproximacin del usuario al servicio de tipo utilitario; en el segundo, se orienta a deinir una relacin de aliado con el usuario, es decir, de soporte a la construccin de
una poltica ms acorde a las necesidades de la gente. Por ltimo, el enfoque hacia el
usuario coproductor, donde ste comparte un espacio en la deinicin del problema a
tratar y el bosquejo de soluciones. Ante cada relacin de poder hay varias respuestas
que pueden conjugarse.
En esta perspectiva, los sistemas de interaccin del usuario con el Estado pueden ser, por un lado, de intercambio/ cooperacin para lograr determinadas inalidades
y, por otro, un vnculo de control social a travs del cual los sujetos que actan regulan
la comunicacin, las relaciones de poder y de autoridad.
Por tanto, es de la esencia de una poltica participativa lograr la mayor inclusin
y as, poder construir la capacidad para que los grupos marginales puedan intervenir.
De no darse esta caracterstica inclusiva, se cae en el gran riesgo de fomentar
prcticas clientelares.
b)

Crear Institucionalidad

La existencia de instituciones que permitan la participacin es un supuesto de

la misma. Esta condicin ha sido sobrevalorada por algunos autores dentro de la teora
poltica, lo cual debe ser matizado convenientemente. La creacin de instituciones participativas es esencial pero es relevante determinar cul es el grado de incentivo que
puede tener el ciudadano para participar. En ello, mucho depende de las motivaciones
que puedan existir. Varios estudios y prcticas participativas demuestran que, para
estos efectos, es importante que la participacin sea vista como un instrumento que
permite a los funcionarios pblicos poder escuchar y comprender las preocupaciones
y necesidades de la gente pero tambin se debe entender que la participacin permite que los ciudadanos jueguen un rol activo en el diseo y en el control de la gestin
pblica.
Por otra parte, el diseo institucional tiene que ser capaz de hacerse cargo
de las prcticas excluyentes y de los sesgos o prejuicios implcitos en las prcticas
existentes.
La institucionalidad diseada por el Estado lleva inevitablemente incluida en
la misma, categoras culturales y sociales y por tanto, corren el grave riesgo de cons-

9

tituirse como espacios de poder en los cuales se dan formas de dominacin expresa
o tcita que permiten silenciar ciertos actores o impedirles que formen parte de los
mismos. 33
Cierto es que hay otros elementos que pueden inluir en un buen diseo de la
institucionalidad para los efectos que nos preocupa. As, ser relevante la concepcin y
grado de valorizacin que exista dentro del Estado del dilogo y el debate.
Ahora bien, un Estado participativo debe asegurar un lugar en la mesa de discusin especialmente para los grupos que han sido marginados histricamente, a travs
de reglas de compromiso y de seleccin que busquen efectivamente ampliar la participacin ms all de los grupos de inters que se hayan preestablecidos. A la vez, esto
requiere construir capacidades en los actores marginales para poder hacer valer sus
posiciones y desarrollar las habilidades de los funcionarios para poder escuchar a la
ciudadana y reconocer sus derechos.
El neoinstitucionalismo sostiene que las instituciones tienen una inluencia relevante en la manera en que se articulan los intereses y preferencias de los actores,
sus objetivos, su capacidad de inluir sobre el resultado. En cambio los enfoques que se
desarrollan a partir del segundo tercio del siglo XX son sociocntricos y contextuales
(March y Olsen), centrndose en el anlisis de variables sociales y econmicas para
explicar el proceso poltico, relegando el anlisis de las instituciones a un segundo
plano.

40

En todo caso, debemos tener presente que son las instituciones las que inciden
fundamentalmente en la deinicin de los intereses y preferencias de las personas que
participan en la gestin pblica.
c)

Funcionarios Pblicos comprometidos

Es un hecho bastante claro que la participacin depende en gran medida

de la actitud de los mismos funcionarios pblicos, quienes deben estar realmente persuadidos de los beneicios que aportan al proceso de la gestin pblica. En
trminos generales se puede decir que hay una multiplicidad de factores que determinan el inters de estos actores en el tema. Estos van desde la pertenencia a
un determinado partido poltico, el inters de inluir y de obtener informacin sobre
la opinin pblica, hasta la estructura de oportunidades deinida por el sistema poltico. Tambin puede estar condicionado al beneicio poltico que trae aparejado
el mostrarse como funcionarios propensos o dispuestos a la implementacin de
polticas participativas.
d)

Contexto

Ms all de todos los aspectos recin mencionados, debe considerarse que

un elemento esencial en materia de participacin viene dado por la situacin en la
cual se pretenda aplicar una determinada experiencia participativa. As, en estados
donde la institucionalidad es dbil o corrupta, o en sociedades altamente fracturadas, se hace ms difcil tener una respuesta adecuada a travs de este tipo de
 Gaventa, J. Deepening the deepening democracy debate, Institute of Development Studies, University of
Sussex, 00.

mecanismos. Por tanto, es relevante la atencin que se otorgue a la cultura poltica.

Las experiencias participativas deben analizarse dentro de la historia de las relaciones de la sociedad con el Estado. La historia poltica y la cultura de un pas, haya
sido marcada por la lucha, la sumisin o el autoritarismo, llevarn implcitas ciertas
conductas y actitudes, tanto por parte del Estado como de los actores de la sociedad
civil, lo cual se relejar en los espacios participativos que se generen. Todo esto
lleva a pensar que procesos de este tipo, dentro de contextos histricos complejos de exclusin y autoritarismo, pueden traer aparejados profundos cambios en la
sociedad.
e)

Redes

Vinculado a los temas anteriores, debe considerarse la importancia que juega

la institucionalizacin que adoptan las relaciones de poder entre los distintos actores
en la participacin efectiva dentro de la gestin pblica. En este sentido, se airma que
las instituciones tienen inluencia en la manera en que se relacionan los intereses de
los distintos actores y sus capacidades de injerencia en el resultado inal. Las instituciones son actores polticos que deinen y deienden intereses, adems de escenarios
de confrontacin de fuerzas sociales, lnea que comenzaron a desarrollar March y Olsen en 1984.
Un concepto que resulta relevante para los efectos de este texto, es el de redes
polticas, que en ingls se conoce como policy network y se reiere a un conjunto de
relaciones relativamente estables entre actores pblicos y privados que interactan a
travs de una estructura no jerrquica e interdependiente, para alcanzar objetivos comunes respecto de la poltica.34 Chaqus, entiende el estudio de redes, ms que como
una ruptura con los sistemas anteriores, como la superacin de ellos (pluralismo35 y
neocorporativismo36), enfatizando la fragmentacin y especializacin en el anlisis de
polticas pblicas, as como la necesidad de llevar a cabo investigaciones en el mbito
sectorial para captar la diversidad de pautas de interaccin entre el Estado y los grupos
sociales y su contingencia a lo largo del tiempo.37 O sea, bajo esta perspectiva de anlisis de redes, las cuestiones relativas a quin y cmo gobierna es un asunto prctico
que debe enfrentarse a travs de la apreciacin de casos concretos. As, la investigacin debe enfocarse al mbito sectorial para poder determinar las caractersticas de
cada sistema.
Desde este punto de vista, las polticas pblicas se analizan desde la interaccin entre lo pblico y lo privado, enfatizando la necesidad de cooperacin entre el
Estado y los grupos sociales, para la direccin y gestin de los asuntos pblicos en las
sociedades.
 Chaqus, L. Redes de Poltica Pblicas, p. 6, www.fundacionhenrydunant.org
 En la perspectiva pluralista, el proceso de elaboracin de las polticas pblicas es entendido como resultado de la competencia entre grupos de inters que interactan libremente entre s y con el Estado con el in
de hacer prevalecer sus demandas. Al Estado corresponde regular los conlictos de la sociedad.
6 El Neocorporativismo destaca que las tareas relevantes en materia poltica y econmica se realizan a travs de sistemas de gobierno privado en el que participan empresarios, sindicatos y estado, lo cual implica
una concepcin elitista del proceso de elaboracin de las polticas pblicas, donde los ciudadanos estn
alejados de la poltica.
7 Ibd., p. 

41

Lo cierto, es que la participacin se reiere siempre a la lucha por los trminos

de la incorporacin.38 Se trata de participar en instancias de poder, pero puntualmente, para ines y por un tiempo determinado, con objeto de sacar adelante proyectos
conjuntos negociados previamente. Aqu hay autonoma, negociacin, entrada al poder, retirada al cumplir los objetivos, y apertura a nuevas experiencias de participacin
concreta.
Esta idea, de entender el trabajo del Estado en forma de asociacin o de redes,
tiene como una de sus implicancias el aumento de la dependencia del mismo de la
sociedad civil. As, cuando los estados intentan disear sus polticas en materia educacional, de salud, o de previsin, cada vez con mayor frecuencia convocan a actores
de la sociedad civil que no slo pueden clasiicarse como tcnicos o expertos sino que,
ms bien, constituyen la representatividad ms amplia posible de la sociedad a la cual
se aplicar la poltica. Esta visin va en contra de la perspectiva liberal reduccionista
de la esfera estatal, puesto que en vez de privatizar los servicios pblicos, se est
diseando una poltica pblica liderada por el estado con el concurso participativo de
la ciudadana.
A modo de conclusin debe tenerse presente que todo el anlisis anterior va
en la direccin opuesta a la visin de la ciudadana asociada al mercado y al campo
meditico, pasando de la categora de ciudadano al de consumidor.39

4

El hecho crtico que admite estudio es que hombres y mujeres perciben que
muchas de las preguntas propias de los ciudadanos (a dnde pertenezco y qu derechos me da, cmo puedo informarme, quin representa mis intereses) se contestan
ms en el consumo de bienes y en los medios de comunicacin, que en las reglas abstractas de la democracia por la participacin colectiva en espacios pblicos.40
Para poder evitar estos efectos, resulta clave asegurar la creacin de espacios y
mecanismos de dilogo y cooperacin institucionalizados entre el Estado y la sociedad
civil, que permitan la participacin de sus organizaciones en los diversos niveles de la
gestin pblica.

8 Falabella, Temas de sociedad civil. Contestacin y Cooptacin, participacin y democracia. La experiencia

de las trabajadoras de Sta. Mara, madre de la fruta chilena. Seminario Internacional de la Agricultura
Sustentable, RIAD, Porto Alegre, 000.
 J.J. Brunner se hace parte de esta postura al sugerir que estaramos en presencia de nuevas formas
de participacin social que tienen por base al mercado y que se estructuran en torno a las prcticas de
consumo. Estas formas, propone, deben considerarse como expresiones nuevas y modalidades distintas
de participacin ciudadana, para las cuales todava no se dispone de un lenguaje apropiado que permita
entenderlas como nuevos fenmenos de ciudadana. Al igual que Canclini, asume que la participacin se
desliga del mbito pblico, poltico y se transforma en una prctica de carcter privado por medio de la cual
los individuos se realizan como consumidores en el mercado o como espectadores frente a los medios de
comunicacin. Vase en Participacin y democracia: viejos y nuevos dilemas, en la poltica como expresin,
asociaciones ciudadanas emergentes. Temas de Participacin, Ao , Ministerio Secretara General de
Gobierno, Divisin de Organizaciones Sociales, Santiago de Chile, .
0 Garca-Canclini, Consumidores y ciudadanos. Conlictos multiculturales de la globalizacin, Editorial Grijalbo, .

1.2.3

ASPECToS CRTICoS DE LA PARTICIPACIN EN

LA GESTIN PBLICA

Los tres puntos de relexin constante en el tema de la participacin tienen que

ver con los efectos de los instrumentos participativos en trminos de :
Representatividad.
Legitimidad.
Resultados.

Representacin (Quin toma la decisin?)

Este problema no slo es necesario analizarlo desde la perspectiva del sistema poltico representativo, puesto que tambin se presenta cada vez que estamos en
presencia de instancias de participacin ciudadana. As, la pregunta que cabe hacerse
es quin representa los intereses colectivos o difusos o de clase, en una determinada
instancia de participacin, considerando que no siempre todos los ciudadanos actan
directamente.
La participacin ciudadana en muchas ocasiones es directa, no a travs de
representantes y por tanto, en estos casos no cabe preguntarse por el asunto de la
representacin. En otras ocasiones participan organizaciones de la sociedad civil, las
cuales actan en nombre propio, sin apelar a la representacin de nadie y de ningn
grupo, sino que slo por inters de las mismas. Este tipo de actuacin es vlida puesto
que no es un requisito que stas acten en representacin de un determinado grupo
de ciudadanos. Bastara, a nuestro juicio, que una organizacin, decida actuar o incidir
en la gestin pblica, porque en ese caso la institucin como tal, estara sustentando
determinados intereses o posiciones que son propias de la sociedad civil. Sin embargo,
en esta materia es de suma relevancia que exista la suiciente entrega de informacin.
Es decir, no aporta al sentido ltimo de un proceso participativo que una determinada
organizacin argumente que acta en defensa o promocin de sus propios intereses
en circunstancias que est actuando en funcin del inters de un agente determinado.
Este punto cobra la mayor relevancia cuando la verdadera representacin de intereses
corresponde justamente a algunos de los sujetos que no caben dentro del concepto de
sociedad civil, como sera el caso en que la organizacin actuara en representacin de
los intereses de un partido poltico, o del Estado y no se explicitara de tal manera.
En otras oportunidades, hay organizaciones o grupos que actan, segn sus
propias palabras, en representacin del inters de un determinado grupo de personas.
En este caso, surge la pregunta sobre quin es el representante, cul es la importancia de que el as denominado sea legitimado por sus mandantes y qu relevancia tiene
esto para poder caliicar la instancia de participacin como una experiencia vlida y
reconocida, puesto que uno de los riesgos fundamentales de la participacin no electoral es que sta no sea lo suicientemente representativa de los intereses y demandas
presentes en la poblacin.

4

Otro problema importante al respecto es el tipo de ciudadanos que debe ser

integrado en los procesos participativos. Desde esta perspectiva, se debiera escuchar
la voz de todos los interesados en participar. En el caso de la participacin que supone
deliberacin, sta slo puede producirse entre un nmero acotado de personas que
cuenten con la informacin y con el inters mnimo para hacerlo. Generalmente se
argumenta que existe falta de inters de nuevas personas en integrarse a los procesos
y que hay falta de democracia interna de las mismas asociaciones. En este punto debe
considerarse la debilidad del tejido asociativo, puesto que no siempre existen organizaciones o grupos de personas que se hayan puesto de acuerdo para poder incidir en
determinada materia de inters pblico. La participacin tambin exige organizacin y
concertacin por parte de quienes quieren formar parte del proceso.
Es un hecho que los modelos de participacin han potenciado la participacin
de los grupos organizados, en detrimento de la capacidad de los ciudadanos no organizados, de incidir en los procesos de gobierno. Esto, bsicamente porque resulta
ms fcil dialogar con grupos organizados y por otra parte porque los gobiernos han
entendido que los riesgos de cuestionamiento ms fuertes proviene de los colectivos
organizados con intereses y expectativas fuertes.

44

Hay procesos participativos que no tienen como objetivo primordial la representatividad, como es el caso de los presupuestos participativos o los instrumentos de
democracia electrnica. Se trata de mecanismos que estn ms orientados a los que
voluntariamente se interesen en participar ms que buscar una muestra representativa dentro de la poblacin. Estos que se basan en la autoseleccin de los participantes
derivan de una serie de sesgos participativos a tener en cuenta. El problema es que
generalmente participan los ciudadanos ms organizados. En este sentido, lo que resulta ms til es la generacin de un sistema adecuado de incentivos.
En conclusin, la cuestin de la representatividad de los participantes no tiene una solucin fcil, porque existen distintas concepciones sobre los sectores de la
ciudadana que deben estar representados, y porque los mecanismos para conseguir esa representatividad exigen esfuerzos organizativos, estratgicos y econmicos
considerables.
En todo caso, buena parte de la legitimidad de los instrumentos participativos
depender de que exista una percepcin generalizada de que los intereses relevantes
en una determinada poltica pblica estn representados, de alguna forma, en el proceso de participacin.

Legitimidad
Se trata de analizar hasta qu punto los instrumentos de participacin ciudadana contribuyen para que las polticas pblicas y las mismas instituciones que las
generan, sean aceptadas por la sociedad y consideradas como adecuadas y tiles. En
deinitiva, se pretende evaluar si los instrumentos de participacin ciudadana pueden
mejorar la democracia, aumentando la legitimidad de las actuaciones pblicas y de las
instituciones pblicas responsables.

Un aporte relevante que pueden hacer dichos instrumentos a las democracias

representativas es aadir legitimidad a las decisiones pblicas, pero este efecto legitimador de las frmulas participativas ser muy limitado, o incluso negativo, si son
percibidos como instrumentos a disposicin de los intereses de los polticos, con
escaso poder de representatividad social, y/o protagonizados por ciudadanos desinformados y sin capacidad para pensar en el bien pblico.
Adems, un mecanismo participativo tendr ms posibilidades de ser visto
como legtimo si se considera que los participantes han dispuesto de suiciente informacin para emitir sus opiniones.
Por otra parte, todos los elementos que se consideraron como claves para
entender a la gestin pblica como participativa tienen relevancia en el tema de la
legitimidad de la instancia. As entonces, es importante que los participantes se consideren a s mismos como ciudadanos y ciudadanas ms que como beneiciarios o
clientes; que exista institucionalidad para poder ejercer efectivamente la participacin;
que se cuente con funcionarios pblicos comprometidos con las prcticas participativas; consideracin de la cultura poltica existente en el lugar y momento donde se
realicen; y la existencia de redes polticas, o conjunto de relaciones entre actores pblicos y privados para alcanzar objetivos comunes.
El reto est en abrir espacios de participacin ciudadana que ofrezcan las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan construir opiniones suicientemente
informadas y relexionadas. Como hemos visto, sta es precisamente la tendencia que
siguen algunos de los nuevos instrumentos de participacin.
La legitimidad de los mecanismos participativos depender, adems, del hecho
de que stos sean percibidos como neutrales, y no como instrumentos a disposicin de
los intereses de los polticos. Los efectos legitimadores de la participacin ciudadana
estn relacionados tambin con la capacidad que demuestren estos procesos de generar mejores ciudadanos.
Dichos efectos sern mayores si se constata que los ciudadanos a travs de
este ejercicio practican valores democrticos. As, los efectos legitimadores de los instrumentos de participacin ciudadana estn condicionados a una serie de cuestiones
que no son de fcil solucin.
La legitimidad de estas instancias tambin depender de su capacidad de representacin del conjunto de intereses y sensibilidades relevantes en el conjunto de la
sociedad.
Si bien hemos hablado de la representatividad de los participantes, no lo hemos
hecho, en cambio, de la cantidad de los mismos. El volumen de participantes es otro
criterio que puede condicionar la legitimidad de un instrumento participativo.
Los mecanismos de participacin debern afrontar una crtica recurrente, que
pone en duda la capacidad de los ciudadanos de informarse, adoptar un punto de vista
global y atender a criterios racionales para formar sus puntos de vista. Ante estas
crticas habr que demostrar, caso a caso, que no son verdaderas o no estn basadas
en elementos reales.

45

Por otra parte, en este aspecto, es fundamental tomar conciencia que es deber
del Estado desarrollar capacidades de los funcionarios para poder emprender polticas
ms participativas.
La mayora de estos instrumentos slo llegan a un grupo reducido de ciudadanos, con lo cual, los efectos de los procesos participativos tienen diicultad para
extenderse al conjunto de la poblacin. De acuerdo a los antecedentes que disponemos, en Porto Alegre y Belo Horizonte, los aos 1999 y 2000 marcan una tendencia a la
recuperacin de los niveles participativos, sin embargo, en ambas ciudades la tasa de
participacin registrada en asambleas territoriales y temticas se sita en torno al 1%
de la poblacin censada. 41 Para superar este dicit se requiere potenciar la visibilidad
de los mecanismos participativos, difundiendo su realizacin y sus resultados ms all
de los colectivos participantes a travs de los medios de comunicacin.

Resultados
Por ltimo, un aspecto crtico de los instrumentos de participacin consiste en
poder tener claro cules son los elementos claves que tendrn que ver al menos con la
legitimidad y la obtencin de resultados que permiten asegurar efectos positivos:

46

i)

Los procesos participativos en el contexto de la gestin pblica siempre requieren voluntad poltica.

ii)

Un adecuado diseo institucional.

iii)

La experiencia demuestra que necesitan enfatizar la adaptacin de los instrumentos a las circunstancias de cada caso.

iv)

Un factor importante es que la mejor manera de abordar un proceso participativo es negociar desde un principio sus propias reglas del juego.

v)

Rol desempeado por los organizadores del proceso. Existe la posibilidad de

que stos trabajen directamente para la administracin pblica correspondiente, mientras que en otros casos se trata de organizaciones externas que se
hacen responsable de todo el desarrollo del mecanismo. Esta segunda frmula
no garantiza mejores resultados pero es cierto que los organizadores internos
debern mostrar mayores esfuerzos para ser reconocidos como neutrales.

vi)

En relacin al punto anterior, es importante la presencia activa de un facilitador imparcial que permita que todas las partes que intervienen en el proceso
puedan hacerlo adecuadamente. Ello cobra mayor relevancia an cuando se
incorporan grupos que han sido histricamente marginados de este tipo de
procesos.

vii)

La informacin sobre cmo, para qu y cundo, debe llegar a todas las personas en condiciones de participar.

 Ver estadsticas en Avritzer, Op. Cit.

viii)

La calidad de la informacin sobre la materia que est en discusin,que debe

ser entregada a todas las partes que intervienen.

ix)

Capacidad de prever los costos econmicos, organizacionales y de tiempo que

requiere el proceso.

Un elemento importante en los resultados es no enfocar la participacin nicamente en prestar ayuda o servicios pues se corre el riesgo de convertirla en un
mecanismo que slo est orientado a mejorar la prestacin de los servicios. Efectivamente, sta no slo debe estar ligada a procesos que tienen como nico in otorgar
ayuda o asistencia a sectores de escasos recursos, por cuanto es limitar su objetivo.
Por otro lado, como ya hemos dicho, la participacin toma su verdadero carcter cuando se est incorporando a ciudadanos que no ejercen sus derechos.

4

4

C A P T U L o

oRIENTACIoNES PARA LA PRCTICA

DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN LA GESTIN PBLICA

2.1

INTRODUCCIN

El presente captulo tiene como objeto orientar sobre la participacin ciudadana

en la gestin pblica, por lo que se reiere a una dimensin particular de la misma.
Nuestro inters es aportar a la sociedad civil y a las entidades pblicas, conceptos,
principios, metodologas y herramientas comunes, para integrarse de manera prctica, efectiva y de comn acuerdo en el espacio de la gestin pblica.
Sabemos que hay otras dimensiones de la participacin ciudadana que tienen que ver con asuntos de inters pblico, pero que no se relacionan con la gestin
que hacen las instituciones y funcionarios pblicos. La participacin ciudadana tiene
diversas maneras de constituirse y de actuar con autonoma y sin relacin a la administracin pblica, que aqu no se tratan. Tampoco se consideran en este captulo la
incidencia poltica, porque tiene estrategias, mtodos y herramientas propias que por
s solas dan para ser tratadas en otro manual.
Concebimos la participacin ciudadana en la gestin pblica como un derecho
que est garantizado en la Constitucin Poltica de Chile y en tratados internacionales irmados por nuestro pas. En este sentido, promover y facilitar la participacin
ciudadana en la gestin pblica es un deber del Estado y no un favor que le hace a la
ciudadana. En consecuencia, lo que ofrecemos en este captulo son recomendaciones
prcticas para que el Estado, a travs de sus funcionarios, pueda cumplir de manera
prctica y efectiva su deber de abrir su gestin a la ciudadana, as como entregar a los
ciudadanos y ciudadanas conceptos y recomendaciones para que puedan hacer ms
efectivo su derecho a intervenir en la gestin pblica.
Entendemos que la participacin ciudadana en la gestin pblica est estrechamente vinculada al concepto de poder. Participar se reiere a inluir en un proceso
de toma de decisiones y, para ello, se requiere de cierta cuota de poder. Hoy en da
existen grandes inequidades en esta materia. Por esto, cada vez que se trate de pensar
y organizar procesos de participacin ciudadana es necesario hacer un anlisis de la
manera en que se distribuye el poder en la toma de decisiones, para reparar y equilibrar, en lo posible, las inequidades. En esta lnea, se inserta la preocupacin por que
en los procesos de participacin ciudadana est presente la perspectiva de gnero,
en cuanto es un factor fundamental para advertir y tratar inequidades de origen, que
pueden perpetuarse y legitimarse mediante la participacin, de no hacer un esfuerzo
especial por corregirlas.

51

Los y las destinatarios/as principales de este captulo son los funcionarios y

funcionarias de los organismos pblicos, especialmente los encargados y encargadas
de participacin ciudadana, los miembros de organizaciones de la sociedad civil interesados en participar en la gestin pblica y los ciudadanos y ciudadanas en general.
El objetivo es entregarles informacin y orientaciones que les ayuden a conocer y a
aprovechar las posibilidades y exigencias que tiene la institucionalidad pblica para
llevar a la prctica de manera correcta y efectiva el derecho ciudadano a tomar parte
en la gestin que realizan la autoridad y quienes trabajan en el aparato pblico.

5

2.2

ACLARACIN DE TRMINOS

Al hablar de participacin ciudadana se utiliza una serie de trminos que en el

uso corriente, y muchas veces en el especializado, no tienen un signiicado unvoco,
segn se constata en los documentos que tratan el tema. Para este manual, se ha
hecho un esfuerzo por recoger los distintos signiicados que se le dan a algunas de
las palabras de mayor uso en esta materia y proponer una conceptualizacin operativa
comn, es decir, una comprensin de los trminos que permita uniicar el lenguaje en
funcin de una utilizacin igual por todos los que de cualquier forma se comuniquen
para llevar a la prctica la participacin ciudadana en la gestin pblica. Esto ayudar
a la comunicacin y a evitar las confusiones y equvocos que se producen por no tener
un lenguaje con signiicados comunes. A continuacin, se presentan los signiicados
de los trminos ms utilizados en relacin a la participacin ciudadana en la gestin
pblica.
Participacin Ciudadana: son las actividades voluntarias mediante las cuales
los miembros de la sociedad civil, pueden seleccionar a sus gobernantes; directa o
indirectamente, en la gestin pblica y en el ejercicio del control ciudadano. De esta
manera se entiende como prerrequisito para el ejercicio de otros derechos.
Gestin pblica: es el conjunto de actividades que desarrollan las instituciones pblicas con el in de atender necesidades, solucionar problemas y preparar el
desarrollo futuro de comunidades humanas mediante la generacin, administracin y
prestacin de bienes y servicios.
Polticas pblicas: las polticas de una organizacin o institucin son deiniciones y lineamientos guas para orientar la accin y ser consideradas en la toma de
decisiones. Para ser efectivas, deben encontrarse documentadas e institucionalizadas,
de modo que sean veriicables y estables, y que no estn sujetas solamente a criterios
y voluntades personales. Las polticas pblicas se reieren a las deiniciones y a los
lineamientos de los organismos pblicos para orientar su quehacer frente a la ciudadana y hacerlos pblico.
Poltica de participacin ciudadana: son las deiniciones estratgicas y orientaciones para la accin de las instituciones pblicas que rigen la toma de decisiones de
la autoridad y la prctica de sus funcionarios en relacin con la participacin ciudadana. Las polticas deben ser conocidas por la ciudadana para que les sirvan de referente
al ejercicio de su derecho a la participacin en la gestin pblica. Si bien toda poltica
pblica debe estar disponible al conocimiento pblico, con mayor razn lo debe estar
aquello que afecta directamente al ejercicio del derecho ciudadano a interactuar con
el Estado.
Plan de participacin: los planes son la determinacin anticipada de los cursos
de accin que se desarrollarn para cumplir sus propsitos en el marco de su poltica.
Los planes contemplan distintas acciones organizadas en etapas de diseo, ejecucin
y evaluacin, y para ser controlados deben tener adems plazos de cumplimiento y
responsables individualizados de su ejecucin.

5

Proceso de participacin: es un conjunto de actividades relacionadas, organizadas en forma secuencial, desde un punto de partida hasta un punto de cierre, a
travs del cual se completa un ciclo de participacin en torno a un tema o situacin
determinada. (Ejemplos: Proceso de consulta ciudadana en los Estudios de Impacto
Ambiental; Proceso de participacin ciudadana para las Cumbres de las Amricas).
Niveles de participacin: se reiere a los distintos grados de obligatoriedad que
tienen las decisiones de la sociedad civil que forma parte de un proceso participativo.
El grado puede ir desde una mera consulta, que ser tomada en consideracin en nada
o totalmente por la autoridad que pregunta, hasta el nivel en que las decisiones son
adoptadas de comn acuerdo, producindose un equilibrio en el peso de las posiciones
de las partes.
mbito de la participacin: el mbito se reiere al radio de inluencia que abarcan las responsabilidades y atribuciones de las autoridades en la gestin pblicas. En
este concepto, la participacin ciudadana puede tener como mbitos de inluencia el
Central: que corresponde a las instancias superiores de gobierno de alcance nacional;
el Regional, donde est radicada la administracin de las regiones en Chile; el Local,
que corresponde a las comunas con sus respectivos municipios. Tambin se debe considerar el mbito de las Empresas Pblicas, en las cuales el Estado tiene participacin
mayoritaria y por lo tanto responsabilidad en su gestin.

54

Mecanismo o instancia de participacin: es un sistema de participacin deinido y caracterizado especicamente para ser aplicado en orden al cumplimiento de
objetivos especicos en reas y temas determinados. Un mecanismo, al igual que una
mquina, se compone de distintas piezas, herramientas o instrumentos, relacionados
e interdependientes en el funcionamiento total. Llamamos instancia de participacin
a un mecanismo establecido orgnicamente en la institucionalidad pblica, que se
ofrece como un espacio establecido y regulado oicialmente para la participacin de
representantes de la ciudadana o de diversos sectores en la gestin pblica. Estos
pueden tener una vigencia indeinida o ser constituidos para una tarea precisa en un
plazo determinado. Ejemplos: Presupuesto participativo, CESCO, Comit paritario,
Consejo asesor, etc.
Instrumento o herramienta de participacin: es un modo especico de participacin o acciones concretas que se realizan para canalizar la participacin. Cada
instrumento tiene caractersticas y utilidades propias que sirven para ser aplicadas a
las distintas situaciones, temas, pblicos, objetivos, etc. Estos, por s mismos, no tienen un valor participativo, sino que lo adquieren en cuanto son tiles y funcionales para
concretar la participacin que se deine para un proceso. Ejemplos: reunin, asamblea,
conferencia de prensa, visita casa a casa, consulta ciudadana, buzn de sugerencias,
etc.)
Materiales de participacin: son recursos fsicos utilizados para facilitar la
participacin. Estos representan los recursos ms especicos y acotados mediante
los cuales se ayuda a ejecutar un hecho participativo. (Ejemplo: hoja para marcar preferencias, formulario de consulta o sugerencias, formato de registro de participantes,
aiches informativos, etc.)

2.3

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA
PARTICIPACIN CIUDADANA

Los principios son las convicciones que fundamentan las decisiones humanas y
modelan su actuar. Estos permiten disear y dar coherencia a las acciones en cuanto
les ofrecen un marco de referencia para su contenido y orientacin. Los principios de la
participacin ciudadana sealan caractersticas que debe tener un proceso de participacin para ser respetado y validado como tal. Son un referente para orientar y evaluar
su diseo y puesta en prctica, de modo que las caractersticas de todo el andamiaje de
un proceso participativo sea coherente con los principios deinidos. Su respeto permite
disminuir la probabilidad de conlictos, deslegitimacin o simplemente abandono de
los actores por falta de coherencia y da un alto grado de seguridad de xito al proceso
por estar acorde a fundamentos slidos y explicitados.
A continuacin se presentan los principios fundamentales que deben estar en
la base de los diseos y respetarse en la ejecucin de los procesos de participacin
ciudadana en la gestin pblica.

Principio de Transparencia y Acceso a la Informacin

Consiste en que las intenciones, los objetivos, los alcances, los procesos, los
resultados, etc., relativos a la participacin ciudadana deben ser abiertos y de pblico
conocimiento, por iniciativa de la autoridad. La transparencia es una condicin necesaria para el control ciudadano y para el seguimiento de las acciones, de manera
que estas se conduzcan segn lo comprometido. As, la transparencia tambin genera
conianza porque permite constatar la coherencia entre la intencin declarada y lo que
se hace en la realidad. El acceso a la informacin es el deber de los organismos del
Estado de tener a disposicin de la ciudadana la informacin que poseen. Este deber
es correlativo al derecho ciudadano de conocer toda la informacin que poseen los
organismos pblicos (salvo las excepciones que se determinen segn la ley). La ciudadana requiere de la posibilidad de indagar en la informacin que posee el Estado para
preparar su participacin.

Principio de Equidad (igualdad de oportunidades)

Se reiere a garantizar que todos quienes toman parte en un proceso tengan

igualdad de oportunidades y de trato. El resultado de la participacin se puede afectar gravemente si alguno de los grupos involucrados tiene privilegios o condiciones
de ventaja en relacin a los dems. Asimismo, el proceso podra ser desconocido o
deslegitimado, debilitando el compromiso de las partes con los acuerdos o generando
nuevos conlictos. En este sentido, es importante procurar el uso equitativo de recursos, acceso a informacin y capacidad de inluir. Esto implica que en ocasiones es
necesario dar apoyo especial a algn sector, en casos en que ste tenga desventajas
iniciales en relacin con otros participantes. Un aspecto fundamental, para avanzar en
el cumplimiento de este principio, es reconocer la relevancia de desarrollar las capacidades necesarias en las personas, de forma que su participacin sea sustantiva y tenga
impacto en la toma de decisiones.

55

Principio de No Exclusin

Se trata de que todos quienes tengan un inters signiicativo en un asunto y

que puedan ser afectados, positiva o negativamente, por las medidas que se acuerden
en el proceso, estn representados en el mismo. La exclusin de algn grupo de inters priva al proceso de conocer todos los puntos de vista y de anticipar los conlictos
existentes, reduciendo las posibilidades de llegar a las mejores soluciones. Asimismo,
se corre el riesgo de que los acuerdos puedan ser desconocidos por algn sector y
que la implementacin de los acuerdos pueda ser boicoteada por quienes se sienten
marginados.

Principio de Reconocimiento y Respeto por la Diversidad

La participacin supone el reconocimiento, por parte de los actores, de la legitimidad de que exista diversidad de percepciones, posiciones e intereses en torno al
tema o situacin que se trate. Esto implica que el diseo debe contemplar la opcin de
exponer los distintos puntos de vista y cuidar que estos no sean descaliicados a priori.
Tambin exige un trato respetuoso y tolerante entre personas y grupos durante el desarrollo de las actividades, para lo cual se contar con la presencia de facilitadote(a)s que
ayuden a considerar la diferencia como una oportunidad de enriquecimiento mutuo.
La clave para respetar la diversidad es sensibilizar a la poblacin sobre la importancia
para la convivencia social de reconocer que no hay una sola verdad sobre las cosas, y
sobre el valor de actuar sobre la base de considerar la diferencia y alcanzar acuerdos
en lugar de la imposicin o eliminacin de una de las partes.

56

Principio de Receptividad

Consiste en el compromiso de recibir, aceptar e incorporar en la decisin el

fruto de la participacin, de acuerdo a los criterios y a las condiciones que hayan quedado establecidas en el diseo y la convocatoria del proceso. Esto implica la apertura
a la incorporacin de nuevas ideas y llevar a la prctica los resultados, independientemente de que stas se ajusten, o no, a las expectativas iniciales de los que convocan y
de los participantes. Para cumplir con el principio de la receptividad es importante que
los compromisos adquiridos, como resultado de la participacin, sea coherente con el
nivel de participacin establecido en el diseo.

Principio de Voluntariedad

Se trata de que todos los que se incorporan al proceso lo hagan por propio
inters y voluntariamente. La participacin hecha por coaccin o por obligacin pierde
legitimidad, pudiendo las resoluciones y las acciones ser desconocidas y revocadas.
Adems, la voluntariedad es necesaria para asegurar el compromiso de los participantes en el proceso, el que siempre requiere de asignacin de tiempo, recursos
materiales y disposicin anmica, elemento este ltimo muy difcil de conseguir bajo
presin.

2.4

CONDICIONES PRCTICAS PARA LA

PARTICIPACIN CIUDADANA

Son los requisitos que se deben considerar en la ejecucin de un proceso de

participacin ciudadana para que, en la prctica, este tenga viabilidad y se realice segn lo establecido en sus principios. Es necesario asegurarse de la existencia de estas
condiciones, o al menos de la mayora de ellas, ya que as se contribuye signiicativamente con la correcta ejecucin del proceso y su buen resultado. Por el contrario,
hay factores que diicultan o pueden desvirtuar la participacin, sobre los cuales se
debe advertir con anticipacin para tomar acciones al respecto y disminuir sus efectos
negativos.
Tener un buen diagnstico de la situacin en la que se va a desarrollar la participacin ayuda a utilizar positivamente las condiciones favorables a ella, as como a
tomar acciones para minimizar lo que puede diicultar su desarrollo, generando las
mejores condiciones para su realizacin. A continuacin se describen las condiciones
principales para llevar a la prctica un proceso de manera exitosa.

Institucionalizacin de la Participacin Ciudadana y Espacio Pblico

Un proceso de participacin ciudadana se ve facilitado en la medida de que

se reconoce como actividad constitutiva de la gestin pblica y que exista el espacio pblico donde implementarlo. La existencia de normas jurdicas sobre el tema;
reglamentos para llevarla a la prctica; instancias y espacios donde insertarla; planes escritos para gestionarla; responsables asignados para ejecutarla; recursos para
hacerla posible, etc., contribuyen positivamente a la participacin. La sociedad civil y
los funcionarios pblicos deben conocer la institucionalidad que tiene la participacin
ciudadana en los distintos servicios pblicos, para estar informados de los derechos y
deberes de las partes en esta materia y, as, aprovechar lo mejor posible los canales y
espacios establecidos.

Compromiso de la Autoridad o Directivos y Apoyo Institucional (Voluntad

Poltica)

Un factor muy importante para que la participacin se ejecute y sea efectiva

es que la autoridad est convencida y comprometida con la apertura de su gestin a
la intervencin de la ciudadana. Para ello, es necesario que los directivos conozcan,
aprueben y apoyen la decisin de hacer procesos de participacin, que estn dispuestos a considerar sus aportes, que asignen un responsable de ellos y que instruyan a
sus funcionarios para que den su colaboracin. Al mismo tiempo, es necesario que
la institucin completa conozca el plan de participacin que se desea llevar a cabo,
que se establezcan los apoyos y coordinaciones necesarios para que el encargado del tema tenga las colaboraciones que necesita y los recursos que requiere su
implementacin.

5

Orientacin a resultados

Las personas e instituciones necesitan una razn y un objetivo claro para participar. La integracin en un proceso est motivada por un propsito que se expresa
en un resultado esperado. Tener este ltimo claro y creer que el proceso puede ser
conducente a l, es un factor crtico para lograr el compromiso de los participantes.
Asimismo, es necesario que las expectativas de los participantes se ajusten con los
resultados que busca la autoridad para no generar falsas esperanzas y frustracin
al trmino del proceso. En este aspecto, un elemento trascendental es la aclaracin,
desde el inicio, sobre el nivel de participacin que se contempla para el proceso. La
precisin de los objetivos y de los resultados esperados contribuye tambin a mantener
el foco de cada una de las acciones que se desarrollen hacia la inalidad del proceso.

Planiicacin explicitada

El proceso de participacin ciudadana debe tener metas realistas y posibles

de alcanzar, mediante acciones conocidas, en un tiempo determinado. Adems, es
conveniente segmentar el proceso completo en etapas que tengan productos o logros medibles y evaluables, de modo que durante el desarrollo de ste, se perciban
los avances y se puedan rectiicar a tiempo posibles desvos. Las metas, los plazos y
las actividades para cumplirlas deben establecer un plan de trabajo que sirve como
herramienta de gestin y de control. El que ste sea conocido permite tambin que
quienes van a participar puedan prepararse con anticipacin y disponer de los tiempos
requeridos.

5

Disposicin de recursos

Un proceso de participacin ciudadana requiere de recursos humanos, de tiempo, de materiales y de dinero, para su implementacin, por lo que hay que hacer un
anlisis exhaustivo de la inversin necesaria con el in de que puedan llevarse a cabo
sus actividades. En primer lugar, se deben considerar las competencias y los tiempos
de dedicacin que se requieren de las personas que actuarn. Para ello, es til tener
un cronograma que permita visualizar la distribucin de las horas de trabajo a lo largo
del proceso de manera realista, considerando que hay que negociar con contrapartes,
con quienes hay que compatibilizar las disponibilidades de tiempo y acordar los plazos.
Los recursos materiales y monetarios deben contemplar las instalaciones, equipamientos, insumos y servicios necesarios para realizar procesos participativos.

Responsabilidad personalizada

Para que se cumpla efectivamente un plan de participacin se requiere que las

responsabilidades sobre el proceso general y de las acciones a desarrollar, estn claramente asignadas. Esto, permite que tanto los participantes como los organizadores
sepan quienes son los interlocutores vlidos para canalizar las solicitudes, ofertas y
toma de decisiones. As, se evitan malos entendidos, desconocimiento de los avances y
otras consecuencias de la falta de responsabilidades asignadas. La existencia de estas
ltimas, tiene una incidencia positiva sobre la realizacin efectiva de las actividades,
pues se identiica quien rinde cuentas por la tarea asignada.

Adecuado a la realidad particular

Un proceso de participacin que ha logrado buenos resultados en un lugar y con

unos interlocutores, puede no ser el indicado en circunstancias diferentes. Para que un
proceso sea adecuado, es importante considerar las caractersticas especicas de cada
grupo o comunidad que participar en el proceso y materia que se trata, de manera que
las actividades, el lenguaje, los materiales de apoyo, el lugar de trabajo, los requisitos
para participar, etc., puedan ser efectivamente utilizados por los participantes.

Legitimado por los grupos involucrados

La realizacin exitosa de un proceso de participacin tiene como condicin que

los actores involucrados crean que su intervencin otorga una posibilidad real para
incorporar su visin y opiniones en el tema que los convoca. Para ello es necesario
tener una comunicacin anticipada entre las partes, discutir la idea, consultar sobre
su organizacin e incorporar las sugerencias, de modo que el proceso est aprobado,
desde el inicio, por los actores. Posteriormente, la legitimidad tendr que mantenerse
mediante el cumplimiento de las condiciones que fueron acordadas.

Apoyo y facilitacin especializada externa

Un factor crtico de xito de un proceso de participacin es la conianza de las

partes en que su diseo est tcnicamente bien hecho y que su conduccin no tiene
un compromiso con alguna de las partes, lo que pudiera hacer sospechar de la manipulacin de sus resultados. Por ello, es aconsejable que los procesos de participacin,
especialmente cuando hay temas sensibles para distintos intereses en juego, sean
apoyados por entidades especializadas en este tipo de actividades y que no tengan
intereses propios involucrados en la materia que se trata.

59

2.5

VENTAJAS Y CONDICIONES DE LA
PARTICIPACIN CIUDADANA

Un aspecto que es necesario considerar anticipadamente a la ejecucin de un

proceso participativo, son las ventajas y los desafos que implica incorporar la participacin ciudadana en la gestin pblica. Es de gran relevancia que los organismos
pblicos tomen en cuenta estas consideraciones, para que las ofertas que hagan a la
ciudadana se asuman con conviccin y persistencia, evitando la frustracin del proceso durante su desarrollo, por no haber considerado las diicultades que conlleva. Del
mismo modo, la sociedad civil que participa debe estar al tanto de las condiciones y requerimientos que deben existir de su parte para que, al incorporarse, est dispuesta a
invertir los tiempos y esfuerzos que exige una participacin responsable en el proceso.
Conocer las ventajas y estar al tanto de las exigencias de la participacin es un factor
importante para asegurar su buen trmino.
A continuacin se presentan las ventajas que ofrece la inclusin de la ciudadana
en la gestin pblica y posteriormente se indican ciertas condiciones que es necesario
contemplar y asumir. En tercer trmino, se sealan consecuencias negativas que se
pueden derivar de realizar una gestin pblica sin incorporar a los ciudadanos y ciudadanas, y que son un argumento para animarse a enfrentar los desafos e implementar
las condiciones de todo proceso de participacin ciudadana.

60

Ventajas de la Participacin
La participacin ciudadana conecta a los individuos con la autoridad y fortalece
la democracia como sistema poltico.
Las personas o grupos involucrados conocen sus derechos y obligaciones frente
al tema que se trata, lo que aumenta las posibilidades de que asuman compromisos y acten responsablemente.
Sirve para canalizar y ampliar la entrega de informacin a todas las personas y
grupos interesados.
Da transparencia al proceso de toma de decisiones, en la medida que ms personas estn involucradas y tienen acceso a la informacin disponible.
Los individuos o grupos que participan aportan ideas, opiniones y recursos que
sirven para mejorar o completar las propuestas, proyectos o temas sometidos
a discusin.
Da legitimidad y genera adhesin a las determinaciones que se adopten, en la
medida de que las propuestas planteadas por las personas son efectivamente
consideradas e incorporadas en la decisin inal.
Da mayor credibilidad a la institucin que impulsa la participacin.
Permite anticipar diicultades y conlictos, y corregir errores de las ideas o diseos originales, evitando que estos aparezcan cuando es difcil echar pie atrs.

 Aumenta las posibilidades de xito, en la medida que permite que diversos actores puedan hacer un seguimiento a la accin, para controlar su concrecin.
Ayuda a dar continuidad a los acuerdos y a los resultados que se producen con
participacin, por cuanto quienes se involucraron en l lo sienten como propio
y, como tal, contribuyen a su mantencin y cuidado.
Condiciones de la participacin
La autoridad podra sentirse amenazada, en la medida que se cuestionen sus
planes y propuestas originales.
Aumentan las expectativas de los y las participantes, lo que puede producir una
presin hacia el proyecto o programa en cuestin.
Es posible que se presenten diicultades y deiciencias en cuanto a la representatividad de los participantes, generando conlictos por parte de quienes se
sienten mal representados.
Puede abrir otros conlictos presentes en las comunidades involucradas, provocando confrontacin y divisin en lugar de cohesin.
Se requiere contar con competencias especiales para la facilitacin de procesos grupales y en ocasiones de mediacin y resolucin de conlictos.
Requiere de lexibilidad y capacidad de las partes para modiicar las propuestas
o incorporar elementos no previstos inicialmente.
Los procesos tienen mayor duracin que la simple decisin sin participacin,
por lo que los plazos, desde la preparacin al cierre, son ms largos.
Aumenta el presupuesto inicial que debe considerar el programa o proyecto,
pues debe incluir los gastos necesarios para la implementacin de las actividades, pero las decisiones alcanzadas son ms sustentables.
Consecuencias de no implementar participacin:
Peligro de ver el programa o proyecto rechazado por quienes son los supuestos
beneiciarios/as, con prdidas materiales e incumplimiento de objetivos.
Verse obligado a actuar reactivamente y de forma tarda frente a las crticas al
proyecto en cuestin.
Incumplimiento de plazos y compromisos por la necesidad de rehacer o modiicar aspectos a ltima hora.
Prdida de conianza en la idoneidad y competencia de las autoridades o jefaturas que llevan adelante los proyectos.
Generacin de un clima de rumores o de franca confrontacin por no existir
canales establecidos para la informacin y el dilogo.
Mala imagen de los organismos que implementan programas sin tomar en
cuenta a los grupos interesados.

61

 Distanciamiento entre el Estado y la ciudadana, generando prdida de conianza y legitimidad en el sistema, y un ambiente desfavorable a la democracia.

6

2.6

ETAPAS DE UN PLAN DE
PARTICIPACIN CIUDADANA

El diseo y la realizacin de un plan de participacin ciudadana debe contemplar al menos tres grandes etapas: diseo, ejecucin y evaluacin. Estas forman parte
del plan y pueden tener una continuidad cclica permanente. A continuacin se describen las etapas, con los elementos que la componen.

Etapa de Diseo

En esta etapa se prepara exhaustivamente la participacin analizando anticipadamente la situacin en la que se deber ejecutar y describiendo los cursos de accin
que se llevarn adelante. Equivale a la elaboracin de mapas de ruta de una travesa,
donde se graican los elementos que se encontrarn en la prctica. En esta fase se
consideran los siguientes pasos:
Focalizacin de la situacin o del problema: Consiste en la clariicacin de la
situacin que se quiere abordar, delimitndola y aislndola de modo que sea
claro para los participantes el objeto sobre el cual se va a actuar.
Diagnstico: Todo plan debe realizar una indagacin que permita conocer los
aspectos ms relevantes de la situacin donde se va a dar la participacin. El
objetivo de este componente es conocer el escenario en el que se insertar el
proceso, los actores con sus caractersticas, los principales problemas, conlictos e intereses en juego, para preverlos y abordarlos tempranamente, sin que
sorprendan en un estado avanzado de la ejecucin del plan.
Identificacin, caracterizacin y focalizacin de actores: Del conjunto de actores identiicados, es necesario hacer un esfuerzo de distincin entre ellos, que
permita visualizar los diferentes intereses y perspectivas que se pueden poner
en juego en torno a la situacin o problema, de manera que se garantice el
principio de la inclusin.
Definicin de objetivos y alcance: Responde a la pregunta sobre qu se espera
de la participacin, qu se ofrece con la invitacin o con la peticin de involucrarse, qu nivel tendr la misma y cmo incorporar los resultados de la
participacin en las decisiones y acciones.
Formacin del equipo de trabajo: Designacin de la persona responsable del
plan, que tenga las atribuciones que se necesitan para cumplir su rol. Junto
a ella, se nombran personas que completen un equipo de trabajo que tengan
las competencias para las funciones que se le asignen y que dispongan de los
tiempos y recursos que se requieren para desempearlas.
Programacin: Es la descripcin de las etapas y actividades especicas que se
desarrollarn en un plazo de tiempo determinado para abordar los objetivos
propuestos. En la programacin, se deinen los siguientes elementos: Actividades por realizar, responsable de cada actividad, plazo para su cumplimiento,

6

recursos requeridos para su realizacin y resultados esperados. Para una mayor facilidad de seguimiento al programa es conveniente hacer un cronograma
o Carta Gantt del plan.

Etapa de Ejecucin

Se realiza el recorrido o se lleva a la prctica el programa elaborado en la primera etapa. En esta es importante jugar con dos factores. Por una parte, actuar con
rigurosidad para cumplir con lo programado, haciendo un esfuerzo por enfrentar las
contingencias y diicultades que siempre se presentan en el camino, procurando resolverlas sin modiicar la programacin. Sin embargo, tambin hay que incorporar
lexibilidad y creatividad para hacer las modiicaciones que requiera el plan inicial en
orden a cumplir los objetivos y lograr los resultados esperados. Hay que considerar
que el plan se encuentra al servicio de los objetivos, por lo que ante la aparicin de
circunstancias que desaconsejen o impidan realizar el esquema original de trabajo
es ms importante modiicarlo para poder cumplir los objetivos, que empecinarse en
realizar una tarea que no lograr su propsito.
Desde la perspectiva de la ejecucin de las actividades del plan de participacin
ciudadana deben considerarse diversos pasos que ayudan a dar una secuencia lgica
a las actividades:

64

Invitacin, motivacin y preparacin: El objetivo es que las personas y grupos se enteren, se entusiasmen y se preparen para su participacin. En primer
lugar, es importante asegurarse que hay acciones que llegan a las personas
y grupos, manifestando el inters que hay en ellos. Luego, la motivacin se
realiza relacionando el tema en cuestin con su vida cotidiana y aclarando los
alcances que tendr su incorporacin a la instancia en cuestin. Una vez que las
personas y los grupos estn dispuestos a participar, deben recibir informacin
respecto del contexto del proceso de participacin ciudadana que se iniciar y
de la temtica a tratar. En esta fase, es importante distinguir el tipo de informacin y de preparacin que requiere cada uno de los grupos para intervenir de
manera equitativa. Esto puede signiicar que alguna de las partes necesite de
asesoras y apoyos especiales. Eso depender del nivel de participacin que se
implemente y de la informacin y preparacin previa que las personas y grupos
ya tengan. Tal como se ha mencionado anteriormente, es fundamental para el
xito del proceso desarrollar en los participantes las capacidades necesarias
para lograr una participacin ciudadana sustantiva.
Accin Ciudadana: Tal como lo dice su nombre, en este caso se realizan las
acciones mediante las cuales se concreta la participacin ciudadana. Su desarrollo supone haber deinido quines participarn, en qu momento y para qu
temas dentro del proceso general. Supone tambin haber aclarado los niveles
de participacin que se implementar y escogido los instrumentos ms adecuados para llevarla a cabo. Es el momento de la presencia activa de ciudadanos y
ciudadanas.
Sistematizacin y devolucin de informacin: En forma paralela a la accin
ciudadana, se van sistematizando las experiencias, opiniones, aportes, crticas

y decisiones hechas en el proceso. Los datos o elementos recogidos debern

ser considerados para la toma de decisin inal. Esta informacin debe ser entregada a todas las partes y actores para que se vaya conociendo el avance que
tiene el tema. Finalmente, el resultado debe ser informado a todos los actores,
de manera que ellos puedan conocer y evaluar la manera como se incluyeron
sus aportes, siendo ste un factor determinante para dar legitimidad al proceso
de participacin y a sus conclusiones.
Implementacin y seguimiento de resultados: la ejecucin termina con la implementacin de los acuerdos alcanzados. Para ello es necesario hacer un plan
de seguimiento, donde queden establecidos los pasos a seguir y sean asignados
los responsables de realizarlos. Asimismo, tiene que quedar determinada la
manera de informar sobre el avance de la ejecucin as, como la forma de acceder a la informacin sobre la marcha de los acuerdos y de pedir cuenta de sus
avances y resultado inal a los responsables. La inclusin de este componente
en los diseos de procesos participativos no es comn, por lo que insistimos
en la importancia de considerarlo, porque un factor crtico de xito de la participacin es que la implementacin de sus resultados pueda ser controlada y
reclamada en casos de incumplimiento.

Etapa de Evaluacin y Rediseo

En esta etapa se realiza una revisin del plan en relacin con su diseo, con la
ejecucin de las actividades, la obtencin de los resultados esperados y con el cumplimiento de los objetivos. A partir de estas consideraciones se obtienen aprendizajes que
luego se aplican para un rediseo o para la elaboracin de nuevos esquemas que comiencen un nuevo ciclo de participacin. Esta evaluacin global corresponde al cierre
del plan, pero de la misma manera, sta debe hacerse en cada actividad del programa,
con el in de que los aprendizajes que va dejando la prctica puedan aplicarse inmediatamente al plan, corrigindolo y evitando la perpetuacin de diicultades o errores de
la implementacin. Es importante que los instrumentos de evaluacin estn previstos,
que sean adecuados a los ines que se proponen, que se apliquen con rigurosidad y que
se utilicen para el mejoramiento continuo.

65

2.7

CLASIFICACIN DE ACTORES EN
UN PROCESO DE PARTICIPACIN
CIUDADANA

Los actores de un proceso de participacin ciudadana se pueden clasiicar segn diversas tipologas. Una de ellas es la que diferencia a los ciudadanos segn su
pertenencia a los grandes sectores desde donde se participa en la vida pblica. Esta
es la que se utiliza primero cuando se trata de organizar procesos de participacin
ciudadana en la gestin pblica. En esta tipologa, los actores se clasiican en cuatro
sectores, cada uno de los cuales, a su vez, tiene diversas sub-agrupaciones. Al disear
un proceso de participacin es importante hacer un esfuerzo riguroso de clasiicacin
de los involucrados con el in de deinir quienes deben participar y hacer una adecuada
distribucin de ellos, para que cada sector est presente con sus distintas perspectivas e intereses. A continuacin se presenta una clasiicacin de actores segn esta
tipologa.

66

Sector Pblico

Son los organismos e instituciones dependientes de cualquiera de los tres poderes del Estado: Ejecutivo (Gobierno), Legislativo o Judicial. Todos quienes integran
este sector administran el bien comn de los ciudadanos desde la institucionalidad
establecida. Sin embargo, en esta categora tambin es necesario hacer distinciones
internas, porque ellos son independientes entre s, pudiendo jugar un rol diferente y
representar posiciones e intereses distintos ante una misma situacin. En el sector
pblico se incluye:

Gobierno Central.
Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI).
Intendencias y Gobierno Regional.
Gobernaciones y Gobierno Provincial.
Municipalidades y Gobierno Local.
Banco Central
Contralora General de la Repblica
Servicios pblicos.
Congreso y Comisiones parlamentarias.
Cortes y Juzgados.
Fuerzas Armadas y de Orden.
Empresas del Estado.
Sector Productivo Privado

Este incluye las organizaciones cuyo in es la produccin y los servicios, animadas por ines de lucro. En este sector hay varias clasiicaciones posibles: una de ellas
es por tamao, lo que debe ser considerado al momento de disear la participacin
debido a que muchas veces sus intereses son distintos de acuerdo al poder econmico

que manejan, por lo que no se les puede agrupar a todas bajo la misma representacin. Otra clasiicacin importante es de acuerdo al rea de la actividad econmica que
representan los actores o su especialidad productiva, porque sus intereses pueden
ser muy diversos y, en ocasiones, contrapuesto. Por ejemplo, en los proyectos de explotacin minera es comn que empresarios agrcolas tengan intereses encontrados
con los empresarios mineros, pues entran en disputa por el uso de recursos naturales
como el agua. A continuacin se presentan tipos de actores para cada una de las dos
clasiicaciones mencionadas.
Segn el tamao:

Empresas trasnacionales.
Agrupaciones de empresas o Holding empresariales.
Grandes empresas nacionales.
Pequea y mediana empresa.
Micro empresas y empresas familiares.
Segn el rea:

Empresas Mineras.
Empresas Agrcolas.
Empresas Pesqueras.
Empresas Industriales.
Empresas Financieras.
Empresas de Servicios.
Comercio.
Sociedad Civil

Tambin es llamado el tercer sector. Este concepto adopta distintos nfasis

y, dependiendo de los autores, tambin varan sus fronteras. En su acepcin ms generalizada intenta agrupar el mbito y las actividades no estatales.
De acuerdo a lo anterior, la participacin de la sociedad civil debe ser considerada al menos en dos aspectos: se reiere tanto a los ciudadanos organizados como
a los no organizados; y por otra parte, son aquellos que no tienen la calidad de representantes en uso de las instituciones tradicionales democrticas: partidos polticos;
funcionarios pblicos; autoridades elegidas en cargos de eleccin popular. Para los
efectos de esta deinicin, entenderemos que los partidos polticos son formas de
representacin y mediacin entre el Estado y la sociedad civil, en una relacin que
siempre cambia, por lo cual, no son parte de sta.
Por tanto, incluye a todos los miembros de una sociedad que no representan los
intereses de los organismos pblicos o de la empresa privada. La componen organizaciones cvicas y personas naturales que como miembros de la sociedad son portadores
de intereses y propuestas frente a los asuntos pblicos y que, por lo tanto, poseen
el derecho de expresarlos y de ser considerados. En este sector, es posible encontrar una amplia gama de organizaciones, necesaria de ser considerada al momento
de organizar procesos de participacin ciudadana para procurar una representatividad
adecuada.

6

Existen, por ejemplo, organizaciones funcionales con estatutos jurdicos y

espacios de participacin pblica establecidos para incorporarse en los asuntos administrados por los organismos del Estado. Estn los sindicatos, que representan los
intereses del trabajo frente a los del capital en las organizaciones productivas. Otra
forma de agrupacin basada en lo laboral son los gremios, que renen a personas que
trabajan en un mismo rubro.
Hay otro tipo de instituciones o de organizaciones que se establecen en torno
a intereses temticos, cuya perspectiva y sensibilidad quiere ser incorporada en el
debate en los asuntos de inters pblico; otros obedecen a criterios de pertenencia
territorial; otros al inters de desarrollar actividades comunes; etc.
Finalmente, en la participacin ciudadana, hay que considerar a las personas
naturales que sin estar ailiadas a alguna agrupacin son parte afectada en el tema
que se debate y desean participar.
Entre la amplia gama de instituciones y organizaciones de la sociedad civil se
encuentran las siguientes:

6

Fundaciones y corporaciones sin ines de lucro (ONG).

Universidades y centros acadmicos.
Sindicatos.
Asociaciones gremiales.
Juntas de vecinos y uniones comunales.
Organizaciones locales funcionales y territoriales.
Organizaciones comunitarias formales.
Organizaciones comunitarias no formales.
Grupos de inters diverso.
Personas Naturales.

2.8

MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE
PARTICIPACIN

A continuacin se entregan dos cuadros que describen formas concretas que se

utilizan para habilitar la participacin ciudadana en la gestin pblica
El primero agrupa instancias informales que actualmente se estn haciendo
ms conocidas. El segundo cuadro presenta los Instrumentos o Herramientas especicas ms utilizados para canalizar la participacin.

2.8.1

Mecanismo o Instancia de Participacin

Los mecanismos o instancias de participacin son sistemas, ms o menos complejos, en los cuales se pueden dar diversos tipos de participacin, en funcin de un
objetivo. Cuando estos se establecen como estructura orgnica de la institucionalidad
pblica, regulada oicialmente para la participacin de representantes de la ciudadana
en la gestin pblica, preferimos el nombre de instancias. Estas pueden tener una vigencia indeinida o ser constituidas para una tarea precisa en un plazo determinado.
A continuacin se presenta una lista de algunas Instancias y Mecanismos
informales de participacin, con una breve descripcin de cada uno de ellos y sus
aplicaciones.
Mecanismo/ Instancia

Descripcin

Cuenta pblica en
general

Entrega, por parte de la autoridad a la ciudadana, de una cuenta

de su gestin, en la que se incluye el uso de recursos y la realizacin del programa de trabajo. Esta se hace en un acto pblico y se
difunde mediante un documento.

Presupuesto
participativo

Sistema de consultas a la ciudadana para priorizar, de acuerdo

a sus preferencias, el uso de partidas presupuestarias de instituciones pblicas.

Dilogos ciudadanos

Eventos en los cuales la autoridad y representantes de la sociedad

civil se renen con el propsito de discutir y relexionar respecto
de temas de inters pblico

Consejos de la sociedad
civil

Son agrupaciones en los cuales participan miembros de la sociedad civil, en calidad de representantes o designados, en los cuales
se relexiona, se elaboran propuestas y se aporta al desarrollo de
polticas pblicas. Sus caractersticas y responsabilidades depender del servicio o instancia pblica que la haya convocado.

Audiencias Pblicas

Instancia en la cual los ciudadanos y ciudadanas plantean sus inquietudes, preguntas y proposiciones a la autoridad, solicitando
que sta se pronuncie respecto de los temas planteados.

69

2.2.2

Instrumentos o Herramientas de Participacin

En este texto se ha deinido como sinnimo hablar de instrumentos o herramientas de participacin. Ellos se reieren a tipos de acciones especicas que se realizan
para canalizar la intervencin de la ciudadana. Estos se pueden utilizar en distintas
instancias o mecanismos, como la forma de llevar a la prctica hechos participativos.
Los instrumentos pueden ser adaptados segn los objetivos y los destinatarios de su
utilizacin, por lo que sirven para variadas situaciones. Sin embargo, algunos aplican
mejor a un tipo de intereses y/o de participantes.

0

Instrumento

Descripcin

Aplicaciones

Mesas de
negociacin

Reuniones de un grupo reducido

de personas que representan posturas en conlicto cuyo objetivo es
lograr acuerdos que solucionen el
problema. La mesa de negociacin
requiere de objetivos y reglas conocidas por los participantes. Los
resultados se explicitan en un protocolo de acuerdo, que se logra a
travs del consenso o del voto.

Situaciones en que la comunidad est dividida por posiciones

contrapuestas ante una situacin
determinada, frecuentemente con
peligro de apelar a la violencia o a
la imposicin de unos sobre otros.

Comisiones
propositivas

Grupo reducido de personas con

experiencia y conocimiento experto,
representantes de sectores especicos de la poblacin, que realizan
un plan de trabajo para elaborar, en
conjunto, propuestas en torno a un
tema determinado.

Recibir y elaborar propuestas para

abordar temas sensibles, a partir
de opiniones y sugerencias que representan a sectores diversos de la
sociedad.

Reuniones
informativas y
consultivas

Actividad de convocatoria limitada,

estructurada y conducida para dar
informacin y permitir la expresin
de los participantes.

Informar y recoger opiniones de

personas que representen a grupos
especicos de la ciudadana.

Cabildos y
Asambleas

Reunin de convocatoria amplia,

reglamentada y conducida para dar
informacin y permitir la expresin
de los ciudadanos y ciudadanas.

Dar a conocer y debatir temas de

manera amplia, recopilar una gran
cantidad de pareceres y percibir las
tendencias mayoritarias frente a un
tema o situacin.

Talleres de
informacin y
consulta

Actividad diseada con mdulos

de dilogo de grupos pequeos y
plenarios para tomar acuerdos,
de preferencia, facilitada por un
externo.

Discutir temas en profundidad y tomando la opinin de la mayor parte

de los participantes.

Encuestas

Tcnica de recopilacin de informacin estructurada en un conjunto de

preguntas, cuyas respuestas permitirn mostrar tendencias.

Obtener informacin especica de

una comunidad que permita deducir
tendencias. Las encuestas no permiten profundizar en las opiniones
y percepciones de la ciudadana,
sino que slo entregan una panormica cuantitativa.

Entrevistas

Dilogo personalizado y guiado, a

partir de una pauta de preguntas,
para obtener informacin u opiniones en profundidad. Las entrevistas
son una tcnica cualitativa de recoleccin de informacin y opinin.

Conocer percepciones, preocupaciones y posturas de las personas

frente a temas o proyectos en forma fundamentada. Su alcance es
selectivo.

Grupos focales

Dilogo grupal, estructurado y

guiado, en el cual se conversan
temas para obtener informacin y
opiniones.

Profundizar aspectos de la opinin

pblica o de grupos diversos sobre
uno o varios temas. Su alcance es
selectivo.

Buzn de
consultas

Buzn para depositar opiniones de

forma escrita. Normalmente se disea un formulario para realizar la
consulta.

Conocer la opinin de una gran

cantidad de interesados frente a un
tema determinado. Se ubica en lugares pblicos.

Casas abiertas

Lugares habilitados para el acceso

pblico, donde se dispone de informacin, material y personas que
interactan con el pblico.

Exponer y entregar gran cantidad de

informacin y materiales, y recibir
opiniones del pblico, con posibilidad de atencin personalizada.

Aiches

Hoja de tamao grande que comunica, utilizando frases, iguras y

colores.

Anunciar con alcance masivo algn

tema o actividad. Ubicacin ija en
lugares pblicos.

Stand o kiosco
informativo

Lugares habilitados por donde

circula pblico, en los cuales se
dispone de informacin material y
lo atienden personas que interactan con el pblico.

Entregar informacin y materiales, y recibir opiniones del

pblico, con posibilidad de atencin
personalizada.

Espacios en
medios de
comunicacin

Informacin entregada a travs

de medios masivos de comunicacin. Para ello se usan anuncios,
entrevistas, conferencias, notas,
reportajes, etc.

Dar difusin masiva a hechos o

proyectos.

Volante, dptico
o trptico

Hoja simple, doblada en dos o tres

partes, que en cada una de sus caras entrega informacin.

Anunciar, con alcance masivo, algn tema o actividad. Se deja en

lugares pblicos o se entrega por
mano, para ser llevada por los
destinatarios.

Cartas
informativas

Hoja que se enva a distancia a

un destinatario personalizado o
abierto.

Envo de informacin personalizada

o a destinatario abierto sobre datos
o anuncios acotados.

1



Videos
informativos

Recurso audiovisual que presenta,

de manera animada, los registros
sobre la situacin que se desea
difundir.

Informar sobre una situacin con

apoyo grico. Su alcance es restringido pues se usa en actividades
que permiten un nmero limitado
de participantes.

Sitios Web
y correos
electrnicos

Publicacin, envo de materiales e

interactividad en el llamado ciberespacio, para lo cual es necesario
disponer de computador e Internet.

Poner o enviar informacin que se

quiere hacer llegar a un pblico
masivo e indeterminado. Es un medio que asegura una amplia llegada
y a un costo marginal para quienes
poseen la tecnologa. El inconveniente es la diicultad para conocer
su recepcin.

Banco de datos

Ficha abierta al acceso pblico que

contiene informacin relevante
sobre una institucin, sus autoridades, sus funcionarios, actividades,
etc.

Sirve para que la ciudadana pueda

hacer control a autoridades y funcionarios pblicos, principalmente
respecto de sus actuaciones y del
uso de los recursos.

BIBLIoGRAFA

Captulo 1
El concepto de la Participacin Ciudadana y su
aplicacin en las Polticas Pblicas
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