POLTICA BREVE - OCDE REVISIN TERRITORIAL DE COLOMBIA

Tendencias regionales - lo que es Colombia territorial?

Un pas "megadiverso" con datos regionales limitados. Si bien el concepto de

"megadiversidad" se utiliza generalmente en Colombia para referirse a la riqueza de su
biodiversidad, sino que tambin podra ser utilizado para describir el desarrollo regional.
Colombia es un pas grande que cubre un rea de 1,1 millones de km2 (casi el doble del
tamao de Texas o Francia, por ejemplo), limita con dos ocanos, abarca una parte de la
Amazona y de la cadena de los Andes. El pas es el hogar de varias minoras tnicas,
incluidas las comunidades negras e indgenas, que gozan de un estatus especial dentro de la
nacin. Las economas regionales estn especializados en una gama de diferentes
actividades como la agricultura intensiva (tropical), industrias extractivas, de fabricacin, y
los servicios (especialmente en las zonas urbanas). Tal diversidad regional, sin embargo, no
se refleja en las estadsticas territoriales. A pesar de la abundancia de datos administrativos,
tambin disponibles en el mbito municipal, el pas an no alcanza un marco espacial en el
que la organizacin de las tendencias regionales. Esta condicin ha sido tenido en cuenta
por el Estudio Territorial de la OCDE, que proporcionan las autoridades nacionales con
recomendaciones detalladas para poner en prctica un enfoque de estadsticas capaces de
representar a todas las trayectorias diferentes (oportunidades y desafos) experimentadas
por las comunidades locales y regionales. La falta de datos regionales, sin embargo, incidi
en parte de la capacidad de la TR de profundizar en el anlisis. Por ejemplo, no fue posible
identificar un nivel TL3 en Colombia, lo que podra haber sido comparado con las
estadsticas regionales de la OCDE en ese nivel. La mayora de los anlisis presentados en
este documento se hace a nivel TL2, que se refiere a los 32 departamentos y la ciudad de
Bogot. Por estas razones, el informe debe ser considerado como el primer paso de un
proceso que llevar Colombia a la altura de los pases de la OCDE en cuanto a la capacidad
de comprensin de las regiones y la aplicacin de la poltica de desarrollo regional.
Recomendaciones tcnicas relativas a la construccin de un sistema regional de estadsticas
se ilustran en un anexo en la parte inferior de este documento

Una estructura administrativa basada en tres niveles de gobierno. En Colombia hay 32

departamentos y el distrito capital de Bogot (Figura 1). Los departamentos se dividen en
municipios: un total de 1 122 gobiernos locales (DIVIPOLA 2013). El gobierno nacional
clasifica los municipios en 6 categoras diferentes, en los que la categora 1 recoge las
ciudades ms grandes, que son capaces de ofrecer servicios a los ciudadanos, y la categora
6 se refiere a la pequea ciudad donde el departamento o el gobierno nacional tienen que
intervenir para garantizar el acceso a servicios clave . Departamentos y municipios son las
principales unidades territoriales para las que la mayora de las estadsticas demogrficas,
sociales y econmicas estn disponibles. Hay algunas comunidades aborgenes y negros
dentro de este sistema de gobierno local. La Constitucin de Colombia, promulgada en
1991, asigna a los departamentos y municipios un alto grado de autonoma. La
Constitucin obliga al Gobierno central a que asigne fondos a los niveles subnacionales
para que puedan prestar servicios a los ciudadanos (por ejemplo, educacin, salud,
infraestructura, saneamiento del agua, en particular). Traslados desde el centro representan
ms del 50% de los ingresos totales de los departamentos y municipios. Otras fuentes de
ingresos son: el pago de regalas (aproximadamente 6%.) Y propios impuestos. En 2011,
los gastos del gobierno subnacionales representaron el 33,2% del total de los gastos del
gobierno colombiano y el 10,9% del PIB, que se compara con la media de la OCDE

(39,9% y 17,2% respectivamente). Gastos de capital directa subnacional representa un

1,7% del PIB en 2011 (frente a un 1,9% en la OCDE) y el 51% de la inversin pblica
directa se llev a cabo por los gobiernos subnacionales (frente a un 72,2% en la OCDE).

A partir de la dcada de 2000 y en particular desde 2010, el gobierno ha creado

nuevos rganos administrativos o niveles con el objetivo de mejorar la capacidad de
las polticas pblicas se filtre a los ciudadanos. Por ejemplo, ahora hay seis reas
metropolitanas (rea metropolitana), que son las agrupaciones de municipios que incluyen
y rodean a los principales conglomerados urbanos de Colombia. Otros acuerdos de
gobierno dependen de las polticas especficas. Por ejemplo, la reciente reforma de los
pagos de regalas - se discute ms adelante - se ha dividido el pas en seis regiones. Aunque
estas regiones no tienen facultades administrativas, existe la necesidad de organizar la
prestacin de la poltica en este nivel, y esto es incentivar la creacin de mecanismos de
gobernanza.

Source: UNODC

Colombia est creciendo, pero las disparidades regionales siguen siendo pertinentes:
una pista de que el modelo de desarrollo no es inclusiva. Colombia ha logrado
convertirse en la cuarta economa ms grande de Amrica Latina (de acuerdo con el FMI
que el puesto 20 en el mundo en 2013, con un PIB total de USD / PPP 500 mil millones).
Un pas de 46 millones de habitantes, el PIB de Colombia ha estado creciendo a un
promedio del 4,4% entre 2008 y 2013 (OCDE y DANE). El crecimiento econmico ha

generado nuevas oportunidades de trabajo, aunque la tasa de desempleo sigue siendo alta
(de aprox. 10% en 2013). Sin embargo, el mayor desafo est representado por las grandes
desigualdades de renta entre los territorios de Colombia. Colombia es un pas fracturado.
Sus desigualdades territoriales entre departamentos son enormes. No slo son 42 veces ms
altos que en Australia y ms de cinco veces mayor que en los Estados Unidos o Canad,
pero tambin es mayor que en la mayora de los otros pases latinoamericanos vecinos,
como Argentina, Bolivia, Chile o Venezuela (Rodrguez-Pose , 2014). PIB nacional es muy
concentrado. La comparacin de Colombia con los pases de la OCDE, los pases ocupa el
tercer lugar, slo despus de Chile y Grecia, que son los pases con una concentracin
espacial mucho mayor de la poblacin de Colombia. Por otra parte, en Colombia, la
concentracin PIB est aumentando, mientras que la mayora de los pases de la OCDE
siguen la tendencia opuesta. Como resultado, Colombia muestra el cuarto ms alto ndice
de Gini, calculado entre los 32 departamentos y Bogot, en un rango que incluye los pases
de la OCDE y los pases no miembros seleccionados (Figura 2). Esto demuestra que el
camino de desarrollo del pas, mientras que con xito, puede dejar de incluir grandes
grupos territoriales en todo el pas.

Source: OECD, Regions at a Glance, 2013

Colombia presenta una brecha de infraestructura significativa, en particular, en
infraestructura de transporte. Colombia tiene una de las mayores brechas en el sector de
las infraestructuras de transporte de la regin (Nieto, et al. 2013). En particular, la cantidad
de carreteras y ferrocarriles es pequeo en relacin con su PIB per cpita en comparacin
con otros pases de Amrica Latina, y est muy por detrs de la cantidad de infraestructura
de transporte en los pases de Asia y de la OCDE. La brecha de infraestructura que
caracteriza el pas tiene una caracterstica regional: la mayor parte de las comunidades
pobres sufren tambin de aislamiento geogrfico vis--vis el resto del pas. Esto puede

generar un lock-in dinmico en el que en lugar de ponerse al da, las regiones con menos
recursos slo se alejan hacia el menor nivel de vida, en trminos relativos, en comparacin
con el resto del pas.
Debido a la concentracin del PIB y de la red vial escaso, la geografa humana de
Colombia se basa en un archipilago de regiones urbanas rodeadas de zonas rurales
(a menudo) mal conectados. A diferencia de muchos pases latinoamericanos, Colombia
tiene un sistema urbano policntrico; slo Brasil y, en menor medida, Mxico comparten
estas caractersticas e incluso Mxico tiene un nivel mucho ms alto de concentracin
urbana. Entre los principales pases de Amrica Latina, slo Brasil tiene un ndice de
primaca urbana ms baja. Colombia tiene cuatro principales ciudades: Bogot, Cali,
Medelln y el sistema urbano del Atlntico que incluye Barranquilla, Cartagena y Santa
Marta. Cada una de estas ciudades, sirve como centro urbano de la regin circundante.
Algunos centros ms pequeos (radios) se conectan a los principales hubs. Debido a la
falta de infraestructura de transporte, el rea funcional de cada centro urbano tiende a ser
relativamente pequeo y aislado de los dems. En este sentido cada rea urbana funcional
es como una isla rodeada de reas rurales escasamente pobladas. Las grandes ciudades se
convirtieron en centros de produccin y servicios por sus alrededores, lo que significa que
han desarrollado demasiadas funciones en relacin con su tamao, funciones que podran
haber sido entregados de manera ms eficiente por otras ciudades si la red urbana eran ms
integrado. Aunque las nuevas ciudades han surgido dentro de esta estructura
(Bucaramanga, en el departamento de Santander; Manizales, en el departamento de Caldas;
Pasto, capital del departamento de Nario, por ejemplo), la divisin entre zonas rurales y
urbanas es evidente, como es el falta de redes urbanas integradas.

La divisin urbana-rural tambin depende de la agitacin social que provoc una

dispora rural a las ciudades (Desplazados). Muchas zonas rurales han sido lugares
peligrosos por varias dcadas. Esto se debe al malestar social, lo que desencaden el
conflicto (grupos guerrilleros como las FARC son un resultado rural), que, a su vez,
conectado con las actividades ilegales relacionadas con la produccin de cultivos ilcitos
(coca y amapola). La inestabilidad en las reas rurales caus habitantes de las ciudades a
tener miedo de salir de la relativa seguridad de sus ciudades y de los ciudadanos rurales,
desposedo de su tierra y de su bienestar, a trasladarse a las ciudades, sin tener en cuenta la
posibilidad de ser absorbidos en el mercado laboral urbano fueron integrando. No hay datos
claros sobre el nmero de Desplazados que viven en zonas urbanas, pero la informacin
cualitativa recogen evidencias de que los flujos han sido grandes y han afectado a la forma
urbana de muchas ciudades (barrios marginales) y tambin causaron una reduccin del
bienestar local (aumento de la poblacin urbana la pobreza, en particular).
Clasificacin territorial de Colombia se basa en una dicotoma simplista "urbano" vs
"resto rural" (residual rural), aunque hay mejoras recientes. De acuerdo con esta
clasificacin territorial bsica, Colombia es un pas altamente urbanizada, con alrededor del
75% de la poblacin que vive en ciudades (datos del censo de 2005). Esta percepcin y la
falta de una clasificacin que refleja la diversidad de las condiciones rurales, pueden afectar
negativamente a la capacidad del pas para poner en prctica polticas y servicios en reas
de baja densidad de poblacin. Desde 2010, se han realizado una serie de intentos para
mejorar la clasificacin territorial en el pas. Uno de los ms relevantes es el Informe
Nacional de Desarrollo Humano de Colombia (PNUD, 2011). El informe propone un ndice
de ruralidad, inspirado en la metodologa de la OCDE, que califica de "rural" ms del 75%
de los municipios y el 32% de la poblacin. Si se seleccionaron los municipios colombianos
como bloques de construccin para el desarrollo de una clasificacin TL3, como fue

sugerido por la OCDE, que tambin podran ser utilizados para la aplicacin de la tipologa
regional de la OCDE. La Figura 3 muestra la densidad de poblacin de 1 118 municipios
para los cuales se dispone de datos (DANE, Geoportal). De ellos, 970 tienen densidad de
poblacin inferior a 150 habitantes por kilmetro cuadrado. Esto sugiere que, dependiendo
de la naturaleza de la agrupacin de municipios, una parte sustancial de las regiones TL3 de
Colombia podra caer en el tipo "predominantemente rural".
Figure 3. Rural Colombia: population density by municipality, 20050

Urban Colombia

Rural Colombia

Source: Elaboration based on DANE, Geoportal, Desidad de Poblacin, segn municipio, 2005

Ricos en recursos (rurales) departamentos de mostrar el mejor desempeo en

trminos de crecimiento del PIB, sino tambin las disparidades de ingresos ms altos.
Hay una ligera correlacin entre la densidad de poblacin de un departamento y el
promedio anual de crecimiento del PIB, entre 2000 y 2011 A pesar de la alta concentracin
espacial del PIB en el rea urbana, aglomeracin (urbanizacin) no es el motor del
crecimiento rpido del PIB en Colombia que que depende de la presencia de una economa
basada en recursos. Meta, por ejemplo, es un departamento de baja densidad de poblacin,
pero encabeza la rastrillado nacional en trminos de crecimientos medios anuales per cpita
entre 2000 y 2011 Del mismo modo, Bogot tiene la mayor densidad de poblacin en el ao
2000, pero su crecimiento medio del PIB fue comparable con algunos de los departamentos
con las densidades de poblacin ms bajas. Esta dinmica se debe al hecho de que el pas se
ha convertido en un exportador neto de productos energticos: por ejemplo, gasolina solo
representada 32.11% de las exportaciones totales en 2010, frente al 29%, en el ao 2000
(Observatorio de la Complejidad Econmica, 2014). La produccin de petrleo implica 10
departamentos. Sin embargo, los tres mayores productores - Meta, Casanare y Arauca concentran ms del 70% de la produccin nacional de petrleo. Estos departamentos
tambin estn escasamente pobladas. A pesar del buen desempeo de las economas
regionales en trminos de crecimiento del PIB, los departamentos ricos en recursos
naturales sufren de las disparidades de ingresos altos (Figura 4). Disparidades de ingresos
altos pueden indicar la presencia de elites regionales que inciden en la posibilidad de lograr
un modelo de desarrollo ms inclusivo en estos departamentos.

Figure 4. Gini coefficient, 23 departments and Bogot D.C.0

Note: A Gini coefficient of zero indicates perfect equality (everyone has exactly the same income); a Gini coefficient of one
indicates maximal inequality (only one person has all the income).
Source: Elaboration on DANE

La especializacin en actividades extractivas y la apertura a las oportunidades

internacionales de la oferta comercial, pero plantean nuevos desafos para Colombia. En poco
ms de una dcada, la economa de Colombia pas de ser una economa basada en la agroindustria
y la manufactura (en su mayora maduro) a la especializacin en materias primas energticas. El
aumento de la produccin de petrleo y coque (coke ) mejor la apertura internacional del pas, y
poner a Colombia en una mejor posicin en la negociacin de acuerdos de libre comercio con los
pases socios, y siempre que el pas con el nuevo capital para la inversin. Sin embargo, el xito de
las industrias extractivas tambin ha causado un efecto Balassa-Samuelson en el que las ganancias
de productividad en la industria extractiva se reflejan en un aumento de los precios de los bienes no
transables (Martnez Villaba, 2010). En particular, el cambio en los precios relativos ha exprimido
la competitividad del sector transable no de recursos (Corden y Neary, 1982). Estos sectores han
visto su capacidad de competir afectada por el doble efecto de un tipo de cambio ms fuerte y
sostenido aumento de los precios de entrada impulsadas por la industria minera (OCDE, TAD,
2014). La productividad de la industria manufacturera y la agricultura ha sufrido como
consecuencia, disminuir sustancialmente entre 2008 y 2011 servicios - que no sean servicios
personales - tambin se han mantenido estancados durante el mismo perodo, a pesar de las
ganancias de productividad significativas en el sector del petrleo y la minera. Esto implica que
Colombia se ha convertido en un crecimiento econmico de tres niveles, con un rpido crecimiento
del sector minero, pero cada vez ms vulnerables a la cabeza, los servicios no transables tambin
cada vez mayor, y no minero transables sectores quedando atrs.

 Al ser una economa rica en recursos no es una maldicin, pero las actividades extractivas
son intensivas en capital y no generan los empleos que necesita el pas para convertirse en una
economa inclusiva. Tomemos, por ejemplo, el sector minero de Colombia. Se ha convertido en un
motor de la economa nacional y ha triplicado el nmero de empleados. Sin embargo, el empleo
total en la minera representa menos del 1,5% del empleo total de Colombia (Figura 5). La situacin
se ve agravada por la prdida de puestos de trabajo observadas en el sector manufacturero y la
agricultura, que no se compensan con las ganancias en el sector de servicios. No es slo una
cuestin de nmeros. La mayor parte del empleo en los servicios est representado por baja
calificacin, empleos de bajos salarios. Por el contrario, la fabricacin se basa a menudo en empleos
valiosos y un conjunto relevante de habilidades. La desindustrializacin actual podra cuestionar la
sostenibilidad a largo plazo de la economa colombiana (INAF, 2012). En este contexto, Colombia
puede estar a la deriva hacia una "enfermedad holandesa" vinculada a la apreciacin del peso
colombiano y la competitividad cada de otros sectores, pero las actividades extractivas.
Figure

5.

Colombia's

employment

sector

composition

(1975-2008)

Source: ANIF (2012) "La Desindustualizacin en Colombia"

Estas tendencias se filtran a los territorios de Colombia que conforman las economas
regionales y su tejido productivo. Figura 6, a continuacin, ilustra las tendencias de
diversificacin / especializacin a nivel departamental (datos sobre las unidades territoriales ms
pequeas, como los ayuntamientos no estn disponibles) teniendo en cuenta las estimaciones del
PIB departamental por sectores de actividades econmicas y medido mediante el ndice de
Herfindahl / Hirschman. Aunque para la mayora de los departamentos ha habido cierta
diversificacin de la economa regional (su HI es negativa entre los dos perodos), hay un grupo de
departamentos para los que la Hola indica un aumento sustancial en el nivel de especializacin
econmica. Esto demuestra que una mayor proporcin del PIB departamental est generado por una
sola industria y, como es lgico, esos departamentos eran por lo general los que experimentaron un
fuerte crecimiento en sus industrias mineras. Por lo tanto, tambin en el caso de la diversificacin
econmica del frente urbano dualidad rural emerge. Por un lado, las grandes ciudades (las cuatro
"cabezas" de Colombia) han seguido aumentando su diversificacin econmica. Por otra parte, de
pequeo tamao y en algunas ciudades de tamao medio en los departamentos ricos en recursos
naturales se han vuelto ms especializada, en particular en el sector extractivo (OCDE y StatCan,
2014).

Figure

6.

Specialisation

trends

across

departments,

Colombia,

2000-20110

Note: For the purpose of this chart the index value of 2000 and 2011 are computed as three years average (2000, 2001,
2002 and 2009, 2010, 2011).
Source: Elaboration based on DANE, Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales, Cuentas Nacionales Departamentales de
Colombia, PIB a precios corrientes por departamentos Base 2005.

A pesar del xito de las actividades extractivas, la agricultura sigue siendo la columna
vertebral de la mayora de las economas departamentales. Ubicacin cocientes (LQ) calculados
a nivel departamental ilustran que la agricultura, la silvicultura y la pesca (AFF), como un agregado,
es un sector que tuvo una fuerte presencia en la mayora de los departamentos (LQ arriba 1.3), a
excepcin de los cuatro departamentos urbanos que representan ms del 50% del PIB nacional y
algunos otros departamentos (Figura 7). Estos datos sugieren que el sector agrcola podra
convertirse en uno de los motores de un proceso de crecimiento distribuidos en todos los
departamentos, a diferencia de otras opciones sectoriales que ms probable afectar solamente
algunos departamentos (Figura 7). Tambin existe evidencia de que algunos de los departamentos
de mayor crecimiento, como Cauca y Cundinamarca, muestran un elevado LQ tanto en la
agricultura y la manufactura. Esto puede ilustrar la posibilidad de integrar diferentes cadenas de
suministro y capitalizar las sinergias entre las actividades econmicas. Estos resultados, sin
embargo, deben ser apoyadas por un anlisis ms detallado del territorio, que debe ser producida
por el prximo Censo Agropecuario, espera que sea implementado entre 2014 y 2013, lo que
proporcionar una actualizacin estadstica significativa en la estructura y las caractersticas del
sector, as como estadsticas territoriales detallados.

Figure 7. Location quotient for the Agriculture, Forestry and Fishing sectors by department, Colombia,
20100

Source: Eaboration based on DANE, Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales, Cuentas Nacionales Departamentales de
Colombia, PIB a precios corrientes por departamentos Base 2005.

Evaluacin de polticas y recomendaciones clave - Qu est haciendo el gobierno y

cmo se podra hacer mejor las cosas?
Las autoridades colombianas son muy conscientes de los desafos que enfrenta el desarrollo
nacional, y han puesto en marcha un amplio conjunto de estrategias de poltica para
promover las economas regionales ms incluyentes. El pilar de toda estrategia poltica est
representado por el Plan "Prosperidad para todos" Desarrollo Nacional. El plan ofrece un marco de
trabajo que organiza la inversin nacional durante un perodo de cuatro aos - 2010-2014 - e
introduce una perspectiva regional en la elaboracin de polticas. El Plan tambin se conecta con la
poltica industrial de Colombia a travs del cual el pas est promoviendo la diversificacin de su
tejido productivo para amortiguar distorsiones debido al xito de las actividades extractivas. En el
mismo sentido, el Gobierno ha puesto en marcha una reforma radical del sistema de pago de
regalas. Bajo muchos puntos de vista, esta reforma representa el pilar de la poltica de desarrollo
regional en Colombia. Adems, el gobierno ha desarrollado una serie de herramientas para mejorar
la gobernanza multinivel. Esto debera permitir a los gobiernos subnacionales y las partes
interesadas clave de la regin para poner en comn la informacin acerca de los desafos y las
oportunidades territoriales, y tambin para tomar posesin de las intervenciones polticas. Por
ltimo, el gobierno est llevando a cabo ambiciosos programas de desarrollo urbano y rural, que
deben promover la integracin de la ordenacin del territorio con la planificacin econmica en
todo el pas. Las siguientes secciones discuten, a su vez, estas polticas / instrumentos que ilustra las
principales conclusiones y formular recomendaciones clave.

El Plan Nacional de Desarrollo

Convergencia y desarrollo regional encabeza la lista de prioridades en "Prosperidad para
Todos", el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2010-2014. El Plan es actividades plan del
gobierno - su manual de instrucciones y la hoja de ruta: legitima cualquier y todas las iniciativas
estratgicas de ninguna consecuencia, a ser implementadas por el gobierno durante el mandato del
Presidente en el cargo. Por encima de todo, "Prosperidad para Todos" organiza una inversin total
de USD 7.8 billn de dlares (40% de la inversin privada). Cada departamento y el municipio
tiene que elaborar un documento de programacin (Plan de Desarrollo del Departamento y el Plan
de Desarrollo Municipal) con base en las prioridades clave identificadas por el documento nacional.
Esto significa que, en el papel, agendas de inversin en todos los niveles de gobierno estn
alineados hacia objetivos comunes.
Junto con la mayor atencin a la dimensin territorial del desarrollo estratgico, el cambio
en el sistema de derechos de autor ha dado lugar a una mayor preocupacin por el desarrollo
integral y la planificacin estratgica. En particular, el Departamento de Planeacin Nacional ha
llevado a cabo un esfuerzo concertado a fin de reunir, clasificar y tratar la informacin a nivel
subnacional, con el objetivo de fomentar la planificacin estratgica y la promocin del desarrollo
de diversas e integradas territorialmente las estrategias de desarrollo. El proceso de planificacin
estratgica se refleja en tres planes de desarrollo (2012 - 2015, 2015 - 2018, 2018 - 2022) que, en
teora, debera asegurar tanto una visin global y visiones territoriales especficas compatibles con
la visin global de todo el pas. Cada plan incluye un anlisis estratgico de los contextos
territoriales especficos, la elaboracin de escenarios futuros, la elaboracin de programas y
proyectos, y el seguimiento y monitoreo de la estrategia. Destacan en este proceso de programacin
es la elaboracin de los llamados perfiles regionales, que representan un intento importante por el
Departamento Nacional de Planeacin para diagnosticar problemas de desarrollo regional y su
potencial, identificando los cuellos de botella y la promocin de visiones de desarrollo especficos
sobre la base del potencial endgeno de cada regin.
La preocupacin por la planificacin integrada tambin ha dado lugar a una mayor atencin
a la existencia y la creacin de cadenas de valor dentro de las diferentes reas de Colombia. La
identificacin y evaluacin de las cadenas de valor existentes y / o potenciales recoge un conjunto
de objetivos, incluyendo la provisin de insumos e informacin valiosa para la toma de decisiones
en el desarrollo de los planes de desarrollo departamentales y sub-regionales y permitiendo un
mejor aprovechamiento de las potencialidades locales, con base en un diagnstico sonido de las
condiciones del territorio.
Los principales retos del sistema de planificacin
- La falta de apropiacin y asociacin a nivel subnacional (alineacin de las agendas de
inversin). Colombia est implementando Planes Nacionales de Desarrollo desde 1961 El objetivo
principal en ese momento era coordinar los factores de produccin y la inversin para mejorar la
produccin y la exportacin de caf, lo que representa la columna vertebral de la economa
nacional. Desde entonces, Colombia se ha convertido en una economa moderna y alberga un tejido
productivo complejo. En particular, la reforma radical de la estructura administrativa y de gobierno
provocada por la nueva Constitucin en 1991, las responsabilidades del gobierno asignados y la
autonoma de los gobiernos subnacionales, multiplicando el nmero de actores pblicos
(departamentos y municipios) que tienen que estar involucrados en el proceso de planificacin . La
solucin actual, que consiste en tener planes de desarrollo departamentales y municipales alineados
a la nacional, lo hace deficientemente. La mayora de las autoridades subnacionales consideran sus
planes como una mera formalidad, o - peor - como una carga burocrtica impuesta por el nivel

central. Esto limita su compromiso y su voluntad de reunir informacin sobre las oportunidades y
desafos locales con el nivel central (el Departamento Nacional de Planeacin, en particular)
-

La escasez de datos acerca de las tendencias regionales y locales (que afectan a la

planificacin, seguimiento y evaluacin). La participacin activa de los actores locales
(incluidas las autoridades subnacionales) sera particularmente importante tambin debido a
la falta de estadsticas territoriales que pueden informar la formulacin de polticas en la
aplicacin del Plan, adems de facilitar el seguimiento y la evaluacin de las intervenciones
individuales en el mbito local. Hasta el momento, el nivel central evala las intervenciones
polticas que se centran en los flujos de inversin (uso de fondos) en el departamento y el
nivel municipal. Estos flujos, sin embargo, no dicen mucho acerca de la capacidad de las
economas regionales para absorber la inversin y la transforman en mejores condiciones
marco para ciudadanos y empresas.

Las recomendaciones clave. Debido a la falta de prcticas internacionales, es difcil proporcionar

a las autoridades colombianas con los puntos de referencia para mejorar el sistema de planificacin
nacional. La mayora de los pases de la OCDE no compilan planes de desarrollo o inversin de
varios aos con el detalle de la colombiana. En general, el gobierno o la autoridad supranacional,
establece objetivos generales que deben alcanzarse en un perodo que puede, o no, reflejar los ciclos
polticos. Los planes de inversin tienden a tener un enfoque sectorial. Por ejemplo, se refieren a un
bien pblico especfico, como la educacin, la atencin de la salud, o la capacidad de innovacin.
- Racionalizar los objetivos. Una primera recomendacin se refiere a la simplificacin y la
reduccin de los objetivos polticos. "Prosperidad para todos" es un notable esfuerzo de diseo y
coordinacin de las diferentes agendas polticas, que logra una visin coherente de desarrollo para
el pas. El problema, sin embargo, es que la coherencia interna del Plan no se refleja necesariamente
en la realidad, que es un problema tpico de los documentos de planificacin. As, mientras que es
de suma importancia contar con un instrumento que coordina las polticas sectoriales, Colombia
puede considerar la adopcin de un sistema ms ligero de la planificacin a nivel central.
- Regionalizar el diseo, implementacin y seguimiento del Plan. Colombia puede considerar la
adopcin de un enfoque basado en el lugar de su sistema de planificacin. Colombia muestra
grandes y persistentes disparidades regionales. Debido a la mega-diversidad, las regiones se
enfrentan a diferentes retos relacionados con su ubicacin (zonas urbanas o rurales), su
especializacin econmica (recursos-ricos o no) y la presencia de malestar social y conflictos. Esta
condicin afecta a la posibilidad de implementar una talla nica para todas las soluciones. En
consecuencia, existe la necesidad de regionalizar el proceso de planificacin. Esto requerir una
serie de cambios estructurales del sistema.
1. En primer lugar, existe la necesidad de identificar la escala territorial a la que asignar la
responsabilidad de disear y poner en prctica el plan. Departamentos pueden ser demasiado
pequeos para jugar este papel debido a la presencia de reas econmicas funcionales que abarca
diferentes departamentos (como en el caso de Santander y Boyac, o Bogot y Cundinamarca, por
ejemplo). Las autoridades nacionales pueden tener que seleccionar "regiones" ms grandes. Las seis
regiones creadas por la reforma del sistema de pago de regalas (evaluados a continuacin) podra
ser una solucin, ya que fueron diseados de acuerdo a su homogeneidad econmica, social y
ambiental.
2. En segundo lugar, la creacin de capacidades y la asistencia tcnica estn obligados a acompaar
la transicin desde el nivel nacional con la planificacin regional. Colombia est a punto de activar
una serie de observatorios regionales para recoger informacin territorial. Estos observatorios

podran estar conectados con el Departamento de Planeacin Nacional, lo que podra asignar
habilidades tcnicas para ellos con el fin de transferir las capacidades de planificacin de las
autoridades subnacionales. Sera tambin vale la pena considerar la posibilidad de aumentar la
escala de los consejos para la competitividad regional (Consejos Regionales de Competitivitad) que
actualmente opera a nivel departamental. Estos organismos pblicos y el sector privado pueden
desempear un papel fundamental en la facilitacin de la coordinacin entre los diferentes
departamentos de las regiones.
3. En tercer lugar, crear agencias de desarrollo regional, sin poder poltico - para protegerlos de las
lites. Los observatorios y los consejos para la competitividad regional en conjunto representaran
agencias de desarrollo regional. La falta de un poder poltico administrativa a nivel regional (es
decir, la ausencia de un gobierno regional electo) probablemente asegurar estas instituciones a partir
de los intentos de las elites locales para obtener el control poltico de los fondos pblicos asignados
regionalmente.
4. En cuarto lugar, la evaluacin de los impactos y resultados. A partir de la "Prosperidad para
todos" (2010-2014), Colombia podra tener en cuenta la evaluacin de los impactos y resultados de
los planes a largo plazo. El pas nunca ha participado en la evaluacin de los planes de desarrollo
cuatrienales. La nica evaluacin ex-post ha sido una discusin formal en el Parlamento se centra
en la ejecucin financiera del plan. Se trata de una importante prdida de informacin clave. El
gobierno puede plantearse la creacin de un sistema para evaluar el impacto a largo plazo de la
planificacin y conectar las actividades de evaluacin para el ciclo de polticas con el fin de mejorar
constantemente el rendimiento del sistema. La evaluacin sera an ms importante dentro de un
sistema de planificacin regionalizada debido al mayor nmero de intervenciones de poltica que
pueden ser activados por regiones y comunidades y de las oportunidades de aprendizaje para los
responsables polticos. Tambin sera importante la participacin de los observatorios regionales en
la evaluacin del impacto a largo plazo de los planes a nivel territorial, para mejorar el ciclo de las
polticas como en las regiones.

La poltica industrial de Colombia - implicaciones para el desarrollo regional

La diversificacin industrial encabeza la agenda del gobierno. La poltica industrial de
Colombia es una reaccin a dos factores claves y relacionados que afectan el tejido productivo
nacional. En primer lugar, el xito de los productos de extraccin genera un aumento de la tasa de
cambio real efectivo (TCRE) y una concentracin de trabajadores en los sectores de servicios de
bajos salarios. Esto reduce la competitividad de las industrias extractivas no transables como la
manufactura y la agroindustria. Actividades manufactureras de Colombia se concentran en los
sectores manufactureros tradicionales, como la textil, o en sectores de bajo valor aadido y escasa
innovacin, tales como piezas de automviles. Ellos compiten en precios y no de valor y la
capacidad de innovacin. Tambin agroindustria - una especializacin histrica del pas - es
desafiada por problemas estructurales como la falta de derechos de propiedad - y luego baja
propensin a la inversin y la innovacin - por una falta general de infraestructura de transporte, y
por la dependencia de las subvenciones pblicas (productores de caf, en en particular). En segundo
lugar, la internacionalizacin de la economa (acuerdos de libre comercio) ha cambiado los precios
relativos, rentas afectadas y est desafiando a la competitividad de los sectores transables no
extractivos de la economa de Colombia.

 La poltica industrial de Colombia ha evolucionado a lo largo de dos lneas diferentes: una

centrada en los sectores, el otro en las condiciones marco. Los esfuerzos de diversificacin de
Colombia comienzan a finales de la dcada de 1990, cuando el gobierno identifica a un grupo
reducido de sectores, que van desde las flores de corte para piezas de automviles, para convertirse
en los campeones nacionales. Desde entonces, la poltica ha sido bsicamente en evolucin en dos
caminos paralelos. Por un lado, el enfoque basado sectorial ha mantenido en la adicin de nuevas
industrias para el grupo original. Como resultado, la poltica est actualmente intervienen 20
sectores, que todos deben convertirse en campeones nacionales. Industrias se han asociado con los
departamentos, generando as un rudimentario territorializacin de la poltica industrial. Por otro
lado, otros rganos del gobierno - en particular, el departamento nacional para la planificacin y la
Presidencia - han desarrollado un enfoque ms holstico de la diversificacin industrial. Dentro de
este enfoque, las polticas pblicas apoyen la capacidad de innovacin, la formalizacin del trabajo,
la provisin de infraestructura y servicios a las empresas y los trabajadores, y otras condiciones
favorables. Las intervenciones polticas son coordinados por el Sistema Nacional de Competitividad
e Innovacin, que integra una red de consejos regionales para la competitividad, que se encuentra
en la mayora de los departamentos. El sistema nacional y redes regionales involucran actores
privados que proporcionan orientacin e informacin a los responsables polticos.
Los principales retos relacionados con la poltica industrial. La OCDE ha identificado dos
retos principales en materia de poltica industrial de Colombia y su relacin con el desarrollo
regional.
- Los consejos regionales para la competitividad han favorecido la territorializacin de las
polticas de intervencin, sin embargo, sigue habiendo dificultades. En un pas centralizado
como Colombia, la presencia de las instituciones intermedias, como los consejos regionales
representa una novedad y mejora importante. Son foros en los que la comunidad empresarial local
puede participar en la fijacin de las intervenciones y los objetivos (informacin pooling) de
poltica, y - en algunos casos - que participan activamente a la aplicacin de las polticas. Sin
embargo, los consejos regionales son ms efectivas en aquellos departamentos donde el tejido
econmico ya tiene un buen nivel de diversificacin y de negocios es competitivo. Otra cuestin es
representado por la tendencia de las polticas regionales para centrarse en las industrias (y clusters)
en lugar de las condiciones que permitan y bienes pblicos (por lo que el sistema realmente pierde
parte de su enfoque holstico al alcanzar territorios). Mientras que Colombia debera apoyar la
aglomeracin de los negocios y empresas, hay escasez de evidencia emprica que demuestra que las
polticas pblicas pueden realmente iniciar el proceso de aglomeracin de negocios. En otras
palabras, es poco probable que la poltica ser capaz de crear un clster industrial a partir de cero.
- El marco normativo general sufre de la duplicacin de las intervenciones y la falta de una
visin compartida. El enfoque sectorial an est absorbiendo una cantidad relevante de los fondos,
a pesar de sus evidentes carencias. El enfoque holstico asigna autonoma limitada a las
circunscripciones regionales e implementa un gran nmero de proyectos piloto. Todas estas
instituciones, las polticas y las actividades de pilotaje provocan una fragmentacin de los recursos
pblicos en un gran nmero de actividades diferentes. El riesgo es que si el enfoque holstico no
puede entregar resultados visibles, no habr presin para volver a la ms radical de los enfoques
sectoriales: proporcionar a las empresas dentro de los sectores indicados con subsidios directos para
promover su competitividad.
Recomendaciones clave. El gobierno debe seguir persiguiendo la estrategia actual de la conexin
de la diversificacin industrial con el desarrollo regional. Actores regionales son una valiosa fuente
de informacin sobre las necesidades y oportunidades regionales.

- Centrarse en condiciones favorables a nivel regional, para facilitar la innovacin a nivel de

empresa. La poltica industrial de Colombia no debe elegir a los ganadores entre las industrias. Los
objetivos deben ser a proporcionar a las empresas un entorno de refugio en el que experimentar e
innovar. Empresas colombianas deberan invertir ms en innovacin y reevaluar sus ventajas
comparativas en nuevas actividades econmicas. En este proceso, el papel del sector pblico no
debe ser la de un proveedor directo de capital para las empresas, sino la de un proveedor de un buen
conjunto de bienes pblicos, la infraestructura y los servicios.
-

Esto requiere mejores mecanismos de gobierno, en los que las comunidades locales pueden
ayudar al sector pblico la identificacin de necesidades y oportunidades de inversin en
diferentes partes del pas. Economas ricas en recursos, tales como Colombia, deben
mejorar la calidad de la gobernanza, con un sector pblico que es razonablemente eficiente
en todos los niveles de gobierno. Tambin deben centrarse menos en la diversificacin de
las exportaciones, o directamente la gestin de la produccin (Banco Mundial, 2014). Dado
que las exportaciones no extractivas en Colombia siguen casi perfectamente los desarrollos
de tipo de cambio (es decir, una apreciacin va acompaado con una cada de las
exportaciones, y viceversa), el objetivo de la diversificacin en el comercio de bienes puede
ser an ms difcil por la presin de un fortaleza del peso. Pases como Colombia se sirve
mejor a la construccin de carteras diversificadas de activos: los recursos naturales, el
capital construido, y las instituciones econmicas. Estas medidas tienen ms posibilidades
de aumentar la productividad, por lo tanto fuera de la configuracin del impacto negativo
de la apreciacin del tipo de cambio real. Mejora de la capacidad institucional a nivel
regional y la informacin ms detallada acerca de las tendencias territoriales permitiran al
pas para descentralizar su poltica industrial y hacer participar a los niveles subnacionales
en el diseo de una estrategia ms global y basada en el lugar.

Colombia tambin debe basarse en su geografa econmica nica en el contexto de

Amrica Latina al promover la diversificacin industrial. En comparacin con otros pases
latinoamericanos, Colombia tiene un sistema urbano ms desarrollado: TI ms grandes
ciudades y tambin un mayor nmero de ciudades medianas que sus vecinos. Las ciudades,
sin embargo, tienden a ser relativamente aislado. La mala conectividad vial y la integracin
eficiente ha obligado a cada ciudad para desarrollar una gama ms amplia de funciones
urbanas que normalmente seran necesarias con el fin de actuar como un centro de servicios
para su entorno. La guerra civil cort los polos urbanos relativamente a salvo de las zonas
rurales, que se vieron afectados por el malestar social y la falta de instituciones pblicas
bsicas, en muchos casos, durante dcadas. Hoy en da, el gobierno est trabajando para
conectar los polos urbanos y promover la diversificacin industrial y la productividad. Si
bien en general beneficioso, sin embargo, la mejora de la conectividad implicar cambios y
ajustes que pueden ser difciles para algunas ciudades. Funciones urbanas pueden empezar
a concentrarse en algunos postes. Algunas ciudades pueden perder as funciones como la
jerarqua urbana del pas se ajusta a niveles mucho ms altos de la conectividad y la
integracin del mercado. En general, la experiencia internacional sugiere que la
conectividad mejorada reforzar las tendencias hacia la concentracin en las ciudades ms
grandes. En este contexto, es esencial tener en cuenta la geografa en el diseo e
implementacin de la poltica industrial, y tambin considerar ex ante los retos potenciales
que podran surgir a partir de una mayor conectividad. Las autoridades pueden a veces
tenga que poner en las intervenciones polticas destinadas a reducir el costo del ajuste y
facilitar la transicin del sistema urbano hacia un nuevo equilibrio

La reforma del sistema general de pagos de regalas

Colombia ha cambiado la forma en que maneja las regalas derivadas de la
explotacin de sus recursos naturales. Se pas de un sistema en el que las regalas se
beneficiaron departamentos ricos en recursos a una en la que la asignacin de las regalas se
extendi a cabo de manera ms uniforme en todo el pas y se distribuye de acuerdo a
criterios relacionados con la necesidad y la poblacin. A pesar de su compleja economa
poltica de la reforma, el cambio se justifica por el aumento espectacular de los fondos
generados por el pago de regalas (los ingresos ascendieron a aproximadamente USD 4.6
mil millones - COP 9 000 000 000 000 - o alrededor de 1,4% del PIB de Colombia, en
2012;. Quintuplicar desde el ao 1998) que no ha sido acompaada de una reduccin de las
tasas de pobreza en las regiones receptoras (Figuras 8).
Figure 8: Share of royalty payments received vs. change in the incidence of poverty between 2002 and
2012
Departments of Colombia

Note: 1. Poverty data is based on population projections, with base on the results of the 2005 census. Se toma la
informacin de la situacin de pobreza de cada persona y se calcula el porcentaje de personas en situacin de pobreza. 2.
The figure shows the shares of total royalty received, only of those departments that received at least 0.7% of the royalties.
3. Assumptions about poverty reduction performance of the royalty beneficiaries should be made with caution. Poverty data
is produced only for 24 of the 33 Colombian departments. There are not available data of two of the three main beneficiaries
of royalties, Casanare and Arauca. 4. The share of royalties for investment considers both direct royalties, and resources
from the national fund of royalties. It does not considers the territorial pension savings fund (FONPET), the stabilisation fund
(FAEP) and other non territorial beneficiaries.
Source: Dane; average share of total royalties for the period 1994-2009: provided by local team based on
information from CNR-ECOPETROL-ANH; MINERCOL- INGEOMINAS; IFI CS DNP DR

 La gobernanza multinivel es central en el nuevo sistema. Colombia cuenta con una

estructura de gobierno descentralizada incipiente y de rpido crecimiento y el Sistema
General de Regalas (SGR) proporciona a los gobiernos subnacionales con el alcance y los
fondos. La SGR, por ejemplo, cre una red de instituciones intermedias que, con el apoyo
del gobierno central (DNP), se encargan de evaluar y aprobar los proyectos de inversin en
todos los niveles de gobierno (mientras que el DNP est a cargo de la evaluacin tcnica y
seguimiento).
Los principales retos que enfrenta la reforma del sistema de pagos de regalas. Hay
factores que pueden afectar negativamente a la capacidad del nuevo sistema de regalas
para generar desarrollo econmico en todo el pas. Por ejemplo, Colombia muestra una
brecha significativa entre la autonoma formal y real de los municipios y departamentos.
Muchas entidades subnacionales, especialmente en comunidades remotas y pequeas,
sufren de deficiencias institucionales y no son capaces de sacar el mximo provecho de la
SGR. Por otra parte, a pesar de la dramtica necesidad de inversin pblica en los fondos de
Colombia asignados por el SGR al desarrollo regional representa slo el 6% de un total de
USD 35,2 mil millones de ingresos a disposicin de los gobiernos subnacionales, en 2012
los problemas de gobernanza multinivel, las deficiencias institucionales, la financiacin, y
el ciclo electoral inminente implica que la SGR es un sistema en lugar de uno basado en los
programas que implementa a medio plazo, las estrategias de desarrollo viables y sostenibles
basados en proyectos. Esto puede representar una oportunidad perdida y contribuir a
exacerbar la brecha de desarrollo entre las zonas de Colombia con una slida base de
desarrollo y mejores gobiernos y las personas con las telas ms dbil econmicos, sociales e
institucionales.
Recomendaciones clave. El xito a medio plazo de las estrategias de desarrollo en
Colombia requerira una serie de reformas estructurales - algunos que afectan el esquema
de las regalas directamente, mientras que algunos van ms all. Las evaluaciones
proporcionan recomendaciones detalladas, que pueden resumirse en los seis puntos
siguientes:
- Gobernanza y escala. En la situacin actual hay confusin sobre el nivel de intervencin.
En la actualidad OCAD llevar a cabo en tres niveles territoriales diferentes y hay una
multitud de diferentes unidades territoriales que sirven otros propsitos. Algunos de estos
niveles corresponden a designado constitucionalmente niveles de gobierno, mientras que
otros se utilizan para la planificacin, a menudo de manera ad hoc. Hay una necesidad de
dar mayor claridad a esta complejidad, que reconoce que la viabilidad territorial de la
unidad de intervencin es de importancia crucial para el xito de las estrategias de
desarrollo. La gran mayora de los proyectos se desarrollan en pequeas escalas territoriales
(municipios). Muy pocos sirven a un grupo de departamentos o una regin. Facilitar
proyectos a gran escala requerira el desarrollo de instituciones especficas para el
desarrollo y la planificacin. Por ejemplo, existe la necesidad de generar mecanismos
estables para la toma de decisiones con respecto al desarrollo de las diferentes regiones de
Colombia. Y hay tambin la necesidad de incluir no slo los representantes de los diferentes
departamentos, sino tambin mecanismos para dar mayor voz a la sociedad civil y las
empresas.
- Programacin. El sistema basado en el proyecto actual debe ser reemplazado por la
programacin de mediano plazo. Esto implicara el desarrollo de una visin para cada
territorio y la coordinacin de los diferentes instrumentos de intervencin. En otras

palabras, la planificacin del desarrollo integrado en un horizonte de tiempo determinado.

Esto requerira la coordinacin de la intervencin en los diferentes niveles territoriales
(regionales, departamentales y municipales), as como la coordinacin de los programas
individuales con el Plan de Desarrollo Nacional de Colombia.
- Canales de participacin. Para hacer el proceso de desarrollo verdaderamente basado en
la gobernanza multinivel, y para garantizar el apoyo y la participacin de la poblacin local,
los canales de participacin adecuados para los actores locales - en particular, los negocios y la sociedad civil deben seguir desarrollndose. Esto implica una identificacin
transparente de las partes interesadas y la creacin de foros locales a travs de la cual las
ideas, la informacin, y la energa se puede introducir en el proceso de toma de decisiones.
- Apoyo tcnico. Dada la falta de capacidad en las regiones y muchos departamentos, existe
la necesidad de identificar un mecanismo para la generacin y el tratamiento de la
informacin, as como para el diagnstico y la tcnica de desarrollo de estrategias. Una
opcin es establecer Regional - y siempre que sea necesario Departamental - Observatorios
de Desarrollo, con pudiera servir como rganos tcnicos de asesoramiento para la
planificacin, ejecucin y seguimiento de los consejos regionales y departamentales en sus
procesos de toma de decisiones. Los observatorios deben trabajar en estrecha colaboracin
y la interaccin con el Departamento Nacional de Planeacin.
- Autonoma fiscal. Una mayor autonoma fiscal a nivel subnacional puede ser necesaria
para garantizar que los procesos de desarrollo local son realmente "local" y que las
diferentes opciones y preferencias de los ciudadanos, pueden aplicarse en diferentes partes
de Colombia. Esto podra aplicarse al permitir una mayor tributacin local en un contexto
de restricciones presupuestarias, como medio para evitar un uso potencialmente imprudente
de los fondos locales de los gobiernos subnacionales.
-

Innovacin vinculada al desarrollo de negocios, especialmente en las regiones basadas en

recursos naturales. - El fondo de las ITS es de bajo rendimiento debido a la baja capacidad
de las regiones para absorber la inversin en innovacin. Una posible solucin podra ser la
de ampliar el alcance de las ITS y el apoyo "condiciones favorables" para la innovacin.
Por otra parte, el fondo de ITS tambin se podra utilizar para mejorar la innovacin y la
productividad en territorios ricos en recursos naturales en Colombia.

Herramientas para mejorar la gobernanza multinivel: el Plan de Contrato

El Plan de Contrato es un instrumento para mejorar la capacidad del sector pblico para
realizar intervenciones en las regiones. El Plan siete Contratos suman una inversin (esperada) de
USD 6,7 mil millones para una poblacin total de 6 millones. El contrato es un acuerdo vinculante a
los 5 aos entre el gobierno central y los departamentos (o grupo de municipios). Las partes se
comprometen a coordinar sus agendas de inversin entre los sectores. Adems, las partes se
comprometen a entregar sus intervenciones dentro de un plazo determinado. La mayora de los
contratos se centran en mejorar la conectividad vial, reduccin de la pobreza o de apoyo a la
competitividad regional. Mejor servicio de entrega - la educacin, la atencin de la salud, y el
saneamiento del agua - es tambin una prioridad. Estos objetivos tambin son apoyados por las
transferencias nacionales asignados por el gobierno central a todos los departamentos y municipios,
sin embargo, a travs de contratos de los departamentos y municipios ganan la posibilidad de
coordinar las diferentes fuentes de ingresos de los diferentes niveles de gobierno (mecanismos de
cofinanciacin) para realizar intervenciones que son afinado a las necesidades de las comunidades
territoriales.

 desarrollo territorial negociado de Colombia es parte de una estrategia nacional ms amplia

cuyo objetivo es la creacin de instituciones y la capacidad para apoyar las polticas de
desarrollo. Los contratos fueron introducidos en 2012 por la ley nacional sobre el uso del suelo
(Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, LOOT) y por el Plan Nacional de Desarrollo. El botn
es un logro clave para Colombia, ya que demuestra que el gobierno ha recuperado el control del
territorio nacional, despus de dcadas de conflicto. El botn asigna el uso del suelo
responsabilidades a las autoridades subnacionales y es tambin una manera de coordinar la
planificacin espacial con la poltica de desarrollo econmico. Por estas caractersticas el contrato
es una innovacin revolucionaria en el sistema de gobierno de Colombia, y tambin es una
oportunidad de aprendizaje para el gobierno departamental que participan directamente en la
formulacin de polticas.
El Plan de Contrato no es una estrategia de desarrollo. Las intervenciones se identifican - uno
a uno - en el marco del plan de desarrollo del departamento (Plan de Desarrollo Departamental),
que a su vez refleja las prioridades identificadas por el Plan Nacional de Desarrollo. Una vez
identificada la intervencin, las partes se comprometen a co-financiar el proyecto y entregarlo en
una determinada cantidad de tiempo, tambin se indica en el contrato. Departamentos y municipios
contribuyen financieramente a las intervenciones con los ingresos propios (impuestos locales) o con
los ingresos del sistema de pago de regalas. Si una de las partes no puede entregar el proyecto en el
plazo acordado, la otra parte se har cargo de la ejecucin. As, si un departamento no es capaz de
finalizar una infraestructura de transporte dado, por ejemplo, el gobierno central toma una y finaliza
el proyecto.
Principales retos de los contratos. Colombia carece de una poltica de desarrollo regional en toda
regla. Aunque los contratos de promover la creacin de asociaciones regionales y las capacidades
locales, son meros instrumentos de aplicacin basadas en proyectos. Los contratos tambin pueden
estar expuestos a los efectos perturbadores de los comportamientos oportunistas, o de coaliciones de
colusin. En este contexto, los ms actores buscan soluciones ad hoc para superar los obstculos,
tanto ms necesaria la coordinacin basada en el consenso de las iniciativas se convierte. Por lo
tanto, la definicin conjunta de los pactos o acuerdos, o en todo caso de las normas de referencia
compartidos, sirve para establecer parmetros comunes o para establecer lmites y limitaciones a la
discrecin de los actores. Esto es necesario en una zona donde los parmetros y limitaciones que se
derivan de las normas fijadas por las leyes o acuerdos nacionales no estn claros, o en la etapa
inicial de aplicacin. Por ltimo, es posible que el Plan Contrato es una manera eficaz para apoyar
el desarrollo regional en aquellos territorios que tienen suficiente capital institucional para participar
en este instrumento. Departamentos que intervienen en un contrato son los que tienen relativamente
buenas actuaciones en trminos de crecimiento econmico y de prestacin de servicios pblicos.
Esto no es una caracterstica negativa per se. Sin embargo, el gobierno debe reconocer la necesidad
de disear una estrategia de desarrollo regional que puede promover el crecimiento econmico
tambin en aquellos territorios que sufren de falta de capital institucional y donde los ciudadanos
sufren la mayor parte de la falta de accesibilidad a los servicios y las oportunidades de generacin
de ingresos.
Las recomendaciones clave.
- Asistencia tcnica Mainstream en todo Plan de Contratos siete para elevar la experiencia local .
La creacin de capacidad debe ser proporcionada a mejorar la calidad de las actividades de
planificacin a nivel local y departamental. Asignacin de entrega que figuran en el contrato deben
ser realistas; por ejemplo, se debe considerar que el nivel subnacional puede carecer de la capacidad
de entregar grandes proyectos de infraestructura. Las autoridades nacionales deben garantizar el

apoyo tcnico a los gobiernos subnacionales para asegurar la implementacin y promover el

aprendizaje.
- Promover el apoyo mutuo y el intercambio de buenas prcticas entre las autoridades
subnacionales. Existe la necesidad de un foro nacional en el que las autoridades subnacionales
involucrados en la ejecucin de un contrato pueden intercambiar informacin acerca de los desafos
relacionados con la implementacin del proyecto / gestin. Podran crear conocimiento compartido
y buscar apoyo. El foro tambin debe involucrar a las autoridades subnacionales que no estn
involucrados en un contrato, para promover la difusin de las buenas prcticas. El foro nacional
tambin podra integrarse con los grupos regionales, con el fin de promover una identidad comn en
los departamentos que presentan caractersticas socioeconmicas y ambientales similares.
- Facilitar el seguimiento y la evaluacin de resultados e impactos contratos. Cada Plan de
Contrato podra establecer una serie de objetivos cuantificables que deben alcanzarse en un perodo
determinado. Este fin de facilitar el seguimiento en el nivel subnacional. Las metas deben ser
(indicadores de rendimiento) realistas y mensurables, y el gobierno podra poner en marcha un
"mecanismo de recompensa" para aquellos gobiernos subnacionales que han logrado sus objetivos
dentro de un contrato.

El desarrollo urbano y rural en Colombia

La poltica nacional de desarrollo urbano
La poltica de desarrollo urbano es una amplia estrategia que abarca varias actividades
clave. En primer lugar, el gobierno (DNP en cooperacin con DANE) es la identificacin de
regiones urbanas funcionales. Por primera vez, el gobierno est organizando estadsticas locales en
un marco espacial. En segundo lugar, el gobierno planea conectar los principales polos urbanos. Se
trata de superar el aislamiento histrico de las ciudades, lo que caracteriza a Colombia. En tercer
lugar, gracias al botn, hay nuevos acuerdos de gobernanza que pueden facilitar este esfuerzo
incluyendo reas metropolitanas y Plan de Contrato.
La Misin de Ciudades es un ambicioso intento de establecer un marco de poltica nacional
intersectorial para las ciudades. Es notable en dos aspectos, en particular. En primer lugar, la base
de pruebas es impresionante - se basa en una amplia gama de literatura y en no menos de 16
estudios encargados por el DNP en varias dimensiones de la poltica urbana, as como en un estudio
reciente del Banco Mundial de la urbanizacin en Colombia. En segundo lugar, es transversal,
abordar las dimensiones urbanas de temas tan diversos como la demografa, la productividad, costo
de vida y calidad de vida, la infraestructura, las instituciones y la planificacin, vnculos urbanorurales y las finanzas.
La Mision lugares se hace especial hincapi en la necesidad de mejorar las conexiones de
Colombia en tanto unos a otros y el mundo exterior. Esto refleja el momento histrico particular,
Colombia se enfrenta ahora. Conectividad entre sus centros urbanos siempre ha sido un reto, debido
al tamao y la topografa del pas, lo que eleva el costo de la infraestructura de transporte por tierra.
Esto es particularmente cierto de las conexiones entre las ciudades del interior y entre las ciudades
del interior y la costa. En el pasado ms reciente, por otra parte, la guerra civil conocida como la
Violencia (1948-1958) y los problemas con una serie de insurgencias guerrilleras a partir de 1960
reforz el aislamiento de las ciudades de Colombia. La pacificacin del pas ha disminuido
drsticamente el movimiento entre las ciudades, pero la inversin en infraestructura no se ha
mantenido - la red de carreteras est saturado en la mayora de los corredores de comercio
internacional, as como la mayora de las lneas de acceso a las principales ciudades. El nfasis en el

mejoramiento y ampliacin de la infraestructura conectiva por lo tanto tiene sentido y es probable

que mejore el desempeo econmico nacional y la competitividad. Es probable que sea uno de los
usos ms prometedores de la renta de los recursos del pas.
Principales desafos. Conectividad mejorada tendr consecuencias distributivas importantes. El
relativo aislamiento de las ciudades a finales del siglo XX, tuvo una serie de consecuencias
econmicas, que puede ser total o parcialmente "desenrollada", como resultado de una mayor
integracin entre ellos. En primer lugar, las principales ciudades colombianas no comercian mucho
entre s y tambin tienen estructuras de produccin relativamente similares (ciudades medianas
muestran una mayor especializacin), que es una consecuencia natural de la inusualmente alto
grado de autarqua impuesta por la topografa y la situacin de seguridad. En segundo lugar, es
probable que tal relativo aislamiento significa que algunas ciudades probablemente se concentran
ms funciones que puedan declararse ciudades de su tamao para tener en una jerarqua urbana ms
"normal". En tercer lugar, los cuellos de botella en materia de acceso a los mercados externos
tambin constituyen una forma de proteccin para los productores locales: acceso ms fcil al resto
del mundo va a favorecer las empresas y los sectores transables ms competitivos, al tiempo que
aade a la presin sobre los dems. En definitiva, la mejora de la conectividad probablemente
resultar en una mayor especializacin urbana y la creciente concentracin de ciertas funciones en
lugares especficos. Eso generar ganadores y perdedores, por lo menos en el corto plazo, incluso si
se mejora el rendimiento general del pas. Tambin puede elevar desafos polticos, como es
probable que sean ms evidentes en las ciudades ms grandes de los beneficios inmediatos - sobre
todo, Bogot. Sistema urbano policntrico de Colombia no est a punto de transformarse en un
mono-cntrico, pero un cierto aumento en la concentracin es probable. Por otra parte, este es un
proceso que puede ser replicado en varias escalas territoriales, sobre todo si la conectividad dentro y
alrededor de las grandes ciudades tambin mejora, lo que resulta en una mayor concentracin de
asentamientos y su prctica dentro de las regiones, as como a travs de ellos.
Las recomendaciones clave. Este ajuste es probablemente inevitable y beneficioso. La cuestin,
por tanto, es la forma de limitar los costos de la transicin a un tipo diferente de la jerarqua urbana
en Colombia. El trabajo previo de la OCDE sugiere que los costos de esta reestructuracin sern
menores si la movilidad de factores est asegurada y los mercados laborales y de productos son
bastante flexibles. Eso no significa, sin embargo, que las regiones y ciudades son meros
observadores pasivos en el proceso: anlisis del desempeo econmico regional tambin sugieren
que los efectos de la nueva infraestructura fsica pueden ser afectados significativamente por la
presencia (o ausencia) de las medidas complementarias para aumentar la humana de capital o para
promover la innovacin y el espritu empresarial. Ser importante, por lo tanto, que el tejer juntos
del sistema de ciudades de Colombia ir acompaada de polticas nacionales, regionales y locales
que ayudan a movilizar el potencial de las ciudades a travs del pas para adaptarse con xito.
La poltica nacional de desarrollo rural
El desarrollo rural es particularmente importante en Colombia, tan bajos densamente
pobladas y zonas perifricas son las que ms sufri durante el perodo de malestar social.
Dcadas de polticas sectoriales de arriba hacia abajo y de las decisiones clave tomadas por los
ministerios en Bogot, junto con el riesgo relacionado con el asociacionismo y clientelas locales
durante el perodo del conflicto, ha dejado a muchos de los bajos perifrica zonas densamente
pobladas de Colombia carece de actores dinmicos y puntos de referencia de la sociedad civil (es
decir, las asociaciones y los grupos cvicos). Adems, muchos gobiernos locales y departamentales
de las zonas rurales carecen de la capacidad adecuada tcnica, de gestin, e incluso poltica para
liderar un proceso de desarrollo. Estas condiciones - junto con un corte inesperado y automtica en
la parte del presupuesto nacional que se destina a la agricultura y el desarrollo rural -

desencadenaron protestas en todo el pas en 2013, y si no se maneja por el gobierno, podran incidir
en la estabilidad del sistema en el futuro .
Dentro de este contexto, Colombia ha desarrollado un enfoque de la poltica especfica en el
desarrollo rural, denominado Misin Rural. El gobierno ha asignado USD 2.3 billones para el
desarrollo rural, en 2014 (en comparacin con US $ 1,2 mil millones en 2012). La poltica rural
nacional se basa en dos pilares. En primer lugar, el gobierno ofrecer a los agricultores con
subsidios, para amortiguar el impacto de la apertura internacional de su competitividad y capacidad
de generacin de ingresos. Los subsidios a la agricultura no son una novedad en Colombia. El
nuevo sistema, sin embargo, asigna subsidios a todos los agricultores, independientemente del
cultivo que cultivan. Adems, los subsidios se asignan a los pequeos agricultores, que ven
reconocido su importante papel en la economa rural. El desarrollo rural representa el segundo pilar
de la poltica. El DNP, en cooperacin con el Ministerio de Agricultura (Viceministro de Desarrollo
Rural) ha puesto en marcha un enfoque territorial del desarrollo rural para proporcionar los hogares
rurales con acceso a servicios bsicos y en particular la educacin para mejorar las habilidades y
ayudar a la diversificacin de las economas rurales.
La poltica de desarrollo rural se conecta con otras agendas polticas importantes. Por
ejemplo, la reforma de las regalas debe proporcionar a las comunidades rurales con la posibilidad
de llenar el gran vaco de infraestructura que penaliza su desarrollo. Otro punto importante es que la
poltica de desarrollo rural est financiando un gran ejercicio de consulta que debe conectar a la
gente con las polticas y tambin proporcionar informacin clave y la orientacin para el prximo
Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018)
Principales desafos. La falta de un ordenamiento territorial que reconozca las diferentes
caractersticas de las zonas rurales de todo el pas representa un meta-desafo para la poltica de
desarrollo rural. El gobierno tiende a aplicar una talla nica para todas las intervenciones de
poltica, una solucin que penaliza a las zonas rurales ms remotas, donde la capacidad de los
gobiernos locales de las polticas de percolacin desde el centro a las necesidades locales es escasa
adaptacin. Por ejemplo, las comunidades rurales pobres luchan para disear proyectos de inversin
que pueden ser financiados por el pago de regalas y esto genera un lock-in y la frustracin. Otro
desafo se relaciona con el hecho de que el gobierno considera el desarrollo rural como una poltica
social ms que una forma de promover el desarrollo econmico en todas las regiones. La poltica no
tiene en cuenta la posibilidad de que el desarrollo endgeno puede ocurrir tambin en algunas
regiones rurales. La mayora de los departamentos muestran una relativamente alta especializacin
en la agricultura. En algunos de ellos la especializacin en la agricultura va acompaado de la
especializacin en la fabricacin. La poltica, sin embargo, no toma en cuenta estas consideraciones.
Las recomendaciones clave. El futuro de las zonas rurales de Colombia determinar la
trayectoria de desarrollo del pas. El aumento de la competitividad de las regiones rurales puede
tener un impacto dramtico en la reduccin de las tasas nacionales de pobreza, las tasas de
desempleo, y tambin en el desarrollo urbano. Por estas razones, el Gobierno de Colombia puede
considerar las siguientes recomendaciones para su poltica de desarrollo rural.
- Las intervenciones polticas de ajuste preciso con el contexto territorial, tambin involucrando a
las comunidades rurales. La construccin de un ordenamiento territorial que diferencia los tipos de
regiones rurales requerirn tiempo. Durante el desarrollo de la nueva serie de estadsticas
territoriales y las clasificaciones, el gobierno podra experimentar con las comunidades rurales y
darles la posibilidad de ajustar las polticas a sus necesidades y oportunidades. Por ejemplo,
Colombia podra ayudar a las comunidades rurales seleccionados se organizan en torno a una visin
compartida (proyecto) para su desarrollo. El gobierno nacional no debe destinar grandes fondos a

las comunidades territoriales, sino que ms bien les proporcionar capacitacin y un marco nacional
en el que aprender de otras experiencias nacionales. El modelo de este enfoque sera el programa
LEADER aplicada por la Unin Europea entre los aos 1990 y 2000 en cientos de comunidades
rurales.
- Evaluar la posibilidad de sacar provecho de la especializacin difusa de la agricultura a nivel
departamental. Poltica rural de Colombia considera la agricultura como un sector para
subvencionar en lugar de un motor de crecimiento regional. Debido a la especializacin difusa en
las actividades agrcolas, Misin Rural podra evaluar la caracterstica del sector en los diferentes
territorios y tratar de identificar las oportunidades de inversin y crecimiento. Los vnculos con las
actividades manufactureras podran contemplarse.
- Mejorar la relacin entre las ciudades y las zonas rurales. La dispora rural est desafiando el
bienestar urbano. Los flujos migratorios no se deben a los agricultores en busca de salarios ms
altos en las actividades de fabricacin en las reas urbanas. Las poblaciones rurales son (o han sido)
obligados a abandonar sus comunidades debido a la falta de aplicacin de la ley y el bienestar cada.
En esta situacin, existe la necesidad de mejorar la coordinacin entre la poltica de desarrollo
urbano y rural y el enfoque en los vnculos urbano-rurales, complementariedades y alianzas. La
creacin de reas metropolitanas en algunos departamentos hace que la coordinacin de las polticas
rurales y urbanas ms importantes, como el rea metropolitana puede agotar los recursos de las
zonas rurales en el mismo departamento. Por ltimo, la red de transporte que ser puesto en marcha
por la poltica de desarrollo urbano para conectar ciudades puede incidir en las zonas rurales que se
cruzan por las carreteras y los ferrocarriles y tambin pueden provocar fugas por la vinculacin
dinmica, empeorando as la dispora rural. El gobierno debe evaluar esta posibilidad antes de
finalizar la poltica.

La mejora de la gobernanza multinivel: la financiacin local, la integridad, y el gobierno

abierto
Las recomendaciones proporcionadas por la OCDE indican un nuevo enfoque del desarrollo
regional que tambin requiere un cambio radical del marco de gobernanza multinivel de
Colombia. En particular, existe la necesidad de mejorar tanto las relaciones entre los diferentes
niveles de gobierno y tambin la relacin entre los ciudadanos y el Estado, entre ellos la percepcin
de que el primero tiene acerca de la integridad, la transparencia y la rendicin de cuentas de este
ltimo. Esta seccin se ocupa de la financiacin local, la integridad y la rendicin de cuentas y la
participacin ciudadana.

financiacin local
Colombia presenta una brecha de infraestructura significativa, debido a dcadas de baja ya
menudo ineficiente inversin pblica, no compensada por proyectos del sector privado. El
gasto pblico, medido como porcentaje del PIB, es baja cuando valorarse a los pases de la OCDE,
y tambin el nivel de gasto pblico descentralizado est por debajo del promedio de la OCDE
(Figura 10). Esto puede ser considerado como un legado de la centralizacin, lo que caracteriza la
comarca hasta el final de la dcada de 1980, y tambin de la falta de confianza en la relacin entre
el nivel central y departamental y los gobiernos municipales. El marco fiscal nacional tiende a
patrocinar los niveles subnacionales y se centra en la "disciplina fiscal" en lugar de "mecanismos de
coordinacin fiscal", lo que sera un enfoque ms eficaz para mejorar la capacidad del Estado para
proporcionar bienes y servicios pblicos a los ciudadanos y empresas en toda Colombia de
territorios.

Figure 10. Relative importance of sub-national governments in the economy: country by country

Source:

OECD

elaboration

from

OECD

Regional

Outlook

2014

(forthcoming)

and

OECD

national

accounts.

Note: 2011 figures for Colombia

Los principales retos que enfrenta el marco fiscal. En general, la autonoma fiscal dado a los
gobiernos sub-nacionales es sobre todo "en papel", y no hay abismo entre las responsabilidades y
los recursos financieros asignados a nivel subnacional. En particular:
- El Sistema General de Transferencias (PEC, en sus siglas en espaol) las limitaciones de la
capacidad para producir una cesta integrada de los bienes y servicios pblicos que coincide
con las necesidades regionales. De acuerdo a las experiencias de la OCDE, los subsidios asignados
son adecuados cuando los proyectos de inversin pblica generan externalidades positivas en las
reas vecinas, tales como la infraestructura de transporte. Tambin son tiles cuando se busca la
distribucin de riesgos o la cooperacin temporal, y cuando es conveniente ajustar las prioridades
en todos los niveles de gobierno. En Colombia, sin embargo, el uso de asignaciones puede haber
llegado a ser demasiado generalizado. Los gobiernos subnacionales dependen de la transferencia del
centro para proporcionar bienes pblicos esenciales (salud, educacin y agua). Los fondos se
destinarn a los departamentos y municipios de acuerdo con una frmula que se basa
principalmente en el tamao demogrfico. La frmula tiene dos defectos principales. En primer
lugar, no tiene en cuenta la mega-diversidad del pas y sigue un-todo un enfoque nico. Por
ejemplo, el sistema no tiene en cuenta los problemas de las zonas rurales se enfrentan cuando se
trata de proporcionar educacin a una poblacin dispersa en un vasto territorio. En segundo lugar, la
frmula de asignacin de las transferencias no se ha modificado desde 2005 Debido a los grandes
flujos de migracin interna, es posible que las necesidades locales han cambiado. Adems, es
probable que algunos gobiernos locales avanzaron ms que otros en trminos de prestacin de
servicios, sin embargo, no puede modificar la asignacin sectorial de las transferencias, establecido
por el nivel central.

- La reforma de los pagos de derechos puede impugnar la PEC, en el mediano plazo. Para
proteger la sostenibilidad financiera a nivel local, los gobiernos subnacionales slo pueden utilizar
los ingresos adicionales generados por el pago de regalas para financiar la inversin de capital. Sin
embargo, la mayora de las inversiones de capital (construccin de carreteras, escuelas, hospitales,
etc) generan gastos recurrentes que pondrn presin sobre los fondos del SGP, en el mediano y
largo plazo. Adems, las restricciones sobre el uso de los pagos de regalas podran incidir en la
posibilidad de activar el desarrollo territorial mediante el aumento de la inversin pblica.
- La recaudacin de impuestos a nivel subnacional son bajos. Pereza fiscal observado a nivel
sub-nacional es una consecuencia de la ordenanza fiscal vigente, que no permite a los municipios y
departamentos para crear impuestos. Adems, los gobiernos territoriales no tienen incentivos para
asumir el costo poltico de aumentar los impuestos si los fondos adicionales que puedan recoger
deben financiar una canasta de bienes y servicios seleccionados por el gobierno central. El resultado
es que los impuestos locales no estn relacionados con la calidad y accesibilidad de los servicios y
bienes pblicos y esto dificulta la rendicin de cuentas y la transparencia.
Recomendaciones clave
- Realizar una reforma del PEC para mejorar la autonoma, la flexibilidad, la responsabilidad y la
solidaridad entre los gobiernos subnacionales. En particular, las autoridades nacionales pueden
considerar las siguientes tres acciones. En primer lugar, hacer que el sistema de subvenciones ms
flexible, mediante la reduccin de las transferencias para fines especficos. Los gobiernos
subnacionales deben tener ms autonoma para decidir la asignacin de gastos para satisfacer las
necesidades locales y de asumir sus propias responsabilidades en la gestin del gasto pblico. En
segundo lugar, llevar a cabo una revisin a fondo y una evaluacin de la forma en que los criterios
de asignacin del PPD se determinan con el objetivo de simplificarlos e incluir nuevos mecanismos
de compensacin. En tercer lugar, mejorar los mecanismos de coordinacin entre el PEC y el
Sistema General de Regalas, teniendo en cuenta que el PEC se har cargo de un aumento dramtico
en el gasto corriente como consecuencia de las inversiones de capital construidos con regalas. En
particular, se necesita una visin de largo plazo del desarrollo de ambos sistemas.
- Poner en prctica una reforma fiscal para aumentar la recaudacin de impuestos a nivel
subnacional. La reduccin de las transferencias del centro debe ir de la mano con un aumento de los
ingresos propios en el nivel subnacional. Esta reforma debera basarse en los siguientes puntos:
1. Revise la cartera de los impuestos recaudados por los departamentos y municipios. Hay un
montn de pequeos tributos administrados por los gobiernos subnacionales. Estos impuestos no
generan ingresos significativos, pero cuestan mucho en trminos de carga administrativa. Estos
impuestos deben ser cancelados y sustituidos por los impuestos compartidos (entre los gobiernos
central y subnacionales).
2. Mejorar el impuesto a la propiedad municipal. Catastro y registro de tierras deben ser
actualizados con el fin de mejorar el rendimiento del impuesto a la propiedad municipal. Por el
momento, los gobiernos locales tienen que pagar los organismos tcnicos para calcular los valores
de propiedad, y el proceso es lento.
3. Establecer incentivos claros para mejorar la recaudacin de impuestos a nivel sub-nacional. Por
ejemplo, mediante la vinculacin de la cantidad de transporte desde el centro con el esfuerzo fiscal
realizado por los gobiernos sub-nacionales para aumentar la recaudacin de impuestos. Existe
tambin la necesidad de reducir el costo de la recaudacin de impuestos a nivel local, lo que parece
ser alta, en el sistema actual. Por ltimo, es necesario realizar esfuerzos para luchar contra la

evasin fiscal. Por ltimo, podra considerarse la posibilidad de dar ms libertad a los gobiernos
subnacionales para administrar los aranceles y las tarifas asociadas a la prestacin de servicios
pblicos locales.
- Revise la reasignacin de responsabilidades entre los distintos niveles de gobiernos. En
Colombia, las responsabilidades concurrentes en los distintos niveles de gobierno son ambiguas, lo
que conduce a ineficiencias en la prestacin de servicios pblicos. Muchas autoridades subnacionales informaron dudas sobre sus propias responsabilidades en reas importantes como la
salud o la educacin, donde los municipios y departamentos tienen comparten responsabilidades.
- Promover un marco fiscal que favorezca la inversin pblica. Este objetivo podra lograrse
mediante el establecimiento de las siguientes acciones:
4. Reforzar la coordinacin entre niveles de gobierno. El gobierno central tiene un papel clave que
desempear, que establece el marco jurdico general para permitir que las relaciones virtuosas,
verticalmente entre los diferentes niveles de gobierno y horizontal entre las diferentes polticas
sectoriales nacionales y entre las diferentes regiones o municipios. Este marco legal debe apuntar a
las disparidades inter-regionales y debe regular las relaciones fiscales justos y eficaces entre los
diferentes niveles de gobierno. Los gobiernos centrales pueden ayudar a los gobiernos locales lleven
a cabo sus nuevos mandatos, ofreciendo apoyo tcnico, coordinacin de la creacin de economas
de escala en la produccin de algunos bienes y servicios pblicos locales, y quizs lo ms
importante en el seguimiento y evaluacin del desempeo de sub-nacional gobiernos.
5. Promover un marco de presupuestacin / planificacin plurianual a nivel subnacional. Un
presupuesto plurianual permitira una mejor gestin de los proyectos de inversin. Tambin
ayudara a los responsables polticos a ver con ms claridad las consecuencias a largo plazo de sus
decisiones de gasto. A nivel central Colombia ha desarrollado herramientas presupuestarias
plurianuales robustas que deberan extenderse a nivel sub-nacional. Como los fondos de Regalas
son generalmente por 2 aos, una planificacin presupuestaria a largo plazo ayudar a tener un
marco fiscal slido para los gobiernos subnacionales.
6. Introducir una "regla de oro" en el marco de la disciplina fiscal subnacional para aumentar la
inversin pblica en Colombia. Colombia podra hacer que las restricciones de crdito flexible
cuando los recursos se van a financiar la inversin pblica, dentro de ciertos lmites para controlar
la deuda pblica subnacional. En este contexto, las autoridades nacionales podran tambin
considerar aflojar las restricciones de crdito para el nivel subnacional cuando se trata de proyectos
de inversin.
- El gobierno subnacional Asociado a la gobernanza de las finanzas pblicas. Los gobiernos
subnacionales deben ser considerados como "socios" y participar en la discusin, definicin y
adopcin de objetivos comunes, normas presupuestarias y metas. Esta participacin podra ser
formalizado en "pacto nacional de estabilidad" siguiendo el ejemplo de varios pases de la OCDE.
La integridad, la transparencia y la participacin ciudadana
Colombia est llenando la brecha que separa a los ciudadanos por parte del gobierno. Una
vez que una democracia centralizada presidencial, basado en un sistema de corporativismo del
gobierno (Malloy, 1977; Faughnan, 2011), Colombia est desarrollando un marco institucional ms
inclusivo, que tiene en cuenta los agentes econmicos y sociales en el proceso de formulacin de
polticas. El punto de inflexin de este proceso est representado por la Constitucin de 1991, que
asigna el poder poltico y responsabilidades clave a los niveles subnacionales (ms cerca de los

ciudadanos, por definicin), se integren "participacin ciudadana" a travs de las funciones del
gobierno. El proceso se desarroll an ms el periodo 2010-2012, cuando la Presidencia de la
Repblica implement integral estrategia para implementar la transparencia (Urna de Cristal,
Secretario de Transparencia) y puso en marcha un gobierno abierto (OG) estrategia
multidimensional para traer a Colombia internacional normas relativas a la integridad, la
responsabilidad, el gobierno electrnico, y, por supuesto, la participacin ciudadana. Mejora el
desempeo del pas en estas reas es importante para liberar el potencial de desarrollo del pas. Es
tambin una condicin necesaria para mejorar la eficacia de la reforma del sistema de cnones y de
otras polticas clave como la poltica de diversificacin industrial, que debe ser apoyado por
mejores condiciones marco; es decir, la inversin regional y local.
Principales desafos. El gran nmero de organismos de control y regulacin compleja reducir la
eficacia de la lucha contra la corrupcin, a nivel subnacional. En particular, la complejidad genera
un crculo vicioso: los organismos de auditora encuentran irregularidades que en algunos casos son
consecuencia de la aplicacin de la regulacin colombiana desafiante a nivel local. Es comn que
los empleados pblicos tienen una gran preocupacin acerca de contravenir involuntariamente.
Ellos tienden a adoptar un enfoque de cumplimiento basado, disminuyendo la eficiencia de la
administracin pblica y ralentizar el proceso de toma de decisiones. El control y la reglamentacin
excesiva inciden sobre la eficacia de la contratacin. Esto representa una carga para la
implementacin exitosa de la inversin vinculada a la reforma de los pagos de regalas, por
ejemplo. Tambin hay que recordar que la rendicin de cuentas se reduce por la limitada autonoma
de los gobiernos subnacionales. Municipios y departamentos operan en un marco que se establece
por el gobierno central. Tienen una posibilidad limitada para demostrar su eficiencia y eficacia a los
ciudadanos. Por ltimo, la autonoma fiscal de los gobiernos subnacionales reducida incide en la
posibilidad de tener un debate local sobre la forma en que los fondos deben ser invertidos. Esto
reduce drsticamente la posibilidad de que los ciudadanos se involucren en la participacin y
contribuir a la formulacin de polticas.
Las recomendaciones clave.
- Considere la posibilidad de la introduccin de una herramienta de autoevaluacin para analizar
las debilidades del marco institucional desde una perspectiva subnacional. Esta sera una
evaluacin de abajo hacia arriba en profundidad de las vulnerabilidades que afectan a la
administracin pblica subnacional (por actividad y por sectores). Hay algunas prcticas en pases
de la OCDE que podran ser replicados en Colombia.
- Mejorar la coordinacin entre las instituciones de auditora a nivel sub-nacional. En particular,
Colombia podra poner en marcha las siguientes acciones: en primer lugar, reforzar el papel de los
comits de moralizacin territoriales (Comisiones Regionales de moralizacin) para coordinar las
actividades de control en el nivel territorial. En segundo lugar, fomentar la realizacin de auditoras
conjuntas. Auditoras conjuntas podran ser realizadas por equipos mixtos de contralores y
procuradores.
- Aclarar las funciones y responsabilidades de los organismos de control a nivel territorial y mapa
de riesgos en la administracin pblica. Los organismos de control estn sobrecargados de trabajo.
Esto depende de la falta de jerarqua y tambin en el hecho de que la regulacin de Colombia
requiere su intervencin automtica en una larga lista de situaciones. Sin embargo, hay algunas
actividades - tales como adquisiciones - que estn ms expuestos al riesgo de la corrupcin que
otros. Cartografa del riesgo, y concentrar las actividades de los rganos de control en las reas ms
crticas, sera ms eficiente el funcionamiento del sistema.

- Aumentar la cooperacin con la auditora interna. Municipios y departamentos tienen su propio

sistema de control. Esto representa la duplicacin. Colombia podra considerar el establecimiento de
disposiciones mnimas comunes relativas a las oficinas de control interno a nivel territorial,
teniendo en cuenta las especificidades territoriales. Adems, la auditora interna podra convertirse
en un poderoso aliado de la estrategia de lucha contra la corrupcin. As que valdra la pena ofrecer
auditor local y el controlador con la creacin de capacidades y el fomento de su independencia del
poder poltico. Para ello, Colombia debera considerar la centralizacin de la contratacin y
formacin de auditores en un organismo nacional (por ejemplo, en el DAFP o la Escuela Superior
de Administracin Pblica).