DEMOCRACIA

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Integracin analiza el resultado positivo y negativo de la Reforma

Electoral 2015. El nuevo Congreso hereda una reforma incompleta. Qu
modificaciones se deben hacer para garantizar transparencia y democracia
en las prximas elecciones? Es hora de una verdadera reforma.

INFORME 2016 - 6

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ANTECEDENTES

n el 2014, los organismos electorales peruanos1 empezaron a

promover cambios en el reglamento de las elecciones. El
objetivo principal fue evitar
tres situaciones: que dinero ilcito
financie campaas electorales; que
postulen candidatos con problemas
judiciales; y que los candidatos sean
elegidos por los partidos polticos
porque responden a intereses particulares y no porque pasaron por elecciones
democrticas.

Ante esa iniciativa, el 75% de peruanos

respald el cambio de que los partidos
polticos estn obligados a organizar sus
elecciones internas con la intervencin
de los organismos electorales3. Incluso,
ocho de cada diez peruanos aprobaron
establecer mayores impedimentos de

postulacin a los candidatos y alrededor del 50% apoyaron que exista ms

informacin obligatoria a declarar en
sus hojas de vida4. Asimismo, un alarmante 22% reconoci que el dinero
en poltica provena del narcotrfico y
la minera ilegal, entre otros delitos5.
Sin embargo, seis candidatos fueron
anunciados sin pasar por elecciones
internas en las elecciones generales
del 2016, a pesar de los cambios
legislativos de la Reforma Electoral
2015 6, y por lo menos tres partidos
tuvieron listas rechazadas por faltas
en la democracia interna7. Adems,
el prximo congreso tendr diez
congresistas electos con procesos
judiciales declarados en curso 8 y,
como seala Carlos Alza, director
de la escuela de gobierno y polticas

El momento idneo
para realizar una
completa y positiva
reforma electoral
son los primeros meses
de un nuevo parlamento.

GRFICO 1:

FORMAS DE SUPERVISIN DE DEMOCRACIA INTERNA

Fuente: Instituto Integracin

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GRFICO 2:

POSIBLES SANCIONES POR FINANCIAMIENTO ILCITO

QU SANCIONES DEBEN DARSE A LOS PARTIDOS POR FINANCIAMIENTO ILCITO?

Fuente: Instituto Integracin

pblicas de la PUCP, denuncias de

dinero ilcito (narcotrfico) estuvieron
presentes en la campaa.
No obstante, al 2016 todava 63% de
peruanos respalda que las elecciones internas de los partidos sean organizadas y
supervisadas siempre por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE),
segn la ltima encuesta del Instituto
Integracin9 (ver grfico 1). Del mismo
modo, los peruanos consideran que se
debe no solo multar econmicamente
al partido por faltas en sus finanzas,
sino fijar sanciones ms drsticas
como impedir la participacin en

elecciones o quitarle al partido su

inscripcin en el Estado(ver grfico 2).
Para Gerardo Tvara, secretario general
de la Asociacin Civil Transparencia,
el momento menos oportuno para
realizar cambios legislativos (aunque
resultaban indispensables para las
elecciones) fueron los meses previos al
inicio de la campaa. Por el contrario,
el momento idneo para realizar una
completa y positiva reforma electoral
son los primeros meses de un nuevo
parlamento, es decir entre julio y
diciembre del 2016 (la primera legislatura). Esta debe estar orientada a

fortalecer tanto partidos como a los

organismos electorales y mejorar el
calendario electoral, comenta Tvara.

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2015: LA REFORMA BAMBA

La Reforma Electoral del Congreso de
la Repblica en el 2015 consisti en la
aprobacin y posterior promulgacin
de seis leyes y una resolucin legislativa (ver grfico 3). Sin embargo, estas
iniciativas no abarcaron dos de los objetivos principales de la reforma: incentivar las elecciones internas y evitar el
financiamiento ilcito.
Como seala Gerardo Tvara, ignorar
la necesidad de fortalecer la democracia
interna de los partidos es el primer paso
hacia la fragmentacin poltica. En el
prximo congreso existirn seis bancadas
parlamentarias formadas por los partidos que participaron en las elecciones; sin
embargo, cien congresistas, el 77% del
total, no se encuentra afiliado a ningn
partido poltico y 71% nunca ha sido
militante de uno8. Esta realidad es an
ms grave en las elecciones regionales y
municipales. Solo dos partidos polticos
nacionales consiguieron cinco cargos
de gobernador regional (de veinticuatro
posibles) y si se consideran los veinte
municipios provinciales ms poblados,
solo cuatro alcaldes provienen de un
partido nacional10. La mayora de organizaciones polticas (que son pequeos y momentneas) desaparecen luego de las elecciones y se confirma que
solo son grupos formados para llegar al
poder, seala el politlogo Mauricio Zavaleta3.
Si ya existe una poltica partidaria
fragmentada, con partidos dbiles sin
democracia interna donde lideran los
que ms tienen y son elegidos los que
favorecen intereses particulares, esta
realidad se contamina an ms cuando
el dinero y los intereses provienen del
delito, como el narcotrfico. Ningn
partido se puede proveer de sus propios recursos, ni aqu y ni en ninguna
parte () solo hay dos maneras (de

financiarse): o dinero pblico o dinero

privado, apunta Fernando Tuesta3.
Respecto al financiamiento privado, la
ONPE3 ha detectado, tras las elecciones
regionales y municipales del 2014, que
de los 8 mil 80 aportantes, 228 tenan
procesos judiciales penales. La Superintendencia Nacional de Aduanas
y Administracin Tributaria (SUNAT)
report que haba gente que ganaba
mil soles y aportaba cinco mil soles, incluso al consultar con el Ministerio de
Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS)
se encontr gente que ganaba cien y
aportaba dos mil, informa Mariano
Cucho, jefe de la ONPE. Segn datos
del mismo organismo, solo 7% del financiamiento proviene de empresas
con nombre3. Hoy no existe un marco
regulatorio que impida estas irregularidades, seala Carlos Alza.
La otra modalidad de ingresos al partido
es el financiamiento pblico, que hoy
asciende a 0.1% de una UIT (el valor de
una UIT es S/. 3,950) por cada voto. Es
decir, se debera otorgar S/. 3,95 al partido
poltico por cada voto emitido que logre
en las elecciones parlamentarias. Hasta las
elecciones generales del 2016, el Estado no
otorg el dinero. La reforma electoral del
2015 permite que se active la entrega
para el futuro, pero seala obligatorio
limitar el dinero a la organizacin del
partido y no a las campaas electorales; sin embargo, la mayor cantidad
de dinero se gasta en campaa. En Amrica Latina, solo hay tres pases que no
tienen financiamiento pblico: Bolivia,
Venezuela y Per, menciona Fernando
Tuesta. Para Percy Medina, director de
Protica, este mecanismo, bien utilizado,
puede servir para bloquear la necesidad
del costo privado si adems se reducen
los costos de la campaa en trminos de
publicidad3.

Por otro lado, algunas medidas aprobadas han generado controversia durante
el ltimo proceso electoral en el 2016.
Por ejemplo, se ampli la designacin
de candidatos del 20 al 25% de la
lista congresal, lo que aumentara la
cantidad de elecciones a dedo muchas veces por presiones monetarias,
como seala Alza. Otra medida intil
es la referida a los regalos y ddivas en
campaa, que no especfica una escala
de sanciones que regule la gravedad de
la falta (dando paso a las resoluciones
judiciales no tcnicas, la controversia
y los reclamos) y es difcil de fiscalizar
por la gran cantidad de candidatos presentes en campaa (dando paso a la
impunidad), menciona Virgilio Hurtado,
consultor electoral.

Ignorar la necesidad
de fortalecer la democracia
interna de los partidos 
es el primer paso hacia 
la fragmentacin
poltica.

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GRFICO 3:

LNEA DE TIEMPO REFORMA ELECTORAL 2015

2016: LA VERDADERA REFORMA?

Para construir una democracia
electoral limpia, primero se debe
tener una buena organizacin del
propio proceso electoral. Esto parte
por un cronograma electoral que se
ajuste a la cantidad de participantes
del proceso y a la capacidad fiscalizadora de los organismos electorales.
Segn la ley actual, por ejemplo, se
observa un sinsentido en que la fecha
final para inscribir partidos es posterior
a la inscripcin de alianzas electorales.
Este tipo de desfases se hacen ms notorios cuando se considera el universo
total de candidatos y los pocos das que
tienen los organismos para verificar hojas de vida, reportes del cumplimiento
de la democracia interna y reportes financieros de los candidatos y partidos.

Segn la encuesta del Instituto Integracin, 6 de cada 10 peruanos creen

que la poltica mejorara si los partidos
polticos inscriben con ms tiempo a
sus candidatos, as como si se convoca
con ms tiempo a elecciones generales.
Es imprescindible que el calendario se
adapte a la realidad de las elecciones;
adems, se debe poner en debate si se
deben separar las elecciones al congreso
y las presidenciales en dos periodos distintos, seala Carlos Alza.
El primer paquete de reformas que el
Congreso podra analizar consiste en
la eliminacin del voto preferencial11,
la supervisin obligatoria sobre la democracia interna de los partidos12 y la
alternancia de gnero en las listas al

congreso13. Segn Alza, estas tres medidas se deben realizar en conjunto

para orientar y fortalecer la decisin
democrtica de los partidos en la
eleccin de sus candidatos sin perjudicar la presencia de las mujeres.
El segundo grupo de reformas est
orientado a controlar el financiamiento
privado. Como ya se plante en la
reforma del 2015, lo principal es establecer mayores sanciones por faltas en
la rendicin de cuentas de los ingresos y
gastos de los partidos polticos o cuando
se detecte dinero ilegal. Hoy la sancin es
nicamente econmica, cuando tambin
debe ser poltica, seala Virgilio Hurtado, como ya propusieron los organismos electorales. La sancin poltica

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El segundo grupo
de reformas est
orientado a controlar
el financiamiento
privado.

se refiere a cancelar la inscripcin de

los partidos o impedir que participe en
elecciones. Adems, se podra establecer
lmites a los gastos de campaa electoral al
reducir el tiempo de campaa o limitar
los contratos de publicidad con medios
de comunicacin, como sugiere Percy
Medina14.
La mayora de estos cambios legislativos pendientes fueron presentados
en el 2015 por diversas bancadas del
Congreso y por los propios organismos electorales. Entonces, por qu
no fueron aprobadas si se contaba
adems con el apoyo de la sociedad
civil? La respuesta es simple: es
muy complicado que el Congreso sea
agente de su propia reforma, afirma
el analista poltico Sinesio Lpez, y es
muy difcil que reforme las reglas por
las cuales han sido elegidos, sabiendo
que la modificacin puede significar
que ya no pueden ser elegidos, apunta
Gerardo Tvara.

En la publicacin Desorden Electoral

y Financiamiento de la Poltica de la
PUCP, la ex congresista Anel Townsend
plantea que es posible una reforma
desde el congreso, porque existen experiencias en el pasado de grandes
cambios legislativos que contravenan
intereses especficos. Por ejemplo, en el
congreso elegido el 2001, se promulgaron la Ley de Partidos Polticos, Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica (que no incluye partidos) y la Ley
de Descentralizacin. Para Alza, es incluso ms claro el ejemplo del mismo congreso que elimin el beneficio del sueldo
vitalicio de congresistas (ellos mismos)
que solo hayan cursado un periodo.
Hay que revisar las experiencias
pasadas para armar una negociacin
slida con los grupos parlamentarios
en apoyo de una ley que ya tiene
consenso internacional, concluye el
politlogo.

GRFICO 4:

OTROS CAMBIOS ELECTORALES

Fuente: Instituto Integracin

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GRFICO 4:

PAQUETES LEGISLATIVOS PARA UNA REFORMA VERDADERA

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REFERENCIAS
1

Estos son: Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro
Nacional de Identidad y Registro Civil (RENIEC).

Jurado Nacional de Elecciones (2014). En busca de la Reforma Electoral Iniciativas Legislativas.

PUCP (2016). Desorden Electoral y Financiamiento de la poltica. La urgencia de la Reforma.

Encuesta del Instituto Integracion, realizada a 2200 personas en 18 regiones del pais, en marzo del 2015.

Encuesta del Instituto Integracin, realizada en diciembre del 2014 a 1228 personas residentes en zonas

El campo fue realizado por CPI.

urbanas a nivel nacional. El campo fue realizado por Ipsos Per.
6

Transparencia. Informe de Observacin del Proceso Electoral Elecciones 2016 1era vuelta.

La Repblica. JEE rechaza listas por errores en internas (02/03/16)

Transparencia (2016) Perfil del Congreso de la Repblica 2016-2021.

Encuesta Nacional Urbana realizada por Ipsos Per por encargo del Instituto Integracin. Muestra: 2216
personas mayores de 18 aos de todos los NSE residentes en las principales ciudades de 18 regiones del
Per. Fecha de aplicacin: Abril 2016. Margen de error: +/- 2.1%.

10 ONPE Resultados Elecciones Regionales y Municipales 2014.

11 Instituto Integracin (2014). El voto que prefieren los peruanos.
12 Instituto Integracin (2015). Existe democracia en los partidos polticos?
13 Instituto Integracin (2015). Desigualdad de gnero en acceso al poder.
14 Instituto Integracin (2015). Dinero oscuro en la poltica.

AG RAD E C I M I E N T O S
Carlos Alza, director escuela de gobierno y polticas pblicas PUCP.
Virgilio Hurtado, consultor en procesos electorales.
Gerardo Tvara, secretario general de la Asociacin Civil Transparencia.
Mauricio Zavaleta, politlogo.

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