Informe Final

Observancia del Principio de Motivacin de las Resoluciones Gerenciales sobre venta
directa de tierras en el Proyecto Especial Chavimochic
RESUMEN
La finalidad de esta tesina es realizar una investigacin minuciosa sobre cmo se
est dando ejecucin al Plan Regional de Lucha contra la Trata de Personas en la
Regin La Libertad, en concordancia con el Plan Nacional de Lucha contra la Trata
de personas, para determinar el aporte funcional de las instituciones inmersas en
l as como la eficacia de las polticas de lucha.
Cabe mencionar que a travs del estudio del caso se puede mostrar que el grado
de participacin de aquellas entidades del Estado inmersas en l, no vienen
actuando tal y como debe de realizarse, dejando en abandono la lucha contra este
fenmeno social que atenta contra la dignidad de la persona.
Ante tal situacin, prescrita en el prrafo precedente, es notorio que la ejecucin
de dichas polticas dadas en el plan son ejercidas de regular medida, afectando la
lucha contra este fenmeno social.
Para realizar este proyecto
primero se debe tener contar con un cimiento
doctrinario el cual permita definir el delito de trata de personas as como sus

modalidades. As mismo, dar lectura y estudio al Plan Nacional de Lucha contra la
Trata de Personas y el Plan de Accin Regional de Lucha contra la Trata de
Personas en la Regin La Libertad. Con relacin a lo ltimo, a fin de determinar el
poco grado ejecucin de las polticas establecidas para nuestra Regin en la lucha
de este fenmeno social, causando un malestar en la sociedad.
Es menester afirmar el tener una base prctica la cual consiste en la realizacin de
una investigacin con las instituciones responsables comprendidas dentro de dicho
Plan de Accin de Lucha de Trata de Personas en La Libertad para poder tener
conocimiento de su actuacin en el Plan mencionado.
Universidad Nacional de Trujillo

Facultad de Derecho y Ciencias Polticas

Finalmente, se presentan las conclusiones a las que se lleg una vez finalizado el
trabajo, adems los resultados con sus respectivas discusiones, as como las
recomendaciones pertinentes para la solucin del caso.
I
INTRODUCCIN
La trata de personas constituye un grave delito que afecta derechos
fundamentales como la vida, la libertad, la integridad y, especialmente, la dignidad.
En trminos claros y sencillos implica degradar a una persona a la condicin de
objeto con el fin de comercializarla y explotarla para obtener el mximo de
ganancias.1
A nivel mundial, la OIT calcula en 2 450 000 el nmero de vctimas de la trata de
personas, delito que genera ingresos anuales por alrededor de 12 mil millones de
dlares, de los cuales entre 5 y 7 provienen de actividades vinculadas a la
explotacin sexual, considerando solo los beneficios producidos por la venta inicial
de mujeres. Las ganancias de los tratantes (reportadas por las vctimas) debidas a
la explotacin cotidiana, se estiman a nivel mundial en unos 32 000 millones de
dlares anuales2.
El Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Pblico3, informa que del total de
denuncias por delito de Trata de Personas, entre enero y diciembre de 2012, el
distrito fiscal de La Libertad registra 12 denuncias, representando el 2,6% del
total nacional, ubicndose en el orden dcimo primero, respecto de 30 distritos
fiscales, siendo mayormente mujeres las presuntas vctimas de este delito.
Este reporte tambin arroja como resultado nacional que el 57,3% de las presuntas
vctimas se encuentran entre los 13 y 17 aos de edad, que la principal modalidad
Ministerio del Interior. Pan Nacional de Accin contra la Trata de Personas 2011-2016. Pgina 5.
<http://www.mininter.gob.pe/content/plan-nacional-de-trata-de-personas-0>
2
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. El Estado de la Trata de Personas en el
Per, 2012. Pgina 11. www.unodc.org/.../peruandecuador/.../trata_PERU_Abril_2012_-_Final
3
Ministerio Pblico. Observatorio de la criminalidad. Informe de Trata de personas enero diciembre
2012.http://www.mpfn.gob.pe/descargas/observatorio/tratadepersonas/2013111201.pdf,


de captacin es el ofrecimiento de un puesto de trabajo con el 52,9% del total

nacional; siendo la explotacin sexual seguida de la explotacin laboral los
principales tipos de explotacin.
1. Problema
De qu manera las resoluciones sobre venta de tierras emitidas por la Gerencia
del Proyecto Especial CHAVIMOCHIC transgreden, principalmente, el Principio de
Motivacin de las resoluciones administrativas?
1.1.
-
Antecedentes
En el ao 2004, la trata de personas era considerada la tercera actividad

delictiva ms rentable despus del trfico de drogas y de armas;
actualmente estara en segundo lugar. Solamente en Europa se mueven siete
mil millones de dlares anuales por la trata de personas. En el mismo sentido,
diversos estudios demuestran que en los ltimos aos el nmero de casos por
el delito de trata se ha incrementado y que la mayora de las vctimas son
personas menores de edad.
Un estudio reciente de Unicef da cuenta de que casi 2,5 millones de

personas a nivel mundial estn sometidas a trabajos forzosos como resultado
de la trata, y entre el 22% y el 50% son nios y nias. En el Per, datos
obtenidos del Sistema de Registro y Estadstica del Delito de Trata de
Personas y Afines (RETA) revelan que al mes de abril de 2012, se haban
registrado 763 vctimas de trata menores de edad, de las cuales 91% son
nias y adolescentes mujeres.
Por su parte, el Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Pblico

registr durante el ao 2011 un total de 403 casos de trata que involucran a
767 vctimas, de las cuales el 80% son mujeres y, por su parte, el 58%


corresponde a menores de edad. De otro lado, la misma fuente seala que el

50% de las personas investigadas son del sexo femenino.4
El esfuerzo para combatir el fenmeno de la trata de personas en especial,

de nios, nias y adolescentes ha surgido desde diversos espacios
destacando la aprobacin de instrumentos normativos y programticos tanto
a nivel internacional como nacional. As, por ejemplo, en el ao 2000, se
aprob el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de
personas (en adelante, Protocolo de Palermo)5. Por su parte, el Estado
peruano promulg, en el ao 2007, la Ley N 28950, Ley contra la Trata de
Personas y el Trfico Ilcito de Migrantes, as como su reglamento, 6
asimismo, en el ao 2011 aprob el Plan Nacional de Accin contra la Trata
de Personas 2011-20167
El Gobierno Regional de la Libertad, siguiendo la poltica nacional de lucha

contra la trata de personas, tuvo a bien proceder a la creacin de la
Comisin Regional contra la Trata de Personas, creado por Ordenanza
Regional N 003-2012-GR-LL/CR, el cual ha tenido un desempeo
relativamente activo mediante reuniones o mesas de trabajo con la finalidad
de establecer acciones de lucha contra la trata de personas.
Como una de las funciones asignadas a la Comisin Regional contra la Trata

de Personas es la de ejecutar las acciones y actividades contenidas en el
Plan Nacional de Accin contra la Trata de Personas y elaborar y ejecutar el
Plan Regional de Accin contra la Trata de Personas y Trfico Ilcito de
Migrantes de La Libertad 2012; sin embargo, este ltimo ya fue elaborado y
Ver en: http://www.chsalternativo.org/contenido.php?men=N&pad=530&pla=3&sal=2&id=E

Aprobado Resolucin Legislativa N 27527 del 8 de octubre del 2001.
6
Aprobado por Decreto Supremo N 007-2008-IN del 30 de octubre del 2008.
7
Aprobado mediante Decreto Supremo N 004-2011-IN del 19 de octubre del 2011
5


aprobado mediante acta por la Comisin Regional contra la Trata de

Personas en el ao 2012.
1.2.
Justificacin del problema
Considerando que frente a la existencia del incremento en la aparicin del

delito de trata de personas en los medios de comunicacin se produce el
proceso de la percepcin de fenmenos sociales como la trata de personas de
manera ms amplia, es necesario conocer cmo y cunto viene invirtiendo el
Estado en el enfrentamiento de este delito, de acuerdo a la poltica pblica.
Otro tema de especial relevancia es determinar alcances que nos permitan

aproximarnos a cul es el bien jurdico protegido a travs de las leyes que
tipifican el delito de trata de personas.
Considerando que hay mayor cantidad de denuncias sobre este delito en los
ltimos aos, es necesario dar a conocer los factores que pueden asociarse a la
extensin de la problemtica social de la trata de personas.
Para la Escuela de Derecho es de importancia el realizar un anlisis y evaluacin

de la labor que vienen realizando las entidades que integran el sistema de
administracin de justicia regional para hacer frente a esta problemtica, pues
como alumnos consideramos que nuestro trabajo, desde el punto de vista
prctico, se justifica porque adicionalmente contribuir a difundir informacin
y opinin doctrinaria y/o jurdica de la actividad administrativa gubernamental
con respecto al tema en concreto.
2. Hiptesis
Las Resoluciones sobre venta de tierras emitidas por la Gerencia del Proyecto
Especial CHAVIMOCHIC transgreden el Principio de Motivacin, pues no se
aprecia la razonabilidad de los argumentos que la sostienen, sobre la base de los
elementos que conforman este principio, afectando as al sistema de garantas que


las constituciones democrticas crean para la tutela de los administrados frente al

poder estatal.
II
MARCO TERICO
CAPTULO I
EL DELITO DE TRATA DE PERSONAS
1. DELITO DE TRATA DE PERSONAS EN EL ORDENAMIENTO JURDICO
PERUANO


Como se ha sealado, el marco legal existente en materia de trata de personas es

amplio y diverso. Al respecto, en el presente captulo, a partir del anlisis de la
definicin propuesta por el Protocolo de Palermo y la normatividad nacional, se
busca contribuir a identificar y precisar los principales elementos que caracterizan
a la trata de personas y la distinguen de delitos afines.
Cabe resaltar que el objetivo de este anlisis, bajo ningn supuesto, consiste en
establecer interpretaciones unvocas sobre tan complejo fenmeno, tarea que, sin
duda, corresponde realizar a la dogmtica y jurisprudencia penal.
1.1.
Descripcin del tipo penal
El Protocolo de Palermo (artculo 3 literal a) define la trata de personas de la

siguiente manera:
Por trata de personas se entender la captacin, el transporte, el

traslado, la acogida o la recepcin de personas, recurriendo a la amenaza o
al uso de la fuerza u otras formas de coaccin, al rapto, al fraude, al
engao, al abuso de poder o de una situacin de vulnerabilidad o a la
concesin o recepcin de pagos o beneficios para obtener el consentimiento
de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotacin.
Esa explotacin incluir, como mnimo, la explotacin de la prostitucin
ajena u otras formas de explotacin sexual, los trabajos o servicios
forzados, la esclavitud o las prcticas anlogas a la esclavitud, la
servidumbre o la extraccin de rganos.
El artculo 153 del Cdigo Penal peruano, modificado por la Ley N 28950 sobre
la base de lo estipulado en el Protocolo de Palermo, define el delito de trata de
personas en los siguientes trminos:
El que promueve, favorece, financia o facilita la captacin, transporte,

traslado, acogida, recepcin o retencin de otro, en el territorio de la
Repblica o para su salida o entrada del pas, recurriendo a: la violencia, la
amenaza u otras formas de coaccin, la privacin de libertad, el fraude, el
engao, el abuso del poder o de una situacin de vulnerabilidad, o la
concesin o recepcin de pagos o beneficios, con fines de explotacin, venta

de nios, para que ejerza la prostitucin, someterlo a esclavitud sexual u

otras formas de explotacin sexual, obligarlo a mendigar, a realizar
trabajos o servicios forzados, a la servidumbre, la esclavitud o prcticas
anlogas a la esclavitud u otras formas de explotacin laboral, o extraccin
o trfico de rganos o tejidos humanos, ser reprimido con pena privativa
de libertad no menor de ocho ni mayor de quince aos.
La captacin, transporte, traslado, acogida, recepcin o retencin de nio,
nia o adolescente con fines de explotacin se considerar trata de
personas incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios sealados en
el prrafo anterior.
Como se advierte aun cuando la tipificacin del delito de trata de personas se basa
en la definicin estipulada en el Protocolo de Palermo, la norma penal peruana ha
incorporado ciertos elementos que no estn previstos en el mencionado tratado
internacional:
a)
Se incluye como una de las conductas tpicas de la trata de personas la

retencin, entendida como la privacin de la libertad de una persona, sea
para que sta permanezca en el territorio nacional o para su salida o
entrada en el mismo.8
b) Se incluyen nuevos fines para la trata de personas: venta de nios,

sometimiento a la mendicidad y la extraccin o trfico de tejidos humanos.9
Estos nuevos elementos, sin duda, establecen un mayor nivel de proteccin para las
vctimas de trata de personas, en especial para los nios, nias y adolescentes.
1.2.
Bien jurdico protegido
El Tribunal Constitucional ha sealado que los bienes jurdicos son condiciones

necesarias para el desarrollo de la vida del individuo y de la sociedad []. Tales
condiciones pueden consistir en objetos, materiales o inmateriales, relaciones,
MONTOYA VIVANCO, Yvn. Manual de capacitacin para operadores de justicia durante

la investigacin y el proceso penal en casos de trata de personas . Organizacin
8
Internacional para las Migraciones (OIM)-Instituto de Democracia y Derechos Humanos de

la Pontificia Universidad Catlica del Per (Idehpucp). Lima, 2012, p.11.
9
Op. cit., p. 12.


intereses o derechos, que en cualquier caso han de ser socialmente valiosos y por
ello dignos de proteccin jurdica (STC. Exp. N 00012-2006-AI/TC, fundamento
jurdico N 30).
Adicionalmente, la importancia del concepto bien jurdico se manifiesta en las
funciones que cumple en la aplicacin de la norma penal:10
-
Funcin crtica: permite cuestionar la legitimidad de aquellos tipos penales

creados o por crearse que no cumplan con proteger bienes jurdicos. Por
ejemplo, en los casos en los cuales se persiga proteger concepciones morales
Funcin interpretativa: permite interpretar los elementos del delito para

descubrir los alcances de una determinada prohibicin. Por ejemplo, no se
aplicara el delito de homicidio en un caso donde la presunta vctima ya haba
fallecido antes de la comisin del hecho delictivo, por cuanto el delito de
homicidio tutela la vida humana.
Funcin sistemtica: ayuda a identificar los delitos en funcin al bien jurdico

que protegen. Por ejemplo, los delitos contra la vida, delitos contra la
integridad corporal, delitos contra el patrimonio, etc.
En el caso del delito de trata de personas, existen tres posiciones sobre cul sera
el bien jurdico protegido:
a)
Un sector seala que el bien jurdico protegido es la libertad.11Un

argumento para justificar esta posicin se sustenta en la ubicacin
sistemtica del delito de trata de personas dentro del Cdigo Penal que se
encuentra regulado en el Libro Segundo, Ttulo IV, Captulo I (Violacin de
la Libertad Personal), conjuntamente con los delitos de coaccin (artculo
151 del Cdigo Penal) y secuestro (artculo 152 del Cdigo Penal).
10
ABANTO VSQUEZ, Manuel. Acerca de la teora de bienes jurdicos. pp. 5-6. En:
Revista Penal N 18. 2006.
Disponible en: http://www.uhu.es/revistapenal/index.php/penal/issue/view/20/showToc
11
CARO CORIA, Dino Carlos. Sobre la relacin entre los delitos contra la libertad sexual y
de trata de personas.cDisponible en: http://blog.pucp.edu.pe/blog/carlos-carodpeconomico

10

b) La segunda posicin afirma que son varios los bienes jurdicos protegidos
pues no solo protege la libertad individual, sino que tambin hay otros
bienes jurdicos tutelados, como la vida o la integridad personal.12
c)
Finalmente, la tercera posicin afirma que es la dignidad humana el bien

jurdico protegido por la trata de personas, en la medida que se pretende
garantizar que un ser humano no sea instrumentalizado por otro, esto es,
que no sea tratado como objeto o mercanca.
Al respecto, la profesora Carolina Villacampa sostiene que:

Si la trata de personas debe ser considerada delito a nivel global [] el
inters a proteger mediante el delito que la incrimine debe ser un valor que
goce tambin de reconocimiento al mismo nivel. La dignidad humana no solo
es plenamente capaz de cumplir con ese objetivo, sino que adems es el
inters personal ms adecuado para erigirse en bien jurdico en este
concreto caso. Y es que no debe olvidarse que, aunque la dignidad sea difcil
de aprehender, se halla reconocida como base de los derechos humanos en
multiplicidad de tratados internacionales []13
La posicin que sostiene que el bien jurdico protegido en el delito de trata de
personas es la dignidad, viene siendo adoptada por diversa jurisprudencia: [] Por
lo que el bien jurdico tutelado (en el delito de trata de personas) lo constituye la
libertad personal de las personas en sentido general y especficamente la dignidad
de las personas a no ser tratadas comoinstrumentos o cosas para conseguir algn
fin.14
12
SANTANA VEGA, Dulce Mara. La Directiva 2011/36/UE, relativa a la prevencin y

lucha contra la trata de seres humanos y la proteccin de las vctimas: anlisis y crtica.
En: Nova et vetera. Migracin y Trata de Personas. Volumen 20, N 64, p. 213. Enerodiciembre 2011. Tambin vase POMARES CINTAS, Esther. El delito de trata de seres
humanos con finalidad de explotacin laboral. En: Revista Electrnica de Ciencia Penal y
Criminologa, 2011, p. 6.
13
VILLACAMPA ESTIARTE, Carolina. El delito de trata de personas: anlisis del nuevo artculo 177 Bis CP
desde la ptica del cumplimiento de compromisos internacionales de incriminacin (p. 838). Disponible
en: http://ruc.udc.es/dspace/bitstream/2183/8302/1/AD_14_2010_art_41.pdf
14
Exp. N 2009-01588-0-1903-JR-PE-3 (LORETO). Sentencia condenatoria de fecha 31 de enero de 2011.
Fojas 633.

11

[] En el delito de trata de personas, se evidencia que el inters o bien jurdico

que busca proteger lo constituye la dignidad de las personas, la misma que es
afectada con cualquier conducta de trfico de personas con la finalidad que sea.15
1.3.
Sujetos que participan en la comisin del delito de trata de personas
1.3.1. Sujeto activo

De acuerdo al texto del artculo 153 del Cdigo Penal, el autor del delito de trata
de personas puede ser cualquier persona.
Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la trata de personas constituye un delito
proceso por estar integrado por un conjunto de eslabones que se inician en la
identificacin, captacin y aislamiento de la vctima, que puede llegar al extremo de
la privacin de la libertad.16 En ese sentido, desde la captacin de la vctima hasta
su efectiva explotacin, se necesitar, al menos, la participacin de ms de una
persona, las cuales actuarn a partir de una divisin de trabajo en la comisin del
delito.17
Ejemplo:
En un caso de trata de personas cometido en la ciudad de Iquitos, dos
mujeres fueron intervenidas en el aeropuerto con dos personas menores de
edad, cuando se disponan a viajar a la ciudad de Lima. A partir de las
investigaciones se lleg a determinar que exista una pequea organizacin
detrs del viaje de las menores de edad rescatadas: un hombre joven fue
quien las contact y les entreg los pasajes de avin, ofrecindoles trabajo
con un buen sueldo en la ciudad de Cusco; otro varn se encarg de facilitar
15
Exp. N 4385-2009-11-JR-PE-02 (LA LIBERTAD). Sentencia condenatoria de fecha 01 de octubre de

2010. Fojas 392.
16
CARO CORIA, op. cit.
17
Aunque conceptualmente (la trata de personas) se trata de un delito monosubjetivo, es decir que
basta con que una persona se adece a cualesquiera de los verbos rectores, lo cierto es que en la
prctica son varios los sujetos que concurren en todo el proceso de trata de la vctima (evidenciando
que la conducta cae bajo la categora de crimen organizado), aunque se pueda individualizar a alguien
en particular que cumpla con una determinada conducta tpica, sin que ello pueda implicar las
caractersticas de un tipo plurisubjetivo. En: Universidad Nacional de Colombia (sede Bogot), Oficina
de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y Ministerio del Interior y de Justicia-Comit
Interinstitucional de Lucha contra la Trata de Personas. Estudio Nacional Exploratorio Descriptivo sobre
el Fenmeno de Trata de Personas en Colombia. Bogot, 2009, p. 38.

12

los trmites para conseguir las autorizaciones de viaje fraudulentas; una

tercera persona se encarg de redactar las autorizaciones y, un cuarto
hombre llev dichas autorizaciones a otro lugar para que sean firmadas con
sellos originales de una notara.18
El hecho de que varias personas participen en la comisin del delito de trata, ha
determinado que en nuestro pas se identifique a este delito como una actividad
propia de grandes organizaciones criminales, que adems genera cuantiosas
ganancias. Sin embargo, esta posicin viene siendo cuestionada, entre otras
razones por lo siguiente:
a) A partir de estudios realizados por la Oficina contra la Droga y el Delito de
Naciones Unidas (Unodc),19 se ha llegado a determinar que la trata de
personas no es una actividad que solamente sea llevada a cabo por grandes
organizaciones criminales, sino que puede ser realizada por organizaciones
con estructura de red, esto es, pequeos grupos interconectados.20
b) Existen estudios nacionales que demostraran que la trata de personas no
involucra la participacin de grandes organizaciones criminales, sino, ms
bien, la participacin de grupos pequeos de personas, integrados en muchos
casos por familiares de las vctimas. Asimismo, las ganancias que se
obtienen producto de la explotacin de las vctimas no seran tan cuantiosas.
Debe tomarse en cuenta adems que, la trata de personas, cuando es cometida por
dos o ms personas, constituye una figura agravada (inciso 6 del artculo N 153-A
del Cdigo Penal) a la que le corresponde una pena privativa de libertad no menor
de doce ni mayor de veinte aos.
1.3.2. Sujeto pasivo
18
Exp. N 2007-02367-0-1903-JR-PE-2 (LORETO).

UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME (UNODC). Issue Paper. Organized crime involvement
in trafficking in persons and smuggling of migrants. 2010, p. 69 y ss. Disponible en:
http://www.unodc.org/documents/human-trafficking/FINAL_REPORT_06052010_1.pdf
20
VILLACAMPA ESTIARTE, Carolina. Trata de seres humanos y delincuencia organizada. Indret, 2012, p.
19.Disponible en: http://www.indret.com/pdf/869.pdf
19

13

El sujeto pasivo o vctima del delito de trata de personas puede ser cualquier
persona. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en el caso de personas adultas
en los que es necesario acreditar que se ha recurrido a la violencia, amenaza u otra
forma de mecanismo para movilizar a la vctima de un lugar a otro; en el caso de
nios, nias y adolescentes, la norma penal brinda un tratamiento especial:
a) El artculo 153 del Cdigo Penal establece que para que se configure el
delito de trata en agravio de nios, nias y adolescentes, no es necesario
que se recurra a la violencia, amenaza u otra forma de mecanismo para
movilizar a la vctima de un lugar a otro.
b) En las agravantes se establece una mayor penalidad cuando las vctimas
son personas menores de edad:
-
Si la vctima tiene entre catorce o menos de dieciocho aos, la pena privativa

de libertad ser no menor de doce ni mayor de veinte aos.
Si la vctima tiene menos de 14 aos, la pena privativa de libertad ser no

menor a 25 aos, pudiendo llegar hasta los 35 aos, en atencin a lo dispuesto
por el artculo 29 del Cdigo Penal.
Esta mayor proteccin se encuentra justificada en la situacin de vulnerabilidad en

la que se encuentra una persona menor de edad y guarda cconcordancia con lo
dispuesto en los Principios y Directrices recomendados sobre los derechos
humanos y la trata de personas elaborados por el Alto
Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas, los cuales
exhortan, entre otras cosas a establecer penas adicionales a quienes sean
declarados culpables de trata de personas con circunstancias agravantes, incluidos
los delitos de trata de nios.21
No obstante la disposicin expresa de la norma, la Defensora del Pueblo ha
identificado que algunos rganos jurisdiccionales y fiscales exigen que se pruebe
objetivamente la condicin de menor de edad de la vctima dentro del proceso
penal, corriendo el riesgo que de no hacerse, se archive el caso.
21
Numeral 4.3 de los Principios y Directrices recomendados sobre los derechos humanos y la trata de
personas. Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Traffickingsp.pdf

14

[] 2. Si bien hay actos de investigacin, pero stos no son suficientes para

continuar con la accin penal (SIC), pues resultan insuficientes para
enervar
la presuncin de inocencia de la procesada, ya que respecto a la
menor agraviada
[] no se ha recabado su partida de nacimiento, con lo que acreditara su
minora de edad.22
Sobre el particular, debe sealarse lo siguiente:
De conformidad con lo dispuesto por el artculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo
de los Nios y Adolescentes (Ley N 27337), si existiera duda acerca de la edad
de una persona, se le considerar nio o adolescente mientras no se pruebe lo
contrario. Esta presuncin de minoridad debe ser observada con especial nfasis
en los casos de trata donde, por lo general, los nios, nias y adolescentes vctimas
se encuentran indocumentados y desarraigados de su lugar de origen.
El Ministerio Pblico, en tanto titular de la accin penal y contralor de la
legalidad, tiene la obligacin de realizar todas las diligencias pertinentes para
garantizar que se administre justicia en el caso concreto. En esa medida, el fiscal
no puede solicitar de manera inmediata el archivamiento del caso porque no se
lleg a acreditar la minora de edad de la vctima. Antes bien, debe agotar todos
los mecanismos existentes para determinar la edad, recurriendo inclusive a la
ciencia mdica.
1.4.
Conductas
Las conductas caractersticas de la trata de personas, previstas en el Protocolo de

Palermo y que han sido recogidas ntegramente en el artculo 153 del Cdigo Penal,
son las siguientes:23
Captacin: es la primera cadena del eslabn del fenmeno de la trata de

personas. Bsicamente, implica lograr el convencimiento de la vctima para
22
Exp. N 4691-2009 (SULLANA). Requerimiento de sobreseimiento (Caso N 447-2009).

En este punto se sigue la propuesta realizada por Yvn MONTOYA VIVANCO en el Manual de
capacitacin para operadores de justicia durante la investigacin y el proceso penal en casos de trata de
personas. Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM)-Instituto de Democracia y Derechos
Humanos de la Pontificia Universidad Catlica del Per (Idehpucp). Lima, 2012, pp. 54-55.
23

15

ser trasladada. En esa medida, se requiere llegar a cierto grado de acuerdo

o convenio con la vctima, aunque estos sean preliminares.24
Transporte: se refiere a aquellas conductas destinadas a brindar la

movilidad fsica de la vctima, ya sea dentro o fuera del territorio nacional.
Traslado: se refiere a aquellas conductas que garantizar el traspaso de

control sobre una persona que es vctima de trata, por lo que va ms all que
la movilidad fsica.
Acogida: significa admitir en el hogar o domicilio a una persona objeto de

trata, o darle albergue o refugio.
Recepcin: implica recoger a la vctima que es trasladada de un lugar a otro

sea el destino final o un lugar de trnsito.
Promocin: son aquellos actos que predisponen o favorecen la realizacin de

actos de captacin, el transporte, el traslado, la acogida o la recepcin de
personas. Entre ellos se encuentran la induccin o instigacin.
Favorecimiento: cualquier conducta que permita la expansin o extensin de

los actos de captacin, el transporte, el traslado, la acogida o la recepcin
de personas.
Financiacin: alude a todas las formas de provisin de recursos econmicos

para los actos de captacin, el transporte, el traslado, la acogida o la
recepcin de personas. Puede ser parcial o integral, temporal o permanente.
Facilitacin: implica las diferentes formas de colaboracin material o

intelectual.
Sobre el particular, se advierte que existen similitudes entre las definiciones de

algunas conductas, como la de favorecimiento y facilitacin. En tal sentido, para su
aplicacin en el caso concreto depender de los organismos de persecucin
competentes (Ministerio Pblico y Poder Judicial), establecer qu modalidad se
aplica, motivando adecuadamente los argumentos respectivos.
24
Oficina contra la Droga y el Delito (Organizacin de Naciones Unidas). Manual de Procedimiento Penal
y Proteccin Integral de nios, nias y adolescentes vctimas de trata de personas y explotacin
laboral/sexual. Embajada Britnica. Bogot, p. 44.

16

No obstante lo sealado, con la inclusin de estas conductas se infiere que el

legislador tuvo 2 objetivos concretos:
Sancionar toda forma de participacin en la trata de personas a ttulo de

autor.25
Sancionar actos previos a las conductas de captacin, el transporte, el

traslado, la acogida o la recepcin de vctimas de trata de personas.
Sin embargo, la tipificacin de estas conductas tambin ha sido materia de

cuestionamientos:
-
Un sector de la doctrina cuestiona la inclusin de las conductas de promocin,

favorecimiento, financiacin y facilitacin en el delito de trata de personas,
toda vez que presentaran una escasa compatibilidad con el principio de
legalidad y ltima ratio del Derecho Penal, en la medida que se acaban
sancionando conductas muy alejadas del ncleo esencial de la conducta
tpica.26
La inclusin de las conductas de promocin, favorecimiento, financiacin y

facilitacin complican la comprensin del delito de trata de personas para los
funcionarios encargados de aplicarlo (policas, jueces, fiscales). A diferencia de
otras experiencias comparadas que sancionan directamente la captacin,
transporte, traslado, acogida o recepcin de personas, como ocurre en Colombia
con la Ley N 985 de 2005.
Una participacin mnima y secundaria podra ser sancionada con mucha

severidad, pudiendo inclusive llegar a los 35 aos si la vctima es menor de 14
aos. Esta situacin podra tener objeciones a partir del principio de
proporcionalidad de las penas.
Al respecto, en opinin de la Defensora del Pueblo, si bien la finalidad de sancionar

con severidad toda forma de participacin en la trata de personas es positiva en
25
SERRA CRISTBAL, Rosario y Paz LLORIA GARCA. La trata sexual de mujeres. De la represin del delito
a la tutela de la vctima. Ministerio de Justicia de Espaa, 2007, pp. 187-188. En el mismo sentido:
VILLACAMPA ESTIARTE, Carolina. Consideraciones acerca de la reciente modificacin del delito de
trfico de personas. En: Revista Penal N 14, p. 190.
26
ARROYO ZAPATERO, Luis. Propuesta de un Eurodelito de trata de seres humanos. En: AA.VV.
Libro Homenaje al Dr. Marino Barbero Santos. Universidad Castilla-La Mancha, 2001, pp. 39-40.

17

tanto garantiza una mayor proteccin a las vctimas, en la prctica la gran

cantidad de conductas tipificadas complica la interpretacin del delito de trata, y
dificulta su concreta aplicacin, lo que hace que pierda eficacia.
Frente a ello, se plantean dos opciones:
Si lo que se pretende sancionar es toda forma de participacin en la trata

de personas, no se requiere legislar ya que se puede aplicar lo dispuesto en
el artculo 25 del Cdigo Penal, que consagra la figura de la complicidad
primaria y secundaria.
Si se busca establecer de manera especfica una sancin elevada para todo

tipo de participacin en la trata de personas, se podra incluir un artculo
adicional en la Ley N 28950 en donde se precise esto. Cabe resaltar que
esta es la opcin que propone la Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito (Unodc).27
1.5.
Medios
Las conductas de trata de personas deben ser cometidas con la ayuda de ciertos
mecanismos, destinados a anular o reducir la voluntad de la vctima.
Dichos mecanismos seran, de acuerdo a la redaccin legal vigente, la violencia, la
amenaza u otras formas de coaccin, la privacin de libertad, el fraude, el engao,
el abuso del poder o de una situacin de vulnerabilidad, o la concesin o recepcin
de pagos o beneficios.
As, siguiendo a Villacampa,28 atendiendo al tipo de mecanismo utilizado,la trata de
personas puede ser clasificada de la siguiente manera:
a)
Trata forzada: se configura cuando se utilizan como mecanismos la

violencia, amenaza, la privacin de la libertad u otras formas de coaccin o
intimidacin.
Una adolescente en la ciudad de Trujillo el ao 2009 refiri que, mientras

se encontraba sentada en una banca en la plaza de armas de dicha ciudad, 5
personas que bajaron de una camioneta la obligaron a subir al vehculo a la
27
28
UNODC. Ley modelo contra la trata de personas. Nueva York, 2010, pp. 47-48.
VILLACAMPA ESTIARTE, op. cit., p. 844.

18

fuerza. Luego de ello, la golpearon y la trasladaron a las ciudades de Ica y

Chincha donde fue explotada sexualmente.
b) Trata fraudulenta: se produce cuando concurren el fraude y el engao
sobre la vctima. En este caso, en principio existe un acuerdo de voluntades
entre la vctima y el tratante, a partir de una visin distorsionada de la
realidad.
Unas adolescentes en el ao 2009 fueron captadas por una persona de sexo

femenino en la ciudad de Jan para trabajar en un restaurante como
meseras en la ciudad de Cajamarca. Sin embargo, cuando las mujeres ya se
haban embarcado al bus, la tratante les coment que el local donde iban a
trabajar funcionaba en la noche como night club.
c) Trata abusiva: cuando los mecanismos utilizados por el sujeto activo se
refieren al abuso de poder, de una situacin de vulnerabilidad, o la
concesin o recepcin de pagos o beneficios. En otros trminos, existe un
aprovechamiento a partir de la situacin en la que se encuentra la vctima.
Una adolescente en Huancayo el ao 2009 requera dinero por cuanto su

hermano menor se encontraba hospitalizado. Estando en dicha situacin, se
encontr con una persona de sexo masculino que haba conocido
recientemente, a quien le manifest su necesidad de dinero. Ante ello, ste
le propuso trabajar en un night club en la ciudad de Lima, en donde tena
que vestirse con ropas diminutas y conseguir que los clientes consumieran
licor.29
De acuerdo al segundo prrafo del artculo 153 del Cdigo Penal, para el caso de
los nios, nias y adolescentes vctimas de trata, no es necesario que se configure
ninguno de estos medios.
1.6.
Necesidad de dolo
El delito de trata de personas solo puede ser cometido por dolo, es decir, con
conciencia y voluntad de realizar el hecho. No es posible que sea realizado por
culpa, toda vez que, como lo refiere el artculo 12 del Cdigo Penal, para que un
29
Exp. N 3134-2009 (JUNN). Manifestacin policial de la agraviada.

19

delito sea sancionado a ttulo de culpa o imprudencia, dicha posibilidad debe

encontrarse expresamente prevista en la ley, lo que no ocurre en el presente caso.
1.7.
Finalidad de la trata de personas
El artculo 153 del Cdigo Penal establece que las conductas del delito de trata
captacin, traslado, transporte, acogida, recepcin, retencin deben perseguir
determinados fines: explotacin, venta de nios, para que ejerza la prostitucin,
someterlo a esclavitud sexual u otras formas de explotacin sexual, obligarlo a
mendigar, a realizar trabajos o servicios forzados, a la servidumbre, la esclavitud o
prcticas anlogas a la esclavitud u otras formas de explotacin laboral, o
extraccin o trfico de rganos o tejidos humanos.
Estas finalidades o intenciones deben estar presentes en la mente del sujeto
activo al momento de realizar la conducta, porque de lo contrario, no se podr
configurar el tipo penal de trata de personas.30 Debe quedar claro que lo que se
tiene que demostrar es la intencin de explotar a la vctima y no su efectiva
explotacin, ya que esta ltima situacin no forma parte del delito de trata de
personas.
Cabe resaltar que es necesario probar en el caso concreto que el presunto tratante
tena como finalidad explotar a la vctima. De lo contrario, el hecho no podr ser
sancionado en la va penal.
Un nio de 7 aos de edad viaj de Pucallpa a Lima sin el permiso de sus padres y
con una pareja de esposos, quienes lo convencieron comprndole juguetes y
golosinas. Sin embargo, los familiares del nio cuando se dieron cuenta de lo
ocurrido, dieron aviso a un to que ste tena en Lima, quien inmediatamente se
comunic con la Polica. Llegaron a realizar la intervencin a la llegada del bus a la
empresa de transportes en Lima y lograron apresar a la pareja de esposos. No
obstante, el caso finalmente fue archivado. Aparte de las declaraciones
30
SALINAS SICCHA, Ramiro. Los delitos de carcter sexual en el Cdigo Penal Peruano. Jurista Editores.
Lima, 2da edicin, 2008, p. 349. Vase tambin POMARES CINTAS, Esther. El delito de trata de seres
humanos con finalidad de explotacin laboral. En: Revista Electrnica de Ciencia Penal y Criminologa,
2011, p. 13.

20

contradictorias que se presentaron, no se lleg a determinar el tipo de explotacin

al que iba a ser sometida la vctima.
1.8.
La trata de personas y otros delitos afines
El delito de trata de personas presenta similitudes con otras figuras delictivas,

por lo que resulta necesario establecer las distinciones respectivas:
En primer lugar, la trata de personas fue relacionada con la figura del trfico
ilcito de migrantes, debido a que en algunos casos, las vctimas de trata de
personas que iban a ser sometidas a explotacin ingresaban a otro pas
incumpliendo la legislacin migratoria respectiva.
Sin embargo, actualmente ya se ha identificado a la trata de personas y al trfico
de migrantes como fenmenos distintos, tanto a nivel internacional como nacional.
En el primer caso, el trfico de migrantes tiene su propio instrumento
internacional denominado Protocolo contra el Trfico ilcito de migrantes por
tierra, mar y aire.145 En el segundo caso, el delito de trfico de migrantes se
encuentra regulado de manera especfica en el artculo 303-A del Cdigo
Penal,146 con un contenido distinto e independiente de la figura de trata de
personas.
2. LEY CONTRA LA TRATA DE PERSONAS Y TRAFICO ILICITO DE

MIGRANTES
La Ley contra la trata de personas y el trfico ilcito de migrantes (aprobada por

Ley N 28950 de fecha 16 de enero de 2007.), es un texto bastante detallado y
extenso cuyo anlisis para efectos del presente informe, se llevar a cabo desde
cuatro aspectos:
a) Aspectos sustantivos:
Establece la nueva tipificacin del delito de trata de personas de

conformidad con lo dispuesto en el Protocolo para prevenir, reprimir y
sancionar la trata de personas que no se restringe a la explotacin sexual
sino que tambin abarca otras modalidades. Por ello, esta norma modifica

21

los artculos 153 y 153-A del Cdigo Penal y deroga el artculo 182 del
mismo cuerpo normativo.
Se incluye el delito de trata de personas como delito fuente del delito de

lavado de activos, en el entendido de que la trata de personas es cometido
en un contexto de crimen organizado, que genera ganancias ilcitas. En ese
sentido, modifica el artculo 6 de la Ley N 27765, Ley penal contra el
lavado de activos.
b)
Aspectos procesales:
Se establecen beneficios por colaboracin eficaz a las personas que brinden
informacin relacionada al delito de trata de personas, a fin de poder
recabar las pruebas necesarias para sustentar la condena en contra de los
autores. En tal sentido, se modifica el numeral 2 del artculo 1 de la Ley N
27378, Ley que establece beneficios por colaboracin eficaz en el mbito
de la criminalidad organizada.
Se modifica la figura del agente encubierto, con el fin de que pueda ser
utilizado en los casos de trata de personas, en la misma lgica de garantizar
la suficiencia probatoria requerida para sustentar una condena. Debido a
ello, se modificaron los numerales 1, 2 y 4 del artculo 341 del Cdigo
Procesal Penal promulgado por el Decreto Legislativo N 957. La utilizacin
de la figura del agente encubierto en las investigaciones penales ya ha sido
reconocida por el Tribunal Constitucional en la sentencia recada en el Exp.
N 4750-2007-HC/TC (caso Penlope Rodrguez).
Se establece la posibilidad de que los jueces puedan intervenir y controlar

las comunicaciones de las personas procesadas por el delito de trata de
personas. Sobre el particular, si bien se produce una limitacin del derecho
al secreto de las comunicaciones de los imputados, sta se funda en la
necesidad de garantizar una adecuada administracin de justicia, as como
en el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva de las vctimas.
c) Aspectos penitenciarios:

22

Se sealan determinados beneficios penitenciarios para las personas

condenadas por el delito de trata de personas. Sin embargo, para los
supuestos agravados que incluyen los casos de vctimas menores de
edad se establece expresamente que no se conceder ningn tipo de
beneficio penitenciario.
d) Aspectos referidos a la vctima
Se seala de manera genrica la obligacin del Estado, en coordinacin

con otros Estados, entidades no gubernamentales y/o con la sociedad
civil, de brindar a las vctimas, colaboradores, testigos, peritos y sus
familiares, medidas de asistencia y proteccin. Sin duda, este
constituye un aspecto fundamental de la norma, e inclusive, en otras
experiencias la proteccin de la vctima de trata constituye el eje
central en la lucha contra este flagelo.
Adicionalmente, la Ley N 28950, establece que las medidas de prevencin contra

la trata de personas deben tomar en cuenta el inters superior del nio,
consagrado expresamente en el principio 2 de la Declaracin de los Derechos del
Nio, el inciso 1 del artculo 3 de la Convencin sobre los Derechos del Nio y en el
artculo IX del Ttulo Preliminar del Cdigo de los Nios y Adolescentes.86 Cabe
recordar que este principio garantiza que en toda medida que adopte cualquier
entidad estatal o privada, se debe considerar aquella que establece las condiciones
ms beneficiosas y protectoras para los derechos de los nios, nias y
adolescentes.
Sin embargo, resulta necesario enfatizar que la visin protectora a favor de la
niez no se aplica nicamente en el mbito de las medidas de prevencin tal como
lo sugiere la Ley N 28950 sino que tambin tiene eficacia en las acciones de
persecucin, y especialmente en el mbito de la proteccin y asistencia a las
vctimas.
3. REGLAMENTO DE LA LEY CONTRA LA TRATA DE PERSONAS Y TRFICO

ILICITO DE MIGRANTES
23

El Reglamento de la Ley de Trata no solo regula con detalle las disposiciones de la

Ley N 28950, sino que va ms all, al establecer obligaciones para erradicar la
trata de personas. Por tanto, constituye la primera estrategia de lucha del Estado
peruano contra dicho flagelo.
De otro lado, el reglamento establece que el principio del inters superior del nio
y adolescente debe ser considerado en las acciones que adopten los organismos
gubernamentales o no gubernamentales en la lucha contra la trata de personas,
priorizando el inters y derechos del nio y adolescente, en aquellos casos en los
que sean vctimas (artculo 2 numeral 4)
CAPTULO II
PLAN NACIONAL DE ACCIN CONTRA LA TRATA
DE PERSONAS 2011-201631
La necesidad de contar con un plan para la lucha contra la trata de personas se
sustenta en que dada la complejidad de dicho fenmeno, no es probable que se
pueda obtener xito en su erradicacin sin algn tipo de colaboracin
interinstitucional, que defina de mutuo acuerdo los objetivos, las prioridades de
accin, las numerosas tareas que hay que realizar, los recursos necesarios y la
responsabilidad respectiva de cada organismo.32
Cabe tambin precisar que por el diseo que tiene un plan, es posible realizar
evaluaciones peridicas sobre el grado de cumplimiento de las actividades y metas
trazadas en la lucha contra la trata de personas, por parte de las diversas
entidades involucradas.
31
Aprobado mediante Decreto Supremo N 004-2011-IN de fecha 19 de octubre de 2011.

NACIONES UNIDAS. OFICINA CONTRA LA DROGA Y EL DELITO. Manual para lucha contra la trata.
Programa mundial contra la trata de personas. Nueva York, 2007. p. 11. Disponible en:
http://www.unodc.org/pdf/Trafficking_toolkit_Spanish.pdf
32

24

Al respecto, la aprobacin del Plan Nacional de Accin contra la Trata de

Personas 2011-2016 (en adelante, PNAT), constituye un avance importante para la
lucha contra la trata de personas en nuestro pas pues en l se establecen los
objetivos a cumplir por parte de las instituciones estatales y privadas
comprometidas con el tema y se sealan las actividades correspondientes a cada
eje de actuacin -prevencin, sancin y persecucin, proteccin y asistencia a la
vctima- a travs de las cuales se debe combatir la trata de personas.33
El PNAT establece 10 objetivos especficos en torno a los siguientes lineamientos

estratgicos o ejes centrales: la prevencin del delito (OE1 a OE3), la persecucin
de los delincuentes a travs de la aplicacin efectiva de la Ley N 28950 y su
Reglamento (OE4 a OE6) y, asimismo, la proteccin y asistencia a las vctimas (OE7
a 0E9). Corresponde al Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la
Trata de Personas34 y a los grupos regionales de lucha contra la trata, verificar el
cumplimiento del PNAT.
Adicionalmente, el articulado del PNAT se sustenta en cinco principios rectores.
Uno de ellos es el principio del inters superior del nio y adolescente (apartado
6.2.7), el cual establece que el PNAT prioriza en su accionar el inters y derechos
del nio y adolescente, en el mbito preventiva y de asistencia cuando son vctimas.
Aun cuando, como se ha sealado, la aprobacin del PNAT es fundamental para
combatir la trata de personas cabe realizar algunos comentarios que surgen del
anlisis de dicho documento:
1.
El PNAT incorpora dos nuevas modalidades de explotacin en el delito de

trata de personas no previstas en la Ley N 28950. En el primer caso,
33
Cabe sealar que la aprobacin del Plan Nacional de Accin contra la Trata en el Per ha sido saludada
por el Comit de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas mediante informe
de fecha 18
de mayo de 2012 (E/C.12/PER/CO/2-4).
34
El Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas fue creado mediante
Decreto Supremo N 002-2004-IN. Este grupo de trabajo se encarga de coordinar las acciones de las
diversas entidades pblicas y privadas comprometidas en la lucha contra la trata de personas,
incluyendo la realizacin de actividades conjuntas (artculo 3.a). Lo conforman tanto entidades estatales
como organizaciones de la sociedad civil. La Secretara Tcnica de dicho grupo se encuentra a cargo del
Ministerio del Interior.

25

cuando las vctimas de trata de personas son utilizadas para cometer o

participar en actos delictivos como robo, narcotrfico o lavado de dinero,
etc.. La segunda referida a reclutamiento de nios, nias, adolescentes o
jvenes con fines de explotacin laboral dentro de acciones militares
(combate, vigilancia, guas, espionaje, limpieza y transporte de armas) y/o
sexual.35
a)
Al respecto, con relacin a la primera modalidad, corresponde evaluar

una futura modificacin del tipo penal de trata para incluir como
finalidad de este delito la participacin en la comisin de hechos
delictivos. Cabe sealar que, de acuerdo a la Directiva 2011/36/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo de 5 abril de 2011 (relativa a la
prevencin y lucha contra la trata de seres humanos y a la proteccin de
las vctimas), la trata de personas puede tener como fin la explotacin
para la realizacin de actividades delictivas (artculo 2numeral 3). Es
decir, esta modalidad ya ha sido contemplada en otras realidades.
b) De producirse esta modificacin, se tendra que tomar en cuenta que

las vctimas de trata de personas no pueden ser procesadas ni
sancionadas por los delitos cometidos en razn a la situacin de
explotacin en la que se encontraban (Principios y Directrices
recomendados sobre los derechos humanos y la trata de personas,
directriz 4.5).
c) En el caso de reclutamiento forzoso para realizar acciones militares en
grupos armados regulares e irregulares, debe recordarse que la
prohibicin del reclutamiento forzoso en el caso de los nios, nias y
adolescentes, constituye una obligacin que surge con la suscripcin del
Protocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio
relativo a la participacin de nios en los conflictos armados.36En tal
sentido, el reclutamiento de menores de edad constituye un fenmeno
35
Ver en: http://www.mininter.gob.pe/userfiles/DS-MIN-004-2011(1).pdf Pgs. 18-19.

Fue aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas mediante Resolucin A/RES/54/263 del 25
de mayo de 2000. Entr en vigor con fecha 12 de febrero de 2002.
36

26

autnomo que merece un tratamiento particular. Inclusive, el referido

instrumento internacional exige la tipificacin de un delito autnomo e
independiente que sancione el reclutamiento de menores de edad
habindose presentado diversos proyectos de ley en ese sentido.
La inclusin de estos dos supuestos es justificada por el PNAT sealando:
La Ley N 28950 no hace mencin expresa a esta modalidad, sin embargo;
existen indicios que ameritan incluirla en el PNAT con el objeto de adoptar
un prisma amplio en la defensa de los derechos humanos y de las posibles
vctimas de trata.
No obstante, la incorporacin de los dos casos referidos contraviene el
principio de legalidad, toda vez que a travs de una norma reglamentaria se
pretende ampliar las modalidades de trata de personas contemplado en una
norma con rango de ley (Ley N 28950).
2. En las actividades de prevencin contra la trata de personas, si bien el
PNAT asigna responsabilidades a entidades estatales y privadas que no
estn contempladas en el Reglamento de la Ley contra la Trata de Personas
como por ejemplo el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI), la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), la Direccin General de
Migraciones (Digemin) y los colegios de abogados; no establece ninguna
obligacin para el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC),
sector que, de acuerdo al Reglamento, s tiene competencias en la lucha
contra la trata de personas. De igual forma, en reiteradas ocasiones se
alude a la participacin de los grupos multisectoriales regionales de lucha
contra la trata de personas pero se omite la participacin directa de los
gobiernos regionales y locales, a pesar de que en el reglamento de la ley de
trata se les impone obligaciones especficas (artculo 18).
3.
En relacin a las actividades de persecucin el PNAT incorpora actividades

propias de la etapa de prevencin como la capacitacin del personal policial
por la Direccin de Educacin y Doctrina Diredu de la PNP; la
capacitacin del personal del Ministerio Pblico, as como del Poder Judicial

27

por parte de la Academia de la Magistratura (AMAG); la elaboracin de

compendios normativos y, la capacitacin a defensores pblicos.
Un aspecto positivo que cabe destacar es la incorporacin del Ministerio de
Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) dentro de la etapa de persecucin
y sancin para identificar casos de trata con fines de explotacin laboral,
conjuntamente con la Polica Nacional y el Ministerio Pblico.
De otro lado, se establece la incorporacin del INEI en este eje como
entidad responsable de oficializar estadsticas en los casos de trata
investigados y sancionados y de implementar un registro de los procesos por
trata de personas en el Poder Judicial. Esta propuesta permitir tener
informacin completa sobre los casos de trata desde que son denunciados
hasta que son concluidos en sede jurisdiccional, a diferencia del actual
sistema RETA, cuya funcin es registrar las denuncias formuladas ante la
Polica Nacional de Per por el delito de trata de personas.
Finalmente, otro aspecto a destacar es la creacin y aplicacin de un
Protocolo de proteccin a vctimas y testigos, que permitir establecer
acciones inmediatas ante la ocurrencia de un caso concreto.
4. En las actividades de proteccin y asistencia, el PNAT establece lo
siguientes:
Se exige la elaboracin de dos protocolos referidos a las vctimas de

trata: uno aplicable en la etapa de persecucin durante la tramitacin
del proceso penal dirigido a protegerla, y otro referido a brindarle
asistencia luego de concluido el proceso penal.
Se establece la creacin de centros de acogida para vctimas de trata

en las regiones de Madre de Dios, Cusco y Puno, los cuales en
principioestaran a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables (MIMP), y luego seran transferidos a los gobiernos
locales. De otro lado, tambin se establece la creacin de centros de
acogida temporales para vctimas de trata de personas, a fin de

28

brindarles proteccin de manera provisional hasta que puedan ingresar

a un albergue especializado.
Se seala adems la obligacin del MTPE de adoptar programas de

reinsercin laboral a favor de las vctimas de trata, en las que tambin
podr participar el sector privado. Esta propuesta resulta positiva,
toda vez que complementa las disposiciones del Reglamento de la Ley
contra la Trata de Personas, aprobado por Decreto Supremo N 0072008-IN.
Finalmente, de acuerdo al artculo 3 del Decreto Supremo N 004-2011-IN que

aprueba el PNAT, la aplicacin de la presente norma se financia con cargo al
presupuesto institucional de los pliegos involucrados, sujeto a las Leyes Anuales de
Presupuesto y sin demandar recursos adicionales al Tesoro Pblico. Ello implica
que cada entidad que participa en la lucha contra la trata debe asignar una partida
especfica dentro de su presupuesto institucional para desarrollar las acciones
previstas en el PNAT.
CAPTULO III
PLANES REGIONALES DE LUCHA CONTRA LA
TRATA DE PERSONAS
Las estrategias para combatir la trata de personas no slo se establecen desde el
nivel central del gobierno sino que tambin los gobiernos subnacionales tienen
responsabilidad en dicha tarea. Ello, no significa que los gobiernos locales y
regionales adopten medidas de manera autnoma, sin tomar en cuenta lo dispuesto
por el Gobierno Nacional pues de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 8 numeral 11
de la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales (Ley N 27867), las polticas de
los gobiernos regionales guardan concordancia con las polticas nacionales de
Estado.
29

En ese sentido, el Reglamento de la Ley N 28950 (D.S. 007-2008-IN) seala que a

nivel de los gobiernos regionales y locales se debern crear y fortalecer redes de
lucha contra la trata de personas (artculo 18 incisos a y b), as como establecer
polticas locales de lucha contra la trata que debern ser incorporadas a los planes
locales y regionales de desarrollo (artculo 5).
En ese sentido, las autoridades locales y regionales son las encargadas de
establecer los primeros diagnsticos sobre la problemtica de la trata en distintas
regiones, para, a partir de ello, fijar las acciones correspondientes.
Finalmente, debe sealarse que a travs de diversas ordenanzas se han creado
grupos multisectoriales de lucha contra la trata37 y que a la fecha de culminacin
del presente informe solo se han aprobado dos planes regionales de accin contra
la trata de personas en las regiones de Ayacucho y de Madre de Dios.
CAPTULO IV
COMISIN REGIONAL DE LUCHA CONTRA LA
TRATA DE PERSONAS DE LA LIBERTAD
Mediante Ordenanza Regional N003-2012-GR-LL/CR, el Consejo Regional del
Gobierno Regional de La Libertad, aprob la Comisin Regional de Lucha contra la
Trata de Personas que tiene como objetivo establecer acciones de lucha contra la
trata de personas y tr6fico ilcito de migrantes, impulsando mecanismos de
prevencin, persecucin y sancin de dichos delitos as como brindar proteccin y
37
En la Regin la Libertad, mediante Ordenanza Regional N 003-2012-GR-LL/CR; en la regin Arequipa

mediante Ordenanza Regional N 159-AREQUIPA; en la regin Hunuco, mediante Ordenanza Regional
N 017-2011-CRGRH; en la regin Cajamarca, mediante Ordenanza Regional N 041-2011-GR.CAJ-CR; en
la regin Piura, mediante Ordenanza Regional N 230-2011/GRP-CR; en la regin Loreto, mediante
Ordenanza Regional N 002-2012-GRL-CR; en la regin Junn, mediante Resolucin Ejecutiva Regional N
425-2011-GRJ/ PR; en la regin Ucayali, mediante Resolucin Ejecutiva Regional N 1173-2010-GRU-P;
en la regin Madre de Dios mediante Ordenanza Regional N 012-2010-GRMDD/CR; en la regin
Tumbes, mediante Resolucin Ejecutiva Regional N 973 -2010/GOB.REG.TUMBES-P; entre otros.

30

asistencia segura, suficiente y de calidad a las vctimas, testigos, colaboradores y

peritos vinculados a la investigacin de tales delitos.
I.
CONFORMACIN:
De igual manera, se determina que dicha comisin estar conformada por:
El Presidente del Gobierno Regional de La Libertad o el funcionario pblico

que designe, quien lo presidir.
El Alcalde de la Municipalidad Provincial de Trujillo, o el funcionario pblico

que designe.
El Presidente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad.
El Presidente de la Junta de Fiscales Superiores de La Libertad.
El Coronel de la Direccin Territorial La Libertad de la Polica Nacional del

Per.
El representante de la Gerencia Regional de Desarrollo e Inclusin Social.
El representante de la Gerencia Regional de Salud.
El representante de 10 Gerencia Regional de Transporte y Comunicaciones.
El representante de la Gerencia Regional de Educacin.
El representante de 10 Gerencia Regional de Trabajo y Promocin del

Empleo.
El representante de la Gerencia Regional de Turismo y Comercio Exterior.
El representante de la Direccin de Migraciones - Jefatura Migraciones La

Libertad.
El representante del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
El representante del Ministerio de Justicia.
II.
FUNCIONES:
Promover polticas orientadas a la prevencin de estos delitos en poblacin

vulnerable y/o de alto riesgo en coordinacin con las autoridades pblicos y

31

la sociedad civil, as como de persecucin de agentes criminales o tratantes

y proteccin a las vctimas.
Promover acciones a fin de brindar a las vctimas de trata de personas y
trfico
ilcito
de
migrantes,
una
atencin
integral,
diferenciada,
multidisciplinaria e intersectorial acorde a su condicin de persona.
Comprometer a los operadores de justicia el cumplimiento de sus funciones

promoviendo instrumentos legales y protocolos concertados que permitan la
adecuada tipificacin de estos delitos, posibilitando su persecucin eficaz
en la Regin La Libertad.
Promover una justicia especializada en el tema de trata de personas, a fin

de evitar la impunidad de los investigados y/o procesados.
Promover la creacin de espacios de proteccin a vctimas de trata de

personas, comprometiendo la participacin activa de las instituciones
pblicas en su rehabilitacin y recuperacin.
Ejecutar las acciones y actividades contenidas en el Plan Nacional de Accin

contra la trata de personas, y elaborar y ejecutar el Plan Regional de Accin
contra la Trata de Personas y Tr6fico Ilcito de Migrantes de La Libertad
2012.
III.
MESA DE DIALOGO:
Esta mesa de dilogo estar conformada dentro de la Comisin Regional de Lucha

contra la Trata de Personas que constituir6 un espacio representativo de consulta,
cuya misin es coadyuvar al an61isisy la bsqueda de acuerdos consensuados de los
asuntos planteados por las organizaciones representativas de trata de personas y
el Estado, la misma que estar6 integrada por:
Los integrantes de la Comisin Regional.
Monseor Arzobispo Metropolitano de Trujillo.
Un representante del Defensor del Pueblo en La Libertad.

32

Un representante de cada una de las Universidades de la Regin La

Libertad.
El Decano del Colegio de Abogados de La Libertad.
El Decano del Colegio de Periodistas de La Libertad.
Un responsable de la Arquidicesis Pastoral de Trujillo.
El representante de la Red Regional de Atencin Residencial de Nios y

Nias.
El Presidente/a del Consejo Regional de La Mujer.
Un Representante de las Organizaciones No Gubernamentales vinculadas al

trabajo de prevencin y atencin de casos de trata de personas de la Regin
o de otras regiones.
Se podr6n integrar a nuevos miembros por acuerdo de la mayora de los

integrantes de la Comisin Regional para la Lucha contra la Trata de Personas y el
Trfico Ilcito de Migrantes en la Regin La Libertad.
III
33

MTODOS Y TCNICAS A EMPLEAR
3.1. Mtodos
a) Mtodo Cientfico Dado que el mtodo cientfico es un mtodo
destinado a explicar fenmenos, establecer relaciones entre los
hechos, y as obtener conocimientos u aplicaciones tiles. Para
este proyecto de investigacin se necesita de manera
imprescindible de este mtodo, pues ser aplicado a la realidad
de nuestro proyecto.
b) Mtodo Descriptivo Su utilizacin servir para apreciar las

caractersticas de un conjunto de sujetos o reas de inters.
Para ste trabajo de investigacin, ser de utilidad dicho mtodo
ya que describiremos todo el procedimiento que se realiz para
llegar
al
acto
administrativo
que
vulnera
el
principio
anteriormente expuesto, as como tambin, a las actuaciones de

los sujetos intervinientes en aqul.
c) Mtodo ex post facto Conceptualmente, busca establecer

relaciones de causa efecto, despus de que este ltimo ha
ocurrido y su causa se ubica en el pasado. Pues bien, para poder
iniciar tuvimos que partir por un problema (vendra
a ser el
efecto) en la realidad; y por relacin de causalidad, se necesita,

valga la redundancia, indagar una causa (vendra a ser la
hiptesis) para dar con esa relacin de causa y efecto.

34

d) Mtodo comparativo Se fundamenta en el anlisis de similitud

o discrepancia de caractersticas. Dicho mtodo es claramente
aplicable a nuestro trabajo de investigacin puesto que no solo en
va administrativa ocurre dicha transgresin de principio, sino
tambin en la jurisdiccin comn.
e) Mtodo Histrico El mtodo histrico permitir en la

investigacin jurdica a realizar, comprobar y averiguar la
doctrina y los hechos, por su circunstancia histrica, ya que
siempre estn sujetos a constante evolucin y transformacin. La
casustica a travs del tiempo ser la principal herramienta para
la utilizacin de este mtodo.
f) Mtodo Anlisis y sntesis Ambos mtodos, el primero, que

procede descomponiendo el todo en sus partes constitutivas y el
segundo, que permite unir la parte del fenmeno que se estudia;
permitirn en la presente investigacin develar toda mscara de
los acontecimientos, liberndolos de su apariencia externa, que
en muchos casos tergiversa su esencia.
3.2. Tcnicas
a) Tcnica documental o bibliogrfica

Buscaremos apoyo en fuentes de carcter documental, obtenidas
a travs de fuentes bibliogrficas y archivsticas, para el recojo
de esta informacin y su posterior ordenacin y clasificacin (en
funcin de los indicadores que se pretenden estudiar) es
necesario la implementacin de su instrumento llamado ficha, la
35

que se define como una fuente constante de informacin,

creciente y flexible.
De esta manera el fichaje permitir ordenar y seleccionar el

contenido de las fuentes consultadas.
b) Tcnica de anlisis de contenido

Mediante el anlisis de contenido, se puede apreciar la posicin
doctrinaria de distintos autores que tratan sobre el tema,
objeto de la investigacin, dando sus apreciaciones, crticas y
conceptualizaciones.
c) Investigacin de campo
Esta clase de investigacin se apoya en informaciones que
provienen entre otras, de entrevistas, cuestionarios, encuestas
y observaciones. Para obtener datos fidedignos entrevistaremos
al
jefe
de
Asesora
Jurdica
del
Proyecto
Especial
CHAVIMOCHIC, abogado Julio Alfredo Urquiza Zavaleta, a fin

de poder estudio a fin de obtener respuestas verbales a las
interrogantes planteadas sobre el problema propuesto, asimismo
realizaremos la misma entrevista a Jos Saavedra Ramirez,
gerente de Promocin de la Inversin Privada, para los mismos
efectos.
IV
36

RESULTADOS
1. La ejecucin
del Plan Regional de Lucha contra la Trata de Personas est
siendo mnimizado por parte de las instituciones que conforman la Comisin

Regional de Lucha contra la Trata de personas, debido a la alta rotacin de los
funcionarios responsables en las reuniones de trabajos realizadas.
2. Las Resoluciones sobre venta directa de tierras del Proyecto Especial

Chavimochic, contravienen lo dispuesto en los artculos pertinentes a la
motivacin de los actos administrativos normados dentro de la Ley del
Procedimiento Administrativo General.
3. La contradiccin de argumentos de los informes legales de la Asesora Jurdica

es una de las causas principales de la inadecuada motivacin de los actos
administrativos del Proyecto Especial Chavimochic.
4. Existe una fundamentacin basada en Derecho, con respecto a las Resoluciones

Gerenciales sobre venta directa de tierra,
mas no la existencia de una
motivacin de hecho que logre sustentar dicha decisin emitida por la autoridad
administrativa competente.
5. La Gerencia General del Proyecto Especial Chavimochic, quebranta una garanta

constitucional democrtica al emitir resoluciones que perjudican la tutela de los
administrados y el Estado de Derecho.
6. Los criterios sobre inters pblico que difieren entre la Oficina de Asesora
Jurdica y la Gerencia de la Promocin de la Inversin Privada del Proyecto

37

Especial Chavimochic es una de las causas de vulneracin de la motivacin de

Resoluciones sobre Venta Directa emitidas por la Gerencia General.
7. Las autoridades administrativas involucradas en la emisin de las resoluciones

gerenciales sobre venta directa de tierras emitidas en el periodo 2011 tienen
en cuenta criterios jurdicos a la hora de motivar, mas no los fcticos.
VI
DISCUSIONES
1. En las Resoluciones Gerenciales sobre venta directa de tierras del Proyecto

Especial Chavimochic, el inters pblico no se concreta por el Legislador,

38

porque permite a la Administracin introducir la ponderacin de otros

valores.
En efecto, los fines de inters pblico deben determinarse por el Legislador y por
el Constituyente, as que lo relevante es que se trate de un concreto inters
pblico, parece que debe ser el Ordenamiento el que determine los fines de los
actos administrativos, sin embargo, hay casos, como el de las resoluciones
gerenciales sobre venta directa de tierras, en las que el inters pblico no se
concreta por el Legislador; sino se adeca a las condiciones regidas en el caso
concreto por el Reglamento, que no obstante, son casos en los se requiere una
operacin de valoracin de los hechos, ello se debe a la necesidad o conveniencia de
permitir a la Administracin la introduccin de nuevos valores que no aparecen de
manera expresa en la norma.
En el caso de las resoluciones gerenciales, no obstante, la nocin del inters
pblico dista de ser clara, sobre todo si se trata de deslindarla en cada caso de la
causa del acto. Ello se debe a la conexin que en toda resolucin administrativa
debe existir entre los presupuestos fcticos, su correcta aprehensin y estimacin
y el contenido de aqul, todo ello a luz de su fin.
En estos casos, el inters pblico se concreta a travs de la valoracin de los
hechos con la bsqueda indefectible de un fin, no un motivo, pues ste viene a ser
las razones que mueven al autor del acto a pronunciarse en la forma y sentido que
lo ha hecho, justificar su decisin, fundamentar su conducta, a indicar el por qu
de la determinacin de su voluntad, mientras que el fin que viene a ser un elemento
teleolgico indispensable para la existencia del acto administrativo, a forma tal de
que un acto carente de fin, ser un acto carente de cualquier valor e incluso podra
ser inexistente.
Cada vez que falta el fin, falta el acto mismo, por lo que los efectos a los cuales
tiene no se pueden producir.38
38
Carnelutti Francesco, Teora General del Diritto, T. III 1961 pp.238 y ss.

39

Las resoluciones gerenciales son los casos en que se requiere una operacin de
valoracin de los hechos, esto es una exigencia de la realidad, que obliga una
permanente acomodacin a la misma de las decisiones; lo que indudablemente no
puede hacer una norma abstracta.
La valoracin de los hechos se dar cuando la Administracin al ponerse en
contacto con los hechos, los perciben; y en esa operacin de percepcin o
aprehensin seleccionan de modo operacin aquellos hechos que les parecen
relevantes39. En esa operacin de aprehensin, por otra parte, el lenguaje juega un
papel fundamental, ya que existe una recproca conexin entre ste y los conceptos
a travs de los cuales percibimos la realidad.
La calificacin de un inters como pblico, no es una operacin automtica, sino
resulta de una ponderacin, que se determina en ltimo trmino por la
Administracin, segn la cual si la Administracin deniega una peticin debe probar
la concurrencia de las razones de inters pblico que eventualmente se opongan a
su otorgamiento es decir, la ausencia de los elementos implcitos del presupuesto
de hecho- es decir, aquel conjunto de cuestiones de hecho que no se hallan de
ninguna manera predeterminadas en la norma pero que deben en ocasiones tenerse
en cuenta para su correcta aplicacin.
2. Las Resoluciones sobre venta directa de tierras del Proyecto Especial

Chavimochic, contravienen lo dispuesto en los artculos pertinentes a la
motivacin de los actos administrativos normados dentro de la Ley del
Procedimiento Administrativo General.
Es cierto que para que se declare el Derecho en un conflicto de intereses donde

intervienen las partes, llmese Administrado y Administracin, se necesita de un
conducto
regular.
Dicho
conducto
regular
se
llama
PROCEDIMIENTO
39
En este sentido, vid. IDARTUA SALAVAERRIA, J., Conceptos indeterminados y hechos del Derecho, en
RVAP, N 36, 1993, p. 266

40

ADMINISTRATIVO el cual posee de una normatividad, LEY DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL LEY N 27444, y que cualquier vulneracin de
dichas normas generar un atentado al principio al debido procedimiento.
Precisamente, cabe indicar que la doctrina argentina40 ha indicado, con razn, que
el procedimiento regular implica un requisito esencial de validez del acto
administrativo, que implica que con anterioridad al dictado y emisin del mismo se
cumpla con los procedimientos esenciales y sustanciales previstos en la base
normativa del acto administrativo. De otro lado, el debido procedimiento
administrativo es una manifestacin especial, y si se quiere, principal del requisito
del procedimiento regular, y que adquiere singular importancia por representar
dentro del procedimiento la aplicacin del derecho constitucional al debido proceso
en la sede del procedimiento administrativo.
Pues bien, el debido proceso adjetivo o debido procedimiento administrativo, es,

dentro del procedimiento regular, un momento estelar, puesto que no habr
procedimiento regular, si es que no se permite al particular dentro del
procedimiento, la posibilidad de ser odo, de ofrecer y producir prueba y de que se
resuelvan sus peticiones de manera motivada y fundada en Derecho.41
La doctrina suele llamar al Derecho al debido procedimiento como un

MEGADERECHO, es decir un derecho donde dentro de l abarcan muchos ms. En
una publicacin hecha en la Revista Actualidad Jurdica nos aclara el panorama y
nos cita los derechos que estn inmersos en el DEBIDO PROCEDIMIENTO, estos
son: a) Derecho a exponer argumentos (derecho a ser odo), que viene a ser el
Derecho a la Defensa, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a
obtener una decisin motivada y fundada en derecho, d) la aplicacin del derecho a
40
Cfr. CANOSA, Armando: El procedimiento como elemento del acto administrativo. En: AAVV. Acto administrativo
y reglamento. Jornadas organizadas por la Facultad de Derecho de la Universidad Austral. Ediciones RAP S.A. Buenos
Aires, 2002. Pginas 51-63. Especficamente, pgina 55.
41
Cules son los alcances del derecho al "debido procedimiento administrativo" en la Ley del Procedimiento
Administrativo General? Revista Actualidad Jurdica. Agosto 2005. Gaceta Jurdica Editores. Lima, 2005. RAMN
HUAPAYA TAPIA, Abogado egresado de la Universidad de Lima

41

"la instancia plural" en el mbito de los procedimientos administrativos. En

particular, el Derecho a obtener una decisin motivada y fundada en Derecho, y en
funcin al marco normativo descrito en la Ley, el contenido de este derecho,
aplicable al mbito del debido procedimiento administrativo, implica lo siguiente:
Consideracin expresa de los argumentos y de las consideraciones

propuestas por los administrados en el procedimiento, La autoridad
administrativa tiene el deber de decidir expresamente las peticiones que se
le formulen (inclusive las simples denuncias) y la obligacin de fundar y
motivar las decisiones, por parte de la autoridad administrativa.
En tal sentido, toda decisin administrativa con relevancia al interior del

procedimiento (con las excepciones de ley) deber ser motivada, para lo cual
deber sujetarse al mbito especfico de lo que disponga la LPAG sobre la materia
(particularmente lo dispuesto en el art. 6 de la misma). En caso contrario, cuando
el acto est aquejado de falta de motivacin, no solamente se podr alegar un vicio
esencial en la formacin del acto, sino que se podr alegar una palmaria afectacin
al derecho al debido procedimiento, en la faceta especfica bajo anlisis.
Ahora, es
CORRECTO
que se vulnera dicho cuerpo normativo porque en
el
artculo 4 inc 1.2 (PRINCIPIO DE DEBIDO PROCEDIMIENTO) del Ttulo

Preliminar
en
los
ADMINISTRATIVOS)
artculos
y
inc
artculo
4.
6
(VALIDEZ
DE
(MOTIVACIN
LOS
ACTOS
DEL
ACTO
ADMINSITRATIVO) de la Ley en mencin, han TRANSGREDIDO dichas normas

trayendo como consecuencia, procesalmente hablando, la nulidad del acto
administrativo contenido en la Resolucin Gerencial N 115-2011-GRLL-PRE/PECH.
Entonces, siendo las resoluciones gerenciales de Venta directa de Tierra, por su
naturaleza, un acto administrativo tiene que tener obligatoriamente la DEBIDA
MOTIVACIN para su validez; caso contrario, CONTRAVIENE la LEY, como es en

42

el caso en concreto objeto de investigacin, y otras instituciones jurdicas como el

principio de legalidad y, a nivel macro, el Estado de Derecho.
3. La contradiccin de argumentos de los informes legales de la Asesora
Jurdica
es una de las causas principales de la inadecuada motivacin de
los actos administrativos del Proyecto Especial Chavimochic.
Si bien las resoluciones gerenciales sobre venta directa de tierras se sustentan en

informes legales, stos al ser contradictorios, no podran en modo alguno fundar
una decisin adecuada, porque no garantiza el respeto al criterio del mnimo
suficiente, segn el cual si son varias las consideraciones que giran en torno a una
determinada resolucin, es suficiente indicar las principales, y si en caso son varios
los motivos adoptados, basta solo la legitimidad de uno para salvar el acto; pero en
caso de tratarse de 2 informes totalmente distintos entre ellos, a nivel de
Gerencia General, no hay criterios que permitan establecer la legitimidad de uno y
la ilegitimidad de otro.
La Administracin Pblica tiene la facultad de la ejecutoriedad, es decir, la de

realizar actos que de ella emanan. Tratndose de las resoluciones gerenciales, la
autoridad administrativa est capacitada para proceder en forma directa a la
ejecucin de sus propias resoluciones, pero esta ejecucin directa se basa en la
presuncin de legitimidad de los informes legales dictados, que tiene como
fundamento el que la gerencia es en realidad un instrumento que persigue la
satisfaccin de un inters general.
En casos de contradiccin entre informes legales, es completamente necesaria la

identificacin de ciertos conceptos como: la finalidad de los informes legales, los
presupuestos que se tienen en cuenta para emitirlos y la fundamentacin que
contienen.

43

Y bien, es precisamente la fundamentacin de los informes legales es el que mayor

relevancia jurdica tiene, pues se trata de la actividad y la bsqueda de un fin de
inters pblico, y slo en virtud de ciertas reglas es posible determinar en casos
de contradiccin, qu informe es el que deber tenerse en cuenta.
Por el principio del mnimo suficiente, se admite la presencia simultnea de

motivos vlidos e invlidos si son conexos, pero si estos llegasen a ser
contradictorios, podra comportar la invalidez del acto.42
4. Existe una fundamentacin basada en Derecho, con respecto a las

Resoluciones Gerenciales sobre venta directa de tierra,
mas no la
existencia de una motivacin de hecho que logre sustentar dicha decisin

emitida por la autoridad administrativa competente.
Para sumergimos de manera ms profundo al tema de la motivacin de las

resoluciones administrativas, citaremos algunos prrafos de las sentencias del
Tribunal Constitucional para luego precisar la discusin del resultado. (STC 000912005-PA, fundamento 9, prrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005PA, STC 5514-2005-PA, entre otras.)
42
Virga P. Provedimento Administrativo Miln, p. 219

44

[][E]l derecho a la motivacin de las resoluciones administrativas es de especial

relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garanta de todo
administrado a que las sentencias estn motivadas, es decir, que exista un
razonamiento jurdico explcito entre los hechos y las leyes que se aplican. []
La motivacin de la actuacin administrativa, es decir, la fundamentacin con los

razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos
administrativos, imponindose las mismas razones para exigirla tanto respecto de
actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivacin del acto administrativo es una cuestin clave en el

ordenamiento jurdico-administrativo, y es objeto central de control integral por el
juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresin de los
mbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condicin impuesta para la vigencia efectiva del
principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se
debe aadir la estrecha vinculacin que existe entre la actividad administrativa y
los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivacin
suficiente de sus actos es una garanta de razonabilidad y no arbitrariedad de la
decisin administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivacin o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una
condicin impuesta por la Ley N. 27444. As, la falta de fundamento racional
suficiente de una actuacin administrativa es por s sola contraria a las garantas
del debido procedimiento administrativo.
Pues bien, ahora es menester emitir una posicin nuestra sobre el tema de la
motivacin, Se sabe que mediante el ACTO ADMINISTRATIVO se materializa la
tutela
administrativa efectiva, y est tiene y debe reunir requisitos, es decir
estar MOTIVADA y FUNDAMENTADA en derecho. Motivacin y Fundamentacin

no son sinnimos, aunque estn ntimamente ligados. Ante esto tenemos que un acto
45

administrativo puede estar fundamentada en Derecho pero no razonada y/o

motivada, as como tambin, un acto administrativo puede estar motivada y/o
razonada pero no fundada en Derecho. Y es que motivar implica algo ms que
fundamentar, implica la EXPLICACIN DE LA FUNDAMENTACIN,
es decir
explicar o sustentar la solucin para dicho caso concreto. Pues bien, en esta
investigacin cuya materia es principalmente sobre motivacin, se puede precisar
que la resolucin gerencial (acto administrativo) posee una fundamentacin basada
en Derecho ms no de una motivacin. De acuerdo al expediente, materia de
investigacin, existe una fundamentacin en Derecho cuando se establece y se
expresa en dicha resolucin los artculos pertinentes del Reglamento de Venta
Directa de Tierras, pero no existe la motivacin debida porque los medios
probatorios, los cuales crean conviccin a la autoridad administrativa, son
contradictorios y, por ende, no se llega a explicar la solucin de la aplicacin de
dicho precepto reglamentario para el caso en concreto de Venta Directa. Dicha
contradiccin de los medios probatorios se puede apreciar en los informes legales
emitidos por la Oficina de Asesora Jurdica del PECH. Uno de ellos es el Informe
Legal N015-2008
-GR-LL/PECH/04.1 de fecha 06.02.2008, contenido como
referencia de un Informe Tcnico N 109-2009-GRLL-PRE/PECH-03-CSC, donde

se concluye que el Terreno objeto de Venta, segn la Resolucin de Adjudicacin
emitida en el marco legal del Convenio de Saneamiento Fisico suscrito con el PETT,
constituye PRUEBA DE EXPLOTACIN AGROPECUARIA al 18.07.95. El otro es el
Informe Legal N 0218-2010-GRLL-PRE/PECH-04.1 de fecha 25.10.2010 donde se
determina que NO permite tener certeza que al ao 1995 haya efectivamente
existido explotacin agropecuaria. En consecuencia, en este orden de ideas
tenemos, que el acto administrativo contenido en la Resolucin Gerencial materia
de apelacin, fue emitido con documentacin ambigua, puesto que el Informe Legal
emitido el 2010 contradice al Informe Legal emitido el 2008. Por ende, el PECH no
realizo una debido motivacin.

46

5. La Gerencia General del Proyecto Especial Chavimochic, quebranta una

garanta constitucional democrtica al emitir resoluciones que perjudican la
tutela de los administrados y el Estado de Derecho.
Lo que se busca con la motivacin es hacer realidad la garanta de que los

administrados conozcan las razones o argumentos lgico-jurdicos empleados por
aquel que administra justicia administrativa para justificar la decisin tomada, a
fin de verificar lo sostenido en ella y sobre todo, apreciar la razonabilidad de los
argumentos que la sostienen; sin embargo, al advertir que las resoluciones
gerenciales son emitidas con sustento en documentacin contradictoria y ambigua,
no se est garantizando la certeza jurdica, el derecho a la exposicin de un
razonamiento jurdico explcito entre los hechos y las leyes que se aplican.
En un Estado democrtico de Derecho los ciudadanos tienen derecho a conocer las

razones tanto fcticas como jurdicas en que se apoyan las decisiones
administrativas. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer trmino, los
hechos de cuya consideracin se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de
una norma jurdica, y, en segundo lugar, a razonar cmo tal norma jurdica impone la
resolucin que se adopta en la parte dispositiva del acto. La motivacin, pues, es un
elemento material de los actos judiciales y administrativos y no un simple requisito
de forma.43
La certeza jurdica es el derecho de todo procesado a que las sentencias o

resoluciones estn motivadas, la exposicin de un razonamiento jurdico explcito
entre los hechos y las leyes que se aplican. Esta figura es acorde con la
Constitucin, cuando seala en su artculo 139. inciso 5), que es un principio de la
funcin jurisdiccional ()
43
Enciclopedia Jurdica Espasa Calpe, S.A.

47

La motivacin es una exigencia que si bien es parte de las resoluciones judiciales,

debe ser observada en todo tipo de procedimiento, a la luz del Artculo 139.,
inciso 5) de la Constitucin, como una motivacin escrita, pues, como lo prescribe
el artculo 12 de la Ley Orgnica del PJ, todas las resoluciones, con exclusin de
las de mero trmite, son motivadas, bajo responsabilidad, es decir, han de incluir
expresin de los fundamentos en que se sustentan.44
La motivacin se configura como criterio diferenciador entre racionalidad y

arbitrariedad. Un razonamiento ser arbitrario cuando carezca de todo
fundamento o bien sea errneo. Se trata, en definitiva, del uso de la racionalidad
para dirimir conflictos habidos en una sociedad que se configura ordenada por la
razn y la lgica. Son aspectos esenciales de este derecho: la racionalidad45 y la
razonabilidad46 de las decisiones.
La finalidad de resguardar una debida motivacin, desde el punto de vista tanto de

lo racional como de lo razonable, es garantizar al administrado que la decisin que
ha obtenido (sea o no favorable a sus intereses), es producto de un razonamiento
correcto, en el que adems se han tomado en consideracin los valores y principios
que gobiernan la vida en sociedad, y que deben encontrarse contemplados en la
Constitucin, dando lugar a una decisin socialmente aceptable y objetivamente
justa; todo lo cual est en aptitud de conocerse al revisar los fundamentos de lo
decidido.
44
Sentencia Vinculante del Tribunal Constitucional, Exp. No 3361-2004-PA-TC, publicada el 16- 12-2005;
en cuyo artculo 2 del Fallo dispone que la presente jurisprudencia tiene FUERZA VINCULANTE.
45
Estaremos ante una motivacin racional cuando, en el itinerario mental seguido por el juzgador para
llegar a las conclusiones que configuran su fallo, se respete la correccin en la aplicacin de reglas
estrictamente lgicas. La racionalidad implica la verificacin de la correccin del razonamiento sobre la
base de la aplicacin de criterios lgicos esencialmente formales, entre ellos, por ejemplo, el respeto a
los principios clsicos y elementales, como son la identidad, no contradiccin, tercio excluido y razn
suficiente (solo puede existir una motivacin correcta si constituye razn suficiente de lo que se decide).
46
La razonabilidad de la motivacin est vinculada con lo que se considera socialmente aceptable en un

contexto (de tiempo y lugar) especfico. De este modo, lo razonable puede ser medido en funcin de lo
que realizara cualquier persona sobre la base del sentido comn, teniendo en cuenta los valores, as
como los criterios ticos, polticos, econmicos, sociales, religiosos, etc., que rigen una sociedad.

48

6. Los criterios sobre inters pblico que difieren entre la Oficina de

Asesora Jurdica y la Gerencia de la Promocin de la Inversin Privada del
Proyecto Especial Chavimochic
es una de las causas de vulneracin de la
motivacin de Resoluciones sobre Venta Directa emitidas por la Gerencia

General.
Es importante determinar las funciones que realizan dichas reas dentro de un

procedimiento de Venta Directa de Tierras. La primera, la oficina de Asesora
Jurdica, cumple un rol importante debido que es un rgano que desempea la
funcin revisora de las resoluciones emitidas por el Comit de Venta de Tierras,
rgano que determina la procedencia o improcedencia de dichas solicitudes. La
segunda, la Gerencia de la Promocin de la Inversin Privada, cumple un rol
receptivo dado que ste recibe las solicitudes de Venta Directa presentadas por
los administrados para que de inicio a su procedimiento regular; as como tambin,
dentro
de
la
Gerencia,
intervienen
dos
rganos
como
la
Divisin
de
Acondicionamiento Territorial y la Divisin de Saneamiento Fsico y Transferencia

de Tierra quienes a grandes rasgos determinan los supuestos de hechos para la
procedencia de la venta de tierras.
Sin perjuicio de lo anterior expuesto, realizamos el respectivo trabajo de campo,
fundamental
para
un
trabajo
de
investigacin,
respaldndonos
en
una
ENTREVISTA realizada a las dos autoridades de las reas del Proyecto Especial
Chavimochic. Este resultado naci de una de las preguntas hechas en la entrevista
la cual fue: Se tiene en cuenta el inters pblico para la emisin de las
Resoluciones Gerenciales sobre Venta Directa de Tierras? Si no se tuviera, A

qu otros tipos de intereses obedecen las emisiones de dichos actos
administrativos?. He aqu el punto importante, LA CONTRADICCIN DE
RESPUESTAS obtenidas por esta pregunta. El jefe de Asesora Jurdica respondi
de la siguiente manera: Siendo las Resoluciones Gerenciales de Venta Directa,
actos administrativos, definitivamente para su emisin se debe tener en cuenta

que no afecten al inters pblico; toda vez que, si se agravian el inters pblico
49

pueden ser materia de nulidad. Sin perjuicio de lo sealado, cabe sealar que la
emisin de las citadas Resoluciones obedece a un inters particular de los
administrados, quienes solicitan el otorgamiento de un derecho (venta directa); por
su parte, el Gerente de Promocin de la Inversin privada respondi: S se tiene en
cuenta el inters pblico, por cuanto al emitir las Resoluciones Gerenciales sobre
venta directa debe respetarse las nomas especiales que para el efecto se han
emitido, porque de lo contrario, se estara contraviniendo normas pblicas de
obligatorio cumplimiento.
Como se puede ver, el Jefe de Asesora Jurdica considera que lo que se tiene en
cuenta es el inters particular (del administrado), mientras que el Gerente de
Promocin de la Inversin considera que se tiene en cuenta el inters pblico
propiamente dicho porque, caso contrario, contraviene normas pblicas de
obligatorio cumplimiento.
Al tener estas autoridades criterios completamente distintos, se aprecia que esa

contradiccin influye en la emisin de las Resoluciones Gerenciales, porque se trata
de rganos subordinados a la Gerencia.
7. Las
autoridades
administrativas
involucradas
en
la
emisin
de
las
resoluciones gerenciales sobre venta directa de tierras emitidas en el

periodo 2011 tienen en cuenta criterios jurdicos a la hora de motivar, mas
no los fcticos.
Al
momento
de
emitir
cualquier
tipo
de
resoluciones,
la
autoridad administrativa debe tener en cuenta diversos elementos, ya que

encontrndonos en un Estado democrtico de derecho los ciudadanos tienen
derecho a conocer las razones tanto fcticas como jurdicas en que se apoyan las
decisiones administrativas. Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer
trmino, los hechos de cuya consideracin se parte y a incluir tales hechos en el
supuesto de una norma, y, en segundo lugar, a razonar cmo tal norma impone la

50

resolucin que se adopta en la parte dispositiva del acto. La motivacin, pues, es un

elemento material de los actos administrativos y no un simple requisito de forma.
Esto quiere decir, que la autoridad administrativa no debe caer en el positivismo;
es decir, la aplicacin a rajatabla de la norma. Los dos campos sobre los que ha de
girar la actividad mental de la autoridad administrativa para decidir el
procedimiento, son los hechos fcticos y el Derecho objetivo que se ha de utilizar
como fundamento.
Para efectos de lograr una adecuada motivacin, se necesita la complementariedad

de ambos elementos mediante un razonamiento lgico.
La motivacin de hecho es aquella por la cual la autoridad administrativa va a fijar

y precisar los argumentos que se deben tener en cuenta para realizar una
operacin valorativa de mayor trascendencia, a efectos de su decisin.
Es necesaria una valoracin extrnseca de la controversia, mediante la cual, la
autoridad administrativa trata de reducir esos hechos a especies jurdicas
comunes y conocidas, sin necesidad por ahora de entrar a aplicar el derecho al
hecho.
VII
CONCLUSIONES
1. Las acciones y materializacin del Plan Regional realizadas por la Comisin

Regional de Lucha contra la Trata de Personas se han realizado dentro de la
provincia de Trujillo, dejando en olvido a las otras provincias del
departamento de La Libertad.

51

2. Si bien es cierto el grado de intervencin en la la ejecucin de estas

polticas publicas para la Lucha contra la Trata de Personas es la Comisin
Regional de Lucha contra la Trata de Personas no ha tenido una intervencin
proactiva dentro de
3. ipio de Motivacin de las Resoluciones Gerenciales es el motor que impulsa a
la autoridad administrativa a adoptar una posicin al margen de la
arbitrariedad, pues se trata de aplicar razonamientos que sean lgicos,
ordenados.
4. La motivacin es una exigencia Constitucional fundamental, pues su

importancia radica en evitar la expedicin de Resoluciones arbitrarias, por
tanto, basta que uno de los Derechos inmersos en el megaderecho al
DEBIDO PROCEDIMIENTO, como es este caso de debida motivacin, sea
vulnerado o transgredido, para que se quebrante el PROCEDIMIENTO
REGULAR utilizado para la obtencin de un Derecho en un conflicto de
intereses.
5. La motivacin de las resoluciones administrativas del Proyecto Especial

Chavimochic es una exigencia ineludible para poder respetar los Derechos
de los administrados en un conflicto de intereses, debido que dichos actos
son emanados de una potestad reglada como discrecional.
VIII
RECOMENDACIONES

52

1. Se debe aprobar con carcter normativo el Plan Regional de Accin de

Lucha contra la Trata de Personas y Trfico Ilcito de Migrantes de La
Libertad 2012 2016, a fin de de superar la carencia de polticas pblicas
de carcter regional en la materia.
2. Realizar constantes coordinaciones, mediante reuniones o mesas de trabajo
descentralizadas, con las distintas Comisiones Regionales contra la Lucha
contra la Trata de personas para poder hacer un bloque slido normativo y
de polticas publicas en el eje de prevencin, persecucin y sancin as como
de proteccin y asistencia de las vicitmas y familiares.
3. Respecto a la responsabilidad de la Autoridad Administrativa con las
decisiones tomadas en procesos de los administrados, debern ser
sancionados administrativamente con amonestacin, suspensin, cese o
destitucin atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el dao
causado y la intencionalidad con que hayan actuado segn el artculo 239 de
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL LEY N 27444.
4. La ejecucin de las Resoluciones Gerenciales, si bien se basa en la

presuncin de legitimidad de los informes legales dictados, estos informes
deben perseguir la satisfaccin de un inters general y que en caso de que
la decisin se fundamente en informes contradictorios, podra significar la
invalidez del acto administrativo.

53

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
-
ALONSO MAS, MARA JOS; La Solucin Justa en las Resoluciones
Administrativas, Departamento de Ciencias Jurdicas de la Universidad de

Valencia.
CALAMANDREI, PIERO; Casacin Civil. Ediciones Jurdicas Europa-Amrica,

Buenos Aires, 1959.
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exigencias constitucionales y legales. Tirant lo Blanch, Valencia, 2003.
ESPINOZA-SALDAA
BARRERA,
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Jurisdiccin
Constitucional,
imparticin de justicia y debido proceso. Ara editores, Lima, 2003.

54

ESPINOZA-SALDAA BARRERA, ELOY; Mdulo Autoinstructivo del Curso
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FRAGA, GABINO; Motivacin de los actos administrativos, Facultad de

Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
IGARTUA
SALAVERRIA,
JUAN;
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imperativo constitucional. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,

Madrid, 2003.
LEDESMA NARVEZ, Marianella; La motivacin de las resoluciones, Artculo
publicado en Legal Express, N 53, mayo 2005, de Gaceta Jurdica.
NIETO GARCIA, ALEJANDRO; El arte de hacer sentencias o Teora de la
Resolucin Judicial. Universidad Complutense, Madrid, 1998.
PREZ LPEZ,
JORGE A.; La motivacin de las decisiones tomadas por
cualquier autoridad pblica. Depsito Legal Derecho y Cambio Social, 2005.

55

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primero se debe tener contar con un cimiento

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