ESTUDIOS - N 31 -ISSN 0328-185X (Enero-Junio 2014) 249-255

Conferencia de Fernando Henrique Cardoso en la CEPAL

Ms all de la economa: interaccin entre

poltica y desarrollo econmico.
Santiago de Chile, 8 de agosto de 2003

Antes que nada, deseo agradecer la invitacin del Secretario Ejecutivo

de la CEPAL, mi estimado amigo Jos Antonio Ocampo, para dirigirme a
ustedes en esta Casa, de donde, a decir verdad, jams me sent ausente.
Las funciones que he ejercido en los ltimos aos me impidieron venir
a la CEPAL con la regularidad que hubiera querido, pero lo hice siempre que
pude, como en la visita de Estado que realic a Chile en los meses iniciales de
mi primer mandato.
Tambin me dio gran satisfaccin presidir la apertura del vigsimo
noveno perodo de sesiones de la Comisin en mayo del ao pasado, en Brasilia, prximo a terminar mi segundo mandato.
Inici y conclu mis ocho aos de gobierno en estrecho contacto con
la CEPAL, lo que resulta muy significativo para quien se considera desde
siempre inspirado por la misin que esta tiene de comprender la realidad
latinoamericana segn sus propios trminos.
Todos sabemos que quien defini el norte de esa misin fue el homenajeado, inspirador de esta ctedra, Ral Prebisch. Escrib una vez que el
mayor mrito de la Comisin fue haber alcanzado la originalidad en la copia.
Prebisch es el mejor ejemplo. Su obra no se produjo ex nihilo.
Prebisch bebi de buena fuente. Estaba familiarizado con la teora del
desarrollo. Conoca los clsicos y la obra de Keynes. Tena presente el trabajo
de Hans Singer. Valoriz el acervo estadstico de las Naciones Unidas. Pero
supo asimilar creando, que es como suele presentarse la innovacin en las
ciencias econmicas y sociales. Usualmente el conocimiento evoluciona
mediante progresos acumulativos, con la apertura de un nuevo ngulo o perspectiva, no apartndose radicalmente del saber existente.
La clave de que se vali Prebisch fue la adecuacin de la teora del
desarrollo al contexto regional. l demostr que el comercio internacional
no haba propiciado a Amrica Latina las bondades proclamadas por la teora
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de las ventajas comparativas, o por la promesa neoclsica de que el comercio

permitira equiparar la remuneracin de los factores de produccin entre los
pases.
La capacidad de organizacin poltica de los trabajadores y empresarios de los pases del centro impidi que los frutos del mayor progreso tcnico
all alcanzado fueran compartidos por las economas latinoamericanas mediante la cada del precio de los bienes industriales.
De hecho, se observ un deterioro continuo, aunque irregular, de los
trminos de intercambio de nuestros productos agrcolas. De all su recomendacin de aplicar polticas de industrializacin que se destinaran no slo
a ampliar la capacidad de acumulacin de las economas regionales, sino a
reorientar el perfil de nuestro comercio exterior.
Posteriormente propondra una concertacin poltica a favor de la integracin de los mercados nacionales. Quera garantizar, atendiendo a las
exigencias de escala, el xito del proceso de sustitucin de importaciones.
Deseaba establecer las condiciones polticas para redimensionar el papel y,
quiz, el peso de Amrica Latina en la economa mundial.
Sin embargo, Prebisch no era fatalista. Crea en el desarrollo, pese a
los obstculos internos y a las asimetras del comercio internacional. En esto
fui y sigo siendo discpulo de Ral Prebisch. Dira lo mismo de mi querido
amigo, Enzo Faletto. Jams vimos contradiccin entre desarrollo y dependencia. La situacin de dependencia defina la ndole excluyente e inicua del
desarrollo, pero no representaba un impedimento. Fue el slido aporte del
capital externo el que, junto a la inversin pblica y, en menor volumen, al
capital privado nacional, contribuy en los aos sesenta a la expansin de los
indicadores en muchos de nuestros pases.
El desafo que se planteaba y que no fue atendido era hacer llegar los
beneficios de ese crecimiento al mayor nmero de personas. Era creer en la
autonoma del poltico y buscar un arreglo de poder ms sensible a los intereses de la mayora, lo que supona la afirmacin de la democracia. Esto nos
remite al objeto de nuestra presentacin, la interaccin entre poltica y desarrollo econmico, tema que tanto apasionaba a Ral Prebisch, dado que crea
fervientemente en un desarrollo polticamente orientado.
El tema evoca desafos que nuestros actores polticos son llamados a
enfrentar en el nuevo milenio. Trae a la mente el esfuerzo que se est haciendo para adecuar nuestras economas a los nuevos patrones de competencia y
productividad, sin perjuicio del objetivo de tornar al Estado apto para responder a demandas sociales cada vez ms complejas y diversificadas.

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Inicio el tratamiento del tema recordando que democracia y progreso

econmico no siempre han sido considerados valores compatibles. Fueron
muchos los momentos a lo largo de la historia en que los reclamos democrticos se vieron inhibidos por supuestas exigencias del proceso econmico. Se
forjaron antinomias entre el sufragio universal y el derecho de propiedad,
entre los derechos sociales y el crecimiento econmico, entre los derechos
colectivos y la estabilidad presupuestaria.
En su acuciosa revisin del pensamiento conservador de los dos ltimos siglos, Albert Hirschman recuerda el peso del argumento econmico en
el discurso contrario a la ampliacin de los derechos de ciudadana. Un caso
emblemtico habra sido la resistencia opuesta a la aprobacin por parte del
Parlamento ingls de las reformas liberales de 1832 y 1867, consideradas
punto de inflexin en la historia poltica de Inglaterra, al provocar, con la
extensin del derecho de voto, el fin del dominio oligrquico.
No menos tenaz fue la campaa de oposicin a los derechos sociales
desarrollada en Europa y en los Estados Unidos en la segunda mitad de este
siglo. En contraste con las tesis keynesianas que proclamaban la compatibilidad entre los gastos sociales y el crecimiento econmico, se acentuaban en
demasa los riesgos que la hipertrofia del Estado planteaba para el equilibrio
fiscal y la estabilidad monetaria.
A esto se sumara el recelo de que la ampliacin de las garantas sociales pudiese provocar una crisis de gobernabilidad, como tanto proclam la
celebrada Comisin Trilateral en el transcurso de los aos setenta. Los Estados estaran asumiendo obligaciones ms all de su capacidad de gestin.
Entre nosotros, el conflicto entre poltica y economa se manifestaba con
otros matices, por cierto ms notorios, de difcil equilibrio.
Yo estuve entre aquellos que vean con reservas la explicacin de que la
experiencia autoritaria estara inscrita en la lgica del mercado, como condicin para profundizar el proceso de sustitucin de importaciones (Guillermo
ODonnell). Me pareca claro que las dictaduras latinoamericanas eran fenmenos eminentemente polticos, que se sustentaban en la capacidad de los
autcratas de turno de utilizar el espectro de la Guerra Fra para reprimir el
disenso. Las elevadas tasas de crecimiento alcanzadas en algunos de aquellos
aos obedecieron, como afirm al inicio, a la amplia disponibilidad de crdito () Ello slo acentuara algunos rasgos perversos del modelo, como la
concentracin del ingreso.
En los aos ochenta, ya en pleno proceso de liberalizacin poltica, el
discurso del autoritarismo como factor de progreso volvi a la escena en
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Amrica Latina. Frente a la presunta ineptitud de los gobiernos civiles para

promover las reformas que se saban necesarias para la reanudacin de un
crecimiento sustentable, los elogios al desempeo de los regmenes autocrticos del Sudeste Asitico se volvieron habituales. Sabemos que, una a una,
las tesis que postularon un vnculo obligado entre arbitrio y progreso fueron
desacreditadas por la historia. Es as que la extensin del sufragio en Europa
se dio paso a paso con la evolucin de la Segunda Revolucin Industrial. La
afirmacin del Estado de bienestar social coincidi con el fuerte auge del
crecimiento de las economas industriales en la posguerra. Amrica Latina
no se volvi ms justa bajo los regmenes de excepcin.
Democracia y desarrollo son hoy valores de primera magnitud en la
agenda de los Estados pero, en esencia, no son indisociables. Por ms que de
la historia poltica de las naciones ms ricas se pueda inferir que el crecimiento econmico difcilmente se sustenta sin un amplio usufructo de las libertades pblicas, la afluencia material no representa un corolario necesario de la
opcin democrtica.
Prefiero hablar de un vnculo imperativo, que no est dado, sino que se
construye, a partir del reconocimiento de que la democracia es una opcin
que se justifica en s misma, como valor universal, posible como tal de ser
aceptada por todos. No pretendo con esto desanimar a quienes buscan afinidades entre democracia y desarrollo. Por el contrario; de hecho lo que deseo
es contribuir a que esa bsqueda se haga con realismo.
No fueron pocos los que, en Amrica Latina, pronosticaban que el fin
del autoritarismo era la llegada a la tierra prometida. La experiencia pronto
nos mostrara que el camino habra de ser menos fluido, ms lleno de desafos.
La larga y penosa recesin que aquej a nuestra regin en los aos
ochenta, cuando ya tenamos gobiernos civiles, fue una prueba sumamente
elocuente de que poltica y economa pueden dar seales contradictorias, de
que el estado de derecho no necesariamente trae consigo la prosperidad.
Entonces, cmo situar la relacin entre democracia y desarrollo?
Debemos contentarnos con el escepticismo de algunos analistas que,
ante la dificultad de definir vnculos precisos y permanentes entre esos valores, optan por verlos como realidades enteramente autnomas, cuya interaccin no se dara sino sobre bases aleatorias, ocasionales? Estoy convencido de
que podemos ser ms asertivos en la valorizacin de la democracia. Sin preocuparnos por traducir a cifras las bondades del voto, es posible discernir
aspectos de la experiencia democrtica de innegable inters para los actores
econmicos.
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Aspectos que son fundamentales, estoy seguro, para la bsqueda de un

desarrollo sustentable.
Mencionara, en primer lugar, la cuestin de la legitimidad. Sabemos
que la democracia tiene un mtodo propio de definir polticas pblicas, incluidas aquellas afectas a la gestin de la economa. Las decisiones no prescinden de deliberacin. Resultan de un equilibrio negociado de intereses,
conforme reglas transparentes, definidas en el espacio pblico. Los beneficios que de all se obtienen para la conduccin de la economa me parecen
evidentes, comenzando por la credibilidad que asumen en democracia las
normas que rigen el funcionamiento del mercado. Las polticas macroeconmicas dejan de reflejar la supuesta omnisciencia de tecncratas iluminados
y pasan a representar la depuracin de intereses legtimos, en un concierto de
voluntades, entre las cuales figura la del propio gobierno.
(..) Cada vez hay ms conciencia entre los Estados sobre la necesidad de rediscutir la arquitectura del sistema financiero internacional, de modo
que adquiera ms eficacia en la regulacin de los flujos de capital, cuyo descontrol afecta a todos, ricos y pobres, aunque en distinta medida. Plante el
tema por primera vez en una conferencia celebrada en esta Casa en la visita
de 1995. Para mi satisfaccin, supe por el Secretario Ejecutivo, Jos Antonio
Ocampo, en el vigsimo noveno perodo de sesiones, que la CEPAL haba
aceptado el desafo y estaba tratando el asunto con la seriedad que los riesgos
que comporta exigen.
Lamento que el ejemplo no haya sido seguido y que la propuesta de un
mejor monitoreo del capital voltil contine ausente de la agenda de los
pases con mayor influencia sobre la arquitectura financiera internacional.
Conviene recordar que la hiptesis de la regulacin de los flujos financieros
estuvo en el programa y fue aceptada en las negociaciones de Bretton Woods.
En el artculo VI del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional se prev la posibilidad de que el FMI solicite a un Estado Miembro que adopte medidas de control para contener la fuga excesiva de capital
y el consiguiente recurso a las reservas de la organizacin.
Es verdad que los dos principales arquitectos de Bretton Woods, John
Maynard Keynes, que asesoraba al Exchequer, y Barry Dexter White, del
Tesoro americano, discrepaban sobre el grado de autonoma del Fondo y la
disponibilidad de reservas. Keynes esperaba que el FMI constituyera un verdadero banco central internacional, que sirviera de contrapunto al poder econmico norteamericano, reuniendo, entre otras prerrogativas, la de crear su
propio instrumento de crdito.
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Por su parte, Barry White vea el Fondo como una institucin destinada a asegurar el crecimiento equilibrado del comercio mundial de manera tal
que preservase el papel central del dlar en las finanzas internacionales. Y as
fue creada la institucin, anclada nicamente en el dlar. Sin embargo, White pronto comprendi que la estabilidad del dlar correra peligro con el
aumento vertiginoso que se anunciaba del comercio mundial y la necesidad
de una expansin equivalente de las reservas internacionales. Pas pues a
apoyar la posicin de Keynes, y lleg a proponer la revisin de los estatutos
del Fondo, a fin de permitir la creacin de reservas propias.
La propuesta no prosper. Slo dos dcadas despus se aceptara la
enmienda para introducir la figura de los derechos especiales de giro, aunque
en un volumen sumamente limitado. Y el hecho es que hasta hoy contina
postulndose la ampliacin de los DEG, a fin de crear un colchn de reservas
que pueda amparar mejor a los pases con problemas coyunturales.
Al hablar de la importancia de la democracia para la fundamentacin
de nuestra poltica externa, no puedo dejar de hacer mencin al Mercado
Comn del Sur. El Mercosur naci gracias a la democracia, que permiti que
se disiparan las rivalidades y se afianzara la confianza entre Brasil y Argentina. El proceso se desarroll bajo la gida de la democracia, con la participacin de las respectivas sociedades nacionales. Por su eficacia, la clusula democrtica inspir la adopcin de mecanismos semejantes en la Cumbre de
Amrica del Sur, en Brasilia, y, en el mbito hemisfrico, en la reunin de
Quebec.
Sin la democratizacin del Cono Sur, el Mercosur no existira, pero, al
existir, integrando mercados, superando crisis coyunturales y produciendo
riquezas, promovi la democracia fuera de sus fronteras. Se trata de un crculo virtuoso que confiere autoridad a la lucha de sus Miembros por un orden
mundial ms democrtico. Concluira retomando la idea que ha permeado
esta conferencia, de que el vnculo entre democracia y desarrollo no est
dado, sino que se construye, lo que acenta estimo importante resaltar la
responsabilidad poltica de los grupos dirigentes ().
Frente a la globalizacin, o a su carcter ineluctable, caba explorar el
modo de insercin internacional ms ventajoso para nuestros pases, sin la
fantasa de soluciones autrquicas, pero con la conciencia de que el proceso
tiende a generar efectos asimtricos, a perpetuar desigualdades () Un desarrollo que no sea excluyente, que contemple a todos. Un desarrollo que
permita erradicar la miseria, que elimine la indigencia en que continan viviendo millones de latinoamericanos.

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Pero para que tal declaracin no suene vaga o aun demaggica, es

preciso delinear una nueva agenda de crecimiento. En la ltima dcada
qued claro que, en las circunstancias actuales, no hay espacio para el cierre
de las economas, ni para el financiamiento inflacionario del consumo y de la
inversin, ni siquiera, incluso en el caso de los pases de desarrollo intermedio, para el retorno puro y simple a la poltica de sustitucin de importaciones.
Pero ello no significa la aceptacin de lo que se ha dado en llamar la
ortodoxia monetaria o el Consenso de Washington. Tal es as que nuestros pases han ampliado las polticas educacionales, creado redes de proteccin para ofrecer alguna perspectiva a los ms pobres y reorganizado la administracin pblica y la estructura del Estado. Salvo pocas excepciones, no se
ha cado en la visin denominada neoliberal de un Estado mnimo.
Lleg la hora de junto con el esfuerzo que se est haciendo de aumentar continuamente la productividad y ganar mercados externos recuperar, gradualmente, tambin el mercado interno. Fcil de decir, difcil de
hacer. Pero no imposible. Tal vez la cuestin bsica y aqu entramos de
lleno en la relacin entre economa y poltica sea comprender lo ms difcil: como no hay posibilidad alguna de romper con las reglas fundamentales
del juego, ni hay milagros, el camino es largo y los lderes responsables, desgraciadamente, deben ofrecer sudor y lgrimas.
Pero es evidente que el sudor y las lgrimas sin recompensa llevan al
desaliento (a la insatisfaccin social, a disturbios puntuales, a la desmoralizacin de los gobiernos), en lo que se identifica con promesas populistas. De
manera que el camino del progreso lento y no hay otro slo es aceptable
si representa un progreso continuo y para todos.
() ha faltado tambin la comprensin nacional e internacional
de que sin retribucin adecuada en trminos de elevacin de la calidad de
vida, no slo corre peligro la democracia, sino que la propia economa no
despega.
Muchas gracias.

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