RODOLFO FORTUNATTI

1964
PERSONA, COMUNIDAD Y DERECHOS

CUADERNOS DE LA MEMORIA
 © Rodolfo Fortunatti
1964,Persona, Comunidad y Derechos.
Serie Memoria Histórica.
Colección Cuadernos de la Memoria.
Primera edición: Santiago de Chile, septiembre de 2014.
ISBN: 978-956-358-102-7

2
Sólo se es libre por el ejercicio de los derechos.
Eduardo Frei Montalva

3
 1. LA LUCHA POR LOS DERECHOS

El 4 de septiembre de 1964 fue un día de grandes es-

peranzas. El día que ocurrió el triunfo de Eduardo Frei
Montalva, el joven líder de un también joven movimiento
político, la Democracia Cristiana. Más de un millón cua-
trocientos mil votos, la más contundente mayoría ciuda-
dana que se recuerde en la historia de la restringida demo-
cracia chilena, se habían movilizado para testimoniar su
adhesión a una fresca y persuasiva promesa de cambios.
Nacía la Revolución en Libertad, una vía política
que por su implantación y mística provocaba descon-
cierto y animadversión en los ambientes de izquier-
da y de derecha tradicionales. Ambos sentían que el
nuevo movimiento político amenazaba sus intereses
y arrebataba sus banderas. Para la derecha, Frei repre-
sentaba un mal menor comparado con la pesadilla de
ver instalada en Chile una dictadura comunista seme-
jante a las de Hungría, Checoslovaquia y Cuba 1. Desde
la izquierda, la Democracia Cristiana era vista como
un partido burgués, pro capitalista, pro imperialista, al
servicio de los grandes monopolios, emula de una so-
ciedad comunitaria que no existía en ninguna parte
del mundo, y que tenía el tupé de vestirse con ropajes
revolucionarios. Razones todas que se esgrimían para
1 Sin embargo, en contra de las reformas, la derecha desplegó la estrategia de de-
fensa de las clases medias, lo que desde el gobierno solía respondérsele alejando
la amenaza de insolidaridad: «Lo que ocurre es que los partidos de oposición, para
ganar adeptos, desean crear un conflicto entre las personas de niveles medios de
rentas y las clases modestas. Pero ello es imposible que les dé resultado porque la
clase media no odia al pueblo, porque junto a él surge y junto a él es fuerte». Véase:
Un programa y un gobierno, Santiago, febrero de 1967.
4
demostrar que la suya había sido una victoria «sucia» 2.
Pero, en teoría, ¿qué era la Revolución en Libertad?
¿Cómo la entendían Frei y la Democracia Cristiana?
Primero, su característica más distintiva era que se tra-
taba de una vía política, no insurreccional, no armada,
no violenta y, por lo tanto, pacífica. Segundo, era un
camino que se proponía impulsar cambios profundos,
los que debían realizarse dentro del estado de derecho
y de la legalidad democrática. Tercero, se presentaba
como una senda pluralista, tolerante y respetuosa de la
diversidad, por lo que debía ser transitada sin abusos,
sin arbitrariedades, sin ahogar la libre expresión de las
ideologías espirituales y políticas 3. En suma, era como
la describió Frei en el momento de asumir la Presi-
dencia de la República: «un camino que significa reali-
zar profundas transformaciones y rápidos avances en el
orden social y económico, dentro de un régimen que res-
peta la libertad y la dignidad de la persona humana» 4.
El de Frei no era un comportamiento oportunista,
como se le criticó al calor de la contienda electoral del
‘64. No era una propuesta puramente propagandística
que, en el fragor de la lucha ideológica protagonizada
por la Revolución Cubana y la Alianza para el Progreso,
ofreciera conjugar el cambio con las libertades. Frei re-
presentaba una generación que, cultivada en una nueva
filosofía, había luchado durante 30 años en forma dura
2 Salvador Allende Gossens, Allende enjuicia a Frei, Ediciones Punto Final, San-
tiago de Chile, noviembre de 1965.
3 Un programa y un gobierno, Santiago, febrero de 1967.
4 Discurso pronunciado por el Presidente Eduardo Frei Montalva el 3 de noviem-
bre de 1964. Presidencia de la República, Secretaría de Prensa.
5
 e intransigente para dar educación a los niños de Chile,
para que los campesinos fueran dueños de la tierra, para
que todas las familias vivieran en una casa propia, para
estimular el desarrollo y ponerle freno a la inflación, y
para abrir las puertas de la participación. La de Frei tam-
poco era la fascinación discursiva de la primera hora.
Fue una convicción que conservó hasta el último día de
su mandato. Dirá el 3 de noviembre de 1970, en el minu-
to de su despedida: «Siempre hemos luchado por un au-
téntico humanismo; por una sociedad abierta; por la rica
expresión de un mundo comunitario; por los derechos de la
persona humana; por una estructura social sin privilegios
de grupo, clase o individuos: Nacimos creyendo no en el
odio sino en la solidaridad; y en la firme convicción de que
la justicia y la eficiencia son compatibles con la libertad» 5.
Frei, que junto a los jóvenes falangistas había nacido
a la vida política en el período de entreguerras, sabía
de los horrores del totalitarismo, de la pérdida de las
libertades, de la caída de las democracias, de las mise-
rias que desembocaban en enfrentamientos fratricidas,
y del enorme precio que habían debido pagar los pue-
blos del mundo para conquistar el consenso que, en
1948, dio origen a la Declaración Universal de los De-
rechos Humanos. Frei estaba convencido de que si no
se cumplían estos desafíos programáticos, seguirían
violándose elementales principios de justicia, se ha-
ría imposible el ejercicio de una auténtica democracia,
y el régimen constitucional acabaría por desplomarse.
La persona, su dignidad y sus derechos, eran pues
5 Discurso de despedida del Presidente Frei, 3 de noviembre de 1970.
6
un imperativo categórico para la nueva fuerza política.
Y por eso el gobierno de Frei habrá de ser el primero
en reclamar la jerarquía constitucional de los derechos
económicos y sociales. Así lo revela de manera explí-
cita el proyecto de reforma propuesto al Parlamento el
30 de noviembre de 1964, en el que podía leerse: «Todas
las constituciones modernas consagran, en la enuncia-
ción de derechos de la persona humana, los derechos de
carácter social. Esos derechos, reconocidos en instrumen-
tos internacionales a los cuales ha concurrido el gobierno
chileno, forman parte del patrimonio cultural de nuestro
tiempo y constituyen la conquista más importante de la
gran multitud de los hombres que viven de su trabajo» 6.
De hecho, la Constitución italiana, que había entrado
en vigor el 1º de enero de 1948, era lo más cercano a la ex-
periencia chilena, y acaso lo más inspirador, no sólo por
haber sido promulgada por el gobierno democratacris-
tiano de Alcide De Gasperi, sino porque, como en Chile,
el sistema político italiano le había granjeado el primer
lugar a la Democracia Cristiana, el segundo a los socialis-
tas y, más atrás, a los comunistas. El valor del trabajo era
tan central para los democratacristianos como lo había
sido para los italianos. En su artículo 1° la Carta Magna
latina declaraba que «Italia es una república democrática
fundada en el trabajo», y confirmaba en su artículo 3° que
«es deber de la República remover los obstáculos de orden
económico y social que, limitando la libertad y la igualdad
de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la perso-
6 Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional propuesto por S.E.
el Presidente de la República, Don Eduardo Frei Montalva, 30 de noviembre de
1964.
7
 na humana y la participación efectiva de todos los trabaja-
dores en los ámbitos político, económico y capital del país».
La Constitución chilena de 1925 había quedado des-
fasada respecto de los grandes avances habidos con
posterioridad a la Segunda Guerra Mundial en materia
de derechos fundamentales, de modo que las garantías
contenidas en el capítulo III de su texto no conseguían
cubrir las lagunas de protección que hacia 1964 ponía
en evidencia el movimiento popular. De ahí que la re-
forma institucional de Frei buscara otorgarle al trabajo,
y a los derechos vinculados al trabajo, el más alto lugar
de reconocimiento jurídico en el marco de la democra-
cia constitucional prevaleciente en Chile. El Congre-
so era, en este caso, la asamblea deliberante que debía
pronunciarse sobre ellas. El destino sin embargo quiso
que jamás lo hiciera. La iniciativa fue paralizada por
el Senado, obligando a Frei a enviar en 1969 otro pro-
yecto. Esta vez la oposición, temiendo que el gobierno
empleara las enmiendas en su propio beneficio, le im-
puso como condición para ser aprobado que el nue-
vo texto entrara en vigencia sólo cuando Frei hubie-
ra concluido su mandato el 4 de noviembre de 1970.
La propuesta de 1964 buscaba establecer un conjun-
to de disposiciones vinculadas al derecho al trabajo,
tales como las facultades del trabajador de percibir un
salario ético, acceder a las prestaciones de salud, que-
dar amparado por la seguridad social, asociarse libre-
mente o emplear el recurso de la huelga. Estas garan-
tías se expresaban textualmente del modo siguiente:
8
 «a) La consagración constitucional del derecho de toda
persona al trabajo, a la libre elección del mismo y a una
remuneración justa y suficiente que le asegure a ella y su
familia un bienestar acorde con la dignidad humana;
b) El derecho de los trabajadores a fundar sindicatos y
sindicalizarse;
c) El derecho a huelga en los casos y forma que deter-
mine la ley; y
d) El derecho a la seguridad social y a la asistencia
médica.» 7
La iniciativa asimismo consignaba derechos econó-
micos y sociales, como los de participación, educación,
defensa jurídica y debido proceso administrativo. En el
proyecto podía leerse que, a fin de incorporar efectiva-
mente los derechos humanos en la Constitución, ésta
debía consagrar:
«e) El derecho de toda persona a participar activamen-
te en la vida social, cultural, cívica, política y económica,
con el objeto de lograr el pleno desarrollo de su personali-
dad y su incorporación a la comunidad nacional y el de-
ber correlativo del Estado de remover los obstáculos que
limiten, en el hecho, la libertad e igualdad de todas las
personas y grupos;
f) El derecho a tener acceso a todos los niveles de la edu-
cación y la cultura y a los servicios necesarios para con-
seguirlas;
g) El derecho a asistencia jurídica para hacer efectivos
7 Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional.
9
 sus derechos, de toda persona que no pueda procurársela
por sí misma; y
h) El derecho de todo funcionario a no ser sancionado
con medidas disciplinarias sin ser previamente oído en el
correspondiente sumario o investigación» 8.
¿Por qué estos derechos y garantías no habían con-
seguido permear a la sociedad chilena? Primero, por
la existencia de un orden social que limitaba o negaba
su ejercicio. Segundo, porque no estaban establecidos
como disposiciones legales escritas y vigentes. De ahí
que el propósito del gobierno fuera remover estos obs-
táculos estructurales a través de un cambio político
profundo, y convertir los derechos —universales desde
hacía ya quince años— en derechos positivos a través
de una audaz reforma de las instituciones. «El Gobier-
no que presido —declaraba Frei en 1964—, plenamente
consciente de este hecho, está planteando al país reformas
sustanciales que permitan la más rápida transformación
de las actuales estructuras sociales, económicas y admi-
nistrativas, que, en la práctica han impedido hasta ahora
el libre acceso del pueblo a la propiedad y uso de los bie-
nes, el ejercicio real de la libertad de asociación en todas
sus formas, sean ellas sociales, económicas o gremiales y
el derecho a una educación que la capacite para el total
desempeño de su condición de ciudadano de un país libre
y democrático» 9. En el lenguaje de hoy, esto era impul-
sar una política económica de crecimiento con equidad.
«Nuestro objetivo es que… haya educación, vivienda,
8 Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional.
9 Esfuerzo de todo un pueblo, 10 de diciembre de 1964.
10
salud, y que el incremento de la riqueza, que se consi-
gue con esfuerzo y trabajo, se distribuya con equidad» 10.
Una transformación social de esta envergadura entra-
ñaba afectar los derechos de propiedad, a fin de garantizar
a las familias no sólo el acceso a la tierra, sino a los bienes
comunes que les permitieran llevar una vida digna. Así lo
expresará el Presidente Frei en el proyecto de enmienda
constitucional: «La garantía constitucional que asegura a
todos los habitantes el derecho de propiedad resulta una
burla si en la práctica es inaccesible para las grandes ma-
yorías. Una de las tareas fundamentales de mi gobierno es
abrir al mayor número la posibilidad real de ser propieta-
rio, sea de su propia casa, o de un predio que trabaje…» 11
Un cambio de tan grandes proporciones también
comportaba ensanchar la democracia deliberativa, sin
menguar la democracia de las instituciones, y hacerlo a
través de la progresiva participación de las personas y
comunidades en las decisiones políticas. La tarea con-
sistía en crear un rico tejido asociativo que alimentara
la cooperación y la solidaridad, principalmente entre los
más pobres de la sociedad chilena. «Serán los barrios y
las juntas de vecinos —afirmaba el programa—; serán
los municipios en las comunas, las cooperativas, las aso-
ciaciones de padres de familia en las escuelas; serán las
regiones y las provincias; los sindicatos y los centros de
madres. En una palabra, darle a cada uno en el medio
en que viva la posibilidad de expresarse, de influir, de
opinar, de exigir cuando sea justo, y de contribuir de una
10 Esfuerzo de todo un pueblo.
11 Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional.
11
 manera organizada a las transformaciones que el país es-
pera y requiere.» 12 Esta integración de la gente de traba-
jo en los órganos de decisión y de representación, era
lo que se había dado en llamar la Promoción Popular 13.
Frei y la Democracia Cristiana actuaban inspirados en
un sentido de responsabilidad con su trayectoria históri-
ca y con su credibilidad política. Pero también lo hacían
porque el mundo observaba con atención la experien-
cia chilena. Para Jacques Maritain, el filósofo francés, el
desafío del gobierno democratacristiano era realizar la
genuina revolución humanista cristiana contemporánea.
De modo que sobre las cabezas de sus líderes no pen-
día sólo la promesa de hacer una buena administración,
sino la más difícil de ofrecer una respuesta ideológica y
programática a una época que empezaba a ver el letargo
de los grandes relatos. Por eso, cuando en la primave-
ra de 1969 Frei le habla a su partido, dirá: «Estoy cum-
pliendo una misión en función de una filosofía, de unos
principios, de una concepción de la vida del hombre, de
la sociedad y del Estado. Estoy expresando el pensar de
un movimiento que se tiene que proyectar por un largo
periodo en la historia de nuestra patria, de la cual los que
recibimos un mandato, somos elementos transitorios.»  14
Quizá con un dejo de resignación ante este re-en-
cantamiento de la política que, a fines de los sesenta,
invadía las aulas universitarias, pero también con la
certidumbre de haber actuado con dicha responsabi-
12 Esfuerzo de todo un pueblo.
13 Esfuerzo de todo un pueblo.
14 Discurso del Presidente Frei en el Partido Demócrata Cristiano, 4 de noviem-
bre de 1969.
12
lidad frente al país, frente al mundo y frente a las pro-
pias convicciones, Frei concluye que lo esencial de
todo cuanto ha significado la Democracia Cristiana
en Chile arranca de su respeto por la persona huma-
na, por su dignidad, por sus derechos, por su libertad.
«Todas las cosas que hemos hecho —les habla a sus
camaradas— podrían haber tenido otro contorno, tal
vez otra magia, otro tipo de atracción, si no hubieran es-
tado dominadas por la racionalidad que nos distingue,
por el respeto a la dignidad de la persona humana que
está en la raíz de lo que fue y es nuestro movimiento.» 15

15 Discurso del Presidente Frei en el Partido Demócrata Cristiano.

13
 2. EL PROGRAMA

La elaboración del programa de gobierno de la De-

mocracia Cristiana se inició treinta meses antes del
triunfo de Frei. De modo que, para el año 1963, un
equipo de técnicos y dirigentes políticos ya había con-
cluido las bases programáticas por las cuales habrían
de orientarse las políticas económica, social, interna y
externa del país.
El programa original tenía tres ejes fundamentales.
Primero, satisfacer la secular demanda campesina de
redistribuir la propiedad rural mediante la Reforma
Agraria. ¡La tierra para el que la trabaja! Decía la con-
signa. Segundo, aumentar la participación del Estado
en la explotación de nuestra principal riqueza, la viga
maestra de la economía, a través de la llamada Chile-
nización del Cobre. Y tercero, impulsar y fortalecer la
organización y participación de las personas y comuni-
dades —el gobierno del pueblo comienza con Frei— por
medio de la política de Promoción Popular.
Pero, como suele ocurrir en todo orden de sueños,
del programa imaginado al programa realizado existe
un trecho. Y el ancho de esta brecha depende del rigor
de las prospecciones estratégicas, de la adecuada pla-
nificación de las políticas públicas, y del cambio deli-
berado de las prioridades gubernamentales. Es proba-
ble que todas estas circunstancias se hayan combinado
para producir lo que, finalmente, fue la obra del sexe-
nio. Como fuere, lo cierto es que, de todas las mudan-
14
zas imaginadas, fue la reforma de la educación la que
alcanzó mayor trascendencia, algo que acaso sólo nos
sea dado apreciar desde el presente.
La voluntad del Presidente Frei era, sin embargo, em-
pujar la ola transformadora hacia un amplio espectro
de derechos económicos y sociales no reconocidos. Ha-
bía sostenido que no cambiaría una coma de su progra-
ma ni por un millón de votos. Se refería a su programa
de reformas sociales. No estaba dispuesto a transigir las
metas de su gobierno en materias de educación, salud,
seguridad social, vivienda, reforma agraria, creación de
empleos, organización comunitaria, reforma del siste-
ma de propiedad, modernización de las leyes laborales
y ampliación de la sindicalización 1.
Fue así como durante su administración la inversión
pública en educación llegó a convertirse en el mayor
gasto del Estado. La creación del Ministerio de Vivien-
da significó asimismo que se construyeran miles de
casas, se asignaran tierras, y se expandieran los servi-
cios de agua potable, alcantarillado y pavimentación.
Una audaz política de salud permitió la construcción
de hospitales y postas, aumentar el número de médicos
en provincias, conseguir fuertes incrementos de camas
hospitalarias, ampliar la cobertura de atención a los
grupos de menores ingresos, urbanos y rurales, reducir
drásticamente los indicadores de mortalidad infantil 2 ,
y asegurar el suministro de leche a la madre y al niño.

1 Un programa que se cumple y no se transa, cómo avanza la revolución en li-

bertad.
2 Discurso de despedida del Presidente Frei, 3 de noviembre de 1970.
15
 Sólo entre 1964 y 1966 la distribución de leche por el
Servicio Nacional de Salud pasó de 84 a 188 millones
de litros.
En el campo de las relaciones del trabajo, se crearon
80 mil empleos cada año, y se llevaron las tasas de des-
ocupación a los niveles del pleno empleo: 5,3% anual 3.
Adicionalmente, se lograron importantes avances en
el control de la inflación, el crecimiento de la produc-
ción y el incremento de los salarios. En el campo, se
fijó un salario mínimo equivalente al salario mínimo
industrial 4. Por último, un solo dato sirve para demos-
trar el progreso habido en la organización del mundo
popular: en los seis años se crearon nueve mil centros
de madres.
¿Por qué no se pudo ir aún más lejos en esta lucha
por los derechos fundamentales? Para uno de los in-
telectuales más lúcidos de la Democracia Cristiana,
como lo era Frei, que había llegado a detentar la más
alta investidura desde dónde se podía contempla el país
real, el problema de fondo de Chile no era económico.
Era un problema moral y político. Era la pérdida de una
solidaridad elemental. Era la persistente defensa de in-
tereses particulares que conspiraban contra el Bien Co-
mún, y acababan frustrando las esperanzas de justicia
y equidad 5.

3 Discurso de despedida del Presidente Frei.

4 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Reforma Agraria, 16 de julio
de 1967.
5 Discurso de despedida del Presidente Frei.
16
3. LA REFORMA AGRARIA

La Reforma Agraria fue el cambio social más pos-

tergado, y por eso, el más esperado y anhelado por el
mundo campesino. Con la Reforma Agraria llegaba a
su fin un modo de dominación reñido con la dignidad
humana, el régimen constitucional y la democracia. La
reforma tenía un afán de justicia, cual era integrar al
campesinado a la vida social, económica y política del
país 1. Pero, además, tenía la finalidad de garantizar el
derecho a la alimentación a todos los chilenos, senti-
do que hoy vendría a ser expresado en el concepto de
soberanía alimentaria. Así lo confirmaba el Presidente
Frei cuando en el momento de promulgar la ley expre-
saba que ésta «tiene como primer objeto el hombre y su
familia y su dignidad esencial como persona y como suje-
to de la vida de Chile. Y el segundo, alimentar a nuestro
país» 2.
El desafío programático de la Democracia Cristiana
era pues generar una activa y rápida incorporación del
campesinado a la propiedad de la tierra y al poder po-
lítico. Se esperaba que antes del año 1973 más de cien
mil familias campesinas se convirtieran en nuevos pro-
pietarios agrícolas y que, reforzando este proceso de
empoderamiento, se organizaran en sindicatos faculta-
dos para demandar y defender sus derechos. Y también
para enriquecer la vida en comunidad, que era lo que
lograban cuando se asociaban para construir una igle-
1 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Reforma Agraria.
2 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Reforma Agraria.
17
 sia útil a todos los credos religiosos. «Los campesinos
—destacaba con admiración el Presidente Frei—cons-
truyeron esta iglesia no sólo para que aquí venga a ofi-
ciar el sacerdote católico, sino que el pastor de todas las
creencias, porque esta es una iglesia abierta a todos los
credos» 3.
En 1967 se promulgó la Ley de Sindicalización Cam-
pesina que, entre otras disposiciones, autorizaba las
huelgas, aunque, por razones de seguridad alimentaria,
las prohibía en tiempos de cosecha. Gracias a la nue-
va legislación, ahí donde había sólo 24 sindicatos, al
concluir el gobierno llegaron a haber 500. También en
1967 se aprobó la Ley de Reforma Agraria. Antes de lo
cual fue preciso enmendar la Constitución en la parte
relativa al derecho de propiedad, con el propósito de
ampliar la facultad expropiatoria del Estado, y permitir
al Gobierno redistribuir tierras y emprender planes de
vivienda y de desarrollo urbano. Lo que, en modo algu-
no, comportaba una arbitrariedad o un abuso de poder.
El principio jurídico de la reforma mantuvo subor-
dinados los derechos patrimoniales a los derechos fun-
damentales de la persona. La doctrina garantizaba el
respeto a la propiedad privada, pero con arreglo al va-
lor superior del Bien Común. El gobierno entendía que
ambos fines eran perfectamente armonizables: «Basta
que el dueño tenga conciencia de la vinculación entre el
interés social y el recto ejercicio de sus derechos sobre las
cosas, y destierre el falso concepto de poseerlas con el solo

3 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Reforma Agraria.

18
fin de satisfacer sólo sus propias necesidades» 4. Y agre-
gaba que la enmienda «… asegura al dueño su derecho
a servirse de los bienes, en su provecho; pero, a la vez,
faculta al Estado para que asegure la función social de la
propiedad» 5.

4 Un programa y un gobierno, Santiago, febrero de 1967, p. 116.

5 Un programa y un gobierno.
19
 4. LA PROMOCIÓN POPULAR

El En una palabra, Promoción Popular, significaba

democracia… ¡Gobierno del pueblo! Participación di-
recta y organizada de las personas y comunidades en
las políticas públicas. La Promoción Popular entrañaba
la multiplicación de las organizaciones sociales, de las
juntas de vecinos, de los centros de madres, de las coo-
perativas y de los centros comunitarios, en iniciativas
gubernamentales que beneficiaban a las familias.
Nadie más que el Estado podía generar este primer
impulso. Por eso, en 1965, se crea el Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo, del que entró a depender la
Consejería de Promoción Popular. Las funciones del
ministerio eran coordinar a las instituciones que inter-
vinieran en el desarrollo urbano, planificar las obras de
infraestructura, diseñar mecanismos de financiamien-
to, y ajustar los ritmos de construcción habitacional a
los de urbanización y equipamiento. Las funciones de
la Consejería, en cambio, eran organizar a la comuni-
dad y empoderarla en el dominio de los asuntos públi-
cos. Fue así como la política habitacional empezó a ser
diseñada y ejecutada con la participación activa de la
comunidad organizada en juntas de vecinos, asociacio-
nes de pobladores, cooperativas y empresas privadas, y
sus frutos se tradujeron en proyectos de autoconstruc-
ción de viviendas, y en obras de pavimentación, agua
potable y alcantarillado.
Tras estos emprendimientos anidaban nociones de
20
persona y comunidad, que encontraban sus fuentes no
sólo en el pensamiento democratacristiano y en las tra-
diciones judeocristianas, sino también en una cultura
popular viva que era recuperaba por las nuevas ten-
dencias artísticas e intelectuales. Por eso, se le dio tanta
importancia a la generación de espacios públicos que
promovieran el desarrollo de lazos comunitarios. Por
eso, se construyeron mercados, escuelas, zonas de co-
mercio, servicios de administración, y clubes sociales
que le imprimieron un sello orgánico y un profundo
sentido humano a los espacios públicos, y de los cuales
aún siguen dando testimonio elocuente barrios resi-
denciales como Villa Frei y Villa Portales, en la capital
metropolitana.
También cobraron fuerza política e ideológica las
cooperativas y las empresas de trabajadores. Para pro-
mover el cooperativismo, el gobierno creó la Comisión
Nacional Coordinadora de Cooperativas, bajo la direc-
ción del Servicio de Cooperación Técnica, que promo-
vió y sustentó el desarrollo de cientos de asociaciones
de apoyo mutuo para la instalación de redes de electri-
cidad y de agua potable, y para el desarrollo de activi-
dades agrícolas y mineras 1.
La Consejería de Promoción Popular había hecho
posible la construcción de 15 mil centros comunita-
rios. En estas dependencias cada día tenía lugar un rico
intercambio social y cultural ligado a la producción, al
mejoramiento de barrios, a la recreación, y a la inte-
1 Se aspiraba constituir unas 2000 cooperativas en el curso del sexenio. Sólo en
los tres primeros años se crearon 700 cooperativas de vivienda, 17 de electrici-
dad y 117 de agua potable.
21
 gración de la niñez y de la juventud. En ellas, un mi-
llón y medio de ciudadanos organizados en centros de
madres, centros comunitarios, juntas de vecinos, aso-
ciaciones de pobladores, grupos de compras, entidades
culturales, colectivos juveniles y clubes deportivos, da-
ban cuerpo a un nuevo tejido asociativo que competía y
pugnaba con las clásicas formaciones sociales surgidas
al amparo del proceso de industrialización 2. Y, por eso,
porque eran vistas como una amenaza a este poder so-
cial de sello obrero y socialista —que, sin embargo, no
había sido capaz de incorporar a los trabajadores del
campo ni a los marginados de la ciudad—, la política
recibió críticas desde la partida. Se la acusaba de ser
paternalista, de fomentar el caudillismo, el patriarcalis-
mo y el asistencialismo, porque las iniciativas de apoyo
a la participación tenían su origen en el aparato estatal,
en aquel órgano creado al efecto que era la Consejería
de la Promoción. Frei respondía la crítica ofreciendo
garantías de respeto a la libertad y autonomía de las co-
munidades: «No tengan ningún temor de que el Estado
se vaya a convertir en tutor de la Promoción Popular;
será su impulsador.» 3 Pero también se le imputaba la
intención de desplazar a las instituciones de la demo-
cracia representativa. El proyecto de ley de juntas de

2 Para 1968 se habían creado 8.500 centros de madres que reunían a más de
400 mil mujeres. Por medio de la autoconstrucción se habían edificado sobre
500 locales de reunión y se había capacitado a 150 mil dirigentes en el dominio
de la ley de juntas vecinales y de formalización de propiedades para familias de
escasos recursos.
3 Esfuerzo de todo un pueblo.
22
vecinos, que daba forma jurídica a la organización y
expresión legítima de amplios sectores marginados, fue
paralizado en el Senado con el solo argumento de que
buscaría limitar la autoridad y la influencia de los mu-
nicipios.
En el Mensaje del 21 de mayo de 1968, Frei hará una
larga enumeración de obras, como las leyes de Sindi-
calización Campesina, de Reforma Agraria y de Juntas
de Vecinos, como la creación del Consejo Nacional de
Menores, como la Planificación Familiar, una de las más
humanitarias políticas de salud, o como la construcción
de viviendas. Para el Presidente de los campesinos, sin
embargo, ninguna de estas iniciativas podía sostenerse
sin la columna vertebral que las mantenía unidas. El
tutor que garantizaba el crecimiento recto y erguido de
la sociedad no era sino la participación popular. Y si es
cierto que esta vía política no era ni socialista ni capi-
talista, es también cierto que aspiraba a ser un camino
propio, uno nacional, uno chileno y latinoamericano,
en suma, una senda que tenía al «Estado como gestor del
Bien Común, de la solidaridad nacional, del respeto por
la persona humana». Por eso Frei subrayará en su dis-
curso ante el Congreso Pleno que el objetivo prioritario
de su administración, que «el propósito fundamental y
la más importante decisión, ha sido crear formas más
amplias de participación del pueblo». Los tiempos que
se avecinaban habrían de darle la razón.

23
 5. LA REFORMA EDUCACIONAL

Cuando volteamos la cabeza hacia este largo reco-

rrido de medio siglo; cuando volvemos a caminar con
la memoria, con las remembranzas de entonces, que
no yacen inmóviles, sino que se enjambran en las más
recientes y vivas experiencias colectivas; cuando vol-
vemos a cruzar los gobiernos de Frei y de Allende, y
pasamos por el oscuro laberinto de la dictadura, para
seguir, luego, por la transición democrática, la Concer-
tación y los gobiernos de Aylwin, Frei, Lagos, Bachelet,
y después, el de Piñera, y otra vez Michelle Bachelet,
pero ahora respaldada por una mayoría de mayorías;
cuando gracias al saber y al conocimiento adquirido
por las generaciones que hace cincuenta años empe-
zaron a beneficiarse de la reforma educacional, y de
la cultura, y de la formación recibida, hoy las vemos
convertidas en líderes y conductoras de nuestra socie-
dad; cuando observamos a políticos, artistas, intelec-
tuales, científicos, académicos, deportistas, hombres y
mujeres brillantes, que destacan en todos los ámbitos
del quehacer nacional, que no se avergüenzan de sus
orígenes, sino que por el contrario agradecen las opor-
tunidades que el país un día les brindó; entonces, no
podemos arribar sino a una sola conclusión, rotunda,
sólida e incontestable: la reforma educacional de Frei
fue la más trascendental de cuántas emprendió el go-
bierno de la Democracia Cristiana porque fue capaz de
dar semillas sanas y fecundas.
24
 Ni la Reforma Agraria, ni la Promoción Popular, ni
la Chilenización del Cobre se proyectaron como lo hizo
la Reforma Educacional. ¿Por qué? Porque todas ellas
fueron vulnerables a la regresiva revolución neoliberal
de la dictadura. La educación, en cambio, constituyó
una profunda mudanza cultural, que empujó el ascenso
social y la expansión de la conciencia de miles de niños
y jóvenes chilenos. Frei tardó sólo un año en ponerla
en marcha 1. En no más de doce meses 200 mil nuevos
alumnos ingresaron al sistema escolar. Se construyeron
1.500 nuevas escuelas con 5.800 salas de clases, más 38
liceos vespertinos y nocturnos 2. La tasa de escolaridad
primaria llegó a cubrir el 90 por ciento de los niños,
mientras que la proporción de adolescentes en la ense-
ñanza media alcanzó el 45 por ciento 3. La sola reforma
del 7° Básico implicó recibir en 1966 a más de130 mil
alumnos egresados de sexta preparatoria, cuando en
la educación pública y privada no había vacantes sino
para 100 mil, y cuando se precisaba formar a miles de
profesores para satisfacer la explosiva demanda. No
obstante, en un hecho sin precedentes, en 1965 y 1966
se formaron más de ocho mil profesores 4. Y, entre 1964
y 1967, la matricula en los liceos aumentó en más de un
30 por ciento, y la universitaria en cerca de un 40 por
ciento 5. Logros aún más significativos se consiguieron
durante estos primeros años de la reforma en lo relati-
1 Discurso del Presidente Frei sobre la Reforma Educacional, diciembre de 1965.
2 Discurso del Presidente Frei sobre la Reforma Educacional.
3 Discurso del Presidente Frei sobre la Reforma Educacional.
4 Exposición del subsecretario de Educación Patricio Rojas Saavedra, 12 de di-
ciembre de 1965.
5 Un programa y un gobierno.
25
 vo a la protección del derecho a la alimentación de la
niñez y la adolescencia. En 1966 se entregaron cerca de
987 mil desayunos y 463 mil almuerzos diarios 6. Pero
en 1969 la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas ya
distribuía un millón 200 mil desayunos y cerca de 600
mil almuerzos diarios a los niños de Chile 7.
A menudo se habla del éxito de la Reforma Educa-
cional en términos estadísticos: número de alumnos,
de profesores, de escuelas, de aulas o de textos esco-
lares. La clave de la reforma, sin embargo, estuvo en el
gran salto que produjo en la calidad de la enseñanza,
progreso que se plasmó a través de tres políticas estre-
chamente relacionadas. Primero, de una política que
cambió los métodos y programas de estudio. Segundo,
de una política que prolongó los estudios primarios de
6 a 8 años. Y tercero, de una política que incrementó la
matrícula en forma a tal punto vertiginosa que, si en lo
que iba corrido de la década cada año se incorporaron
al sistema 60 mil alumnos, en 1965 lo hicieron 220 mil.
¿Cuál era la finalidad buscada? El objetivo eran las
conciencias, que es donde se construye el ser social. La
educación debía formar personas dotadas de una per-
sonalidad integrada, de responsabilidad y confianza, de
juicio crítico, y capaces a la vez de seguir aprendiendo.
Por eso, uno de los cambios más significativos que se
emprendieron fue extender la educación general básica
de seis a ocho años. ¿Dos años más? ¿Qué gran trans-

6 Un programa y un gobierno.
7 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Guarderías Infantiles, 16 de
abril de 1970.
26
formación podría entrañar una alteración del tiempo
de permanencia en el primer ciclo? Los gestores de la
reforma entendían que un niño de 12 y 13 años, que se
hallaba cursando sexta preparatoria, aún no había al-
canzado la madurez suficiente para tomar una decisión
vocacional. Creían que ésta recién empezaba a visuali-
zarse alrededor de los quince años. Por eso, la educación
general básica se extendió de 6 a 8 años que, posterior-
mente, serían sucedidos por cuatro años de educación
científico-humanista o técnico-profesional, según la
opción vocacional que tomara el o la adolescente 8. Al
cabo de estos cuatro años se le otorgaba la Licencia de
Enseñanza Media, que lo facultaba para continuar estu-
dios universitarios, o técnico-profesionales, además del
Diploma que lo habilitaba para incorporarse al mundo
del trabajo 9. En el sector técnico-profesional se mante-
nía un tronco de formación científico-humanista, para
compensar los énfasis puramente tecnológicos de la es-
pecialización.
La escuela cesaba de ser un espacio de segregación
social. Se renunciaba a la clasista separación entre es-
cuelas para pobres y escuelas para ricos. La escuela
básica dejaba de impartir formación para que, una vez
concluido el ciclo, los niños abandonaran los estudios.
La escuela básica pasaba a ser uno de los peldaños de
la larga escala educacional que se iniciaba en la edu-
cación de párvulos, en principio pensada para atender
primordialmente a los hijos de las familias obreras y
8 Discurso del Presidente Frei sobre la Reforma Educacional.
9 Discurso del ministro de Educación Juan Gómez Millas, diciembre de 1965.
27
 campesinas. La escuela se hacía una, como lo expresa-
ba entonces el subsecretario de la cartera. «Esta nueva
concepción —sostenía Patricio Rojas—descarta toda
posibilidad de mantención de las escuelas por niveles,
de tipo diferente, de acuerdo con las distintas clases so-
ciales y con sus expectativas de posible participación en
la vida nacional. Hay una sola escuela…» 10 Luego, se
introdujo la noción de horas integradas. ¿Qué eran?
Eran ocho horas semanales en que el alumno tomaba
contacto con su medio social. Dentro de éstas se con-
templaban las llamadas horas de libre disposición, pre-
vistas para adecuar la malla curricular a las necesida-
des locales. Por ejemplo, «las escuelas cuyo alumnado
está compuesto por niños indígenas, para ellos las horas
que contempla el programa de enseñanza del castellano
pueden ser insuficientes, por lo que esos establecimientos
pueden disminuir horas de algunas asignaturas para de-
dicar más tiempo a la enseñanza del idioma patrio» 11. El
mismo espíritu empapaba la idea de universidad. «No-
sotros queremos una universidad integrada en la vida y
en el pueblo —afirmaba Frei—. Y eso significa aquí en
América que los universitarios y la Universidad deben
ser parte fundamental en la tarea de promover el paso de
una sociedad burguesa y restringida a un nuevo tipo de
democracia, para nosotros un nuevo humanismo, en que
el trabajo alcance la plenitud de su destino» 12.
¿Con qué país se encontró la Reforma Educacional?
10 Exposición del subsecretario de Educación.
11 Hoy, probablemente, la exigencia sería exactamente inversa: reforzamiento
del mapudungun. Exposición del subsecretario de Educación.
12 Eduardo Frei Montalva, Universidad, conciencia social de la nación, 1962.
28
Hacia mediados de la década del sesenta, 180 mil niños
quedaban cada año fuera del sistema educativo. De los
que conseguían ingresar, sólo la tercera parte llegaba
a sexta preparatoria. De éstos, alrededor de un treinta
por ciento entraba a la secundaria, y no más de un ocho
por ciento la terminaba. El promedio de escolaridad
era de cuatro años. Había sobre un millón y medio de
analfabetos mayores de 15 años 13.
¿Qué país dejó la Reforma Educacional? En 1964 el
número de niños matriculado en algún establecimien-
to educacional ascendía a un millón 840 mil alumnos.
En 1970, esta cifra se elevaba a dos millones 700 mil.
En 1964 las universidades acogían a 35 mil alumnos,
mientras que en 1970 ya eran 82 mil. Entre 1964 y 1970
el presupuesto para las universidades se elevó de 345
a 838 millones de escudos, o sea, se multiplicó dos y
media veces. Por otra parte, durante los seis años se
construyeron 2.987 establecimientos educacionales. En
igual periodo, actualizaron sus conocimientos y méto-
dos en el Centro de Perfeccionamiento del Magisterio
alrededor de 50 mil maestros. Ahí mismo se diseñaron
los textos y planes de estudios de la enseñanza básica y
media 14.
La Reforma Educacional culminó el año 1970 con la
promulgación de la Ley de Guarderías Infantiles, cuan-
do del millón seiscientos mil niños menores de seis
años, nada más que 58 mil concurría a jardines infan-
tiles. La reflexión de Frei con ocasión de dicho evento
13 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Guarderías.
14 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Guarderías.
29
 trasluce la enorme significación que terminó conquis-
tando el cambio del sistema educacional en su progra-
ma de gobierno y en su visión humanista. En los últi-
mos meses de su mandato todavía se le podía observar
con la vista fija en el porvenir de esos miles de niños.
«Enseguida será necesario preparar el material —decía
el Presidente—. Material didáctico, sillas, mesas —excú-
senme que hable de estas cosas— juegos. Hoy el juguete
didáctico ocupa un lugar importantísimo en la educa-
ción de los niños y de los párvulos. No los hay en Chi-
le. Hay maravillas en el mundo. He ahí un campo para
nuestros industriales, para la pequeña industria chilena,
para hacerlos bien, para hacerlos al nivel de las catego-
rías internacionales, porque para el niño la precisión, la
belleza, el cuidado, son elementos educacionales que no
tienen sustituto.» 15

15 Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Guarderías.

30
6. EPÍLOGO

El período que se inicia en 1964, con la Revolución

en Libertad, y se clausura en 1973, con el Golpe de
Estado, corresponde a la etapa de mayor expansión
de los derechos fundamentales, del constitucionalis-
mo y de la democracia en Chile. Durante el siglo xx
chileno, no existe una época más intensa en luchas
de reconocimiento que aquella. 1964 es un momen-
to crucial de la historia del movimiento popular por
instalar en la conciencia política nacional los valores
intrínsecamente imbricados de la paz, la igualdad y la
protección del más débil, finalidades que otorgan la
jerarquía de fundamentales a los derechos universal-
mente proclamados. Si, como escribe Walter Benja-
min, «cada instante puede convertirse en el juicio final
de la historia», 1964 fue uno de aquellos momentos
breves y luminosos en que el presente se deja asaltar
por la parte inédita del pasado que pugna por hacer
valer sus derechos.
Frei encarnaba esas esperanzas. Su intuición políti-
ca lo había hecho comprender que el reconocimiento
de derechos es una relación social, un sustrato espiri-
tual conformado por vínculos afectivos, instituciones
jurídicas y cultura común. Había entendido que sin
un cambio institucional no era posible el reconoci-
miento jurídico de tales derechos. Y sobre todo, había
llegado a la convicción de que un cambio constitucio-
nal podía tener la capacidad de transformar las ca-
31
 pacidades humanas disponiéndolas para la conquista
de nuevas libertades y derechos. De ahí su empeño
en el reconocimiento constitucional de los derechos
sociales. En el mensaje al Congreso de noviembre de
1964, Frei expresa su voluntad de «afirmar constitu-
cionalmente el reconocimiento de los fundamentales
derechos sociales de las clases trabajadoras chilenas,
consagrados en la mayor parte de las constituciones
modernas y en instrumentos internacionales a que
Chile ha concurrido» 1. De ahí también la subordina-
ción de los derechos patrimoniales —siempre dispo-
nibles y alienables— a los derechos sociales, que son
expectativas positivas de prestaciones, como la salud,
la instrucción, la subsistencia, la ocupación y simila-
res; que son derechos indisponibles, inalienables, in-
violables, intransmisibles y personalísimos. Por eso,
Frei plantea en su proyecto de reforma el propósito
de «estimular la función social del derecho de propie-
dad y proporcionar al Estado los instrumentos indis-
pensables para realizar, con autorización legislativa,
las grandes reformas que son necesarias para hacer
accesible la propiedad a la mayoría de los chilenos.» 2
Frei era consciente de los enormes obstáculos que
no dejarían de interponerse entre esta voluntad trans-
formadora y la concreción de los nuevos derechos.
Y así es como busca introducir en el ordenamiento
institucional la figura del plebiscito, un mecanismo
1 Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional propuesto por S.E.
el Presidente de la República, Don Eduardo Frei Montalva, 30 de noviembre de
1964.
2 Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional.
32
de la democracia directa, con el fin de complementar,
no de sustituir, a la democracia representativa, y de
darle continuidad y estabilidad al régimen constitu-
cional frente eventuales conflictos entre poderes. «La
ley debe ser verdadera expresión de la voluntad ma-
yoritaria del pueblo —dirá Frei—y para conseguirlo,
puede ser necesario consultarlo y escuchar su opinión
directa cuando se trata de adoptar las grandes decisio-
nes de la vida política nacional... A este fin tiende la
introducción del plebiscito, forma de expresión demo-
crática que, sin suplantar las atribuciones del Congre-
so, es contemplada por varias constituciones modernas
como una manera de resolver en definitiva, mediante
la expresión directa de la voluntad del pueblo, las dis-
crepancias que se produzcan entre el Presidente de la
República y el Parlamento en materias legislativas de
especial trascendencia.» 3
Casi cuatro años más tarde, la difícil marcha del
proceso, habían reafirmado las expectativas del Pre-
sidente Frei en un horizonte constitucional que res-
pondiera al progreso moral, jurídico y político expe-
rimentado por los derechos fundamentales. Entonces
se preguntará: « ¿Cuáles son los pasos que se exigen
hacia el futuro? Mucho habría que señalar a este res-
pecto, pero creemos que podrían concretarse en lo si-
guiente: una reforma constitucional que se hace cada
día más indispensable; una completa revisión de todo
nuestro orden jurídico, extremadamente anticuado
para las nuevas realidades sociales, económicas y po-
3 Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional.
33
 líticas; nuevas formas de participación del trabajo en
la vida económica de la Nación, creando un Consejo
Económico Social; Juntas Regularizadoras de Salarios
y Precios, y otros mecanismos adecuados a nuestra rea-
lidad actual. Por otra parte, es indudable que la em-
presa moderna requiere reformas, de tal manera que
el sector del trabajo tenga en ella una participación,
información y responsabilidad adecuadas.» 4

4 Mensaje al Congreso Nacional del Presidente Eduardo Frei Montalva el 21 de

mayo de 1968.
34
FUENTES DOCUMENTALES

Eduardo Frei, el hombre que siempre va conmigo, Fundación Eduardo Frei,

Santiago, 1991.
Eduardo Frei, fe, política y cambio social, David Vásquez y Felipe Rivera
editores, Biblioteca del Congreso Nacional, 2013.
Un programa y un gobierno, Editorial del Pacífico, Santiago, febrero de 1967.
Un programa que se cumple y no se transa, cómo avanza la revolución en li-
bertad, s/d.
Salvador Allende Gossens, Allende enjuicia a Frei, Ediciones Punto Final,
Santiago de Chile, noviembre de 1965.
Lo que Chile está realizando, extractos del mensaje presidencial del 21 de mayo
de 1968, Zigzag, 1968.
La Democracia Cristiana y la Revolución en Libertad, Juventud Demócrata
Cristiana, Santiago, 6 de abril de 1965.
El gobierno y la clase media, s/d.
Archivo Chile, Centro de Estudios Miguel Enríquez.
Eduardo Frei Montalva, Universidad, conciencia social de la nación, 1962.
Discurso pronunciado por el Presidente Eduardo Frei Montalva el 3 de noviem-
bre de 1964. Presidencia de la República, Secretaría de Prensa.
Discurso de despedida del Presidente Frei, 3 de noviembre de 1970
Texto del mensaje y del proyecto de Reforma Constitucional propuesto por S.E:
el Presidente de la República, Don Eduardo Frei Montalva, 30 de noviembre
de 1964.
Discurso del Presidente Frei en el Partido Demócrata Cristiano, 4 de noviembre
de 1969.
Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Reforma Agraria, 16 de
julio de 1967.
Discurso del Presidente Frei sobre la Reforma Educacional, diciembre de 1965.
Esfuerzo de todo un pueblo, 10 de diciembre de 1964.
Exposición del subsecretario de Educación Patricio Rojas Saavedra, 12 de di-
ciembre de 1965.
Discurso del Presidente Frei al promulgar la Ley de Guarderías Infantiles, 16
de abril de 1970.
Discurso del ministro de Educación Juan Gómez Millas, diciembre de 1965.
Mensaje Presidencial del 21 de mayo de 1968.
Discurso del Presidente Frei sobre reformas constitucionales, 30 de diciembre
de 1969.
Mensaje del Presidente Frei sobre nueva política del cobre, 21 de diciembre de
1964.

35
 ÍNDICE

1. LA LUCHA POR LOS DERECHOS, 4

2. EL PROGRAMA, 14
3. LA REFORMA AGRARIA, 17
4. LA PROMOCIÓN POPULAR, 20
5. LA REFORMA EDUCACIONAL, 24
6. EPÍLOGO, 31
FUENTES DOCUMENTALES, 35

36