CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA
Subseccin C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogot D.C., febrero veintisis (26) de dos mil catorce (2014)

Radicacin:

13001-23-31-000-1999-00113-01 (25.804)

Demandante:

Germn Eduardo Zea Gmez

Demandado:

Municipio de Magangu

Referencia:

Accin de controversias contractuales

3.1. La evaluacin de las ofertas en la Ley 80 de 1993

Concretamente, en 1993, con la expedicin de la Ley 80, en materia contractual, se

incorpor esta filosofa a la normativa de los negocios jurdicos del Estado. De
manera declarada, en franca oposicin a la cultura jurdica formalista que antes
aplicaba la administracin pblica a los procesos de seleccin de contratistas, que
sacrificaron las ofertas so pretexto de hacer prevalecer una legalidad insulsa -no la
legalidad sustancial y protectora de los derechos y las garantas-, la nueva normativa
incorpor un valor diferente, incluso bajo la forma de principio del derecho
contractual, que deba invertir o reversar la lgica que rega los procesos de
contratacin. En virtud de ese nuevo pensamiento rector de los procedimientos

administrativos, en adelante las ofertas no podran desestimarse por irregularidades,

insuficiencias o incumplimientos frvolos y triviales, en relacin con las exigencias
que hiciera el ordenamiento jurdico y sobre todo el pliego de condiciones para cada
proceso de contratacin. Finalmente, tres normas, que se deben armonizar,
expresaron la moderna filosofa:

i) El numeral 15 del artculo 25, centro de gravedad de la nueva lgica de los

procesos de seleccin, que contiene el principio de la economa, dispuso que:

15. Las autoridades no exigirn sellos, autenticaciones, documentos originales o

autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra
clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y
expresa lo exijan leyes especiales.
La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura
contratacin o al proponente, no necesarios para la comparacin de propuestas, no
servir de ttulo suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos.

Incidencia sobre el caso concreto del anlisis realizado: consecuencias de

la ausencia de firma del contador en los estados financieros de la oferta

del demandante.
Aplicadas estas ideas al caso concreto, la Sala encuentra que tena razn la entidad
estatal en no aceptar la acreditacin de los estados financieros del proponente
Germn Eduardo Zea Gmez, por no estar suscritos por un contador pblico, pues
estableciendo la ley la obligacin de que este requisito cumpla esta formalidad, mal
podra restrsele importancia y valor a su ausencia.
Por esto, tuvo razn el municipio en exigir que los estados financieros estuvieran
suscritos por el contador, a pesar de que el pliego de condiciones de la licitacin no
lo estableci expresamente -slo expres que se deban aportar, sin ms
especificaciones (fl. 180, cdno. 1)-, porque no es admisible lo que plantea el
demandante: que slo si el pliego de condiciones lo establece la entidad podr
exigirlo. Este entendimiento es inaceptable, porque si la ley consagra esa obligacin,
mal podra subordinarse su vigencia a que un acto administrativo general -como lo
es el pliego de condiciones-, lo reproduzca para que tenga efectos. Por el contrario,
los requisitos previstos en las leyes o en los reglamentos rigen de manera autnoma,
y el pliego de condiciones y los interesados sencillamente debe admitirlos tal como
estn regulados.
Claro est -quin lo niega- que sera muy til para quienes participan en los procesos
de seleccin de contratistas que el pliego esclarezca muy bien todos y cada uno de
los requisitos de participacin, para evitar errores y prdida de tiempo y esfuerzos.
Sin embargo, de esta verdad pragmtica no se sigue que slo si el pliego los
incorpora, incluso los requisitos de origen legal, entonces sern exigibles.
Desde este punto de vista, todo conducira a confirmar que fue correcta la decisin
del municipio de rechazar la oferta del demandante; sino fuera porque la omisin

que se ech de menos era de aquella consideradas como subsanable, porque en la

poca en que se realiz la licitacin pblica septiembre de 1998- la regla de
subsanabilidad vigente art. 25.15 de la Ley 80 de 1993- dispuso que:

15. Las autoridades no exigirn sellos, autenticaciones, documentos originales o

autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra
clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y
expresa lo exijan leyes especiales.
La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura
contratacin o al proponente, no necesarios para la comparacin de propuestas, no
servir de ttulo suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos.
De esta manera, el municipio no poda rechazar la oferta por aspectos puramente
formales; en palabras de la Ley, por la ausencia de requisitos no necesarios para
la comparacin de propuestas, como en este caso fue la firma del contador
sobre los estados financieros. Adems, tngase en cuenta que este documento
ni siquiera era evaluable en esa licitacin, porque los factores empleados
precio, programa de inversin, equipo ofrecido, experiencia y capacidad de
contratacin disponible (pliego de condiciones, fl. 189, cdno. 1)- no incluan la
necesidad de contar con este documento.
No obstante, es claro que s se exigi el requisito, slo que no era necesario para
evaluar las ofertas, de ah que la Sala no entiende por qu no se concedi la
oportunidad de subsanarlo, cuando era insustancial, por tanto susceptible de
corregirse en caso de ausencia. Por esta razn el municipio debi aplicar el art.
30.7 de la misma ley, que exige a la entidad pblica: 7. De acuerdo con la

naturaleza, objeto y cuanta del contrato sealar() el plazo razonable dentro del
cual deber elaborar los estudios tcnicos, econmicos y jurdicos necesarios para
la evaluacin de las propuestas y para solicitar a los proponentes las
aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables. (Negrillas
fuera de texto)

Est probado que el municipio no lo hizo, es decir, no concedi la oportunidad de

corregir la oferta, debiendo hacerlo, y por tratarse de un requisito elemental, muy
simple de corregir, la Sala entiende que esa prdida de oportunidad para corregir la
propuesta se habra satisfecho fcil y efectivamente, en atencin a dos
consideraciones que facilitan ponderar este criterio: i) lo elemental del requisito que
faltaba, as que era muy fcil corregirlo; y ii) el estmulo o motivacin elevada que
tena el proponente en esa licitacin, porque a juzgar por las ofertas rechazadas, l
slo necesitaba ajustar la firma de sus estados financieros al requisito de la Ley 43
para aspirar a obtener, con cierta seguridad, la adjudicacin.
Estas razones son suficientes para que la Sala entienda que al negarse la
oportunidad de correccin, el proponente habra satisfecho el requisito echado de
menos por la administracin, y por esta razn fue errada la decisin del municipio,
as que se anular este aspecto del acto administrativo demandado, toda vez que
no se ajust a la ley de contratacin estatal.