Poltica agraria y partidos polticos (19461983)

Mario J. . Lattuada
1988 Centro Editor do Amrica Latina
I. Introduccin
II. Las propuestas agrarias de las formaciones partidarias relevantes
III. Los condicionamientos en la toma de decisiones y ejecucin de las
propuestas
agrarias
IV. Mecanismos de internalizacin y resolucin de las contradicciones en
los aparatos del Estado
V. La poltica agraria resultante
VI. Conclusiones
Notas

I.

INTRODUCCION

1. Toda sociedad con Estado se caracteriza por un primer y grueso clivaje interno
que la-divide en dos grupos principales, uno dominador y otro dominado, donde e) poder
de dominacin se constituye a partir de dos elementos estrechamente vinculados: el
monopolio por parte del grupo dominante de la amenaza y aplicacin de la fuerza fsica,
y el ms importante, la construccin de un conjunto d representaciones del orden social
y csmico compartidas por ambos, que tiene una de sus formas de expresin en el
consentimiento de los dominados; y cuya consecuencia directa es la obediencia de unos
a los mandatos de los otros (Gode-lier, 1980:67; Weber, 1977:43).
En sociedades como la Argentina contempornea, la construccin de ese
consentimiento y la legitimacin del hecho de que unos manden y otros obedezcan est
asentada en un principio explcito de organizacin de la sociedad: la
representatividad de la voluntad popular.
Sin embargo, los sectores dominados, suelen "intuir" y expresar que los gobiernos
no cumplen sus promesas, y que programas, principios partidarios y compromisos
pblicos, son abandonados por aquellos que pasan del llano al control de los aparatos
institucionales del Estado. Por su parte, los dirigentes polticos como una de las

personificaciones de los sectores dominantes, en cierto modo convalidan esta

interpretacin, al considerar pragmticamente que los cambios de orientacin y
replanteo de sus posiciones y acciones, una vez en el gobierno, son caractersticas
naturales de! funcionamiento del sistema poltico, donde los compromisos, las
resistencias, y los obstculos desconocidos antes de hacerse cargo del Estado,
determinan los sucesivos pasos a dar. En otras palabras, la intuicin de unos, y el
pragmatismo de otros, expresan que el principio explcito de organizacin de la
sociedad, la representatividad de la voluntad popular, no tiene correspondencia con
el funcionamiento real del sistema.1
Esta interpretacin "popular" si se quiere, de la no correspondencia entre las
normas y los hechos en el funcionamiento del sistema, tiene una esencia y un origen
objetivos, aunque stos no pueden ser precisados por sus autores. Para este caso en
particular la poltica agraria resulta ejemplificadora. Diversos investigadores, ante
contextos muy diferentes, han hecho referencia a esta cuestin.
Para el caso de Chile, S. Barraclough afirmaba segn la cita de Antonio Garca
(1937a:279) que: E1 mayor obstculo al cumplimiento de los fines de la reforma
agraria (...) ha sido la divergencia de intereses y objetivos dentro del Partido Demcrata
Cristiano gobernante. Al parecer, la retrica de una reforma agraria profunda y la
ideologa del partido respecto a un desarrollo no capitalista, nunca fueron tomadas lo
suficientemente en serio por la mayora de los hombres de negocios de la clase media y
alta, por los polticos ms in-fluyentes en el partido y en el gobierno".
Por su parte, el mismo Garca, en diferentes trabajos sobre el agro
latinoamericano, tambin hace referencia a esta cuestin, destacando dos factores
interdependientes. El primero sera la infiltracin o interpenetracin ideolgica y social
producida en los partidos polticos y en los ncleos dirigentes de la sociedad, lo cual facilitara realizacin del segundo factor, una identificacin; ideolgica de las clases
dominantes en determinadas cuestiones bsicas al hacerse cargo del Estado. Dice el
autor: "Un hecho de particular trascendencia en Argentina, Chile, Uruguay ha sido la
penetracin social e ideolgica de las clases terratenientes en los partidos populistas de
clases medias o, a la inversa, el trasbordo de las lites profesionales de las clases medias
al elenco de las clases terratenientes* (1973a:130-131). Pero adems, existira entre las
clases dominantes "...una identificacin ideolgica por compromiso en relacin a
estas cuestiones bsicas: el control del Estado como maquinaria sustancial de poder; la
conservacin del statu-quo como ncleo de la estrategia defensiva; y la neutralizacin
poltica de las nuevas clases o estamentos, (proletariado industrial urbano, masas
campesinas, clases medias antiguas y modernas, lites intelectuales, estamentos
universitarios) por medio de ideologas polticas formalmente paliativas o reformistas.''
(1973a:199).
Tambin Johnston y Kilby basados en las experiencias de numerosos pases en
diferentes continentes que sirvieron de material emprico de sus estudios hacen mencin
sobre el particular. En su trabajo Agricultura y Transformacin estructural, (1980:189)

sostienen que a... las decisiones y las polticas estn determinadas por toda clase de
intereses encontrados. Si hay alguna preocupacin predominante, es el deseo de
mantenerse en el poder, no la meta relativamente abstracta del desarrollo".
El caso argentino no es una excepcin a esta problemtica, en particular si
hacemos referencia a la poltica agraria de la regin pampeana de las ltimas cuatro
dcadas. Los cambios de orientacin en las estrategias adoptadas para el sector, an en
sentidos totalmente opuestos, la alta variabilidad de que en el corto plazo han tenido las
polticas agrarias ejecutadas, an por un mismo gobierno, ha llamado la atencin de
aquellos investigadores cuyos trabajos se han ocupado en mayor o menor grado de la
poltica agraria. En este sentido J.P. Sbato (1981:86) destaca que *...el fenmeno
verdaderamente significativo es la confusin y las contradicciones que se produjeron,
porque unas y otras denotan la complejidad de la situacin subyacente y las dificultades
que existieron para superarla." Por su parte R. Florentino (1984:72-73) sostiene que "... la
poltica agraria refleja as las rpidas, modificaciones en la estructura de poder poltico.
Sus cambios son bruscos y reflejan esencialmente ms que la obediencia a criterios
tcnico-econmicos, la intensa puja en (torno a la apropiacin de los excedentes
agropecuarios pampeanos," Mientras que G. O'Donnell (1973 b: -551-552) desde una
ptica ms amplia al referirse al conjunto de las polticas pblicas dice que "...las polticas
estatales no slo fueron cambiantes; adems casi nunca fueron realmente
implementadas."
Por nuestra parte, en una serie de trabajos que realizramos sobre la poltica
agraria en diferentes formaciones partidarias (Lattuada 1983; 1986; 1987), tambin
surgi como una cuestin destacada y compartida por las formaciones partidarias el
problema de las contradicciones en sus polticas agrarias; y probablemente de un modo
ms manifiesto que en los otros trabajos mencionados, debido al tipo de abordaje
emplea-do en el anlisis el que se realiz paralelamente en dos niveles, en el del discurso
o "propuestas y en el de implementacin de las mismas o "accin", cotejando en forma
permanente el grado de correspondencia entre ambos. Una observacin comparativa de
estos trabajos posibilit la sistematizacin de algunos hechos destacados en relacin a
este problema:
a) Los cambios de orientacin de la poltica agraria se producan no slo ante
cambios de gobierno de distinto signo poltico, sino tambin y frecuentemente dentro de
un mismo gobierno.
b) El cambio no se deba a la accin ejercida por una oposicin poderosa que
dominara el Congreso y bloqueara los proyectos y propuestas de la formacin partidaria
que tuviera a su cargo el Poder Ejecutivo, ya que generalmente los partidos que han
controlado ste tambin han tenido mayora en el Congreso. Es decir, las
contradicciones y los cambios de orientacin de la poltica agraria no eran producto de la
lucha de intereses y proyectos enfrentados en la sociedad, representados por diferentes
formaciones partidarias que diriman su suerte en la institucin social destinada a ser la
"arena poltica" para resolverlos, como es el caso del Congreso.

a) Las contradicciones mencionadas se manifiestan en primer lugar como una

fractura entre las "propuestas* y la "accin* que se lleva a cabo desde el gobierno, y en
ciertos casos en los cambios de orientacin de la "accin* del gobierno en diferentes
momentos del mismo.
c) Los cambios de orientacin general y de las polticas especficas, en muchos
casos, no se adoptaban en forma homognea y en bloque por toda la formacin
partidaria a cargo del gobierno, sino por el contrario, las contradicciones se manifestaban
y resolvan a travs de enfrentamientos y conflictos que se personalizaban e
institucionalizaban en los diferentes aparatos del Estado controlados por sectores y
grupos diferenciados, aunque todos pertenecientes a la misma formacin partidaria que
estaba a cargo del gobierno 2
d) Como resultado de estas contradicciones las "propuestas" sufran un filtrado a
partir del cual un determinado conjunto de medidas casi nunca superaba ese..filtro y por
lo tanto no eran efectivamente aplicadas, ste era el caso de aquellas que afectaban o
condicionaban ms directamente la propiedad privada de la tierra y su libre
disponibilidad o intentaban establecer antecedentes sobre otras formas de propiedad y
relaciones de produccin no capitalistas en el sector agropecuario; un segundo conjunto
de medidas cuyas orientaciones tenan una alta variabilidad en el corto plazo, tales como
niveles de precios, tasas cambiaras, retenciones a las exportaciones, etc.; y por ltimo,
un tercer grupo que mantuvo cierta estabilidad y permanencia en un lapso considerable,
an ante cambios de gobierno de diferente signo poltico, como es el caso de los crditos
subsidiados y desgravaciones impositivas para la capitalizacin e incorporacin de
tecnologa en las explotaciones agropecuarias como as tambin en el fomento de la
investigacin y extensin tecnolgica.
e) Por ltimo, la situacin de las contradicciones y su manifestacin en los
conflictos dentro de los aparatos estatales se resolva histricamente a favor de aquellos
sectores que se oponan a cualquier accin de mediana profundidad para transformar la
estructura agraria pampeana, y ms estrechamente ligados al proyecto liberalconservador y a los intereses terrateniente-capitalistas.
Estas cuestiones fueron expuestas en forma marginal en un trabajo (Lattuada,
1983b) donde se mencionaron algunos ejemplos, empricos y se intent denunciar en
forma muy general algunos factores a partir de los cuales podran iniciarse
investigaciones futuras, en las que se ampliara la limitada visin que surga de algunas
contradicciones observadas en la poltica agraria, en la bsqueda de una explicacin
para los fenmenos observados. En ese trabajo se sugirieron como factores probables
en lo que poda comenzarse a profundizar, desde la bsqueda de legitimidad y consenso
del empresariado poltico para mantenerse en el poder a travs de la ejecucin de
polticas que alternativamente intentan satisfacer a todos los sectores sociales hasta la
ruptura que existira entre las "propuestas* elaboradas con una concepcin de la
planificacin intelectiva y la "accin" que evidentemente responden a un modelo de

interaccin en la planificacin;3 pasando por las caractersticas de heterogeneidad y

policlasismo que son constitutivas de las formaciones partidarias mayoritariamente
argentinas, cuyas contradicciones internas estallan en direcciones opuestas al hacerse
cargo del poder y tener que implementar las propuestas.
Si bien, en ese momento pensamos que no era posible profundizar en este
problema de las contradicciones desde el parcializado mbito de la poltica agraria, hoy
en cambio creemos que ste puede ser un interesante canal de entrada para su estudio,
si se tiene en cuenta que a travs de la poltica agraria y en torno a la produccin
agropecuaria pampeana se han expresado algunas de las contradicciones y
antagonismos4 que han tenido un papel preponderante en la sociedad argentina de los
ltimos cuarenta aos.
Algunos de los factores mencionados son retomados en el presente trabajo para
un mayor desarrollo, as como tambin las referencias que tanto Sbato (1982:85)
como Florentino (1984:82-83) hacen sobre las posibles causales de las contradicciones
y alta variabilidad en el corto plazo de la poltica agraria, las que pueden sintetizarse en
dos cuestiones estrechamente relacionadas: N
a) Las caractersticas de la estructura econmica argentina y la dinmica cclica
de su funcionamiento, entre las cuales el lento crecimiento de la produccin
agropecuaria pampeana entre las dcadas del cuarenta y el setenta tuvo un papel
preponderante en las crisis peridicas del sector externo de la economa y en el
acrecentamiento de las tensiones y conflictos sociales, que han actuado como un
determinismo de corto plazo que redujo las opciones de poltica agraria a un modelo de
escasa elasticidad cualquiera sea el signo poltico del gobierno.
b) Esta situacin posibilita que se constituya como uno de los ejes relevantes, de
los antagonismos y contradicciones entre las clases y fracciones de clase, la produccin
agropecuaria pampeana y la apropiacin de su excedente.
" El poder de veto que posee cada uno de estos actores sociales redujo los
mrgenes de accin de los gobiernos y llevaba a una situacin de "empate" sin victorias
definidas y permanentes, recrendose de ese modo las condiciones para un
reproduccin de esos conflictos, que en ltima instancia benefician a aquellos que
estaban ubicados en una mejor posicin.
Estas referencias son fundamentales para cualquier trabajo que trate de realizar
una lectura de las contradicciones en la poltica agraria argentina. Pero, sern explicativas
siempre y cuando se las desarrolle articulndolas a la concepcin de un Estado que no
debe entenderse como un ente homogneo, monoltico, arbitro externo a los sujetos
sociales y a las relaciones fundamentales que stos tejen en la sociedad, que enfrenta y
compensa alternativamente a los diferentes grupos y sector sociales en forma
imparcial. Por el contrario, debe concebirse al "...Estado como una instancia de
articulacin y dominacin de la sociedad, que condensa y refleja sus conflictos y
contradicciones..." y cuyo mbito institucional puede visualizarse como "...una
privilegiada arena de conflicto poltico, donde pugnan por prevalecer intereses

contrapuestos y se dirimen cuestiones socialmente problematizadas..." (Oszlak,

1980:16). En esta "arena" se dirimen las contradicciones y antagonismos entre clases y
fracciones de clases que logran internalizarse en el aparato institucional del Estado, las
que intentan resolverse a travs de la influencia, el control, y el conflicto abierto entre los
diferentes aparatos, y cuyas consecuencias no pueden ser otras que las orientaciones
opuestas y polticas altamente variables en el corto plazo, an dentro de un mismo
gobierno, segn los resultados provisorios de tales conflictos. Sin embargo, estos
antagonismos y contradicciones entre los diferentes proyectos e intereses enfrentados
estn acotados en su desarrollo por la esencia misma del Estado capitalista como
garante coactivo y organizador de las relaciones sociales capitalistas.
Es decir que estos antagonismos y contradicciones slo han podido desarrollarse
hasta el punto de no poner en peligro "...el inters general y de largo plazo de la
burguesa en tanto clase: la reproduccin de las relaciones sociales que la constituyen
precisamente, en tal clase dominante." (ODonnell, 1982:16).
2. El trabajo que exponemos en este texto se propone como su objetivo ms
general identificar, relacionar .y explicar las coincidencias y divergencias ms significativas que caracteriz la "propuesta" y la "accin" agraria de las formaciones partidarias
relevantes argentinas en los ltimos cuarenta aos; y como objetivo principal y
especfico realizar una de las lecturas posibles del proceso (causas, desarrollo,
consecuencias) por el que las "propuestas" agrarias de las formaciones partidarias
relevantes argentinas a partir de las cuales pueden diferenciarse sectores y clases
sociales de referencia, ideologas y proyectos polticos fueron filtradas selectivamente
cuando estas formaciones partidarias se hicieran cargo de los aparatos del Estado e
intentan implementarlas, resultando una significativa reduccin de las diferencias y
opciones originales en un modelo de poltica agraria aplicado relativamente homogneo
y de escasa elasticidad.
En otro nivel, pensamos que este trabajo puede dar cuenta de una de las
manifestaciones empricas de las concepciones desarrolladas sobre el "empate social" en
la Argentina (Di Telia, 1970; Portantiero, 1973), por lo menos hasta mediados de los aos
setenta.
Con estos objetivos la primera tarea que abordamos Cap. II fue la de
establecer el desarrollo de las propuestas agrarias de las formaciones partidarias relevantes entre 1946 y 1983, a partir del cual se observan dos posiciones fundamentales
enfrentadas con una variante intermedia.
Una vez identificadas estas propuestas agrarias fundamentales, asociadas a sus
sectores y clases sociales de referencia, ideologas y proyectos polticos, se procedi en el
Captulo III a describir a y articular los posibles factores que condicionaran y explicaran el
proceso de filtrado que las propuestas experimentan en el momento de la toma de
decisiones para su implementacin.
Entre los factores mencionados se hace referencia a la existencia de canales de
acceso a los aparatos del Estado de las contradicciones y antagonismos que se

desarrollan en torno a la cuestin agraria. En el Cap, IV nos detenemos en la observacin

densos canales y mecanismos, y su funcionamiento en el momento de que deben
tomarse las decisiones y ejecutarse las propuestas agrarias realizadas, los cuales difieren
segn est en vigencia un rgimen democrtico o un rgimen autoritario.
Por ltimo, en el Captulo V se realiz una interpretacin de la poltica agraria
resultante, en la que se considera que, si bien la manifestacin ms inmediata como
resultado de este proceso conflictivo que se internaliza y desarrolla en los aparatos del
Estado se expres en orientaciones contradictorias y polticas especficas altamente
variables en el corto plazo, y an dentro de un mismo gobierno, por lo tanto en
propuestas y proyectos de las formaciones partidarias y de sus sectores y clases sociales
de referencia que nunca llegaron a concretarse plenamente, en cambio en el largo
plazo, este aparente estado de contradiccin y confusin de la coyuntura deja su lugar a
un cierto modelo de poltica agraria aplicada que se mantiene a travs de los diferentes
gobiernos con reducida elasticidad cualquiera haya sido su signo poltico.
3. Las principales hiptesis y reflexiones reunidas en este trabajo ya han sido
planteadas segmentariamente en otras oportunidades 5 con el objetivo de aportar a una
discusin y confrontacin de ideas, que nos posibilitaron en una etapa posterior una
realimentacin y reelaboracin del mismo; para lo que tambin contribuy los resultados
de un trabajo sobre el proceso de la toma de decisiones en la poltica agraria que recientemente realizramos en las Comisiones de Agricultura y Ganadera del Congreso
Nacional.
Por otra parte, las cuestiones aqu planteadas, as como las fuentes documentales
y experiencias histricas que nos sirven de referencia, han surgido y fueron
extensamente detalladas en una serie de trabajos que realizramos previamente sobre
la poltica agraria de cada una de las formaciones partidarias relevantes a nivel nacional
en los ltimos cuarenta aos (Lattuada, 1983a; 1986; 1987X
Tanto en aquellas investigaciones como en el presente trabajo construimos
nuestra nocin de poltica a partir de la combinacin y alguna modificacin de los
conceptos de Aron (1968:19-20 y Weber (1969:84), entendiendo por tal: los planes o
programas de accin, y/o la accin misma, que realiza un grupo de personas en relacin
a un problema general o especfico de una sociedad, los que son implementados o
potencialmente pueden serlo a travs de la influencia, participacin o monopolio del
aparato institucional del Estado.
Este grupo de personas que elaboran y tratan de implementar una poltica a
travs del aparato estatal, rene las caractersticas en nuestro caso de una "formacin
poltico-ideolgica partidaria'' (Strasser, 1975), es decir que constituyen una organizacin
formal con fines polticos, con una ideologa, y con una o ms clases o sectores sociales
de referencia, y todo ello articulado en un contexto histrico-estructural determinado.
Dentro de esas formaciones partidarias hemos considerado relevantes a nivel nacional
aquellas que por su caudal electoral o por su asociacin ms o menos explcita con
gobiernos defacto han logrado, en algn momento del perodo temporal que encuadra

a esta investigacin, participar en el control del aparato estatal e intentar implementar

su proyecto.6
El problema general o especfico de una sociedad que ser el referente de las
polticas, o las cuestiones social mente problematizadas en el sentido de Oszlak y
O'Donnell (1976:18-20), son, en este caso particular, aquellas surgidas en torno a las
relaciones econmicas, polticas y socioculturales de la produccin agropecuaria, entre
los que se destacan como nudos problemticos significativos, la tenencia de la tierra, las
relaciones de produccin, y la apropiacin del excedente agropecuario.
Por ltimo, estas polticas son aquellas concebidas para ser ejecutadas desde el
aparato institucional del Estado. Un Estado-aparato que no debe confundirse con la
apariencia fetichizada de un tercero frente a los sujetos sociales, externo a las relaciones
fundamentales de stos; por el contrario debe entendrselo analticamente que como
"...Estado capitalista es garante y organizador de las relaciones sociales capitalistas y, por
lo tanto, de la dominacin que ellas concretan. Esto implica que el Estado no es garante
de la burguesa, sino del conjunto de la relacin el que establece esta clase como clase
dominante." (O'Donnell 1982:15). Esto implica que el Estado limita y controla las
demandas sectoriales de cada una de las fracciones de la burguesa, y an de su inters
de conjunto "inmediato", actuando muchas veces como custodio de las clases
dominadas, con el objeto de mantener las condiciones para la reproduccin de las
relaciones fundamentales del sistema capitalista que permite a una mantenerse como
clase dominante y a otra como dominada, (O'Donnell, 1982:15-18).
En cuanto a las coordenadas temporo-espaciales que acotan este trabajo, stas
son las polticas agrarias que han tenido como referente el sector agropecuario de la
zona pampeana argentina en el perodo 1946-1983, aunque estos lmites actan como
indicativos y tienen cierto grado de flexibilidad.
Realizadas estas precisiones que permiten encuadrar nuestro trabajo, podemos
pasar al desarrollo del mismo teniendo como base los antecedentes, hiptesis
principales, y lineamientos tericos generales para su abordaje expuestos en esta
introduccin.

II. LAS PROPUESTAS AGRARIAS DE LAS FORMACIONES PARTIDARIAS

RELEVANTES
El primer problema a resolver es el de establecer la existencia de diferencias
significativas entre las propuestas que, en materia de poltica agraria, han realizado las
formaciones partidarias argentinas relevantes y decisivas en los ltimos cuarenta aos, a
partir de las cuales pueden identificarse y relacionarse intereses objetivos, ideologas,
proyectos polticos, sectores y clases sociales de referencia.

Para ello se considera necesario conocer y articular: a) las caractersticas

constitutivas de las formaciones partidarias relevantes que sern autoras de las propuestas agrarias; b) el contexto y sus transformaciones, tanto en el nivel del sistema
nacional como de la estructura agraria pampeana, que enmarcaran y podran influir en
el desarrollo de las propuestas agrarias en las diferentes coyunturas; c) las "propuestas"
concretas que en materia de poltica agraria fueran realizadas por las formaciones
partidarias (a) en los diferentes contextos (b), expresadas en sus principios, declaraciones, congresos partidarios y plataformas electorales, como as tambin por el discurso
de sus principales representantes; y por ltimo d) establecer si estas pro puestas (c)
expresan y representan en forma pura y significativa a cada formacin partidaria (a), o
pueden sintetizarse al menos en unas pocas posiciones fundamentales.

1. Formaciones partidarias
Las propuestas agrarias a las que hace referencia este trabajo son las elaboradas
y formuladas por aquellas formaciones partidarias relevantes a nivel nacional que, en la
mayora de los casos, en algn momento de su participacin han accedido al control del
aparat estatal nacional, o de alguna provincia de importancia estratgica como Buenos
Aires, ya por la va electoral o asociadas ms o menos explcitamente a gobiernos de
facto; o han tenido una participacin significativa en el Congreso Nacional. Por lo tanto,
son aquellas que han tenido la posibilidad de intentar implementar aquello que
proponan.
Estas formaciones partidarias que en su conjunto renen poco menos que el
cien por ciento del electorado nacional de los ltimos cuarenta aos7, se identifican a
travs de: a) un grupo de minsculos partidos cuyos engarces peridicos constituyen
el ncleo de la formacin partidaria liberal-conservadora (1946-1983)8; b) el
radicalismo, partiendo del tronco comn de la Unin Cvica Radical (1946-1957), y
continuando por las formaciones partidarias surgidas de sus sucesivas escisiones,
Unin Cvica Radical del .Pueblo (1957-1983, a partir del 1972 retoma la denominacin
UCR) y la Unin Cvica Radical Intransigente (1957-1963), que a su vez se subdividir
para dar origen a dos vertientes divergentes del desarrollismo, la UCRI frondizista,
luego Movimiento de Integracin y Desarrollo (1963-1983), y la UCRI atendiste, luego
Partido Intransigente (1963-1983); y c).el peronismo (1946-1983).
Para establecer las caractersticas de cada una de estas formaciones partidarias y
sus diferencias ms all de los rtulos, se tratar de identificar en forma sinttica y en
cierto grado esquemtica aquellos elementos y relaciones que han intervenido en la
constitucin particular de cada una de ellas, siguiendo los lineamientos que Strasser
establece para definir una "formacin poltico-ideolgica" (1975:43). De este modo intentaremos conocer el contexto que posibilit el surgimiento y desarrollo de las mismas,

sus sectores y clases sociales de referencia tanto en el nivel direccin como de

simpatizantes, y un esbozo de sus lineamientos ideolgicos.
Sin embargo, antes de ingresar en el desarrollo de estas cuestiones, es necesario
realizar dos observaciones. Por una parte, dado que el tema central de la investigacin
no radica en este problema especfico, slo se realizar una caracterizacin simplificada
de los elementos constitutivos y sus relaciones, pero suficientes para los requerimientos
y objetivos de nuestro trabajo. Por otra parte, esta caracterizacin es esttica y responde
al momento del surgimiento de cada formacin partidaria como tal, caractersticas que
se mantienen en esencia a travs del tiempo y an a pesar de los cambios de rtulos 9,
pero los cuales pueden perder en el proceso histrico de las formaciones partidarias la
pureza de su caracterizacin original. Esta prdida de pureza o definicin de sus
caractersticas originales puede ocurrir por diferentes circunstancias, pero de las cuales
nos interesa destacar dos. Uno es el caso de las formaciones partidarias que intentan
mantenerse o transformarse en decisivas en el sistema poltico10, y que por lo tanto, sin
abandonar sus sectores y clases sociales de referencia originales como eje central de sus
proyectos, intentan expandir su base social y poder incorporando otros sectores y clases
sociales. Su ideologa y doctrina, en relacin directa al grado de incorporacin y
heterogeneidad de sectores y clases sociales que intenta absorber, saldr de los
encuadramientos de derecha o izquierda, o clasista si alguna vez los tuvieron,
incapaces de contener los heterogneos elementos que intenta incorporar, para hacerse
amplia, difusa y ambigua, tanto como sea necesario para armonizar y contener la mayor
cantidad posible de integrantes. Uno de sus ejemplos ms ilustrativos es el intento de
captacin de las masas populares, que conduce a tcticas y posiciones de corte
populista dado su carcter de factor de poder electoral decisivo, que gravita en todos los
partidos, con excepcin tal vez de los liberal-conservadores y la extrema izquierda. El
segundo fenmeno de distorsin de la caracterizacin original de las formaciones
partidarias en su desarrollo histrico, no menos importante que el primero, es el de la
diversificacin e imbricacin de los intereses objetivos de sus sectores y clases sociales
de referencia en los niveles de direccin. Este fenmeno es vlido tanto para las
formaciones partidarias liberal conservadoras, originalmente con intereses en el sector
agropecuario y el comercio, y hoy extendidos y articulados como similar importancia en
la industria y las finanzas11, como para las formaciones de corte popular-mayoritario,
originalmente con sectores y clases sociales de referencia relacionados
preponderantemente al capital industrial nacional pequeo y mediano y profesionales,
que progresivamente se han extendido y/o incorporado intereses del sector financiero y
agropecuario, siendo un hecho destacado la pertenencia de cuadros de direccin
partidaria a organizaciones extra-partidarias liberal-conservadoras como Sociedad Rural
Argentina o Confederaciones Rurales Argentinas en carcter de productores rurales.12
En sntesis, el proceso histrico ha desdibujado las caractersticas originales de las
formaciones partidarias, aunque stas se mantengan en su esencia, haya trasformado a
estas formaciones en contenedores (containers) de los antagonismos y contradicciones

laten- tes en la sociedad, dada la heterogeneidad de sectores y clase sociales que las
integran y la diversificacin de los intereses objetivos de su cuadros d direccin. De este
modo las formaciones partidarias se convierten en ano de los canales de acceso directo
a las contradicciones y antagonismos de la sociedad al interior de los aparatos del
Estado, cuando funciona un rgimen democrtico y stas acceden al gobierno, los que
servirn de "arena poltica" para dirimirlos a travs de bloqueos, contradicciones y
fracturas de los proyectos y propuestas originales entre sectores surgidos del interior
mismo de la formacin partidaria que se ha transformado en gobernante.13
1.1. La formacin liberal-conservadora
La formacin partidaria liberal-conservadora es la primera en surgir, a partir de la
segunda mitad del Siglo XIX. El contexto de su origen est caracterizado por la
integracin y consolidacin de la organizacin nacional; la insercin plena de la Argentina
a travs de su regin pampeana al mercado mundial como pas agro-exportador; en la
instalacin directa del capital monopolista extranjero en el control de la infraestructura, el
trasporte, la comercializacin, los servicios y el sistema financiero; y la incorporacin de
significativos contingentes de mano de obra inmigrante. Es la etapa de la expansin y
penetracin radial del capitalismo hacia el interior desde su centro portuario, del proceso
de urbanizacin acelerada del litoral y el consecuente desequilibrio regional. Las
transformaciones econmicas y sociales que estos cambios implicaban requirieron en su
momento transformaciones en la estructura poltica, en particular la consolidacin de un
gobierno nacional centralizado y la organizacin de un aparato estatal con la capacidad
necesaria para el desarrollo y control de proceso de transformacin global que se estaba
llevando a cabo. Esto exigi un cierto grado de acuerdo entre los sectores
socioeconmicos dominantes y el establecimiento de determinadas reglas de juego que
posibilitaron el surgimiento de los primeros partidos polticos de caractersticas
modernas, los cuales fueron liberal-conservadores (Azaretto, 1983; Gimnez Zapiola,
1975; Romero, 1981). Sin embargo, la participacin poltica de la poblacin estaba
reducida slo a estos sectores, en los que tenan lugar preponderante los terratenientes
pampeanos, cuyas tierras se dedicaban principalmente a la ganadera para proveer al
mercado mundial, los sectores sociales dedicados al comercio, ambos estrechamente
relacionados al capital internacional, y en menor grado participaba tambin un ncleo
poltico de intelectuales y militares que controlaban el aparato institucional de la Provincia
de Buenos Aires, y sectores de la burguesa del litoral fluvial y del interior con intereses
objetivos que los relacionaban con los sectores terratenientes o burguesa pampeana y
con los sectores comerciales de Buenos Aires (Oszlak, 1982:531-548).
Estos sectores y clases sociales que conformaron las primeras formaciones
partidarias y extrapartidarias14 liberal-conservadoras, que asimilaron los valores e
instituciones liberales a una sociedad cuya estructura econmica y social intentaron
mantener frreamente conservadora, fueron adems quienes crearon al Estado nacional

en su propio proceso de constitucin, lo que posibilit sumar a su centralidad econmica

una centralidad poltica y una capacidad de resistencia frente a otros sectores socioeconmicos y polticos que en mayor o menor grado han mantenido hasta la actualidad
(O'Donnell, 1977:529). Aun hoy, a pesar de los cambios de hombres y de rtulos, y la
diversificacin de los intereses y actividades de sectores y clases sociales de referencia,
las formaciones poltico ideolgicas partidarias* liberal-conservadoras continan
identificndose con los sectores, clases y fracciones de clase de mayor poder econmico
de la sociedad, con los intereses terrateniente-capitalistas del sector agropecuario, y en
estrecha relacin con la gran burguesa, es decir con los sectores del capital
transnacional y las empresas oligoplicas nacionales ntimamente ligadas con ste.
(Cornblit,1975:599-659).
1.2. El radicalismo
Entre fines del siglo XIX y las primeras dcadas del XX, cuando la estructura
agroexportadora se haba consolidado y estaba en pleno funcionamiento, aunque con
las evidencias de sus primeras crisis, y en la medida en que las masas inmigratorias se
ubicaban y transformaban la sociedad y el proceso de urbanizacin posibilitaba el
incipiente crecimiento de los sectores secundario y terciario, se fue consolidando un
heterogneo sector social, generalmente denominado sin mucha precisin como estrato
o sector medio de la sociedad Este heterogneo sector compuesto por pequeos y
medianos comerciantes, empleados de los sectores pblico y privado, nuevos
profesionales, maestros, estudiantes universitarios, oficiales de carrera, y, en menor
grado, sectores obreros de los establecimientos manufactureros, constituy la base del
movimiento de oposicin al rgimen liberal-conservador dominante, exigiendo la
participacin y expresin en la estructura poltica del nuevo sector social emergente.
La Unin Cvica Radical surge as como la expresin mayoritaria de una
heterognea pequea y mediana burguesa urbana, y en menor medida de sectores
asalariados, principalmente "white collar", con una ideologa imprecisa y una doctrina
ms bien hbrida, ambigua y pragmtica, en la cual se destacan ciertas tendencias
democrtico-reformistas con intenciones distribucionistas a travs de procesos
graduales, pero sin cuestionamientos de las bases del clivaje social (Del Mazo, 1955;
Rouqui, 1975; Snow, sfe.).

1.3 El peronismo
Las transformaciones que se operan en las estructuras internas de la Argentina a
partir del agotamiento del modelo de desarrollo basado en una economa primaria

agroexportadora, luego de la crisis de 1930, y su articulacin con las que en el plano

nacional e internacional traera el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial, conjugaron
un debilitamiento temporal de los lazos de dependencia externa; el replanteo de nuevas
opciones de desarrollo basadas en los recursos internos; una creciente intervencin del
Estado en la economa y la sociedad; el fortalecimiento de un proceso de industrializacin sustitutivo de importaciones y con l la consolidacin de un sector de
propietarios de capital industrial nacional pequeo y mediano, y la constitucin de un
nuevo proletariado urbano-industrial con un cmulo de demandas insatisfechas, un
significativo proceso migratorio rural-urbano y la crisis agraria que agudizara las
tensiones y conflictos sociales en el medio rural; y con ellos, el surgimiento de un nuevo
movimiento poltico y social que intentara interpretar y controlar las transformaciones
desencadenadas (Fayt, 1967; Germani, 1973; Murmis y Portantiero, 1972; Waldman,
1981).
El peronismo nacer como producto de este contexto en plena transformacin, y
como expresin poltico-social de los nuevos actores sociales que se consolidan en este
proceso. Se constituye as como una alianza policlasista, cuyas principales clases y
sectores sociales de referencia serian los propietarios del capital industria nacional
burguesa local o dbil y los sectores asalariados organizados gremialmente, y en
menor medida sectores militares de entre los que haba surgido el lder del movimiento.
El peronismo se identific en sus orgenes como popular, nacionalista e industrialista.
Como tal se expres como adversario tanto de la oligarqua burguesa pampeana, y
del capital extranjero gran burguesa, como del marxismo-comunismo. Con el
peronismo se inauguraba en la Argentina la etapa de la participacin poltica masiva.

1.4. El desarrollismo
Las formaciones partidarias desarrollistas nacen al cabo de una experiencia
populista de- gobierno, en nuestro caso el peronismo! y comienzan su vida organizada
dentro de un partido pre-existente, arrastrando al escindirse parte de los cuadros
dirigentes y del electorado para transformarse en una organizacin poltica autnoma
(Gastiazoro, 1970:47; Strasser, 1975:67). Este ha sido el caso de la Unin Cvica Radica)
Intransigente, uno de los brazos en que se escinde el tronco central de la Unin Cvica
Radical en 1957, que luego se subdividir a su vez en UCRI alendista y UCRI frondizista,
dando origen posteriormente al Partido Intransigente y al Movimiento de Integracin y
Desarrollo respectivamente (Rouqui, 1975; Snow, sfe.; Nosiglia, 1983).
El contexto de su surgimiento es relativamente contemporneo y no demasiado
diferente del que desarroll la experiencia peronista. En este contexto se destaca el
hecho de que el proceso sustitutivo de importaciones de manufacturas livianas se
encuentra agotado, mientras que las etapas de industrializacin pesada y de integracin
no han sido completadas El proceso llevado a cabo, no slo no ha desplazado la
centralidad estratgica de la produccin agropecuaria pampeana para el

funcionamiento y desarrollo de todo el sistema econmico, sino que adems al no

completarse el ciclo de industrializacin, la ha reforzado al tener que satisfacer las
demandas cruzadas del consumo de la poblacin, y las divisas necesarias para el pago
de la mayor parte de las importaciones de bienes e insumos industriales necesarios para
el funcionamiento de la economa. Demandas que llevaban frecuentemente a tensiones
y conflictos sociales, y a un cuello de botella para el crecimiento de la economa
manifestado en las frecuentes crisis de su sector externo por dficit de la balanza de
pagos, con el consiguiente endeudamiento externo.
Desde ese momento quedaron planteadas dos opciones bsicas para el
desarrollo del capitalismo argentino, cada una de las cuales ser interpretada por
diferentes sectores del desarrollismo que constituirn dos formaciones partidarias
autnomas.
1 . 4 . 1. La UCRI frondizista y el Movimiento de Integracin y
Desarroll
Esta es una formacin partidaria integrada fundamentalmente por una fraccin
de la burguesa local urbano-industrial que se desprende de sus pares e intenta negociar
el desarrollo y modernizacin del capitalismo argentino asocindose al capital
monopolista extranjero, creando las condiciones para que ste se instale en forma
directa en el control de los sectores ms dinmicos y concentrados de la economa,
petroqumica, siderurgia, etc..
Los mencionados sern sus principales sectores y fracciones de clase de
referencia, aunque este desarrollismo plantea un compromiso con todos los sectores y
fracciones de clase que constituyen el bloque dominante de la sociedad argentina, es
decir la burguesa local o dbil, y la burguesa pampeana adems de la gran burguesa
ya mencionada, y si bien ha gozado en algn momento del apoyo de los sectores
populares, ste ha sido a partir de propuestas que no eran desarrollistas, y por orden
directa de un peronismo proscripto. De hecho, no tiene el respaldo del sector asalariado,
y su existencia en el plano electoral se ha basado en la tctica de formacin de sucesivos
frentes electorales con aquellas formaciones partidarias que aportaban este ingrediente
fundamental para acceder al poder, aunque slo fuese en calidad de socio menor.
Su propuesta y proyecto se basa en una premisa industrialista, fuertemente
tecnolgica y supuestamente cientfica, cuyo objetivo principal es la transformacin y
modernizacin de las estructuras productivas, y recin despus se plantea metas
distributivas al solo efecto de lograr el consentimiento social necesario para el desarrollo
de su proyecto sin mayores obstculos (Gastiazoro, 1970).
1.4.2. La UCRI alendista y el Partido Intransigente

Esta es la segunda interpretacin del desarrollismo, a partir de una profundizacin

de los lineamientos originales del peronismo hacia un modelo de desarrollo basado en
una slida alianza entre el Estado y el capi-tal nacional para estatizar los centros
fundamentales de acumulacin.
Su proyecto, en lugar de basarse en las inversiones y presencia del capital
transnacional en los resortes econmicos fundamentales, como lo hace el MID, se
asienta en la capacidad de ahorro interno y una participacin central del Estado en el
proceso de acumulacin, en estrecha relacin con los propietarios del capital industrial
nacional burguesa local o dbil, a travs de una va de desarrollo que es la que ms
se aproxima a la de un capitalismo de Estado. Sus sectores y fracciones de clase de
referencia son esta burguesa local o dbil, propietaria del capital industrial pequeo y
mediano de origen nacional, profesionales y estudiantes, y en menor grado una
burguesa rural pequea y mediana como la representada por Federacin Agraria
Argentina.
Sus propuestas y proyectos la han identificado como enfrentada a los
sectores que han sido burguesa pampeana o son gran burguesa,
econmicamente dominantes; lo cual junto a sus posiciones distribucionistas la
ubica dentro del espectro poltico nacional como la formacin partidaria que
nucleaba y expresaba una izquierda nacional reformista y democrtica. En esencia,
es la propuesta de una burguesa pequea y mediana progresista que pretende un
mejoramiento del sistema existente a travs de una mayor y mejor distribucin, en
sus palabras: capitalizar el pas y realizar una justa distribucin de la renta nacional a
fin de garantizar el desarrollo sin tensiones sociales.15

2. Propuestas
Las propuestas polticas en general, y agrarias en particular, realizadas por las
formaciones partidarias, no slo dependen de los elementos constitutivos y relaciones
que las caracterizan tales como sus sectores y clases sociales de referencia y su
ideologa, que se manifiestan en sus proyectos polticos de largo plazo,, sino tambin, de
cmo estas caractersticas y este proyecto se articulan en las coyunturas histricas
especficas, con las necesidades y exigencias que en distintos momentos del proceso
histrico expresan el funcionamiento y desarrollo del sistema global y la estructura
agraria en particular; como as tambin las expectativas electorales de los sectores
mayoritarios de la poblacin, cuya consulta peridica es condicin central de la
existencia de las formaciones partidarias.
La excepcin a estos condicionantes corresponde al modelo de formacin
partidaria liberal-conservadora, que ha mantenido una propuesta similar durante los
ltimos cuarenta aos, en estricta coherencia, y que en materia de poltica agraria

corresponde a los sectores terrateniente-capitalista o burguesa pampeana. Esto no

implica la inexistencia de referentes empricos de este modelo que en uno u otro
momento hayan tratado de captar su electorado en otras franjas de la estructura
socioeconmica- intentando propuestas que no respondan a esa coherencia que
caracteriza al modelo; ni tampoco que estos referentes empricos cuando han ocupado
el poder no hayan adoptado acciones contradictorias respecto de sus propuestas y
proyectos originales.16
Estas propuestas de las formaciones partidarias liberal-conservadoras, que
denominaremos "ruralista", se diferencian de las propuestas agrarias de las restantes
formaciones partidarias relevantes, y que agrupamos bajo el rtulo general de
"industrialista". Estas ltimas han sufrido transformaciones en el proceso histrico, y si
bien estos cambios han acompaado las transformaciones operadas en la estructura
agraria y en la composicin del electorado, no lo han hecho necesariamente al mismo
tiempo, ni han respondido mecnicamente al cambio de los factores mencionados. En
algunos casos los cambios de propuestas se adelantaron y en otros se atrasaron a
aquellas transformaciones. Pero, en la mayora de los casos, el hecho verdaderamente
significativo es que el cambio de propuestas se oper a partir del momento en que las
formaciones partidarias accedieron al control del aparato estatal.
Estas propuestas "industrialistas" pueden clasificar-se en tres etapas: la etapa
reformista, que abarcara des-de 1946, fecha establecida para el inicio del marco
temporal que abarca este trabajo, hasta 1963, ltima fecha en la que alguna de las
formaciones partidarias que estudiaremos realiza propuestas que corresponden a esta
etapa; la etapa transformista, se extiende desde la finalizacin de la etapa anterior
hasta aproximadamente me-diados de la dcada del setenta, utilizando el mismo criterio
en cuanto a su culminacin; y por ltimo, la etapa 0 desarrollista que se iniciara a
comienzos de la dcada del ochenta y en la cual se encontraran las formaciones
partidarias en la actualidad.
A continuacin desarrollaremos las propuestas agrarias correspondientes a cada
una de las clasificaciones, "ruralistas" e "industrialistas", y en este ltimo caso, las
transformaciones de las mismas en las diferentes etapas mencionadas.17
2.1. Ruralista
La propuesta de la formacin partidaria liberal-con-servadora se ha mantenido
prcticamente invariable en el ltimo medio siglo en cuanto al problema agrario. Esa
propuesta sostiene esencialmente el derecho de los propietarios rurales pampeanos a
mantenerla posibilidad de una valorizacin especulativa de sus tierras, y el acceso
directo a la "renta diferencial a escala internacional" (Flichman, 1977), obtenida por la
comercializacin internacional de los productos agropecuarios pampeanos; descarta

cualquier otra va para el desarrollo del sector y el aumento de los niveles de productividad y produccin.
La propuesta agraria ruralista se encuadra dentro de los parmetros principales:
la seguridad jurdica de la propiedad privada del patrimonio y su libre disponibilidad, y el
funcionamiento de una economa abierta donde se expresen libremente las fuerzas del
mercado. Estos derechos de la propiedad privada del patrimonio incluyen no slo la tierra
y los medios de produccin, sino tambin los ingresos; lo que conjuntamente con la
propuesta de funcionamiento de una economa libre de todo control o interferencia, pone
lmites estrictos a la actividad que el Estado puede realizar en materia de poltica agraria,
dejando en cambio a la "libre iniciativa privada" y a las "fuerzas invisibles del mercado* la
planificacin y ejecucin "natural" del desarrollo del sector agropecuario. Desarrollo que
se lograra a travs de la capitalizacin y tecnificacin de las explotaciones
agropecuarias, siempre y cuando se revirtiese lo que consideran una tendencia histrica
de "castigo al campo", manifestada en las propuestas y acciones de gobierno de las
restantes formaciones partidarias, y se implementen una serie de medidas que
garanticen: a) seguridad jurdica de los derechos que le confiere la propiedad privada
sobre su patrimonio, b) rentabilidad de las explotaciones agropecuarias, y c) estabilidad
y continuidad en el mediano plazo de polticas y decisiones gubernamentales en el
marco de una economa libre.
Estas medidas, segn la propuesta de las formaciones partidarias liberalconservadoras, deben tender a la obtencin de un mercado de tierras flexible para la
compra y el arrendamiento, la transferencia de tierras en propiedad del Estado al
mercado para ser adquiridas por productores privados, crear las condiciones que
permitan solucionar el problema del minifundio, tales como establecer normas legales
que impidan la divisin por venta o herencia de aquellas explotaciones con superficies
mnimas para realizar una explotacin agropecuaria econmica, y favorecer el desarrollo
de sociedades annimas en el medio rural, que permita mantener la unidad de
explotacin a pesar del traspaso generacional y de la visin jurdica de la propiedad que
el mismo implica. Por lo dems, la evolucin natural de las explotaciones agropecuarias
tender al ptimo econmico si se le asegura un mercado libre de interferencias. En
cuanto a los ingresos, el sector agro pecuario debe recibir la totalidad del precio
internacional pagado por su produccin, por lo que el mercado cambiarlo debera ser
libre, lo mismo que la comercializacin que debera estar a cargo de empresas privadas;
y no debe pagar ningn- tipo de gravamen o impuesto diferencia] tales como las
retenciones o derechos de exportacin y menos an un impuesto progresivo sobre la
tierra o a la renta potencial del suelo, que segn las propuestas del liberal
conservadorismo podran conducir hasta una "confiscacin" de la propiedad (Lattuada,
1987).
2,2. Industrialista

Las propuestas que hemos incluido bajo este rtulo, en todas las etapas de su
desarrollo y cualquiera sea el signo poltico de las formaciones partidarias que las realicen, se encuentran acotadas en mayor o menor grado por un condicionamiento
general del sistema, prcticamente invariante durante casi todo el perodo que nos
ocupa. Este condicionamiento sistmico es la necesidad de un aumento sostenido de
la produccin agro-pecuaria pampeana, que permita satisfacer las demandas
cruzadas del funcionamiento y desarrollo del conjunto del sistema econmico, el que
requiere que una parte significativa de sus insumos y equipos industriales adquiridos
en el exterior, sean pagados con las di visas obtenidas por las exportaciones
agropecuarias pampeanas que aportan alrededor del 80 por ciento del valor total de
las exportaciones por una parte; y por otra, un creciente consumo de esos bienes
exportables, carne y cereal, principal alimento de una poblacin en aumento, con
sectores asalariados organizados y con capacidad efectiva en la defensa de los niveles
de consumo y expectativas alcanzados. Como bien lo sintetiza Sbato (1982:83),
"...entre la posguerra y los primeros aos de la dcada del 70, la economa y la
sociedad argentina se debatieron dentro de una especie de callejn sin salida,
originado en gran medida por el estancamiento del agro pampeano. Directa o
indirectamente lo que fue aconteciendo en el pas estuvo condicionado por los
impactos de ese hecho. Los problemas del sector externo, la necesidad de mantener
un delicado equilibrio que se rompa a menudo, obligaba a efectuar bruscas
devaluaciones, ocasionando cambios repentinos en la distribucin de los ingresos,
estimulando la inflacin y desencadenando una sucesin de abruptas recesiones y
recuperaciones de la economa que dejaban como saldo un crecimiento neto
asombrosamente pobre.
"En esas condiciones se exacerbaron los conflictos sociales y polticos, llegaron a
amenazar permanentemente la estabilidad de los gobiernos, y los forzaron a
preocuparse por estimular el crecimiento de la produccin pampeana para aflojar
tensiones...".
Si estas etapas caractersticas y exigencias se mantuvieron relativamente
constantes durante todo el perodo, las de la estructura agraria en camino, fueron modificndose en las distintas etapas en que se han subdividido las propuestas
"industrialistas", y sobre las cuales haremos referencia en particular al tratar cada una de
las etapas.
2.2 1. Etapa reformista, 1946-1963
La etapa de las propuestas reformistas se caracterizan por la percepcin de una
estructura agraria con profundos problemas estructurales y tensiones sociales. El
"estancamiento" de la produccin, los bajos niveles de inversin y la existencia de tierras
inexplotadas o sub-utilizadas con aptitud para la explotacin agropecuaria, se asociaban
al sistema de produccin dominante, basado en el trabajo indirecto arrendamiento o

aparcera, a la desigual distribucin de la propiedad, del ingreso, y del poder de

negociacin entre los sectores y clases sociales rurales.
La imagen que surga era la de un grupo muy reducido como cspide monoplica
y parsita que centralizaba la mayor parte de las tierras productivas, que obtena altas
rentas sobre la base del aprovechamiento de las ventajas naturales de las mismas; y en
una relacin asimtrica, como subordinados y enfrentados a aquellos, un numeroso
sector de productores no propietarios, arrendatarios y aparceros, con canales de acumulacin bloqueados, ya por el pago de renta o por la desventajosa comercializacin conlas empresas privadas transnacionales, y sin respaldo legal ni poder alguno de
negociacin. Y en el ltimo peldao de la escala, al-rededor del milln de asalariados
entre permanentes y transitorios, sin organizacin gremial ni legislacin social, con
nfimos ingresos generalmente estacionales, frecuente movilidad y desocupacin, y
condiciones laborales impuestas unilateralmente por los productos.
Estos sectores y clases subordinadas de la estructura agraria representaban a
mediados de la dcada del 40, como fuerza electoral varones, argentinos y en edad de
sufragar alrededor del 31% del total de votantes del pas, y el 59% si se tiene en
cuenta slo el total de votos obtenidos por el partido triunfante en las elecciones de
1946;18 un caudal electoral con expectativas y reivindicaciones insatisfechas
relativamente homogneas que resultaba muy atractivo para las propuestas de
cualquier formacin partidaria.
Evidentemente estos factores influyeron en las propuestas agrarias de la etapa
reformista, en las que se privilegia una intervencin directa del Estado en la estructura
agraria, tanto en el plano econmico como poltico-social, con el objetivo de cambiar en
forma rpida y sustancial las bases de la estructura existente. En estas propuestas,
caracterizadas por un discurso frontalmente antioligrquico y antiterrateniente, el
Estado se encargara de subdividir las grandes propiedades y redistribuir sus tierras,
fomentando el desarrollo de unidades de produccin familiar capitalizadas, bajo el
sistema de propiedad privada, o de arrendamiento o usufructo vitalicio, quedando la
propiedad a cargo del Estado; y en forma complementaria experiencias piloto de
explotaciones agropecuarias cooperativas y colectivas.
La organizacin gremial de los trabajadores rurales y una legislacin laboral y
social que regulara las relaciones de trabajo, forman tambin parte fundamental de las
propuestas de la etapa reformista; como as tambin el control o monopolio del Estado
de la comercializacin de la produccin agropecuaria, principalmente externa, y el
fomento del movimiento cooperativo a partir del cual los productores rurales pudieron intervenir en el proceso de comercializacin e industrializacin de su produccin. Por otra
parte, tambin se reservaba al Estado el papel de principal promotor del desarrollo del
sector a travs del apoyo crediticio, la creacin de infraestructuras de almacenamiento,
transporte y comercializacin; como del desarrollo social y comunitario, que posibilitara
viabilizar el nuevo sistema.

A esta etapa de las propuestas agrarias reformistas corresponden las propuestas

del peronismo entre 1946 y 1948, de la Unin Cvica Radical entre mediados de 1946
hasta 1957 mientras estuvo conducida por el Movimiento de Intransigencia y
Renovacin, las que luego fueron mantenidas por la Unin Cvica Radical Intransigente
entre 1957 y 1961, la Unin Cvica Radical del Pueblo entre 1957 y 1963, y la UCRI
alendista de 1963.

2.2.1.1. Peronismo (1946-1948)

La propuesta agraria del peronismo tiene antecedentes previos al ao 1946 y
forman parte de su constitucin como tal. En sus orgenes plantea una posicin
antioligrquica y antiterrateniente, que inclusive avala con expropiaciones y una amplia
campaa propagandstica sobre la reforma agraria realizada por el Consejo Agrario
Nacional cuando pas a depender de la Secretara de Trabajo y Previsin en 1945.
Esa propuesta fue explicitada en diversas formas. En la Declaracin de Principios
del Partido Laborista, estructura que sirvi a Pern para su participacin en el acto
electoral que lo llevara a su primera presidencia, se marcaba un clivaje de la sociedad en
dos sectores antagnicos claramente diferenciados: "...la mayora del pueblo, constituida
por obreros, empleados y campesinos, juntamente con profesionales, artistas e
intelectuales asalariados, as como pequeos comerciantes, industriales y agricultores
sometida al predominio de una minora poderosa y egosta..., constituida por latifundistas, hacendados, industriales, comerciantes, banqueros y rentistas, y todas las
variedades del gran capitalismo nacional o extranjero..." (Fayt, 1967:118-119). Y,
tambin en el Programa del Partido Laborista se establecan las propuestas en materia
agraria para revertir esa situacin, las que podran resumirse en la divisin de la tierra y
eliminacin del latifundio, la aplicacin de un impuesto progresivo a la herencia y a la
tierra, realizar una poltica que favoreciera el desarrollo de los pequeos agricultores para
que se transformase en "clase rural", la extensin de la justicia social a los trabajadores
del campo, formacin de cooperativas de productores con el apoyo y participacin del
Estado, nacionalizacin de la comercializacin de los artculos esenciales, y asegurar la
continuidad de las reivindicaciones socio-econmicas obtenidas durante el gobierno
militar de 19434946, que para el sector agropecuario significaba el Estatuto del Pen, e.1
Estatuto del Tambe-ro-Mediero, la prrroga de los contratos de arrendamiento rural, la
suspensin de los desalojos, y la rebaja de los precios establecidos en los contratos (Fayt,
1967:121-123).
En esa lnea tambin estuvieron algunos discursos de Pern, como el de
diciembre de 1944 donde afirmaba: "El problema argentino est en la tierra: 'dad al chacarero una roca en propiedad y l os devolver un jardn; dad al chacarero un jardn en
arrendamiento y l os devolver una roca'. La tierra no debe ser un bien de renta, sino
un instrumento de produccin y trabajo. La tierra debe ser del que la trabaja, y no del

que vive consumiendo sin producir a expensas del que la labora." (Presidencia de la
Nacin, Subsecretara de Informaciones, 1952:11).
Probablemente, la expresin ms cabal de la propuesta reformista del peronismo
haya sido la estrategia electoral montada para la captacin de los sectores sociales
rurales no propietarios arrendatarios, aparceros, y asalariados, a partir de
reivindicaciones concretas concedidas desde las diferentes funciones de gobierno
relacionadas a Pern previas a las elecciones de 1946. Estas reivindicaciones se
materializaron en medidas como el estatuto del pen, y del tambero-mediero, a partir
de los cuales se reglamentaban condiciones contractuales, laborales y de ingresos; el
fortalecimiento del poder de negociacin y decisin de los centros de oficios varios o
sindicatos rurales que nucleaban a los trabajadores transitorios o de cosecha, quienes no
haban sido contemplados por el estatuto del pen; el respaldo explcito de Pern a las
medidas decretadas sobre prrroga, suspensin de desalojos y rebajas en los precios de
los contratos de arrendamientos rurales; y la campaa ms propagandstica que
efectiva que sobre expropiaciones y distribucin de tierras se organiz a partir del
momento en que se transfiri el Consejo Agrario Nacional bajo la dependencia de la
Secretaria de Trabajo y Previsin para dar respaldo al discurso reformista. (Lattuada,
1986).
La propuesta agraria peronista de su etapa reformista fue reemplazada
progresivamente a partir de su acceso al gobierno en 1946, y prcticamente est totalmente agotada a fines de 1948 y comienzos de 1949, cuando se toma conciencia de los
primeros sntomas de la crisis econmica que se avecinaba.

2.2.1.2. Unin Cvica Radical (1946-1957)

La UCR, luego de la derrota electoral de 1946, y a partir del momento en que
predomina en su conduccin la fraccin interna denominada Movimiento de Intransigencia y Renovacin, adoptar una propuesta agraria similar a la del peronismo y
en algunos aspectos ms extrema, a partir de los lineamientos principales de la
Declaracin de Avellaneda del ao 1945, luego ampliada y profundizada en diversos
congresos y convenciones partidarias, varios de los cuales fueron especficamente
agrarios (Del Mazo, 1955; Rouqui, 1975; Snow, sfe.).
La propuesta agraria del radicalismo (Lattuada, 1983a:22-29) sostena en base al
principio doctrinario "la tierra no es un bien de renta sino de trabajo y produccin", la
necesidad de realizar una "reforma agraria inmediata y profunda", a travs de
expropiaciones indemnizadas y una accin impositiva especial sobre aquellas tierras que
no cumplieran las exigencias sociales de produccin o latifundios, las de propiedad de
sociedades annimas o comerciales, y las que slo fueran un bien de 'renta para sus
propietarios.

Como objetivo principal las propuestas planteaban el acceso a la tierra de los

productores y trabajadores rurales y sus familias, ya a travs de la propiedad privada o
del arrendamiento y usufructo vitalicio en parcelas que continuaran en propiedad del
Estado, y por las cuales pagaran un canon de acuerdo a la productividad, fomentndose
prioritariamente su organizacin en unidades de produccin familiar capitalizadas,
aunque tambin se contemplaba la posibilidad de formacin de chacras cooperativas de
produccin con mayor nfasis que el realizado por el peronismo en el texto de su I Plan
Quinquenal al referirse al desarrollo de este tapo de unidades de produccin, y
experiencias piloto de explotaciones colectivas estatales. En todos los casos el trabajo
directo del productor y su familia eran considerados la base de la organizacin de la
produccin agropecuaria, mientras que el sistema de arrendamientos y cualquier otro
sistema de explotacin indirecta de la tierra sera suprimido.
Tambin en esta propuesta del radicalismo en su etapa reformista se sostena la
necesidad de fomentar el desarrollo del movimiento cooperativo entre los productores,
tanto para la utilizacin en comn de las grandes maquinarias, como para conducir el
proceso de comercializacin e industrializacin de su produccin, que no deba quedar
en forma exclusiva ni a cargo del Estado ni de las empresas privadas. El paquete de
propuestas, era complementado con un conjunto de medidas a partir de las cuales el
Estado creara infraestructura, alentara la produccin y las inversiones en las
explotaciones agropecuarias, y llevara adelante el desarrollo social y comunitario de las
zonas rurales.

2.2.1.3. Unin Cvica Radical Intransigente (1957-1961); Unin Cvica

Radical del Pueblo (1957-1963); y UCRJ alendista (1963)
La ruptura de la UCR en 1957 dividindose en UCRP y UCRI no produjo
modificacin alguna en las propuestas de las mismas. Ambas se presentaron con la
misma plataforma electoral a las elecciones del ao 1958,continundolos lineamientos
doctrinales de la Declaracin de Avellaneda de 1945.
La UCRI, que fue la formacin triunfante de esas elecciones, a partir del momento
en que se hizo cargo del poder, llev adelante una accin agraria tan contradictoria con
sus propuestas pre-electorales, as como tambin en otras reas, que realiz a mitad de
su gobierno una convencin nacional partidaria para, reformar la doctrina y adecuarla a
la accin que se estaba llevando a cabo. Surgieron as, a fines de 1961, los nuevos
lineamientos doctrinales conocidos como la Declaracin de Chascoms, (Carrera,
1965:95-105; Snow, sfe.; 190-194); y con ellos se formalizaba el pasaje de la etapa de las
propuestas reformistas a la etapa transformista.

A pesar de ello, dentro de la misma UCRI algunos sectores se mantuvieron en la

etapa reformista por un perodo ms extenso. Fue el caso de algunos gobiernos
provinciales como los de Buenos Aires, Crdoba y San Luis, que intentaron llevar a la
prctica algunas de las propuestas originarias, como una reforma agraria limitada y la
implementacin de ciertas medidas impositivas. El caso ms destacado fue el de la
provincia de Buenos Aires entre 1960-1962 gobernada por Oscar Alende, que luego al
fracturarse la UCRI en frondizistas y alendistas, mantuvo las propuestas de su fraccin
hasta la plataforma presentada en las elecciones de 1963, aunque menos radicalizadas
y ms entrelazadas con las propuestas de la FAO y la Alianza para el Progreso, que en
esos aos alcanzaron gran difusin (Alende, 1959:245-257).
Por su parte la UCRP, desde 1957 en que se produce la divisin hasta que accede
al gobierno en 1963, no slo mantuvo sus propuestas dentro de la etapa reformista,
basadas en la Declaracin de Avellaneda y sus posteriores desarrollos, sino que las
profundiz y radicaliz an ms en el Congreso Agrario celebrado por el partido en
Crdoba en el ao 1961. Esta profundizacin de las propuestas que se expresan en el
programa agrario de la UCRP de 1961 segn la transcripcin parcial que de este
documento hace A. Frondizi (1965:47-50), estableca la necesidad de determinar lmites
mximos y mnimos a la propiedad rural que cada persona poda poseer, segn las
zonas y condiciones de los suelos. Aquellas propiedades que superaran el mximo estipulado para su zona seran consideradas latifundios, y como tales eliminados,
estuvieran o no en produccin. Los inexplotados por no cumplir funcin alguna, y los
productivos, porque an cuando cumplen una funcin econmica no llenan la social al
impedir el arraigo del hombre a la tierra. De acuerdo a esta concepcin, la propuesta de
la UCRP sostena que la ejecucin de un plan agrario deba contemplar la expropiacin,
en primer lugar, de las tierras explotadas en forma indirecta arrendamientos,
aparceras, etc., luego las tierras que superaran la unidad econmica establecida para
cada zona, y por ltimo las dems tierras afectables. Adems, en el caso de las tierras
pblicas aptas para la explotacin agropecuaria, seran incorporadas a la produccin
pero nicamente a travs del sistema de arrendamiento o usufructo vitalicio, prohibindose terminantemente que las mismas fueran enajenadas o salieran del dominio del
Estado bajo cualquier causa.
Estas propuestas de la UCRP se mantuvieron durante la campaa electoral de
1963, aunque amortiguadas por su combinacin con los postulados de la FAO y la
Alianza para el Progreso, que como mencionramos ms arriba, se generalizaron en el
discurso agrario de la poca. Pero en su caso, como en el de las dems formaciones
partidarias, el acceso al poder marc su paso de la etapa reformista a la de las
propuestas transformistas, a las que nos referiremos en el prximo punto.
2.2.2. Etapa transformista, 1964-1975

Las propuestas de esta etapa hacen referencia a una estructura agraria que poco
tiene que ver con la visin que de la misma se tena en la etapa inmediata anterior. Si
buscramos un referente emprico para la imagen de esta estructura agraria, coincidira
aproximadamente con la estructura agraria pampeana del perodo que se extiende
entre mediados de la dcada del sesenta hasta mitad de los setenta. Sus caractersticas
diferenciales, en lneas generales, estaran dadas por una parte por la salida del
estancamiento de la produccin agropecuaria que caracteriz las dcadas del cuarenta
y cincuenta, y por la importancia que tuvieron en ese proceso los cambios tecnolgicos,
institucionales, y la mecanizacin, que se percibiran como instrumentos efectivos y
mucho menos conflictivos que la expropiacin y distribucin de tierras para promover el
aumento de la produccin.19
Pero, por otra parte, esta estructura agraria tambin se diferenciaba de la anterior
por la descompresin en la zona pampeana de las condiciones causales de tensiones y
conflictos sociales que caracterizaron el inicio de la etapa anterior. Esta progresiva
desaparicin de las condiciones de conflictos y tensiones en la zona pampeana, se
produjo en un primer momento a travs de una serie de controles establecidos por el
Estado, como la poltica de prrrogas y congelamiento de los contratos de
arrendamientos rurales, la legislacin contractual, laboral y social, y la organizacin sindical de los sectores asalariados rurales; luego eliminadas por las transformaciones
operadas en la estructura socioeconmica del sector, en parte como consecuencias
directas e indirectas de aquellas medidas. Transformaciones que implicaron una
disminucin significativa de los sectores sociales rurales no propietarios, y con ellos su
importancia como caudal electoral, que en otro momento ejercan una presin directa
sobre el sistema de tenencia de la tierra y el "normal" desarrollo del proceso productivo,
ya sea ste el caso de los arrendatarios y aparceros por su transformacin en pequeos
y medianos propietarios, o por su proletarizacin y expulsin del medio rural junto a un
significativo nmero de trabajadores rurales.20
Queda as, la imagen de una estructura agraria compuesta por un sector
asalariado poco significativo, disperso, en su mayor parte permanente, ya que la
mecanizacin reemplazo totalmente a los trabajadores asalariados transitorios o de
cosecha, y con condiciones laborales y sociales que se aproximan a las existentes para
los asalariados del sector urbano. Junto a ellos, una importante capa de medianos y
pequeos propietarios, constituidos como unidades de produccin de tipo familiar
capitalizadas, con capacidad de acumulacin, y en muchos casos sobremecanizados
para sus necesidades; actor social a partir del cual se generan las principales
transformaciones del sector en este perodo, y cuya capacidad sobrante de maquinaria
y mano de obra, le permite vender sus servicios como contratistas de labores a
explotaciones menores no mecanizadas, y principal* mente a explotaciones mayores,
posibilitando que las antiguas estancias ganaderas volvieran a hacer agricultura,
reproduciendo el antiguo modelo de rotacin que realizaban con los arrendatarios, pero

ahora sin los compromisos legales, riesgos, y potenciales conflictos que tena el antiguo
sistema ante cualquier cambio poltico.21
Los cambios que, lenta pero progresivamente se fueron operando en el sector
agropecuario pampeano,22 desdibujaran la imagen de un terrateniente parsito aje-no al
proceso productivo, en oposicin a un numeroso sector de productores no propietarios y
trabajadores rurales en busca de tierras y mejores condiciones de vida-Surge ahora la
imagen de un empresario que en el contexto de una economa altamente productiva,
que hace de las inversiones rentsticas y especulativas una opcin empresarial racional y
se caracteriza por un gran peso de la tierra en su patrimonio y la eleccin de estrategias
extensivas de produccin.
El problema a resolver ser, en esta nueva etapa, la transformacin de las
condiciones contextales para evitar la inversin especulativa en tierras y la
subutilizacin de la capacidad productiva de la tierra, tanto en relacin con los niveles de
otros pases, como y principalmente con la capacidad potencial de las mismas, que
posibilite un crecimiento acelerado y constante de la produccin agropecuaria
pampeana.
Por lo tanto, las propuestas agrarias de la etapa transformista ya no plantearon,
como las de la etapa
anterior, una intervencin directa del Estado en las esferas econmicas, sociales y
polticas de la estructura agraria, sino un accionar indirecto y exclusivamente centrado
sobre las variables econmicas para la zona pampeana, desplazando las propuestas de
acciones directas en todos los niveles a las zonas extrapampeanas, donde an se
mantenan las condiciones para potenciales conflictos y tensiones sociales. Las nuevas
propuestas plantean soluciones econmicas para un problema que ahora se percibe slo
como econmico (Murmis, sfe.: 30-37). Estas ya no se expresaran como frontalmente
antioligrquicas o antiterratenientes, sino en sentido de conciliacin y concertacin de
todos los sectores sociales, donde se expresa la necesidad de "cambiar la mentalidad
del productor", necesidad que stos deben comprender y compartir, y para lo cual
deben crearse las condiciones que permitan su comportamiento productivo eficiente.
La expropiacin de tierras de propiedad privada a travs de la accin estatal,
queda relegada a cumplir una funcin de "amenaza", como una coaccin
extraeconmica que se implementara como ltimo recurso, para cambiar el
comportamiento productivo de aquellos propietarios, que a pesar de todas las
advertencias y presiones econmicas, continuaran teniendo sus tierras en forma
inexplotada o subutilizada, pero ya no para asentar productores y arraigar el hombre a la
tierra. Para esto ltimo se reservan y se consideran ms que suficientes las zonas de
frontera, o las zonas extra-pampeanas, que, eso s, deberan ser habilitadas a travs de
obras hidroelctricas e infraestructura, y principalmente en las tierras fiscales, que ahora
s deben salir del dominio del Estado, al cual se lo considera en esta nueva etapa como
el principal latifundista. Tambin es en esta etapa cuando la atencin se desva de la extensin de tierras que monopoliza cada propietario sean productivas o no, hada el

problema de la tierra improductiva, cualquiera sea su extensin, el latifundio productivo

deja de ser un problema, ahora se descubre al minifundio como problema fundamental
por lo antieconmico para la produccin.
En las propuestas de la etapa transformista, pierde fuerza el desarrollo prioritario y
casi exclusivo de una estructura agraria basada en unidades de produccin familiar
capitalizadas, y complementada con experiencia piloto de unidades de produccin
cooperativas y colectivas; en cambio ya no se crean obstculos para el desarrollo de las
sociedades annimas y comerciales en el sector rural. Ahora se prioriza la "empresa
rural" cualquiera sea el tipo de organizacin de la produccin adecuados para las
necesidades del sistema global; mientras que cuando se mencionan experiencias cooperativas y/o colectivas de produccin y propiedad, o sistemas de arrendamiento o
usufructo vitalicio, se lo hace en forma restringida y para situaciones especiales, como
asentamientos en zonas de fronteras, o de reservas aborgenes.
Es tambin en esta etapa cuando en las propuestas adquiere mayor fuerza el
slogan "la propiedad privada de la tierra que tiene una funcin social" ocultando el
cambio que en realidad se opera en las propuestas partidarias, donde esa funcin social
es vaciada de su contenido originario, "dar tierra a los que las trabajan" para rellenarle
con un sentido estrictamente econmico, "producir ms a menores costos".
El perfeccionamiento de la legislacin laboral, social y contractual que rigen las
relaciones entre los sectores sociales que participan de la produccin agropecuaria,
como as tambin el crdito subsidiado y las desgravaciones impositivas para la
incorporacin de capital y tecnologa a las explotaciones agropecuarias, forman tambin
una parte muy importante de las propuestas correspondientes a esta etapa. La
innovacin e incorporacin de tecnologa en las explotaciones pasa a ser una
preocupacin central en las propuestas transformistas.
Estas propuestas de transformacin agraria que corresponden a las
formulaciones partidarias con sectores y clases sociales de referencia mayoritariamente
extra-rurales, y con proyectos cuyo eje central es el desarrollo industrial, pero cuyas
posibilidades de funcionamiento y desarrollo al menos en sus primeras etapas,
radica en la capacidad de obtener divisas que en su mayor parte son aportadas por las
exportaciones agropecuarias pampeanas, tienen como condicin fundamental que las
transformaciones buscadas se lleven a cabo bajo condiciones econmicas, pero
principalmente sociopolticas, que no resulten perjudiciales para el sector agropecuario al
punto de provocar un proceso de desorganizacin de la produccin que tenga consecuencias directas en el resto de la economa, y cree condiciones que a) agudizar
tensiones y conflictos sociales terminen convirtiendo esa transformacin en un proceso
de cambio de mayor alcance y de difcil control.
Las propuestas de la etapa transformista a las que nos hemos referido en lneas
generales ms arriba, pueden ser subdivididas a su vez en dos variantes que, si bien
tienen objetivos similares, se diferencian en cuanto a los instrumentos que priorizan para
alcanzarlos. Una de esas variantes es la adoptada por el Movimiento de Integracin y

Desarrollo desde 1963 hasta la actualidad, con antecedentes directos en la UCRI

frondizista gobernante, y la hemos denominado de acuerdo a los instrumentos que
prioriza como "Promocin y Tecnologa. La segunda de las variantes, que con similar
criterio denominamos como "Estmulo-Castigo", son las expresadas por el peronismo
gobernante en el subperodo 1949-1955; por la Unin Cvica Radical (del Pueblo) entre
1964 y 1975; y por el Partido Intransigente entre 1972 y 1975, que en cierto modo tiene
sus antecedentes en la UCRI alendista.
2.2.2.1. Promocin y Tecnologa: Movimiento de Integracin y Desarrollo
(2963-1983)
Las propuestas que hemos denominado como promocin y tecnologa basan su
planteo transformista en la creacin de condiciones econmicas favorables para la
inversin de capital y tecnologa en las explotaciones agropecuarias, asegurando tasas
de ganancias rentables, crditos subsidiados y desgravaciones impositivas para la
incorporacin de capital y tecnologa a las explotaciones, el ofrecimiento por el mercado
de abundantes insumos y maquinaria moderna a precios accesibles para los
productores, y el desarrollo de las infraestructuras de comercializacin y transporte a
cargo del Estado.
El MID ser la formacin partidaria que se encargar de llevar adelante esta
propuesta agraria desde su creacin en 1963, pero cuyos antecedentes estaban en la
accin de gobierno de la UCRI bajo la administracin Frondizi entre 1958 y 1962, los que
se haban materializado con la Declaracin de Chascoms de 1961, que reemplaz los
lineamientos doctrinarios a partir de los cuales se formulaban las propuestas de la etapa
reformista anterior. Para esta formacin partidaria, el problema agrario argentino
(Frondizi, 1965; Frigerio, 1981 ;124-134), no puede observarse ni resolverse independientemente del resto de la problemtica econmica nacional. Por el contrario, debe
considerarse formando parte de un todo que al cambiar la base de su estructura
econmica, particularmente en su esfera productiva, permita el desarrollo del pas
siguiendo el modelo y el proceso histrico de los pases desarrollados de Occidente sus
modelos preferidos son EE.UU. e Inglaterra, para llegar a ocupar junto a stas el peldao ms alto dentro del sistema capitalista mundial.
Para ese cambio, el agro, la minera y la industria deben ser sometidos a las
mismas leyes, no importando cual sea el objeto de su produccin. En todos los casos el
principal y nico fin afirma el MID es el de producir ms y mejor a menores costos; y
la condicin fundamental para lograr ese objetivo es una alta tasa de capital
tecnolgico y financiero por hombre empleado, que permita incrementar en forma
sostenida los niveles de productividad, y de ese modo lograr el ansiado crecimiento
econmico.

Segn el MID, la propiedad de la tierra no influye en el objetivo de mejorar la

productividad y reducir los costos de produccin, para ello es suficiente una cierta
estabilidad del productor en el predio, que le permita realizar una planificacin para un
determinado tiempo, tanto en lo referente a sus inversiones, como en la combinacin de
los factores productivos. Para ese fin, el sistema de arrendamientos y aparceras rurales
es considerado como eficiente, siempre y cuando se encuentre reglamentado y se base
en la libre contratacin por convenio o acuerdo de partes. Esto permitira una
transformacin agraria espontnea, de acuerdo a sus propuestas, donde el Estado a
travs de garantizar precios rentables, crditos subsidiados y desgravaciones
impositivas, asistencia tcnica, y el ofrecimiento por el mercado de insumos y tecnologa
a bajo costo, crearan las condiciones para que los productores ms aptos y eficientes
sobrevivan en una especie de seleccin darwiniana socioeconmica y constituyan la
estructura agraria de una Argentina desarrollada. Aquellos interesados en ser
propietarios de las tierras que trabajan, podrn hacerlo por compra en un mercado libre
de tierras, a partir de la alta rentabilidad que obtendrn de sus explotaciones. En esta
propuesta, la funcin social de la propiedad de la tierra afirman, no puede ser otra
que la de producir en abundancia a bajos costos, base del bienestar de todos los
habitantes, tanto del empresario como del obrero agrcola, "lo social est aqu contenido
en lo econmico".
La propuesta de esta formacin partidaria en la etapa transformista prioriza la
concentracin, pero ya no de la propiedad de la tierra, sino de la explotacin. Se fomenta
el desarrollo de un nuevo actor social, el poderoso productor capitalista asociado o con
intereses en otros sectores de la economa, que puede o no ser propietario de las tierras
que explota. Las explotaciones rurales de tipo familiar, en su modelo, deben ser
reemplazadas, ya por su transformacin en este nuevo actor social, o entregando sus
tierras al trabajo de aquellos, convirtindose en pequeos terratenientes, insignificantes
para los nuevos y poderosos arrendatarios capitalistas, cuya concentracin de
explotacin es mucho mayor que la concentracin de propiedad; o vendiendo sus
tierras para salir del sector o incorporarse como mano de obra asalariada en alguna de
estas nuevas empresas, donde la totalidad de su personal sera asalariado y
permanente. La propuesta del MID desconoce las unidades de produccin familiar como
representativas del sector agropecuario pampeano, considerndolas como
"supervivencias retrgradas y reaccionarias" que obstaculizan el desarrollo por ellos
propuesto. Su destino, en las propuestas de esta formacin partidaria, es la desaparicin,
ya por absorcin de la unidad y pro-1etarizacin de sus componentes, o por su
conversin en esa nueva gran empresa capitalista agropecuaria, donde se aplicaran
todos los recursos de la tecnologa moderna, se organizara por prcticas administrativocontables "racionales", y tendran todo su personal permanente y asalariado tanto en los
niveles de direccin como de ejecucin. Como dice explcitamente la propuesta, una
empresa agropecuaria "sin otros lmites que aquellos que exige su funcionamiento
econmico racional", (Lattuada, 1983a:265-274).

2.2.2.2. Estmulo-castigo
Esta variante de las propuestas de la etapa transformista que hemos
denominado "estmulo-castigo", sostiene como instrumentos principales para la
obtencin de las transformaciones requeridas en el sector agropecuario, una
combinacin de incentivos econmicos y un castigo impositivo que permita premiar a los
eficientes y castigar a los ineficientes, entendindose por tales aquellos que utilizan o no
los recursos productivos de acuerdo a la capacidad potencial que tienen, en particular la
tierra apta para la produccin agropecuaria.
El instrumento principal que identifica esta propuesta es el impuesto a la renta
potencial del suelo, y su particularidad es la de funcionar como un premio a la productividad. Quienes obtienen en sus tierras una renta real superior a la que los
organismos tcnicos del Estado establecen como promedio para esa zona y ese tipo de
suelo, pagan un impuesto ms bajo que el que abonaran bajo otros sistemas; y por el
contrario, quienes obtuvieran una renta real menor deben pagar una carga impositiva
que se hace ms gravosa cuanto ms alejados se encuentren de los niveles establecidos
como promedio, llegando hasta el punto de estar obligados a volcar sus tierras al
mercado en venta o alquiler para que productores "ms eficientes" las hagan producir y
puedan afrontar la carga impositiva. El castigo impositivo eliminara de este modo el
carcter especulativo de la inversin en tierras, y las estrategias de produccin que
implicaran una subutilizacin del factor tierra.
Este instrumento impositivo se complementaba, en esta variante de las
propuestas transformistas, con medidas que aseguraran una provisin abundante de insumos, moderna maquinaria y tecnologa por el mercado a precios relativamente
accesibles, y precios estables pero no demasiados altos para los productos agropecuarios. Para esto ltimo, se propone un control del Estado sobre el mercado
cambiarlo y la comercializacin, y el manejo con cierta flexibilidad del sistema retenciones o derechos de exportacin sobre los- productos agropecuarios pampeanos; lo
cual posibilitara al Estado controlar el acceso del sector agropecuario pampeano a la
apropiacin de la renta diferencial que obtienen sus productos en la comercializacin
internacional, captando de ese modo una porcin del excedente agropecuario
pampeano sin afectar la tasa de ganancia del empresario rural (Fiorentino, 1984:27,37;
Murmis, sfe.: 45-47).
Esta variante de las propuestas de las formaciones partidarias que hemos
agrupado bajo el rtulo de "industrialistas" en su etapa transformista, podra interpretarse como una respuesta de sus sectores y clases sociales de referencia a la
presencia de la renta en el sector rural considerado como traba para el desarrollo de las
fuerzas productivas. Estas propuestas "...pese a no incluir el recurso de planes radicales
de reforma agraria y no presentar tampoco un proyecto oligrquico, busca una forma de
enfrentar esa presencia. Para ello, a la vez que trata de garantizar la ganancia capitalista

ligada a la produccin, va sin embargo ms all a travs de un castigo destinado a

afectar la influencia limitativa de lo rentstico. Pero a ese castigo se pretende situarlo en
un contexto global de neutralizacin de la lucha de clases, la que no debe penetrar en el
recinto de la renta." (Murmis, sfe.: 57)
A continuacin nos detendremos en las propuestas partidarias realizadas por
cada una de las formaciones que adoptaron (a variante estmulo-castigo en su etapa
transformista:
2.2.2.2.1 . Peronismo (2949-1974)
Las propuestas del peronismo de 1973 hasta aproximadamente fines de 1974, es
la ms representativa de esta variante que hemos denominado estmulo-castigo. Sin
embargo, las mismas tienen sus antecedentes algo ambiguos en las propuestas del I
Plan Quinquenal del gobierno peronista en 1947, y bastante ms definidos en la
propuesta agraria contenida en el discurso peronista a partir del ao 1949, y que se
materializar en el texto del II Plan Quinquenal de Gobierno de 1953.
El II Plan Quinquenal estableca como el objetivo fundamental de la accin agraria:
lograr una "...mxima y mejor produccin que satisfaga el consumo interno y
proporcione convenientes saldos exportables; y para ello propona, como instrumentos
a utilizar, la poltica crediticia y la poltica impositiva. En este ltimo caso, se la utilizara
como herramienta para presionar a los propietarios para que las tierras inexplotadas o insuficientemente utilizadas fueran puestas en produccin, teniendo en cuenta un ndice
mnimo de productividad que sera exigido de acuerdo a su capacidad potencial;
adems de gravarse por una ley especial aquellas tierras que fueran trabajadas por
sistemas indirectos. En este Plan, la colonizacin tendra el objetivo es-pacfico de
incorporar nuevas tierras a la produccin, en primer lugar en las zonas donde se
construyan obras hidrulicas, en segundo trmino en las zonas de erosin donde el
Estado se encargara de la tarea de recuperar la capacidad productiva; en tercer trmino,
en las tierras fiscales, y por ltimo, en las tierras que fueran determinadas como
latifundios (Presidencia de la Nacin, Subsecretara de Informaciones, 1953: 111-140), los
cuales ya no sern definidos como toda propiedad superior a las 700 hectreas como se
haca en el I Plan Quinquenal (sd.,:63), sino como toda superficie que con capacidad para
la explotacin agropecuaria se mantenga improductiva o subexplotada, sin importar su
extensin.
El lder del movimiento J. D. Pern, en su discursos los agricultores reunidos en el
Teatro Coln de Buenos Aires el 11 de julio de 1953, (Pern 1953:103-116), pero que ya
tena antecedentes en discursos de] ao 1949, explcita cmo deban interpretarse los
lineamientos de la accin agraria a partir del II Plan de gobierno. De este discurso
extraemos algunos prrafos que definen la etapa de la propuesta transformista:

"Cuando hablamos de latifundio, el peor latifundio es el de la tierra fiscal, que est

abandonada, no produce y no dejamos que produzca nada. En consecuencia la reforma
agraria debe empezar por el gobierno y por el Estado, entregando, esa tierra fiscal para
que sea elaborada; y entregndola en propiedad como establece la Constitucin."
"Este es el primer punto de la reforma agraria. El segundo punto de la reforma
agraria es hacer producir a las tierras improductivas que hay actualmente en las zonas
de gran produccin."
"Es indudable que stas son las dos medidas ms elementales y
fundamentales de nuestra reforma agraria. Cuando se haya realizado eso, habr
llegado el momento de pensar si la tierra tiene una explotacin racional. Primero
explotemos toda la tierra aunque sea irracionalmente y despus, en el segundo
momento, vamos a apretar tornillito por tornillito para hacerla rendir todo lo que deba
rendir. Naturalmente, esto tampoco lo vamos a hacer violentamente".
"Algunos hablan de latifundios y muy pocos hacen mencin a los minifundios. No
hay que limitar inicial-mente el mximo; lo que hay que limitar es el mnimo, para no
crear problemas en el futuro. Hay algunos que vienen y dicen: 'Ve, esta compaa tiene
ac veinte mil hectreas que siembra y obtiene una produccin extraordinaria. Por qu
no la divide? Ustedes quieren algo ms antieconmico que eso? Si se hacen producir a
veinte o cincuenta mil hectreas y se saca a la tierra una gran riqueza, cmo la vamos
a dividir? Sera lo mismo que tomar una gran industria de ac y dividirla en cien
pequeos talleres para que fuera antieconmico.
El latifundio no se califica por el nmero de hectreas o la extensin de la tierra
que se hace producir; el latifundio se califica por la cantidad de hectreas, aunque sean
pocas, que son improductivas, Dios nos libre si furamos tan cortos de entendimiento
que nos lanzramos a la destruccin de las grandes explotaciones, teniendo las
inmensas extensiones que tenemos nosotros para que cada agricultor argentino pueda
tener todo el campo que se le antoje."
Es tambin en esta etapa, donde la nocin ambigua y difusa de la "propiedad
privada de la tierra que tiene una funcin social" inunda el discurso y la propuesta
peronista, al punto de incorporarse en el texto de la Constitucin Nacional sancionada
durante el ao 1949, un captulo especfico sobre la funcin social de la propiedad, el
capital y la actividad econmica.23
Las propuestas del peronismo de 1973 no se apartaron demasiado de estos
lineamientos de la dcada del cincuenta. El objetivo principal de la accin agraria que
denominaran "Reforma agraria integral", rtulo tambin utilizado por la UCR y el PI en
ese perodo, segn las propuestas, era la obtencin de aumentos sustanciales en la
produccin, una mejor distribucin de los ingresos, el ensanchamiento del mercado interno, y una mayor participacin de la poblacin rural en el proceso de desarrollo poltico,
econmico y social del sector. Segn se afirmaba, lograr esos objetivos requera la
solucin de deficiencias estructurales del sector agropecuario, entre las que se

destacaban y tenan estrecha relacin, el sistema de tenencia de la tierra y la

subutilizacin de la tierra como factor productivo. Segn el peronismo de este perodo, la
solucin basada en el principio doctrinario "la tierra debe ser para quien la trabaja, y un
bien de produccin y no de renta y especulacin" estaba en la erradicacin de los latifundios improductivos y minifundios antieconmicos, o cualquier forma de subexplotacin del suelo.
La poltica impositiva sera uno de los instrumentos principales para llevar
adelante el proyecto, y en ella la herramienta priorizada era el impuesto a la renta normal potencial de las explotaciones agropecuarias, cuyo objetivo especfico sera "la
eliminacin del productor ineficiente, castigarla especulacin, y promover la productividad en todos sus rdenes". Junto a esta poltica impositiva, las propuestas
mencionaban como factores que promoveran la produccin agropecuaria, precios
estables y rentables en relacin a los costos de produccin, crditos planificados y
supervisados que asistieran al productor, creacin de infraestructura a cargo del Estado
para comercializacin y almacenaje de la produccin, promocin de la investigacin y
extensin tecnolgica agropecuaria a cargo de organismos gubernamentales
especficos, y minimizacin de los riesgos de produccin y de comercializacin, a travs
de la creacin de un seguro agrcola integral y de la partid- pacin preferencia] del
movimiento cooperativo junto al Estado en la comercializacin e industrializacin de la
produccin agropecuaria- En estas propuestas tambin se reservaba al Estado, adems
del control de la comercializacin, la intervencin y control de otras variables econmicas
como el sistema cambiario, (Cejas, 1 1973; Ministerio de Economa, 1975: 201-225; La
Nacin, 07.09.73.-.6).
Sin embargo, tanto los objetivos como instrumentos propuestos por el peronismo
en la dcada del setenta no eran generalizables para todas las zonas del pas. Como
luego se manifestara en el texto del Plan Sectorial Agropecuario 1974-1977
(Ministerio de Economa, Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera de la Nacin,
1974:18-37, 81), la Argentina se caracterizaba por una estructura dualista, con una
regin pampeana relativamente moderna y desarrollada, con tierras de gran fertilidad,
con un nivel tecnolgico, mecanizacin, capitalizacin y recursos humanos calificados,
relativamente elevados; y frente a ella, se encontraba el resto del pas, con
caractersticas opuestas, donde se concentraban economas de subsistencia, con
presencia significativa del complejo latifundio-minifundio con sus secuelas de
desocupacin, expulsin continua de poblacin y abismales diferencias en la distribucin
del ingreso. Por lo tanto, las propuestas reservaban para la zona pampeana, donde el
principal y casi exclusivo problema a resolver era el aumento de la productividad en
particular de la tierra, un instrumento econmico indirecto que se materializaba en el
impuesto a la renta normal potencial; mientras que para las restantes zonas
extrapampeanas correspondan las propuestas que implicaran una intervencin
directa del Estado, como la colonizacin en tierras privadas, la utilizacin del mtodo
expropiatorio y el desarrollo de nuevas formas de propiedad y produccin, dadas las ca-

ractersticas de mayores desigualdades socioeconmicas y por lo tanto donde existiran

las condiciones potenciales para un acrecentamiento de tensiones y conflictos sociales.
En el ltimo mensaje al Congreso de la Nacin realizado por J.D. Pern el 1 de
mayo de 1974, expona el Proyecto Nacional, considerado como su testamento
poltico, haciendo explcita en una de sus partes la propuesta agraria del peronismo para
la transformacin del sector agropecuario pampeano y cmo deba realizarse ese
proceso (Pern, 1981:107-109):
"Entendemos que la tenencia de la tierra implica la responsabilidad de no atentar
contra la finalidad social que debe satisfacer la explotacin agraria. Dicha finalidad
social slo se cubrir cuando la tierra sea explotada en s u totalidad y en relacin
con su aptitud real y potencial, tomando el lucro como estmulo y no como un fin en
s mismo.
La tierra no es bsicamente un bien de renta sino un bien de trabajo. El trabajo
todo lo dignifica.
La explotacin de las tierras implica considerar un dimensionamiento ptimo y
una conservacin adecuada del suelo; ambos aspectos deben ser evaluados dentro
de un contexto eminentemente tcnico, y con miras a lograr consenso y no
enfrentamiento de grupos o sectores.
La experiencia indica que muchas discusiones, particularmente en lo que
concierne a la subdivisin de las tierras, se han orientado, o han sido fuertemente
condicionadas, por razones meramente ideolgicas ms que de beneficio para la
sociedad en su conjunto".
"El asesoramiento tcnico, el apoyo crediticio, la poltica fiscal y el desarrollo de
cooperativas agrarias, son instrumentos que deben usarse en forma intensa
particularmente para aquellos que se encuentren en inferioridad de condiciones para
producir.
El apoyo para lograr el aprovechamiento de las zonas ociosas debe ser motivo
especial de preferencia, pero una vez satisfechas las necesidades de las zonas aptas.
En su funcin fiscalizadora, de control y regulacin, el Estado debe previamente
definir con absoluta claridad su participacin, y una vez logrado el consenso general
se deber proceder sin solucin de continuidad.
Nuevamente aqu la poltica fiscal cumple un decidido papel para obligar a
la explotacin racional de los recursos, evitando capacidades ociosas. Producir
cada da ms manteniendo la fertilidad de las tierras, debe ser criterio rector".
"Por tal motivo , el Estado en particular, y las organizaciones rurales en general,
debern coordinar sus esfuerzos a fin de profundizar los cambios y hacer evidente los
beneficios que los mismos traen aparejados. Un hombre de campo con una
mentalidad moderna y de futuro es el factor insustituible del progreso del sec-

tor, ms all de toda medida administrativa o de estmulo a la actividad."

(Subrayado nuestro).24

2.2.2.2.2. Unin Cvica Radical (1964-1975)

La propuesta de la UCR en la dcada del setenta responde a la variante estmulocastigo de la etapa transformista, pero como en otros casos, ya tiene antecedentes en la
accin agraria llevada a cabo por el gobierno de la UCRP, entre 1963 y 1966.
La tierra contina siendo considerada en el discurso poltico como "un bien de
produccin y no de renta y especulacin", y los derechos de la propiedad privada sobre
la tierra como legtimos en la medida en que cumpla una funcin social; que ahora ya no
ser la del arraigo del hombre a la tierra, como se sostena en la etapa reformista, sino
estar destinada al fin productivo que la sociedad reclama.
Basados en estos principios doctrinales, que como podemos observar varan su
interpretacin en las diferentes coyunturas, la UCR propone tambin la realizacin de
una "Reforma agraria integral",25 con modelo propio, entendindose como tal segn lo
expresan, una reforma sin interpretaciones ideolgicas o modelos extraos a la
realidad argentina, cuya implementacin pueda afectar los niveles de produccin
existentes, impidiendo el necesario crecimiento del sector. Este modelo propio se
caracterizara por su sentido pragmtico, teniendo en cuenta la extensin del territorio
argentino y los bajos niveles de poblacin, que posibilitara la realizacin de reformas
estructurales sin destruir la estructura productiva existente. En otras palabras, toda
accin directa del Estado como la colonizacin y organizacin de nuevas unidades de
produccin, se hara fuera de las zonas donde las tierras estuvieran en algn grado de
produccin, y especialmente lejos de la regin pampeana. Esta reforma agraria, donde el
problema de la tenencia de la tierra es considerado slo uno ms entre el conjunto de
aspectos a tener en cuenta segn sostiene la UCR, no debe orientarse solamente al
redimensionamiento de la empresa agraria terminando con las explotaciones
improductivas, sino tambin vincular al campo los criterios de eficiencia y de
productividad necesarios para acceder a los nuevos tramos del desarrollo.
Segn lo expresado por las propuestas, los objetivos principales y especficos de
esta "reforma agraria integral" seran: en primer lugar, incrementar y diversificar la
produccin y mejorar la productividad; luego, posibilitar el acceso de los productores a la
tierra, conservar y mejorar las condiciones productivas del suelo, y asegurar beneficios
estables y adecuadamente rentables para el sector. Con este sentido se procedera a la
erradicacin del latifundio inexplotado, se colonizara la tierra pblica, se ampliara la
frontera agraria incorporando nuevas tierras a la produccin, y se realizaran planes
para la reconversin y reasentamiento de los productores minifundistas; adems de
promoverse la modernizacin de las explotaciones agropecuarias a travs de la
incorporacin de tecnologa y mecanizacin. Los principales instrumentos que el

gobierno empleara para llevar adelante este proyecto, eran una poltica impositiva que
aliente la productividad y desaliente la utilizacin especulativa de la tierra, que se materializara en la implementacin de un impuesto a los rditos calculado en base a la
renta potencial de la tierra; el control de la comercializacin, en la que podran actuar las
empresas privadas y preferentemente las cooperativas que fueran autorizadas por las
Juntas Nacionales de Granos y Carnes, las que se reservaban la exclusividad de la
negociacin de las exportaciones; el establecimiento de precios que sean rentables para
la explotacin agropecuaria y una relacin estable con los costos de los insumos; la
implementacin de un seguro agrcola integral obligatorio que cubra a los productores
de los riesgos de produccin; y una poltica crediticia selectiva y supervisada.
Complementariamente, se mencionaban en las propuestas la colonizacin oficial, la
construccin de infraestructura a cargo del Estado, el fomento de las cooperativas
rurales, y el desarrollo social y comunitario del medio rural, en el que las instituciones
estatales tendran un rol protagnico.
Del mismo modo que las propuestas del peronismo en esta etapa, no todos los
objetivos e instrumentos de la propuesta radical eran generalizables para todo el pas.
Aqu tambin se sostena la posicin de una diferenciacin regional y la necesidad de
planificar el desarrollo por regiones agrcolas teniendo en cuenta el largo plazo y la
introduccin de transformaciones paulatinas. Esto significaba que para la zona
pampeana era suficiente una accin el Estado exclusivamente econmica, donde la
herramienta principal a utilizar sera el impuesto a la renta potencial que presionara a los
propietarios para que sus tierras fueran puestas en produccin de niveles considerados
convenientes para las necesidades del conjunto del sistema; o en su defecto, fuera lo
suficientemente gravoso para que se vieran obligados a volcar sus tierras al mercado, ya
para su venta, o para ser trabajadas por otros productos "ms eficientes" que las
alquilaran. Para lo cual la UCR propona un reflotamiento del sistema de arrendamientos
rurales a travs de una legislacin que lo hiciera ms atractivo a los propietarios, en la
que se contemplara la libre contratacin entre las partes en cuanto a precio, porcentaje,
duracin y condiciones. Esto no era nuevo en las propuestas de la UCR para la dcada
del setenta, por el contrario, sta era la accin agraria que el gobierno de Illia haba
intentado llevar adelante entre 1963 y 1966 pero que no pudo concretar.26

2.2.2.23. Partido Intransigente, (1972-2975)

La propuesta agraria del Partido Intransigente en su etapa transformista, es
similar a la realizada por las dos formaciones partidarias que hemos tratado dentro de la
variante estmulo-castigo; aunque con un mayor nfasis en cuanto al rol que debe
cumplir el Estado, tanto en la planificacin como en la ejecucin del desarrollo, en el
apoyo a las organizaciones de pequeos y medianos productores rurales para llevar
adelante el desarrollo del sector, en la importancia que tiene el problema del sistema de

tenencia de la tierra como obstculo a ese desarrollo, y en un discurso poltico que

aparece como ms enfrentado a los sectores terratenientes y oligrquicos. Es decir, una
propuesta agraria que conserva mayores supervivencias de la etapa anterior reformista,
que cualquiera de las otras formaciones partidarias, pero stas ya no son aqullas.
Uno de los sntomas del cambio es la inexistencia de factores extraeconmicos a
tener en cuenta para resolver los problemas de la estructura agraria pampeana. El
problema a resolver ahora se centraliza en los latifundios improductivos, los minifundios
antieconmicos, y la inversin especulativa en tierras que se refleja en la baja
productividad de la misma por una explotacin inadecuada. Aqu tambin el principal
instrumento de transformacin es el impuesto a la renta potencial del suelo, que impide
la utilizacin de tierras de aptitud agropecuaria como inversin especulativa; el que se
complementara con una activa poltica colonizadora oficial en tierras fiscales, en tierras
de propiedad privado que a pesar de los correctivos econmicos y advertencias
realizadas continuarn improductivas, y en zonas marginales y de frontera que se
habilitarn a travs de la construccin de obras de riego e infraestructura econmica y
social; adems de programas de reconversin de minifundios, y modificacin del
sistema de arrendamientos rurales (Partido Intransigente, 1976).
Esta propuesta del PI se diferenciaba claramente de la de su etapa anterior que
se haba materializado en el Plan de Reforma Agraria que en la provincia de Buenos Aires
intent llevar adelante Oscar Alende, su principal lder, en ese momento como parte de
la Unin Cvica Radical Intransigente. Si bien en aquellas propuestas tambin se sostena
como principio rector que "...toda accin se basa en el concepto social de la propiedad y
tiene a la mayor productividad y a la mejor explotacin..." (Alende, 1959:248), el
instrumento priorizado era la expropiacin y distribucin de tierras de propiedad privada
a travs de la accin colonizadora del Estado, en la principal provincia pampeana, y
donde los factores que se tenan en cuenta para la afectabilidad de las tierras a ser
expropiadas no eran nicamente econmicos, por ejemplo que estuvieran o no en
determinados niveles de produccin, sino extraeconmicos tales como el lugar de
residencia del propietario y la superficie del inmueble (Junta de Planificacin Econmica
de la Provincia de Buenos Aires, 1959:201-203).
La propuesta de la etapa transformista del PI contemplaba tambin otras
medidas, tales como la estatizacin del crdito, de la banca, del seguro, y del comercio
exterior de la produccin agropecuaria. Resortes econmicos a partir de los cuales se
promoveran la inversin y el cambio tecnolgico en las explotaciones agropecuarias, el
apoyo tcnico y capacitacin para la produccin, la creacin y desarrollo de
infraestructura para almacenaje y comercializacin, y el desarrollo social de las
comunidades rurales (Partido Intransigente, 1976).
2.2.3. Etapa desarrollista (1980-1983)

La etapa desarrollista de las propuestas agrarias realizadas por las formaciones

partidarias es la etapa con* tempornea. Las propuestas que la caracterizan, y en cierto
modo la falta de ellas, son en parte una consecuencia probable de las profundas y
aceleradas transformaciones operadas, y an en desarrollo, durante los ltimos quince
aos en el sector agropecuario pampeano; cuyas caractersticas y consecuencias no son
an suficientemente conocidas, ni siquiera por los investigadores que se han encargado
en mayor o menor grado de esta problemtica y cuyos informes y especialistas en
muchos casos sirven de atesoramiento a las formaciones partidarias en lo referente a la
situacin del sector.
A pesar de ello, determinados indicadores concretos, y algunas de las
interpretaciones de mayor difusin describieron una imagen del sector agropecuario
pampeano sustancial mente diferente de la que exista en la dcada del sesenta
Cfr.2.2.2., donde los principales problemas a resolver se centraban en el lento crecimiento de la produccin con una significativa subutilizacin de la tierra en relacin a su
capacidad productiva potencia].
Segn uno de estos estudios, que intenta dar cuenta de las causas, desarrollo y
consecuencias de esos cambios en el sector agropecuario pampeano, la "...manifestacin ms evidente de ese gran cambio consiste en el sustancial aumento de la
produccin agrcola de la regin pampeana, lo que en el lenguaje comn ha sido llamado la agriculturizacin' del sector agropecuario. La tasa de crecimiento de este
subsector se ha elevado considerablemente en los ltimos aos, y la brecha tecnolgica
que nos separaba de los pases 'de punta' se ha achicado considerablemente. La
actividad agrcola se ha industrializado, si cabe el trmino, en el sentido que el objetivo
de maximizar la rentabilidad es prioritario y generalizado; hay un acceso ms fluido a los
mercados de productos e insumes, as como una mayor participacin de los insumos en
el valor final de la produccin.
La evolucin de los ltimos aos indica que se ha llegado a un nuevo piso
productivo, con un potencial futuro que puede cambiar an ms la fisonoma del sector y
su rol en la economa nacional.
Este proceso es resultado tanto de una masiva in- corporacin de tecnologas ms
productivas como de la expansin de las reas dedicadas a la agricultura en la regin
pampeana. Ambos hechos, a su vez, estn re- 1acionados con cambios en las
condiciones econmicas y de disponibilidad de tecnologa que estaran llevando a una
modificacin del comportamiento empresario caractersticos de dcadas anteriores."
(Obschatko, 1984:1). 27
Estos cambios fueron acompaados, y en cierto modo posibilitados por la
transformaciones ocurridas en la estructura socioeconmica agraria, en las que se destaca la masiva presencia del contratista rural o aparcero moderno que posee un parque
de maquinarias completo y moderno con o sin persona) asalariado, el cual toma tierras a
porcentaje para hacer agricultura. En este aspecto se ha producido una redefinicin de
las relaciones entre los tradicionales actores sociales rurales y una mayor complejidad y

diversidad en las formas en que se articulan al proceso productivo; situaciones que

tienen sus variantes segn regiones y zonas como lo demuestran los trabajos que han
abordado este tema (Martnez et al., 1981; Obschatko, 1984; Tort, 1983; Sola, 1985).
Las transformaciones operadas en el medio rural, sobre las que las formaciones
partidarias en forma ms o menos confusa y en mayor o menor grado fueron
adquiriendo conciencia, y el proceso de redefinicin de dirigencias y proyectos que se
produjo en el interior de las mismas, diluyeron el contenido central de las propuestas
de la etapa transformista en su variante estmulo-castigo, en un discurso cuando lo
hubo ms ambiguo, con mayor nfasis en lo tcnico-productivo, y "menos
ideolgico" como les gusta denominarlo. 28
Desde el punto de vista del nuevo diagnstico sobre el sector agropecuario, los
principales objetivos y metas fijadas para la regin pampeana en la etapa transformista, se habran cumplido en forma satisfactoria, aunque no fuera como producto
directo de la implementacin de las propuestas centrales de aquella etapa Por lo
tanto, si estas transformaciones implicaban que: a) los terratenientes-capitalistas
pampeanos haban dejado de ser lo primero para convertirse preponderantemente
en lo segundo, a partir de un proceso que, se afirmaba, no tena posibilidades de
retroceso; b) que toda la tierra apta para la explotacin agropecuaria de la zona
pampeana se encontraba en niveles de produccin satisfactorios en relacin a su
capacidad potencial promedio; y c) que la incorporacin y utilizacin de moderna
tecnologa, era un hecho consumado y generalizado en esta regin; era lgico que las
propuestas de poltica agraria entraran en una nueva etapa en la que se priori zara la
investigacin, extensin e incorporacin por las explotaciones de la ms moderna
tecnologa, y la ampliacin de la frontera agropecuaria, relegndose a un segundo
plano lo que fuera la variante estmulo-castigo, cuya herramienta impositiva es
mencionada, pero ya no como principal instrumento de transformacin del sector,
sino como posible complemento de una poltica que tendera a consolidar los
cambios operados, o con objetivos exclusivamente fiscales.
Es necesario dejar claro que la variante de estmulo-castigo, particularmente en
cuanto a su herramienta impositiva, no desapareci de las propuestas partidarias, pero
para quien haya seguido con cierta atencin el desarrollo histrico de las propuestas
agrarias, resulta evidente que esta va no es priorizada en la dcada del ochenta del
modo que lo fue en los setenta, y que su principal instrumento fue relativizado y an
enmascarado dentro del paquete de la propuesta agraria partidaria, en un discurso en el
que predomin lo tcnico-productivista con la relativa excepcin del Partido
Intransigente.
A las ya de por s muy generales propuestas pre-electorales, contribuy tambin
en el caso particular de esta etapa el importante proceso de redefinicin interna que se
estaba produciendo en las formaciones partidarias PJ, UCR, PI, en cuanto a los
niveles de direccin, fuerzas sociales constitutivas, y por ende en sus proyectos polticos.
Procesos que an se encuentran en marcha con mayor o menor intensidad segn las

formaciones que sirvan de referencia, pero que de cualquier modo han requerido de
notorios y explcitos amplios mrgenes de compromiso y negociacin, teniendo como
uno de sus diversas manifestaciones el contenido de las propuestas agrarias preelectorales.
En las plataformas partidarias presentadas para las elecciones de 1983 se
hicieron muy moderadas referencias a la variante estmulo-castigo, y slo despus de remarcar la importancia central que se dara en la poltica agraria partidaria a la
investigacin, extensin y avance tecnolgico para continuar con el aumento de los
niveles de productividad. En ese contexto la UCR consider que la aplicacin del
"...impuesto inmobiliario cuya base de imposicin est fundada en la renta potencial
de la tierra es una herramienta adecuada...", mientras que el P. Justicialista propiciaba
un "...impuesto a la tierra libre de mejoras en funcin de la capacidad productiva de
sta...". El Partido Intransigente fue en cierto modo la excepcin, ya que desde una posicin que mantuvo una vez ms una mayor ligazn, con las propuestas de una etapa
previa, sostuvo la puesta en vigencia del "...impuesto a la renta normal potencial de la
tierra..." como eje principal de su propuesta, aunque no en el tono y el contexto de los
setenta.
En esta nueva etapa, las propuestas agrarias de las formaciones partidarias que
en la etapa anterior haban adoptado la variante estmulo-castigo, tuvieron un mayor
acercamiento sin identificarse totalmente a la segunda variante de las propuestas
industrialistas, que denominramos "Promocin y Tecnologa",, sustentada por el
Movimiento de Integracin y Desarrollo, que en su plataforma electoral de 1983
mantuvo su propuesta bajo los trminos de una "...promocin acelerada de la
produccin agropecuaria..."
El denominador comn de la propuesta de esta etapa, que podra sintetizarse
en la necesidad de crear las condiciones econmicas que posibiliten mantener y
profundizar los niveles de inversin, de modernizacin tecnolgica, y de crecimiento
alcanzados por el sector agropecuario pampeano, que posibiliten la obtencin de los
excedentes necesarios para superar la grave crisis econmica y hacer frente al pago
de la pesada deuda externa que condicionan el funcionamiento del sistema
econmico y la estabilidad poltico institucional, no se plantea por primera vez en 1983.
Una propuesta similar sostuvieron en su conjunto el Partido Justicialista, la Unin Cvica
Radical, el Partido Intransigente, el Movimiento de Integracin y Desarrollo, y el Partido
Demcrata Cristiano, en los diferentes documentos elaborados por la Multipartidaria
Nacional que constituyeron entre-1980 y 1982, en los que se expuso el modelo
econmico-social de desarrollo argentino en el que se acordaba. Modelo en el que se
propona un crecimiento vigoroso del sector agropecuario a travs de la tecnificacin
de las explotaciones, la expansin de la frontera agropecuaria, y el pleno
aprovechamiento de las reas de produccin ya en actividad, para lo cual promoveran
las funciones de defensa y promocin de la produccin de los organismos oficiales
correspondientes, tales como bancos, juntas nacionales, etc.; pero sin mencin alguna

sobre la variante estmulo-castigo. En cambio se establecera en forma explcita que la

nica va posible para lograr los objetivos planteados y condicin fundamental para su
realizacin era que tanto objetivos como instrumentos contaran con el consenso de
todos los sectores de la sociedad (Multipartidaria Nacional, 1982).
Naturalmente, a pesar de estas coincidencias generales, cada formacin
partidaria ha continuado sosteniendo, aunque ms en su accionar concreto que en las
propuestas, qu sectores y clases sociales se deben beneficiar y en qu proporcin del
excedente agropecuario pampeano. Pero, en esta etapa, se coincide en que este
proceso conflictivo de participacin y apropiacin el excedente sea encarrilado por las
propuestas dentro de cauces considerados ms "normales" y menos conflictivos para el
conjunto del sistema, a travs de la negociacin y regateo cotidiano por los niveles de la
tasa de cambio, precios relativos, y retenciones a las exportaciones de los productos
agropecuarios pampeanos.29

III.
LOS CONDICIONAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES Y EJECUCION DE
LAS PROPUESTAS AGRARIAS
Ahora bien, establecidos los proyectos y propuestas agrarias fundamentales a
partir de las cuales pueden identificarse y diferenciarse sectores y clases sociales,
ideologas y proyectos polticos, intentaremos profundizar sobre el porqu estas
propuestas y proyectos no llegan a implementarse en sus aspectos esenciales cuando
sus autores acceden al control de los aparatos del Estado y tienen la posibilidad de
implementarlas, sufriendo en el corto plazo contradicciones y reversiones a travs de un
proceso de filtrado selectivo que deja como resultado de la poltica agraria aplicada una
muy escasa diferenciacin entre aquellas posiciones que originalmente se oponan en las
propuestas.
Partiendo de los antecedentes mencionados Cfr. I.1. en la Introduccin de este
trabajo, pensamos que este proceso de filtrado de las propuestas agrarias estara
desencadenado y condicionado por la articulacin de cuatro factores principales:
a) Las caractersticas de la estructura econmica argentina y su dinmica cclica,
y el rol estratgico que tiene la produccin agropecuaria pampeana en ella, que
plantearon condiciones objetivas para que algunas de las contradicciones y
antagonismos ms significativos de la sociedad argentina se centralizara en torno a la
produccin agropecuaria pampeana y la apropiacin de su excedente.
b) Que los actores sociales principales de las alianzas y conflictos que se
desarrollaron en torno a la produccin agropecuaria pampeana y su excedente hayan
sido los grupos, sectores y fracciones de clase que constituyen el bloque dominante de la
sociedad.
c) La importante cuota de poder que conservaron cada una de estas fracciones
de clase que constituyen el bloque dominante, que ha impedido que cualquiera de ellas

se transforme en hegemnica dentro del bloque y de la sociedad imponiendo su

proyecto, recrendose de este modo las condiciones para una reproduccin de esas
alianzas y conflictos en una situacin de "empate poltico-social" que terminaba
favoreciendo a aquellas fracciones que ya estaban ubicadas en una mejor posicin.
d) La existencia de canales de acceso directo de esas contradicciones y
antagonismos de la sociedad al interior de los aparatos del Estado, donde intentaban ser
dirimidos.
Profundizar en estas causales del proceso de filtrado que sufren las propuestas
agrarias, como resultado de los antagonismos y contradicciones que del seno de la
sociedad acceden a los aparatos del Estado, implica detenernos para conocer, aun en
forma esquemtica y simplificada, las caractersticas de la estructura social argentina y
el tipo de antagonismos y contradicciones sociales que en ella se desarrollaban, as
como tambin el papel que cumple la produccin agropecuaria pampeana para el
mantenimiento y desarrollo de todo el sistema, y de qu modo sta puede constituirse
en eje de antagonismos y contradicciones sociales. Recin a partir de all, estaremos en
condiciones de articular y describir cmo se origin el proceso de filtrado de las propuestas y proyectos en el momento de la decisin e implementacin de la poltica
agraria desde el Estado.
1. Estructura social y contradicciones secundarias
La Argentina del perodo que nos ocupa puede ser considerada como una
formacin econmico-social encuadrada dentro de las caractersticas de un capitalismo
dependiente, deformado y atrasado (Murmis, 1974; O'Donnell, 1977; Portantiero, 1973;
Pucciarelli, 1978). Estas caractersticas seran, segn lo expone Murmis (1974:11): a) la
coexistencia de relaciones capitalistas, con relaciones que no lo son totalmente; b) las
relaciones capitalistas no se han desarrollado hasta el nivel de manifestarse
exclusivamente como relaciones entre un capital muy concentrado y una fuerza, de trabajo directamente dependiente de aqul, sino incluyendo niveles menores de
concentracin; c) el capital industrial no ha ocupado un lugar central, y por lo tanto no ha
subordinado las otras fases del ciclo en su conjunto; y d) el proceso de acumulacin y
reproduccin interno se subordina en su conjunto al del capital externo.
Como consecuencia de estas caractersticas que re-definen las leyes de
funcionamiento del capitalismo clsico, tambin existe una redefinicin de la naturaleza
de las posiciones bsicas de las clases y fracciones de clase y de la dinmica de sus
antagonismos y contradicciones, dando lugar al surgimiento de nuevos actores sociales
y relaciones sociales. Como afirma Pueda-relli (1978:21), "...el capitalismo dependiente
se define no slo por las relaciones de subordinacin y complementacin a que lo
someten los centros imperialistas, sino porque a causa de su propia situacin de

dependencia se alteran y deforman las leyes de funcionamiento que presiden su

implementacin y desarrollo. Esas condiciones estructurales deformantes son
asimilables, como tales, a la mayora de los pases sojuzgados en el mercado
internacional, pero diferenciables a la vez, por la forma concreta en que la deformacin
se manifiesta. En cada una de las nuevas situaciones que la presencia del mercado y el
capital externo crea, se abre, simultneamente, una lnea de desarrollo hacia el capitalismo, pero hacia una forma de capitalismo distinto, es decir, deformado y atrasado en
relacin con los rasgos generales del capitalismo clsico. Por ello, cualquiera sea la nueva
situacin creada por el efecto disolvente del capital y del mercado externo, sabemos
desde ya que no repetir en rigor, ninguno de los modelos de organizacin del trabajo
propios de aquel tipo de desarrollo. Tampoco reproducir un sistema de explotacin y
acumulacin basado en la presencia exclusiva de burgueses y proletarios en la ciudad, ni
terratenientes, arrendatarios capitalistas y obreros asalariados en el campo. Adems, el
lento desarrollo de las fuerzas productivas no supondr, en este caso, un incremento exclusivo de las relaciones salariales ni de la tendencia a la homogeneizacin y polarizacin
de las dos clases fundamentales."
En este sentido, y segn un estudio realizado para la dcada del sesenta,
(Murmis, 1974), pero aun en los setenta tena validez en sus lineamientos fundamentales, 30 la Argentina se ubicaba dentro del patrn general descripto ms arriba,
caracterizndose por una presencia mayoritaria de relaciones capitalistas, donde la
"...presencia del capital monoplico, inescapable en la situacin de dependencia, se ve
acompaado no tanto por formas no plenamente capitalistas, como por formas propias
de un capitalismo atrasado." (Murmis, 1974:15-16).
Esto es que, en el sector urbano-industrial, la presencia del capital monoplico
extranjero en sectores claves de la economa y la de una numerosa clase asalariada, es
acompaada por una significativa presencia y persistencia de una burguesa local o
dbil, empresarios capitalistas nacionales medianos y pequeos, lo cual tena
implicancias muy importantes en el proceso social, poltico, ideolgico y econmico
argentino (Murmis, 1974:30).31
Mientras que en el sector rural, en el caso de la regin pampeana, se
presentaba una redefinicin de las categoras clsicas, en las figuras predominantes
del terrateniente-capitalista, quien combinaba renta y capital con gran peso del
primero, y la del productor familiar capitalizado, que combinaba capital con trabajo directo del grupo familiar y con empleo poco significativo de trabajo asalariado; en
coexistencia, el empresario capitalista mediano con empleo de trabajo asala-riado, y
de los pequeos y grandes terratenientes que alquilan sus tierras por cosecha a
propietarios de capital que pueden emplear mano de obra familiar o asala-riada. Estas
figuras se han ido construyendo y complejizndose en sus relaciones en el desarrollo
del perodo que abarca este trabajo. Y, es principalmente en este sector rural donde se
sostena "...se hacen visibles las limitaciones existentes a la constitucin del ciclo o del
capital industrial y a la capacidad de ste de subordinar a otras categoras de

participacin en el excedente. La presencia de la categora renta aparece como fuente

histricamente establecida de la distorsin del ciclo del capital y de las estructuras de
clases capitalistas, y esto a travs de dos formas. Por un lado a travs del peso de una
categora diferenciada, a travs del peso directo de la renta y de los rentistas. Por el
otro, a travs de la mener en que la categora renta redefne la forma de actuar de
otras clases y sectores de clases" (Murmis, 1974:29-30).
Esta redefinicin de los actores sociales y de sus relaciones en el contexto de un
capitalismo dependiente, deformado y atrasado, como el de Argentina, implica tambin
modificaciones y redefiniciones de sus contradicciones y antagonismos. En este sentido,
J. C. Portantiero en su trabajo sobre las clases dominantes y la crisis poltica en Argentina
(1973:80) sostiene que el hecho de que el capital monopolista extranjero se haya
constituido como un componente interno al sistema nacional que controla los centros
ms dinmicos de la actividad industrial y financiera, constituyndose en el factor
decisivo para la expansin de las relacionas capitalistas de produccin, plantea como
contradiccin principal de la sociedad argentina "...el antagonismo entre dos campos de
inters, dos alianzas de clases, lideradas respectivamente por el capital imperialista
enraizado
en la estructura productiva y por la fraccin del proletariado directamente
explotada por l"32
Sin embargo, como lo expresa en la hiptesis central de su trabajo, la existencia
de esta "...contradiccin principal en el plano econmico social, no implica encontrar a la
misma simultneamente 'desplegada' en el plano poltico social..." (1973:73).
En otras palabras, las clases populares que lideraban o dominaban sus
respectivos campos de inters, el capital monopolista extranjero por una parte, y el
proletariado directamente explotado por aqul por la otra, no han podido trasladar esta
contradiccin principal del campo econmico al plano poltico social en una lucha por la
hegemona. En el plano poltico social, en cambio, han sido las contradicciones
secundarias, internas al bloque de clases dominantes, las que ocupan y juegan el rol
principal. Este bloque dominante se presentaba fragmentado como consecuencia de las
contradicciones secundarias entre las fracciones de clase que lo integraban, que se
proyectan al plano poltico en una lucha por la hegemona, a travs de proyectos
alternativos, y de divisin y reparto del control sobre distintas instituciones sociales tales
como partidos polticos, fuerzas armadas, organizaciones sindcales, etc. (Portantero,
1973:82-85).
El resultado del desarrollo de estas contradicciones ha sido un "empate" en el
plano poltico social, donde ninguno de los grupos que conforma el bloque dominante ha
podido constituirse en hegemnico, y en cambio ha tenido poder para vetar lo proyectos
alternativos (Di Telia, 1970:205; Portantiero, 1973:84); y por lo tanto han posibilitado una
reproduccin sin final de las mismas, en las que el rasgo a destacar es la capacidad de
resistencia y permanencia de aquellos sectores subordinados en el plano econmico,
como la burguesa pampeana y la burguesa industrial local y dbil, pero que en el plano

poltico social han mantenido un lugar central. Son estos dos sectores justamente
quienes sustentan los dos proyectos y propuestas agrarias divergentes principales Cfr.
II.

2. El papel estratgico y conflictivo de la produccin agropecuaria pampeana

Desde un nivel de anlisis que comprende las tendencias de largo plazo ligadas
al proceso histrico, G. O'Donnell nos introduce a travs de su trabajo sobre Estado y
alianzas en la Argentina 1956-1976, (1977) en el desarrollo de estos clivajes y
antagonismos, articulndolos y de aqu la importancia que tiene para el desarrollo de
nuestro trabajo a travs de la problemtica de la produccin agropecuaria
pampeana y de la apropiacin de su excedente, a los frecuentes cambios y
desplazamientos de los sectores y fracciones de clases que acceden al control de los
aparatos del Estado, al desenvolvimiento cclico de la economa, y a sus resultados
expresados en las contradictorias polticas pblicas. En este sentido orienta y realiza
aportes centrales para la descripcin y explicacin de las contradicciones y el proceso
de filtrado de las propuestas agrarias. Sin embargo, antes de penetrar en el interjuego
de las alianzas y conflictos tejidos en torno a la produccin agropecuaria, debemos
detenernos un instante para conocer el eje a partir del cual se han organizado las
mismas: l doble carcter estratgico y conflictivo de la produccin agropecuaria
pampeana.
La produccin agropecuaria pampeana que creci en forma ininterrumpida hasta
la Segunda Guerra Mundial, prcticamente se estanc y disminuy desde ese momento
hasta aproximadamente mediados de la dcada del cincuenta, cuando comenz un
crecimiento que se transform a partir de la segunda mitad de la dcada del setenta, en
acelerado y sostenido hasta los primeros aos de los ochenta.33
Ese proceso tortuoso de crecimiento de la produccin agropecuaria pampeana
durante ms de tres dcadas tuvo consecuencias muy importantes en los diferentes
niveles de la sociedad argentina, en particular en su esfera econmica y poltico-social.
Los productos agropecuarios pampeanos carne y cereal, adquirieron un doble papel
estratgico y conflictivo tanto para el mantenimiento y desarrollo de la economa en general, como para la estabilidad social y poltica. Por una parte, las posibilidades de
funcionamiento y crecimiento de la economa particularmente su sector industrial
nacional, estaban basadas desde sus orgenes en la capacidad de importar una
proporcin importante de sus bienes de capital e insumos; necesidades que se
acrecentaron a partir de la dcada del sesenta cuando se instalaron en el pas capitales
extranjeros en forma directa en la industria y los servicios. Esa capacidad de importar
estaba determinada, a su vez, por la obtencin de divisas, las cuales provenan en su
mayor parte de las exportaciones agropecuarias pampeanas que aportaban entre el 80
y el 90% del valor total de las exportaciones argentinas. 34 Por otra parte, estos productos

agropecuarios pampeanos carne y cereal que son los principales bienes exportables,
tambin son el principal alimento (bien-salario) de la poblacin, que creca tanto en su
nmero como en sus niveles de consumo (alimenticios e industriales) y en cuanto a una
mayor organizacin y poder de negociacin de sus sectores asalariados organizados; lo
cual reduca el volumen fsico de la produccin agropecuaria pampeana que poda
convertirse en saldos exportables, y adems exiga, por su creciente demanda, una
mayor actividad del sector industrial, y por lo tanto aumentaban los requerimientos de
maquinaria e insumos importados de este sector necesarios para su funcionamiento y
crecimiento.
Esta situacin estructural, agravada por una tendencia creciente en la negativa
relacin de intercambio entre los productos primarios exportados y los productos
industriales importados en el mercado internacional, que agregaban a los ya reducidos
volmenes de las exportaciones argentinas una disminucin de su poder de compra,
conduca a la economa a frecuentes crisis de su sector externo por dficit de la balanza
de pagos. Las exigencias del sector externo entraban as, en forma directa, en
contradiccin y conflicto con las demandas y necesidades de abastecimiento interno de
la poblacin, generando tensiones y conflictos sociales y polticos que amenazaron y
contribuyeron a quebrar frecuentemente la estabilidad de los gobiernos, produciendo el
desplazamiento de los grupos y sectores sociales que alternativamente se hacan cargo
de los aparatos del Estado.
El problema al que se enfrentaban tarde o temprano todos los gobiernos y cuya
solucin tambin era decisiva para la estabilidad de los grupos, fracciones y sectores
sociales que se hacan cargo de los aparatos del Estado presentaba dos respuestas que
podan ser alternativas como complementarias. Como sostiene O'Donnell (1977:532)
"...supuestos los parmetros capitalistas de la situacin, esa solucin implicaba, fundamentalmente, encontrar medios para aumentar la produccin (y la productividad
pampeana), y/o para reducir el nivel de ingreso del sector popular, en forma que, por
medio de la reduccin del consumo interno de alimentos, quedaran 'liberados' mayores
excedentes exportables. Pero la simplicidad cartesiana de esas 'soluciones' que
fueron intentadas tropez con las complicaciones poli ticas...".
La economa, la sociedad, y el Estado argentino se desenvolvieron as en un
proceso cclico con diferentes fases.35 En los perodos en que la economa se encontraba
en su fase expansiva, cuando la balanza de pagos se encontraba relativamente
equilibrada, y por lo tanto no haba crisis del sector externo, los precios de los alimentos
bsicos de la poblacin carne y cereal se mantenan en niveles bajos, haba una
mayor distribucin del ingreso y un aumento del consumo popular. Por su parte la
industria, que produca principalmente para el mercado interno, tena que producir al
mximo de su capacidad instalada para satisfacer la mayor demanda de una poblacin
que haba aumentado su ingreso, y por lo tanto necesitaba una mayor cantidad de
bienes importados tales como maquinarias e insumo. El aumento del consumo popular
de bienes exportables carne y cereal que reduca los saldos exportables de

productos agropecuarios para obtener las divisas necesarias para pagarlos, requeran
niveles crecientes de produccin agropecuaria pampeana, que evidentemente el
insuficiente crecimiento del sector no permita satisfacer, y en consecuencia la economa
desembocaba en una crisis del sector externo por el desequilibrio de su balanza de
pagos. En ese momento comenzaba la reversin del ciclo, entrando la economa en su
fase recesiva. Los gobiernos adoptaban los denominados Planes de Estabilizacin,
caracterizados por una fuerte devaluacin de la moneda, iliquidez, el aumento de los
precios internos de los productos agropecuarios pampeanos, y el virtual congelamiento
de los salarios. Estas medidas se traducan en una transferencia de ingresos al sector
agropecuario exportador como incentivo para un aumento significativo de sus niveles de
produccin, en una reduccin del consumo de la poblacin de los bienes exportables
carne y cereal principalmente de sus sectores asalariados y populares que emplean la
mayor parte de sus ingresos en alimentacin, y en una disminucin significativa de la
importacin de bienes de capital e insumos industriales, dada, por una parte, la menor
demanda debido a la reduccin de los ingresos de la poblacin y por otra al aumento del
costo de los mismos debido al efecto de la devaluacin monetaria.
Los aumentos de la produccin agropecuaria en el corto plazo resultaban
insuficientes, en respuesta y relacin a los incentivos recibidos (Ferrer, 1969; Fiorentino
1984; O'Donnell, 1977); en cambio la reduccin del consumo de la poblacin permita
obtener mayores saldos exportables en forma casi inmediata, y la menor demanda de
bienes importados por la industria debido a la recesin, posibilitaban una progresiva
solucin de la crisis del sector externo.
Sin embargo, esta situacin slo poda mantenerse por un corto tiempo. Las
resistencias y presiones de los sectores asalariados organizados gremialmente por defender y recuperar sus niveles de ingreso y consumo, aunados al de los sectores
propietarios del capital industrial nacional, cuya supervivencia y crecimiento se basan en
las posibilidades del consumo interno, obligaban a los gobiernos a una lenta pero
progresiva respuesta de reactivacin, a travs de una poltica de aumento real de los
salarios, crecimiento de la ocupacin, menores precios de los alimentos, y mayor
liquidez monetaria; todo lo cual era posibilitado tambin por la progresiva mejora que se
lograba en el sector externo de la economa y el restablecimiento de un cierto equilibrio
de la balanza de pagos. Medidas que daban origen a un nuevo ciclo con su fase de
expansin, que luego desembocara nuevamente en la fase recesiva, y as sucesivamente.
3. El desarrollo de antagonismos y contradicciones en torno a la produccin
agropecuaria pampeana, y sus consecuencias en la poltica agraria
Estas caractersticas de la estructura econmica argentina y de su dinmica,
ubicaba como problemtica central a la produccin agropecuaria pampeana y la lucha
en torno a su excedente, y daba as bases objetivas para la constitucin y desarrollo de
alianzas y conflictos entre los diferentes grupos, clases y fracciones de clase que, segn

la fase en que se encontrara el ciclo descripto, encontraban las condiciones que les
permita acceder o les exiga retirarse del control o privilegiada influencia en los aparatos
del Estado; el que de este modo era "...recurrentemente arrasado por cambiantes coaliciones de la sociedad civil..." (O'Donnell, 1977:552) que encontraban los canales de
acceso necesarios para acceder y dirigir sus antagonismos y contradicciones a travs de
los aparatos institucionales del Estado.
De un modo relativamente esquemtico que reconoce sus limitaciones en cuanto
a la imposibilidad de expresar en su totalidad el grado de flexibilidad, complejidad, y las
excepciones que presentan los hechos que se tratan de describir y comprender,
podemos considerar como protagonistas principales de estas alianzas y conflictos que se
internalizan en los aparatos del Estado, teniendo como uno de sus ejes centrales la
produccin agropecuaria pampeana y la apropiacin de su excedente, las clases y
fracciones de clases de referencia de las formaciones partidarias que hemos tratado en
el captulo II Cfr. II.l.. Estas son la gran burguesa urbana, la burguesa pampeana, la
burguesa local o dbil, y la clase obrera o sectores asalariados "representada" por la
dirigencia sindical nacional.36 El desarrollo de esas alianzas y conflictos que ha tenido
relacin con las fases y ciclos de la economa descriptos ms arriba, se centraron en el
enfrentamiento de los intereses y el proyecto de la burguesa pampeana por una parte, y
por la otra los de la burguesa local o dbil, cuyo aliado ms importante ha sido la
dirigencia sindical nacional que actuaba en el nivel poltico, como "representante" de los
reclamos socio-econmicos realizados por los sectores asalariados en su activacin
social. Mientras que la gran burguesa acompaaba a unos y a otros cuando se hacan
cargo del aparato estatal, aguardando el momento para intentar transformar su dominio
econmico en hegemona poltica al hacerse cargo en forma exclusiva del poder para
imponer su proyecto.37
E n las situaciones de crisis del sector externo, la burguesa pampeana
encontraba las condiciones necesarias para influir o controlar el Estado, e imponer en el
corto plazo los planes de estabilizacin que caracterizaban las fases recesivas, que
implicaba una redistribucin de ingreso o a su favor, por la va del aumento de los precios
de sus productos, y de los sectores comerciales y financieros ligados a la exportacin, en
perjuicio directo de los intereses de la burguesa local y de los sectores asalariados.
Esta situacin daba por lo tanto una base objetiva, aunque de corto plazo, para
una alianza entre los intereses de la burguesa local o dbil y los sectores asalariados
representados por la dirigencia sindical, en la defensa del mercado interno, contra los
efectos recesivos que implicaban los planes de estabilizacin, y por una rpida
reactivacin interna de la economa. Las tensiones y conflictos que se desencadenaban,
con la consecuente activacin de los sectores asalariados y la progresiva y temporal
mejora de la crisis del sector externo, creaban las condiciones necesarias para que la
burguesa pampeana primero revirtiera la orientacin de su proyecto adoptando
medidas contradictorias al mismo, para seguidamente abandonar la ocupacin de los
aparatos institucionales del estado en su poder o perder su privilegiada influencia en

ellos, siendo reemplazados por la burguesa local o dbil apoyada y aliada a la dirigencia
sindical que actuaba en "representacin" de los sectores asalariados, pero polticamente
identificada con el proyecto de esta burguesa local o dbil, para comandar la fase de
reactivacin desde el cuerpo institucional del Estado.
Sin embargo, cuando el ciclo se encontraba ya plenamente en su fase de
reactivacin, y al agotarse el objetivo concreto y puntual de la alianza, es decir la lucha
contra la recesin y por la reactivacin econmica interna, se producan internamente a
esta alianza que se haba hecho cargo del Estado para comandar la reactivacin,
divisiones y conflictos entre los intereses de la burguesa local o dbil y los intereses de
los sectores asalariados que ya no podan ser contenidos por una dirigencia sindical al
punto de costarle la base de su poder, es decir su "representatividad".38 A ello se
agregaba en el corto plazo la crisis del sector externo, y nuevamente el surgimiento de
las condiciones que posibilitaban la influencia y posterior irrupcin en el Estado de los
intereses de la burguesa pampeana.
Por su parte, la gran burguesa, pendulaba hacia uno u otro sector con el objetivo
de no dejar de formar parte de las alianzas gobernantes y de encontrar el momento,
monopolizarlo, trasladando su dominio econmico a una hegemona poltica acorde con
aqul coronando su proyecto.39
El problema de la produccin agropecuaria pampeana, y por lo tanto la poltica
agraria, se constituyeron en uno de los ejes centrales de las preocupaciones de los
grupos, clases y fracciones de clase del bloque dominante para resolver sus
contradicciones y antagonismos, y coronar sus proyectos como hegemnicos o renegociar su lugar dentro del bloque. Cualquiera de las alianzas y fracciones de clase que
accedan al control de los aparatos institucionales del Estado tenan como condicin
fundamental, para permanecer en ese lugar y plasmar sus proyectos, salir de los ciclos a
partir de la obtencin de un aumento de la produccin y productividad agropecuaria
pampeana, que permitiera satisfacer conjuntamente las crecientes demandas del sector
externo y con ello mantener el "normal" desenvolvimiento del sistema en su conjunto, y
las necesidades alimentarias de la poblacin y sus expectativas de ingreso
principalmente de sus sectores asalariados, minimizando los conflictos y tensiones
sociales que la puja por el excedente agropecuario pampeano inevitablemente
desencadenaba.
Esta salida de los ciclos a travs de la obtencin de un aumento de la
productividad y produccin agropecuaria pampeana fue insistentemente intentado por
diversas vas. Ya por una importante traslacin de ingresos en favor de la burguesa
pampeana cuando ella se haca cargo de los aparatos del Estado o influa decisivamente
en sus polticas, cuando se implementaban las medidas que caracterizaban las fases
recesivas de la economa, como en el caso de los gobiernos de la Revolucin Libertadora

(1955-1958), el interregno de J. M. Guido (1962-1963), y en cierto modo se puede incluir

tambin el caso de la UCRI de la administracin Frondizi (1958-1962), pero la cual no
poda ir ms all del corto plazo, por el enfrentamiento realizado por la alianza entre la
burguesa local y los sectores asalariados y sus organizaciones gremiales. En otros casos,
por polticas que intentaron forzarlo ms estructural mente, como en el caso de la gran
burguesa en el gobierno de la "Revolucin Argentina0 bajo la administracin de Ongana
(1967-1970); como por la burguesa local o dbil en el gobierno de la UCR (1963-1966); y
por la alianza de sta con las dirigencias sindicales en "representacin5' de los sectores
asalariados, durante los gobiernos peronistas, en particular durante el perodo 19731974; las que fracasaron repetidamente. Esto demostr la central i dad econmica y
poltica que mantuvo la burguesa pampeana durante todo ese perodo, ya por el
importante peso de la renta, como por su incidencia en el total de las exportaciones, 40 y
por lo tanto en el equilibrio del sector externo de la economa y en la reproduccin del
sistema en su conjunto. Sin embargo, esta situacin tambin demostraba la debilidad de
los otros sectores para la imposicin de sus proyectos; y principalmente el lmite que
acotaba el desarrollo de las contradicciones entre las fracciones de clase del bloque
dominante: su inters de largo plazo como clase, es decir, que el desarrollo de esas
contradicciones no implicaba poner en marcha un proceso que estableciera antecedentes contrarios o afectaran en forma directa principios fundamentales del sistema
como la propiedad privada, o promoviera una crisis econmica o una activacin
popular de difcil control, poniendo en peligro la reproduccin de las relaciones bsicas del
sistema capitalistas, que implique algn grado de amenaza a la situacin de la
burguesa como clase dominante.
Retomando a G. O'Donnell en su trabajo, a partir del cual hemos desarrollado la
mayor parte de este punto: "Los momentos de victoria poltica y reversin en cualquier
direccin del ciclo econmico eran aquellos en que los sectores en ese momento
'ganadores' asaltaban el Estado, buscando fortalecer all posiciones institucionales"
(1977:550). "Los pndulos que hemos estudiado fueron el resultado inmediato de
polticas estatales que precipitaron las fases ascendentes y descendentes. A su vez las
cambiantes polticas respondieron a una extraordinaria fluidez de las alianzas gobernantes, que se transformaban al comps y como consecuencia de los cambios de relaciones
de fuerza que sub-yacan al lanzamiento de una y otra fase. Cierto, la Gran Burguesa fue
el miembro estable de las alianzas gobernantes, pero cada fase estaba marcada por la
temporaria salida de sus anteriores 'socios' y por un enganche en un diferente (y
escasamente congruente con el anterior) circuito de acumulacin. Por eso las polticas
fueron realmente implementadas, porque no tardaban en ser revertidas por la dinmica
de una sociedad civil que marcaba el ritmo que el Estado bailaba" (1977:552).
En este sentido es necesario destacar que a pesar de la dominacin que
efectivamente ejerca la gran burguesa, tanto la burguesa pampeana como la burguesa local o dbil asociada a la dirigencia sindical como "representante" de los sectores
asalariados, ocuparon un lugar central en las contradicciones y antagonismos que se

desarrollaron en la Argentina entre mediados de los '40 y de los '70, y que tuvo como
uno de sus ejes el problema de la produccin agropecuaria pampeana y la apropiacin
de su excedente.
Por otro lado, tambin se debe destacar que esta situacin que tena como
proyectos enfrentados en materia de poltica agraria las que denominamos "propuestas
ruralistas" por una parte y "propuestas industrialistas" por la otra Cfr. II, si bien
teman como solucin provisoria y de ltima instancia el cambio de un gobierno por otro
de distinto signo poltico, el cambio se daba o al menos comenzaba dentro de] mismo
gobierno, manifestndose en una lucha entre los diferentes aparatos del Estado Cfr. IV
y externamente al Estado en polticas pblicas, y en nuestro caso particular en polticas agrarias, con orientaciones y medidas concretas contradictorias en diferentes
momentos de un mismo gobierno, como por una fractura evidente entre las propuestas
y proyectos originales en materia agraria y la accin efectivamente implementada.
Por ltimo, si bien los conflictos tejidos en torno a la produccin agropecuaria
pampeana y la apropiacin de su excedentes se desarrollaron tanto en el plano de las
contradicciones internas al bloque de clase dominante, como en el de una forma muy
particular de antagonismo en el que tos sectores asalariados se aliaban a la fraccin de
la burguesa local o dbil; el primero de estos niveles tuvo una importancia
preponderante en el caso de los conflictos internalizados en los aparatos del Estado, en
los que en cierto modo se utilizaron las reivindicaciones y activacin social de los sectores
asalariados en la sociedad para fortalecer posiciones y renegociar lugares dentro del
bloque dominante. En el segundo nivel, los intereses de los sectores asalariados cuando
pudieron internalizarse en el aparato institucional del Estado, lo hicieron de una forma
muy particular, tamizados y filtrados por la dirigencia sindical que poda expresar los
reclamos econmicos y sociales del sector en el plano poltico dentro del aparato estatal,
mientras se mantuvieran dentro de los parmetros y reglas de juego que establece el
sistema capitalista para dirimir los conflictos y contradicciones internas de su clase ms
representativa la burguesa; es decir, mientras esos antagonismos fueran
transpolados a un juego de contradiccin y negociacin dentro del sistema y sin riesgos
para su reproduccin, como el ejercitado por las diferentes fracciones de la burguesa
pampeana, local o dbil, gran burguesa, para resolver sus disputas, y no se
plantearan en un antagonismo de clase como la naturaleza de las relaciones entre los
sectores asalariados y la burguesa supondran.
Es por este motivo, fortalecido por la inexistencia de una presin campesina, y de
organizaciones de asalariados rurales importantes, que sostenemos que las
contradicciones a que nos hemos referido, las que se desarrollaron dentro del aparato
institucional del Estado, son las que corresponden preponderantemente a los grupos,
sectores y fracciones de clase que constituyen el bloque dominante, y por lo tanto que
los conflictos y contradicciones en torno a la produccin agropecuaria pampeana
pudieron desarrollarse hasta un lmite preciso pero no ms all. Esta frontera se
expresar con mayor claridad cuando abordemos las caractersticas selectivas por las

que fueron filtradas las propuestas agrarias en el momento en que deba decidirse su
implementacin, tanto por unos como otros Cf. V.

IV.
MECANISMOS DE INTERNALIZACION Y RESOLUCION DE LAS
CONTRADICCIONES EN LOS APARATOS DEL ESTADO
En este punto del trabajo nos interesa conocer algo ms sobre cmo se
internalizan en los aparatos del Estado las contradicciones descriptas, y cmo se resuelven provisoriamente y se establecen las condiciones para su posterior reproduccin; es
decir, cmo se despliegan en el interior del Estado esa mayor o menor influencia, y/o
asalto de los aparatos estatales por aquellos sectores y fracciones de clase con proyectos
contrapuestos, en los momentos en que los cambios de fase de los ciclos econmicos
crean las condiciones para el desplazamiento de unos por otros, y que tienen como
resultado las orientaciones divergentes y contradicciones de la poltica agraria en el corto
plazo, y con ello una fractura entre las propuesta agraria original y la accin que se lleva
adelante desde el aparato institucional del Estado.
Es una interpretacin en cierto modo esquemtica, que reconoce sus lmites ante
la complejidad41 y diversidad de formas que puede expresar este proceso en las
diferentes coyunturas, pero que permite rescatar sus lineamientos fundamentales,
podemos distinguir
dos mecanismos que se ponen en movimiento uno y otro segn el sistema
poltico que est en vigencia, y por lo tanto segn las fases de los ciclos econmicos y los
sectores y fracciones de clase que hayan accedido al control de los aparatos del Estado,
todo lo cual como hemos observado ms arriba est en estrecha interrelacin. De este
modo, regmenes o sistemas autoritarios se caracterizan por un control del aparato
estatal a cargo de las Fuerzas Armadas asociadas a los sectores y clases sociales de
referencia de las formaciones partidarias liberal-conservadoras, la burguesa pampeana
y la gran burguesa, que asumieron para comandar las fases recesivas de la economa, a
travs de la implantacin de los planes de estabilizacin. En este caso, la internalizacin
de contradicciones y conflictos que limitaron la implementacin del proyecto original de
estos sectores y terminaron revirtiendo la situacin y permanencia de stos a cargo del
Estado, fue a travs de un mecanismo diferente del caso en que funcion un sistema
democrtico donde los sectores y clases sociales de. referencia que han accedido al
control del aparato institucional del Estado son los de las formaciones partidarias
mayoritarias, generalmente identificadas con la burguesa local o dbil, con o sin
participacin de las organizaciones gremiales nacionales en "representacin" de los
sectores populares y asalariados, que generalmente han asumido para comandar las
fases expansivas de la economa.42 A continuacin intentaremos describir el
funcionamiento de estos mecanismos bajo los diferentes sistemas mencionados.

1. En los sistemas autoritarios

En el funcionamiento de los regmenes o sistemas autoritarios, los gobiernos se
caracterizan por una constitucin interna relativamente homognea en cuanto a los
sectores y clases sociales que los integran, y por una significativa concentracin de los
mecanismos de decisin estatal, en el cual el proceso de decisin se ajusta a una
estructura piramidal, fuertemente jerarquizada condicionada por un principio de
autoridad formal y real de alta correspondencia, debido al hecho de que se traslada al
aparato institucional del Estado el modelo de organizacin de las Fuerzas Armadas. "La
poltica 'se hace' en las reuniones de mando, en los gabinetes de asesores de la Junta
Militar, en la Secretara de la Presidencia, en los despachos ministeriales o en las
comisiones de asesoramiento legislativo, remedo 'tcnico' del parlamento suprimido."
(Oszlak, 1980:32) 4*
En este caso, la formulacin y las decisiones sobre las polticas a implementar no
dependen de la negociacin y el compromiso con los diferentes sectores sociales,
polticos y econmicos en forma directa, sino de los tecncratas y funcionarios de
confianza, que si bien no son incorporados al gobierno como representantes formales y
explcitos de los intereses de tal o cual sector, la cooptacin de stos por sus afinidades
ideolgico-filosficas al rgimen llevan siempre a seleccionar entre aquellos que tienen
una pertenencia ideolgica y de intereses econmicos con determinados sectores,
generalmente la burguesa pampeana y la gran burguesa. En consecuencia, "...las
polticas pblicas continan beneficiando privilegiadamente a ciertos sectores del capital
nacional o transnacional. Pero ello no obedece a "presiones sectoriales' sino que resulta
de acuerdos implcitos o explcitos con determinados grupos empresarios. Es decir, se
produce una toma de distancia del Estado respecto de las organizaciones de su clase,
aunque no respecto de los intereses de clase" (Oszlak, 1980:30).
De este modo, son excluidos poltica y econmicamente de los beneficios de la
poltica y la participacin en el Estado, los sectores populares-asalariados y la burguesa
local o dbil y sus organizaciones gremiales y polticas. Ser por lo tanto el grado de
movilizacin, enfrentamientos y tensin social con estos sectores que se encuentran
fuera de los aparatos del Estado, los que obligarn a las reversiones, contradicciones y
cambios de orientacin de las polticas implementadas por los sectores y clases a cargo
del Estado con el objeto de realizar su proyecto. El grado de activacin popular, y las
repetidas alianzas de ste con la burguesa local o dbil para enfrentar los efectos de los
Planes de Estabilizacin encuentren generalmente dentro de las Fuerzas Armadas,
sustento fundamental para la ejecucin de todo proyecto liberal-conservador desde el
Estado, los elementos que ante la creciente tensin y conflictos de la sociedad como
consecuencia directa de las polticas implementadas, presionarn y ganarn espacio
dentro del aparato estatal para una progresiva modificacin de los rumbos originales,
con el objetivo de amortiguar la activacin desencadenada. Sin embargo, estos
cambios de rumbo nunca han sido suficientes para aquietar las aguas, sino por el

contrario, parecern ser los indicadores de la debilidad y resquebrajamiento interno de

un gobierno que antes se presentaba como monoltico, y daran la seal para que los
sectores y grupos hasta ese momento fuera del Estado forzarn an ms la presin
para que el gobierno se fracture internamente y estalle, generalmente en una salida
democrtica, posibilitando el acceso a los resortes de poder del Estado a travs de las
formaciones partidarias mayoritarias y por la va electoral, a la burguesa local con el
apoyo o participacin directa de la dirigencia sindical para comandar la etapa de
reactivacin econmica e intentar consolidar su proyecto.
Una descripcin detallada de un caso ejemplar del funcionamiento de estos
mecanismos puede observarse en el trabajo de G. O'Donnell sobre El Estado
burocrtico-autoritario, 19671973 (1982:257-309), con la salvedad de que este no
es el tpico ejemplo de los antagonismos tal como aqu fueron descriptos, ya que esta
experiencia de lo burocrtico-autoritario implic una poltica en beneficios exclusivo de la
gran burguesa que incluso intent subordinar a la burguesa pampeana; la que se aun
esta vez a los sectores que tradicionalmente quedaban fuera del Estado, es decir la burguesa local o dbil y los sectores asalariados "representados" por sus organizaciones
sindicales, cuyos reclamos y presiones terminaron por voltear al burocrtico autoritario. A
pesar de ello, consideramos que los mecanismos internos de resquebrajamiento y
fractura, principalmente a partir de sectores internos, a las Fuerzas Armadas, como
consecuencia de la presin y activacin de los sectores populares y oposicin de los
sectores de la burguesa local o dbil que all se describen, pueden ser extendidos sin
mayores obstculos como ejemplo del mecanismo desarrollado ms arriba, para la
mayora de los regmenes autoritarios argentinos donde las fuerzas armadas se
asociaron con la gran burguesa y/o la burguesa pampeana. En este sentido pueden
consultarse las referencias al respecto en trabajos con orientaciones muy diferentes (De
Riz, 1984:17; Mora y Araujo, 1983:391-400).

2. En el sistema democrtico
A diferencia del caso anterior, en este sistema la estructura de poder no responde
a una estructura piramidal, sino a una multiplicidad de instancias y unidades de decisin.
En esta situacin, la presencia e interpretacin de la sociedad civil en al aparato
institucional del Estado se hace sumamente significativa, "...el rasgo dominante es que la
estructura de poder se funda en un complejo de fuerzas entre intereses y corporaciones
privadas, organizaciones burocrticas, gobiernos locales, partidos polticos, sindicatos,
parlamento y gobierno central" (Os2lak, 1980: 34).
El proceso de decisin poltica bajo este sistema es una compleja red de
negociaciones, concesiones y compromisos entre esos diferentes factores de poder.
Pero, dentro de esta complejidad que presenta el interjuego de las decisiones, nos
interesa detenernos en el mecanismo que est en estrecha relacin con las caractersti-

cas de constitucin heterognea de las formaciones partidarias mayoritarias que se

hacen gobernantes, es decir que acceden al control de los aparatos del Estado en base a
las reglas de este sistema en particular, y cuya caracterstica principal es ser
contenedores Cfr. II.l. y canales de acceso directo al corazn de los aparatos del
Estado de los ms diversos intereses de la sociedad. Por lo tanto, de los antagonismos y
contradicciones existentes en ella, los que se activan una vez en el gobierno y cuando
debe ponerse en accin el proyecto de esa formacin partidaria, utilizndose los aparatos del Estado como "arena poltica" para dirimirlos; y cuyo resultado no puede ser otro
que el de polticas altamente variables y orientaciones contradictorias de acuerdo a las
victorias y derrotas parciales y sucesivas que se van tejiendo dentro del cuerpo
institucional del Estado.
Estas caractersticas de los partidos mayoritarios que integran tanto en sus bases
corno en sus cuadros dirigentes sectores y clases sociales diversas, reflejados tanto en la
di versificacin de intereses econmicos como por la variada gama ideolgica de sus
integrantes si bien como formaciones partidarias diferenciadas mantienen una ltima
instancia y aun en forma desdibujada, sectores y clases sociales de referencia privilegiados y un proyecto poltico original acorde con los intereses de las mismas, son
explcitamente reconocidas por sus integrantes: "Nosotros somos un partido donde
internamente se hace la sntesis de los ms diversos intereses de la sociedad. Nadie
puede decir que el nuestro es un partido de tal o cual clase social. Nos parecemos a la
Argentina: somos policlasistas y practicamos la convivencia".44
Es por lo tanto lgico que cuando estas formaciones partidarias acceden al
gobierno lleven consigo al interior del Estado a estos distintos sectores e intereses que
constituyen la sociedad y, con ellos, sus proyectos contrapuestos y antagonismos
elocuentes. En este caso, cuando se deben tomar las decisiones que afectarn en mayor
medida a unos sectores que a otros, la consecuencia inmediata es que esas tensiones
latentes se disparen unas contra otras dentro de los aparatos del Estado y entre stos; y
no necesariamente se resuelven en el Congreso donde idealmente los intereses
contrapuestos de la sociedad, representados por las diferentes formaciones partidarias,
tienen el espacio institucional establecido para dirimir sus conflictos y antagonismos. Es
entonces, en los diferentes aparatos del Estado, donde los distintos sectores, y fracciones
de clases, todos pertenecientes a la misma formacin partidaria, se atrincheran en
defensa de sus intereses sectoriales y clientelsticos. El clivaje que divide los sectores en
conflicto no responde, a una pertenencia a distintas formaciones partidarias, sino a
aquellos intereses y sectores a los que objetiva e ideolgicamente se encuentran ligados
los cuadros dirigentes de estas formaciones partidarias que al acceder al gobierno se
ubican y logran controlar o influir decisivamente en los diferentes aparatos institucionales
del Estado. Este hecho es tambin mencionado por Oszlak (1984: 44).
Cuando funcion un sistema democrtico liberal en la Argentina, accedieron a los
resortes de poder del Estado aquellas formaciones partidarias cuyos sectores y clases
sociales de referencia han sido la burguesa local o dbil, con o sin participacin

significativa de la dirigencia sindical nacional en "representacin " de los sectores

asalariados. Sin embargo, dada esa caracterstica de heterogeneidad constitutiva y
diversificacin e imbricacin de intereses econmicos de sus cuados dirigentes, tambin
se ubican en forma larvada formando parte de esos cuadros dirigentes que acceden a
los aparatos estatales, sectores y grupos numricamente inferiores pero sumamente
activos cuyos intereses estn estrechamente relacionados a la gran burguesa, y en el
caso que para nuestro trabajo ms interesa, a la burguesa pampeana, como
productores agropecuarios y miembros plenos de formaciones poltico-ideolgicas liberal
conservadoras como Sociedad Rural Argentina o Confederaciones Rurales Argentinas
(Lattuada, 1987). Es as que cuando las principales sectores y clases sociales de
referencia de estas formaciones partidarias acceden al gobierno e intentan implementar
sus proyectos originales, no slo enfrentan a los sectores que mayoritariamente pueden
haber quedado fuera del Estado como el caso principal de la burguesa pampeana, sino
que se encuentran en una lucha cotidiana entre aliados que representan intereses
obviamente contrapuestos, la burguesa local y las organizaciones sindicales para los
cuales el objetivo puntual de la alianzala lucha contra los efectos recesivos de los
planes de estabilizacin ha desaparecido y a los cuales se agregan los
enfrentamientos con los grupos y sectores que responden a los intereses de la burguesa
pampeana y de la gran burguesa que se encuentran enquistados dentro del aparato del
Estado, mbito donde se desarrollan estos conflictos ante cada decisin.
La nica "sntesis" de los ms diversos intereses de la sociedad, cuando desde el
Estado debe implementarse un proyecto que beneficie a unos y no a otros, slo puede
surgir de los aparatos del Estado, el cual es un resumen de la sociedad. Cada uno de
estos sectores sociales y clases intentan definir los antagonismos y contradicciones
dentro del Estado, a travs de una lucha por y entre los aparatos institucionales que
cada uno llega provisoriamente a controlar, a partir de los cuales se instrumentar una
accin de bloqueo, modificacin, o desarrollo acelerado de las propuestas o proyectos
que intenten implementarse, segn la fuerza que adquieran en cada coyuntura sobre
los aparatos decisorios del Estado, y/o influencia que puedan ejercer en el elemento
clave de aquellos gobiernos con una marcada tendencia de decisin vertical por ej.
Pern o Alfonsn. Coyunturas que en gran medida estn determinadas segn la fase
recesiva o expansiva por la que atraviese la economa.45
Pero tambin aqu, como en el caso del primer mecanismo que se pona en
movimiento bajo los regmenes autoritarios, cuando las modificaciones y contradicciones
en la orientacin del proyecto original se manifiesta en el cambio de polticas se
evidencia un debilitamiento interno del gobierno, el relajamiento de sus principales
fuerzas de sustentacin debido a los enfren-tamientos y conflictos; y es cuando los
sectores que se encontraban fuera de la alianza gobernante aumentan su presin y
embestida contra el gobierno, mientras sus representantes enquistados en los aparatos
del Estado adquieren las condiciones para su fortalecimiento y expansin en el interior
de stos como paso previo al desplazamiento, generalmente va golpe de estado, de la

burguesa local o dbil y de la dirigencia sindical (si participaba) de control del aparato
estatal.
Algunos ejemplos histricos que incluyen diferentes perodos y gobiernos,
mientras estuvo en funcionamiento el sistema democrtico en Argentina, de estos
mecanismos de bloqueo en relacin a la toma de decisiones de la poltica agraria, fueron
descriptos en los diferentes trabajos individuales que realizramos sobre la poltica
agraria en las formaciones partidarias relevantes y decisivas argentinas, y reunidos en
una sntesis en uno de ellos (Lattuada, 1987:103-109).
De estos ejemplos, probablemente el ms descriptivo por el tipo de
documentacin a la que se pudo acceder, es el del gobierno peronista de 1973-1976;
aunque tambin con sus variantes durante los de la UCR de 1963-1966, y de la UCRI de
1958-1962 encontramos referencias de estos enfrentamientos internos que se
personalizan e institucionalizan teniendo como eje la poltica agropecuaria, entre
diferentes sectores internos pertenecientes a una formacin partidaria que se ha hecho
cargo de los aparatos del Estado.
En el caso de la UCRI durante el gobierno de la administracin Frondizi, el Poder
Ejecutivo Nacional ejerci durante el perodo 1959-1961 cuyo gabinete estaba
compuesto en forma significativa por primeras figuras del liberalismo-conservador
argentino, una sistemtica accin de bloqueo, vetando leyes agrarias aprobadas por
ambas Cmaras del Congreso y las cuales se haban originado en proyectos elaborados
por representantes de la misma formacin partidaria. Estas leyes establecan en un
caso, la modificacin de la ley N9 13.246, aumentando el porcentaje de indemnizacin
que los terratenientes arrendadores deban abonar a los arrendatarios por determinadas
inversiones realizadas en el predio (Cmara de Diputados de la Nacin, 1959:6160); y en
el segundo caso, la ley en cuestin era un reforma de la ley N9 13.020 sobre el trabajo
rural, por la que se otorgaba mayor poder en la negociacin a los sindicatos rurales en
cuanto a la fijacin de salarios y condiciones de trabajo a travs de convenciones
paritarias zonales sin intervencin del Estado; se legalizaba el sistema de "bolsas de
trabajo", y se estableca la igualdad de condiciones para el trabajador transitorio en
relacin con el trabajador permanente para los casos de ruptura de contrato o despido
(Cmara de Diputados de la Nacin, 1960:6404). Tambin fue significativo que dos
proyectos de colonizacin presentados ante el Congreso por representantes de la UCRI
en 1958, no fueran tratados durante el resto del perodo por rdenes explcitas del
Presidente de la Nacin (Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera de la Nacin,
Consejo Agrario Nacional, 1965: 107-154); como as tambin, el hecho de que al
sancionarse la ley N14.451
sobre arrendamientos y aparceras rurales, el Poder Ejecutivo demorara ms de
un ao desde la fecha de su sancin para reglamentar el artculo 14 de la ley,
impidiendo de ese modo que pudiera ponerse en prctica en caso de existir voluntad
para hacerlo, cosa que no la hubo como se demostr luego, el procedimiento de
expropiacin de aquellas tierras propiedad de sociedades annimas cuyas superficies

superaran un mximo de cuatro unidades econmicas, y fueran solicitadas para la

compra de sus predios por arrendatarios y aparceros que las estuvieran ocupando
(Lattuada, 1983a:90-).
Pero el hecho ms importante, se desarroll cuando la administracin nacional de
la UCRI se opuso a las polticas agrarias que intentaron llevar adelante algunos gobiernos
provinciales, tambin a cargo de representantes de la UCRI, como en el caso de las
provincias de Buenos Aires, Crdoba y San Luis, que trataron de implementar planes
limitados de reforma agraria entre 1959 y 1960, de acuerdo a las propuestas y principios
partidarios sostenidos hasta las elecciones de 1958. La contradiccin entre las
orientaciones de ambas polticas, y los episodios de enfrentamientos entre miembros del
gobierno nacional y los partidarios de la reforma fue denunciada una y otra vez en las
declaraciones y comunicaciones pblicas emitidas durante la vasta campaa
propagandstica contra las reformas agrarias provinciales realizadas por las
organizaciones y formaciones liberal-conservadoras, tanto partidarias como
extrapartidarias, que apoyaban decididamente la posicin del gobierno nacional (La
Nacin, 27/10 al 4/11/59). El resultado de esta experiencia fue el abandono de los planes
al poco tiempo de comenzada (Lattuada, 1983a: 147-148).
Menos resonante, pero tambin ilustrativo, fue el caso de la UCRP durante su
gobierno entre 1963 y 1966, La administracin Illia adopt un Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el Consejo Nacional de Desarrollo como eje rector de su accin de
gobierno, incluida su poltica agraria. Sin embargo, el presidente del bloque de diputados
del la UCRP expresaba en la Cmara que "la poltica de tenencia de la tierra en el Plan
Nacional de Desarrollo no interpreta la doctrina radical, (...) este Plan, en este aspecto, no
puede ser inspirado por radicales, no es lo que dice el presidente de la Nacin, ni
tampoco lo que dice el Secretario de Agricultura y Ganadera de la Nacin, (...) el Plan de
Desarrollo quiere mantener un sistema que para nosotros debe declararse caduco".
(Cmara de Diputados de la Nacin, Dip. R. Fernndez,, 1966:627-628). Esta
contradiccin se materializ en la presentacin por parte de distintos representantes de
la UCRP en el Congreso Nacional, de varios proyectos de ley muy diferentes en su contenido, al tratarse los antecedentes de la que luego se sancionara como Ley N916.883
sobre arrendamientos rurales y transformacin agraria; y donde una vez ms quedaron
relegados aquellos proyectos que se acercaban a las soluciones ms conflictivas con los
terratenientes-arrendadores, pero que tambin eran aquellas que interpretaban ms
dogmticamente los principios doctrinarios y las propuestas pre-electorales (Cmara de
Diputados de la Nacin, 1966:458-469); 507-511; 487-489).
Si bien durante los primeros gobiernos peronistas existieron orientaciones muy
divergentes de la poltica agraria que permiten hacer una divisin en dos perodos
claramente diferenciados, 1946-48 y 1949-55, siendo en este ltimo cuando mayor
influencia tomaron los sectores liberal-conservadores, paralelamente a la crisis
econmica que comienza a fines de 1948 y toma su mxima expresin en 1952; y hubo
proyectos de la bancada peronista sobre expropiaciones generalizadas de tierras

trabajados en forma indirecta que no fueron tratados a pesar de su mayora absoluta en

ambas Cmaras (Lattuada, 1986:139-140), es en el perodo de gobierno de 1973-1976
donde se pueden rescatar las experiencias ms ejemplificadoras. Este ltimo perodo en
el que el peronismo estuvo a cargo del Estado, se manifestaron conflictos cruzados entre
diferentes aparatos del Estado. En uno de los casos, el Senado con una mayora
peronista absoluta, rechaz en sucesivas oportunidades y aprob en ltima instancia a
su manera, la ley N? 20.573 sobre monopolio de la comercializacin de granos a cargo
del Estado, a pesar de la oposicin frontal de la Cmara de Diputados que tambin
contaba con una mayora peronista absoluta.
El Senado en este caso, defenda la participacin de las empresas privadas
nacionales en la comercializacin externa de granos, bajo el control de la Junta Nacional
de Granos en el caso de monopolio estatal del comercio exterior; mientras que la
Cmara de Diputados se opona a esta situacin, argumentando que bajo el rtulo de
empresas nacionales podan infiltrarse empresas relacionadas de muy diversas formas
con las multinacionales de las comercializacin de granos. La posicin del Senado, que
fue en ltima instancia y tras un largo proceso sancionada, contaba con el apoyo pblico
a travs de las infaltables solicitadas y declaraciones periodsticas de la Sociedad Rural
Argentina y la Bolsa de Cereales de Buenos Aires (Cmara de Diputados de la Nacin,
1973:3042 y 3611; La Nacin, 10 y 15/9/73.; Lattuada, 1986:247-252).
No por casualidad surgieron tambin en el Senado, las figuras de varios dirigentes
peronistas que eran productores rurales, miembros y simpatizantes de organizaciones
corporativas rurales representativas mayoritariamente de los intereses de la burguesa
pampeana, quienes a los pocos das de la desaparicin del lder del movimiento en 1974,
expresaron enrgicamente su desacuerdo con la poltica agraria llevada a cabo hasta
ese momento por la Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera de la Nacin, y
reclamaron, desde dentro del gobierno, al unsono con las declaraciones y exigencias de
las formaciones liberal-conservadoras partidarias y extrapartidarias desde fuera del
Estado; mejores precios para el novillo, reduccin de las tasas y mayores plazos para el
pago del impuesto de emergencia sobre las tierras aptas para la explotacin agropecuaria, dejar sin efecto la aplicacin del impuesto a la renta potencial normal de las
explotaciones agropecuarias a pesar de haber sido sancionada como ley con el voto
de esos mismos senadores en 1973, eliminar el anteproyecto de ley agraria por
anticonstitucional y antiperonista, y dar un mejor tratamiento y mayor participacin a la
Sociedad Rural Argentina y a Confederaciones Rurales Argentinas en las Comisiones de
Poltica Concertada.
La definicin del enfrenamiento se aceler a partir de la desaparicin de Pern, y
su resultado se encuadr dentro de la lgica del esquema explicativo propuesto. A
medida que comenz a expresarse con mayor intensidad la crisis econmica y
comenzaba la fase recesiva del ciclo a fines de 1974, comenz el reemplazo de los
sectores y fracciones que haban ocupado principalmente los aparatos del Estado desde

el acceso del peronismo al poder en 1973. Se reemplaz al equipo de la Secretara de

Estado de Agricultura y Ganadera que haba intentado llevar adelante el proyecto
transformista, y al equipo econmico; y como resultado de los cambios, se produjo un
viraje de ciento ochenta grados en la orientacin de la poltica econmica y agraria
peronista.
La influencia y control de los aparatos del Estado por los sectores y fracciones que
hasta ese momento se encontraban en forma larvada en su interior, se extendieron del
Senado al Poder Ejecutivo, que se encarg de bloquear el anteproyecto de ley agraria
junto con otra treintena de proyectos de ley que no fueron elevados por aqul al
Congreso para su tratamiento; como tambin a la Cmara de Diputados, que al
presentarse el proyecto de ley agraria por la va de otra formacin partidaria, no lo trat.
A partir de ese momento se dio satisfaccin a la mayora de las demandas liberal-conservadoras, y en particular de la burguesa pampeana, se redujeron las tasas y se
prorrogaron los plazos para el pago del impuesto de emergencia, no se aplic el impuesto a la renta potencial del suelo a pesar de haber estado sancionada y en vigencia
como ley de la Nacin; y por supuesto no se tuvieron ms noticias del proyecto de ley
agraria. La debilidad, el resquebrajamiento y enfrentamiento entre los diversos sectores
y fracciones a cargo de los distintos aparatos del Estado, en donde los problemas de
poltica agraria era slo uno de los mltiples puntos de conflicto y lucha, no podan pasar
desapercibidos para aquellos sectores que encontraban en ese cuadro las condiciones
econmicas fase recesiva, crisis del sector externoy polticas debilidad interna y
enfrenamientos dentro del gobierno, para terminar de desplazar a los sectores y
fracciones que se haban hecho cargo del poder en 1973, y acceder en su reemplazo al
control de los aparatos del Estado; como efectivamente ocurri con el golpe de Estado
que instaur en el poder al "Proceso de Reorganizacin Nacional" (Cfr. Lattuada,
1986:252-264).

V. LA POLITICA AGRARIA RESULTANTE

Si bien la manifestacin ms inmediata como resultado de este proceso
conflictivo que se internaliza y desarrolla en los aparatos del Estado se expres en las
orientaciones contradictorias y polticas agrarias especficas altamente variables en el
corto plazo, y aun dentro de un mismo gobierno por lo tanto en propuestas y
proyectos de las formaciones partidarias y de sus sectores y clases sociales de referencia
que nunca llegaron a concretarse totalmente, en cambio en el largo plazo, este
aparente estado de contradiccin y confusin! de la coyuntura deja su lugar a un cierto
modelo de poltica agraria aplicada que se mantiene a travs de los diferentes
gobiernos con reducida elasticidad, cualquiera haya sido su signo poltico. Modelo que en
el largo plazo se ha expresado en el tratamiento selectivo que han tenido las propuestas
agrarias en el proceso de filtrado que implica la toma de decisiones e implementacin de

la poltica agraria desde el control del aparato estatal, y en el que pueden distinguirse tres
conjuntos claramente diferenciados que histricamente han obtenido distintos
resultados: a) las medidas y propuestas agrarias que casi nunca superaron el proceso de
filtrado y que por lo tanto no fueron efectivamente implementadas, cuyo denominador
comn ha sido considerado el grado de amenazas sobre los derechos de la propiedad
privada de la tierra, su libre disponibilidad, y los ingresos que de ella devenga, y sobre las
relaciones de produccin capitalista; b) aquellas medidas que registraron el mayor nivel
de variabilidad en el corto plazo, las ms sensibles a los cambios en la dinmica cclica
de la economa, en las que se expresa la disputa y el regateo cotidiano por la apropiacin
del excedente agropecuario pampeano, las que se identifican con las variables
econmicas de la poltica agraria, tales como la tasa de cambio, las retenciones a las
exportaciones, etc.; y c) un tercer grupo de medidas que han gozado del privilegio de
cierta estabilidad y continuidad en su aplicacin durante un cierto tiempo considerable,
aun en gobiernos de diferente signo poltico, tales como el crdito subsidiado y las
desgravaciones impositivas por la incorporacin de capital y tecnologa en las explotaciones agropecuarias, y el fomento de la investigacin y extensin tecnolgica a
cargo del Estado.

1. Las propuestas que no superaron el proceso de filtrado

Estas propuestas agrarias son aquellas que no fueron implementadas, ya por
decisin de quienes las haban realizado, o porque habiendo tomado en un primer
momento la decisin y sancionadas las medidas necesarias para su ejecucin luego no
fueron puestas efectivamente en prctica. Su caracterstica particular ha sido que todas
estas propuestas y medidas agrarias han tenido una relacin ms o menos directa con
cierto grado de amenaza sobre la propiedad privada de la tierra, su libre disponibilidad y
sus ingresos, y sobre las relaciones de produccin capitalistas, o establecan antecedentes y experiencias reducidas de otras formas de propiedad y relaciones de produccin.
En este sentido, los planes de colonizacin oficial y de reforma agraria que
afectaban tierras privadas y utilizaban el mtodo expropiatorio, la imposicin del
arrendamiento forzoso a los propietarios rurales que tuvieran sus tierras subutilizadas, la
extincin del dominio en tierras que estuvieran durante un lapso prolongado
subutilizadas, el derecho de retracto a favor del Estado en las operaciones de compraventa de tierras privadas, el pago en bonos de las expropiaciones de tierras privadas, la
implementacin de formas de tenencia de la tierra y relaciones de produccin cooperativas, colectivas y estatales, los impuestos sobre la renta potencial del suelo y directos y
progresivos sobre la tierra; son algunos de los ejemplos que durante los ltimos cuarenta
aos han estado en las propuestas agrarias de diferentes formaciones partidarias, en
innumerables proyectos de ley, slo en muy pocas leyes sancionadas, y casi nunca
fueron efectivamente ejecutadas.

En el caso del proceso de colonizacin llevado a cabo por el Estado nacional, el

Comit Interamericano de Desarrollo Agrcola mencionaba en 1965 que entre 1940 y
1965 slo se haban colonizado alrededor de 800.000 hectreas que beneficiaron
aproximadamente a 8.000 productores (CIDA, 1965:81). Si hasta all fue poco lo hecho,
desde ese momento en adelante fue aun ms insignificante cuando no nula hasta la
actualidad. Y por supuesto, fueron mucho menos las tierras obtenidas por
expropiaciones que por los dems sistemas de adquisicin de tierras que tenan los
organismos competentes. El proceso colonizador oficial fue progresivamente menos
efectivo, y ms contemplativo de los intereses terrateniente-capitalistas en la medida en
que stos ponan sus tierras en produccin. En la mayora de las leyes y proyectos de ley
de colonizacin posteriores a la ley N*12.636 del ao 1940 sancionada bajo gobierno
conservador y constitucin liberal, y cuyo principal problema de ejecucin era la voluntad
o no de los gobiernos en la entrega de los fondos necesarios, como la ley 14.392 del
ao 1954 del peronismo, los proyectos de colonizacin de la UCRI en 1958, y los proyectos que sirvieron de antecedentes a la sancin de la ley N 16.883 de la UCRP en
1966, reflejaron claramente esta tendencia al modificar aquello en varios puntos
fundamentales: a) se eliminaban las 2.000 hectreas como lmite a partir del cual se
podan expropiar tierras de propiedad privada cualquiera fuese su grado de explotacin,
reemplazndolo por el econmico de "explotacin irracional" cualquiera fuese su
superficie; b) las expropiaciones ya no podran hacerse por el Poder Ejecutivo Nacional a
solicitud del Consejo Agrario Nacional, sino que el Congreso deba sancionar una ley
especfica para cada caso en particular de expropiacin; c) se incorporaban de uno u otro
modo los valores venales al cmputo del precio que deba pagarse en concepto de
indemnizacin por las tierras expropiadas.
Durante el gobierno peronista entre 1946 y 1955, en el I Plan Quinquenal del
Gobierno (s.d.: 57, 61, 63) se mencionaba la implementacin, durante la ejecucin del
Plan, de impuestos progresivos a los latifundios y a las tierras que no fueran trabajadas
en forma directa por sus propietarios, como as tambin el desarrollo de estancias
cooperativas como parte de la accin colonizadora oficial; los que en cierto modo fueron
reproducidos en el texto del Segundo Plan Quinquenal de Gobierno (Presidencia de la
Nacin, Subsecretara de Informaciones, 1953: 260-261) al proponerse un Impuesto a la
renta potencial de la tierra, y a aquellas tierras que fueran trabajadas bajo el sistema de
arrendamientos; pero en ninguno de los casos mencionados stos se materializaron en
proyectos, leyes y otro tipo de accin gubernamental. Tampoco durante ese perodo fue
tratado por el Congreso el proyecto de ley presentado por miembros de la bancada
peronista de la Cmara de Diputados en mayo de 1948 sobre "expropiacin de campos
ocupados por arrendatarios y aparceros que trabajan directamente la tierra para facilitar
la adquisicin por sus ocupantes* (Cmara de Diputados de la Nacin, 1948:128).
Mientras que en la Provincia de Buenos Aires, la ley 5.101 de octubre de 1946, por la que
se expropiaban alrededor de 25.000 hectreas correspondientes a fracciones de campo
de varios grandes terratenientes de la zona de Lincoln, primero fue demorada por ms

de un ao en su reglamentacin por el Poder Ejecutivo provincial, y luego reemplazada

por un nuevo proyecto surgido de la gobernacin, no siendo implementada (Lattuada,
1986:140-).
El caso del congelamiento de los cnones de arrendamiento y suspensin de
desalojos durante el gobierno peronista puede considerarse como la excepcin a la
regla. Pero, debe tenerse en cuenta que el mismo peronismo a partir de 1949, y todos
los gobiernos que le sucedieron, buscaron insistentemente una solucin a ese problema,
y nunca ms fue propuesta como una medida de poltica agraria en las propuestas
partidarias, ni aplicada en los hechos.
En el perodo 1958-1962, en que gobern la UCRI bajo la administracin Frondizi,
dos proyectos de colonizacin presentados en 1958 al Congreso no fueron tratados por
expresa orden del Poder Ejecutivo.46 En stos se contemplaban la creacin de reservas
especiales a cargo del Estado para la capacitacin de colonos, y entre las diferentes
formas de colonizacin oficial, una a realizarse bajo el sistema de concesiones o usufructo vitalicio, en la cual el Estado continuaba siendo propietario de las tierras en la que
los colonos tenan derecho a trabajar y vivir mientras respetaran las indicaciones de los
organismos competentes en cuanto a tipo y formas de produccin, y pagaran el canon
respectivo de acuerdo a la productividad del predio. Esta forma de colonizacin, que ya
haba sido autorizada al Consejo Agrario Nacional en 1946 por decreto, en los hechos
nunca se puso en prctica en forma significativa ni en aquel momento ni despus. 47 Por
otra parte, la ley N 14.451 de 1958 sobre arrendamientos y aparceras rurales, tambin
denominada Segundo Plan de Transformacin Agraria, estableca en su artculo 14 la
posibilidad de expropiacin de tierras que fueran propiedad de sociedades annimas y
comerciales, en el caso de que los predios en cuestin tuvieron una superficie de cuatro o
ms unidades econmicas y sus ocupantes arrendatarios o aparceros hubiesen
hecho una oferta de compra sin obtener respuesta de los propietarios. En este caso el
Poder Ejecutivo demor ms de un ao en la reglamentacin el artculo 14 y por lo tanto
la posibilidad de su aplicacin, y finalmente reglamentado tampoco se realiz accin
alguna al respecto.48
En ese mismo perodo en la provincia de Buenos Aires, gobernada por O.
Alende de la UCRI quien luego de la divisin de esta formacin partidaria liderara la
fraccin que ms tarde tomara el nombre de Partido Intransigente, se intent llevar
a cabo un programa de reforma agraria sobre aproximadamente 500.000 hectreas
de tierras de propiedad privada. Pero tambin en este caso, y luego de una dura
oposicin de los sectores terratenientes, las formaciones partidarias liberalconservadoras, y la administracin nacional a cargo de la misma UCRI, el intento debi
abandonarse al poco tiempo de iniciado, no llegndose a realizar la quinta parte de lo
programado (Anales de Legislacin Argentina, 1960:1117-Ley N9 6264 de la Pcia. de
Bs. As.; Lattuada, 1983a:138-149).
En 1963-1966 la UCRP se hizo cargo del gobierno y elabor a travs de la
Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera un proyecto de ley sobre un impuesto a

la renta normal potencial del suelo presentado en el Congreso Nacional, el cual no fue
sancionado (Cmara de Diputados de la Nacin, 1965:2421). Tambin en 1966 se
sancion una ley de arrendamientos y aparceras rurales, la N-16.883, que debido al
golpe de Estado que desaloj a la UCRP del poder no fue puesta en prctica, en la que se
estableca adems de nuevas prrrogas a los contratos de arrendamientos rurales, figuras jurdicas como el "arrendamiento forzoso" a partir del cual aquellos propietarios que
tuvieran tierras aptas para la explotacin agropecuaria sub-utilizadas o inexplotadas por
un plazo consecutivo de cinco aos, luego de las advertencias que se le realizaran para
corregir esa situacin, perderan el dominio sobre las mismas, las que seran entregadas
por organismos del Estado en arrendamiento a los productores bajo las condiciones
vigentes para esos contratos, por cuenta de los propietarios, quienes no perdan la
propiedad.
Por esta misma ley se encomendaba al Poder Ejecutivo el estudio de un Plan de
Reforma Agraria dentro del plazo de un ao, y le autorizaba a emitir ttulos de la deuda
pblica denominados "Bonos de Transformacin Agraria" para posibilitar
financieramente su realizacin. Al impedirse la aplicacin de la ley por el golpe de Estado
de 1966, queda planteado el interrogante si realmente en la UCRP haba voluntad y
decisin poltica de ejecutar efectivamente todo lo mencionado en la ley, incluso en sus
aristas ms conflictivas. En nuestra opinin stas ltimas habran sido limadas antes de
su aplicacin concreta, si tenemos en cuenta como antecedentes el bloqueo que el
mismo partido ejerci sobre los proyectos de ley presentados por el presidente de su
propio bloque en !a Cmara de Diputados al tratarse los antecedentes de la que luego
sera la ley N 16.883. Los proyectos de referencia presentados por R. Fernndez sobre
arrendamientos rurales y colonizacin contenan medidas reformistas contundentes por
el grado de profundidad de la reforma propuesta y por la inmediatez de su realizacin. En
materia de arrendamientos, estableca la continuidad de las prrrogas de los contratos y
la suspensin de los desalojos por un plazo de cuatro aos, adems de duplicar el porcentaje que los propietarios deban pagar a los arrendatarios al finalizar el contrato por
las mejoras incorporadas a los predios; y en cuanto a colonizacin, declaraba sujetos a
expropiacin todos los predios que superaran una superficie de 500 hectreas, siempre y
cuando no constituyeran una unidad econmica explotada en forma directa y personal
por sus propietarios, las tierras que estuvieran en poder de sociedades annimas o comerciales en general, y aquellas destinadas a la obtencin de renta mediante su
explotacin por terceros, as tambin, los precios que estuvieran abandonados, sub
utilizados y mal explotados, adems de los minifundios, (Cmara de Diputados de la
Nacin, 1966: 487-489).
Hace una dcada atrs, durante el ltimo gobierno peronista (1973-1976),
tambin hubo dos ejemplos claros del filtrado selectivo a que son sometidas este tipo
de medidas. Uno fue el impuesto a la renta potencial normal de las explotaciones
agropecuarias, proyecto surgido de la secretara de Estado de Agricultura y Ganadera
que fue sancionado como ley nacional n9 20.538 por el Congreso durante 1973, y que a

pesar de que deba comenzar su vigencia el 1 de enero de 1975 no fue implementado;

mientras que la primera parte de la ley que rega durante el ao 1974 y que estableca
un impuesto de emergencia directo y progresivo sobre las tierras agropecuarias libre de
mejoras, cuando lleg el momento de su aplicacin, se concedieron prrrogas, rebajas
en las tasas, y excepciones hasta hacerlo prcticamente inefectivo. El segundo caso de
referencia fue el proyecto de ley agraria del ao 1974, tambin como en el caso
anterior elaborado por la Secretara de Agricultura y Ganadera, el cual tema la
particular caractersticas de reunir en su texto todas las medidas agrarias que por las
caractersticas ya mencionadas nunca haban superado el proceso de filtrado, y an iba
un poco mas all de todas las hasta ese momento conocidas- En su texto se proponan
medias agrarias tales como la "extincin de dominio" por la que los inmuebles que
tuvieran una superficie mayor a cuatro unidades econmicas y que mantuvieran
durante el plazo de cinco aos una productividad menor al 20% de su productividad
normal pasaran a dominio del Estado; el "arrendamiento forzozo o contrato impuesto"
al que ya nos referimos en sus caractersticas ms arriba; la novedad del pago de las
indemnizaciones por expropiacin de tierras privadas a travs de un sistema de bonos
a largo plazo; como as tambin formas de propiedad privada, y los sistemas de
usufructo o concesiones vitalicias y las reservas de capacitacin a cargo del Estado, en
lo referente a colonizacin oficial. Dadas sus caractersticas, el proyecto de ley agraria ni
siquiera tuvo la posibilidad de que el Poder Ejecutivo Nacional lo elevara al Congreso
para su tratamiento, ya que ste mismo lo bloque, cmo en su momento fueron
bloqueados tambin los proyectos de expropiacin de estancias inglesas en la
provincia de Santa Cruz durante el ao 1973. A pesar de ello, el proyecto de ley agraria
fue presentado posteriormente en la Cmara de Diputados por miembros del Partido
Intransigente, y en ese momento fue el Congreso el que bloque el proyecto al no
tratarlo y ser archivado en espera de su caducidad.49
En resumen, creemos que queda en cierto modo claro segn el desarrollo de las
propuestas agrarias en las formaciones partidarias que realizramos al comienzo del
trabajo Cfr. II. que las formaciones partidarias liberal-conservadoras nunca han
sostenido propuestas agrarias y sus gobiernos acciones de poltica agraria como los
ejemplos aqu mencionados que no han superado el proceso de filtrado, por el contrario
el eje central de su propuesta y accin agraria ha sido oponerse y combatir las que en
este sentido sostuvieron otras formaciones partidarias que hemos agrupado en cuanto a
sus propuestas agrarias como "industrialistas", las que pocas veces han llevado este tipo
de propuestas a los planos de la toma de decisin y ejecucin, pero en los cuales no han
tenido una resolucin favorable ya que, o no superaron el nivel de la decisin, o si lo
superaron
no fueron efectivamente aplicadas. En consecuencia,
el hecho de que
este conjunto de medidas y propuestas
agrarias que caracterizan y diferencian ms
ntidamente las posiciones "industrialista" de la "ruralista" no haya podido
implementarse durante las ltimas cuatro dcadas, nos indica desde una perspectiva de
largo plazo de la poltica agraria aplicada la coincidencia en un modelo o patrn de

escasa elasticidad, donde las diferencias debern buscarse en las tendencias y

caractersticas menos marcadas y ms sutiles de esas posiciones, las que en la accin
no evidencian con la misma nitidez el enfrentamiento planteado en las propuestas agrarias.

2. Las propuestas con alto grado de variabilidad en su ejecucin

El segundo conjunto de medidas se constituye con aquellas que reflejan ms
claramente la variabilidad de la poltica agraria en el corto plazo, y qu han sido ms
sensibles a los estados y cambios de fase de la economa en su desenvolvimiento cclico
recesiva/expansiva. Son tambin aquellas a travs de las cuales se. expresa la
disputa y el regateo cotidiano entre los grupos, clases y fracciones por el excedente
agropecuario pampeano por carriles considerados "normales" por el sistema, ya que no
implica medidas o vas d resolucin de los conflictos y enfrentamientos que pueden
resultar en mayor o menor grado riesgosos por las bases constitutivas y de
funcionamiento del sistema y las condiciones de su reproduccin.
Este conjunto se materializa en las variables econmicas que tienen incidencia
directa en el sector agropecuario, tales como la poltica de precios (en particular el nivel
de la tasa de cambio y las retenciones a las exportaciones agropecuarias), el crdito
agrario, y la presin impositiva sobre el sector. Estas variables han sido detenidamente
descriptas y analizadas por R. Fiorentino (1984) en un trabajo centrado en las variables
econmicas de la poltica agraria en las ltimas tres dcadas- Una de las principales
conclusiones que extraemos de su trabajo, es el hecho del fuerte condicionamiento que
sobre estas variables econmicas de la poltica agraria ha ejercido el desarrollo cclico de
la economa argentina, el que pondra estrechos lmites tanto a las propuestas y
proyectos "ruralista" como "industrialista" cuando stos son o intentan ser ejecutados,
llegndose a afirmar que la poltica econmica en general y agraria en particular, en el
corto plazo es relativamente invariante, dentro de ciertos lmites, ante cualquier
rgimen o signo poltico de los sectores y fracciones de clase que se encuentren a cargo
de los aparatos del Estado (Florentino, 1984:85-86).50 En otras palabras, si bien en el
largo plazo pueden observarse a travs de estas variables las tendencias que
caracterizan a las dos posiciones fundamentales de las propuestas agrarias, no menos
cierto es que en la dinmica concreta de las variables econmicas de la poltica
agraria,"... el corto plazo tiende a imponerse implacablemente sobre el largo plazo..."
(Fiorentino, 1984:6), y en ese sentido la poltica agraria est determinada por la poltica
econmica en general y, por lo tanto, por las variaciones cclicas de sta, como lo
sostienen sucesivamente Brodersohn (1974) y Fiorentino (1984).
En consecuencia, si bien cada una de las formaciones partidarias que acceden a
los aparatos del Estado intentan orientar una poltica econmica en general y agraria en
particular, con una tendencia que favorece los intereses de sus sectores, clases y

fracciones de clase de referencia, de acuerdo a las propuestas y proyectos originales; su

accin concreta desde los aparatos del Estado se ha visto limitada y an revertida por los
condicionantes que establecen las distintas fases del desenvolvimiento cclico de la
economa.
El trabajo de Fiorentino ya mencionado hace referencia a esta suerte de
determinismo econmico en todo su desarrollo, y en relacin a cada una de las variables. Con respecto a la poltica de precios sostiene: "En el corto plazo la poltica de precios
es fundamentalmente la materializacin de la lucha poltica institucional en cuanto a la
extraccin de excedentes del sector agrario. Se suceden fases liberales' y 'populistas', y
con ellas presiones para reducir y aumentar el excedente. Debemos notar, sin embargo
que, por un lado, en ambas fases del ciclo no se mudan en ningn momento ni los instrumentos ni las estrategias de poltica. Por otro, la implementacin de las polticas es
generalmente ms tibia que el 'discurso' poltico previo a la implementacin. Esto ocurre
porque en las propuestas liberales, los objetivos de estabilizacin de precios requieren
que se proceda a mecanismos de exaccin de excedentes ('brechas' amplias entre
precios internos e internacionales). Durante los perodos industrialistas, del mismo modo,
se requirieron estmulos mnimos a la produccin. Sbato (1982) demuestra por ejemplo,
como los precios de 1976-78 fueron poco ms bajos que en 1956-59, y Regnaga (1978)
prueba que en 1976-78 la exaccin de excedentes en va atraso cambiarlo fue tan
grande como en 1973-75. Estimaciones del CISEA (Huici, 1984) prueban que la exaccin
de excedentes en 1977-82 es mayor en trminos absolutos y relativos que la de 197376." (Fiorentino 1984:37). Y ms adelante reafirma en este sentido que: "La intensa lucha
en torno al nivel de precios (y en cuanto a sus componentes centrales, la tasa cambial y
los derechos a las exportaciones) no debe llamar a engao sobre la posibilidad de inferir
en estas variables. El precio agrcola en perodos 'no dirigistas' nunca se elev mucho en
relacin a lo ocurrido en perodos 'populistas'. Del mismo modo en estos ltimos perodos tambin se tropezaba con dificultades par mantener el precio agrcola en niveles
muy bajos. El modelo de desarrollo impuso lmites estrechos, tanto superiores como
inferiores, al precio agrcola pampeano, que deba fluctuar inevitablemente alrededor del
precio internacional, a niveles generalmente menores que el de este ltimo." (Florentino,
1984:84).
La poltica crediticia ha sido parte de la disputa entre las posiciones enfrentadas,
pero aqu tambin (Cfr. Florentino, 1984: 38-52) se establecen correlaciones entre el
comportamiento del sector externo, la disponibilidad de crdito y las tasas de inters. A
pesar de ello, fue el crdito agrario donde encontramos una de las constantes de
poltica agraria que tuvo una permanencia considerable, y sta fue la existencia de
tasas reales negativas que beneficiaron al sector hasta 1977. Pero sobre este particular
nos referimos en el prximo punto.

Del mismo modo en el trabajo de Florentino (1984:62-654) se sostiene una

correlacin importante entre la fase por la que atraviesa la economa y la poltica
tributaria para el sector agropecuario. En perodos de estmulo al sector tiende a caer la
retencin y a reducirse la carga impositiva, sin embargo esto no necesariamente se
manifiesta en forma significativa en el aumento o reduccin de la presin impositiva
dada la heterogeneidad y variabilidad de los restantes componentes de la estructura
impositiva, y por lo tanto se producen fisuras en esa correlacin. Por otra parte, debe
destacarse que los proyectos que nosotros denominamos "industrialista'', de aumentar
la presin impositiva sobre el sector, especialmente a travs de impuestos directos, y en
particular sobre la tierra, no han sido concretados en los hechos, y por lo tanto no se
revirti la tendencia histrica y general de la carga impositivaUna visin comparativa resumen del comportamiento de algunas de las variables
econmicas de la poltica agraria segn las fases y gobiernos entre 1953 y 1980 puede
obtenerse del cuadro de las pginas siguientes. Para una ms precisa correlacin entre
fases, gobiernos y variables econmicas consltese la informacin desagregada en los
trabajos citados como fuentes.
3. Las propuestas de relativa continuidad en su ejecucin
Por ltimo, existi un tercer grupo de medidas y propuestas agrarias que gozaron
del privilegio de tener una relativa estabilidad y continuidad en su ejecucin durante un
perodo de tiempo considerable, incluso superando los cambios de gobiernos con
diferentes orientaciones polticas. Estas medidas fueron el crdito subsidiado y las
desgravaciones impositivas para la incorporacin de capital y tecnologa en las
explotaciones agropecuarias, y como complemento de stas en el desarrollo y oferta de
tecnologa, la creacin y promocin del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
(INTA) que tendra a su cargo las tareas de investigacin y extensin.
Como bien lo explica Sbato en su trabajo (1982:87), estas medidas reunan una
serie de requisitos que posibilitaron su supervivencia y continuidad en un prolongado
perodo temporal, entre los que merece destacarse el hecho de "...que no despertara
resistencias u oposicin demasiado vivas por parte de algn grupo social o sector
econmico con poder para ejercer su veto" 52; lo cual posibilit la recuperacin el agro
pampeano al inducir los cambios en la demanda de tecnologa.
En el caso de las desgravaciones impositivas, y en particular del crdito
subsidiado, fue un "buen negocio" hasta 1977.52 Como sostiene Sbato (1982:86-88)
fue un buen negocio en primer lugar para los productores y empresarios agropecuarios,
dado que las altas tasas inflacionarias hacan que las tasas de inters real por los crditos
tomados a mediano y largo plazo fueron significativamente negativas; pero tambin lo
era para los sectores industriales productores de equipos y maquinarias, debido a los
precios protegidos de sus productos. Es decir, que se realizaba un doble subsidio y una

doble transferencia e ingresos del resto de la sociedad hacia sectores de la burguesa

rural y de la burguesa industrial, a travs de un proceso que no era percibido en forma
directa, velado por otros efectos mucho ms evidentes producidos por el proceso
inflacionario. Adems, esta poltica contaba tambin con el virtual respaldo de la gran
burguesa, manifestado en las lneas de crdito que por un prolongado perodo de
tiempo otorgaron con ese objeto el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco
Mundial. En este sentido la "...conjuncin de intereses proveedores, de apoyo externo y
de iniciativas tecnoburocrticas fundadas en la necesidad de promover la tecnificacin
del agro, sirvi para obtener durante varios lustros un respaldo suficiente por parte de los
gobiernos ms diversos." (Sbato, 1982:88).
Por otra parte, la salida tecnolgica fue adems un objetivo explcito, privilegiado y
perseguido durante largo tiempo sobre todo a partir de la "etapa transformista", por
todos los sectores y fracciones de clase del bloque dominante que se alternaron en el
control del aparato estatal, para logara una solucin al "estancamiento" de la produccin
agropecuaria pampeana y a sus consecuencias ms o menos directas sobre la dinmica
econmica y sus efectos polticos y sociales; en reemplazo de otras vas ms conflictivas
que implicaran transformaciones profundas, y con ellas enfrentamientos y fracturas de
magnitud dentro del bloque dominante, con sus consecuentes riesgos en cuanto al resultado ltimo de los procesos de transformacin desencadenados.
Dentro de estas "reglas de juego" existi una suerte de acuerdo tcito en la salida
tecnolgica como exclusiva va de solucin, impulsada y respaldada por organismos
internacionales de estudio y financiacin como por sectores tecnoburocrticos internos,
invistiendo el camino elegido de un carcter tcnico-cientfico supuestamente apoltica
La creacin y promocin del INTA, con su particulares caractersticas tambin
form parte de este "acuerdo", que como o en el caso de los crditos subsidiados y las
desgravaciones impositivas, no tuvo una posicin activa de los grupos, sectores y
fracciones de clase que tenan posiciones enfrentadas en cuanto a sus propuestas y
proyectos de poltica agraria. Situacin que no dej de tenerse en cuenta en la
orientacin de las actividades de investigacin y extensin del INTA, dada "...la clara
conciencia que tenan los dirigentes del INTA sobre la necesidad de eludir conflictos y
enfrentamientos agudos con grupos sedales e intereses econmicos externos." (Sbato,
1982:95)53
VI. CONCLUSIONES
Las propuestas agrarias que en las ltimas cuatro dcadas han realizado las
formaciones partidarias relevantes argentinas, pueden resumirse en dos posiciones
fundamentales y opuestas, con una variante intermedia.
Estas posiciones son por una parte, la del liberalismo-conservador, cuya
propuesta agraria denominamos como "ruralista", la cual representa los intereses y el
proyecto de los sectores terratenientes-capitalistas, y se centraliza en la defensa de la

posibilidad de una valoracin especulativa de sus tierras, y en su acceso directo y

exclusivo a la renta diferencial que obtienen los productos agropecuarios pampeanos en
su comercializacin internacional. Y por la otra, la de las formaciones partidarias cuyas
propuestas rotulamos como ''industrialista", que representa a sectores y clases con intereses preponderantemente extrarurales, y cuyo proyecto tiende a afectar lo que se
considera la influencia limitativa de la renta en el desarrollo de las fuerzas productivas, y
a participar del excedente agropecuario. Pero dentro de esta ltima posicin se debe
diferenciar la propuesta de las formaciones partidarias que se expresan como posicin
opuesta a la anterior, cuyos sectores y clases sociales de referencia se encuentran
principalmente en la burguesa pequea y mediana urbana e industrial nacional, y en los
sectores asalariados organizados gremialmente, y que partidariamente pueden
identificarse en el PJ, la UCR y el PI; de aquellas otras formaciones partidarias que, como
en el caso del MID, intentaron representar los intereses de una fraccin de la burguesa
urbana-industrial local estrechamente relacionada a la gran burguesa urbana, es decir al
capital transnacional y las empresas oligoplicas nacionales estrechamente conectadas
con aqul, que presenta una posicin intermedia y ms conciliadora con la propuesta
"ruralista".
Las propuestas agrarias de aquellas formaciones partidarias cuyos sectores y
clases sociales de referencia son principalmente extra-rurales, "industrialista", han
sufrido transformaciones en el proceso histrico que evidencia una tendencia
decreciente en cuanto a la profundidad de los cambios propuestos, en la diversidad de
niveles y estructuras en que deben operar-se, en la intervencin del Estado, en la
utilizacin de instrumentos directos en la ejecucin de la poltica agraria, y en la urgencia
y necesidad de las transformaciones. Tendencia que hace de las propuestas ms
conflictivas y radicalizadas una progresiva cauterizacin, y/o desplazamiento hacia
regiones extrapampeanas. As se pas de una etapa de propuestas de reformas profundas e inmediatas de la estructura agraria travs de la intervencin directa del Estado
tanto en el plano poltico, econmico y sociocultural a una siguiente donde la
intervencin directa del Estado se desplazaba hacia las zonas extrapampeanas, mientras
que en la zona pampeana slo se planteaba el cambio de mentalidad del productor
creando las condiciones que posibilitaran y presionaran la utilizacin eficiente de los
recursos productivos de acuerdo a su capacidad potencial, para lo que era suficiente una
intervencin indirecta del Esta-do a travs d las variables econmicas como precios,
crditos, instrumentos impositivos, para llegar a la etapa actual donde se propone
estimular las tendencias existentes en el sector agropecuario a partir de la segunda
mitad de la dcada del setenta, sin mayores intervenciones del Estado, excepto en
aquellos resortes econmicos a partir de los cuales se apropia de parte del excedente
agropecuario.
Estas transformaciones operadas en las propuestas agrarias, si bien pueden
relacionarse con cambios significativos en la estructura agraria pampeana, no necesariamente coinciden o responden en forma sincrnica y mecnica con stos; en muchos

casos, los cambios en las propuestas partidarias han tenido un tiempo propio, que se
acelera cuando las formaciones partidarias hacen su paso por el poder.
Es a partir del acceso de las formaciones partidarias a los aparatos del Estado, y
cuando las propuestas realizadas deben ser llevadas a la prctica, es decir tomar las
decisiones e implementarlas, cuando se produce el cambio de propuestas, dando origen
a un nuevo conjunto de proposiciones ms o menos relacionadas con las anteriores en
cuanto al discurso pero sustancialmente diferentes en su esencia. Y esto se produce, no
porque las propuestas hayan sido implementadas y los objetivos perseguidos fueran
obtenidos, sino como sntesis de una dialctica entre las propuestas y la accin de la
formacin partidaria en el gobierno, que se produce en el momento en el que la decisin
a tomar implica el desarrollo de conflictos y fracturas de cierta profundidad entre las
fracciones que conforman el bloque dominante de la sociedad, que pueda poner de
algn modo en peligro su permanencia en el control del gobierno, o desencadenar
procesos que de algn modo se constituyeran en un grado de amenaza para la reproduccin del sistema y por lo tanto de la burguesa en su conjunto como clase dominante;
como lo sugiere el hecho de que ni la reforma agraria que caracteriz las propuestas de
la primera etapa, ni el impuesto a la renta potencial del suelo de la segunda, pudieron
ser efectivamente implementados una vez que las formaciones partidarias que los
sustentaban se hicieron cargo de los aparatos del Estado.
Y, si bien las propuestas del liberal-conservadorismo se han mantenido poco
alteradas durante casi medio siglo, el fenmeno de las contradicciones entre lo
propuesto y lo efectivamente llevado a cabo en los momentos que asociados a
gobiernos autoritarios participaron del poder, tambin los incluye.
Por otra parte el resultado del proceso de decisin e implementacin de
propuestas agrarias que responden a dos lineamientos fundamentales enfrentados durante los ltimos cuarenta aos, fue su reduccin a un modelo relativamente
homogneo y de escasa elasticidad en cuanto a la poltica agraria y de largo plazo tanto
para los gobiernos de regmenes autoritarios relacionados a los sectores y clases sociales
de referencia de las formaciones liberal-conservadoras gran burguesa y burguesa
pampeana, como para los gobiernos de regmenes democrticos cuyos principales
sectores y clases sociales de referencia corresponden al de las formaciones partidarias
mayoritarias y populares burguesa local y sectores asalariados organizados
gremialmente. En este modelo las propuestas que afectaban de algn modo la
propiedad privada de la tierra y las relaciones capitalistas de produccin casi nunca
superaron el proceso de filtrado que significaba la toma de decisiones y ejecucin de las
mismas; las variables econmicas que estaban ms directamente relacionadas con el
sector agropecuario tasa cambial, reten dones a las exportaciones, etc. fueron el
terreno, ms inmediato y cotidiano de la lucha por el excedente agropecuario
pampeano, pero a su vez las ms condicionadas por el desarrollo de las fases y ciclos en
que se desenvolva la economa; mientras que las nicas polticas que con cierta
continuidad superaron el filtro han sido aquellas que resultaban menos conflictivas para

los sectores y fracciones enfrentadas, incentivos; para la incorporacin de tecnologa

en las explotaciones agropecuarias, y las que en ltima instancia con- j tribuyeron en
forma importante al nuevo crecimiento del sector agropecuario.
Los procesos de decisin e implementacin que desembocaron en este
resultado, se caracterizaron por un desarrollo conflictivo que, en el corto plazo,
manifestaba a la poltica agraria como variable y de orientaciones contradictorias, an
bajo un mismo gobierno, de acuerdo al resultado provisorio de esos conflictos, los
cuales formaban parte de los que se desarrollaban en el plano ms general de la
sociedad, pero con la particularidad de tener canales de acceso directo al aparato
institucional del Estado, que era utilizado como "arena poltica" para dirimirlos. Sin
embargo, desde una perspectiva de largo plazo, la poltica agraria no ha sido tan
invariable ni tan contradictoria, debido a que los conflictos desarrollados en el cuerpo
institucional del Estado correspondan preponderantemente al de los intereses y
proyectos contradictorios de los sectores y fracciones de clase que constituyen el
bloque dominante, y por lo tanto, el desarrollo de los mismos se encontraba acotado
por el inters general y de largo plazo que los une ms all de sus contradicciones
internas, la reproduccin de las relaciones sociales capitalistas que los constituye en su
conjunto como clase dominante. Como lo ha demostrado el resultado del filtrado
selectivo a que fueron sometidas las propuestas agrarias en los momentos en que se
ha tenido que decidir su implementacin desde los aparatos del Estado en las ltimas
cuatro dcadas.
Las contradicciones en esta segunda mitad de la dcada del ochenta
probablemente ya no sean las mismas que las descriptas en este trabajo, caracterizadas
por una poca en que se sostena y se alternaban fases expansivas y recesivas en una
economa de desenvolvimiento cclico que tena profundas incidencias polticas y
sociales.
A partir de la dcada del ochenta, se hacen explcitas transformaciones en
diferentes niveles a partir de los cuales se construy aquel modelo. Por una parte, la
produccin agropecuaria pampeana haba logrado su tan esperado como
insistentemente buscado crecimiento. Pero cuando se poda suponer que el objetivo
logrado permitira salir de los efectos negativos de los ciclos econmicos, posibilitando un
crecimiento de la economa en su conjunto y paralelamente minimizar tensiones y
conflictos sociales, la Argentina fue conducida a la mayor crisis de su historia, tanto por la
profundidad como por la continuidad en el largo plazo de esta fase recesiva, al punto tal
que ni siquiera ese crecimiento de la produccin agropecuaria pampeana pudo morigerarUna vez ms, en el muy corto plazo, el optimismo desbordante sobre el
crecimiento productivo pampeano indefinido volvi a encontrar un techo. Los interrogantes sobre las polticas agrarias adecuadas y las vas de desarrollo posible, y sobre sus
consecuencias en el conjunto de la economa y la sociedad argentina continan
teniendo plena vigencia, aunque las respuestas ya no sean las mismas.

En parte por las transformaciones mencionadas, y en parte porque esas mismas

transformaciones indican, como lo demuestran estudios recientes (Nun, J. y Portantiero,
J.C., 1988; Azpiazu et al., 1986; Barsky et al. 1988), que los actores econmicos y sociales
de las postrimeras de la dcada del ochenta no son los mismos de las dcadas
anteriores, y por lo tanto pueden esperarse que sus objetivos y comportamientos
difieran sustancialmente.

NOTAS

1. Las opiniones sobre el cumplimiento o incumplimiento de promesas y

programas polticos son frecuentemente expresadas por la poblacin en general y
polticos en particular tanto en medios de difusin masiva, como en conversaciones
informales. Sobre esta cuestin estamos profundizando en una serie de entrevistas con
dirigentes polticos y de organizaciones gremiales rurales como parte de un trabajo que
realizamos sobre la torna de decisiones en la poltica agraria.
2. Se debe tener en cuenta que en este trabajo no nos referiremos al problema
de la burocracia en la administracin pblica, la que en otro nivel tiene un rol significativo
en cuanto a la desvirtuacin y bloqueo de las polticas pblicas en la etapa de su
ejecucin como lo demuestra Oszlak (1980), sino a las contradicciones en los cuadros de
la dirigencia poltica y en el nivel de la toma de decisiones.
3. Sobre los modelos de "inteleccin" e "interaccin" en la planificacin de las
polticas pblicas vase el trabajo de Oszlak ya citado (1980:10-15).
4. En este trabajo utilizaremos el trmino "contradiccin' o "contradiccin
secundaria" a las posiciones enfrentadas entre los intereses particulares de las diferentes
fracciones de clase de la burguesa, es decir son internos al bloque de clase dominante
de la sociedad. Mientras que se utilizan los trminos "antagonismo" o "contradiccin
principal" las posiciones e intereses opuestos y en conflicto de la burguesa por una
parte, como clase dominante y de los sectores asalariados por la otra, como clase
dominada.
5.
Lattuada, M. "El desarrollo de la propuesta agraria en las formaciones
partidarias argentinas relevantes entre 1946 y 1985". Comunicacin presentada en las
VII Jornadas de Historia Econmica, Rosario, octubre de 1985. Y "Las Contradicciones en
la poltica agraria. Un intento de interpretacin*. Comunicacin presentada en el I

Congreso Argentino y Latinoamericano de Antropologa Rural, Ola-v arra, diciembre de

1985.
6. El concepto de "formacin poltico-ideolgica" acuado por Strasser (1975:3876) nos ha sido de utilidad en particular para trabajar con aquellos partidos cuya
relevancia en el sistema poltico no estaba en su entidad autnoma, sino en el modelo al
que aportaban su referencia emprica, como en el caso de la formacin liberalconservadora( a la que haremos referencia como si fuese un partido, pero la cual es en
realidad un modelo construido que representa el proyecto poltico de determinados
sectores y fracciones de clase de la sociedad que partidariamente se expresan en una
constelacin de minsculos partidos. Segn Strasser (1975:43), una "...formacin
poltico-ideolgico est constituida pon a) una organizacin de fines polticos ms o menos articulada; b) una ideologa; c) una o ms clases o sectores sociales de referencia; y
3) el contexto histrico-estructural que sirve de ambiente a las unidades y relaciones
anteriores, las que a su vez son condiciones de dicho contexto". Por otra parte, segn su
organizacin estas formaciones poltico-ideolgicas pueden ser: a) partidarias, como los
partidos polticos, b) intrapartidarias, como los movimientos y sectores internos de los
partidos polticos, y c) extrapartidarias, como es el caso de las organizaciones gremiales y
corporativas (1975:51-52). Por ltimo, stas tambin pueden clasificarse segn el poder
electoral que tengan a nivel nacional para definir los resultados de una eleccin en el
caso de las partidarias: en "decisivas", "relevantes", "no irrelevantes", e "irrelevantes",
(1975:42).
7. Al respecto pueden consultarse los trabajos de Cantn (1973), Cantn y Jorrat
(versin mecanografiada consultada en CLACSO, BsAs.); y los datos correspondientes a
las elecciones de 1983 como resultados provisorios en Clarn (1 al 7/11/83).
8. Este modelo que denominamos formacin partidaria liberal-conservadora
tiene como referentes empricos a ms de treinta partidos polticos, generalmente de
influencia local, con insignificante representatividad a nivel nacional en forma
autnoma, pero cuyas peridicas alianzas ante cada acto eleccionario, y en su conjunto,
le otorgan la representatividad de 10% del electorado nacional como promedio entre la
dcada del cuarenta y la actualidad; aunque su relevancia en el plano nacional ha sido
por la participacin de sus principales sectores y fracciones de; clase de referencia en los
gobiernos autoritarios y fracciones de clase de referencia en los gobiernos autoritarios
junto a las fuerzas armadas. Las alianzas y coaliciones que han representado a esta
formacin liberal-conservadora a nivel nacional en el perodo comprendido por este
trabajo fueron: el Partido Demcrata Nacional entre 1931 y 1957; la Federacin Nacional de Partidos de Centro, UBLPA-PDP, y el Partido Cvico Independiente de A.
Alaogaray entre 1958 y 1970; la Alianza Popular Federalista, la Alianza Republicana
Federal, y Nueva Fuerza entre 1973 y 1983; y por ltimo la Alianza Federal y la Unin de

Centro Democrtico a partir de 1983. Tanto para identificar los partidos que integraron
estas alianzas, como los motivos y caractersticas de la construccin del modelo liberalconservador vase Lattuada (1987).
6. Es interesante la nocin de "precipitacin" elaborada por Strasser (1975:53)
para comprender el proceso de transformacin y permanencia las caractersticas
constituyas de una formacin poltico-ideolgica partidaria.
9. En este caso en particular se entiende por "sistema poltico* la organizacin del
acceso al poder del Estado en funcin de la competencia electoral peridica y regular.
11. La diversificacin e imbricacin de intereses de los sectores y fracciones de
clase de referencia de las formaciones liberal conservadoras son abundantemente
documentadas por una serie de artculos publicados en la revista Realidad Econmica
durante 1975, en los que se radiografiaba a diferentes grupos econmicos, como el caso
de Sraun-Menndez Behety (1975,22:64-84).
12. En el caso de los sectores y fracciones de clase de referencia de formaciones
partidarias, identificados originariamente con intereses industriales locales que luego se
diversificaron o incorporaron cuadros relacionados a las actividades agropecuarias los
que en no pocos casos son miembros de organizaciones corporativas rurales de carcter
liberal-conservador como SRA o CRA, puede hacerse el ejercicio de cotejar si los
nombres de dirigentes y funcionarios de gobierno pertenecientes a formaciones
partidarias que no son liberal-conservadoras estn inscriptas en el Diccionario biogrfico
del campo argentino (Newton, 1972), y podr comprobarse la existencia de unos
cuantos ejemplos.
13. Como sostiene Portantiero en su estudio sobre Gramsci (1983:186) los
partidos polticos son uno de los escenarios de la lucha poltica de clases: "Familia,
iglesias, escuelas, sindicatos, partidos, medios masivos de comunicacin, son algunos de
estos organismos definidos como espacio en el que se estructura la hegemona de una
clase, pero tambin donde se expresa el conflicto social. Son las instituciones de la
sociedad civil; el escenario de la lucha poltica de ciases".
12. Las formaciones poltico-ideolgicas extrapartidarias que surgen
paralelamente a los primeros partidos polticos liberal-conservadoras son la Sociedad
Rural Argentina y la Unin Industrial Argentina.

12. Las palabras a las que se hace referencia en el texto corresponde al

documento "Apertura hacia lo social y humano" de Oscar Alende del 7 de mayo de
1961, reproducido por J. Nosiglia (1983: 111). Tambin vase Gastiazoro, (1970:11).
16. Sobre las contradicciones entre las propuestas de las formaciones partidarias
liberal-conservadoras y la accin que en materia agraria han llevado a cabo cuando sus
hombres compartieron el poder asociados a los gobiernos de fac-to consultarse
Fiorentino (1984), y nuestro trabajo (Lattuada, 1987).
17. Las fuentes documentales a partir de las cuales han sido construidas las
propuestas agrarias de las formaciones partidarias se encuentran extensamente
detalladas en los trabajos previos que realizramos sobre la poltica agra-ra en cada
formacin partidaria especfica. Por lo tanto, en este trabajo slo haremos mencin a la
ms significativas, mientras que para una informacin ms amplia sobre la
documentacin correspondiente puede consultarse: Lattuada (1983a; 1986; 1987).
18. Estimaciones realizadas en base a los datos del Censo Nacional de
Poblacin y Censo Nacional Agropecuario de 1947, Lattuada (1986).
19. Una sntesis ilustrativa de las principales transformaciones operadas en la
estructura agraria pampeara hasta mediados de la dcada del setenta puede hallarse
en Flichman, (1978:5-52).
Algunas cifras estadsticas permiten una mayor apreciacin de los cambios operados en
la estructura socioeconmica agraria. Entre 1947 y 1960 el nmero de explotaciones en
todo el pas, en poder de los propietarios, aumentaron de 173.516 a 243.191
representando el 36,80% y el 51,55% del total de las explotaciones agropecuarias
respectivamente; mientras que en el mismo perodo las explotaciones en arrendamiento
disminuyeron su nmero de 157.609 a 68.851, es decir que pasaron del 33,44% al
14,59% , segn los datos de los Censos Nacionales Agropecuarios de 1947 y 1960. Por
otra parte, entre 1937 y 1960 el personal transitorio de todo el pas ocupado en
actividades agropecuarias se redu jo de 627.942 personas a 212.582, segn lo
consignan Forni y Bisio (1977:32). Mientras que en ese mismo perodo el personal
permanente ocupado en la regin pampeana disminuy en un 45%(Flichman,
1977:120).
21. El hecho de la diversificacn productiva y reproduccin del antiguo sistema
en las estancias ganaderas a partir de la expansin del contratista de maquinara
durante ese perodo, es mencionada en diversos trabajos: Flichman (1978), Bumeister
(1980), Sbato (1982).

22. Adems de otros factores que confluyen para la redefinicin de esas

propuestas, tales como los contemplados y desarrollados por Murmis, (sfe.) la
desaparicin del sistema de arrendamientos, la transformacin progresiva de tas
unidades de 5.000 y ms hectreas en unidades de menos superficie; las posibilidades
del Estado de limitar la apropiacin de renta diferencial a escala internacional obtenida
por el sector a travs de instrumentos econmicos indirectos como la fijacin de precios
y gravmenes a las exportaciones; la toma de conciencia de que en una economa
altamente inflacionaria y variable la inversin en bienes especulativos y rentsticos como
la tierra es una conducta empresaria racional; y el hecho de que las transformaciones
tecnolgicas hayan puesto en duda toda relacin directa entre la superficie de una
explotacin y su extensividad, niveles de inversin, y costos.
23. Un anlisis del principio doctrinario "propiedad privada de la tierra que tiene
una funcin social , con sus sentidos explcitos y subyacentes, se encuentra en nuestro
trabajo sobre la poltica agraria peronista, (1986:272-285).
24. En referencia a este perodo de la propuesta agraria peronista, es
conveniente realizar dos aclaraciones. La primera es que este tipo de propuestas pudo
sostenerse slo hasta la muerte de Pern, a partir de all y de los cambios de gabinete y
funcionarios consiguientes, las mismas encontraron su punto final en la segunda mitad
de 1974 bloqueadas por el mismo gobierno. La segunda aclaracin corresponde al
hecho de que el anteproyecto de la ley agraria elaborado por la SEAG, y cuyo texto iba
un poco ms all que el conjunto de propuestas de la etapa transformista del peronismo,
en el caso de que hubiera sido tratado efectivamente para su implementacin, haba
sufrido modificaciones significativas en sus propuestas de mayor profundidad y ms
conflictivas con la burguesa pampeana, armonizndolo con el paquete de la propuesta
transformista, como ha sido reconocido en nuestras entrevistas por quienes tuvieron un
papel principal en su elaboracin.
25. Sobre la propuesta de la UCR entre 1973-75 puede consultarse como
fuentes documentales los artculos publicados bajo el ttulo "Los radicales y el agro" en Lo
Nacin, (13 ai 17/4/73) y el Suplemento sobre el DI Congreso Rural de la UCR de la Pda.
de Buenos Aires celebrado en Tandil entre el 05. y 07.09.75., publicado en La Provincia,
rgano oficial del radicalismo bonaerense.
21. Es necesario recordar que la ley nc 16.883 de 1966 que algunos
denominaron como una ley de reforma agraria, slo era un continuacin de las leyes de
arrendamientos y transformacin agraria, como la n l 14.4512 de 1958, y la nica
mencin al respecto era su encargo al Poder Ejecutivo Nacional de que elaborara en un
plazo no mayor de un ao un programa de reforma agraria.

26. Segn consigna el trabajo de Obschatko (1984:4, 12-13): "Desde la campaa

1969/70, la produccin de cereales y oleaginosas del total del pas crecieron hasta
1982/93 en un 66%. Este ao se logr el record de produccin de 40 millones de
toneladas. Este fenmeno se ha acelerado en los ltimos aos. As, de 1960/70 a
1979/80 las tasas de crecimiento de la produccin fue de 3,2%, mientras que de 1980 a
1983 fue de 8,7%." En cuanto a la produccin ganadera, "...desde 1969/72 hasta
1977/78 (ao del mximo stock vacuno) las existencias bovinas de la regin pampeana
crecieron un 20%...". "Por el contrario, el stock vacuno del trienio 1981/83 disminuy un
14% en relacin al del ao pico 1978."
27. Ejemplos del discurso agrario de esta etapa y de los diferentes erados de
conocimiento que las formaciones partidarias haban adquirido de las transformaciones
que operaban en el sector agropecuario pampeano, se encuentran en los reportajes
realizados a R. Alfonsn (La Chacra y Campo Moderno, nov. 1983:20-21), y a L.Luder y
A. Frondizi, (El Campo en Marcha, dic.-enero, 1982/83; 6-12)..
El proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional en 1986,
sobre un impuesto a la tierra libre de mejoras, parecera contradecir la afirmacin realizada, ya que antecedentes similares. siempre han producido conflictos frontales con los
grandes propietarios pampeanos. Sin embargo, podras existir dos explicaciones con
cierta lgica sobre el motivo de su presentacin sin contrariar nuestra afirmacin. 1) Que
la UCR piense que las transformaciones operadas en el sector, y en particular en el
comportamiento de los terratenientes-capitalistas pampeanos, realmente existen y no
tienen retroceso, por lo que ya no habra conflicto con estos sectores al implantarse un
impuesto de este tipo, dado que si ahora priorizan la ganancia capitalista y no la renta,
les favorece ms un impuesto a la tierra libr efe mejoras que mantener las retenciones
a las exportaciones de los productos agropecuarios. 2) Que impulsar ste proyecto fuera
consecuencia de la imposicin del Pondo Monetario Internacional de reducir al mnimo y
en lo posible eliminar totalmente las retenciones a las exportaciones, que posibiliten
mejores perspectivas para los productos exportables en su competencia en el mercado
internacional, generando mayor cantidad de divisas para el pago de la deuda externa.
Situacin de la que ya existen antecedentes durante el "stand by" concedido bajo la
administracin de A. Frondiz (19584961). El impuesto a la tierra en este caso actuara
como compensador ae los recursos que el Estado obtena del sector a travs de las
retenciones. En nuestra opinin, la segunda opcin es la ms probable, dado el cuidado
con que se han manejado dos cuestiones de tiempo -que no responden a necesidades
meramente tcnicas e instrumentales. Una es el carcter provisorio del impuesto, el
que se aplicara slo durante cinco aos; y dos, que el impuesto recin comenzara a
regir en 1988 o 1989, es decir sobre el final del presente gobierno de la UCR. De este
modo el compromiso-promesa con el FMI estara cumplido, y la posibilidad de un
conflicto desestabilizante coa los sectores terratenientes-capitalistas es slo una
probabilidad en tiempo futuro, e incierto en cuanto a cul ser la fuerza en el gobierno.

La ltima de las explicaciones fue en cierto modo confirmada en un trabajo de

entrevistas que realizramos con miembros de las Comisiones de Agricultura y
Ganadera del Congreso Nacional, donde se nos inform del crdito de quinientos
millones de dlares que el Banco Mundial otorgara para compensar la eliminacin de las
retenciones hasta que fuera puesto en vigencia el nuevo impuesto.
An hoy en 1988 el proyecto no ha sido sancionado por ninguna de las Cmaras
del Congreso, a pesar de que el oficialismo y la primera fuerza de oposicin lo
mencionaron en sus propuestas, y seguramente caducar sin ser sancionado.
30. Las empresas transnacionales que para 1974 representaban el 0,5% de los
establecimientos industriales, ocupaban el 14,42% del personal ocupado por los
mismos, y aportaba el 28% del valor de la produccin, ratificaban la presencia,
caractersticas y comportamientos en el sector manufacturero que haban tenido en la
dcada del sesenta (Sou-rrouille, 1985; 155 y 50).
31. El Censo Industrial de 1963/64 estableca que estas empresas medianas y
escasamente concentradas del sector industrial, las que pueden considerarse en casi su
totalidad como de capital nacional, producan el 43,6% de los bienes industriales y
ocupaban el 57,7% del total de la mano de obra, (Prtantiero, 1973:117).
32. En el trabajo de J.C. Portantiero, (1973:73-74), los trminos empleados
corresponden a dos niveles conceptuales. Por una parte, en el nivel econmico, se
encuentran las ciases sociales como la relacin de fuerzas sociales estrechamente
ligadas a a estructura objetiva (econmica), independiente de la voluntad de los
hombres. Las clases y fracciones de clases se pueden articular en alianzas de clases,
que el observador establece como necesarias, el margen de la voluntad de los actores
sociales, constituyendo a ese modo un campo de inters especfico, de acuerdo a
intereses objetivos, en trminos de la contradiccin a nivel de la estructura de una
formacin econmica-social. Por otra parte, en un nivel ms estrictamente poltico,
hallamos las fuerzas sociales, las cuales se fundan sobre las clases, pero mantienen un
proceso histrico relativamente autnomo; aqu juegan su papel principal las ideologas.
Su articulacin se produce en el bloque de fuerzas, en cuyo proceso de constitucin
intervienen la conciencia y la voluntad de los actores sociales. "Su escenario es la poltica
y su objetivo el poder". "Tanto la alianza de clases, como el bloque de fuerzas, no son
unidades indiferenciadas; en su interior operan tambin las contradicciones aunque de
grado secundariov la relacin entre los componentes es asimtrica: uno de ellos 'domina' sobre el resto. Para marcar esa dominacin en el nivel de los proyectos, de las
fuerzas sociales, del bloque de fuerzas, cuyo campo de constitucin es como queda
dicho, la poltica, reservamos el concepto de hegemona. 'Para, el nivel de los intereses,
de las clases, de la alianza de clases, cuyo campo de constitucin es la economa,
reservamos el concepto de predominio"

33. El denominado "estancamiento" y posterior crecimiento de la produccin

agropecuaria, puede observarse en los datos consignados por Flichman para el primer
momento, y Obschatko et al., para el segundo: "Entre 1935739 y 1958/62 se produjo un
notorio estancamiento de la produccin agropecuaria global, lo que implica que el
crecimiento del conjunto del perodo es atribuible fundamentalmente a lo acontecido
entre 1958/62 y 1974/78. En este su perodo, la tasa anual fue de aproximadamente el
1,5%, o sea del mismo nivel del crecimiento de la poblacin" (Flichman, 1978:7). Desde
la campaa 1969/70, la produccin de cereales y oleaginosas del total del pas creci
hasta 1982/83 en un 66%. Este ao se logr el record de la produccin con 40 millones
de toneladas. Este fenmeno se ha acelerado en los ltimos aos. As, de 1969/70 a
1979/80, las tasas de crecimiento de la produccin fue de 3,2%, mientras que de 1980 a
1983 fue de 8,7%." En cuanto a la produccin ganadera: "...desde 1969/72 hasta el ao
1977/78 (ao de mximo stock vacuno) las existencias bovinas de la regin pampeana
crecieron un 20%". "Por el contrario, el stock vacuno del trienio 1981/83 disminuy un
14% en relacin al del ao pico 1978..." (Obschatko, et al 1984:4,12,13). Una revisin
crtica de todo el proceso y del concepto de "estancamiento" es realizada por Barsky y
Murmis (1986).
34.
Todava en el ao 1974 "... las exportaciones de pro ductos primarios
agropecuarios representaban entre el 62% y el 64% del valor total exportado, y si se
suman los productos agropecuarios con algn grado de elaboracin, esta cifra alcanza
un 80%. "(Ministerio de Economa. Secretaria de Estado de Agricultura y Ganadera de la
Nacin, 1974,1974, T.I.:23). Porcentaje que en el perodo 1945-1957 superaba el 90%
segn datos de la CEPAL (1959, Parte 1).
35. El tema de los ciclos econmicos y sus consecuencias poltico-sociales en la
Argentina, ha sido tratado poniendo mayor o menor nfasis en uno u otro de sus
aspectos, desde diferentes perspectivas tericas. Para este trabajo hemos recurrido
como eje central al desarrollo realizado por ODonnell (1977), quien en su nota 32 de
pg. 533, da cuenta de una significativa nmina de autores y trabajos que abordaron
este problema. Posteriores a ste, tambin retomaron la cuestin de los ciclos, y ya con
mayor relacin a la poltica agraria, Sbato (1982), y especialmente Florentino (1984),
quien realiza un desarrollo significativo sobre el tema de los ciclos econmicos de la
poltica agraria. En todos ellos, hay un referente indispensable que es el trabajo de
Brodersohn (1974).
36. Estas clases y fracciones de clase son bsicamente las mencionadas por O'Donnell
(1977:524) en su trabajo, salvo en una breve aclaracin sobre la burguesa pampeana, y
en el caso de la clase obrera o sectores asalariados y la dirigencia sindical nacional que
los "representara", que diferenciamos y realizamos algunas precisiones. El tema de la
representacin es sumamente complejo en s mismo, al punto que sera imprescindible

que se realizara una investigacin especfica sobre el significado de este representar.

Este problema no es exclusivo de la relacin entre los sectores asalariados y las
dirigencias sindicales, aunque su caso pueda resultar ms evidente y contrastante;
tambin es vlido par la burguesa local y para la burguesa pampeana, cuyas historias
no estn exentas de contradicciones entre las dirigencias y sus bases. Como afirma
O'Donnell en otro de sus trabajos (1982:204) "Baste decir que el origen social y los
intereses inmediatos de los liderazgos institucionales es slo una, y no de las ms
importantes, de las variables necesarias para entender el tema. Otro, ms importante,
es el de las bases sociales de la representacin pretendida, y la dialctica que se
establece entre la percepcin de sus valores e intereses por esas bases, y las maneras
en que intenta expresarlos aquel liderazgo". Realizadas estas advertencias sobre el
grado de complejidad que reviste este problema, podemos resumir las caractersticas de
las clases y fracciones de clase que nos ocupan:
Gran burguesa (urbana): conjunto formado por la fraccin de la burguesa
relacionada a las filiales de las empresas transnacionales, y empresas oligoplicas
nacionales ntimamente conectadas con el capital internacional.
Burguesa local o dbil: fraccin de la burguesa conformada por los propietarios
de empresas oligoplicas, mayoritariamente: de capital nacional, de menor tamaa y
densidad de capital que las de la categora anterior. Sus intereses generalmente han sido
representados por la Confederacin General Econmica (CGE). Aunque la referencia de
O'Donnell es sobre la burguesa urbana, creemos que se puede incluir tambin aqu la
burguesa media y pequea rural representada por Federacin Agraria Argentina.
Burguesa pampeana: fraccin de la burguesa constituida por los sectores
propietarios-empresarios agropecuarios grandes y medianos de la regin pampeana,
cuyos intereses son tan representados particularmente por Sociedad Rural Argentina y
las entidades nucleadas en Confederaciones Rurales Argentinas, principalmente
Confederacin de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CAR-BAP). Su actor
social es detalladamente caracterizado por Murmis, (sfe.: 21-31).
Sectores asalariados o clase obrera: en su trabajo O'Donnell hace referencia a los
"sectores populares" que comprendera a la clase obrera y a las capas empleadas y
sindicalizadas de los sectores medios, cuya organizacin se dara a travs de sindicatos y
federaciones que se renen en una organizacin a nivel nacional que es la
Confederacin General del Trabajo (CGT). Sin embargo, en nuestro trabajo consideramos
necesario diferenciar entre las base9 v su dirigencia nacional, ya que si bien en los
antagonismos que describimos los sectores populares han jugado un papel protagonice
por su activacin social, en cambio en el piano del Estado y de los proyectos
hegemnicos, es decir, en el espacio exclusivamente poltico en el interior del aparato
institucional del Estado, su rol ha sido mediatizado y filtrado por la dirigencia sindical
nacional. Esta dirigencia sindical que controla "...una de las instituciones con mayor poder
en la sociedad civil, un poder que hace valer en el espacio poltico a partir de recursos
econmicos". (Portantiero, 1973: 101); pero para la realizacin de un proyecto

autnomo, el cual se identifica ms con el de la burguesa local o dbil, que con la clase a
la que formalmente representara. Destacar esta autonoma de la dirigencia sindical
nacional en relacin a sus bases.
Es de suma importancia para encuadrar el hecho de que las alianzas y
contradicciones en el plano poltico-social que acceden a los aparatos del Estado, si bien
se desarrollan invocando los intereses y las reivindicaciones de los sectores asalariados y
populares, y en los hechos corresponden slo a las fracciones de clase que constituyen el
bloque dominante de la sociedad, a los cuales la dirigencia sindical nacional se pliega y
forma parte generalmente a travs de su asociacin con la burguesa local o dbil, en
base a un proyecto propio que no es el de sus bases. Esto es parte de la naturaleza del
sindicalismo. Como afirma Ferry Anderson (1973:71) "Estos liderazgos actan como las
correas de transmisin del capitalismo dentro del proletariado. Pero al mismo tiempo, en
razn de la naturaleza paradjica del sindicalismo el ser parte integrante del
capitalismo al que le es antagnico slo por su naturaleza, ni aun los peores sindicatos
son en la generalidad de los casos nicamente organizaciones destinadas a asegurar
la adaptacin al statu quo. Si lo fueran, a la larga perderan a sus afiliados, porque no
lograran nunca una conquista econmica". desempean un doble rol, el de aherrojar a
sus afiliados al sistema y el de obtener para ellos, dentro del sistema, algunos beneficios
limitados".
37. Este intento de la gran burguesa fue realizado durante la Revolucin Argentina
bajo la administracin Ongana (1967-1970); y es detenidamente analizado en los trabajo de Portantiero (1973), y O'Donnell (2982)- Un caso ms reciente fue el del Proceso
de Reorganizacin Nacional a partir de 1976.
38. Como afirma Anderson (1973:71) "En una sociedad capitalista, la lucha de clases
no puede ser suprimida totalmente: surge naturalmente del operar del sistema. En la
medida en que el liderazgo sindical no cumple el desempeo de las funciones sindicales,
la contradiccin entre capital y trabajo se desplaza hacia abajo en la jerarqua sindical,
hasta la planta o el taller, y entonces el delegado 'usurpa' la funcin. La represin
burocrtica dentro del sindicato consecuencia de su sometimiento a la clase
dominante tiende a generar rebeliones, con lo que queda restaurada la natural
situacin de lucha, inherente a la organizacin capitalista de la industria."
39. Segn afirma O'Donnell (1977:537), a pesar de ese "pendular" de la gran burguesa
en su intento por no dejar de formar parte de las alianzas gobernantes, existan condiciones objetivas para una alianza de largo plazo entre sta y la burguesa pampeana;
aunque el hecho significativo fue que esta alianza nunca super el corto plazo.
40. Entre 1945 y 1957 las exportaciones de origen ganadero, (que fue la produccin
predominante de los sectores terratenientes-capitalistas hasta mediados de la dcada

del sesenta, cuando retoman la combinacin de ganadera y agricultura en forma

generalizada) participaban en un promedio de alrededor del 50% del valor total de las
exportaciones de origen agropecuario (CEPAL 1959), cifra que se mantuvo en el 40%
durante el perodo 1960-65 (Fienup, et al, 1972:50). Es de suponer que al incorporar
agricultura su participacin relativa sobre el total exportado haya aumentado, o al
menos mantenido ante la disminucin progresiva de la colocacin de carnes en el
exterior; aunque no nos ha sido posible aislar el porcentaje de su participacin.
41. Nuestro anlisis se ubica en los "procesos de la toma de decisin" "de las
polticas pblicas agrarias en particular. Sin embargo los problemas que implican
que una poltica elaborada sea efectivamente implementada, no slo pasan por l
complejo proceso de negociacin, contradicciones y enfrentamientos del proceso de
decisin, sino tambin por os no menos complejos "procesos de implementacin" es
decir de la dinmica intraburocrtica a travs de la cual las polticas tambin sufren
modificaciones y reorientaciones de sus lineamientos originales. Este problema de las
polticas pblicas y de la burocracia estatal como particular arena del conflicto poltico,
que permite comprender desde otro nivel las contradicciones de las polticas pblicas en
general, y en nuestro caso de la poltica agraria, es desarrollado por Oszlak (1980) en un
trabajo que ya hemos mencionado en varias oportunidades, y en l cual
sostiene:-"Desde esta perspectiva, lo que las instituciones estatales hacen no puede ser
visto simplemente como la traduccin en accin (o 'implementacin y de un conjunto de
normas. Su actividad refleja ms bien intentos por compatibilizar los intereses de sus
clientelas, y los suyos propios, con- aquellos sostenidos en sus proyectos polticos por
regmenes que se suceden en el poder." "una de las consecuencias de ste proceso
conflictivo es la introduccin en el aparato estatal de un alto grado de incoherencia y
rigidez...' (1980-18).
42: La periodizacin de la poltica econmica y agraria en relacin a los ciclos
econmicos y sus fases realizada por R. Florentino (1984:68-71). e> un ejemplo claro en
el que pueden reconocerse los perodos correspondientes a los diversos gobiernos desde
1955 hasta 1982, y por lo tanto de fcil asociacin entre fases del ciclo, sectores y clases
sociales que accedieron al poder en cada uno de elfos, y caractersticas de la poltica
econmica y agraria aplicada.
43.
La referencia que hace Oszlak en su trabajo (1980:32), es sobre los
regmenes burocrtico-autoritarios, y siempre dentro d un estudio sobre la
"implementacin" de las polticas pblicas en el marco de la burocracia estala).
43. Clarn, 6/10/85. Reportaje a Marcelo Stubrin, primer candidato a Diputado
Nacional por la Unin Cvica Radical en la Capital Federal a las elecciones legislativas de
noviembre de 1985.

44. Un ejemplo de la importancia de las coyunturas en los cambios de la poltica

agraria en cuanto a sus orientaciones, han sido los de la poltica peronista, tanto a partir
de 1949, como en el caso de su ltimo gobierno a partir de filies de 1974. En ambos
casos, la crisis econmica partir del desequilibrio del sector externo jug un papel
preponderante.
46. Pueden consultarse como fuentes documentales los proyectos transcriptos en
Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera de la Nacin, Consejo Agrario Nacional
(1965:107-154). La informacin sobre la decisin del Poder Ejecutivo de ordenar el no
tratamiento de los proyectos se obtuvo de las entrevistas que estamos realizando sobre
la tom a de decisiones en la poltica agraria, en este caso con un informante que tuvo
participacin directa como asesor en la elaboracin de uno de los proyectos.
47. Vase Anales de Legislacin Argentina (1946:206) donde se transcribe el DecretoLey N 10.837 del 22.04.46. Las entrevistas realizadas con un ex funcionario del consejo
Agrario Nacional durante ese perodo nos confirm la no implementacin del mismo.
48. Anales de Legislacin Argentina, (1958:65-). Nuevamente en este caso las
entrevistas nos confirmaron lo acontecido con el art. 14 de la ley n' 14.451 de 1958.
49. En Realidad Econmica, (1983, 51:67-112) puede encontrarse una de las pocas
reproducciones del anteproyecto de ley agraria de 1974, con una ilustrativa descripcin
de su breve historia por el Ing. Giberti, en aqul momento Secretario de Agricultura y
Ganadera.
50. Luego de describir sintticamente el interjuego y la alternancia entre las funciones
de acumulacin y legitimacin del Estado en la economa capitalista, Florentino (1984:
85-86) sostiene: "Si las afirmaciones anteriores son correctas, el comportamiento de la
poltica econmica y agraria en el corto plazo es relativamente invariante, como lo
seala Cuccia (1983), ante cualquier rgimen poltico. Aun cuando los gobiernos
populistas indiquen su propsito de privilegiar el consumo popular, y los librecambistas
de estimular la produccin va precios, el funcionamiento del modelo est 'acotado o
restringido por dos componentes importantes: el nivel de precios internacionales y las
reivindicaciones populares por mayor consumo. Durante el gobierno liberal, la iniciativa
pblica de aumentar precios domsticos est restringida por el nivel de los precios
internacionales. Durante los gobiernos populistas, la iniciativa de favorecer el consumo
popular est limitada por los compromisos externos."
51. Los requisitos que segn Sbato (1982:87) deban reunir las medidas agrarias para
superar el filtro que impeda la ejecucin de una poltica agraria con la suficiente continuidad como para obtener algn resultado significativo eran: "a) que alguien (un grupo

social, un sector, miembros de un gobierno o funcionarios del Estado), tomaran la iniciativa de promoverla; b) que una vez iniciada contara con el respaldo o apoyo suficiente
en sucesivos gobiernos que tenan orientaciones y aspiraciones diferentes; c) que no
despertara resistencias y oposicin demasiado vivas por parte de algn grupo social o
sector econmico con poder para ejercer su veto; a ) que se articulara con el modelo
econmico tradicional instaurado en el agro pampeano."
48. A partir de la reforma financiera del ao 1977, las tasas tienen una rpida
recuperacin y pasan a ser significativamente positivas, y por lo menos de esa fecha
hasta 1982. existi una alta disponibilidad pero reducida utilizacin del crdito agrario
(Florentino,
1984:48
y
51JL
53.
La promocin de las actividades del NTA, tambin tuvo su punto de
inflexin, del mismo modo que la poltica de crdito subsidiado, con el gobierno del
Proceso de Reorganizacin Nacional, cuya propuesta global a partir de 1976 fue la de
trasladar la actividad tecnolgica ai mbito privado, (Florentino, 1984:67).