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1973 Y EL 2000
MANFRED WILHELMY,
ROBERTO DURN
ESTUDIOS
COLTIC
IENCIA
P
A
Resumen
Siendo de carcter esencialmente ensaystico, este trabajo es una apretada sntesis referida a los principales hitos de la poltica exterior chilena durante el amplio perodo que abarca el ltimo tramo del gobierno del Presidente Salvador Allende y los primeros diez aos de la restauracin democrtica en Chile. El
contraste entre distintos estilos diplomticos, as como la incidencia de los factores econmicos internos
en las relaciones exteriores chilenas constituyen el ncleo analtico central de este estudio.
Abstract
This paper is mainly an essay, focused on the most important facts in chilean foreing policy during a
period embracing the very latest phase of President Allende administration,all the authoritarian regime
and the return to democracy at the beginning of the 90s. The analysis about different diplomatic styles
during this long period of time and the influence of Chilean domestic economy in foreign affairs are their
most relevant issues.
PLANTEAMIENTO GENERAL
La situacin internacional de Chile ha cambiado radicalmente en los ltimos treinta aos. Entre los
gobiernos de los Presidentes Salvador Allende y Ricardo Lagos, el pas ha enfrentado serios retos
a sus intereses bsicos de seguridad, desarrollo y status en el sistema internacional; pero tambin se han abierto importantes oportunidades para avanzar hacia la consolidacin de dichos
intereses, especialmente a partir de 1990.
En el perodo 1973-2003, se han contrapuesto las ms variadas posiciones polticas internas
acerca de la definicin y promocin de los intereses en la poltica exterior de nuestro pas, insertadas en el contexto de cambios de gran magnitud en el escenario internacional global, los que de
una u otra forma se han reflejado en Latinoamrica y en Chile.
Otro aspecto relevante observado durante esta etapa es una tendencia, de carcter sistemtico
pero sin llegar a ser una constante, cual es la atribucin de caractersticas emblemticas a
ciertas polticas chilenas en la percepcin de los actores oficiales que, una y otra vez, buscan un
alto perfil externo, tanto como fuente de legitimacin poltica como una manera abrir espacios de
oportunidad para la diplomacia. Este estilo suele obligar a los actores a un elevado nivel de
visibilidad poltica externa, con los consiguientes riesgos de sobreexposicin e insuficiencia de los
instrumentos con que cuentan las relaciones internacionales para alcanzar los objetivos definidos
para cada materia o en cada perodo. En otras palabras, no hay un acopio o uso efectivo de
recursos que estn a la altura de las exigencias de dicha sobreexposicin, redundando en esfuerzos malogrados o en errores de apreciacin sobre el entorno internacional. Entre los primeros
mandatarios, han exhibido distintos grados de proclividad a elevar el perfil externo chileno los
presidentes Allende, Pinochet y Lagos, cada uno dentro de su particular opcin poltica y situacin
externa. En cambio, Aylwin de modo explcito y Frei en forma tcita, optaron por perfiles de
actuacin internacional ms discretos.
LA SITUACIN INICIAL
En 1973, el sistema poltico chileno estaba sometido a tensiones extremas, hasta el punto que
fueron minando su estructura, imposibilitando la capacidad de sus instituciones para canalizarlas. El
mbito de las relaciones exteriores no constituy una excepcin, por cuanto se encontraba en un
punto crtico: aparentemente, el gobierno estaba dispuesto a asumir la opcin de un realineamiento
internacional, pero la viabilidad de este camino era poco probable, habida cuenta que no se avena
con la tendencia global, entonces consistente en un ostensible aminoramiento de tensiones entre las
grandes potencias. En lo que toca a Chile, ya durante 1972 la Unin Sovitica haba dado seales de
escepticismo frente a la estrategia allendista de conciliar objetivos revolucionarios con la
institucionalidad vigente. Por otra parte, un realineamiento chileno hacia la rbita sovitica hubiera
generado a Mosc un problema serio con Estados Unidos, que podra haber perjudicado los esfuerzos a favor de la distensin entre las superpotencias. Anteriormente y sobre esto mismo, la Repblica Popular China haba advertido que el gobierno del Presidente Allende deba sostenerse ms
mediante esfuerzos internos y menos por la va de la solidaridad internacional.
En el plano interno, el inminente derrumbe de las instituciones democrticas, la grave crisis econmica y la creciente amenaza de golpe militar, configuraban un conjunto de condiciones adversas para el desarrollo de la diplomacia, cuyos desafos eran sustentar la defensa y promocin de
los intereses polticos, de seguridad, econmico-sociales y culturales del gobierno de Allende ante
los interlocutores externos. Una de las paradojas de esta diplomacia es que ella constitua un
instrumento de corte tradicional al servicio de una poltica de orientacin revolucionaria. Esta
difcil situacin era una causa adicional de tensin, la que algunos actores oficiales trataban de
enfrentar a travs de la utilizacin de canales extra-diplomticos de comunicacin con los gobiernos y otros actores cercanos a la Unidad Popular. Esta situacin termin abruptamente con el
golpe militar del 11 de septiembre de 1973.
La poltica exterior del rgimen militar inaugur un deliberado estilo de confrontacin ideolgica
con el bloque sovitico y sus aliados, haciendo del anticomunismo el eje central de su postura
internacional. La mantencin de relaciones diplomticas con la Repblica Popular China fue una
excepcin -justificada desde el punto de vista del principio de no-intervencin-, aparentemente
motivada por consideraciones de Realpolitik por ambas partes. La militancia ideolgica del gobierno, sus prcticas represivas y su rpido alejamiento del objetivo inicialmente declarado de restau274
rar la institucionalidad democrtica quebrantada, gener importantes tensiones con las principales democracias occidentales, sumiendo al rgimen en una crisis de falta de legitimidad externa,
rasgo que sera una constante de la poltica exterior de dicho perodo presidencial. A partir de
1974, la evolucin de la Junta Militar de Gobierno hacia un sistema de dictadura militar de largo
plazo bajo el liderato del general Augusto Pinochet, quien sistemticamente consolid y expandi
su poder personal, contribuy a complicar la situacin externa del pas.
LOS AOS SETENTA
En las precarias condiciones polticas en que se desenvolvi el rgimen autoritario, surge la interrogante acerca de sus bases de sustentacin. Obviamente, ste tuvo importantes bases de
apoyo interno en los grupos que se haban opuesto al gobierno de la Unidad Popular, los cuales en
una primera etapa incluyeron sectores democrticos que, en atencin al cambio antes sealado,
pronto pasaran a la oposicin, con las dificultades que entonces implicaba el constituirse como
tal durante los restantes dos tercios de los aos setenta.
En el plano externo, las administraciones republicanas de los presidentes Richard Nixon y Gerald
Ford prestaron valioso respaldo inicial al gobierno militar. En el mbito vecinal, el gobierno se
manej pragmticamente para disminuir los frentes de vulnerabilidad percibidos en el entorno. Por
esta razn, busc un entendimiento con Bolivia, se acerc inicialmente (antes de la crisis del Canal
Beagle e islas adyacentes) al gobierno militar argentino y acrecent sus vnculos con la dictadura
brasilea.
Dicho pragmatismo fue menos exitoso en los nexos chileno-peruanos. Actores polticos civiles y
militares de corte nacionalista muchos de ellos allegados al Presidente Velasco Alvarado durante
los dos primeros tercios de los aos setenta, estimaron propicia la oportunidad para estimular un
conflicto blico con Chile, al tenor del centenario de la Guerra del Pacfico. Aunque ello implic un
despliegue confrontacional no menor, el hipottico problema fue contenido y posteriormente desbaratado por medio de contactos directos entre militares chilenos y peruanos de alto rango, con
la anuencia de sus respectivos Jefes de Estado. Esta peculiar diplomacia castrense no tendra el
mismo resultado tiempo despus, con motivo de las complejas negociaciones chileno-argentinas
por el diferendo en la regin austral.
En materia econmica, se adopt una poltica de shock, destinada a forzar la recuperacin de
los equilibrios macroeconmicos, empujando al mismo tiempo al comercio exterior hacia una
apertura unilateral de importaciones y fuerte promocin de exportaciones. La promulgacin e
inmediata ejecucin del Decreto-Ley 600 en 1974 liberaliz el rgimen de inversiones extranjeras,
lo cual contrariaba la filosofa nacional-estatista del Pacto Andino, institucin en la que Chile jug
un rol importante en los aos de los Presidentes Frei Montalva y Allende. Dichas discrepancias
obligaron al retiro de Chile de esa entidad en 1976. Por otro lado, se inici una poltica de
desregulaciones y privatizaciones en diversos mbitos y sectores productivos de la economa
nacional, originndose una singular divisin de posiciones frente a la situacin chilena al interior de
los pases desarrollados. Mientras algunos de stos observaban expectantes estos drsticos
cambios, otros se inclinaban por denunciar el costo poltico y social que significaba un rgimen
autoritario.
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Al interior del pas, mientras una parte importante de los sectores poltico-partidistas mantenan
su reticencia hacia el gobierno militar y proponan un pronto trmino del rgimen y su reemplazo
por una frmula poltica ms acorde con sus preferencias, diversos actores econmicos y
posteriormente grupos polticos vinculados a stos- vieron en las polticas econmicas de la
nueva administracin una promesa para superar el estancamiento econmico y la persistente
hiperinflacin, as como el surgimiento de perspectivas comerciales auspiciosas y nuevas oportunidades de inversin.
La deslegitimacin poltica del rgimen militar se reforz como consecuencia del atentado terrorista contra el ex Ministro de Defensa Nacional y ex Canciller Orlando Letelier y su asistente Ronni
Moffit en Washington D.C., en septiembre de 1976. La gravedad de este hecho se profundiz al
identificarse la participacin de agentes enviados por la Direccin de Inteligencia Nacional (DINA),
entidad encargada de supervisar la seguridad del gobierno chileno. Esta situacin afect seriamente las relaciones con los Estados Unidos, en especial durante la administracin del Presidente
Carter, la cual puso de relieve en su poltica exterior el tema de la promocin y respeto de los
derechos humanos y de la democracia, particularmente en Amrica Latina. As, el gobierno norteamericano se alejaba de las preferencias sustentadas por la anterior administracin republicana.
La poltica exterior del rgimen militar tuvo implicaciones respecto de ciertos estilos tradicionales
de la Cancillera. Durante aos, lo central de la estrategia exterior del rgimen estuvo imbuido de
una compleja combinacin de nacionalismo y realismo, plasmando una postura que intentaba
realzar el estilo bilateral, en detrimento del tradicional multilateralismo de la diplomacia chilena. En
esta perspectiva, la cooperacin y la integracin regional, as como el multilateralismo mundial
eran instancias que giraban al tenor de opciones ideolgicas, casi todas contrapuestas con los
principios de la poltica externa del sistema. De esta forma, para el gobierno militar el multilateralismo
trasuntaba una visin utpica de las relaciones internacionales, caracterstica que converta a los
organismos multilaterales en instancias sensibles a ideologas, la mayora de stas del todo incompatibles con la opcin occidentalista del nuevo gobierno chileno.
En rigor, tanto el multilateralismo global como el interamericano estuvieron lejos de ser gratos al
rgimen militar, del mismo modo que ste tampoco concitaba simpata alguna en dichos mbitos.
Ya en la Asamblea General de Naciones Unidas a fines del 73 hay un primer informe de la Comisin
de Derechos Humanos de Ginebra, cuyo diagnstico y recomendaciones fueron abrumadoramente
respaldadas por la mayora de los pases representados en esa oportunidad. Durante las siguientes 15 Asambleas Generales de la Organizacin de las Naciones Unidas se registraron resultados
similares, predisponiendo como profeca auto-cumplida al rgimen militar contra la ONU y contra
el multilateralismo global en general. No fue muy distinto el caso en el sistema interamericano,
habida cuenta que la Comisin de Derechos Humanos de la Organizacin de Estados Americanos
evacu informes parecidos a su homnima en Ginebra entre 1975 y 1978.
Al tenor de una serie de significativos cuestionamientos, investigaciones y condenas en la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra, y las sucesivas condenas que
recibiera el rgimen militar en las Asambleas Generales de la Organizacin al terminar el ao
1973, el gobierno chileno reaccion convocando a una Consulta Nacional a mediados de 1978.
En una especie de plebiscito, el pas deba decidir entre el respeto a la soberana nacional y los
dictmenes de las organizaciones mundiales. La realizacin de dicho acto, sin registros electora276
les (los existentes hasta el golde de Estado haban sido destruidos), ni garantas polticas y jurdicas a los eventuales disidentes, priv de efecto legitimador a la previsible victoria oficial.
Entre los aos 1977 y 1978 emerge una aguda crisis diplomtica con Argentina. El laudo arbitral
britnico fue favorable a Chile en la vieja disputa territorial y martima de la zona austral del Canal
Beagle. En una decisin sin precedentes, Argentina declin aceptarlo y lo declar de nulidad
insanable, hecho que probablemente constituy el reto ms serio a los intereses de seguridad del
pas bajo el rgimen militar. Paradojalmente, el desafo no provino de alguno de los declarados
enemigos externos, sino de otro rgimen burocrtico-autoritario, con el cual compartan una percepcin ideolgica anti-marxista. Agotadas las instancias de negociaciones civiles y militares, se
vivi un estado de guerra en diciembre de 1978, que estuvo a punto de llevar al estallido de
hostilidades en la regin austral. Gestiones de ltima hora para desactivarla llevaron a las partes
a aceptar la mediacin del Vaticano a travs de un enviado especial, el Cardenal Antonio Samor.
Ello evit la guerra y, tras arduos esfuerzos del mediador y de las partes, se abri una nueva etapa
en los vnculos bilaterales como consecuencia del Tratado de Paz y Amistad de 1984.
En otro mbito, el confuso incidente filipino (consistente en la abrupta anulacin de la invitacin
del Presidente de Filipinas, Ferdinando Marcos, al general Augusto Pinochet a visitar su pas,
cuando ste ya estaba en viaje a Manila), confirm la debilidad de la posicin poltica internacional
del gobierno militar, dejando en claro que un acercamiento a los pases del Sudeste asitico
difcilmente ayudara en el plano poltico-diplomtico, aunque ste suscitara mayor inters en el
plano comercial.
LA CRISIS DE LOS AOS OCHENTA
La crisis cambiaria y financiera que sigue a la devaluacin del peso en el primer tercio de los aos
ochenta (una vez que el desequilibrio de las cuentas externas forz el fin de la poltica de cambio
fijo a $39 por dlar), implic el colapso de los grupos econmicos altamente endeudados, lo que
dio inicio a una recesin econmica profunda, que durara hasta mediados de esa dcada.
En cuanto al mbito externo, Chile sigui el camino de Mxico y otros pases de la regin. Las
autoridades de entonces, imposibilitadas de hacer frente al calendario de vencimientos en la
deuda externa, se vieron compelidas a solicitar sucesivas renegociaciones de sus obligaciones
mayoritariamente contradas por el sector privado a fin de evitar una moratoria generalizada,
que, adems, habra recado en la capacidad de satisfacer las necesidades de importacin. En
esta difcil crisis se identific y se aprovech una interesante oportunidad, esto es, la utilizacin de
una novedosa frmula de canje de deuda por capital, la cual sirvi tanto para aligerar su servicio
como para estimular la inversin extranjera, adelantando as una cierta recuperacin.
Por cuanto una trayectoria econmica de recuperacin ascendente era esencial para las perspectivas de consolidacin del rgimen autoritario (que recientemente haba ganado el plebiscito constitucional de 1980, y con ello un perodo presidencial de ocho aos para el general Augusto
Pinochet), la persistente recesin representaba una grave amenaza. De hecho, sta facilit la
reagrupacin de la oposicin, dando lugar a masivas protestas nacionales a partir de 1983. Esta
situacin permiti la articulacin de demandas polticas opositoras, crendose en 1984 un Acuerdo Nacional (que en su momento abarc a parte importante de la derecha democrtica), el cual
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en este campo la reticencia de algunos miembros de dicha entidad, como fue en su momento el
caso de Australia. En esta direccin se inscribe la escasa voluntad manifestada por los Estados
Unidos a las pretensiones chilenas, donde, por lo dems, el tema era altamente controvertido en
los distintos planos en que se desenvuelve la burocracia de la poltica exterior norteamericana.
Luego de una intensa campaa, el propsito chileno se alcanz en la Cumbre APEC de Blake
Island (Seattle, 1993), la cual abri sus puertas a los grupos de trabajo de la institucin y asegur
la plena incorporacin de nuestro pas a partir de la Cumbre de Bogor, Indonesia, en 1994. Cabe
sealar que esta poltica se despliega en el contexto econmico-comercial de la primera mitad de
los aos noventa, perodo que corresponde en plenitud al denominado milagro asitico.
Las lneas de accin mencionadas se inscribieron en el marco de una decisin estratgica cimentada en el modelo socio-econmico de mercado, en el entendido que as se fortaleca y consolidaba el crecimiento econmico de Chile. De esa manera, las polticas y procedimientos macroeconmicos eran congruentes con objetivos tales como el complementar las falencias originadas
por la escasa capacidad de ahorro interno de la economa. De all cun indispensable era atraer
nuevas y cuantiosas inversiones extranjeras, tanto en las diferentes reas productivas como en el
sector financiero. Consistente con lo anterior, el gobierno continu con una estrategia comercial
externa basada en la diversificacin de los mercados de exportacin. Es innegable que tal maniobra tuvo resultados tangibles, lo cual posibilit el ingreso sostenido y recurrente de divisas a
nuestra economa, factor que incidira en el notorio crecimiento del PIB chileno durante los dos
primeros tercios de los aos noventa. Esa misma estrategia comprenda la puesta en marcha de
correctivos socio-econmicos, los cuales propendan a una mayor equidad en la distribucin de
los frutos del crecimiento, disminuyendo el volumen nominal de la pobreza absoluta, la que por
esos aos congregaba a un alto porcentaje de la poblacin.
Sin embargo, hubo insuficiencias y carencias en la poltica exterior durante ese perodo. Entre
otras hubo un dficit de coordinacin entre actores y niveles decisionales de la Cancillera, adems de una situacin similar entre stos y otros sectores gubernamentales. Las disputas burocrtico-decisionales en torno a determinadas negociaciones comerciales evidenciaron carencias profesionales no menores y prueba de ello fueron las infructuosas conversaciones entre Chile y los
Estados Unidos respecto del ingreso de nuestro pas al Tratado NAFTA. Esta anomala se verific
durante las dos primeras administraciones de la Concertacin.
Tambin destacan las complicaciones originadas por la interferencia de criterios partidistas en la
conduccin de la poltica exterior, como fuera el caso del asilo brindado por la Embajada chilena
en Mosc al ex gobernante de la Repblica Democrtica Alemana, Erich Honecker. Junto con
generar agrias disputas polticas internas, esta situacin caus fricciones en las relaciones bilaterales chileno-alemanas.
EL GOBIERNO DE EDUARDO FREI R.T. (1994-2000)
El segundo gobierno de la Concertacin dise su poltica exterior en el entendido que la reinsercin
internacional del pas se haba logrado sustancialmente. La idea de una diplomacia para el desarrollo del gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle puso de relieve una mayor gravitacin
de la poltica exterior chilena en torno a los intereses econmico-comerciales, por cuanto la eco282
eventual concesin legislativa de facultades especiales (Trade Promotion Authority). Sin embargo, hay que recordar que subsisten temas relevantes por afiatar en la relacin chileno-norteamericana, particularmente frente a la ejecucin de un acuerdo bilateral de libre comercio. Entre estos
figura el tpico ecolgico / medio-ambiental. Por lo pronto, la legislacin chilena en este acpite
est a medio camino de la estadounidense, en especial en el cumplimiento de diversos protocolos
dictaminados en el Tratado de la Organizacin Mundial del Comercio, suscrito en Marrakech, en
1995. Algunos han sido cumplidos por Chile, como queda de manifiesto en el TLC con Canad de
1995 y en otras inversiones de capitales extranjeros, muy rigurosamente desde 1996. Ha sido el
caso, por ejemplo, de todas y de cada una de las cuantiosas inversiones extranjeras en enormes
yacimientos de cobre en el Norte Grande, procedimiento similar llevado a cabo en las inversiones
forestales, en la piscicultura y en las actividades qumico-mineras en las regiones XI y XII. Pero
segua y sigue ausente una clarificacin sobre los criterios globales de la legislacin chilena en
esta materia.
Tambin en este perodo la diplomacia multilateral de Chile tuvo una especial satisfaccin, con
evidentes implicaciones en el status internacional del pas. Despus de varios aos, Chile se
incorpor, nuevamente, en el Consejo de Seguridad de la ONU. Fue imprescindible y estratgico
asumir una posicin clara y fundada sobre este punto. Fue indispensable, por cuanto el reingreso
de Chile al Consejo de Seguridad, necesariamente implic re-perfilar el mbito de lo multilateral
entre las prioridades de nuestra poltica exterior, factor que estuvo presente durante el resto de
los aos noventa. Fue tambin estratgico, en la medida en que la diplomacia chilena no pudo
sustraerse de un proceso cuyo objetivo consista en asegurar para Naciones Unidas un mayor y/
o un mejor logro de objetivos polticos concretos, tanto en el plano de las decisiones de la Asamblea General (en materia de recursos y polticas presupuestarias), como en el de las decisiones
emanadas del Consejo de Seguridad (especialmente en lo concerniente a las nuevas estrategias
de mantencin y/o imposicin de la paz).
En el mbito latinoamericano, se continu el acercamiento con los pases del MERCOSUR. La
frmula escogida un acuerdo de asociacin- permiti soslayar los obstculos que implicaba una
incorporacin plena del pas. La no-viabilidad de una integracin completa de Chile era sustentable
al tenor de notorias diferencias en polticas arancelarias y, en menor medida, al tratamiento de
ciertas inversiones extranjeras. Asimismo, la postura proteccionista del gobierno respecto del
sector agropecuario y de determinadas actividades agro-industriales alejaba la posibilidad de que
ello ocurriera.
Pocos hechos tuvieron incidencia de proporciones como los efectos internos y externos producidos por la detencin del general Augusto Pinochet en Londres, a fines de 1998. Por lo pronto,
muy poco pudieron hacer la diplomacia, as como determinadas entidades partidarias y actores
polticos chilenos frente a una situacin de hecho, al menos durante los primeros meses de la
prolongada permanencia de Pinochet en Gran Bretaa. Para el Gobierno, la defensa del status
legal del ex gobernante pona a prueba la consolidacin del rgimen democrtico. Pero para una
proporcin importante de la opinin pblica internacional (y para una parte no desdeable de la
nacional), el arresto del ex presidente pona de manifiesto la escasa voluntad demostrada por los
gobiernos de la Concertacin, as como determinados actores y/o estamentos de la sociedad
chilena respecto de encausar a quien consideraban como el responsable de las violaciones a los
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Informes de Desarrollo Humano del PNUD, los cuales se refieren a la sociedad chilena entre
aquellas de categora superior en lo que toca a los ndices de desarrollo humano.
En los treinta aos desde 1973, Chile ha recorrido con fuertes altibajos- un sinuoso camino de
apertura poltica, econmica, social y cultural hacia el mundo. Esa trayectoria ha constituido una
experiencia compleja, ciertamente incompleta y a ratos traumtica, especialmente para actores
que an no estn preparados para los cambios que conllevan los diversos y entrelazados procesos de apertura. Al mismo tiempo, este conjunto de experiencias ha sido enriquecedor, tanto para
sucesivos gobiernos y sus funcionarios (civiles y militares), as como para empresarios, acadmicos, trabajadores y actores de la cultura y la sociedad civil. Para un actor pequeo como Chile,
acceder a niveles ms complejos de las redes interestatales y transnacionales en pleno proceso
de globalizacin, lo obliga a poner en marcha extraordinarios esfuerzos de aprendizaje (re-socializacin), junto a cambios en la perspectiva y en la reasignacin de recursos, todo lo cual exige
superar hbitos locales que tienen sus races en tradiciones seculares del relativo aislamiento
geogrfico-cultural de otras pocas.
Manfred Wilhelmy von Wolff. Profesor de relaciones internacionales y de poltica exterior de Chile en el Instituto de Ciencia
Poltica/PUC y en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. Director Ejecutivo de la Fundacin del
Pacfico, Santiago de Chile.
(E-mail: info@funpacifico.cl)
Roberto Durn Seplveda. Profesor de relaciones internacionales y de negociaciones multilaterales y coordinador del
programa de magster en el Instituto de Ciencia Poltica/PUC.
(E-mail: rduran@puc.cl)
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