DEMOCRACIA

POR UN DESARROLLO MS EQUITATIVO

Regionalizacin busca norte

La descentralizacin y regionalizacin son procesos necesarios e impostergables, pero requieren
de importantes reformas para tener xito.
Tras doce aos desde su puesta en marcha, solo 1
de cada 5 peruanos percibe que la regionalizacin
ha sido positiva para el desarrollo de su departamento.
Sin embargo, el 92% de entrevistados en doce regiones declar no conocer sobre ella.
El cuestionamiento al proceso se vincula a los casos de corrupcin: el 76% de peruanos considera
que existe mucha corrupcin en los gobiernos
regionales.
Entre los problemas que afectan la gestin regional, se evidencia: improvisacin del proceso de descentralizacin y falta de direccin en
el mismo, deficiente articulacin interregional y
coordinacin con el gobierno central, distribucin
desigual de recursos entre las regiones y falta de
supervisin del gobierno central.

GRFICO 1

IMPACTO DE LA REGIONALIZACIN EN EL

DESARROLLO DEL DEPARTAMENTO

Positivo

Negativo

Ningn impacto

No sabe/no opina

Considera usted que el proceso de regionalizacin

ha tenido un impacto positivo, negativo o no ha tenido
impacto en el desarrollo de su departamento?
COSTA
SUR

TRO
CEN

18

37

TE

17

22
33

30
15

28

35

15

11

25

40

32

18

36
8
26 28

19

28

NTE
ORIE

35

21

SI
ER

24

R
SU

El xito de la descentralizacin es realizable; Colombia, con un proceso de ms de 20 aos, es un

ejemplo a seguir. Para ello, es necesario promover un debate amplio y serio que se traduzca en el
consenso necesario para establecer polticas de
largo aliento.

A doce aos de haberse iniciado este proceso, solo

1 de cada 5 ciudadanos del interior del pas percibe un
impacto positivo en el desarrollo de su regin, segn la
ltima encuesta de Integracin, como se observa en el
grfico 11 .

RA

No obstante, hay logros que destacar: la mayora

de provincias del pas ha mejorado en su ndice
de Desarrollo Humano (IDH 2013) y Moquegua
sobresale como la regin de mejor desempeo
educativo en todo el pas.

En el 2002, el gobierno inici una histrica tarea

pendiente: la regionalizacin en el Per. Se impuls
como herramienta estratgica de la descentralizacin,
con el fin de delimitar espacios territoriales amplios
en el pas, integrados econmica y administrativamente, para as crear polos de desarrollo auto sostenibles
fuera de Lima.

NO
R

LA IDEA EN BREVE

PER URBANO

(No incluye regin Lima)

1 La encuesta se realiz a 2,200 personas en 19 departamentos del pas. El campo fue realizado en mayo/junio de 2014 por la Compaa Peruana de Estudios de Mercados y
Opinin Pblica (CPI). Los resultados del grfico 1 corresponden exclusivamente a la poblacin encuestada en provincias (1,700 personas).

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Cuestionamiento ciudadano
Si se agrupa a quienes no perciben impacto alguno
junto a quienes perciben uno negativo (en total 63%),
los resultados coinciden con aquellos encontrados en
la encuesta Pulso Per, segn la cual el 61% de peruanos considera que la regionalizacin ha fracasado,
mientras que solo el 19% cree que ha funcionado2. La
percepcin ciudadana se puede vincular a las denuncias de corrupcin de la mayora de autoridades regionales de turno, quienes representan la cara actual y
ms visible aunque no nica de la regionalizacin.
De hecho, segn la encuesta Pulso Per, quienes perciben que el proceso ha fracasado sealan a la corrupcin como la principal razn de este hecho.

espacios econmico-administrativos ms amplios y

as fomentar un desarrollo ms equilibrado en el pas,
desconcentrado de Lima.
Para ello, en un primer momento (2002) se establecieron gobiernos en base a los departamentos; estos deban
encabezar procesos de integracin con los departamentos colindantes, que luego seran sometidos a consultas
populares en 2005, 2009 y 2013. En el primer referndum
de 2005, la poblacin le dijo no a la conformacin de
macrorregiones y el proceso, en sentido estricto, qued
trunco o incompleto desde entonces5. As, actualmente el
concepto de regionalizacin suele usarse para hacer referencia al funcionamiento de los gobiernos regionales
establecidos sobre la base de los departamentos.

22 de los 25 presidentes regionales

afrontan denuncias por diversos delitos3

DESCENTRALIZACIN
Y REGIONALIZACIN

3 cumplen
prisin
preventiva

DESCENTRALIZACIN

1 va por la 1 ha sido 1 est

reeleccin

reelegido profugo

Cabe tambin tener en cuenta que el nivel de conocimiento acerca de la regionalizacin es alarmantemente
bajo, a pesar de haber transcurrido ms de una dcada
desde su puesta en marcha. Una encuesta realizada en
zonas urbanas y rurales de doce regiones del pas encontr que el 92% de entrevistados declar no conocer
sobre ella4. Si se conoce poco o nada sobre el proceso de
regionalizacin, qu y cmo se evala?

A tenerla clara:
entendiendo la regionalizacin
En el marco de la descentralizacin, la regionalizacin se impuls como un proceso de formacin de
macrorregiones conformadas por dos o ms departamentos contiguos, con el objetivo principal de delimitar

COM
PO
NE

?
RATGICO
EST
E
NT

Asignacin de
competencias y
transferencia de
recursos del
gobierno central a
los gobiernos
subnacionales

REGIONALIZACIN

Proceso de formacin de
regiones sobre la base de
reas contiguas integradas
histrica, cultural,
administrativa y econmicamente conformando
unidades territoriales
sostenibles

Un estado
ms cerca del
ciudadano
Articulacin de
las demandas
locales

Mayor y ms
equitativo
crecimiento
econmico
regional
Mejor provisin
de servicios
pblicos

2 Encuesta de Datum Internacional, realizada a 1,208 personas a nivel nacional. El campo fue realizado en agosto de 2014.
3 La Repblica: 22 presidentes regionales tienen procesos judiciales 25 de setiembre de 2014.
3

4 Encuesta de RPP-CPI, realizada a 3,450 personas en 12 departamentos del pas. El campo fue realizado en mayo/junio de 2014.
5 En 2009, el Congreso realiz modificaciones a la Ley de Bases de Descentralizacin y elimin las fechas previamente establecidas para la culminacin de la macrorregionalizacin.

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MACRORREGIONALIZACIN 2.0:

PEDIDO VIGENTE?

El PBI a nivel regional ha tenido importantes crecimientos en la ltima dcada; sin embargo, las disparidades entre las regiones y brechas de acceso a servicios
pblicos persisten6. Ms an, con la distribucin actual
de gobiernos regionales en base a los departamentos,
ni siquiera aquellos ms fuertes tienen las condiciones
para convertirse, por s mismos, en polos que equilibren
las relaciones con Lima, refiere Javier Azpur, experto en
temas de descentralizacin.

Felipe Ortiz de Zevallos, fundador y presidente del Grupo APOYO, y Azpur coinciden en que tener 25 gobiernos
regionales es ineficiente desde el punto de vista de la
gestin7. El constitucionalista Enrique Bernales se suma
e indica que el nmero de regiones es un exceso que no
existe en ningn pas regionalizado8. Francia, por ejemplo, con ms del doble de poblacin que el Per, logr
este ao un cambio histrico: reducir su nmero de regiones, de 22 a 13.
En un reciente esfuerzo por retomar la idea original de la
regionalizacin, Centrum Catlica ha propuesto la conformacin de 10 macrorregiones en el pas, tomando como base el ndice de Competitividad Regional
del Per (ICRP 2014) elaborado por la institucin.
No obstante, considerando las barreras que hasta ahora han impedido su implementacin, Azpur
propone una solucin intermedia: que el Congreso
planifique, discuta y haga obligatoria la conformacin
de Juntas de Coordinacin Interregional.
El experto indica que ello generara un mecanismo, organizado desde una visin de pas, que permita planificar
e impulsar proyectos de inters comn, aprovechando las
dimensiones de escala. Las juntas actualmente existen,
pero se generan por iniciativa propia de los gobiernos
regionales (por ende, sin visin articuladora), no son
entidades ejecutoras y no cuentan con un marco
legal claro para su operacin, lo que impide
una gestin adecuada de proyectos.

Repensando la descentralizacin
y regionalizacin
La descentralizacin y regionalizacin son procesos necesarios e impostergables, pero que requieren
de importantes reformas para lograr el objetivo que se
proponen. Actualmente, los gobiernos regionales vienen enfrentado diversas crticas que se han insertado
en la discusin pblica a raz de la coyuntura electoral.
Segn Fernando de Trazegnies, profesor principal de
la Facultad de Derecho de la PUCP, en algunos casos
mafias econmicas y polticas han tomado el control
de las regiones y, para beneficiarse a s mismas, han

empleado estrategias delictivas en la regin que gobiernan9. La opinin pblica comparte esta percepcin:
el 76% de peruanos considera que existe mucha corrupcin en los gobiernos regionales10.
Por otro lado, los resultados del ndice de Competitividad Regional del Per (ICRP) 2014, elaborado por
Centrum Catlica, muestran que todas las regiones, a
excepcin de la capital estn jaladas en competitividad.
Segn el anlisis, uno de los principales causantes de
ello es el sistema de regionalizacin que fragment
recursos y decisiones, por lo que propone retomar el
olvidado plan de establecer macrorregiones en el pas
(ver cuadro Macrorregionalizacin 2.0).

6 Contralora General de la Repblica: Estudio del proceso de descentralizacin en el Per. Enero de 2014.
7 Entrevista a Felipe Ortiz de Zevallos: El Peruano es un gran improvisador, Per 21. 14 de setiembre de 2014. El Peruano es un gran improvisador
8 Enrique Bernales: Constitucin y Gobiernos Regionales, El Comercio. 9 de junio de 2014.

9 Fernando de Trazegnies: El pas de las maravillas, El Comercio. 20 de octubre de 2014.
10 Encuesta de Datum Internacional, realizada a 1,284 personas a nivel nacional. El campo fue realizado en octubre de 2014.

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ICEBERG DE LA DESCENTRALIZACIN

LO MS
VISIBLE

CORRUPCIN

BAJA COMPETITIVIDAD

IMPROVISACIN
Deficiente
articulacin

Falta de
NORTE y
consenso

Mala
distribucin

Partidos
de recursos dbiles

LO
MENOS
VISIBLE

Control

INSUFICIENTE

Entre los principales problemas que dificultan la

gestin regional, se encuentran:

so todava est por producir una norma orientada a

fortalecer la descentralizacin en el pas.
3. Deficiente articulacin: no existen mecanismos de coordinacin interregional adecuados ni articulacin entre
los planes regionales y nacionales de desarrollo, apunta
Bernales11. El experto aade que la desactivacin del
Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) elimina la
coordinacin con el gobierno nacional. Adems, segn
Alonso Navarro, Presidente Regional de Ica y Presidente
del Directorio de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, existe una falta de claridad en la delimitacin de
las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno (nacional, regional y local), lo cual genera cruces
entre funciones que finalmente afectan la eficiencia en la
prestacin de servicios12.
4. Mala distribucin de recursos: el Contralor General de
la Repblica, Fuad Khoury, indica que hay demasiado
dinero en algunas zonas que no saben en qu gastar y
otras zonas con ms necesidades que no reciben casi
nada13. Roberto Abusada, director ejecutivo del Instituto Peruano de Economa (IPE), atribuye esto a una
distribucin injusta de los recursos del canon14, ingreso
del cual gozan solo algunas regiones y gobiernos locales que disponen de recursos naturales valiosos, dejando otras zonas tan pobres como antes.

1. Improvisacin: el proceso de descentralizacin se

dio con excesiva aceleracin, escasa preparacin
y ausencia de planeamiento, como seala Enrique
Bernales11. El resultado: asignacin de competencias y transferencia de recursos a gobiernos
regionales sin capacidad tcnica para asumirlos.
Segn el experto, poco o nada se sabe sobre el
nivel y la calidad profesional en estos gobiernos
para asumir cargos de gerencia, elaboracin y ejecucin de proyectos.

5. Control insuficiente: de acuerdo a Fernando Tuesta,

profesor principal de Ciencia Poltica de la PUCP, sin
un efectivo control administrativo pblico e ineficacia
de la fiscala y el Poder Judicial, las puertas de la corrupcin se abren sin resistencia alguna15. El Contralor Khoury indica que la corrupcin ha sobrepasado la
capacidad operativa de su institucin. De todos los rganos de control, solo el 4% de auditores responde directamente a la Contralora; el resto es recibe su sueldo de los mismos gobiernos regionales y ello complica
la realizacin de un buen control13.

2. Falta de norte y consenso poltico: segn el Informe

Anual sobre el proceso de Descentralizacin 2013
elaborado por la Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional (USAID), el esperado
Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016 (en
consulta desde 2012) an no se aprueba y el Congre-

6. Partidos dbiles: con cada vez menor presencia en el

interior del pas, los partidos nacionales dejan la cancha libre a muchas agrupaciones regionales que carecen de incentivos para articular intereses comunes con
regiones vecinas y, en cambio, persiguen desde intereses populistas hasta mafiosos, refiere Tuesta16.

11 Enrique Bernales: Constitucin y Gobiernos Regionales, El Comercio. 9 de Junio de 2014.12 Alonso Navarro: IX Seminario de Reforma del Estado, PUCP. 30 de octubre de 2014.
13 Entrevista
Fuad Khoury:
Contralor Khoury: El proceso de regionalizacin no tuvo
12 Alonso Navarro: IX Seminario de Reforma del Estado, PUCP. 30 de octubre de 2014.
xito,
Comercio.
lizacinElno
tuvo xito11 de junio de 2014. Contralor Khoury: El proceso de regiona13 Entrevista Fuad Khoury: Contralor Khoury: El proceso de regionalizacin no tuvo xito, El Comercio.
11 de Abusada:
junio de 2014.
Contralor Khoury:
El proceso
de regionalizacin
no tuvo
xito
14 Roberto
Regionalizacin
y caos,
El Comercio.
26 de agosto
de 2014.
Regionalizacin
y
caos
14 Roberto Abusada: Regionalizacin y caos, El Comercio. 26 de agosto de 2014. Regionalizacin
y caos Tuesta: Repensando el gobierno regional, La Repblica. 3 de julio de
15 Fernando
2014.
Repensando
el
gobierno
regional
15 Fernando Tuesta: Repensando el gobierno regional, La Repblica. 3 de julio de 2014. Repensando el gobierno regional
Fernando
Tuesta:Se
Se
debe
aprobarlalano
noreeleccin
reeleccin de presidentes
11
Enrique Bernales:
Constitucin
y Gobiernos
Regionales,
El Comercio.
9 de Blog de16
16 Fernando
Tuesta: Se
debe aprobar
la no reeleccin
de presidentes
regionales?,
Fernando
Tuesta.
debe
aprobar
presidentesregionales?,
regionales? Blog de
Fernando Tuesta. Se debe aprobar la no reeleccin de presidentes regionales?
Junio de 2014.

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Discutir para actuar

La mayora de provincias
mejor en sus niveles
entre 2003 y 2012

(IDH)

S/.

La mayora de regiones
ha visto un incremento
entre el 70-90% del
2002 al 201117

Salarios

Cusco 134%
Ica 133%
Madre de Dios 102%
La Libertad 97%
Ayacucho 95%

Producto
Bruto
Interno

ndice de
Desarrollo
Humano

Entre 2001 y 2011,

cinco regiones
incrementaron su PBI
por encima del total
nacional (85%) e
incluso de Lima (93%)17

MOQUEGUA
APU

CUS

CO

RM

Tiene el mayor
PBI por habitante
del pas

AC

ARE

QUIP

Mayor nivel
de comprensin
lectora y
razonamiento
matemtico del
pas, por
tercer ao
consecutivo18

PUN

TAC

NA

+15%

AG

SAGE
DE

+10%

POTAB
UA

LE

ELCTR
ES

S
ICA

RED

Acceso a:

+8%

La inversin en
infraestructura
en el pas ha
aumentado
entre 2005 y
201117

San Martn y Piura

han formulado y normado sus
modelos de gestin educativa
descentralizados y tambin polticas
regionales vinculadas a la atencin
de la primera infancia y erradicacin
de la desnutricin crnica infantil19.

Los procesos descentralizacin y regionalizacin son

reformas imprescindibles para lograr un crecimiento ms
homogneo y mayor eficiencia y justicia en la provisin de
bienes y servicios a la poblacin. Buen ejemplo de ello es
Colombia, con un proceso de descentralizacin de ms de
20 aos que est mostrando efectos en dinamizar un desarrollo econmico ms equilibrado, como seala Javier
Azpur. El experto aade que ello no exime al pas vecino
de identificar problemas, debatir y hacer ajustes que son
necesarios en cualquier reforma de largo plazo. En dicho
sentido, en lugar cuestionar su pertinencia o viabilidad, en
el Per se debe renovar el compromiso con la descentralizacin y regionalizacin y evaluar los ajustes necesarios
para encaminarlas y fortalecerlas.
En este sentido, el Congreso recientemente aprob
en primera votacin (an falta una segunda a realizarse en 2015) el proyecto de ley que prohbe la reeleccin
de presidentes regionales y alcaldes, como respuesta
a los escndalos de corrupcin de estas autoridades.
No obstante, diversos analistas sealan que esta es
una medida accesoria, inocua en el mejor de los casos,
pues no solucionar ese problema de fondo que an no
se atiende: la cada vez ms notoria decadencia de las
agrupaciones polticas en el pas. Adems, como refiere
Tuesta, la tasa de reeleccin regional es baja; de los 100
presidentes regionales elegidos entre 2002 y 2014, solo
12 han sido reelegidos20.
Propuestas hay para cada gusto. Sin embargo, la tarea
ms urgente que toca al Estado, medios de comunicacin
y sociedad civil es abrir un debate amplio y serio enfocado a los temas de fondo, que se traduzca en el consenso
necesario para establecer polticas de largo aliento. Lo
anterior no cobra sentido si no se acompaa de una acertada y firme decisin poltica. La reforma tomar tiempo
pero ser vital para caminar hacia un Per que cada vez
fomente mayor crecimiento y atienda mejor a los ciudadanos en cada rincn del pas. Que se abra el debate.

AGRADECIMIENTOS:

Javier Azpur, experto en temas de descentralizacin.

17 Contralora General de la Repblica: Estudio del proceso de descentralizacin en el Per. Enero de 2014.
18 Ministerio de Educacin: Evaluacin Censal de Estudiantes 2013.
19 USAID: Informe Anual sobre el proceso de descentralizacin 2013.
20 Referencia a Fernando Tuesta: A robar... que el mundo se va a acabar, La Repblica. 26 de octubre del 2014. A robar que el mundo se va a acabar

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