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Temas de Gestin Pblica

y Actualidad

Concesiones

La concesin de las crceles en el Per

Un enfoque correcto?: Una propuesta que
cuestiona el sistema penitenciario en el pas
Silvana Garca Beltrn(*)

Segunda parte(**)
NDICE

Resumen Ejecutivo

Presentacin del tema

Como vimos en la primera entrega, la obsolescencia de la infraestructura carcelaria en nuestro pas

ha llevado a que se origine una sobrepoblacin penitenciaria, con todas las complicaciones consecuentes, como son: hacinamiento, violencia, violaciones de derechos humanos, malas condiciones
de trabajo para el personal penitenciario, etc.
Como propuesta para solucionar este problema, se baraja la posibilidad de que las instituciones
penitenciarias en nuestro pas sean concesionadas para su operacin a actores privados, como
ya se hace en otras latitudes. En esa lnea, el presente artculo hace un anlisis de la experiencia
comparada, mostrando los resultados alcanzados en los pases vecinos de Chile y Brasil, as como
tambin del estado de California (Estados Unidos), en la concesin de sus crceles, como parte de
la respuesta de estos Estados a los problemas de sus sistemas penitenciarios.
Finalmente, se hace un anlisis de la propuesta peruana para la concesin de las crceles, las particularidades de la concesin y los posibles beneficios para nuestro sistema penitenciario, as como
tambin se hacen algunas recomendaciones para su mejora.

I. Introduccin.
II. Experiencias internacionales.

III. El contrato.

IV. Conclusiones.

I. INTRODUCCIN

-----
(*) Administradora egresada de la Universidad Nacional Pedro
Ruiz Gallo, cuenta con un segundo ttulo profesional en
Administracin Pblica y obtuvo el grado de Maestra en
Ciencias Econmicas con mencin en Administracin de
Negocios en la Universidad Nacional de Trujillo, donde
actualmente estudia el Doctorado con mencin en Planificacin y Gestin.
Tiene especializaciones en Recursos Humanos, Marketing
y Finanzas y ha participado en el curso de Gestin Pblica
para el sector Justicia dictado por convenio por el Proyecto
de Mejoramiento del Sector Justicia y la Universidad del
Pacfico, el curso de Recursos Humanos dictado por la
Universidad del Litoral (Argentina) y patrocinado por
la OEA; as como el VII Programa de Gobernabilidad y
Gerencia Poltica dictado por la Pontificia Universidad
Catlica del Per y la Universidad George Washington.
Trabaja en la administracin pblica desde hace doce aos.
Asimismo, ha laborado como docente en importantes
instituciones educativas de la regin.
(**) La primera parte del presente artculo se public en la
edicin de abril de 2011.

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En la primera parte del artculo, presentamos los aspectos generales de la idea de concesionar centros penitenciarios en el Per, definitivamente una alternativa interesante a los graves
problemas que est enfrentando el Gobierno
Saliente y que va a heredar el Gobierno Entrante
en Julio de este ao.
Con esta pieza se analiza la propuesta presentada, la cual puede ser revisada desde la pgina de ProInversin, se espera que, este enfoque,
realmente contribuya a mejorar la alarmante
situacin a la que todos nos encontramos expuestos, como es el incremento de los ndices de
inseguridad ciudadana.

II. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES:

2.1 La Experiencia Chilena:

En Chile la normativa vigente radica en el
Estado la facultad indelegable de restringir ciertos derechos de las personas, para
lo cual ste debe actuar a travs de los organismos pblicos competentes en la materia. En el caso del sistema penitenciario,
su administracin corresponde a la Gendarmera de Chile, organismo dependiente
del Ministerio de Justicia. A partir del marco jurdico que la regula, la Gendarmera ha
desarrollado un sistema de gestin pblica
dirigido, fundamentalmente, a cumplir con
sus obligaciones legales en materia peni-

tenciaria y a ejercer las facultades que para

estos efectos se le han conferido. Sin embargo, la Ley de Concesiones de Obras Pblicas ha permitido introducir importantes
modificaciones en la gestin penitenciaria.
En efecto, el Programa de Concesiones de
Infraestructura Penitenciaria impulsado por
el Ministerio de Justicia se materializa, en lo
sustantivo, en la instalacin de crceles concesionadas. En estos recintos la administracin de los servicios concesionados se regula
a travs de varios instrumentos jurdicos que
configuran el marco normativo de la concesin(1), los cuales no afectan la legislacin
penitenciaria general, pero permiten incorporar nuevas formas de administracin ms
propias del sector privado, con el objeto de
dar cumplimiento a obligaciones que, hasta
hace poco, eran exclusivas de Gendarmera
de Chile.
Las crceles concesionadas surgen, entonces, como parte de la respuesta del Estado
a los problemas del sistema penitenciario
en Chile. Un diagnstico -bastante compartido- considera que entre 1985 y 2005
el crecimiento de la poblacin privada de
libertad alcanz a 232%, segn cifras de
Gendarmera de Chile(2). Esto, unido a una
infraestructura carcelaria obsoleta, ha llevado a que uno de los problemas centrales sea la sobrepoblacin penitenciaria,
con todas sus complicaciones consecuentes, entre ellas: hacinamiento, violencia,

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violaciones de derechos humanos, malas

condiciones de trabajo para el personal penitenciario, etc.
Ms an, la poltica criminal se ha desenvuelto, en los ltimos aos, en la lnea del
endurecimiento en la aplicacin de la restriccin de libertad, en lugar de avanzar
hacia la racionalizacin de su aplicacin. Un
ejemplo de ello es el acuerdo entre la oposicin y el gobierno que permiti aprobar, en
2007, la ley conocida como Agenda Corta
Antidelincuencia, cuyas normas restringen
el acceso a la libertad provisional y la suspensin condicional del procedimiento a
imputados por determinados delitos. Poco
antes de aprobarse esta ley, un estudio de
la Defensora Penal Pblica haba sealado
que su vigencia incrementara an ms la
poblacin de los recintos penitenciarios, ya
sobrepasados en su capacidad(3).
En este contexto, la construccin de nuevos recintos aparece como una posibilidad
de enfrentar problemas como la sobrepoblacin carcelaria. Para ello, el sistema
de crceles concesionadas mantiene en
Gendarmera de Chile la administracin
general de los recintos en que se cumplen
las penas privativas de libertad, pero al
mismo tiempo permite la participacin de
la empresa privada en algunos aspectos de
la operacin de dichos establecimientos
penitenciarios. De esta forma, las crceles
concesionadas han pasado a constituir uno
de los ejes -quizs el principal- de la poltica pblica del sector justicia y ocupan un
lugar relevante en la Agenda de Justicia
2006-2010.
Desde el punto de vista de poltica pblica,
las crceles concesionadas han sido construidas bajo el Programa de Concesiones de
Infraestructura Penitenciaria del Ministerio
de Obras Pblicas, cuyas principales caractersticas se consignan en el prrafo siguiente.
El plazo de la concesin es de veinte aos,
periodo durante el cual el Fisco de Chile paga
a la concesionaria un monto fijo por la infraestructura, cuya propiedad pasa al Estado al
trmino del plazo, y un monto variable por la
prestacin de servicios de lavandera, alimentacin, reinsercin, etc.
El Programa de Concesiones en Infraestructura Penitenciaria se ejecuta a travs
de dos etapas: La primera, cuyo objeto
es la construccin de los recintos, y la
segunda, dirigida a la explotacin de la
concesin, entendiendo por tal la prestacin de los servicios concesionados.
Como contrapartida, las concesionarias
cobran una subvencin estatal diaria
por interno. Asimismo, los adjudicatarios
realizan la explotacin de la concesin
a travs de empresas concesionarias y
empresas operadoras. Las primeras son
las adjudicatarias propiamente tales de
los contratos y, en general, se trata de
consorcios empresariales integrados por
empresas de diversos rubros (aseo, construccin, alimentacin, etc.). Las segundas son aquellas que, por encargo de las
primeras, entregan las prestaciones concesionadas. Las empresas concesionarias,

entonces, actan a travs de empresas

operadoras. As por ejemplo, la Concesionaria BAS S.A. lo hace a travs de SIGES
Chile S.A.
Los establecimientos penitenciarios concesionados han comenzado a operar por
grupos. El Grupo 1-constituido por los
recintos de Alto Hospicio, La Serena y
Rancagua- fue adjudicado a la Concesionaria BAS S.A. e inici su funcionamiento
en el ao 2006; el Grupo 3 -formado por
los establecimientos Santiago 1, Valdivia y
Puerto Montt- fue adjudicado a la Sociedad
Concesionaria Infraestructura Penitenciaria
Grupo Tres S.A. y comenz sus operaciones
durante 2007(4).
La puesta en marcha de las crceles concesionadas ha requerido un proceso de
aprendizaje que no ha estado exento de
dificultades, tanto desde el punto de vista
de los organismos pblicos involucrados
(Ministerio de Obras Pblicas y Ministerio
de Justicia, este ltimo principalmente a
travs de Gendarmera de Chile), como
desde las empresas concesionarias.
Probablemente, los problemas ms difundidos ante la opinin pblica tienen relacin con los incumplimientos, por parte
de las concesionarias, respecto de los plazos y de la calidad de construccin de los
recintos, lo que ha acarreado millonarias
prdidas para el Estado, a causa de contratos que no cautelaban correctamente el
inters fiscal.
Sin embargo, existen muchos otros aspectos que son materia de los contratos
de concesin que, por no presentar problemas notorios, no han sido objeto de la
misma publicidad. En lo referido a esos aspectos, relacionados todos con la segunda
etapa de prestacin de los servicios concesionados, no se conocen evaluaciones
independientes que se pronuncien sobre
la calidad de los mismos. Sin perjuicio de
ello, un punto de partida para abordar
el tema son los informes de las propias
concesionarias, a travs de los cuales dan
cuenta del cumplimiento del contrato de
concesin penitenciaria.
2.1.1 La operacionalizacin de la concesin:
En sus informes, las empresas concesionarias sealan que el proceso de explotacin
de la concesin ha comprendido no solo
el aprendizaje, sino tambin la adaptacin
a una nueva realidad cultural y formas de
trabajo (Sociedad Concesionaria BAS S.A,
2007:3). Especialmente, se hace nfasis en
el hecho de que, en el sistema de crceles
concesionadas confluyen distintas formas
de gestin: las propias del mundo privado
y aqullas que corresponden al sector pblico, en una relacin en la que se busca el
mutuo potenciamiento.
Las empresas operadoras rinden informes
peridicos de sus actividades, en los cuales dan cuenta de sus responsabilidades
contractuales, a travs de reportes sobre
los programas de trabajo e indicadores de
gestin de los servicios bsicos y peniten-

ciarios (indicadores de desempeo y de

cumplimiento). Estos indicadores tienen
por objeto operacionalizar las obligaciones establecidas en los contratos, para su
adecuado cumplimiento por parte de la
concesionaria y la correspondiente fiscalizacin por parte de Gendarmera de Chile y
el Ministerio de Obras Pblicas (MOP), este
ltimo a travs de la Inspeccin Fiscal de
Explotacin (IFE).
De acuerdo a este diseo, en el sistema intervienen tres actores: GENCHI (a travs de
la Unidad de Concesiones), el MOP (a travs
de la Inspeccin Fiscal de Explotacin) y la
sociedad concesionaria (a travs de la empresa operadora). Para efectos de control,
la Inspeccin Fiscal cuenta con equipos
de profesionales que actan en terreno
y a nivel central, adems de consultores
en materias tcnicas. La Inspeccin Fiscal
ha promovido la formacin de Instancias
Coordinadoras en los establecimientos
concesionados, en las cuales estos actores pueden establecer procedimientos y
acuerdos operacionales que aseguren la
calidad en el servicio.
Tomando como ejemplo las crceles del
Grupo 1 y del Grupo 3, en funcionamiento desde 2006 y 2007, respectivamente,
los operadores reportan el desarrollo de
las prestaciones concesionadas a travs
de siete programas y ocho subprogramas
temticos:
1) Mantencin de Infraestructura, Equipamiento Estndar y de Seguridad
(programacin anual):
Este servicio se realiza de acuerdo al
plan de mantencin aprobado por la
Inspeccin Fiscal de Explotacin e incluye tanto reparaciones como adaptaciones necesarias para permitir la normal operacin de los establecimientos
penitenciarios. Atendiendo que los
recintos son nuevos, hasta ahora los
reportes sealan obras que, en buena
medida, tienen carcter preventivo,
es decir, apuntan a mantener la infraestructura en buenas condiciones. En
relacin al equipamiento de seguridad,
los informes dan cuenta de muy buenos
resultados, lo que se habra traducido
en un nivel mnimo de intervencin.
2) Servicio de Alimentacin:
Este servicio contempla la participacin de internos contratados por la
Concesionaria como manipuladores
de alimentos, los cuales colaboran
en todas las etapas del proceso productivo. Para el buen desempeo de
su labor, se les capacita en higiene y
manipulacin de alimentos, formacin
general para el trabajo, conceptos de
calidad bsica y prevencin de riesgos,
entre otras materias.
3) Servicio de Lavandera:
Para efectos de su higienizacin, la ropa
se divide en personal, fiscal y de cama,
establecindose cuotas que pueden

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ser requeridas semanalmente y anualmente, tratndose de cubrecamas y
frazadas. De acuerdo a los informes,
se tratara de cantidades pequeas de
ropa, cuando no exiguas.

4) Economato:
Mediante este servicio se ofrece a los
internos una amplia variedad de productos, entre los cuales destaca la venta
de tabaco (40%), seguido de abarrotes
(14%) y gaseosas (14%). Respecto de
este servicio, no existen indicadores de
medicin definidos en las Bases de Licitacin, por lo que su cumplimiento se
evala en funcin de la disponibilidad
de productos ofrecidos, frecuencia, cobertura de atencin y cumplimiento de
los procedimientos de aprobacin de
precios y listado de productos. Es decir,
no se cuenta con criterios establecidos
para determinar cul es el estndar mnimo de satisfaccin.
5) Servicio de Aseo y Control de Plagas:
Para mantener los recintos en adecuadas condiciones sanitarias, se contempla
su limpieza diaria pero en forma parcial,
toda vez que sta no incluye las celdas,
cuyo aseo y sanitizacin se efecta mensualmente. El servicio tambin comprende retiro diario de residuos slidos
y tratamiento de residuos sanitarios de
conformidad a la normativa prescrita por
el Ministerio de Salud.
6) Servicio de Salud:
El objetivo de este servicio es entregar atencin mdica integral con un
nivel de resolucin primaria, as como
tambin atencin de nivel secundario
y terciario en coordinacin con otros
establecimientos penitenciarios o del
sistema pblico de salud (Sociedad
Concesionaria BAS S.A, 2007:7). Para
estos efectos, las prestaciones han
abarcado la realizacin de exmenes
para la confeccin de fichas de ingreso,
constatacin de lesiones y consulta de
morbilidad.
7) Servicio de Reinsercin Social:
Este ltimo, cuenta con un Jefe de
Servicio y tres jefaturas de rea (Psicosocial, Capacitacin y Laboral, y Educacional). El equipo de profesionales
est compuesto, en su mayora, por
psiclogos, asistentes sociales y profesores, pero tambin est integrado
por terapeutas ocupacionales, monitores en deportes y recreacin, entre
otros. El Programa est dividido en
ocho subprogramas, el primero de los
cuales slo se desarrolla cuando hay
poblacin penal que lo amerite.
7.1 Subprograma Atencin a Lactantes
hijos de internas:
Se ejecuta en los recintos que cuentan
con poblacin femenina, con hijos en
edad de ser usuarios del mismo.

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7.2 Subprograma para la atencin de internos en el rea social:

Su objetivo es proporcionar al interno
apoyo social a travs de instrumentos
que faciliten su egreso, as como su
reinsercin social y comunitaria. Para
ello se efectan diagnsticos sociales a la poblacin penal condenada,
incluyendo visitas domiciliarias. En
el caso de los imputados, la atencin
es de menor intensidad y consiste en
un diagnstico bsico, centrado en
una evaluacin psicolgica y social
general. Adicionalmente, se realizan
informes sociales para los procesos
de libertad condicional, beneficios intrapenitenciarios y visitas especiales,
segn lo requerido por Gendarmera
de Chile, e informes socioeconmicos
solicitados por el Poder Judicial.
7.3 Subprograma de atencin psicolgica para internos:
Pone nfasis en tres tipos de acciones:
a) Elaboracin de diagnsticos psico-criminolgicos.
b) Informes psicolgicos para el proceso de libertad condicional y otras
peticiones del rea Tcnica.
c) Talleres de intervencin psicolgica con la poblacin ya diagnosticada, conforme al Modelo de
Competencias Pro-sociales, talleres de desarrollo de habilidades
pro-sociales, psicoterapia grupal y
desarrollo personal.
7.4 Subprograma de atencin a internos
que presentan adiccin al consumo
de alcohol y Drogas:
Funciona de conformidad con el Modelo de Intervencin elaborado por
Comisin Nacional de Control de Estupefaciente (CONACE), para los establecimientos penitenciarios de Chile.
7.5 Subprograma de Deporte, Recreacin, Arte y Cultura:
Concentra sus actividades en la realizacin de eventos deportivos, recreativos,
artsticos y culturales, los cuales son considerados como prestaciones del Subprograma. Sin embargo, los reportes no dan
cuenta de qu se entiende por evento ni
de la cantidad de participantes, ni de los
objetivos especficos de estos eventos en
relacin al objetivo general de reinsercin
social. Lo que s sealan, pero en trminos
genricos, es la naturaleza del evento; no
obstante, como estos eventos no estn
definidos, se considera como tal: un taller
de monitores deportivos, un foro artstico
o una competencia deportiva, en circunstancias que se trata de actividades que
pueden tener un impacto muy diverso
desde la perspectiva de la reinsercin.
7.6 Subprograma de educacin:
En el caso del Grupo 1, ste se ejecuta a
travs de la Corporacin de Rehabilita-

cin Social (CORESOL), sostenedor educacional especializado con experiencia

en diversos centros penitenciarios. Los
cursos impartidos se orientan y fundamentan en la reforma sobre educacin
de adultos, implementada por el Ministerio de Educacin durante 2007.
7.7 Subprograma de capacitacin laboral:
Este subprograma se orienta a desarrollar en los internos conocimientos
y destrezas tcnicas en oficios, capacidades de gestin, conductas y hbitos
laborales que potencien o favorezcan
su insercin laboral como trabajador
dependiente o independiente.
7.8 Subprograma laboral:
El objetivo de este Subprograma consiste en que los internos beneficiarios
trabajen regularmente al interior del
establecimiento, en puestos de trabajo ofrecidos por el concesionario o por
terceras empresas, o ya sea como microempresarios, trabajadores independientes o artesanos. La concesionaria
ha privilegiado la modalidad de trabajadores dependientes, especialmente
bajo su dependencia, con la creacin de
puestos de trabajo en diferentes cargos:
manipuladores de alimentos (sin embargo, entre los problemas reportados
por la misma concesionaria se menciona la alta rotacin de los internos
que han trabajado en esta rea, lo que
supone nuevos problemas planteados
por la necesidad de reclutar nuevos
trabajadores), auxiliares de aseo, mantencin y jardinera, etc. Es decir, para la
Concesionaria existe en esta alternativa
una fuente de mano de obra, respecto
de la cual se consigna el cumplimiento
de una serie de obligaciones laborales,
entre ellas la existencia de contrato
laboral (supuestamente contrato de
trabajo escriturado, en los trminos
que lo define el Cdigo del Trabajo), sus
fondos previsionales se depositan en
una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP), se les descuenta la suma
correspondiente a seguro de salud en
el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y,
adems, se les abre una libreta de ahorro en la cual se deposita mensualmente
el 15% de su sueldo para la generacin
de un fondo para su egreso(5).
Finalmente, en funcin de los antecedentes descritos, resulta importante
precisar cules son los compromisos
que se desprenden para cada una de
las partes que intervienen en esta relacin contractual.

a. La perspectiva de las concesionarias: avances y desafos:

Entre los principales avances que refieren las concesionarias al trmino del segundo ao de funcionamiento (diciembre de 2007), destacan los siguientes:
Consolidacin de los equipos profesionales.

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Mejoras en la coordinacin con los distintos actores de la red social pblica y la

Direccin de Desarrollo Comunitario (DIDECO) de las municipalidades cercanas.
Avances en la coordinacin entre los
operadores y Gendarmera, durante el
segundo semestre de 2007.
Modernizacin de la gestin penitenciaria.
Mejoramiento de las condiciones de
seguridad de los recintos.
Mayor integracin de Gendarmera
con la comunidad local.
Mejoramiento en la calidad de vida de
los internos.
Mejoramiento en la calidad de vida
del personal de Gendarmera.
Asimismo, entre las principales carencias o desafos, las empresas operadoras mencionan:
Necesidad de perfeccionar la coordinacin entre el operador y Gendarmera de Chile en, al menos, dos mbitos:
Para hacer ms eficiente y oportuna
la prestacin de los servicios. Como
ejemplo se sealan diversos mbitos,
entre ellos el de las atenciones psicolgicas, educacionales (necesidad de autorizacin de horarios para desarrollar
cursos vespertinos), el de supervisin
y control que compete a la autoridad
penitenciaria (por ejemplo, evitar interrumpir la realizacin de talleres, por
las consecuencias que ello ocasiona:
disminucin de la concentracin de los
internos, surgimiento de actitudes defensivas; asimismo evitar la suspensin
de talleres por la superposicin con actividades organizadas por Gendarmera, etc.), comunicacin (necesidad de
contar con informacin que impacta
en el Programa de Reinsercin Social,
como fechas de ingresos y egresos,
cambios de mdulos, traslados, etc.).
Para respetar los trminos contractuales, en lo que se refiere a intereses
de la concesionaria. Esta situacin
se ha dado en casos en que internos
ocupan talleres laborales para el desarrollo de trabajos independientes,
con autorizacin de Gendarmera y al
margen del Subprograma Laboral de
la concesionaria.
Importancia de que Gendarmera
sustituya el modelo de atencin social
asistencialista por uno de competencias pro-sociales, que pretenda hacer
responsable al sujeto de atencin.
Lograr mayores estndares en las condiciones de seguridad del personal de
la Concesionaria durante la prestacin
de los servicios.
Profundizar la adaptacin de la Concesionaria al trabajo penitenciario, en un
contexto de seguridad.
Finalmente, en sus informes las concesionarias han referido que el sistema
concesionado ha previsto, para sus
primeros aos de funcionamiento, un
aumento progresivo en el nivel de sa-

tisfaccin de las prestaciones otorgadas por los concesionarios. Al respecto,

mencionan que durante el segundo
ao de operaciones, las exigencias
contractuales aumentaron significativamente respecto de las establecidas
para el primer ao, especialmente
aquellas relacionadas con el Programa
de Reinsercin Social (Sociedad Concesionaria BAS S.A, 2007:8). De conformidad con la misma fuente, en los
Subprogramas de Educacin, Atencin
Social, Atencin Psicolgica y Control
de Adicciones este aumento de exigencias sera de 20%, en el subprograma
Laboral de 50% y en el de Capacitacin
Laboral de 100%.

b. Elementos para el debate

La opcin por incorporar el sistema de
crceles concesionadas a la dinmica
penitenciaria nacional ha sido presentada en funcin de las ventajas que
traera para enfrentar los graves problemas de sobrepoblacin, optimizar
la seguridad de los recintos y mejorar
los programas de intervencin, especialmente aquellos dirigidos a la reintegracin. Sin embargo, algunos estudios
han identificado aspectos que suscitan
controversia:
El costo de la inversin diaria por
recluso:
Se ha sealado que el costo diario por
interno en el sistema concesionado
alcanzara a US$ 35 diarios (Dammert
y Daz, 2005), en tanto que otros indican que sera de US$ 25 diarios (Hoffer,
2008). De acuerdo al primero de estos
clculos, el gasto sera muy superior al
presupuesto destinado en el sistema
pblico, el cual oscilara entre US$ 10 y
US $11,6.(6)
Al respecto, las cifras entregadas por
Gendarmera de Chile sobre el costo
diario por recluso en crceles concesionadas varan, en mayor o menor medida, dependiendo del establecimiento
penitenciario de que se trate.
Los contratos de concesin se encuentran pactados en Unidades de Fomento (UF), unidad de cuenta reajustable,
cuyo valor es determinado por el
Banco Central de Chile. En este caso,
Gendarmera de Chile ha considerado
para efectuar su clculo un valor de $
21.000 por cada UF, correspondiente a
la primera quincena de marzo de 2009.
Para transformar en dlares de Estados
Unidos se ha calculado a $ 600 (pesos
chilenos), segn el tipo de cambio denominado dlar observado, vigente
durante la primera quincena de marzo
de 2009.
Desde la perspectiva de la Unidad de
Concesiones de Gendarmera, la comparacin entre lo que se paga diariamente por un recluso en el sistema
concesionado y en el sistema pblico,
debera hacerse a la luz de, al menos,

las siguientes consideraciones:

Calidad del servicio: Sin perjuicio de
que el Estado pague mayor cantidad
de dinero por interno/da en el sistema
concesionado, est pagando por un
mejor servicio para el recluso, lo que
implica no slo mejor infraestructura,
sino en general mejores programas de
atencin.
Cantidad de pagos: Las concesionarias
estn sujetas a una serie de pagos que
no existen de la misma forma en el sistema pblico, entre ellos aqullos que
corresponden a seguros, boletas de
garanta, asesoras y planes de contingencia.
Naturaleza de los gastos para el Estado: El costo para el Estado por interno/
da est constituido por gastos directos
e indirectos (slo estos ltimos se pagan a la concesionaria), cuyo monto
vara dependiendo -entre otros factores- del establecimiento de que se trate
y de la cantidad de reclusos registrada
en el perodo respectivo.

c. Disminucin del hacinamiento:

Segn el Informe de Derechos Humanos 2008 de la Universidad Diego
Portales, los recintos Santiago Uno y
Alto Hospicio constituyen ejemplos
de hacinamiento en las nuevas crceles (UDP, 2008: 83), an cuando no se
especifica el monto al cual ascendera
dicha sobrepoblacin. El MOP, por su
parte, seal que, al 31 de diciembre
de 2007, el porcentaje de ocupacin
de Santiago 1 alcanzaba a 109,81%,
en tanto que en Valdivia era de 72,44%
y en Puerto Montt llegaba a 58,63%
(Ministerio de Obras Pblicas, Coordinacin de Concesiones, 2008:4). Sin
embargo, en enero del 2009, se dio a
conocer la multa que el Ministerio de
Justicia debi pagar al concesionario
de la crcel Santiago Uno por la sobrepoblacin que se produjo en ese
penal, en el ltimo semestre del 2008.
El contrato de concesiones estableci
que por cada da que se sobrepase el
lmite (Santiago Uno se construy para
albergar un mximo de 3.081 internos
y el contrato permite una sobrepoblacin de 20%), el Estado deber pagar
100 UTM a la empresa concesionaria.
En 93 oportunidades se sobrepas la
capacidad durante el 2008, debiendo el
fisco cancelar la suma de 353 millones
de pesos.

d. Garanta del derecho a la vida:

La entrada en funcionamiento de las
crceles concesionadas, estuvo vinculada al crecimiento de la cifra de suicidios
producidos en crceles. As, el nmero
de suicidios del ao 2006 alcanz la cifra
de 19 casos, frente a los 14, de los aos
anteriores. Esta cifra se increment a
25, el ao 2007. Este aumento coincide
con la entrada en funcionamiento del
Establecimiento Penal Concesionado

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(ECP) de Rancagua, el ao 2006, y del
EPC Santiago 1, donde se produjeron 8
suicidios en el 2007 (Escobar, 2008: 39).
Una de las hiptesis que se contempla
para entender las razones del aumento
de suicidios en los Establecimientos
Penales Concesionados, es que en
estos recintos se modifican los sistemas de interaccin, tanto formales
como informales, perdiendo su capacidad contenedora para los miembros
de esa comunidad, donde la coercin
del sistema formal y el desarme de los
modos de organizacin social, como
las carretas, que cumplan una funcin protectora de los internos, hace
que pierdan sentido las estrategias de
adaptacin clsicas (2008: 51).
e. Calidad de vida (habitabilidad, alimentacin, violencia, violaciones de
derechos humanos, visitas):
Parte importante de la informacin
disponible tiene carcter genrico y
proviene de reportajes periodsticos,
segn los cuales uno de los aspectos
que presentara complicaciones sera
el alimenticio. En particular, el Informe Anual sobre Derechos Humanos
en Chile 2008 de la Universidad Diego
Portales (UDP, 2008: 96), refiere que en
algunos centros licitados se habra detectado una disminucin de la calidad
de los alimentos.
f. Programas de intervencin y reinsercin:
Tampoco en esta materia se conocen
evaluaciones independientes que sealen si mejora la calidad de la educacin,
las posibilidades de trabajo intrapenitenciario, la empleabilidad, o si aumentan las posibilidades de reintegracin.
Una opinin calificada respecto de los
puntos anteriores es la del Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad en las Amricas, Florentn Melndez, quien visit Chile en
agosto de 2008. La Relatora de la CIDH
observ que los centros de detencin
concesionados ofrecen condiciones
ms dignas para los reclusos y sus familias, as como para el personal que all
trabaja. Tambin dijo que, en los centros concesionados que formaron parte de la visita (Rancagua y Valdivia) no
se observ hacinamiento, se registran
niveles adecuados de alimentacin e
higiene, seguridad interior, adecuada
separacin de categoras de internos,
prevencin de la violencia interna,
servicios penitenciarios que incluyen
atencin mdica y teraputica, actividades ocupacionales, deportes, talleres
y capacitacin laboral, entre otros.
g. Incumplimientos contractuales:
Las dificultades ms conocidas por el
pblico tienen relacin con el incumplimiento, por parte de sociedades
concesionarias, de obligaciones de

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construccin de recintos penitenciarios dentro de los plazos establecidos

en los contratos y con calidad en la
edificacin.

h. Proteccin del patrimonio fiscal:

Por parte del Estado, se ha sealado
problemas en sus obligaciones de proteccin del erario pblico, a travs de
contratos rigurosos y de control de la
ejecucin de las obras, especialmente
en la etapa de construccin de los establecimientos comprometidos. Ello,
como se sabe, ha redundado en el retraso en la entrada de funciones del
conjunto de crceles comprometidas.
i. Transparencia en la informacin:
Aunque han existido avances importantes en este sentido, ineludible es reconocer que tradicionalmente la informacin penitenciaria ha sido escasa e
incompleta, por lo cual preocupa que la
administracin de la informacin en el
sistema de concesiones herede dichas
caractersticas. De hecho, en las pginas web de Gendarmera de Chile y del
Ministerio de Justicia no existe informacin sobre la gestin y resultados obtenidos por las crceles concesionadas
que se encuentran en funcionamiento.
j. Necesidad de evaluaciones independientes:
Relacionado con lo anterior, una forma
de transparentar la informacin sera
no solo permitir, sino estimular la realizacin de evaluaciones y estudios comparados que permitan documentar las
supuestas ventajas que representara
el sistema concesionado. Al respecto,
cabe sealar que los informes del ao
2007 muestran detalladamente las acciones desarrolladas por el operador
SIGES en materia de mantencin de la
infraestructura carcelaria, capacitacin,
estado de salud y alimentacin de los
internos. De igual forma, sus conclusiones refieren niveles de avances y
de cumplimiento que, en trminos
generales se ajustan a los requerimientos contractuales. No obstante, es
necesario profundizar en la evaluacin
de resultados e impacto de distintos
aspectos relativos a la interaccin pblico - privada y, principalmente, a los
programas de reinsercin social intra y
post carcelarios.
Finalmente, corresponde agregar que
la introduccin de los privados en la
administracin del sistema penitenciario nos plantea una serie de interrogantes que deben ser respondidas por las
autoridades responsables de llevar a
cabo las polticas en este mbito. As,
resulta necesario verificar si se trata de
la medida ms eficiente para enfrentar
los problemas del sistema penitenciario
asociados a la sobrepoblacin penal y a
la escasez de probabilidades de reinsercin social a mediano y largo plazo.

2.2. La Experiencia Brasilera:

El sistema penitenciario brasileo ocupa:
Cuadro N 01
________________________________________________________
Total de establecimientos
855
________________________________________________________
Crceles pblicas
459
________________________________________________________
________________________________________________________
Casas de albergue
32
Centros de observacin
5
________________________________________________________
Colonias agrcolas e industriales
16
________________________________________________________
Hospitales de custodia
24
________________________________________________________

Penitenciaras
31
________________________________________________________
Fuente: Una sntesis de la conferencia del Dr. Federico
Perry Vidal en el World Security Congress 2002.

Las plazas en el sistema son:

Cuadro N 02
________________________________________________________
Total de plazas
125,851
________________________________________________________
Plazas para hombres
120,612
________________________________________________________
Plazas
para
mujeres
5,239
________________________________________________________
Poblacin carcelaria actual
153,128
________________________________________________________
Hombres
147,621
________________________________________________________
Mujeres
5,507
________________________________________________________
Penitenciaras
31
________________________________________________________
Poblacin carcelaria en deleg.
Policiales o estatales
69,898
________________________________________________________
Hombres
65,239
________________________________________________________
Mujeres
4.659
________________________________________________________
Total general de prisioneros
223,026
________________________________________________________
Hombres
212,860
________________________________________________________
Mujeres
10,166
________________________________________________________
Fuente: Una sntesis de la conferencia del Dr. Federico
Perry Vidal en el World Security Congress 2002.

2.2.1 Los sistemas penitenciarios:

La privacin de la libertad, temporaria o
definitiva, representa probablemente el
mayor castigo para un ser humano. No debera ser agravada por las condiciones precarias que el sistema de prisiones brinda
para su cumplimiento.
Obligacin de trabajar
Segn la Ley de Ejecuciones Penales brasilea todos los presos deben trabajar, lo
que no es una opcin sino una obligacin.
El ocio permanente en un ambiente de
promiscuidad, que rene a los presos
primarios con cortas condenas con criminales condenados a largos aos de reclusin, en un ambiente limitado y frecuente
deshumanizado, como sabemos genera
consecuencias imprevisibles y muchas
veces irreparables. La formacin escolar y
profesional, la ocupacin til a travs del
trabajo y de su remuneracin, la actualizacin cultural a travs de los medios
hoy fcilmente disponibles, y la prctica de deportes, general resultados que
NO son atenuantes de la privacin de la
libertad, pero permiten el equilibrio psicolgico y la manutencin de la dignidad

Temas de Gestin Pblica

y Actualidad

inherentes a la naturaleza humana. Estas

actividades son, por lo tanto, elementos
indispensables en la rehabilitacin de las
personas para su reintegracin social. Ya
en el Siglo XVIII Jean Jacques Rousseau
consideraba necesario abrir escuelas y
cerrar prisiones.
En cuanto a la ocupacin fsica y profesional de los reclusos, el Estado puede
y debe aceptar trabajar junto con quienes pueden colaborar en la tarea, como
las empresas de Seguridad Privada especializadas en esto y en las industrias
dispuestas a instalar oficinas y lneas de
montaje de sus productos en las propias
penitenciaras. Tambin se debe pensar
en el servicio prestado por voluntarios de
distintas confesiones religiosas, clubes
de servicio, clubes deportivos, etc.
Esto en Brasil ya es una realidad, aunque
una realidad reciente cuyos resultados
efectivos debern ser estudiados a mediano y largo plazo. Mientras tanto, ya es posible analizar la capacidad de recuperacin
humana que se produce.
2.2.2 El Dr. Tavares:
El Dr. Jos Tavares, iniciador de la participacin privada en la administracin de presidios, buscando la rehabilitacin social por
el trabajo, dice: si hoy recuperamos hasta
la basura, cmo no hacerlo con los seres
humanos?
Secretario de Justicia del Gobierno del
Estado de Paran en Brasil, visit presidios en otros pases para conocer de
modo directo los ejemplos de unidades
penitenciarias con administracin participada entre el Estado y las empresas de
seguridad Privada, en las que los reclusos tienen responsabilidades de trabajo
productivo y rentable, adems de otras
ocupaciones relacionadas con la manutencin del propio presidio.
La experiencia de Guarapuava
Estimulado por la observacin directa, el
Dr. Tavares desarroll la primera experiencia en el estado de Paran, a partir de una
crcel construida con ese objetivo especfico en la ciudad de Guarapuava, llamada
Penitenciaria Industrial de Guarapuava y
que tiene un rea de 7,177m2, con capacidad para 240 detenidos. Celebr contrato
con una industria de muebles digna de
confianza, Azulbrs, que instal en esa
crcel una unidad de produccin con 1,500
m2 de superficie, en la que son instruidos y
trabajan 140 reclusos.
Estos reclusos reciben un salario mnimo
mensual, y por cada tres das de trabajo se
benefician con una reduccin de un da en
la pena a la que fueran condenados por la
Justicia.
Las empresas de seguridad Privada Pires
Servios de Segurana y Metropolitana
Servios de Segurana formaron la empresa Humanitas, especficamente dedicada
a los servicios administrativos y de seguridad interna en presidios.

La organizacin
La Secretara de Justicia nombra al Director
y Subdirector del presidio. La Polica Militar
del Estado de Paran es responsable por la
seguridad externa del presidio.
Humanitas promovi la previa formacin
profesional especfica para 150 Agentes
de Disciplina Penitenciaria a travs de un
curso diseado especialmente en el CFAPP.
Todos los candidatos seleccionados y
que aprobaron el exigente curso entraron en funciones al ser inaugurada la Penitenciara Industrial de Guarapuava, en
noviembre de 1999.
Humanitas es responsable por todas las
actividades de la penitenciara: seguridad interna, asistencia social, mdica,
psicolgica y jurdica. Los reclusos que
no trabajan en la unidad constructora de
muebles tienen ocupacin en la cocina,
la panificadora, la lavandera y la limpieza
de las celdas. La Penitenciara Industrial
de Guarapuava es hoy un ejemplo de
calidad en el trabajo conjunto entre los
sectores Pblico y Privado. Y aunque los
reales beneficiarios son los prisioneros, la
sociedad tambin se beneficia por la real
recuperacin que se logra con el trabajo
y con el ejemplo.
Los resultados positivos
Otras dos crceles, similares en estructura y objetivos con la Penitenciara Industrial de Guarapuava, sern inauguradas
prximamente. Y adems de esto, el Estado brasileo de Paran es un ejemplo
de calidad en el respeto al condenado a
penas de prisin en su sistema carcelario.
En la Penitenciara Central del Estado,
10% de los internos concluyeron la enseanza media. En los presidios estatales
fueron realizados, en 1998, 58 cursos profesionales, de los que se beneficiaron 784
presos de un total de 4,400. De este total
el 72,1% trabaja, y son remunerados con
un salario o con la venta de los productos
que fabrican.
Con estas iniciativas, ya pueden verse los
resultados positivos:
La erradicacin de la ociosidad perniciosa.
El fin de la tensin personal en la relacin
entre prisioneros y de estos con los responsables del presidio.
La creacin y manutencin de hbitos saludables de convivencia, que predisponen
para la vida en sociedad.
La reduccin de penas, por mritos reales.
La reduccin del gasto pblico en el sistema penitenciario.
La definicin de una nueva actividad concreta para las empresas de Seguridad Privada en Brasil, respetuosas de la calidad de
los contactos que establecen.
La aceptacin pblica, con confianza, de
los que egresan del sistema penitenciario.

2.3 La Experiencia Estadounidense - El Caso

California:

Ser necesaria algo ms que una gigantesca venta de enseres hogareos para
equilibrar el presupuesto de California. Sin

embargo, en cierto sentido, el Gobernador

Arnold Schwarzenegger fue afortunado al
haber heredado un sistema con mucho espacio para implementar mejoras.
Al borde de ser puesto a cargo de un sndico federal, el costoso e ineficiente sistema
carcelario de California es un ejemplo que
viene al caso tratar. Texas alberga aproximadamente el mismo nmero de prisioneros que California, pero el contribuyente
de California paga casi el doble por recluso:
cerca de $30.000 por ao, ms que el costo
de una decente educacin universitaria.
Si las penitenciaras de California fuesen
inusitadamente efectivas, el alto costo
podra ser aceptable. Pero con 300.000
prisioneros hacinados en un sistema diseado para tan slo 170.000, es un desafo simplemente el alojar a los prisioneros, para no hablar de proveerlos con
eficaces programas de rehabilitacin.
Schwarzenegger expres que la reforma
carcelaria era una prioridad. De serlo, debera privatizar las prisiones tanto para
reducir los costos como para mejorar los
esfuerzos de rehabilitacin.
Ms de dos dcadas de experiencia con
prisiones privadas en los Estados Unidos,
Gran Bretaa, Australia y en otras partes
atestiguan el hecho de que las crceles
privadas pueden ser construidas y operadas a un costo ms bajo que las prisiones
pblicas.
Ahorros en los costos de entre el 15 y el
25 por ciento en la construccin y de entre el 10 y el 15 por ciento en la administracin son algo frecuente. Estos ahorros
en los costos son modestos pero significativos en un sistema estatal de $5,7 mil
millones que contina volvindose ms
costoso cada ao.
Las prisiones privadas no solamente tienen
costos ms bajos que las prisiones pblicas: introducir la competencia tambin
alienta a las prisiones pblicas a innovar y
a disminuir los costos.
Los estados con una mayor proporcin
de prisioneros en crceles privadas tienen
costos menores respecto del alojamiento
de los prisioneros pblicos. Para expresarlo de una manera ms elocuente, desde
1999 a 2001, los estados desprovistos de
prisiones privadas vieron incrementarse
los costos por prisionero en un 18,9 por
ciento, pero en los estados en los cuales
las prisiones pblicas competan con las
prisiones privadas, los aumentos en los
costos fueron mucho ms bajos, solamente un 8,1 por ciento.
La mala prensa con respecto a las prisiones privadas ha sido siempre la de que los
ahorros en los costos seran a expensas de
la calidad. En California hoy da esto difcilmente supere la prueba de la risa en la medida que el juez federal Thelton Henderson
considera colocar al sistema de California
bajo una sindicatura debido a sus numerosos problemas, incluida la proteccin de
funcionarios penitenciarios corruptos y la
ausencia de una adecuada investigacin
del abuso a los prisioneros.

Mayo de 2011

A21

Temas de Gestin Pblica

y Actualidad

Concienzudos estudios del Instituto Nacional de la Justicia del Departamento de

Justicia de los Estados Unidos y de otros,
indican que de ser algo, las crceles privadas son de una calidad ms alta que las
pblicas.
De hecho, a pesar de que la privatizacin
de las prisiones en los Estados Unidos ha
estado motivada por los ahorros en los
costos, en Gran Bretaa la motivacin
gua fue una calidad ms alta y crceles
ms humanas.
Despus de analizar el tema, el director
general de los Servicios Penitenciarios
de Su Majestad concluy que las crceles
privadas son las ms progresistas del pas
en controlar el abuso, en el cuidado de la
salud, y en la prevencin de los suicidios.
Por cierto que ningn sistema est libre de
defectos, pero los contratos con las prisiones privadas pueden ser cancelados. Cun
a menudo son cerradas las prisiones gubernamentales por desbordes en los costos o
por el abuso de los prisioneros? De manera
similar, si la rehabilitacin puede funcionar, es probable que funcione mejor en un
sistema en el cual las prisiones pueden ser
responsabilizadas por su desempeo.
Las burocracias pblicas son tpicamente
menos eficientes que las firmas privadas,
pero en California al problema de los
pobres incentivos se le agrega el del poder poltico de la California Correctional
Peace Officers Association (CCPOA son
sus siglas en ingls). La CCPOA ha sido
por mucho tiempo uno de los sindicatos
ms poderosos del estado y ha utilizado
su poder para incrementar los salarios
de los guardias penitenciarios. Con el ex
Gobernador Gray Davis, por ejemplo, los
salarios para los guardias de las prisiones se incrementaron dramticamente y
se encuentran en la actualidad entre los
ms elevados de la nacin.
Los guardias han visto tambin elevarse
sus salarios de maneras menos obvias.
Una bonificacin en concepto de aptitud fsica estaba inicialmente restringida
a aquellos guardias que pudiesen pasar
un examen de buena salud. Sin embargo,
con el paso del tiempo, los requisitos para
acceder a esa bonificacin fueron morigerados hasta el punto que en la actualidad prcticamente todo guardia recibe el
beneficio, que promedia los $1.550, por
simplemente concurrir una vez al ao al
consultorio del mdico.
Una agradecida CCPOA recicl millones de
dlares de estos salarios ms altos bajo la
forma de fondos para la campaa de Davis
y de otros simpatizantes.
Los guardias han ejercido tambin su poder de formas ms maosas. Apoyando
fuertemente a los grupos por los derechos
de las vctimas - los que hicieron campaa
en favor de la ley que dispone la condena
a cadena perpetua a quienes cometen tres
delitos menores consecutivos, de sentencias ms largas, y de menos oportunidades
para la rehabilitacin y la libertad condicional - el sindicato de los guardias ha as-

A22

Mayo de 2011

tutamente incrementado la demanda por

sus servicios. Uno a veces se pregunta si las
prisiones no son ms a menudo construidas para albergar a los guardias que a los
prisioneros.
Schwarzenegger debera alentar la construccin de varias prisiones privadas as
como tambin privatizar a algunas de las
pblicas. Las prisiones privadas reducirn costos, no solamente en sus propias
instalaciones, sino tambin en las de las
prisiones pblicas: Presionadas por una
genuina competencia, las prisiones pblicas se vern obligadas a ser ms eficientes o se arriesgarn a perder el apoyo
estadual. Al mismo tiempo que los costos
son reducidos, la privatizacin de las prisiones sentar las bases para un sistema
poltico ms abierto en el cual un simple
grupo de intereses especiales no pueda
dominar las que deberan ser cuestiones
de polticas pblicas.

III. EL CONTRATO
3.1 Naturaleza Jurdica:

La Naturaleza Jurdica materia del contrato
es que se otorga en concesin para el diseo, financiacin, Construccin, Equipamiento, Operacin y Mantenimiento del
Establecimiento Penitenciario en la Regin
Lima para 1536 internos dentro del proceso
de promocin de la inversin Privada dentro del cual est inmerso el pas. Este proceso no supone la transferencia en propiedad
del terreno donde se construir el nuevo
EP, es decir es un contrato tipo DBFO.

Por el Contrato, el CONCEDENTE otorga en
Concesin al CONCESIONARIO el derecho
al aprovechamiento econmico de los Bienes Afectos a la Concesin durante el plazo
de vigencia de la misma. Asimismo, el CONCESIONARIO se hace responsable por el
diseo, financiamiento, construccin, equipamiento, operacin y mantenimiento del
EP para que este lo destine a la reclusin,
en las condiciones que fijan las Leyes y
Disposiciones Aplicables de mil quinientos
treinta y seis (1536) Internos, en el terreno
que le entrega el CONCEDENTE.

El EP a construir formar parte del Sistema
Nacional Penitenciario y se encontrar sujeto a la legislacin vigente en materia penitenciaria.

En virtud a ello en la Etapa de la Operacin
el CONCESIONARIO deber administrar,
prestar seguridad, atender el Tratamiento
Penitenciario y dems Servicios Penitenciarios y actividades vinculados con el
Contrato, respecto a mil quinientos treinta
y seis (1536) Internos y, adems, mantener
el EP en perfectas condiciones de funcionamiento durante el plazo de vigencia de la
Concesin.

Las principales actividades o prestaciones
de la Concesin, que asume el CONCESIONARIO y que constituyen los derechos
y obligaciones materia del Contrato, son
cuando menos las siguientes:
a) Elaborar el Proyecto Bsico de Diseo
y el Expediente Tcnico correspon-

diente para la construccin del EP y

someterlo a aprobacin del CONCEDENTE y Autoridades Gubernamentales Competentes.
b) Obtener el financiamiento necesario
para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Contrato.
c) Obtener los informes que se requieran
para determinar la sostenibilidad ambiental, arqueolgica y en general para
obtener toda autorizacin gubernamental que sea requerida para la construccin y/o operacin del EP.
d) Construir la Obra
e) Equipar el Establecimiento Penitenciario.
f) Contratar al Personal Penitenciario para
el manejo del EP,
g) Operar, administrar, brindar la seguridad y mantenimiento del EP conforme
a lo previsto en el contrato y las normas
aplicables.
h) Constitucin, construccin, operacin
y administracin en la Factora en la
que se desarrollen los negocios que el
CONCESIONARIO se obliga a instalar en
el EP, as como realizar las actividades
para generar la capacitacin tcnica de
los Internos y la actividad laboral de los
mismos en las condiciones establecidas
en el Contrato.
i) Ejecutar el Tratamiento Penitenciario
de los Internos para su reinsercin social, mediante la aplicacin de las Leyes
y Disposiciones Aplicables y en cumplimiento de lo dispuesto en el Contrato.
j) Ejecutar todas las acciones de seguridad necesarias para mantener el orden
y la disciplina dentro del EP, considerando que el Rgimen Penitenciario es
cerrado ordinario para Internos que se
encuentran en la etapa de mnima seguridad.
k) Dar cumplimiento a las sentencias y/o
resoluciones emitidas por el Poder Judicial que ordenan la reclusin de internos, debiendo mantenerlos en custodia hasta que la autoridad competente
decida lo contrario.
l) Asegurar que los Internos sern tratados acorde a su dignidad humana
y que se va a promover su desarrollo
personal para fomentar su correcta
reinsercin social.
m) No adoptar acciones disciplinarias que
atenten contra la dignidad de los Internos ni pretendan modificar los plazos
de reclusin.
n) Desarrollar programas de tratamiento
penitenciario que tengan por lo menos
tres (3) componentes esenciales:
i) Tratamiento psicolgico o psiquitrico
segn necesidades, que incluya tanto
consultas privadas como tratamientos
grupales.
ii) Tratamiento social mediante asistentes
sociales debidamente adiestrados en
terapias sociales, familiares y promocin de valores ticos y morales.
iii) Tratamiento mediante la capacitacin y
el desarrollo laboral mediante el trabajo dentro del EP.

Temas de Gestin Pblica

y Actualidad
o) Mantener el orden y la disciplina dentro
del EP.
p) Mantener un ambiente saludable, que
provea de los servicios bsicos a los Internos.
q) Contar con los programas, procedimientos y actividades programadas
para cada da de los Internos, preparando a los mismos para su reinsercin
social.
r) Ejecutar las acciones necesarias para
determinar la salud de los Internos y
que estos sean atendidos conforme
a sus necesidades y ejecutar las medidas de prevencin que se estime
necesarias.
s) Efectuar la correcta clasificacin de los
Internos dentro del EP
t) Todas las dems actividades y responsabilidades establecidas en las Bases,
el Contrato y las normas de ejecucin
penal aplicables.

Como puede notarse, las obligaciones del

Concesionario van ms all de la mera
construccin y puesta en marcha del Establecimiento Penitenciario, tambin se
toma en cuenta el bienestar del infractor, y
no solo fsico sino psicolgico, preparndolo para la rehabilitacin y su posterior reinsercin a la sociedad lo cual suele dejarse
de lado.

3.2 Constataciones a la Fecha de Cierre:

El CONCESIONARIO debe, a la Fecha de Cierre, haber cumplido con lo siguiente:
a) Entregar el testimonio de la escritura
pblica de constitucin social y estatuto del CONCESIONARIO, con la
constancia de inscripcin registral, con
el objeto de acreditar: (i) que es una
nueva persona jurdica vlidamente
constituida de acuerdo a las Leyes y
Disposiciones Aplicables; y (ii) que
cuenta con los mismos socios, accionistas, participacionistas o integrantes y
en las mismas proporciones que stos
mantenan como miembros del Adjudicatario. La exigencia a que se refiere el
acpite (ii) no ser de aplicacin cuando el CONCESIONARIO sea una sola
persona jurdica, en cuyo caso, ste nicamente deber contar, como mnimo,
con la Participacin Mnima dentro del
CONCESIONARIO.
b) Acreditar un capital social mnimo de
S/.1810,000.00 (Un milln ochocientos diez mil y 00/100 Nuevos Soles), el
cual deber estar totalmente suscrito y
pagado en efectivo a la Fecha de Cierre. Posteriormente a la Fecha de Cierre Financiero deber acreditar como
mnimo un incremento del capital social equivalente al quince por ciento
(15%) del presupuesto aprobado del
Expediente Tcnico, el cual deber ser
suscrito y pagado, de conformidad con
las previsiones de Ley General de Sociedades, sin perjuicio al finalizar el mes
12 contado desde el inicio de obras, el
CONCESIONARIO deber haber paga-

do el ntegro del incremento del capital

antes sealado.
c) Acreditacin de la inscripcin en la oficina registral correspondiente de los
poderes del representante legal del
CONCESIONARIO que suscribir el Contrato en su nombre y representacin.
d) Entregar copia legalizada notarialmente de los documentos donde conste
que sus rganos Internos competentes
han aprobado el Contrato.
e) Entregar copia legalizada notarialmente de los asientos del libro de matrcula
de acciones o documento equivalente,
en donde conste la conformacin del
accionariado o de las participaciones
del CONCESIONARIO.
f) Presentar la propuesta de plizas de
seguro, el listado de compaas que
cubrirn las mismas y el cronograma de
contratacin de acuerdo a lo dispuesto
en el Captulo XI.
g) El estatuto referido en el Literal a) precedente debe contener como mnimo
las siguientes disposiciones:
i. Una restriccin a la libre transferencia,
disposicin o gravamen de las acciones o participaciones que representen el porcentaje correspondiente a la
Participacin Mnima del(los) Socio(s)
Estratgico(s) (veinticinco por ciento
(25%)), a favor de terceros hasta que
culmine el plazo mnimo de cinco (5)
aos contados desde la Fecha de Cierre. A partir del sexto ao contado desde la Fecha de Cierre, el(los) Socio(s)
Estratgico(s) podr(n) transferir, disponer o gravar dichas acciones o participaciones a favor de un nuevo socio
estratgico, previa aprobacin del
CONCEDENTE. Este nuevo socio estratgico deber cumplir con los mismos
requisitos tcnicos que se establecieron para el Socio Estratgico y con los
cuales fue calificado segn lo dispuesto
en las Bases.
La restriccin antes indicada no incluye la transferencia de la Participacin
Mnima del(los) Socio(s) Estratgico(s)
a una empresa del mismo Grupo Econmico, en la medida que el control
efectivo de ambas sea ejercido por la
misma Empresa Matriz, contando con
autorizacin previa y por escrito del
CONCEDENTE y siempre que el nuevo
socio estratgico cumpla con los mismos requisitos tcnicos establecidos
para el Socio Estratgico inicial.
ii. Cualquier modificacin al estatuto
social que implique un cambio en el
rgimen de mayoras, de las clases de
acciones y de las proporciones que los
accionistas o participacionistas deben
mantener entre s, de sus rganos de
administracin, as como cualquier proceso de aumento de capital, reduccin
de capital, fusin, escisin, transformacin o liquidacin del CONCESIONARIO, desde la Fecha de Cierre hasta
que venza el quinto ao contado desde la misma, deber ser aprobado por

los accionistas o participacionistas del

CONCESIONARIO que en conjunto representen, cuando menos, dos tercios
(2/3) de su capital social, tanto en primera como en segunda convocatoria.
El CONCESIONARIO deber presentar
ante el CONCEDENTE, el proyecto de
acuerdo de junta general en la cual se
aprobara cualquiera de los procesos
anteriormente mencionados. Dicho
proyecto de acuerdo podr ser autorizado por el CONCEDENTE en el plazo
total de treinta (30) Das. Si el CONCEDENTE no se pronunciase en el plazo
establecido, dicho proyecto de acuerdo
se entender denegado, sin perjuicio
que se pueda reiterar el pedido.
A partir del sexto ao contado desde
la Fecha de Cierre y durante el plazo de
vigencia de la Concesin, el CONCESIONARIO deber informar al CONCEDENTE sobre los aumentos y reducciones de
capital social, cada vez que los efecte.
En ningn caso las reducciones o aumentos de capital, podrn afectar el capital mnimo ni la Participacin Mnima,
de acuerdo a lo indicado en esta parte.
El(los) Socio(s) Estratgico(s) deber(n)
oponerse a cualquier mocin que presente un accionista o participacionista
del CONCESIONARIO que proponga
un aumento del capital social respecto
del cual el(los) Socio(s) Estratgico(s)
no est(n) en capacidad de ejercer su
derecho de suscripcin preferente que
le permita, cuando menos, seguir manteniendo la Participacin Mnima en el
CONCESIONARIO.

3.3 Vigencia de la Concesin:

El plazo de vigencia de la Concesin es
de veinticinco (25) aos contados a partir de la Fecha de Cierre, salvo los casos
de prrroga o caducidad, conforme a los
trminos y condiciones previstos en el
presente Contrato.

El plazo de vigencia de la Concesin podr
ser prorrogado discrecionalmente por el
CONCEDENTE, a solicitud del CONCESIONARIO. La solicitud deber realizarse mediante comunicacin por escrito, con una
anticipacin no menor de dos (02) aos
anteriores al vencimiento del plazo de
la Concesin, debiendo el CONCEDENTE
definir si se concede la prrroga con una
anticipacin no menor de un (01) ao al
vencimiento del plazo de la Concesin.

Con posterioridad a la primera prrroga, la
Concesin podr ser prorrogada discrecionalmente por el CONCEDENTE, a solicitud
del CONCESIONARIO mediante comunicacin por escrito con una anticipacin
no menor de un (01) ao anterior al vencimiento de la primera prrroga, debiendo
el CONCEDENTE definir si se concede la
prrroga con una anticipacin no menor
a seis (06) meses anteriores al vencimiento
de la primera.

En el caso que el plazo de la Concesin sea
prorrogado, las Partes, bajo responsabilidad, debern fijar las nuevas condiciones

Mayo de 2011

A23

Temas de Gestin Pblica

y Actualidad

que regirn el Contrato de Concesin, buscando conservar el equilibrio econmicofinanciero durante la vigencia de la prrroga. En caso las Partes no llegaran a un
acuerdo respecto de las nuevas condiciones que regirn el Contrato de Concesin,
la prrroga no surtir efectos.
En los casos en que por causas no imputables al CONCESIONARIO se ocasionare una
demora o atraso en el cumplimiento de las
prestaciones establecidas en el Contrato y
esta demora ocasionara perjuicio econmico y financiero al CONCESIONARIO, ste
ltimo podr solicitar la prrroga necesaria
del plazo de la Concesin, para que el CONCESIONARIO pueda resarcirse de dicho
perjuicio. El perjuicio en este caso deber
encontrarse acreditado y determinado en
un informe elaborado por una firma de
consultores independientes de reconocido
prestigio y experiencia pertinente, seleccionada y contratada por el CONCESIONARIO, con la previa autorizacin del CONCEDENTE. A tales efectos, el CONCESIONARIO
deber remitir al CONCEDENTE la propuesta de la empresa a ser contratada, para que
este ltimo autorice su contratacin, en un
plazo no mayor de quince (15) Das Hbiles
de recibida la propuesta. Tomando en consideracin dicho informe, el CONCEDENTE
determinar el plazo y condiciones de la
prrroga.
En ningn caso, el plazo de la Concesin
sumado al plazo de cualquier prrroga o
prrrogas de la Concesin podr exceder
un plazo mximo de sesenta (60) aos.
El plazo de la Concesin se podr suspender, a peticin de cualquiera de las Partes,
en los siguientes casos:
a. Caso Fortuito o Fuerza Mayor.
b. Acuerdo por escrito entre las Partes,
derivado de circunstancias distintas a
la referida en el literal anterior.
c. Los dems casos expresamente previstos en el Contrato.
Como se habr podido apreciar, este numeral es bastante estndar, en lo referente a los contratos de concesin que
PROINVERSIN ha estado manejando. Esto
quiere decir que, bsicamente se mantiene
cierto modelo de contrato independientemente del servicio, claro est que no en
todo pero si en trminos de los plazos, el
socio estratgico, las prrrogas, entre otros
aspectos. Lo que si llama la atencin es el
poco capital social que se pide sea cancelado, para un proyecto cuyo monto de inversin estimado referencial asciende a S/.
90,395,590.20(7) millones de nuevos soles.

3.4 Clasificacin Del Interno:

Para el inicio de la operacin, el CONCESIONARIO, con 90 das calendario de
anticipacin, deber notificar al INPE
para que ste efecte la clasificacin de
los internos que deban ingresar al EP. En
un plazo de 5 das calendario de su notificacin, el INPE dispondr las acciones
necesarias para su clasificacin, en cuya
ejecucin se deber tener en cuenta el

A24

Mayo de 2011

expediente personal de los Internos, en

la que debern verificar que los Internos
renan los siguientes aspectos:
a. Los Internos no deber ser reincidentes y no deben tener la condicin de
habituales.
b. El Interno sentenciado debe tener una
sola condena
c. Los Internos procesados no deber registrar ms de dos condenas condicionales previas.
d. Los Internos no deben provenir de
Establecimientos penitenciarios en
los que se les haya clasificado bajo el
rgimen cerrado especial, ni del rgimen cerrado ordinario si han sido clasificados como desadaptados o muy
desadaptados.
e. Los internos no deben haber tenido refundicin de condenas.
f. Los internos no deben haber sido considerados en los establecimientos penitenciarios de donde provengan como
mediana o difcilmente readaptables.
g. Los internos deben tener entre 18 y 55
aos.
h. Los internos no deben haber acumulado dos evaluaciones desfavorables
consecutivas en el establecimiento
penitenciario del cual provengan o
haber cometido faltas graves que
afecten la seguridad del Establecimiento Penitenciario.
i. Los internos no debern provenir de
establecimientos transitorios.
j. Los internos clasificados debern manifestar su voluntad de ser reordenados
al EP conforme al formato establecido
en el Anexo N 05.
k. Los internos no deben estar procesados
o sentenciados por los delitos a que se
refiere el segundo prrafo del artculo
46-B del Cdigo Penal.
Este es uno de los aspectos que ms interesan del contrato, porque no toma en
cuenta ya la infraestructura fsica sino al
ser humano y las caractersticas que debe
guardar el infractor para poder acceder al
nuevo establecimiento penitenciario, lo
cual a diferencia de otros contratos de concesin, toma en cuenta de manera directa
el factor humano

IV. CONCLUSIONES
Como se ha podido ver, resulta importante comparar nuestro sistema penitenciario con
otros, los tres presentados son los que han tenido un relativo xito, en especial el Chileno, el
caso de California presenta deficiencias debido
a la fortaleza del sindicato de los guardias encargados de los centros penitenciarios. Se han
presentado algunos aspectos del contrato de
concesin, para la siguiente parte se terminar
el anlisis con los aspectos econmicos y con
algunas conclusiones y recomendaciones, sin
embargo, se ha considerado importante presentar lo concerniente a la naturaleza jurdica del
contrato, las constataciones a la fecha de cierre,
la vigencia de la concesin y la clasificacin del
interno.

NOTAS:
(1) No existe un contrato nico de concesin, sino cinco
instrumentos complementarios que, en el marco de
la Ley de Concesiones de Obras Pblicas (Decreto
900 del Ministerio de Obras Pblicas, MOP, 1996) y
el Reglamento de Concesiones (Decreto Supremo
N 956 del MOP, 1997), determinan las regulaciones
especficas aplicables a las empresas concesionarias:
1. Pautas mnimas de diseo y construccin; 2. Bases
de licitacin; 3. Oferta; 4. Decreto de adjudicacin;
y 5. Reglamento de servicio de obra. Este conjunto
de instrumentos permite garantizar un adecuado
equilibrio entre el sector pblico y privado en cuanto
a los derechos y obligaciones de las partes, incorporando mecanismos de resolucin de controversias,
de mediacin, arbitraje y herramientas que facilitan
el financiamiento de los proyectos (...). Los contratos
de concesin son del tipo B.O.T (Build, Operate and
Transfer), o bien DBOT (Design, Build, Operate and
Transfer). Ambos sistemas comprometen la participacin del sector privado en el diseo, la construccin
y explotacin de la obra pblica, de manera que una
vez finalizado el plazo de concesin, el adjudicatario
entregue la obra al Estado en condiciones ptimas
con el fin de volverla a licitar (Coordinacin de
Concesiones de Obras Pblicas del MOP.
(2) Gendarmera de Chile (2005). Compendio Estadstico 2005
(3) De acuerdo a cifras del Ministerio de Justicia, al 31
de marzo de 2009 las seis crceles concesionadas
que se encuentra en operaciones albergaban a
10.556 internos (18.8% de la poblacin recluida
en Chile, que a la misma fecha alcanzaba en total
a 55.957 internos)
(4) Asimismo, para el ao 2010 se proyectaba la entrada
en funciones de otras cuatro crceles, actualmente
en diversos grados de construccin, en las ciudades
de Concepcin (El Manzano II) y Antofagasta, en
tanto que en 2011 estara operativo Santiago II y,
por ltimo, an sin fecha, el complejo penitenciario
de Talca. De esta forma, se espera que las diez crceles
concesionadas alberguen 34% de toda la poblacin
privada de libertad.
(5) Como lecciones aprendidas puede destacarse que
el Subprograma Laboral y de Capacitacin es el
ms requerido por los internos, por lo que se le
considera un soporte fundamental de los procesos
de reintegracin.
(6) Por el lado negativo, y en trminos generales, el
Relator tambin indic que en todos los centros de
detencin visitados en Chile existe un uso excesivo
e innecesario de la fuerza y de los castigos, una
prctica sistemtica de malos tratos fsicos por
parte del personal de Gendarmera, y el uso de
medidas de aislamiento en condiciones infrahumanas. Asimismo, observ con preocupacin la
existencia de una prctica generalizada de registros
corporales denigrantes y humillantes a las visitas,
particularmente a mujeres y nias, as como la
permanencia en centros carcelarios de personas con
discapacidad mental, y de ancianos y ancianas de
hasta 80 aos de edad. Respecto de la intervencin
sobre los reclusos, el Relator seal que ms all de
la iniciativa positiva que constituyen los Centros
de Estudio y Trabajo (CETs), continan existiendo
serias deficiencias y limitaciones en los programas
de readaptacin social, incluyendo el limitado porcentaje de la poblacin carcelaria que tiene acceso
a los programas de los CETs.
(7) Este monto comprende costos directos, indirectos, gastos generales y utilidad, sin incluir IGV.
Esta inversin se refiere tanto a la construccin
como al Equipamiento Bsico y de Seguridad
del EP, con excepcin del equipamiento de la
Factora.