La UNASUR.

Una aproximacin a las polticas de impugnacin entre Brasil y

Venezuela, entre 2010 y 2012
Introduccin
En Suramrica, se han presentado varios intentos de integracin regional con el
objetivo de que exista un modelo de apertura econmica, poltica y comercial entre los
pases de la regin. Ejemplos de stos son la CAN, el MERCOSUR, el ALCA, el ALBA, la
UNASUR, la ms reciente alianza del pacfico, entre otras. Por tal razn, este trabajo
pretende analizar el desarrollo de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), una
apuesta integracionista formalizada en 2008 por todos los Estados de Suramrica.
Especialmente, el inters de la investigacin est centrado en evaluar el desempeo que ha
tenido la UNASUR en cuanto a los compromisos polticos que sus miembros han tenido en
el tema de seguridad. El inters en abordar este asunto radica en que, desde el comienzo de
la dcada de 2000, ha habido una reconfiguracin geopoltica arraigada en el alejamiento
parcial de Estados Unidos de la regin suramericana en lo que se refiere a la seguridad. En
este sentido, algunos de los Estados de esta ltima han experimentado una incertidumbre
respecto a cul de ellos es el lder regional. Dos de ellos han sido Brasil y Venezuela, los
cuales han tenido diferencias en cuanto a cmo deben establecerse los vnculos en torno a
la seguridad. El primero ha tratado de desarrollar una postura doble, en tanto ha apostado
por fomentar la coordinacin poltica en trminos militares y ha mantenido sus relaciones
con Estados Unidos. Por su parte, el segundo ha tratado de llevar a cabo una poltica antiimperialista contra la presencia en Suramrica de este Estado y sus aliados en materia de
seguridad. As mismo, ha propuesto la unin de las fuerzas armadas de todos los Estados de
la regin para combatir contra cualquier amenaza externa. Siguiendo esta lgica de disputa,
este trabajo busca dar respuestas a la pregunta: Cul fue la evolucin de las polticas de
impugnacin en el mbito de seguridad entre Brasil y Venezuela en el marco del proyecto
de la UNASUR, entre 2008 y 2012?
Para desarrollar esta pregunta, el trabajo est dividido en cuatro secciones. En la
primera, se exponen los conceptos centrales a partir de los cuales se discuten las evidencias
encontradas. En la segunda, se hace una contextualizacin del tema de seguridad en
Suramrica, empezando en 2000. En la tercera, se presenta un perfil general de la
UNASUR, con sus caractersticas principales. En la cuarta, se presentan las evidencias
sobre el tema de seguridad entre Brasil y Venezuela, analizndolas con el apoyo de lo
propuesto en el marco terico. Finalmente, se establecen las conclusiones sobre la pregunta
de investigacin.
Marco terico
Como marco analtico, se establecen cuatro conceptos clave para abordar el tema de
seguridad en la UNASUR. En primer lugar, siguiendo la propuesta de Buzan (1998), la
regin es entendida como un proceso de construccin desarrollado por las interacciones
entre los Estados cercanos geogrficamente, caracterizado por la cooperacin y el conflicto.
En cuanto a sus aspectos, el autor resalta cuatro: i) interacciones militares, econmicas y
culturales; ii) actitudes de los Estados en las interacciones entre s; iii) la intensidad de las
interacciones mediada por procesos de institucionalizacin; y iv) los lmites dentro de los
cuales se desarrollan las interacciones.
En segundo lugar, teniendo en cuenta que la UNASUR es una apuesta
integracionista, se presentan dos conceptos que permiten caracterizar su desarrollo. Por un

lado, la regionalizacin es definida como () un proceso informal por el cual se

incrementan los flujos de intercambio entre un conjunto de pases territorialmente
contiguos (Malamud, 2011). En este punto, se resalta que las interacciones entre los
Estados se centran en coordinar polticas generalmente por medio de acuerdos bilaterales.
Con esto en mente, hay un escepticismo respecto a la profundizacin de stas con un
carcter vinculante de largo plazo.
Por otro lado, Nye (1968) propone el regionalismo como un proyecto poltico
formalizado propuesto por los Estados, mediante el cual pretenden profundizar las
relaciones interdependientes que los vinculan. La apuesta a largo plazo de este proyecto es
la instauracin de instancias supranacionales que les supongan una obligatoriedad a los
Estados miembros del proyecto con relacin a las decisiones tomadas (Haas, 1958). En esta
medida, los Estados estn sujetos a ceder parte de su soberana. De acuerdo con la tipologa
propuesta por Hurrell (1995), hay cinco momentos en los que los procesos integracionistas
pueden estar: i) integracin informal/regionalismo suave, caracterizado por interacciones
en redes en temas sociales y econmicos sin una institucionalizacin fuerte; ii)
regionalismo e identidad, entendido como los vnculos comunes entre los Estados a partir
de unos rasgos culturales comunes; iii) cooperacin regional, segn la cual la regin une
sus esfuerzos para coordinar propuestas polticas en instancias multilaterales; iv)
integracin econmica, en la que hay un fortalecimiento en las relaciones econmicas,
apoyado en la eliminacin de barreras arancelarias; v) cohesin regional, entendida como
un sistema social en el que la formalizacin poltica de normas y reglas vinculantes est
apoyada en una convergencia de los valores de los Estados.
Cabe resaltar que las apuestas integracionistas estn originadas en dos condiciones
diferentes (Malamud, 2011: 225). Una es la demanda, segn la cual los Estados tienen una
alta interdepencia que los lleva a formalizarla en un proyecto de integracin. En este
sentido, la situacin es propicia para la creacin de instancias de carcter vinculantes. La
otra condicin es la oferta, entendida como la necesidad de los Estados de unirse para
establecer polticas en conjunto. Esto supone que los acercamientos entre stos no estan
planeados necesariamente a un largo plazo, sino que depende de los intereses que cada uno
tenga en fortalecer o disipara la asociacin.
En tercer lugar la de impugnacin es una poltica que objeta la consecucin de
intereses de un actor poltico (Flemes, 2007) en diferentes alcances geogrficos. En el
alcance geogrfico regional, la impugnacin de los Estados de segundo orden tiene en
cuenta la institucin de equilibrio de poder porque buscan la distribucin de compensacin
de la potencia regional y la estimulan para que disee una poltica internacional regional
que no afecte los intereses de las potencias secundarias.
Contextualizacin del tema de seguridad en Suramrica
Desde el final de la Guerra Fra y empezando la dcada de 2000, Estados Unidos
empez a alejarse parcialmente de Sudamrica y sigui centrando sus intereses en estrechar
los vnculos econmicos y militares con Mxico, Centroamrica y el Caribe. A partir de
esta situacin, la geopoltica suramericana ha estado caracterizada por la incertidumbre con
relacin a qu Estado de esta regin es capaz de hacer efectivo un liderazgo (Seplveda,
2010: 13-16). Uno de los temas principales ha sido la seguridad, sobre el cual se han
establecido dos posturas clave con visiones sudamericanas totalmente distintas. Venezuela
ha expresado un claro rechazo de la injerencia poltico-econmica estadounidense en la
regin suramericana. Por su parte, Brasil ha mostrado una poltica exterior de doble sentido.

Por un lado, ha intentado establecer entidades intergubernamentales para resguardar a esta

regin de la participacin de Estados Unidos en asuntos de seguridad. Es as por lo que ha
convocado a foros a pases sudamericanos y a Cuba, poniendo a un lado al Estado del norte
(Flemes y Radseck, 2012: 218). Por otro lado, durante los dos mandatos presidenciales de
Lula, Brasil dej entrever un vnculo cercano con Estados Unidos respecto a la contencin
de una profundizacin de la izquierda suramericana liderada por el gobierno de Hugo
Chvez (Seplveda, 2010: 20). De acuerdo con estas consideraciones, la reconfiguracin
geopoltica de esta regin carece de un lder claro que establezca la agenda poltica con un
carcter vinculante.
Profundizando en el tema de seguridad en Suramrica, Mejas (2010: 28) trae a
colacin el concepto de seguridad multidimensional. Introducido en 2003 por la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA), es entendido como la apuesta que los
Estados suramericanos deben tener por acercar los mbitos internos y exteriores de la
seguridad, a raz de los problemas comunes de la delincuencia comn, el narcotrfico y la
movilizacin social. Esto supone la unin de esfuerzos para combatir los conflictos
domsticos que amenazan a la estabilidad poltica. Sumadas a las propuestas
integracionistas encabezadas por Brasil referidas anteriormente, los intentos de Chile,
Argentina y Brasil por construir una comunidad de seguridad para la cooperacin militar
han sido pruebas de estos esfuerzos (Flemes y Radseck, 2012: 219). En paralelo a estas
situaciones domsticas, han reaparecido en la arena regional las disputas bilaterales
histricas entre los Estados: Chile-Per, Colombia-Ecuador, Bolivia-Chile (Nez, 2010),
las cuales han generado un ambiente regional heterogneo con contradicciones.
Con relacin a estos problemas, Mejas (2010) destaca tres aspectos que han estado
presentes en la regin suramericana, a lo largo de la dcada de 2000. El primero es el
intento de fortalecer la seguridad a travs del incremento en los presupuestos de defensa,
encabezados por Brasil, Colombia, Chile, Venezuela y Argentina. El segundo es la
ubicacin en el espectro poltico de los liderazgos de los gobiernos: Colombia: centroderecha; Venezuela, Ecuador, Bolivia y Paraguay: izquierda populista; Brasil, Argentina,
Chile y Uruguay. La relevancia de esta caracterizacin es que las posiciones ideolgicas
han propiciado desavenencias entre algunos de los Estados, cuyos desenlaces han puesto en
duda los acercamientos integracionistas entre stos. El ltimo aspecto es la constitucin de
las relaciones entre la sociedad civil y las fuerzas armadas. En este punto, hay dos
propuestas opuestas que han condicionado la unin de esfuerzos en el tema de seguridad.
Por un lado, especficamente en el caso venezolano, el vnculo cvico-militar presenta una
politizacin de las fuerzas armadas y una militarizacin civil. Esta constitucin est
justificada por la necesidad de consolidar una unin de los ciudadanos con los militares,
con el objetivo de afrontar una eventual guerra con rapidez. Con relacin a la regin, esta
propuesta ha estado dirigida hacia la creacin de unas fuerzas armadas suramericanas que
velen por la seguridad de todos los Estados. Por otro lado, la separacin entre la sociedad
civil y las fuerzas armadas sugiere la proteccin de los ciudadanos de las arbitrariedades y
los abusos de stas. En clave regional, hay un inters, especialmente de Brasil, en limitar
las relaciones militares a los trminos de cooperacin.
Un perfil general de la UNASUR
La Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) es una apuesta integracionista
propuesta por Brasil, formalizada por todos los Estados suramericanos en 2008. Si bien su
concepcin fue expuesta por Luiz Incio Lula da Silva en 2004, cuando propuso la creacin

de un bloque regional sudamericano (Comunidad de Naciones Suramericanas), la idea de la

UNASUR estuvo impulsada por dos coyunturas crticas. La primera fue el ataque de la
Fuerza Area Colombiana al grupo de las FARC que se encontraba en territorio
ecuatoriano, en marzo de 2004. Esto supuso una fuerte crisis diplomtica entre ambos
Estados involucrados. La segunda fue la crisis poltica experimentada por Bolivia en agosto
de ese mismo ao (Malamud, 2010: 69; Sanahuja, 2010: 62-64). Dados los problemas
regiones internos que estas coyunturas representaban en cuanto a la inestabilidad poltica, la
UNASUR apareci como una alternativa para mediar en las disputas referidas.
En cuanto a su arreglo institucional, su objetivo principal es promover un dilogo
poltico entre los Estados, mediante coordinacin de polticas. Respecto al proceso de toma
de decisiones, pretende fortalecer la capacidad de adoptarlas con un carcter vinculante. No
obstante, esto est amparado en el consenso de todos los Estados. De esta manera, supone
el respeto a la soberana nacional, la no injerencia en asuntos internos y la
autodeterminacin (UNASUR, 2008). En palabras de Sanahuja (2010: 60): es un marco de
cooperacin intergubernamental, y no una organizacin de integracin, pues no existe
atribucin de competencias soberanas a esta organizacin por parte de los miembros. El
texto del tratado deja claro que en ltima instancia la confianza en la UNASUR y en sus
procesos decisorios sigue descansando en el derecho de veto, al consagrarse la regla de la
unanimidad.
De acuerdo con esta caracterizacin, se entiende que el mismo arreglo institucional
de la UNASUR se ha presentado como uno de los principales impedimentos para
profundizar la apuesta integracionista. Siguiendo el marco terico propuesto, dos
consideraciones son pertinentes. En primera instancia, los problemas internos comunes a
los pases suramericanos suponen que las interacciones entre sus Estados han propiciado la
construccin de una regin. En segunda instancia, la apuesta explcita de Brasil con la
UNASUR ha sido la coordinacin de polticas para la solucin de los diversos problemas
que aquejan a la regin, especialmente respecto a la seguridad. Siguiendo a Malamud
(2011), esto supone que su gestacin se dio bajo una disposicin de oferta, con la cual
Brasil pretenda establecer una unin parcial con sus vecinos regionales en la bsqueda de
un liderazgo.
De acuerdo con esto, se interpreta que la UNASUR es una regionalizacin,
caracterizada por acuerdos de cooperacin que no traspasan las fronteras de los Estados
miembros y que se delimitan a un corto plazo. Hay una falta de compromiso poltico por
extender los vnculos de asociacin hacia entes supranacionales. Adems, no tiene las
dinmicas de la cohesin regional, en el sentido de que es un proceso de integracin
informal con dbil institucionalidad (Hurrell, 1995). Es decir, las acciones (decisiones)
resultantes de los procesos de coordinacin poltica no son formalizados. Si bien son
acciones no consensuadas.
Polticas de impugnacin en temas de seguridad entre Brasil y Venezuela en el marco
de la UNASUR
Antes de abordar los dos casos especficos de Brasil y Venezuela, es pertinente
exponer los puntos centrales de la UNASUR en el tema de seguridad para contextualizar las
polticas de impugnacin. El Consejo de Seguridad, instituido en el artculo 5 de la
Declaracin y Decisiones de la Cpula Extraordinria es el ente encargado de estos asuntos
(UNASUR, 2008). Sus objetivos principales son estrechar los vnculos subregionales y
regionales, generar una confianza entre los Estados miembros y propiciar la

complementariedad de stos en asuntos de defensa. A pesar de esto, Malamud (2010)

plantea que esta configuracin institucional tiene dos obstculos para la profundizacin de
la apuesta integracionista. Por un lado, el discurso pro integracin prevalece en tanto apela
al trabajo conjunto entre los Estados para coordinar polticas de seguridad. Sin embargo,
esto se reduce al formalismo del documento porque el proceso como tal no ha presentado
intentos efectivos en cuanto a la unin de esfuerzos. Por ejemplo, no se pudo llegar a un
acuerdo con relacin a la preocupacin con relacin al narcotrfico (Malamud, 2010: 74)
Por otro lado, los Estados miembros, especialmente Brasil, han adoptado una postura
conservadora y nacionalista con relacin a una eventual violacin a su soberana. Con esto
en mente, se refuerza el planteamiento de la seccin anterior respecto a la regionalizacin
ejemplificada por la UNASUR.
En cuanto a las polticas de impugnacin entre Brasil y Venezuela, uno de los
antecedentes en el marco de la UNASUR es la tensin alrededor de la definicin del
componente poltico del CSN (2005). Brasil propona construir relaciones comerciales con
el MERCOSUR y la CAN. Por su parte, Venezuela propona el mbito de seguridad,
propuso acomodar la poltica de integracin regional al ALBA. Brasil quiso revitalizar la
democracia representativa liberal. A la inversa Venezuela de acuerdo a su constitucin de
1999 quiso orientar la poltica de integracin hacia la democracia participativa (Gialcalone,
2013). En otras palabras, () la integracin sudamericana que Venezuela planteaba era
una alianza defensiva, en trminos ideolgicos, polticos y de seguridad, que subverta la
esencia de los acuerdos de integracin existentes, basados en dinmicas econmicas y
comerciales (Illera [2005], citado por Gialcalone, 2013: 135).
En 2008, en la cumbre de Brasilia, se formaliz el tratado inaugural de la Unin de
Naciones Suramericanas (UNASUR) como proceso de integracin de mbito de seguridad.
En los mbitos energtico, militar y financiero, fueron visibles las tensiones entre
Venezuela y Brasil.
En la cumbre Sudamericana, en abril de 2007, llevada a cabo en Venezuela, la
poltica regional del mbito energtico mostr una tensin entre los dos pases. Brasil
propuso que la base de transacciones fuera el biocombustible y Venezuela apost por la
base potencial del petrleo. Brasil recibi apoyo de otros gobiernos porque la iniciativa
energtica de Venezuela afectaba intereses de varias empresas extranjeras en Venezuela
(Gialcalone, 2013: 140).
Otra evidencia es el retiro de Brasil del proyecto Mariscal Sucre que
implementaba con Venezuela para encontrar ms insumos gasferos que alimentaran el
gasoducto del sur (Quintanar, citado por Gialcalone, 2013: 140) porque Brasil encontr
nuevos yacimientos de gas y petrleo que lo distanciaron ms de la integracin energtica
con Venezuela. Esto ltimo se reforz en enero de 2009, cuando Brasil firm con Estados
Unidos un acuerdo en torno al etanol, un compromiso que trasciende las barreras del radio
del libre comercio de la UNASUR.
De acuerdo con estas evidencias, es claro que Brasil impuls una poltica de
impugnacin frente a la poltica exterior de Venezuela ligada a los objetivos polticos del
ALBA y al desafo integracionista bolivariano. Esto se reforz durante la visita de Lula Da
Silva a Caracas, en agosto de 2003. Ah, Lula objet los fines polticos del ALBA. El
presidente de Venezuela socializ esta iniciativa y no hubo un acuerdo escrito aunque la
declaracin final del proyecto fue firmada. El punto [3 de la declaracin] se destaca
porque es el nico de la declaracin que no comienza con un verbo en primera persona

plural (acordamos, establecemos, etc.), aspecto que indica la falta de acuerdo entre los
firmantes (Giacalone, [2008], citado por Gialcalone, 2013: 135).
De manera reactiva, Venezuela se abstuvo de participar del financiamiento de la
Infraestructura Sudamericana en la que se incorporaron los intereses brasileros (Iglesias,
[2008]; Sela, [2011], citados por Gialcalone, 2013: 141). Los temas en torno a las polticas
de seguridad en la regin han tenido desafos ms complejos que las polticas y
perspectivas diferenciadas entre los miembros de sta. Por lo que, la propuesta de
integracin de Venezuela no puede hacerle tanto frente a la iniciativa brasilea, dado que
recibe escaso apoyo, no solo de los pases miembros de la UNASUR, sino tambin de los
mismos miembros del ALBA (Alda & Pierre, 2012: 135). Las implicaciones de crear un
frente de seguridad anti-imperialista no cuenta con la misma disposicin de los Estados que
hacen parte de la regin porque no estn dispuestos a ceder soberana a un ente
supranacional y hacer frente a los Estados Unidos.
Sin embargo, a pesar de sus diferencias, cabe aclarar que tanto Brasil como
Venezuela han accionado de manera similar en casos particulares que han perjudicado la
seguridad en la regin. Un ejemplo de ello fue la preocupacin de ambos pases frente a la
instalacin de bases militares estadounidenses en Colombia para el ao 2009, dado que este
pas sostena un acuerdo de seguridad con el pas norteamericano (Weisbrot, 2011: 3). De la
misma manera, Brasil y Venezuela mostraron una gran preocupacin a la crisis interna de
seguridad que se presentaba en Bolivia para el 2008, dado que ms all de ser un tema de
seguridad interna, implicaba tambin asuntos de seguridad regional (Miguez, 2008).

Conclusiones
Para concluir, se establecen dos consideraciones sobre las polticas de impugnacin
en el tema de seguridad entre Brasil y Venezuela en el marco de la UNASUR. En primer
lugar, se resalta que la agenda poltica de esta apuesta integracionista responde a intereses
del Brasil, principalmente en cuanto a la coordinacin de polticas. Desde 2008, ao de
formalizacin, esta postura se ha traducido en un proceso de regionalizacin. Es cierto que
ha habido unos problemas comunes en la regin suramericana respecto al narcotrfico, la
movilizacin social y la delincuencia comn. Sin embargo, el Consejo de Defensa
Suramericano, establecido para estos propsitos, no ha podido coordinar satisfactoriamente
polticas para dar soluciones a las dificultades. Sumado a esto, se destaca que los Estados,
especialmente Brasil, no han estado dispuestos a establecer sus interacciones con un
carcter vinculante, a raz del rechazo de una cesin de soberana.
En cuanto a las polticas de impugnacin en seguridad, se interpreta que stas se han
caracterizado principalmente por un sentido unidireccional desde Brasil hacia Venezuela.
Esto ha estado pensado a partir de dos posturas. El Estado brasileo se ha encargado de
tomar a la UNASUR como una forma de establecer su liderazgo en la regin suramericana
y de mantener una cercana con Estados Unidos. Por su parte, el venezolano ha expuesto su
inters en conformar unas fuerzas armadas conjuntas entre los Estados suramericanos para
combatir contra el imperio estadounidense. Por ejemplo, el Ministro de Defensa de Brasil,
Nelson Jobim, expuso que [el Consejo de Defensa Suramericano] no apunta a ser una
alianza militar clsica. No hay ninguna pretensin de hacer una fuerza suramericana de
defensa, que es un problema y no una solucin (Malamud, 2010-71). En la dinmica de
impugnacin, como se ilustr con las evidencias, Brasil le ha apostado por contener las
mltiples iniciativas de Venezuela en bsqueda del liderazgo regional. Brasil quiere evitar

orientar las polticas integracionistas de la UNASUR hacia el ALBA. Muestra de esto

ltimo puede ser la falta de eco de variadas iniciativas venezolanas.

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