Diseo y

Comunicacin
de Planes de
Metas
MANUAL PARA LA ACCIN

NDICE
ESTRUCTURA Y OBJETIVOS DE ESTE MANUAL
PRIMERA PARTE: MARCO TERICO CONCEPTUAL

05

1. Planificacin para la gestin gubernamental, rendicin

de cuentas y participacin
Planificar para simplificar
1.1 Plan de metas: una herramienta para la planificacin
1.2 Por qu planes de metas?
1.3 Una intervencin estratgica para ciudades justas, democrticas y
sustentables
1.4 Por qu pensarlos como una intervencin estratgica?
1.5 Componentes de una intervencin estratgica
2. Etapas de un plan de metas
2.1 Diagnstico participativo: un proceso de definicin y
construccin colectiva de metas
Diagnstico y comunicacin dialgica
2.2 Dilogo con la comunidad: oportunidades y desarrollo de la estrategia
2.3 El rol de la informacin. Hacia una planificacin colaborativa
2.4 Metodologas participativas para reconstruir el vnculo entre
gobierno y ciudadanos
2.5 Niveles de participacin en la prctica

05

SEGUNDA PARTE: HERRAMIENTAS PRCTICAS

31

3. Diseo de un Plan de Metas

3.1 Querer, poder, hacer
3.2 Los elementos del Plan de Metas: La cadena lgica de la planificacin
3.3 Los pasos en el diseo del Plan de Metas
4. Monitoreo y Evaluacin como procesos de rendicin de cuentas y
aprendizaje institucional
4.1 Monitoreo y Evaluacin. Pasos del proceso
4.2 Indicadores inteligentes

31
34
35
38
42

TERCERA PARTE. LOS CASOS

51

05
06
09
11
13
15
19
19
23
24
25
28
29

46
47

5. Los casos. Desafos de la puesta en marcha de los planes de metas 51

ALGUNAS REFLEXIONES

63

ANEXO: ETAPAS Y ACCIONES IMPLICADAS EN LA GESTIN

DE PLAN DE METAS

65

RECURSOS DE APOYO

66

Referencias Bibliogrficas

67

. 02

Este manual tiene como

objetivo contribuir al diseo
y la comunicacin de los
planes de metas por parte
de los gobiernos locales, as
como fortalecer a aquellos
actores involucrados en la
planificacin de
intervenciones, procesos
participativos, toma de
decisiones y rendicin de
cuentas relacionados a la
gestin de estos planes.

. 03

Estructura y objetivos
de este manual
GOBERNANZA
El modo en que una
sociedad interacta y
coordina sus actividades
para la resolucin colectiva de problemas.
Incluye:
Los procesos de toma
de decisin colectiva.
La articulacin de los
intereses y la mediacin
en los conflictos.
Las normas, instituciones y prcticas mediante
las cuales una sociedad
se organiza social, poltica y econmicamente.

Existen nuevas formas de gobernanza que se materializan, entre otras expresiones, a travs de la generacin
colectiva de Planes de Metas de gobierno.
Este manual tiene como objetivo contribuir al diseo y
la comunicacin de los Planes de Metas por parte de los
gobiernos locales, as como fortalecer a aquellos actores
involucrados en la planificacin de intervenciones, procesos participativos, toma de decisiones y rendicin de
cuentas relacionados a la gestin de estos planes.
Este manual combina elementos tericos, sugerencias
prcticas y referencias a recursos acerca del diseo, el
monitoreo y la comunicacin de los Planes de Metas, desde la perspectiva de la planificacin colaborativa como
propuesta para una nueva forma de gobernanza local.
Es importante destacar que, adems de la dimensin
tcnica del diseo y gestin de planes, se busca desarrollar y fortalecer la dimensin poltica, vinculada principalmente con las implicancias de llevar adelante una
planificacin participativa de un proyecto comn que
busca alcanzar cambios particulares en un contexto
dado, con actores concretos, en un momento determinado de la historia. En este sentido, se espera generar la
reflexin y el aprendizaje en torno a procesos basados
en la construccin de consensos y la participacin fundamentada con argumentos valorativos y tcnicos, que
considera el contexto y la agenda de temas prioritarios
que el mismo plantea.

. 04
El documento se estructura en
tres partes y cinco apartados principales:
En la primera parte se presenta el encuadre terico y
conceptual desde el cual se parte, Dentro de este bloque
se encuentran dos apartados. El primero de ellos focaliza
en describir la planificacin para la gestin gubernamental, y presenta a los Planes de Metas como una herramienta de planificacin, intervencin y gestin estratgica orientada a la construccin de sociedades ms
justas, democrticas y sustentables. El segundo aborda
el tema del diagnstico en su vinculacin con la interaccin comunicativa, explorando el valor del dilogo y el
rol fundamental de la informacin para la construccin
colectiva. Asimismo, introduce apreciaciones sobre metodologas participativas y su aporte en la construccin
del vnculo entre gobierno y ciudadanos.
La segunda parte contiene herramientas prcticas para
el abordaje y puesta en marcha de Planes de Metas. En
el apartado tercero, se aborda el tema del diseo del
plan, la definicin de sus distintos elementos y la coherencia programtica. El cuarto apartado focaliza en la
prctica del monitoreo y evaluacin como procesos de
rendicin de cuentas y aprendizaje institucional. All se
remarca la importancia de la buena definicin de los
indicadores en el proceso de anlisis colectivo de los
avances que, expresados a travs del Plan de Metas, se
realizan para alcanzar los cambios identificados como
relevantes para las polticas pblicas para el territorio.
Finalmente se en el captulo Los casos. Desafos de la
puesta en marcha de los Planes de Metas, se analizan
los casos de ciudades de Argentina que han implementado esta herramienta, a saber: Mendoza, Maip, San
Martn de los Andes y Crdoba.

. 05

Planificacin para la
gestin gubernamental,
rendicin de cuentas y
participacin
Planificar para simplificar
La planificacin es un proceso que contribuye identificar
modelos que permitan estructurar la realidad compleja,
a travs de la definicin de una secuencia lgica de objetivos y acciones que se han definido para alcanzar el
cambio deseado en dicha realidad.
Si se simplifica la realidad es posible focalizar la accin
-por ende la planificacin- en aquellas causas sobre las
que es posible generar un cambio en un momento determinado, con ciertos recursos disponibles, en base a
las alianzas y acuerdos alcanzados.
Planificar la gestin gubernamental no implica minimizar la complejidad y la diversidad a intervenir. Por el
contrario, requiere de un anlisis profundo de la realidad, basado en un diagnstico inclusivo y un dilogo
regular con los ciudadanos, que facilite la definicin
colectiva de esa realidad en distintos momentos y ante
cambios de contexto.

. 06

Es posible planificar en dos niveles. A largo plazo, a travs

de las lneas estratgicas que guan la accin y los cambios
que se quieren alcanzar dentro de las mismas. Este nivel
debera estar determinado por consensos alcanzados en
una sociedad que define polticas de estado basadas en
una visin de ciudad, construida de manera inclusiva.
Es en el segundo nivel, del corto y mediano plazo, donde
a travs de los Planes de Metas las distintas gestiones trabajan para contribuir a esa visin socialmente consensuada. El nivel de planificacin a largo plazo se expresa en lineamientos poltico-estratgicos (que pueden concretarse
en la plataforma de gobierno) que darn marco a la planificacin a mediano y corto plazo, dentro del cual los Planes
de Metas son una de sus expresiones prcticas.
Planificar la gestin
gubernamental no
implica minimizar la
complejidad y la diversidad a intervenir. Por
el contrario, requiere de
un anlisis profundo de
la realidad, basado en
un diagnstico inclusivo y un dilogo regular
con los ciudadanos, que
facilite la definicin
colectiva de esa realidad en distintos momentos y ante cambios
de contexto.

La planificacin para el corto y mediano plazo define los

objetivos para las diferentes reas de la poltica pblica,
alineadas con las grandes lneas poltico-estratgicas de
actuacin a concretar en el largo plazo. Es en este nivel,
en el que el Plan de Metas cobra protagonismo para definir las metas e indicadores que se utilizarn para la
evaluacin del cumplimiento de cada objetivo propuesto. Ver ejemplo en pgina 22: La cadena lgica de la
planificacin.
1.1 Plan de Metas, una herramienta para la planificacin

El Plan de Metas es un instrumento de planificacin,

gestin, informacin pblica, rendicin de cuentas y
seguimiento de las acciones a desarrollar por un gobierno durante el perodo que dura un mandato. El Plan de
Metas establece la obligatoriedad que los intendentes,
alcaldes o prefectos, al iniciar una gestin, presenten un
programa de metas a cumplir durante su gobierno e
informen peridicamente a la ciudadana sobre el cumplimiento de las mismas.

. 07

El Plan de Metas busca transformarse en una herramienta a travs de la cual las propuestas de gobierno se
materialicen en metas concretas basadas en indicadores
de cumplimiento.

El Plan de Metas busca

transformarse en una
herramienta a travs de
la cual las propuestas
de gobierno se materialicen en metas concretas basadas en indicadores de cumplimiento.

Los planes o programas de metas presentan un gran

potencial para la desarrollar la calidad democrtica en
la medida que generan mejores condiciones para la rendicin de cuentas en procesos ms interactivos, dialgicos y argumentativos, favorece la interaccin entre gobernantes y ciudadanos, facilita el acceso a la informacin
para el monitoreo, la evaluacin de las polticas pblicas
y la construccin de una opinin pblica informada, y
contribuye a la participacin ciudadana en los procesos
polticos en el nivel local (Cceres, 2013).
Los Planes de Metas existentes tienen la particularidad
de haber sido promovidos por movimientos de la sociedad civil, en lo cual La Red Latinoamericana por Ciudades y Territorios Justos, Democrticos y Sustentables ha
tenido un papel determinante. Para ms informacin
visitar: http://redciudades.net/blog/
Por su propia naturaleza de mediano y corto plazo, y
producto de la participacin activa de los ciudadanos y
de una vinculacin renovada entre actores claves para
el desarrollo de un municipio, el Plan de Metas permite
llevar a su mxima expresin la capacidad de planificar
buscando aprovechar las oportunidades de realizar intervenciones que ayuden a la gestin en gobierno a
cumplir con sus propuestas.
Reconocer estas oportunidades de accin, generarlas a
travs del dilogo con actores del territorio e incorporar
y redefinir anualmente ciertas metas para aprovechar
contextos favorables son destrezas que las autoridades
municipales debern llevar a la prctica en el proceso
de gestin de sus Planes de Metas.

. 08

El proceso de planificacin
de un Plan de Metas
permite a las autoridades
aprovechar las
oportunidades e identificar
desafos ante los cuales la
gestin debe actuar.

. 09

1.2 Por qu Planes de Metas?

Existe una crisis de representatividad poltica, marcada

entre otros aspectos, por un incumplimiento de las promesas electorales y por la ausencia de informacin sobre
los propsitos polticos de los gobiernos y los criterios
que orientan sus decisiones. Ante esta situacin, los ciudadanos se encuentran alejados de los procesos de toma
de decisiones que resultan en intervenciones que directamente los afectan.
La carencia de mecanismos articuladores y facilitadores
del dilogo, y de instancias de rendicin de cuentas e
informacin pblica se constituyen en barreras para el
ejercicio pleno de la ciudadana.

El Plan de Metas, como

instrumento de planificacin, informacin
pblica y rendicin de
cuentas, permite lograr
ms integracin en el
sistema de planeamiento de la ciudad, incrementar los niveles de
transparencia de la
gestin y de acceso a la
informacin pblica, y
aumentar los niveles de
eficiencia y efectividad
de las polticas
pblicas.

El Plan de Metas, como instrumento de planificacin,

informacin pblica y rendicin de cuentas, permite
lograr ms integracin en el sistema de planeamiento
de la ciudad, incrementar los niveles de transparencia
de la gestin y de acceso a la informacin pblica, y aumentar los niveles de eficiencia y efectividad de las polticas pblicas.
La implementacin de este instrumento impone al municipio la necesidad de establecer mecanismos para
mejorar la produccin y sistematizacin de la informacin en el interior de la administracin. A su vez, es una
herramienta estructurante del quehacer diario del municipio y articuladora de otros instrumentos de gestin
administrativa y contable preexistentes.

Algunos fundamentos para implementar

planes de metas son su valor como:

. 10

Herramienta de gobierno para mejorar el vnculo

entre ciudadanos y el Estado. En sus distintas etapas
de diseo, implementacin y evaluacin, es una oportunidad para activar procesos de apertura al dilogo, generar consensos y materializar acuerdos.
Insumo clave para la gestin. En cuanto establece directrices, objetivos, metas e indicadores para el trabajo
del gobierno local, en el cual cada rea de gestin aporta
al alcance de las mismas. El Plan de Metas contribuye a
soslayar la fragmentacin al explicitar objetivos integrales en los que se insertan aquellos especficos de cada
rea. A su vez, contribuye a favorecer la articulacin
interna, evitar el solapamiento y poner en valor el esfuerzo grupal.
Gua del proceso de seguimiento del plan. En tanto el
sistema de monitoreo y evaluacin se construye en funcin de los lineamientos de la planificacin.
Instrumento que permite evaluar la gestin desde dos
niveles. En funcin del alcance de ciertos resultados facilita
que los procesos de monitoreo y evaluacin se traduzcan
en mejoras en la gestin. Adems, puede generar procesos
de revisin y evaluacin participativos que canalizan experiencias y percepciones de los ciudadanos sobre las metas que se alcanzan y las que no. La participacin ciudadana es un elemento clave para que la rendicin de cuentas
sea ms que una enumeracin de actividades realizadas
o el control sobre el uso de los recursos.
Un camino hacia la transparencia en las acciones del
gobierno. El Plan de Metas contribuye a instaurar un
proceso interno de gestin de la informacin que facilita
el acceso a la misma por parte de la ciudadana. La informacin pblica, es decir aquella que se encuentra en manos del Estado, debe permitir y facilitar el conocimiento
y compromiso ciudadano en las decisiones y procesos de
la gestin pblica.

. 11

1.3 Una intervencin estratgica para ciudades justas,

democrticas y sustentables

El Plan de Metas se conforma como una herramienta de

intervencin donde el diseo, monitoreo y evaluacin,
son oportunidades para crear, profundizar y fortalecer
canales de comunicacin e intercambio entre el gobierno y los ciudadanos, y as alcanzar mayor correspondencia entre el contenido de dichos planes y las necesidades
de hombres y mujeres de un territorio.
Los Planes de Metas constituyen estrategias de intervencin orientadas a objetivos polticos, tendientes a la promocin de territorios justos, democrticos y sustentables.
El Plan de Metas no constituye slo una metodologa de
planificacin sino, fundamentalmente, la explicitacin
de un posicionamiento poltico-normativo respecto de
la realidad social en la que a una gestin le toca el papel
de asumir la responsabilidad de gobernar. El plan debe
proponer con claridad la visin poltica de transformacin que asume un gobierno en relacin a los desafos
que le tocan enfrentar.
En tal sentido, no es posible pensarlo slo como un instrumento tcnico sino eminentemente poltico. De hecho
estos institutos surgieron como una reivindicacin de la
sociedad civil respecto de la necesidad de generar nuevos
mecanismos que favorezcan una gobernanza ms justa,
democrtica y sustentable. Estos valores-meta implican
una lectura de los problemas y contradicciones de los contextos urbanos en la regin y el papel que se le asigna al
Estado en relacin a los mismos. Cmo respondan los gobiernos a stos desafos, qu agenda decidan asumir, qu
estrategias elijan implementar, sern objeto de evaluacin

. 12

de la opinin pblica, pero sobre todo la posibilidad de

fortalecer su base de legitimidad y credibilidad social.
Por ello, el Plan de Metas exige un esfuerzo poltico tcnico de decisin, planificacin y comunicacin, de manera que queden claramente plasmadas la decisin e
intencionalidad poltica de una gestin. El Plan de Metas contribuye as a hacer pblico el proceso de decisin
y el grado de inclusin de intereses que un gobierno
adopta. De este modo, permite reducir las asimetras
que se producen cuando los programas de gobierno son
objeto de presin slo por parte de los grupos de poder
concentrado, o al menos aumentar el costo social de las
estrategias corporativas de incidencia.
El Plan de Metas se
conforma como una
herramienta de intervencin donde el diseo, monitoreo y evaluacin, son oportunidades
para crear, profundizar
y fortalecer canales de
comunicacin e intercambio entre el gobierno y los ciudadanos.

El compromiso poltico con los Planes de Metas tiene

implicancias valorativas y metodolgicas. Implica tomar
un abordaje participativo, multidisciplinario, y multidimensional, donde lo que importa es el plan pero tambin
el propio proceso, la prctica de articular la diversidad
para lograr un aprendizaje colectivo. En este articular
de la diversidad de necesidades e intereses lo que se
busca es reducir espacios de poder predominante de
ciertos grupos para ganar en inclusin. El ejercicio de
construccin de Planes de Metas puede en el mediano
y largo plazo cambiar las condiciones para un acceso
ms equitativo a la incidencia en los procesos de toma
de decisin.

. 13

1.4 Por qu pensarlos como una intervencin estratgica?

Los Planes de Metas constituyen una intervencin que

implica una intencionalidad consciente y deliberada por
producir un cambio o generar nuevas condiciones para
que ello ocurra. Constituyen un medio para alcanzar
fines, y en cuanto tal son una gua para acciones con
consecuencias para los grupos involucrados y/o afectados, que deberan tener activa participacin en su diseo e implementacin.
Por tanto, requieren de procesos pblicos y transparentes donde se expliciten objetivos, medios y criterios que
fundamentan las decisiones.
Los Planes de Metas que reflejan objetivos polticos explcitos y claros pueden articular de modo coherente
con otros instrumentos de planificacin de mediano y
largo plazo cmo los planes estratgicos- o las polticas
de estado. Su valoracin poltica y prctica permitir
reconocer el grado de explicitacin y alineamiento de
las acciones y recursos asignados con los objetivos polticos de corto y mediano plazo.
Es en este sentido una intervencin es estratgica
cuando aporta a la:
>>Expansin y promocin de espacios de negociacin
y accin para contribuir a los objetivos de justicia, democracia y sustentabilidad.
>>Sinergia entre actores del sector privado, Estado y sociedad civil para sumarlos en la bsqueda de objetivos
y horizontes polticos comunes.
>>Generacin de efecto multiplicador de vnculos virtuosos entre los principios de inclusin, equidad y eficiencia.

. 14

Intervencin estratgica para ciudades

justas, democrticas y sustentables

P L A N

PARTICIPATIVO,
INCLUSIVO,
PBLICO:
Instrumento de
informacin y
vinculacin con los
ciudadanos.

D E

M E TA S

ORIENTADO AL
DESARROLLO DE
CAPACIDADES INSTITUCIONALES:
Instrumento de planificacin que
ordena y mejora la
gestin.

GENERADOR DE
NUEVAS
CONDICIONES
PARA LA
GOBERNANZA:
Instrumento
construido en base
a acuerdos y profundizacin de entendimientos entre los
distintos actores de
la ciudad.

de

. 15
1.5 Componentes de una intervencin estratgica

Entendidos como una intervencin estratgica, la puesta en prctica exitosa de los Planes de Metas requiere
de un trabajo coordinado de cuatro elementos claves:
DILOGO
COMUNICACIN
Interactiva para profundizar entendimientos y construir el saber colectivo sobre distintas problemticas

DIAGNSTICO
Y REVISIN
De manera peridica de los
factores de contexto y oportunidades de accin

DESARROLLO DEL
PLAN DE METAS

MONITOREO
Y EVALUACIN
Como instancia de aprendizaje
colectivo sobre el alcance de
los resultados y su impacto en
la gestin gubernamental y la
calidad de vida ciudadanos

DESARROLLO
ORGANIZACIONAL
Fortalecimiento de las capacidades de todos los actores y organizaciones participantes en la definicin y gestin de Planes de Metas

La gestin de un Plan de Metas implica un cambio cultural significativo acompaado por una adaptacin de
los procedimientos, sistemas y prcticas dentro de la
institucin que los lidera. Esta labor de ninguna manera
puede ser concebida como un ejercicio aislado que responde a una demanda o normativa puntual.

. 16

El Plan de Metas genera procesos para pensar los problemas de manera inclusiva para alcanzar mejores respuestas a las necesidades complejas de los ciudadanos.
Los elementos presentados en el grfico anterior no
constituyen compartimientos estancos, por el contrario,
su interaccin facilita y refuerza el desarrollo de una
nueva gobernanza que permitir la implementacin
exitosa de cualquier intervencin.
En este marco algunos elementos cobran principal
relevancia:
El Plan de Metas
genera procesos para
pensar los problemas
de manera inclusiva
para alcanzar mejores
respuestas a las necesidades complejas de
los ciudadanos.

>> Diagnstico y Dilogo. Constituyen instancias que

ayudan a la definicin de los problemas y situaciones que

se buscan revertir. El diagnstico sin la generacin e
institucionalizacin de procesos de interaccin comunicativa es slo una foto (esttica) de factores que definen
un contexto en un determinado momento.
>> El Dilogo o Interaccin Comunicativa. Aporta dos
cuestiones principales, en primer lugar y en relacin con
el diagnstico y las instancias de monitoreo y evaluacin, provee informacin directa de las percepciones y
necesidades de los ciudadanos. En segundo lugar, esta
comunicacin permite cambiar la forma que desde las
distintas posiciones se entienden los problemas, al reconocer y entender al otro es posible moldear nuevas percepciones y formas de relacionamiento. Es a partir de
este proceso que es posible garantizar la inclusin.
>>El desarrollo del plan. Depende de la fortaleza de los cuatro
elementos presentados en el grfico expuesto y es en este
punto donde el desarrollo organizacional cobra relevancia, en
cuanto refiere a la necesidad de fortalecer las capacidades
necesarias para trabajar en la planificacin colaborativa, no
slo dentro del gobierno sino tambin con otros actores que
deberan participar en el proceso de planificacin. Estas capacidades constituyen un componente clave para crear una
nueva cultura poltica que favorezca una nueva gobernanza.

. 17

Si bien el contenido poltico del

Plan de Metas es responsabilidad
del gobierno, la participacin de
la ciudadana en la definicin del
mismo cumple un lugar
indiscutible, ya que es sta la que
conoce mejor las necesidades de
los territorios de la ciudad.
Ante esto, vale preguntarse:
Cmo define las metas un
gobierno?
Con quin? Con qu criterios,
valores y fundamentos?
Quin/es define/n la visin de
ciudad que se busca alcanzar?

. 18

Planificar va ms all de definir una serie de metas a ser

cumplidas en tiempo y forma, y mucho menos que esas
metas sean una enunciacin de lo que son responsabilidades bsicas de las distintas reas de la administracin pblica. Pensar como gobierno en un set de metas,
implica generar un espacio donde colectivamente se
definan los cambios que se buscan alcanzar para una
mejora en la calidad de vida en la ciudad.
Es tambin responsabilidad de los gobiernos establecer procesos desde un lugar de
construccin y planificacin colectiva, que
contribuyan a generar
nuevos parmetros
para la gobernanza
municipal y a reducir
la distancia y desconfianza entre gobernantes y gobernados.

70%

85%

60%

90%

La iniciativa la toma un gobierno a travs de su propia

plataforma, y con la existencia de un plan estratgico a
largo plazo si lo hubiere. El Plan de Metas brinda la posibilidad al gobierno convocar a los ciudadanos a reflexionar, proponer, discutir sobre directrices generales de accin y definir con actores relevantes en cada caso, las
metas a alcanzar, basado en un diagnstico inclusivo.
As comienza un proceso de participacin, el inicio de
un dilogo entre el gobierno y los ciudadanos, donde
estos ltimos tienen la oportunidad de expresar sus
puntos de vista y entender los desafos que el gobierno
enfrenta al intentar alcanzar sus metas. Es el momento
y la oportunidad para reducir conflictos, establecer
alianzas y generar posibilidades de gestin asociada en
la consecucin de ciertas metas.
Como se expresaba anteriormente, es responsabilidad
del gobierno realizar un Plan de Metas. Pero es tambin
responsabilidad de los gobiernos establecer procesos
desde un lugar de construccin y planificacin colectiva,
que contribuyan a generar nuevos parmetros para la
gobernanza municipal y a reducir la distancia y desconfianza entre gobernantes y gobernados. El proceso de
construccin participativa del Plan de Metas puede
aportar al dilogo centrado en polticas pblicas y a la
comprensin respecto de los lmites y posibilidades a la
hora de elegir alternativas de solucin.

. 19

2. Etapas de un Plan de Metas

2.1 Diagnstico participativo: Un proceso de definicin
y construccin colectiva de metas

La definicin de metas y el diseo de un plan comienzan con dos procesos paralelos que se nutren mutuamente y comienzan simultneamente: el diagnstico
y el dilogo.
Diagnstico y comunicacin dialgica
Requiere apoyarse en la informacin y evidencia que de
sustento a las definiciones y descripciones de los problemas. En este punto la disponibilidad de informacin en
el municipio constituye un recurso fundamental.
Identificar las necesidades de informacin conlleva la
construccin de un sistema de informacin que incluya
los requerimientos para el seguimiento de los problemas,
a la vez que para evaluar alternativas e impactos de las
acciones. Frecuentemente las organizaciones del territorio universidades, centros de investigacin, y otro tipo
de instituciones que producen informacin-, pueden aportar evidencias que sirvan de base a estos diagnsticos,
que brindan una aproximacin sobre la relacin entre los
factores econmicos, sociales, polticos y ambientales en
un momento y lugar determinado; es decir, un panorama
de los diferentes actores involucrados, el lugar que ocupan y las relaciones de poder que existe entre ellos.

. 20

El diagnstico brinda adems un panorama acerca de

las oportunidades y desafos para implementar ciertas
acciones en un contexto poltico determinado. Es en
especial en este ltimo punto que la institucionalizacin
de un proceso de dilogo se vuelve determinante.
Se entiende al dilogo como una comunicacin interactiva que permite que distintos actores puedan compartir
sus percepciones sobre ciertos temas y comprender
aquellas de los dems. El proceso de comunicacin enriquece el diagnstico y permite conocer visiones que
no se alcanzan sin la inclusin de las percepciones de
los distintos sectores sociales.

El proceso de
comunicacin enriquece el diagnstico
y permite conocer
visiones que no se
alcanzan sin la
inclusin de las
percepciones de
los distintos
sectores sociales.

. 21

Por qu importa la comunicacin

para la gobernanza democrtica?
Los procesos de gobernanza son
eminentemente comunicativos
(relacin entre actores estatalessociedad civil-mercado).
Los principios regulativos de la
democracia slo pueden realizarse
comunicativamente
(accountability, responsiveness,
incidencia).
Slo a partir de los procesos
comunicativos puede construirse
certidumbre y confianza.

. 22

Ser posible as construir un diagnstico inclusivo, representativo de los ciudadanos que se vern afectados
con la implementacin del plan y la generacin de mejores condiciones para una nueva forma de abordaje de
los problemas colectivos.
EL PAPEL DE LA COMUNICACIN EN LA
GOBERNANZA Y EL DESARROLLO
Capacidad estatal: por medio de la consulta y el dilogo con la sociedad puede lograrse el entendimiento pblico necesario para el consenso sobre la orientacin de
polticas y reformas.

Accountability: la transparencia y el acceso a la informacin permiten el monitoreo ciudadano, la rendicin

de cuenta s y la conf ian za en los agentes e
instituciones.

Responsiveness: ciudadanos informados y polticamente activos demandan la tensin de los gobernantes a sus
demandas y posturas y permite la adecuabilidad y eficacia de las polticas.

. 23
Esquema Estrategia de
Diagnstico y dilogo
Mapeo inicial de los temas a tratar - estado de situacin de
la temtica.
Identificacin de grupo de actores en relacin a los distintos temas a tratar - Se identifican actores influyentes y
aquellos afectados de manera directa por cualquier intervencin en las distintas temticas.
Identificar oportunidades para intervenir

Diseo del
proceso
participativo

Negociacin con actores influyentes para alcanzar una

definicin inicial de la temtica y objetivos del proceso de
diagnstico.
Establecimiento y puesta
en funcionamiento del
grupo coordinador del
proceso de diagnstico y
dilogo y equipos tcnicos
de apoyo.

Eleccin de herramientas participativas

Diseo plan para realizar el
diagnstico participativo

Difusin y presentacin pblica del proceso de dilogo y

diagnstico que se inicia
Preparacin de la logstica - capacitacin de facilitadores si
fuera necesario

Trabajo
de campo

Anlisis
de datos

Implementacin de herramientas participativas de diagnstico

Institucionalizacin de espacios participativos que se mantendrn ms all del momento del diagnstico, espacios
que mantienen la comunicacin colaborativa.
Anlisis de informacin realizada por: miembros del grupo
coordinador, equipo tcnico y actores influyentes.
Precisar la definicin de la situacin problemtica de los
distintos temas en estudio.
Con todos los participantes:
compartir resultados generales

Con el grupo directamente

afectado por la intervencin:
Devolucin de resultados compartir resultados y vincular
a participantes de las
con lneas estratgicas para
distintas instancias partici- posterior diseo del plan.
Comunicacin pativas de diagnstico.
Con actores influyentes: com-

y uso de los
resultados

partir resultados y cristalizar

acuerdos de apoyo para la
etapa de diseo del plan e
implementacin.
Difusin de los resultados
a la poblacin en general
en vinculacin con el plan
de metas presentado.

Definir qu informacin se comunicar, cundo y cmo.

. 24
2.2 Dilogo con la comunidad, oportunidades y
desarrollo de la estrategia

Si un gobierno se compromete con la realizacin de Planes de Metas

como herramienta de
planificacin participativa y de rendicin de
cuentas para una nueva
gobernanza, asume un
posicionamiento poltico
en favor de la participacin, el trabajo multidisciplinario y el anlisis
multidimensional de los
problemas.
A la luz de esto, el plan
no debera ser concebido
a puertas cerradas en
las oficinas del departamento o responsable de
planificacin. En este
marco, el Plan de Metas
deja de tener un fin en s
mismo y contribuye a
revalorizar el rol del
proceso como prctica
de articular la diversidad, para lograr un
mayor entendimiento y
aprendizaje

El diagnstico es la etapa en la cual comienza el proceso

participativo de la ciudadana para el diseo del Plan de
Metas. Iniciar y sostener un dilogo con los ciudadanos y
los actores relevantes en cada temtica, implica establecer
canales o espacios de intercambio y participacin regular,
e institucionalizar el proceso de definicin y redefinicin
de problemas y las percepciones que se tienen de ellos.
Todo ello implica disponer de recursos tcnicos con capacidades para coordinar y facilitar el proceso que incluye la reunin y sistematizacin de informacin, pero
tambin la deliberacin pblica. Esto facilita contar con
un diagnstico, conocer el margen de accin con el que
el gobierno cuenta, sostener alianzas, generar acuerdos, reducir conflictos, e incrementar las posibilidades
de implementar el plan de manera exitosa.
CON LA COMUNICACIN INTERACTIVA CON
ACTORES DEL TERRITORIO SE BUSCA:
Conocer sus percepciones y comprensin
de los procesos que afectan su vida.

Contar con una visin de los conflictos y

posibilidades de consenso basado en discuciones sobre sus necesidades e intereses.

Definir de manera colectiva fines

y objetivos.

Construir y mantener alianzas durante el

proceso de implementacin del plan.

. 25

2.3 El rol de la informacin. Hacia una planificacin

colaborativa

El proceso de definicin, implementacin y monitoreo

de un Plan de Metas brinda la posibilidad de abrir nuevos espacios donde ciudadanos que antes no tenan
acceso a instancias de toma de decisin, ni acceso a la
informacin sobre las acciones de los gobiernos, pueden
participar de manera informada en procesos de cambio
en la ciudad.

En un proceso de
planificacin colaborativa, el rol de la
informacin es vital ya
que slo puede participar quien es convocado, quien cuenta con
la informacin para
aportar al debate,
quien entiende los
criterios que orientan
las propuestas del
gobierno. La comunicacin del gobierno va
de la mano con la
estrategia de vinculacin con los
ciudadanos.

Los gobiernos tienen la oportunidad y capacidad de

expandir la agencia de las personas -entendida como la
capacidad de asumir un papel activo en el contexto-, as
como potenciar las posibilidades de contribuir desde su
individualidad a este plan compartido.
En un proceso de planificacin colaborativa, el rol de la
informacin es vital ya que slo puede participar quien
es convocado, quien cuenta con la informacin para
aportar al debate, quien entiende los criterios que orientan las propuestas del gobierno. La comunicacin del
gobierno va de la mano con la estrategia de vinculacin
con los ciudadanos.
Es por esto que, para garantizar el acceso a la informacin y el entendimiento para promover una participacin informada en los espacios de debate y consulta, el
gobierno deber planificar su estrategia de comunicacin en base a:

>> Qu informacin y para quin? No toda la informa-

cin es til para todos. Se precisan paquetes diferenciados de informacin organizados en base a los objetivos
de las distintas acciones de vinculacin planeadas y a
las necesidades de informacin encontradas para cada
ocasin en particular.

. 26

>> Cmo comunicarlo? Se debe analizar el formato en que

se presenta la informacin, los canales de comunicacin,
la relevancia para quien la recibe, el lenguaje utilizado.

El Plan de Metas invita a desarrollar y fortalecer la comunicacin entre gobierno local y vecino, en este sentido los ejes/lneas/temas estratgicos de la planificacin
deberan constituirse en los ejes de la estrategia de
comunicacin.
AGENCIA:
Capacidad de negociar nuestra posicin y
trayectoria social, de
incorporar ciertas
cosas y desechar
otras, de modificar y
dar un giro personal o
grupal a las caractersticas que determinan el sistema.

Al mismo tiempo, la estrategia de comunicacin es clave hacia el interior de la administracin pblica porque
ordena los esfuerzos de las distintas reas en funcin de
objetivos estratgicos compartidos y presenta un posicionamiento poltico claro hacia una forma distinta de
gobernanza.
La labor de mejorar la comunicacin implica la puesta
en marcha de un sistema de gestin de la informacin
dentro de la administracin pblica. Esto es contar con
un sistema integrado que d cuenta de las tareas cotidianas sistematizadas y de la informacin que aportar
al sistema de monitoreo del alcance del Plan de Metas.
Asimismo, es importante destacar que la estrategia de
comunicacin y la gestin de la informacin no slo
son fundamentales en el momento de la planificacin
sino como se ver a lo largo del manual, en el proceso
de implementacin, monitoreo, evaluacin y rendicin
de cuentas.

. 27

El Plan de Metas se
concibe como un proceso
de definicin y
redefinicin de metas
que, si se nutre de la
colaboracin y la visin
de la ciudadana,
permite alcanzar una
visin ms integral de
las necesidades y
acciones prioritarias
para una ciudad.

. 28

2.4 Metodologas participativas para reconstruir el

vnculo entre gobierno y ciudadanos

La participacin puede cobrar distintas formas y adquirir

distintos niveles de involucramiento y compromiso. Las
normas que regulan el funcionamiento de los Planes de
Metas prevn la necesidad de audiencias pblicas en las
que se presenta el plan ante los vecinos y se abre el espacio para que puedan acercar sus opiniones sobre el mismo. Este instituto de democracia semidirecta puede garantizar al menos, una instancia de consulta, que se pierde
si slo se implementa a los fines de informar sobre metas
ya definidas y cerradas.
El alcance de las audiencias pblicas puede estar dado
por la propia normativa que las regula, pero tambin por
una decisin poltica de cun inclusivas, receptivas e interactivas sean estas instancias.
Los procesos participativos del municipio implican una
decisin poltica inicial respecto de:

>> 1. Nivel de la participacin que se quiera promover, esto

implica definir abiertamente el grado de compromiso con
el involucramiento ciudadano en cada instancia.

>> 2. Cmo se mantendr el proceso participativo desde su inicio durante los distintos momentos de concrecin del plan.

>> 3 . Quin estar involucrado, cundo, cmo y para qu.

. 29

2.5 Niveles de participacin en la prctica

A continuacin se presenta un cuadro resumen de las

distintas instancias o niveles de participacin que se pueden implementar. El mismo no pretende constituir un
marco rgido de actuacin, sino una ayuda para pensar
estrategias de vinculacin con la comunidad y de construccin de apoyos para el alcance de las metas.

Nivel/
instancia

Informar

Consultar

Decidir juntos

Actuar juntos

Control por
parte de la
comunidad

Proceso

Presentacin
y promocin

Comunicacin
y retroalimentacin

Construccin
de consensos

Bsqueda de
gestin asociada

Desarrollo
comunitario

Herramienta/
medio

Folleto
Video
Uso de los medios de comunicacin y de las
TICs

Encuestas
Reuniones
Grupos focales
Audiencia pblica
TICs

Instancias forConsulta
Talleres de planificacin en busca de males de gestin Apoyo
asociada
Financiamiento
la decisin estratgica

Catalizador de
la instancia
participativa

Esto es lo que
vamos a hacer

Estas son las

opciones Cul
es su opinin?

El municipio quiere
buscar opciones
y decidir acciones
con ustedes

Beneficios para Menos esfuerzo

el gestor del
aparente
proceso

Cuestiones
crticas para
el gestor

El municipio
puede ayudarlos
a implementar
estas acciones
dentro de ciertos
parmetros

Trae recursos
adicionales

Incrementa las
capacidades en
la comunidad
reduciendo dependencia con el
municipio

Tenemos los
mimos criterios de
decisin? Confiamos en el otro?

Quin controla
y cmo? Podemos trabajar
juntos?

Se lograr
cumplir nuestros
objetivos as como
el de los otros?

Estar listo para

aceptar nuevas
ideas y seguir su
proceso de desarrollo

Compromiso a
Disposicin a
aprender nuevas brindar un apoyo
continuado
formas de trabajo

Ideas nuevas y
Aumentan las
posibilidades de compromiso de
otros actores
ofrecer la solucin adecuada

Aceptar la gen- Son reate lo decidido?

listas las
opciones?Aparecen otras no
consideradas?

Se debe
Visin clara
comenzar con... Audiencia identificada
Lenguaje comn

El municipio
quiere implementar de manera
conjunta estas
decisiones

Opciones realistas y habilidad

de manejar las
respuestas

Fuente: Adaptado de "A guide to effective participation"

. 30

El Plan de Metas
permite dar respuesta
no slo a temas emergentes o ajustes necesarios, sino tambin a
profundizar la relacin con la ciudadana y aquellos actores
involucrados directamente en la toma de
decisin del plan.

Generalmente, las instancias participativas de los

municipios se dan en los dos primeros niveles: informacin y consulta. Sin embargo, sin desmerecer su
importancia en la construccin de una nueva gobernanza, la participacin de manera sustancial ocurre
en los otros tres niveles, donde un mayor involucramiento de los actores claves es necesario. La planificacin y gestin de Planes de Metas son ideales para
llevar a la prctica niveles ms profundos de participacin. La propia naturaleza de Plan de Metas, al
plantear objetivos a mediano plazo con la responsabilidad de monitorear los avances y la posibilidad de
revisarlo anualmente, permite dar respuesta no slo
a temas emergentes o ajustes necesarios, sino tambin a profundizar la relacin con la ciudadana y
aquellos actores involucrados directamente en la
toma de decisin del plan.

. 31

Herramientas
Prcticas
3. Diseo de un Plan de Metas
El Plan de Metas,
como instrumento
para concretar las
propuestas de
gobierno, se concibe como un proceso que resulta de
acuerdos, alianzas, construccin
de saber colectivo
y el anlisis del
contexto.

Las metas son la cuantificacin de los resultados que

se esperan alcanzar en un plazo determinado, en
relacin a los objetivos que se persiguen. Si las metas refieren a la concrecin de objetivos polticos
deseados, lo lgico es que stas permanezcan y no
que cambien durante el perodo de gobierno. Lo que
pueden cambiar son las estrategias elegidas para
alcanzar esas metas, introduciendo ajustes, si fuere
necesario. Es por ello que es muy importante distinguir las metas (que siempre refieren a objetivos, es
decir qu transformacin quiero alcanzar) de las
estrategias, procedimientos y actividades necesarias
para alcanzarlos.
Cada ao el Plan de Metas, en particular las acciones
tendientes a alcanzarlas, deberan ser revisadas, consensuadas y debidamente informadas con aquellos
mismos actores con los que inicialmente se dise,
esto desde un anlisis de las nuevas oportunidades
que producto de la interaccin colectiva se van abriendo paso. En este sentido cuando las metas se dan por

. 32

El plan resumir
los cambios que
el gobierno en
dilogo con los
actores principales se compromete a alcanzar.

rea temtica, las mismas se constituyen en objeto de

interaccin, dilogo y acuerdos con actores sociales
especficos y relevantes.
Siendo producto de la relacin entre diagnstico y el
dilogo con los ciudadanos, el diseo del Plan de Metas debe mostrar un entendimiento de:

>> Los espacios de accin existentes y qu se quiere alcan-

zar interviniendo en cada uno de ellos. As el plan resumir los cambios que el gobierno en dilogo con los
actores principales se compromete a alcanzar.

>> La definicin de roles y responsabilidades en las distintas

etapas de la gestin del plan, as como tambin explicitar

el rol que jugaran actores no gubernamentales en caso
de existir acuerdos de trabajo colaborativo con actores del
sector privado y la sociedad civil. Es en este punto donde
se busca generar sinergia, descentralizar poder articulando reas de responsabilidad cuando es posible.

. 33

La definicin de las metas y

sus indicadores de alcance
nos brinda informacin sobre:
Qu cambiar si
alcanzamos la meta?
Quin ser el beneficiario
de dicho cambio?
Cmo se espera que se
produzca el cambio?
Cundo estarn finalizadas
las actividades/proyectos /
programas que facilitarn el
alcance de la meta?
Dnde se realizarn dichas
actividades?

. 34

3.1 Querer, poder, hacer

Varios temas a tener en cuenta en este proceso de

organizacin:

>>1. Precisar desde el gobierno cmo se llevar adelante

el proceso de planificacin. Implica definir para cada

instancia (diagnstico-diseo-implementacin-monitoreo
y evaluacin-): herramientas de participacin y comunicacin, actores involucrados y afectados, responsabilidades y
recursos necesarios. Esto debe ser definido en comunicacin/acuerdo con los responsables de las distintas reas,
para reducir posibilidades de conflicto o superposicin de
iniciativas -alinear el trabajo de cada departamento con las
metas y objetivos estratgicos del municipio.

>>2. Garantizar organizacin, coordinacin y adhesin

interna. Los funcionarios responsables de las distintas

reas del municipio y sus equipos deben entender cmo
su planificacin anual aporta al alcance del Plan de Metas, incluso lograr un diseo del trabajo que siga la lgica
de las reas estratgicas planteadas por el Plan de Metas.
De manera particular deben trabajar en esto los responsables de los sistemas de monitoreo y aquellos encargados de realizar la comunicacin del municipio.

>>3. Establecer espacios e instancias de vinculacin con

actores claves y la ciudadana en general. Parte de la

preparacin para gestionar una nueva forma de gobernanza estructurada alrededor de los lineamientos del
Plan de Metas, es volver ms estratgicas las iniciativas
comunicacionales y de vinculacin que son promovidas
desde el municipio. Abrir al dilogo implica el desarrollo
de espacios de participacin coordinados. En primer
lugar el municipio deber decidir cules sern los espacios, grupos poblacionales y actores claves que comparten todas las reas y entender cules son particulares de

. 35

PARA TENER EN
CUENTA
En la instancia organizativa de la planificacin, es fundamental
la participacin de los
mximos responsables polticos de la
gestin municipal, en
la medida que el plan
debe tener como punto
de partida los principales lineamientos y
objetivos de gobierno,
como as tambin una
clara decisin respecto del enfoque y principios de la gestin, los
alcances del plan, la
participacin y la
reorganizacin interna de la
administracin.

cada uno, asegurndose que las convocatorias a aquellos

grupos poblacionales compartidos constituyan una
oportunidad para que todos consulten, se informen y
generen espacios de anlisis de problemas. A su vez, se
trata de acordar qu y cmo se comunicar, definir el
formato de la informacin a compartir, acordar canales.
Finalmente, es recomendable en este punto que la relacin con actores claves del sector privado y de la sociedad civil se realice de manera institucional con el objetivo principal de lograr adhesin, y si fuera posible
apoyos concretos al Plan de Metas planteado.

>>4. Preparacin institucional para participar y liderar

procesos de decisin en el diseo del Plan de Metas.

Ciertos lineamientos deben ser claros y explcitos al momento de comenzar con el proceso de consulta, informacin y movilizacin en torno a la definicin de objetivos
de cambio que guen el trabajo del gobierno local. Los
funcionarios liderando el proceso debern establecer el
espacio de accin que las distintas reas tienen para definir las metas. Es recomendable que el equipo planificador defina de manera colectiva un set de criterios a ser
utilizados en la toma de decisin sobre qu metas y actividades incluir, estos mismos criterios pueden ser compartidos en los procesos participativos para tomarlos
como marco de anlisis en instancias de seleccin de
propuestas o sugerencias de acciones.

Al mismo tiempo, se debe facilitar un proceso interno de

desarrollo de capacidades de los recursos humanos del
municipio para participar en procesos de planificacin
colaborativa.

. 36

3.2 Definicin de los elementos del Plan de Metas: La

cadena lgica de la planificacin

En cuanto a su estructura programtica, el Plan de Metas debe estar enmarcado en la definicin de una visin de ciudad que se desea alcanzar, vinculada a
lneas poltico- estratgicas que el municipio se compromete a cumplir. Esto puede estar plasmado en un
instrumento de planificacin de rango ms general,
como el plan estratgico de la ciudad o la plataforma
de gobierno.
Todos los gobiernos pueden realizar obras y mejorar
los servicios que prestan, el gran desafo es que esa
inversin de recursos tenga un orden, una secuencia y
un ensamblado lgico. El Plan de Metas debe contar
con un marco estratgico a largo plazo que le de proyeccin a las metas planteadas. El encuadre programtico de la planificacin de un municipio vara de manera considerable segn los pases, algunos cuentan
con documentos de planificacin estratgica a distintos niveles de gobierno, otros con un plan estratgico
municipal vinculado al cual Plan de Metas, y otros
nicamente con estos ltimos. Es particularmente en
los Planes de Metas donde se hace necesario contar
con una enunciacin de lneas y objetivos estratgicos
a alcanzar como visin colectiva de lo que se espera
con la consecucin de las metas.
Ya sea contando con varios documentos de planificacin
o slo utilizando un Plan de Metas, el equipo que lidera
la labor, debe garantizar que existe una coherencia entre
los distintos elementos del plan.

. 37

La coherencia se mide en funcin de:

>> La consistencia lgica entre la consecucin de metas y

En cuanto a su
estructura
programtica, el
Plan de Metas
debe estar
enmarcado en la
definicin de una
visin de ciudad
que se desea
alcanzar,
vinculada a lneas
polticoestratgicas que el
municipio se
compromete a
cumplir.

el alcance de los objetivos generarles. Esto se puede

graficar como una cadena de cambios que se desean alcanzar. El Plan de Metas debe mostrarnos claramente
cmo el municipio entiende que se dar el cambio en las
distintas lneas estratgicas para alcanzar la visin de
ciudad que colectivamente se ha definido. Esta coherencia
est dada tanto por la enunciacin de los objetivos generales y especficos (o metas) como por el tipo de indicadores que se establecen para medir el grado de alcance.

>> La relacin entre la magnitud de objetivos planteados

en proporcin de los recursos asignados.

>> El anlisis de los programas, proyectos y actividades

puntuales y en qu medida los mismos pueden ayudar

a alcanzar las metas planteadas, teniendo en cuenta que
no siempre la concrecin en tiempo y forma de las actividades garantiza el alcance de los objetivos planteados.

>> La vinculacin y articulacin con otras herramientas

de planificacin estratgica y de gestin, como planes

anuales de trabajo de las distintas reas municipales,
presupuesto y sistemas de comunicacin y administrativos existentes.

LA CADENA LGICA DE LA PLANIFICACIN

Los instrumentos
de planificacin

Los componentes
de los instrumentos

LINEAMIENTOS ESTRATGICOS
(El horizonte)

. 40

PLAN DE METAS

EL PLAN DE TRABAJO

(El esquema de planificacin que orienta el accionar hacia los

lineamientos estratgicos)

(Las actividades de ejecucin necesaria para alcanzar las metas)

LOS EJES DE LA GESTIN ACTUAL

OBJETIVOS DE
CADA REA

METAS

INDICADORES
DE METAS

ACTIVIDADES

INDICADORES DE
ACTIVIDADES

RECURSOS NECESARIOS/
PLAZO DE EJECUCIN

La definicin de
los componentes

Propsitos polticos amplios y generales que

concretizan la visin plasmada en la plataforma de
gobierno.
Se definen bajo la coordinacin de la mxima autoridad
del Poder Ejecutivo.

Fines establecidos
por cada rea para
avanzar hacia el logro
de los lineamientos
estratgicos, en
funcin de los
temas/polticas
pblicas en las que
incide su accionar.

Contribuciones
concretas al logro de
los objetivos:
cuantificacin de los
resultados que se
espera alcanzar en un
plazo x, en relacin
a los objetivos
perseguidos.

Instrumentos
cuantitativos o
cualitativos que
posibilitan medir el
progreso en el logro
de una meta.

Conjunto de acciones
que es necesario
emprender para
alcanzar cada meta
propuesta.

Instrumentos
cuantitativos o
cualitativos que
posibilitan medir el
progreso en el logro
de una actividad.

Medios econmicos,
humanos y tcnicos
necesarios para la
ejecucin de la
actividad y tiempo
estimado en el
desarrollo y conclusin
de la misma.

El ejemplo:
La Direccin de
Medio Ambiente
(M.A.).

Eje de la gestin municipal:

Promover la interaccin entre el Municipio y
distintos actores del territorio y priorizar
mecanismos y estrategias que favorezcan el
dilogo, la transparencia, la rendicin de cuentas y
la evaluacin como principios de la gestin.

Objetivo del rea de M.A.:

Promover la interaccin
con los actores que
centran su accionar en
temas de M.A.,
aportando a la solucin
de problemas del MA
mediante el dialogo, la
transparencia, (.,.).

Espacios generados
que permitan la
interaccin entre los
actores que centran
su accionar en temas
de M.A., favoreciendo
el dialogo, la
transparencia, (.,.)

N y tipologa de
conflictos ambientales
abordados a partir de
la creacin de esos
espacios; N y
tipologa de conflictos
ambientales resueltos
desde esos espacios.

Identificacin de actores;
Convocatoria a actores a
participar de una Mesa
Intersectorial del M.A.;
Elaboracin del plan de
trabajo de la Mesa;
Elaboracin de un Plan de
Accin Medioambiental;
Diseo y ejecucin de una
campaa de
concientizacin en ().

N y tipo de actores
identificados; N y tipo
de actores convocados
a la Mesa; N de
actores participando de
la elaboracin del PAM;
N y tipologas de
temas sobre los que
focaliza la campaa; N
y tipologa de MECOS
en los que se difunde.

Recursos humanos
por actividad: X.
Recursos tcnicos por
actividad: x.
Recursos econmicos
por actividad: $.
Plazo de ejecucin de
ejecucin de cada
actividad: x meses.

El punto de partida

Importancia de trazar la LNEA DE BASE: Conjunto de indicadores que dibujan el estado de situacin al momento de comenzar a implementar el Plan de Metas. Al ser la primera medicin de los indicadores, se convierte en una
referencia ineludible en funcin de la cual se podr contrastar el avance hacia el alcance de las metas

Revisin, valoracin
e introduccin de
mejoras

Importancia de establecer un SISTEMA DE INFORMACIN, que a partir del monitoreo peridico del Plan de Metas mediante los indicadores diseados, posibilite la rendicin de cuentas y la evaluacin de la gestin, de modo de
introducir las retroalimentaciones necesarias para mejorar el Plan.
El objetivo de esta herramienta es generar informacin sobre la situacin inicial de la poblacin objetivo de un programa, su zona de influencia y el contexto en el que se desarrolla.

. 41

3.3 Pasos en el diseo del Plan de Metas

PRIMER PASO:

SEGUNDO PASO:

TERCER PASO:

CUARTO PASO:

Definir los
lineamientos
poltico-estratgicos
del gobierno municipal

Definir objetivos
necesarios para
avanzar hacia el logro
de los lineamientos
poltico-estratgicos

Definir las metas

y sus indicadores

Definir las actividades

(acciones, programas o
proyectos que llevan al
logro de las metas), sus
indicadores, sus recursos
y el sistema de monitoreo
y evaluacin.

Definir su relevancia Se piensan desde un Analizar qu servien cuanto al contexto

anlisis de recursos
cios o productos
de la ciudad.
existentes, acuerdos
-cantidad y calidad Focalizar - Explicitar
alcanzados y oportunos acercaran al
lo que queremos
nidades detectadas.
objetivo planteado.
abarcar de la proble- Reflejan necesidamtica.
des e intereses
Definir los resulta Explicitar la vinculasentidos de hombres
dos que se espera
cin entre los ejes o
y mujeres.
alcanzar en un
lineamientos estrat- En su construccin
plazo x, en relagicos y cmo el
deben ser suscepticin a los objetivos
alcance de uno
bles de ser monitopotencia el cumplireados.
perseguidos.
miento del otro.

Quines?
Intendente y
secretarios

Quines?
Intendente y
secretarios
(en trabajo colaborativo con
las subsecretaras, direcciones y agencias) junto a
actores representativos de
los diversos sectores.

Reflexionar: En qu
medida estas actividades
aportan a la consecucin
de las metas?
Definir los indicadores
necesarios para medir el
avance en el desarrollo
de las actividades.
Definir los recursos necesarios para ejecutar esas
actividades.
Disear el sistema de
monitoreo y evaluacin
que posibilite la rendicin
de cuentas; explicitando
las fuentes de informacin que alimentarn los
indicadores y sus medios
de verificacin.

Quines?
Secretarios

Quines?
Secretarios

(en trabajo colaborativo

con las subsecretaras,
direcciones y agencias).

(en trabajo colaborativo con

las subsecretaras, direcciones y agencias).

. 42
4. Monitoreo y Evaluacin como
procesos de rendicin de cuentas
y aprendizaje institucional
En el marco de la planificacin colaborativa, estas instancias de valoracin de lo alcanzado se entienden como
momentos de aprendizaje colectivo que puede conllevar
a la redefinicin de problemas y de los planes diseados
para su solucin.
En ese contexto, la valoracin sobre la implementacin
del plan excede el cumplimiento de las metas, e incorpora un anlisis colectivo sobre la medida en que se han
logrado los cambios definidos en los objetivos.

En este sentido, el
momento de rendicin de cuentas
cobra un matiz
distinto: se reduce la
distancia de la relacin gobierno presenta vs ciudadanos
controlan, por una
relacin en la cual
gobierno-actores
representativos
analizan e incorporan lecciones que
luego son informadas abiertamente.

Esto conforma una instancia de aprendizaje pblico

combinado con anlisis crtico del contexto en tiempo
y espacio. El municipio invita a los actores involucrados
en el desarrollo e implementacin del Plan de Metas a
participar en espacios de trabajo colaborativo para valorar la implementacin del plan en cuanto a:

>>1. Su correspondencia con los instrumentos de plani-

ficacin asociados -planes de trabajo y presupuestoy el impacto que dicha implementacin ha tenido.
>>2. Los cambios en las percepciones de los ciudadanos y contexto donde se opera.
Es posible llegar a esta instancia junto con actores representantes de los distintos sectores y con la ciudadana gracias
a que se cuenta con una relacin de conocimiento mutuo
construido desde el inicio del proceso mediante la institucionalizacin de espacios de intercambio y dilogo.
Los Planes de Metas constituyen un nuevo modo de
rendir cuentas de tipo mixto: vertical en cuanto establecen un proceso interactivo entre el ejecutivo y la sociedad que facilita el monitoreo y la participacin ciudadana; y horizontal, donde en mayor o menor medida
participa el poder legislativo en el control del cumplimiento de este nuevo mecanismo (Cceres, 2013).

. 43

Cceres resalta tres dimensiones de los procesos de rendicin de cuentas que ayudan a institucionalizar esta nueva
relacin entre ciudadanos y gobierno: una dimensin relacional en cuanto a que los agentes pblicos rinden cuenta
ante los ciudadanos y estos ejercen su derecho y responsabilidad de controlar; una dimensin informativa dnde hacindose pblicas las decisiones y acciones la informacin
se pone en valor, se constituye en un bien pblico abriendo
a consideraciones de los diferentes actores la gestin de gobierno; finalmente una dimensin argumentativa y dialgica, refirindose al dilogo - o comunicacin interactiva- que
se da entre los que exigen y los que rinden cuentas.
El proceso interno de monitoreo y evaluacin de la planificacin se abre as a los ciudadanos en las distintas instancias de rendicin de cuentas. Cuanto mejor planificados los procesos y sistemas que sustentan a las acciones
de monitoreo y evaluacin, ms rica y relevante ser la
informacin presentada en la rendicin de cuentas. Ante
esto el gobierno debe pensarse y prepararse internamente como una institucin orientada al aprendizaje.
En el grfico de la pgina siguiente se presenta el ciclo
que sigue desde su nacimiento una intervencin, en este
caso el Plan de Metas. Como se ha explicitado, las cuatro
etapas de Diagnstico, Diseo, Implementacin y Monitoreo y Evaluacin se enriquecen mutuamente. Las
posibilidades de xito del plan sern mayores si se logra
instalar instancias de reflexin basadas en la informacin recogida por los sistemas de monitoreo as como
de las percepciones de los ciudadanos.
Estas instancias se dan en tres momentos:
>> A medio camino de la implementacin. Donde se evala el diseo del plan, a la luz de lo que va ocurriendo

. 44

As como se planteaba que el Plan de

Metas es una herramienta para la construccin de una
nueva gobernanza,
es posible decir que
el monitoreo y la
evaluacin del Plan
de Metas constituye
una gua permeable
a los mltiples cambios de la vida diaria de la ciudad.

para detectar incoherencias, supuestos que no se cumplen, o nuevas realidades emergentes.

>> En el monitoreo. Donde se vincula de forma directa con
el desarrollo de capacidades institucionales y se incorpora
el anlisis de la relacin entre los resultados y la gestin.
>> En el fin de la implementacin. Donde es necesario evaluar el alcance de las metas y su contribucin a los objetivos
y sistematizar el aprendizaje de la prctica. En el centro de
este proceso flexible de aprendizaje y ajuste para mejorar la
gestin, se encuentran las capacidades de reaccin, adaptacin y aprendizaje, que permiten realizar cambios en las
actividades planificadas para responder a la realidad.

1. DIAGNSTICO

Sistematizacin de lecciones aprendidas

y desarrollo de capacidades

2. DISEO
DEL PLAN
REACCIN
ADAPTACIN
APRENDIZAJE

4. MONITOREO
Y EVALUACIN
Adaptacin a cambios
en el contexto

3. IMPLEMENTACIN

. 45

Los mecanismos para lograr articular los

resultados de la implementacin con una mejora
interna implican:
1. Entender el proceso de monitoreo como una
instancia vinculada directamente con la
oportunidad de desarrollar capacidades para
la mejora en la gestin.
2. Lograr una buena definicin del cambio que
se desea alcanzar a los distintos niveles y de
los indicadores que medirn cuanto nos hemos
acercado a dicho cambio.
3. Contar con sistemas de informacin que
faciliten la captura de datos relevantes y tiles
para el anlisis.
4. Planificar las instancias de monitoreo y la
evaluacin como una parte ms de la estrategia
de vinculacin con la comunidad, ya que estas
instancias nos permitirn renovar el
conocimiento que tenemos sobre las
percepciones de los ciudadanos ante distintas
temticas.

. 46
Los principios bsicos para llevar adelante el monitoreo y evaluacin de los Planes de Metas son fomentar la
cultura del aprendizaje y rendicin de cuentas, estar altamente comprometidos a transformar la realidad, contar con sistemas de informacin y anlisis simples -accesibles en su carga y el anlisis de la informacin- y no
tener ms datos de los que se necesitan.
En el siguiente cuadro se presenta los lineamientos principales de las instancias de evaluacin y de monitoreo:
4.1 Monitoreo y Evaluacin. Pasos del proceso

LINEAMIENTOS
OBJETIVOS
POLTICO-ESTRATGICOS

METAS

Qu?
Evaluacin

Qu?
Monitoreo y Evaluacin

Qu?
Monitoreo

Cundo?
Luego de los 4 aos

Cundo?
Monitoreo al menos cada
dos aos. Evaluacin luego
de 4 aos.

Cundo?
Anualmente

Cmo?
Anlisis en base a la informacin provista por los
indicadores de
objetivos/metas.

Cmo?
Nos preguntamos sobre
cambios en la vida de hombres y mujeres, usando
aquellos indicadores de
objetivos/metas que nos
den indicio de un cambio.

Cmo?
Con informacin recolectada en base a indicadores de
objetivos/metas.

Quines?
Intendente y secretarios,
con participacin interna de
funcionarios y empleados
del municipio y externa de
actores representantes de
los distintos sectores.

Quines?
Intendente y secretarios,
con participacin interna de
funcionarios y empleados
del municipio y externa de
actores representantes de
los distintos sectores.

Quines?
Secretarios liderando un
proceso colaborativo con
las subsecretaras, direcciones y agencias con participacin de los ciudadanos.

ACTIVIDADES: ACCIONES, PROYECTOS Y PROGRAMAS

Tienen sus propios indicadores para medir avance en la implementacin y desempeo

de las actividades.

. 47

4.2 Indicadores inteligentes

Una de las tareas ms delicadas en el diseo de un plan

es lograr un set de indicadores que faciliten el monitoreo
y que sean realmente tiles al momento de evaluar el
alcance de los cambios buscados.
Tipologa de indicadores1:
La tipologa de indicadores es muy amplia y no existe
una nica aplicable a todas las intervenciones pblicas.
Teniendo en cuenta este aspecto, segn el objeto de
medicin es posible distinguir entre tres tipos de indicadores: de realizaciones, de resultados y de impactos.
Los indicadores de realizacin sirven para medir la
ejecucin financiera y fsica a nivel de actividades:

>> Los de carcter financiero siguen los gastos en que se

incurre en el proceso de realizacin de una accin; por
ejemplo, el costo de una autopista y el costo de un programa de formacin.
>> Los indicadores fsicos reflejan el estado de avance o
de ejecucin fsica; por ejemplo, el nmero de kilmetros
construidos de autopista y el nmero de alumnos formados en un curso de formacin.
Estos indicadores se formulan tomando como referencia
la descripcin de los proyectos incluidos en cada accin
y el presupuesto disponible para su ejecucin. Las fuentes de informacin para su diseo son los documentos
preexistentes sobre el proyecto y las memorias de ejecucin que elaboren los centros gestores o ejecutores.
1. Adaptado de Osuna J.L. y Mrquez C. Gua
para la Evaluacin de Polticas Pblicas. Sevilla:
Instituto de Desarrollo Regional, Fundacin
Universitaria, 2004.

. 48

Los indicadores de resultado cuantifican los productos

generados como consecuencia de las actividades realizadas, es decir, miden los efectos directos o inmediatos,
la calidad y el rendimiento que la realizacin de una
accin consigue. Estos son los indicadores que miden el
avance a nivel de metas.
Finalmente, los indicadores de impacto registran la
incidencia del plan a evaluar sobre los lineamientos
poltico-estratgicos y sobre la poblacin objetivo.

PARA TENER
EN CUENTA
A la hora de definir
indicadores es necesario pensar en
funcin de la relevancia de la informacin que se pretende generar para
la toma de decisiones futuras y cubrir
todos los niveles de
cambios buscados:
lineamientos poltico-estratgicos,
metas y actividades.

La informacin que se recoge tanto con los sistemas

de monitoreo como mediante herramientas para el
diagnstico que faciliten las metodologas participativas, debe ser til para todos los actores que toman
decisiones o se ven afectados por ella en la gestin
del plan.
Como en las etapas del diagnstico, diseo e implementacin, en el monitoreo y la evaluacin es muy importante involucrar a aquellos que usarn esta informacin
dentro del municipio, en el diseo del sistema y metodologa de recoleccin de datos. En casos de existir un
alto nivel de involucramiento en la toma de decisiones
de representantes de otros sectores ellos tambin deben
ser invitados a la discusin.
En este punto, resulta imprescindible el rol de los
rganos legislativos y consejos consultivos en el
monitoreo y rendicin de cuentas por parte de los
ejecutivos.

. 49

ATRIBUTOS DE INDICADORES*:
Pertinencia y relevancia. El indicador debe medir los
elementos ms significativos del programa que estn
directamente relacionados con lo que se quiere evaluar.
Unicidad. El indicador debe utilizarse para medir un slo
aspecto de la actividad.
Exactitud y consistencia. Los indicadores deben suministrar
medidas exactas, proporcionando las mismas mediciones
siempre que se use igual procedimiento de medicin,
independientemente de las personas que lo efecten.
Objetividad. Cada indicador tiene que reflejar hechos y
no impresiones subjetivas.
Ser susceptible de medicin. La realidad sobre la que se
quiere construir el indicador debe ser medible, siendo la
expresin del indicador cuantitativa.
Fciles de interpretar.
Accesibilidad. El indicador debe basarse en datos
fcilmente disponibles de forma que pueda obtenerse
mediante un clculo rpido y a un coste aceptable, tanto
en trminos monetarios como de recursos humanos
necesarios para su elaboracin.
Comparables, espacial y temporalmente.
*Adaptado de Ortigueira Bouzada, M. (1987). Administraciones pblicas:
teora bsica de las auditoras de gestin. Huelva: Publicaciones del CUR.

. 50

USO Y ROL DE LA INFORMACIN Y LA COMUNICACIN

EN EL MONITOREO Y LA EVALUACIN

Recoleccin de informacin y comunicacin interactiva-dilogo con beneficiarios

para monitorear cambios en percepciones
y contexto.

Anlisis de la informacin en funcin de cmo

se ha avanzado en la consecucin de los
objetivos de las lneas estratgicas y el alcance de las metas.

Sistematizacin y comunicacin de lecciones

aprendidas:
1. Externamente: rendicin de cuentas a actores involucrados y la ciudadana.
2. Internamente: informacin sobre resultados
y ajustes a realizar en la gestin.

. 51

Los Casos
5. El desafo de la puesta en marcha de
los Planes de Metas
5.1 Proceso de debate y promulgacin

El origen de los Planes de Metas, en las distintas modalidades que adquiri, se vincula de manera estrecha con
un proceso de movilizacin desde la sociedad civil haciendo visible su necesidad de incrementar los niveles
de transparencia, eficiencia, y participacin en los gobiernos locales, con el objetivo de garantizar la inclusin
y la elaboracin de polticas que realmente respondan a
las necesidades ciudadanas.
Siguiendo los procesos de las ciudades argentinas con
Planes de Metas, Crdoba, San Martn de los Andes,
Mendoza y Maip, se podra decir que si bien tienen sus
diferencias, el principal desafo fue superar los preconceptos y valoraciones que los funcionarios asignaban a
la herramienta. En lugar de concebirla como una ayuda
a mejorar los niveles de gestin interna y para incrementar la capacidad de disear polticas ms ajustadas a las
necesidades de los ciudadanos, algunos funcionarios
expresaron su recelo a que esto hiciera ms complicada
la gestin, una herramienta que sumara obstculos ms
que elementos de fortalecimiento a su tarea diaria.

. 52

Cmo se logr sobrepasar ese gran desafo? En el caso

de las ciudades de Mendoza y Maip, la estrategia apostar al dilogo y la generacin de confianza con los integrantes del gobierno local. Como se recalc a lo largo
de la publicacin, la comunicacin interactiva, esta posibilidad de conocerse entre los actores, reducir barreras,
acordar puntos de partida y objetivos a alcanzar son la
base para estos procesos de planificacin colaborativa,
inclusiva. As tambin se debe destacar la importancia
de estar atento para aprovechar el momento poltico
oportuno para presentar la propuesta, sobre todo cuando la participacin ciudadana es dbil.

La experiencia en
Mendoza se centr
en garantizar que
esta fuera una iniciativa conjunta
entre los ciudadanos
y el gobierno, alejando cualquier intento
de sacar rdito
poltico o afectar a
un partido.

La experiencia en Mendoza se centr en garantizar que

esta fuera una iniciativa conjunta entre los ciudadanos y
el gobierno, alejando cualquier intento de sacar rdito
poltico o afectar a un partido. En esta lnea Nuestra Mendoza realiz un trabajo importante para que la sancin
del Plan de Metas no est vinculada a un partido poltico.
Con el objetivo de promover la sancin del Plan de Metas,
naci el espacio ciudadano, conformado por referentes
del sector privado, social, acadmico. La propuesta de
ordenanza ingres desde la Banca del Vecino para que
no fuera un proyecto con nombre propio y luego de numerosas instancias de dilogo con los concejales, la norma se aprob por unanimidad. Lograron consenso poltico en el texto y una enorme satisfaccin en la ciudadana
por haber iniciado y liderado este compromiso.
As como ocurri en Mendoza, la experiencia de Crdoba busc lograr un consenso entre las fuerzas polticas.
Cmo bien se detalla en el documento Plan de Metas
en Crdoba, una experiencia de incidencia colectiva
-Romanutti 2012-, el proceso comenz con una reunin
con los concejales fuera del mbito del concejo, luego

. 53

desde la Red Ciudadana Nuestra Crdoba se elabor un

proyecto borrador con la participacin de abogados y
constitucionalistas. El proyecto fue tomado por dos bloques y as ingres para ser discutido en el Concejo Deliberante. Luego de varios meses de debate la ordenanza
se aprob por unanimidad. Se debe destacar que la Red
trabaj en dos frentes para alcanzar la aprobacin, por
un lado dio seguimiento y particip de manera constante del proceso de debate en torno a la norma. Por otro
lado implement estrategias de difusin para promover
el involucramiento de la ciudadana, como campaas de
adhesin, reuniones en concejos vecinales, gestin de
medios y de prensa.
Desde la Red Ciudadana Nuestra Crdoba se elabor un
proyecto borrador
con la participacin
de abogados y constitucionalistas. El
proyecto fue tomado
por dos bloques y as
ingres para ser
discutido en el Concejo Deliberante.
Luego de varios
meses de debate la
ordenanza se aprob
por unanimidad.

Por su lado, San Martn Cmo vamos, fiel a su perspectiva de trabajo desde la construccin de capital social a
travs de la movilizacin, la educacin ciudadana y la
incidencia, bas su estrategia de manera primordial en
contar con una diversa y amplia participacin ciudadana, sumando el apoyo de los medios y logrando la articulacin y respaldo de instituciones relevantes, asimismo implementaron una estrategia de comunicacin y
conseguieron el apoyo de otras ciudades de la Red Latinoamericana de Ciudades. Una vez que el texto de la
ordenanza estuvo listo se habl con todos los concejales
para explicar esta iniciativa. La propuesta de ordenanza
fue defendida desde la Banca del Vecino.
Sin duda una de las mayores preocupaciones generadas
ante la propuesta del Plan de Metas fue la de "atarse" a
un plan que luego no pudieran cumplir por diversas
razones. En lnea con esto surgieron preguntas sobre la
capacidad del gobierno local a comprometerse con mejoras que en algunos casos no dependen enteramente

. 54

San Martn Cmo

vamos, fiel a su perspectiva de trabajo, bas su
estrategia de manera
primordial en contar
con una diversa y amplia participacin
ciudadana, sumando el
apoyo de los medios y
logrando la articulacin y respaldo de
instituciones relevantes,
asimismo implementaron una estrategia de
comunicacin y conseguieron el apoyo de
otras ciudades de la
Red Latinoamericana
de Ciudades.

de la responsabilidad del municipio o donde su consecucin est determinada por acceder a recursos de otros
niveles de gobierno; otros argumentaban entender al
Plan de Metas como una herramienta slo de rendicin
de cuentas, equiparndola al presupuesto, con lo cual
cuestionaban la necesidad de incorporar otra herramienta ms; y finalmente debemos mencionar las
preocupaciones en torno al tema del control y la sancin
en caso de no cumplimentar con las metas. Ante esto lo
importante fue mostrar que la obligacin no recaa en
cumplimentar el plan en su integridad sino dar cuentas
de manera pblica de lo que se haba podido alcanzar o
no y las razones.
Otro cuestionamiento a la hora de apoyar esta ordenanza tena que ver con el temor a que la oposicin lo utilizara polticamente para cuestionar el accionar de gobierno o que intentara definir el contenido del plan. En
su momento para dar claridad sobre esto en las ordenanzas se estableci el rol de control del Concejo Deliberante en cuanto a garantizar el cumplimiento formal
de la ordenanza e incluso hacer sugerencias tcnicas
sobre los elementos programticos. En la experiencia de
estas ciudades, no se evidencia ningn caso donde la
oposicin haya aprovechado de la existencia del Plan de
Metas para entorpecer la gestin, incluso en algunos
casos obviaron cuestionar al poder ejecutivo por no
cumplir en tiempo y forma las presentaciones.
5.2 Proceso de elaboracin

Como todo proceso de incorporacin de nuevas prcticas que requieren un cambio en la cultura organizacional, los primeros intentos de aproximacin a la elaboracin del plan han sido desafiantes en todos los municipios.
Los encargados de plasmar la ordenanza en la realidad
enfrentan un doble reto: por un lado difundir esta nueva

. 55

Al momento de construir el plan se recomienda focalizarse en

los grandes cambios
que se quieren alcanzar y no intentar incluir
todas las tareas que
hace el municipio. El
plan no constituye una
prueba del trabajo que
se realiza rutinariamente sino una gua
hacia transformaciones significativas que
se quieren alcanzar en
reas elegidas como
estratgicas para el
desarrollo del
municipio.

prctica hacia adentro de la estructura de gobierno y por

el otro, establecer con los ciudadanos una nueva relacin
de gobernanza. En ese proceso los distintos casos han
ido mostrando una evolucin en cuanto a una mejora en
la definicin de los elementos del plan, afirmando muchos de ellos el carcter estratgico del Plan de Metas
en cuanto se constituye como una herramienta sumamente importante para la administracin pblica.
Desde el punto de vista programtico al momento de
construir el plan se recomienda focalizarse en los grandes cambios que se quieren alcanzar y no intentar incluir todas las tareas que hace el municipio. El plan no
constituye una prueba del trabajo que se realiza rutinariamente sino una gua hacia transformaciones significativas que se quieren alcanzar en reas elegidas como
estratgicas para el desarrollo del municipio.
En este sentido el municipio de Maip es un excelente
ejemplo, como fuera expresado por ellos mismos a travs del plan Maip se compromete con el presente para
proyectar el futuro. Expresan asimismo que su Plan de
Metas les ha permitido programar su propuesta de gobierno en cuatro aos con objetivos y metas cuantificables cualitativa y cuantitativamente. Para el ao 2012 el
Plan de Metas contaba con 19 objetivos y 71 metas, para
el ao 2013, 23 objetivos y 85 metas y en el 2014, 27 objetivos con 79 metas. Estos objetivos y metas se despliegan de los ejes del Plan de Gobierno: Desarrollo social
incluyente, Desarrollo econmico sostenible, Desarrollo
institucional para un buen gobierno y Desarrollo ambiental sostenible.
As, este modelo de Plan de Metas se define comprensivo de la complejidad que significa mejorar la realidad
del municipio, pero abordable en cuanto a la cantidad,
tipo y estructuracin de sus metas. Esta claridad de estructura facilita de manera significativa los procesos de

. 56

comunicacin y gestin interna as como la vinculacin

con los ciudadanos, y lo que no es menor la amplia la
capacidad de los ciudadanos de involucrarse en procesos de monitoreo y rendicin de cuentas desde una posicin informada y activa.
Ineludiblemente todos los municipios que aceptan el
desafo de trabajar con un Plan de Metas entienden
que esto implica un crecimiento y desarrollo de la herramienta de manera permanente. Los principales desafos evidenciados en este proceso han sido, entre
otros: acordar internamente una estructura programtica; poca claridad sobre el nivel de cambios que se
deben incluir en el plan y definidos como metas; la
problemtica de la planificacin en compartimentos
estancos, entendido esto como que cada secretara,
subsecretara, y/o direccin trabaja el plan como si
fuera independiente de los otros. Estos dos ltimos
desafos son la razn por la cual, en ocasiones, el resultado termina siendo un instrumento de planificacin
en lugar de mejorar la gestin la dificultan.
En cuanto al proceso de elaboracin debemos tener
consideracin especial con la existencia de procesos
participativos, inclusivos y representativos, vinculados
a informar el diseo y monitoreo del Plan de Metas.
Esto en s es el gran desafo, lograr que la participacin
se articule de modo tal que los ciudadanos puedan

2. Conocido como Participacin, Activa y Responsable (PAR), mecanismo de participacin comunitaria a travs
del cual los vecinos pueden decidir de qu manera utilizar e invertir una parte de los recursos pblicos de la
comuna para las obras y acciones que le interesen a la comunidad. Para su implementacin se realizan
asambleas vinculantes en los diferentes distritos del departamento. En cada distrito se realizan tres asambleas
y en las mismas se debe garantizar un mnimo de participacin ciudadana (un porcentaje de la poblacin total).
En la primer asamblea se presentan los diferentes proyectos de los vecinos, en la segunda el municipio realiza
las devoluciones correspondientes y en la tercer asamblea se vota el proyecto que se llevar adelante. Para
poder votar se debe haber participado de las dos asambleas previas. Esta votacin es vinculante, y el proyecto
que resulta ganador debe ser ejecutado el ao prximo por el municipio.

. 57

acompaar de manera informada el proceso de implementacin es una materia pendiente para todos los
municipios que llevan adelante el Plan de Metas en
Argentina. El municipio de Maip cuenta con un buen
nivel de participacin a travs de espacios tales como
el Programa de Presupuesto Participativo2, consejos
vecinales que se constituyen como mbitos de dilogo
y participacin de los vecinos para temas puntuales
del barrio y su comunidad, as como la implementacin
de encuestas que llevan adelante los auxiliares vecinalistas, quienes son los responsables de dar a conocer las inquietudes de los vecinos y las acciones del
municipio. Si bien estas instancias son fuente de validacin de las acciones de gobierno y operan como un
termmetro de la realidad las mismas, hasta el momento, no estn articuladas con los procesos de diseo,
monitoreo y evaluacin del Plan de Metas.
Se ha evidenciado en todos los casos que el factor determinante para el xito del proceso de elaboracin del
Plan es el nivel de compromiso del municipio con las
bases conceptuales y valorativas de la herramienta. Claramente, asumir la responsabilidad del Plan de Metas
es en todos los casos una decisin poltica que implica
un posicionamiento distinto ante la manera en que se
gestiona. El camino para llegar a un uso fortalecido de
la herramienta donde se manifieste coherencia programtica, buena definicin de los distintos elementos de
la planificacin y una articulacin clara con los elementos de participacin y construccin colectiva tanto al
interior como al exterior del gobierno implica la introduccin paulatina de acciones concretas que nos acerquen a un uso eficiente e inclusivo de la herramienta. En
esta lnea los municipios se encuentran en varios niveles

. 58

de desarrollo y enfrentando distintos tipos de desafos

que varan segn el grado de profundizacin del uso de
la herramienta. Sin embargo, es posible destacar algunos de ellos por ser comunes a todas las experiencias:

>> Lograr incorporar al Plan de Metas como una herramienta de la gestin diaria, contando con la visin estratgica
a largo plazo pero tambin haciendo uso de las oportunidades del trabajo orientado al alcance de metas (diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de
alcance).

>> Necesidad de mejorar el dilogo tanto al interior del mu-

nicipio para acordar criterios y fortalecer el uso de la

herramienta, como puertas afuera a fin de acordar acciones y objetivos comunes y as construir sobre la relacin
ya existente con los vecinos, procesos de participacin
ciudadana que se vinculen puntualmente a la gestin del
plan y de las polticas pblicas.

>> Fortalecer la definicin de cambios a alcanzar en los

distintos niveles como as tambin el sistema de indicadores a fin de reflejar con mayor fidelidad el cumplimiento de los objetivos definidos.

>> Estrechamente vinculado a esto, se destaca la necesidad

de que ste armado programtico de objetivos, metas y

su vinculacin con actividades y programas puntuales
estn de la mano con el sistema de monitoreo y que las
oportunidades de evaluacin colectiva ocurran de manera anual a fin de apoyar el desarrollo y fortaleza programtica del plan.

>> Finalmente, se evidencia la necesidad de implementar

procesos de capacitacin vinculados a la gestin del Plan

de Metas.

. 59

Cuando analizamos las implicancias

de llevar adelante un proceso de
rendicin de cuentas debemos
considerar la existencia de tres
momentos -en lugar de una instancia
nica-, estos son: el monitoreo regular
de la implementacin del plan, la
instancia formal de rendicin de
cuentas a los vecinos que se realiza
de manera anual -incluyendo un
momento de retroalimentacin entre
vecinos y gobierno-, y finalmente la
comunicacin interna y externa de
los cambios ocurridos en el plan -o su
gestin- luego del proceso evaluativo
que se debe dar anualmente.

. 60

5.3 Proceso de rendicin de cuentas

Cuando analizamos las implicancias de llevar adelante

un proceso de rendicin de cuentas debemos considerar
la existencia de tres momentos -en lugar de una instancia
nica-, estos son: el monitoreo regular de la implementacin del plan, la instancia formal de rendicin de cuentas
a los vecinos que se realiza de manera anual -incluyendo
un momento de retroalimentacin entre vecinos y gobierno-, y finalmente la comunicacin interna y externa de los
cambios ocurridos en el plan -o su gestin- luego del proceso evaluativo que se debe dar anualmente.
Se podra decir que en relacin al monitoreo, si bien los
municipios tienen sistemas para monitorear sus acciones, algunos de ellos carecen de una vinculacin estricta entre la informacin que se recolecta en funcin de
ese sistema y lo plasmado en el Plan de Metas.
El municipio de Crdoba desde que comenz con la tarea de llevar adelante el Plan de Metas ha desarrollado
un sistema de monitoreo de los indicadores del mismo.
Se realiza anualmente un trabajo de recoleccin de informacin para poder elaborar informes de avance sobre el compromiso contrado. La estructura de este sistema ha ido evolucionando como proceso de prueba y
error encontrndose en estos momentos con la necesidad de trabajar en la lgica programtica, dejar dentro
del plan nicamente metas estratgicas que tengan que
ver con los cambios buscados y no en relacin con actividades realizadas. Actualmente se invierte mucho
tiempo en recolectar datos que no dan respuesta al nivel
programtico en el que deberan situarse las metas.
Por su lado, en Maip a partir de la Direccin de Planeamiento Estratgico con el aporte de cada director/responsable de rea se realiza un monitoreo del cumplimento
de las metas. Cada rea informa al comienzo de ao cmo
planifica las distintas acciones/actividades para lograr la

. 61

meta, a mediados de ao el porcentaje de avance y al finalizar el ao calendario el informe final. Cada uno de
estos momentos queda registrado en planillas institucionalizadas a tal fin. Actualmente el municipio est trabajando en desarrollar un sistema de monitoreo que facilite
la carga, acceso, anlisis y socializacin de los datos que
responden al alcance de las metas. En este sentido se encuentran ante la necesidad de revisar los formularios
utilizados para el monitoreo de los indicadores.
En cuanto al segundo momento, los municipios todava no
han logrado la participacin entendida como la construccin de un dilogo y generacin de acuerdos ligada al proceso de monitoreo y rendicin de cuentas, limitndose a
llevar adelante una comunicacin unilateral donde se informa al vecino. Los ciudadanos participan una vez al ao en
la instancia de rendicin de cuentas pblica organizada por
el municipio. El gran valor de esta instancia es el hecho que
por ordenanza el intendente tiene que asistir como miembro informante. En los casos que se realiz la audiencia
pblica para llevar adelante el proceso de rendicin de
cuentas se ha evidenciado que los comentarios que en la
misma surgen por parte de la sociedad civil son tenidos en
cuenta y se evidencian cambios en el plan o en la gestin.
La mayora de los municipios expresaron que publicar la
informacin sobre las acciones del municipio a travs de
medios como la pgina web, revistas, y spots publicitarios
es una manera de llegar a los ciudadanos, informarlos de lo
que est ocurriendo. Esto es as, pero no puede confundirse
con la construccin colectiva en relacin a metas concretas
referidas al desarrollo estratgico de la ciudad, no puede ser
entendido como un proceso de aprendizaje colectivo, ni de
reflexin interna sobre lo alcanzado y los factores que limitaron o favorecieron dicho alcance. Esto se vincula de manera directa con el desarrollo de mecanismos que garanticen la retroalimentacin que siempre debe existir luego de
un proceso evaluativo. Todos los municipios expresaron
tener en esto un gran desafo, un paso ms en el proceso de
perfeccionamiento del uso de la herramienta.

. 62

Algunos de los retos que

estas experiencias nos
permiten observar son en
grandes rasgos:
Romper con los mitos referidos a que el Plan de
Metas va a limitar la gestin de gobierno.
Resolver el dilema de la superposicin con otras
legislaciones vigentes y en cuanto a las
competencias de los distintos niveles de gobierno.
Establecer el rol que cada actor o grupo de ellos
tiene para garantizar el xito de la
implementacin.
Encontrar espacios y herramientas que faciliten la
participacin ciudadana y la articulen con los
procesos del monitoreo del plan.
Lograr que el Plan de Metas sea un proyecto
colectivo, que incluya al gobierno municipal como
as tambin a la sociedad donde cada uno
entienda y atienda a su rol.

. 63

Algunas reflexiones
Los Planes de Metas
se constituyen como
una agenda a mediano y corto plazo
con capacidad de
mejora continua a
partir de su evaluacin anual, segn
cambien variables
del contexto, acuerdos y alianzas estratgicas y principalmente en base al
monitoreo del cambio que las metas
estn produciendo
en calidad de vida
de los vecinos.

Las mltiples demandas que enfrentan las ciudades frente a contextos que cambian vertiginosamente, genera la
necesidad de adoptar herramientas y metodologas de
planificacin colaborativa capaces de adecuarse a las necesidades cambiantes de los ciudadanos.
Los Planes de Metas se constituyen como una agenda a
mediano y corto plazo con capacidad de mejora continua
a partir de su evaluacin anual, segn cambien variables
del contexto, acuerdos y alianzas estratgicas y principalmente en base al monitoreo del cambio que las metas
estn produciendo en calidad de vida de los vecinos.
Ahora bien, para lograr que sean verdaderos planes de
trabajo del gobierno el desafo es mantener su relevancia
hacia el interior como instrumento de gestin y comunicacin, y hacia el exterior en cuanto a ser representativos de
las necesidades reales de la ciudadana. En tal sentido, son
condiciones imprescindibles: que sean definidos de manera colectiva e inclusiva; que presenten un anlisis crtico
de lo que es posible lograr de acuerdo a los desafos del
contexto y las capacidades internas, as como las oportunidades y fortalezas con las que se cuenta, y que sean concebidos en relacin a la consecucin de una agenda a fin
de alcanzar una ciudad justa, democrtica y sustentable.
La planificacin desde el municipio debe ser pensada
multisectorialmente, debe buscar una concertacin de la
accin pblica y privada -compartiendo responsabilidad
con transparencia-, y finalmente debe facilitar una coordinacin entre los distintos niveles de gobierno que convergen en un territorio -buscando invertir recursos de
forma armonizada-. Este pensar estratgico se plasma en
los Planes de Metas.

. 64

CHECK LIST
Elementos importantes para
la implementacin exitosa de
Planes de Meta:
>>Compromiso poltico de los funcionarios de alto rango que

se traduzca en cambios en el quehacer diario del gobierno

a todo nivel.
>>Proceso de cambio cultural reflejado en el ajuste de las
prcticas, en lnea con estos nuevos criterios de gobernanza.
La existencia del Plan de Metas no se fundamenta nicamente en dar a los vecinos posibilidad de participacin y
control, sino en el desarrollo de la capacidad interna de analizar de manera crtica el avance en la calidad de la gestin
en funcin de su impacto.
>>Desarrollo y/o fortalecimiento de sistemas de monitoreo y
prcticas en lo que respecta a la recoleccin e interpretacin
de la informacin. Capacitar en interpretacin y anlisis de
datos, realizando un uso crtico de los indicadores en cuanto
a la informacin que aportan y cules son sus limitaciones.
>>Monitoreo y evaluacin de la gestin municipal.
>>Comunicacin interna fluida para lograr la apropiacin del
plan. Todos deben tener en claro a qu estn contribuyendo,
el valor de su trabajo y la forma que el mismo aporta a la concrecin de un plan de gobierno construido colaborativamente
con representantes de distintos sectores de la comunidad.
>>Claros vnculos entre objetivos de cambio y niveles de
accin. Las metas deben estar alineadas con la visin y objetivos institucionales y el plan debe mostrar claridad en
cuanto a los distintos niveles de responsabilidad, los proyectos que aportan al alcance de meta y las vinculaciones virtuosas que entre ellas se puede hacer para alcanzar los objetivos planteados.
>>Representatividad, apoyo y apropiacin, para lo cual se necesita contar con una estrategia de comunicacin y una estrategia de vinculacin capaces de informar, convocar, movilizar
e involucrar desde sus distintos lugares a los ciudadanos

. 65
Anexo: Etapas y acciones implicadas en la gestin
de plan de metas
Momento

Accin

Resultado

Antes de
presentarse a elecciones

Equipos tcnicos de los distintos Plataforma de gobierno conscandidatos preparan un diagtruida de manera participativa e
nstico, comienzan a visualizar
inclusiva
acuerdos con distintos actores
sociales

Asume un
nuevo
equipo de
gobierno

En base a la plataforma los funPlan de Metas a ser presentado

cionarios, sus equipos tcnicos
en tiempo y forma.
en consulta con actores claves
disean su Plan de Metas para
los prximos 4 aos.
Se establecen instancias de
intercambio entre el gobierno y
los ciudadanos que garanticen
adecuacin real del plan a las necesidades de hombres y mujeres.

Implementacin del
Plan de
Metas

Desarrollo/adaptacin del sistema

de monitoreo en funcin de las
metas e indicadores planteados.
Implementacin de sistemas de
comunicacin interna que permita
trabajo colaborativo dentro de la
institucin as como procesos de
aprendizaje interno.
Implementacin de sistemas de
comunicacin y vinculacin con
los ciudadanos.
Construccin y mantenimiento de
espacios de comunicacin interactiva, orientados a la bsqueda
de acuerdos, reduccin de conflictos y generacin de alianzas.
Procesos internos de ajuste,
mejora y fortalecimiento de capacidades del municipio para el
diseo y gestin colaborativa del
Plan de Metas.

Informes de avance
Revisin anual del Plan de Metas
en funcin del informe de avance.
Posibles ajustes en metas y/o
indicadores en caso de evidencia
de un cambio importante de contexto. As como en cuestiones de
gestin.
Material y canales de comunicacin activos informando sobre
avance de las metas.
Formalizacin de acuerdos que
facilitan la implementacin.
Incremento en la participacin
inclusiva de los distintos grupos
de la ciudad.
Desarrollo de capacidades de
todos los actores para participar
en procesos de planificacin
colaborativa.

Al finalizar
el perodo
del plan

Evaluacin de los cambios alcanzados en cuanto a la mejora en

la calidad de vida de los distintos grupos de la ciudad y de la
gestin interna que apoyaron el
alcance de los resultados.

Informe final
Sistematizacin de aprendizajes
Comunicacin e instancias de
dilogo y anlisis participativo

. 66

Recursos de apoyo
Recurso

Aplicacin

Colombia
Departamento Nacional de Planeacin Marco institucional para la
Planificacin
Colombia
planificacin municipal. InstruMunicipal
Municipio de Cceres
mentos de planificacin.
Alcalda de Barranquilla
Mendoza, Argentina
Marco conceptual y metodolgico para
la elaboracin del plan estratgico de
desarrollo de la Provincia de Mendoza
Planificacin Plan Estratgico Mendoza -Diagnstico
colaborativa Preliminar
Moreno, Buenos Aires, Arg.
Los Lmites de la Participacin.
La Lucha por el Mejoramiento
Ambiental en Moreno, Argentina
Plan Estratgico San Martn 2010
Partido de General San Martn, Buenos Aires.
Experiencia de Belo Horizonte
Gobernanza Belo Horizonte estudio de caso
Seguimiento de metas y resultados
renovada
Pgina para la gestin compartida
Sitio oficial del gobierno de Belo Horizonte

El marco conceptual aporta

lineamientos tericos de la
planificacin colaborativa. El
diagnstico preliminar para
la elaboracin del plan es la
expresin prctica de dicha
concepcin planificadora.

Proceso de planificacin
colaborativa -metodologa,
estructura de funcionamiento,
espacios de participacin.
Gestin pblico privada en
la prestacin de servicios
Planificacin estratgica a
dos niveles: metas y visin a
20 aos
Seguimiento de proyectos
sustentadores por la poblacin usando internet.
Vinculacin con la ciudadana

Plan Estratgico de Santiago 2020

Ejemplo de uso de las TICs
Proyecto Montevideo 2030
para pensar la ciudad
Seguimiento Plan de Metas Sao Paulo TICs para dar seguimiento a
la implementacin del plan
Procesos
participativos

Manual de metodologas participativas.

Red CIMA
Manual de Mapeo Colectivo
Planificacin comunitaria - Ingls

Tcnicas y herramientas de
cmo crear el saber y entender colectivo de los problemas de la ciudad.

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Referencias Bibliogrficas
>>Cceres, P. (2013) Planes y Programas de Metas como
innovaciones en los procesos de rendicin de cuentas en
el nivel local. Experiencias en el marco de la Red Latinoamericana por Ciudades Justas, Democrticas y Sustentables. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Catlica de Crdoba.
>>CIDEU (2011) Proyectos con gobernanza. Metodologas y
herramientas. XIX Congreso de CIDEU, Mrida, Yucatn
(Mxico). http://issuu.com/cideu/docs/monografia2011
>>Ortigueira Bouzada, M. (1987). Administraciones pblicas: teora bsica de las auditoras de gestin. Huelva:
Publicaciones del CUR.
>>Osuna J.L. y Mrquez C. Gua para la Evaluacin de Polticas Pblicas. Sevilla: Instituto de Desarrollo Regional,
Fundacin Universitaria, 2004.
>>Romanutti, V. (2012) Plan de Metas en Crdoba, una experiencia de incidencia colectiva. Red Ciudadana Nuestra Crdoba.
>>Wilcox, D. (1994) A guide for effective Participation. Disponible en: http://www.partnerships.org.uk/guide/index.htm
>>Young, I. M. (1990) Justice and the Politics of Difference.
Princeton: Princeton University Press.
CRDITOS
Elaboracin: Red Argentina por Ciudades Justas, Democrticas y Sustentables | Instituto Federal de Gobierno, Universidad Catlica de Crdoba
Autor: Cecilia Lazarte
Con la colaboracin de: Pamela Cceres y Laura Porrini
Aportes de las prcticas:
Municipalidad de Crdoba
Municipalidad de Mendoza
Municipalidad de Maip
Municipalidad de San Martn de los Andes
Crdoba (Argentina),
Agosto 2014.

Realizado con el apoyo de: IBM Argentina

y Fundacin AVINA