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LOS CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIN PBLICA: UN ANLISIS DE LA

EVOLUCIN DE SU DISEO JURDICO-INSTITUCIONAL COMO INSTANCIAS DE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA1
Carlos Miguel Rodrigues2
RESUMEN
Los Consejos Locales de Planificacin Pblica constituyen una de las innovaciones
institucionales ms relevantes introducidas en la Constitucin venezolana de 1999. Su
creacin despert expectativas positivas vinculadas a la renovacin de la vida poltica
municipal y, ms all, a la democratizacin de las relaciones Estado-Sociedad. Sin embargo,
los resultados arrojados hasta la fecha no han sido en general satisfactorios. Las razones de
esta brecha entre expectativas y resultados se encuentran en parte asociadas a las propias
fallas y debilidades del diseo institucional de estas instancias.
Esta ponencia se propone revisar y analizar los cambios jurdico-normativos que han sufrido
los CLPP desde su consagracin constitucional, identificando y caracterizando las etapas por
las cuales ha atravesado su diseo. La perspectiva institucional asumida permitir analizar
los cambios legales a la luz de sus impactos sobre las reglas, los incentivos y las estructuras
de funcionamiento de los Consejos, dejando constancia de las tensiones entre lo jurdicoformal y lo poltico-informal.
La ponencia propuesta intenta responder a las siguientes interrogantes: cmo han sido
diseados a nivel institucional los CLPP?; cules han sido los principales cambios
legislativos formales que han sufrido y a qu tipo de lgica poltica han respondido?; cmo
han afectado estas modificaciones el potencial democratizador y de fortalecimiento de la vida
municipal de los CLPP?; cmo se han relacionado los cambios formales de la normativa
jurdica con las dinmicas polticas informales propias de la vida municipal venezolana? En
ltima instancia, y a pesar de sus fallas y debilidades, la conclusin apunta a destacar el
valor que tienen los CLPP como espacios para la consolidacin de un nuevo modelo de
gobernanza participativa y descentralizada en Venezuela.

INTRODUCCIN
Existe un creciente consenso tanto poltico como acadmico acerca de la relevancia y el
dinamismo que ha adquirido en las ltimas dcadas el mbito local en la definicin de los
asuntos pblicos. Para Arocena (1995), este fenmeno se asocia con un cambio general de
paradigma, expresado, por un lado, en la superacin de las visiones universales del
1

Esta ponencia fue aprobada para su presentacin en el XVIII Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica (noviembre 2013), pero no pudo ser presentada por causas de fuerza mayor.
2
Licenciado en Ciencias Polticas y Administrativas (UCV), Especialista en Gerencia Pblica (UNIMET), maestrante en
Planificacin del Desarrollo (CENDES-UCV). Correo electrnico: cmrc1884@gmail.com / Twitter: @carlosm_rod

desarrollo, propias de la Modernidad, y, por el otro, en la revalorizacin de la especificidad, la

diferencia y la iniciativa.
Aunque de forma aparentemente paradjica, el resurgimiento de lo local como espacio
privilegiado de interaccin social se ha producido en un contexto de avance de la
globalizacin y creciente interconexin digital, apuntalado en un explosivo desarrollo de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin y un aumento sin precedentes de los
intercambios transfronterizos. Estas transformaciones, al presionar la competitividad de las
economas y dispersar la capacidad de iniciativa, pusieron en evidencia los lmites del
modelo socio-organizativo centralista, desarrollado bajo distintas modalidades institucionales
en la etapa posterior a la Segunda Guerra Mundial.
La llamada crisis de la centralizacin estatal -que algunos autores como Mller (citado por
Boisier, 2001) conciben asociada a una crisis mayor de la propia lgica de regulacin
vertical- ha dado pie al avance global de las estrategias de descentralizacin, dirigidas, al
menos formalmente, tanto a consolidar y ampliar los procesos de democratizacin como a
mejorar la propia eficiencia y eficacia del aparato estatal.
La triple condicin poltica, administrativa y financiera- de las medidas descentralizadoras,
as como la propia diversidad territorial e institucional de los distintos pases, explica el
heterogneo y desigual avance de las transferencias y cesiones de poder hacia los entes
territoriales, los cuales, en muchos casos, han sido incapaces tcnicamente de asumir y
ejercer adecuadamente sus nuevas responsabilidades.
Por otro lado, la descentralizacin se ha manifestado ntimamente ligada al fortalecimiento de
la vida democrtica, en particular a la idea de mejorar la participacin ciudadana en las
decisiones pblicas. El debate sobre la democracia participativa se ha fundado en la tesis
de que las instituciones representativas son insuficientes para el ejercicio ptimo de la
soberana popular y que, por lo tanto, es necesario complementar el funcionamiento de los
rganos polticos tradicionales con nuevos mecanismos e instancias de participacin directa.
Estos mecanismos encuentran su asiento privilegiado precisamente en el nivel local de
gobierno, en el cual no solo se deciden los aspectos ms cercanos e inmediatos de la vida
de los ciudadanos sino que se facilita la interaccin directa y la deliberacin compartida.
Las reformas institucionales introducidas en Venezuela a travs del proceso constituyente de
1999 recogieron en buena medida estos planteamientos, estableciendo a nivel local las
bases de un modelo de gobernanza participativa y descentralizada. En ese marco, se cre la
figura del Consejo Local de Planificacin Pblica (CLPP), consagrado como la instancia de
articulacin de los distintos actores locales en funcin de la planificacin participativa de la
vida municipal. En sus orgenes, el CLPP recogi un conjunto de planteamientos avanzados
sobre gobernanza democrtica, desarrollo local y reforma del Estado, razn por la cual su
aprobacin despert expectativas muy positivas acerca del desarrollo de un nuevo modo de
gobierno municipal en Venezuela (Landez y Quijada, s/f; Lpez y Gamboa, 2001; Maingon,
2005). Sin embargo, y a pesar de tal ambiente inicial, el funcionamiento efectivo del CLPP ha

sido en general deficiente y su impacto real en la realidad sociopoltica local puede

considerarse limitado.
Las principales variables que explican esta brecha entre expectativas y resultados tienen, a
nuestro juicio, un carcter institucional y pueden, por lo tanto, ser abordadas a travs de los
planteamientos tericos y herramientas conceptuales de la escuela neoinstitucional.
Precisamente, el objetivo de esta ponencia es analizar el diseo institucional que han
recibido los CLPP desde su creacin a nivel constitucional, para lo cual se revisarn los
cambios jurdicos que han sido aprobados y se discutirn sus efectos sobre la estructura de
incentivos, las reglas y los mecanismos de funcionamiento efectivos de estas instancias. A lo
largo del trabajo se mantendr la doble perspectiva, jurdico-formal y poltico-informal, del
CLPP, poniendo de relieve las tensiones entre ambas dimensiones.
En una primera parte, se describirn brevemente las principales bases terico-conceptuales
del CLPP y se presentar una breve resea de los antecedentes histricos de esta instancia
en Venezuela, tratando de perfilar el proceso que condujo a su creacin por va
constitucional. Tambin se incluirn en esta seccin algunos comentarios sobre el cambio de
rgimen poltico implicado en la nueva Constitucin, especialmente en lo relativo al nuevo
modelo de gobernanza descentralizada y participativa propuesto a nivel local.
En la segunda parte, se discutirn sucintamente los planteamientos neoinstitucionales que
conforman el enfoque adoptado en este estudio, especialmente en lo relativo a la idea de
instituciones y cambio institucional.
En la tercera seccin, se definirn las lgicas, los criterios y las etapas a travs de los cuales
se estudiarn las normas legales dictadas para regir los CLPP. Al respecto se identificarn
tres etapas (2002-2005; 2006-2009; 2010-2013) en las cuales es posible identificar una
lgica poltico-institucional dominante, reflejada en el contenido de las normas. La cuarta
parte ser precisamente la dedicada a la revisin detallada y comparativa de estos
instrumentos jurdicos, en cuyo anlisis se pondr de relieve la permanente tensin entre lo
formal y lo informal y el predominio de lgicas ajenas a la idea original de los CLPP.
Finalmente, en las conclusiones, se retomar la tesis inicial acerca del carcter institucional
de las fallas y debilidades de los CLPP, reconociendo el potencial transformador que tiene
esta figura para dinamizar la vida municipal.

CLPP: FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y ANTECEDENTES HISTRICOS

La consagracin a nivel constitucional de la figura del Consejo Local de Planificacin Pblica
(CLPP) puede considerarse inscrita en el conjunto de esfuerzos desarrollados para apuntalar
institucionalmente un nuevo modelo de gobernanza. Su propuesta recogi un conjunto
avanzado de ideas y planteamientos en boga en los crculos acadmicos y polticos,
especialmente en aquellos vinculados con la reforma del Estado y la modernizacin de la

gestin pblica. Para la poca, la influencia en Amrica Latina del pensamiento neoliberal y
su tesis sobre el Estado mnimo estaba siendo progresivamente desplazada por visiones
ms complejas e integrales acerca de la relacin Estado-sociedad, fundadas, entre otros
factores, en el fortalecimiento institucional y tcnico del sector pblico, el afianzamiento de
los niveles territoriales de gobierno, la promocin de la cooperacin intersectorial, y la
extensin y profundizacin de los mecanismos de participacin ciudadana en los asuntos
pblicos (CLAD, 1998).
El CLPP solo puede ser adecuadamente comprendido entendiendo este contexto intelectual
y poltico, en cuyo marco se incentiv la creacin y puesta en funcionamiento de nuevas
instituciones que superaran tanto el viejo modelo partidocrtico y estado-cntrico como su
fracasada alternativa neoliberal y mercado-cntrica.
Los planteamientos terico-conceptuales en los cuales se apoy la creacin del CLPP se
mueven entre los campos disciplinarios de la ciencia poltica, la administracin pblica y la
economa y se encuentran vinculados de manera ms o menos directa tanto con las
estrategias de reforma del Estado descentralizacin territorial, modernizacin del gobierno
local, nuevas corrientes de la planificacin- como con la ms amplia discusin acerca de la
relacin Estado-sociedad participacin ciudadana, polticas pblicas, gobernanza- y con la
evolucin del pensamiento sobre el desarrollo desarrollo local, enfoque neoinstitucional-. En
este apartado solo se desarrollarn de forma sucinta los elementos ms relevantes, aunque
dejando asentados otros componentes tericos que tambin influyeron en el origen de estas
instancias.
Descentralizacin territorial
La centralizacin fue un elemento organizativo consustancial al Estado de la posguerra.
Tanto el Estado de bienestar europeo como el Estado desarrollista latinoamericano se
caracterizaron por una fuerte concentracin de las principales decisiones econmicas y
polticas a nivel nacional: las escasas expresiones de desconcentracin tuvieron una
motivacin esencialmente operativa. Este fenmeno estuvo asociado, de acuerdo con Finot
(1998), a las propias necesidades funcionales del sistema, entre las cuales el autor destaca
la creacin de mercados nacionales, el desarrollo de economas de escala y la provisin
regular de servicios sociales en todo el territorio.
Los lmites del modelo centralizador comenzaron a manifestarse con la sucesin de severas
crisis econmicas que estallaron en la dcada de 1970, las cuales fueron el detonante de
una espiral de reclamos y demandas de reforma del Estado, percibido cada vez ms como
un elemento obstaculizador del desarrollo, castrador del crecimiento de la sociedad civil e
impulsor de dinmicas insostenibles de paternalismo estatal, origen, en ltima instancia, de
las llamadas crisis de gobernabilidad (Alcntara Sez, 1995; Prieto Martn, 2003).
En paralelo a este fenmeno, el avance de los procesos de democratizacin y el ascenso de
identidades regionales afianzaron la necesidad poltica de la descentralizacin, entendida as
como una estrategia tanto para mejorar la eficacia del Estado como para consolidar los

espacios de participacin poltica emergentes. La descentralizacin territorial emerge as en

los distintos sistemas poltico-institucionales como una alternativa para desahogar el
colapsado aparato estatal; mejorar la calidad y pertinencia de las soluciones pblicas y
aumentar la comunicacin y la cooperacin entre las autoridades polticas y los ciudadanos.
En trminos generales, y siguiendo a de la Cruz (2010: 43), la descentralizacin territorial
puede entenderse como el proceso de creacin de entidades gubernamentales
subnacionales con autoridades electas popularmente a las cuales se atribuyen competencias
de servicios pblicos y se las dota de poderes tributarios y de fondos nacionales que
normalmente deben generar efectos fiscales compensatorios interregionales. Como se
desprende de esta definicin, la descentralizacin comprende al menos tres dimensiones: la
poltica, relativa a la eleccin popular de los principales cargos directivos de los gobiernos
territoriales, lo que implica el traspaso, fundamental a todos los efectos, del sujeto de la
relacin principal-agente del poder nacional hacia la comunidad local; la administrativa,
relacionada con la cesin de la titularidad y el ejercicio de competencias y atribuciones de
gestin; y la financiera, referida a la cesin de potestades tributarias y de fondos pblicos
nacionales hacia los entes territoriales.
Las modalidades, niveles y alcances de la descentralizacin varan mucho dependiendo del
diseo institucional adoptado en cada caso. Precisamente, en Amrica Latina, la mayor parte
de los cuestionamientos hechos a la descentralizacin se relacionan con las fallas y
debilidades de su diseo. Autores como Hernndez-Bonivento (2011a), Finot (1998) y Lora
(2007) coinciden en que el balance del proceso de descentralizacin en la regin es
contradictorio: por un lado, se han evidenciado avances a nivel normativo; se ha consolidado
la eleccin directa de las autoridades polticas; se ha ampliado la proporcin del gasto
pblico descentralizado y se han registrado importantes ampliaciones de las competencias
subnacionales, as como varias experiencias urbanas exitosas; por el otro lado, tambin ha
resultado palpable la reproduccin de prcticas polticas tradicionales, como la captura y el
clientelismo; los avances en participacin ciudadana han sido limitados y han respondido en
general a una visin instrumental; algunas asimetras interregionales se han profundizado;
los procesos de transferencias administrativas y fiscales han quedado incompletos y han sido
manipulados polticamente; y se han registrado vacos legales en materia de separacin de
atribuciones que han dado pie a la escasa cooperacin entre niveles y deficiencias en la
gestin de determinadas materias.
El reconocimiento de la complejidad de los procesos de descentralizacin y la experiencia
acumulada en los ltimos aos han animado precisamente el desarrollo de mecanismos
institucionales complementarios, que consolidan el potencial modernizador propio de la
descentralizacin a la vez que intentan evitar las manipulaciones y desviaciones propias del
predominio de visiones y lgicas polticas tradicionales. En esta lnea, se ha buscado
fortalecer los espacios de participacin ciudadana, las capacidades institucionales de los
entes territoriales y su habilidad para cooperar sinrgicamente con otros actores.

Participacin ciudadana
Se trata de un trmino polismico, popular y muy debatido, que se ha convertido en un lugar
comn del debate pblico. Como resulta evidente, existen distintas y muy diversas
conceptualizaciones acerca de la participacin ciudadana, cuyo uso tiende a confundirse con
otros vocablos, como el de participacin social, cvica, comunitaria o poltica. En trminos
generales y muy simplificados, la participacin ciudadana puede entenderse como la
intervencin directa de la ciudadana en las actividades pblicas (Nez Nava, 2003: 13),
una idea que Gonzlez y Velzquez (2003, citados por Oszlak, 2012: 16) complementan al
precisar que se trata de un proceso social que resulta de la accin intencionada de
individuos y grupos en busca de metas especficas, en funcin de intereses diversos y en el
contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder.
En un anlisis detallado sobre la idea de participacin ciudadana, Cunill Grau (1991) explica
que, a pesar de la amplitud del vocablo, es posible identificar dos elementos comunes
fundamentales para entenderlo y hacerlo operativo: en primer lugar, la participacin
ciudadana conlleva la intervencin en el curso de una actividad pblica, entendida esta como
una actividad relativa al Estado y sus funciones; en segundo lugar, se trata de una
intervencin que expresa intereses sociales, lo que implica que los sujetos participantes
portan intereses especficos que no son integrados en el sistema tradicional de agregacin
de intereses propio de la actividad poltico-partidista. Las modalidades especficas que
asume la participacin ciudadana variarn as dependiendo de:
-

Los niveles y mbitos en los que recaiga la participacin, tanto desde el punto de
vista territorial como sectorial y funcional.

El carcter de la intervencin en las actividades u rganos pblicos, referido al

plano, poltico o administrativo, en el que se produce la intervencin, y a su modalidad:
consultiva, resolutiva, fiscalizadora (todas de carcter poltico) o ejecutoria
(administrativa).

El carcter de los sujetos sociales intervinientes, bien se trate de participantes

directos, que intervienen sin mediaciones, o bien de participantes indirectos,
organizaciones que actan en representacin de intereses especficos.

El carcter del impulso o la iniciativa; que bien puede provenir de la accin

ciudadana autnoma o de una propuesta estatal.

Alguacil (2005) aclara que los debates sobre participacin se encuentran cruzados por una
tensin fundamental, relativa a las dos grandes finalidades que se le adjudican. Por un lado,
se la asume como el mecanismo ideal para reforzar la legitimacin de los poderes pblicos,
en un nivel esencialmente instrumental; por el otro, se la representa como la prctica de
materializacin sustantiva de la democracia participativa, basada en una nueva lgica de
relacionamiento Estado-Sociedad.

Estos debates han tenido su escenario privilegiado en el mbito local, el cual ha fungido de
cierta forma en laboratorio de las ideas y propuestas participativas. La participacin
ciudadana en este nivel se ha encontrado intrnsecamente vinculada a la descentralizacin,
variando su concepcin en funcin de la propia definicin de la estrategia descentralizadora.
As, en los mbitos en los que ha predominado la idea de la descentralizacin como medio
para liberar al Estado de cargas fiscales, la participacin se ha concebido como un
instrumento funcional para mejorar la eficiencia de la gestin. Por el contrario, la visin de la
descentralizacin como medio de profundizacin de la democracia local ha ido acompaada
de la participacin directa como mecanismo de mejora y transformacin de las instituciones
representativas (Cunill Grau, 1991).
Gobernanza y modernizacin del gobierno local
Las crisis econmicas desatadas en la dcada de 1970 pusieron de relieve una progresiva
prdida de eficacia de los instrumentos, polticas y modos de relacionamiento tradicionales
de los gobiernos. Las llamadas crisis de gobernabilidad reflejaron la preocupacin existente
acerca de la capacidad de los gobiernos para resolver los problemas sociales, convirtindose
el propio acto gubernamental en un fenmeno problemtico (Aguilar, 2010).
La brecha existente entre las demandas y necesidades sociales y los recursos, capacidades
y poderes de los gobiernos, acrecentada por la rpida dinmica de cambios sociotecnolgicos de las ltimas dcadas, aliment la necesidad de nuevos enfoques y
perspectivas de gobierno. La gobernanza, precisamente, se fundamenta en la incapacidad
estructural del gobierno tradicional para atender todas las necesidades sociales y en la
necesidad consecuente de valorar e integrar las capacidades de los actores sociales en
funcin de enfrentar los desafos emergentes, crecientemente complejos y dinmicos
(Aguilar, 2010).
Para Mayntz (2001: 9), la gobernanza moderna consiste en una forma de gobernar ms
cooperativa que se caracteriza por fomentar la participacin tanto de las instituciones
estatales como no estatales en la formulacin, implementacin y evaluacin de polticas
pblicas. Blanco y Gom (2003: 5) van ms all en esta idea al definirla como un modelo de
regulacin colectiva basado en la interaccin en red entre actores pblicos, asociativos,
mercantiles y comunitarios, cuyo relativo xito se encontrara asociado a su mayor
capacidad para adaptarse a la creciente incertidumbre, complejidad y dispersin que domina
las actuales relaciones sociales.
Este modelo destaca el valor de la influencia por encima de las relaciones tradicionales de
poder y de las habilidades relacionales sobre las potestades jerrquicas. En ese sentido, su
espacio casi natural de manifestacin es el mbito local, el cual, una vez fortalecido poltica y
administrativamente por va de los programas de descentralizacin, se halla frente a un
conjunto de nuevas demandas, funciones y relaciones, inditas y muy complejas. Esta
realidad ha puesto presin sobre las capacidades y recursos de las instituciones locales, las

cuales se enfrentan no solo a tales nuevas responsabilidades sino tambin a un contexto

mucho ms incierto, complejo y conflictivo.
De acuerdo con Hernndez-Bonivento (2011b), en este proceso, el gobierno local ha pasado
de ser un ente de implementacin de polticas pblicas centralizadas, mera instancia
burocrtica sin responsabilidades polticas, a ser una institucin responsable de gestionar
importantes espacios deliberativos, con neurlgicas atribuciones en materia socioeconmica
y urbana y presiones participativas y reivindicativas presentadas por la amplia diversidad de
actores con intereses en la gestin local. Otros autores de la escuela catalana (Brugu y
Gom, 1998; Blanco y Gom, 2003) coinciden en la caracterizacin de esta transformacin.
En ese sentido, explican que las polticas pblicas locales se han desplazado de un marco de
agendas simples, roles operativos y estilos de gestin administrativistas a un nuevo contexto,
caracterizado por agendas ms complejas, roles ms estratgicos y estilos relacionales.
Estas nuevas realidades presionan la modernizacin del gobierno local en tres grandes
mbitos de accin: el desarrollo de una visin estratgica del gobierno; el despliegue de
nuevas capacidades polticas, gerenciales y tcnicas en la gestin; y la optimizacin de las
estructuras y procesos internos. Se trata, en esencia, de las habilidades necesarias para
liderar, generar consensos, aglutinar recursos e implementar eficiente y eficazmente las
decisiones adoptadas.
Desarrollo local
El desarrollo local surge durante la dcada de 1980 como un esfuerzo prctico de diversas
comunidades locales, con diferentes grados de organizacin y desarrollo, para hacer frente
a los desafos del ajuste y la reestructuracin introducidos por la globalizacin (Furln, 2010).
En parte motivado por estos orgenes, dentro de esta categora han sido ubicadas diversas
aproximaciones al fenmeno del desarrollo y muy disimiles experiencias y prcticas.
La heterognea literatura sobre el desarrollo local evidencia una pluralidad de concepciones,
coincidentes en algunos pocos elementos comunes que vale la pena destacar. Por un lado,
se admite una visin sistmica de la competitividad, segn la cual, adems de un nivel macro
y microeconmico, existe una dimensin meso-econmica, constituida por el entorno
inmediato de las actividades productivas, en el que se incluyen los recursos humanos, la
infraestructura, la disponibilidad de informacin y el medio ambiente natural y cultural,
mbitos sobre los cuales se erige el rol econmico de los gobiernos subnacionales (Furln,
2010). Tambin se impone una visin activa del territorio, que lo concibe no como un mero
soporte de actividades fsicas sino como un agente de transformacin social, es decir, como
un entramado de intereses y una red de actores singular, definida por una historia, cultura e
instituciones especficamente locales.
Una concepcin integral del desarrollo local es la proporcionada por la OIT, segn la cual se
trata de:

Un proceso de desarrollo participativo que fomenta los acuerdos de colaboracin entre

los principales actores pblicos y privados de un territorio, posibilitando el diseo y la
puesta en prctica de una estrategia de desarrollo comn a base de aprovechar los
recursos y ventajas competitivas locales en el contexto global (Alburquerque, 2004a: 7).

De esta nocin se desprenden varias ideas claves, que han sido sistematizadas como bases
de las iniciativas de desarrollo local (Alburquerque, 2004b):
En primer lugar, la movilizacin y participacin de actores locales, la cual exige involucrar
en instancias de discusin y articulacin a los distintos agentes que tienen impacto sobre la
vida local, de forma de lograr una visin estratgica consensuada de la localidad;
En segundo lugar, la proactividad del gobierno local, el cual asume una posicin de
liderazgo, dando vida y sosteniendo el proceso, convocando y persuadiendo a los distintos
actores, lo que necesariamente implica mejorar sus capacidades de gestin estratgica y
modernizar sus estructuras;
El tercer elemento es la existencia de equipos de liderazgo local, generalmente a nivel de
las distintas organizaciones sociales, comunitarias y mercantiles, vinculadas a travs de
agencias de desarrollo;
En cuarto lugar, la cooperacin pblico-privada, clave para que las inversiones se
correspondan y complementen, as como para lograr mayor sinergia entre recursos y
capacidades;
En quinto lugar, la existencia de una estrategia territorial de desarrollo, que implica una
visin local-global, basada en la valorizacin de los recursos locales y la atraccin de
recursos exgenos;
El sexto factor es el fomento de las empresas locales y la capacitacin de recursos
humanos; la promocin del emprendimiento y el desarrollo del capital humano son lneas de
poltica pblica claves para revitalizar el tejido econmico local;
En sptimo lugar, la coordinacin de programas e instrumentos de fomento, produciendo
sinergia en la accin de los distintos niveles territoriales de gobierno;
Y, por ltimo, la institucionalidad para el desarrollo local; es vital crear valores, reglas y
procedimientos que refuercen el desarrollo favoreciendo la cooperacin, incentivando las
innovaciones y fomentando mayores niveles de productividad y eficiencia.
Antecedentes y orgenes de los CLPP en Venezuela
El rgimen democrtico venezolano inaugurado en 1958 se caracteriz por su carcter
fuertemente representativo, en cuyo marco los partidos polticos y las grandes
organizaciones de representacin de intereses sectoriales tenan un cuasimonopolio sobre la
intervencin en los asuntos pblicos. Este rgimen poltico, caracterizado por Juan Carlos
Rey (1998) como un sistema populista de conciliacin de elites, se fund en una fuerte

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centralizacin de las decisiones polticas y econmicas, las cuales eran adoptadas a travs
de un complejo sistema de negociaciones y transacciones que persegua la satisfaccin, al
menos parcial, de los intereses de los principales actores; satisfaccin que generalmente
involucraba la participacin en la distribucin directa o indirecta de la renta petrolera.
El sesgo centralista, desmovilizador y utilitario del sistema poltico fue funcional a los
intereses de estabilidad poltica inicialmente planteados, pero gener un conjunto de
tendencias y prcticas institucionales que progresivamente fueron mermando sus bases de
apoyo y debilitando los fundamentos de su legitimidad. En particular, las crecientes
demandas de organizacin y participacin autnoma por parte de distintos actores sociales
chocaron con la estructura vertical y hegemnica de los partidos polticos, lo que condujo a
una creciente insatisfaccin con su funcionamiento.
Aunque las primeras manifestaciones de participacin ciudadana pueden hallarse en las
llamadas Juntas Promejoras y Juntas Comunales, creadas en 1958 con la misin de
colaborar a nivel comunitario en la prestacin de algunos servicios pblicos, la primera
expresin efectiva del impulso participativo ajeno a los partidos polticos se produjo durante
la dcada de 1970, bajo la figura de las Asociaciones de Vecinos (Reggio Gmez, 2010).
Estas instancias expresaron -sobre todo en los niveles medios y altos de la sociedad- la
necesidad de mejorar las prestaciones y servicios pblicos a nivel local y participar en la
atencin y co-solucin de las problemticas ms inmediatas, lo que rompa con la
aproximacin tradicional hacia lo pblico, basada en la reivindicacin, la solicitud y la
demanda aislada. En ese sentido, las Asociaciones fueron parte de un movimiento general a
favor de la participacin ciudadana que se inici y desarroll en la medida en que el
agotamiento del sistema representativo empez a manifestarse.
A partir de la creacin de la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), en
1984, el debate sobre la participacin adquiri mayor visibilidad y se insert en una discusin
ms amplia sobre la transformacin del sistema poltico, lo que se tradujo de manera
progresiva en un programa de reformas institucionales que involucr la modificacin del
rgimen municipal en funcin de ampliar sus competencias, mejorar su eficacia y,
especialmente, fortalecer la relacin autoridades electas-ciudadanos.
El programa de descentralizacin iniciado en 1989 respondi a un doble propsito: poltico,
de fortalecer el funcionamiento de la democracia y ampliar la participacin; y tcnicoeconmico, de mejorar la eficiencia y eficacia del aparato estatal. En el marco de estas
propuestas se aprob, entre otras medidas, la creacin de la figura del alcalde y su eleccin
por va popular; el cambio del sistema electoral de los cuerpos colegiados hacia un sistema
mixto, incluyendo as la personalizacin del voto; y la progresiva transferencia de
competencias y recursos hacia los entes subnacionales (Penfold, 2009).
Como seala el propio Penfold, estos cambios efectivamente alteraron la estructura de poder
en el pas, al abrir espacios al surgimiento y ascenso de liderazgos polticos regionales
autnomos que respondan a los intereses de sus electores y no a los de los mandos

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partidistas tradicionales. Sin embargo, las resistencias e indefiniciones de la clase poltica,

junto a la convulsin y la inestabilidad generada en la dcada de 1990, limitaron el avance de
los procesos descentralizadores, produciendo vacos y deficiencias institucionales que
redujeron la eficacia y el impacto de las reformas. De acuerdo con DEla (2010), el balance
del proceso es contradictorio en la medida en que, si bien se generaron avances positivos y
casos de xito, predomin la tendencia a reproducir a niveles subnacionales las lgicas
centralistas y de control propias de la vida poltica nacional, evidencindose debilidades de
gestin e incapacidad gerencial para asumir las nuevas atribuciones y ejercerlas
eficazmente.
Estas indefiniciones y fallas, junto a las propias limitaciones del liderazgo emergente,
impidieron que la descentralizacin consolidara su legitimidad poltica y articulara un proyecto
nacional alternativo a la democracia representativa en crisis. En este marco, la emergencia
de un lder carismtico como Hugo Chvez, con un planteamiento de transformacin radical
del sistema poltico, provoc el desplazamiento de las propuestas reformistas de otros
sectores polticos, y condujo a la eclosin definitiva del rgimen partidocrtico.
El proceso constituyente de 1999 recogi en buena medida los debates y proposiciones que
durante los aos anteriores haba elaborado la COPRE, especialmente en lo referido a la
ampliacin de los mecanismos participativos y el fortalecimiento de los derechos sociales. En
ese sentido, se puede asegurar que la Constitucin de 1999 asumi, no sin contradicciones,
el legado del programa descentralizador, al consagrar un modelo de Estado federal y
descentralizado en el que la propia descentralizacin pas a ser asumida como poltica,
expresada en leyes y competencias concretas, y relacionada con la participacin ciudadana y
la nueva institucionalidad (Delgado, 2008: 3). En sentido opuesto, sin embargo, tambin es
cierto que la Constitucin reforz el poder y peso institucional de la Presidencia de la
Repblica a niveles sin precedentes y supedit la descentralizacin a un marco restrictivo
bajo el cual la autonoma consagrada a los entes territoriales se someti a la legislacin
nacional, elaborada en un Parlamento unicameral en el cual los estados perdieron su
representacin. En este sentido, resulta claro que la aproximacin a la descentralizacin que
se hace en la nueva Carta Magna es problemtica y contradictoria, definiendo un contexto
que, como veremos ms adelante, ha servido tanto para desarrollar como para limitar los
niveles de descentralizacin.
En el mbito especficamente municipal, la Constitucin de 1999 -al reforzar polticamente al
mbito local, consagrar su autonoma y definirla como la unidad poltica primaria de la
organizacin nacional- postula un modelo de gobernanza participativa y descentralizada,
basado en la gestin cooperativa, horizontal y participativa de los asuntos municipales en
funcin de lograr, en primera instancia, el desarrollo econmico y social de la localidad.
En ese sentido, el Consejo Local de Planificacin Pblica (CLPP) emerge como la instancia
clave para conducir este nuevo proceso. De acuerdo con el texto constitucional, el CLPP es
un cuerpo colegiado en el que participan las autoridades polticas locales y los
representantes de las distintas comunidades y sectores en funcin de cumplir de manera

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participativa las funciones de planificacin, coordinacin, formulacin, seguimiento,

evaluacin y control de las polticas pblicas.
La definicin intencional e inevitablemente amplia no deja, sin embargo, de dejar asentado el
carcter del CLPP como espacio para la transformacin de los mtodos y mecanismos de
funcionamiento tradicionales de los gobiernos locales, parte de un cambio global del rgimen
poltico. La pregunta obvia que surge en este apartado es si este cambio formal, aprobado al
ms alto nivel del ordenamiento jurdico y en el marco de un cambio profundo de la dinmica
poltica nacional, se tradujo en cambios prcticos en el funcionamiento efectivo de los
gobiernos locales o si, por el contrario, se redujo a un cambio nominal y fue absorbido por las
prcticas tradicionales de gobierno. Antes de poder responder este cuestionamiento, vale la
pena revisar brevemente las bases tericas del anlisis institucional, las cuales, ms
adelante, servirn para guiar el anlisis.

EL NEOINSTITUCIONALISMO: SUS PREMISAS Y CONCEPTOS ESENCIALES

Los enfoques neoinstitucionales han adquirido un creciente auge desde inicios de la dcada
de 1990, cuando comenz a reconocerse el valor que tienen las instituciones en la definicin
de la calidad de las interacciones humanas y, por lo tanto, en el funcionamiento tanto del
Estado como del mercado.
Para Douglass North (1993: 13), padre de la escuela neoinstitucional, las instituciones son
las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el
hombre que dan forma a la interaccin humana. Ellas definen y limitan el conjunto de
elecciones de los individuos y las organizaciones (1993: 14), y determinan la estructura de
incentivos. En ese sentido, operan como mecanismos de control social, que proveen una
estructura estable y predecible para interactuar.
Desde la escuela catalana de gobernabilidad, conciben las instituciones como realidades
abstractas () normas y reglas que estructuran la accin social (Prats i Catal, 1998: 6). El
sistema institucional, compuesto por un conjunto de normas, reglas, rutinas y procesos
(Salvador, 2001: 2), es el principal determinante del tipo de organizaciones e interacciones
permitidas a la libertad de los individuos.
Aunque existen distintas aproximaciones y enfoques del fenmeno institucional -como la
escuela econmica, la sociolgica y la histrica- en general existen coincidencias acerca de
las nociones bsicas. Al respecto, se reconoce en general que existe una diferencia
fundamental entre las instituciones llamadas formales y las instituciones informales. Las
primeras incluyen las reglas polticas (y judiciales), las reglas econmicas y los contratos
(North, 1993: 67), las cuales suelen encontrarse ordenadas de manera jerrquica de manera
que mientras ms elevado es el rango de la regla, ms costosa es su modificacin. En
funcin de la relacin que guardan con las instituciones informales, existen tres tipos: las que
complementan y refuerzan la efectividad de las limitaciones informales; las que modifican,

13

revisan o sustituyen las limitaciones informales; y las que formalizan limitaciones informales
ya existentes.
Las instituciones informales, abundantes en todas las sociedades y economas, estn
constituidas por cdigos de conducta, normas de comportamiento y convenciones sociales
(1993: 55) que provienen de la informacin transmitida socialmente y de la cultura. Pueden
ser: extensiones, interpretaciones y modificaciones de normas formales; normas de conducta
sancionadas socialmente; y normas de conducta aceptadas internamente. Aunque suelen ser
desdeadas y omitidas, estas instituciones resultan fundamentales para lograr la interaccin
social.
Las instituciones tienden a cambiar de forma lenta y a travs de procesos histricos. En
primer lugar, el cambio por decreto de normas o estructuras formales generalmente es
inefectivo si no logra modificar las normas informales, lo que usualmente se refleja en el
fenmeno del desacoplamiento institucional, caracterizado por la apertura de una brecha
entre lo formalmente establecido y el comportamiento efectivo (Salvador, 2001). En segundo
lugar, porque existe un sendero de la dependencia sostenido tanto en la lentitud de los
procesos de cambio de los modelos mentales como en la actuacin reactiva y resistente de
actores y estructuras de poder beneficiarios del ordenamiento institucional previo (North,
1993).
Esta es precisamente la tesis que sostiene Hernndez-Bonivento (2011b) al analizar los
efectos de la descentralizacin en Amrica Latina: el choque entre el reformado diseo
institucional del Estado y el contexto sociopoltico local, en el que siguen privando cultura,
prcticas y reglas polticas clientelares, puede producir la cooptacin de los nuevos espacios
de participacin y la consecuente inefectividad de las nuevas instituciones locales. Con estos
conceptos nos aproximaremos precisamente a la innovacin institucional del CLPP.

LGICAS, ETAPAS Y CRITERIOS EN EL DISEO JURDICO DE LOS CLPP

La Constitucin de 1999 estableci en sus disposiciones transitorias el mandato de legislar
sobre las distintas materias establecidas, fijando un plazo mximo de dos aos para cumplir
la tarea de actualizacin legislativa. Tanto la recin creada Asamblea Nacional como el
Presidente de la Repblica, habilitado por ley especial, emprendieron una intensa labor
legislativa que, sin embargo, dej por fuera distintos rganos y mbitos establecidos a nivel
constitucional.
En esta primera etapa y desde mediados del ao 2000, distintos actores polticos y sociales
comenzaron a impulsar en distintas zonas del pas la constitucin de los CLPP, labor que fue
rpidamente desautorizada por la AN aludiendo al principio de potestad legislativa. En ese
sentido, el Parlamento argument que se requera primero una ley nacional que fijara los
lineamientos fundamentales que luego las ordenanzas municipales podran desarrollar y
entonces s, podran constituirse los Consejos. Para algunos autores, como Maingon (2005),

14

este hecho marcara el inicio de un sesgo centralizador sobre los CLPP que se profundizara
en las distintas reformas legales.
Tal ley nacional fue finalmente aprobada en junio de 2002, en medio de la fuerte
confrontacin poltica que se viva para entonces, abriendo una etapa de sucesivos cambios
normativos que han respondido, como veremos, a distintas lgicas poltico-institucionales, y
han tenido diversos efectos formales y prcticos sobre el funcionamiento efectivo de los
CLPP.
En general, puede considerarse que el desarrollo normativo del CLPP ha respondido a tres
grandes lgicas poltico-institucionales, entendidas como visiones generales acerca del
modelo poltico y de gobierno. Revisemos brevemente su contenido:
-

Lgica centralista-ideolgica; rechaza la descentralizacin y las autonomas locales

por debilitar las polticas nacionales, fomentar el caudillismo regional y promover el
caos y la dispersin administrativa. Concibe la participacin como una estrategia
dirigida desde el nivel central para crear nuevas instancias de poder que se alineen
polticamente y respondan directamente al Gobierno Nacional y que, progresivamente,
ejerzan las funciones y competencias actualmente en manos de los entes territoriales.
En ese sentido, asume la participacin desde una perspectiva ideolgica, al servicio
de la construccin de un modelo poltico socialista. Es una visin asociada
fundamentalmente con los actores polticos afines al Gobierno Nacional.

Lgica municipal-clientelar; parte de la defensa de la autonoma municipal como

garanta de la reproduccin de prcticas polticas tradicionales, de carcter
patrimonialista. En ese sentido, practica la participacin como un acto legitimador,
vinculndose con los actores sociales de una forma clientelar. Asume la participacin
desde una perspectiva utilitaria, en funcin de su proyecto poltico particular. Es una
visin asociada fundamentalmente con algunos segmentos de los poderes
municipales y con determinados actores sociales acostumbrados a practicar el
clientelismo como medio de obtener beneficios pblicos.

Lgica municipal-participativa; asume la descentralizacin y la participacin

ciudadana como bases de un nuevo modo de gobernanza municipal, fundado en la
apertura, la transparencia y la cooperacin con los distintos actores sociales en
funcin de coordinar capacidades y recursos para el desarrollo local. Destaca una
visin institucional de la participacin, bajo la cual se reconocen, valoran e incorporan
las capacidades de los distintos actores en funcin de una visin consensuada del
desarrollo del municipio.

A nuestro juicio, y es la tesis que desarrollaremos a lo largo del anlisis, cada una de estas
lgicas ha predominado en distintos momentos del desarrollo normativo de los CLPP. De
esta manera, la visin municipal-participativa es la que anim la creacin original de los
Consejos y se encuentra plasmada en el espritu y letra de la Constitucin. Por el contrario, la
Ley del ao 2002 y las leyes anexas, aunque mostraron un inters claro por mantener el

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planteamiento inicial, fueron objeto de vacos y debilidades que sirvieron a los fines de la
cooptacin de los CLPP por la lgica municipal-clientelar. En la Ley de 2006, se intentan
subsanar las fallas tcnicas detectadas en la primera legislacin, sin embargo, ya se
introducen elementos propios de la centralizacin, lgica que se despliega totalmente en la
Ley del ao 2010 y, an ms, en la ms reciente propuesta de reforma de marzo de 2013.
De esta manera, es posible identificar tres grandes etapas o momentos en el desarrollo
normativo, clasificadas a continuacin:
1. Una primera etapa o momento, de 2002 a 2005, en el que priva un relativo apego
al espritu de autonoma municipal que se estableci en la Constitucin, pero que, sin
embargo, deja un conjunto de vacos y debilidades aprovechados por la lgica
clientelar-municipal para vaciar de contenidos y potencial transformador al CLPP.
2. Una segunda etapa, de 2006 a 2009, caracterizada por la primaca de reformas
tcnicas y operativas que persiguen corregir las fallas detectadas, pero que, sin
embargo, tambin introducen en un segundo plano elementos de carcter
centralizador y de captura de la participacin.
3. Una tercera etapa, del ao 2010 al 2013, en la que se modifica la perspectiva en
funcin de colocar a los CLPP al servicio del proyecto ideolgico del Socialismo del
siglo XXI y subordinarlos de forma indirecta al Ejecutivo Nacional, vaciando, en otra
direccin, su potencial transformador y generando nuevas fuentes de confusin y
vacos legales de efectos prcticos muy negativos.
A los efectos de organizar el anlisis y facilitar la comparacin, la revisin de la normativa se
realizar siguiendo un conjunto preciso de categoras, presentadas en el cuadro 1.
Cuadro 1: Categoras del anlisis comparativo
Categora

Contenido

Principios polticos

Elementos explcitos e implcitos de carcter general sobre el modelo de

Estado y de sociedad perseguidos.
Concepcin concreta de los Consejos en la normativa, incluida su finalidad
fundamental expresada de forma taxativa.
Conjunto de funciones, competencias y atribuciones asignadas a los
Consejos de forma expresa.
Nmero, tipo y condicin de los miembros de los Consejos, as como su
organizacin interna en trminos de instancias decisorias.
Procesos, mecanismos y condiciones a travs de los cuales se instalan y
operan los Consejos.
Instancias, mecanismos e instrumentos financieros y tcnicos de los que
disponen y a travs de los cuales funcionan los Consejos.
Fuente: Elaboracin Propia

Definicin y propsito
fundamental
Rgimen competencial
Composicin y estructura
Mecanismos de instalacin y
funcionamiento
Bases tcnicas y
presupuestarias

16

NORMAS JURDICAS Y DISEO INSTITUCIONAL: LA EVOLUCIN NORMATIVA DE

LOS CLPP
Primera Etapa (2002-2005)
Esta primera etapa en el desarrollo normativo de los CLPP est compuesta por tres textos
legales elaborados en atencin a mandatos constitucionales explcitos. Se trata del DecretoLey de Planificacin del ao 2001, de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal del 2005 y
de la ya mencionada Ley de los CLPP del 2002.
En trminos generales, se puede sealar que este primer momento del desarrollo legislativo
de los CLPP se caracteriza por un apego parcial al espritu constitucional, especialmente en
lo referido al respeto a la institucionalidad estatal reconocida en la Carta Magna, al carcter
plural y democrtico de la participacin ciudadana, al deber de las instancias
gubernamentales de promover la descentralizacin, y a la garanta de relativos mrgenes de
autonoma municipal.
A pesar de ello, es posible evidenciar ya en estos textos normativos la existencia de vacos,
debilidades e indefiniciones polticas, tcnicas y operativas que, a nivel de la prctica
institucional, se reflejaran en la instrumentacin de los Consejos en funcin de los intereses
y objetivos municipal-clientelares, dominantes en la dinmica poltica informal del municipio
venezolano. En ese sentido, el dbil diseo institucional de los CLPP en esta primera etapa
se manifiesta en su incapacidad para superar como espacio participativo las tendencias a la
cooptacin, el clientelismo y la patrimonializacin existentes en las normas y reglas del juego
informales, lo que resulta una primera expresin de los lmites que enfrentan los cambios
jurdico-formales para producir alteraciones en los patrones de conducta e interaccin
socialmente asumidos (Azuaje, 2001; Barrios, 2001). Revisemos ahora detalladamente el
contenido de las normas.
- Principios polticos. Se asume el marco de valores filosficos y polticos definidos en la
Constitucin, haciendo especial nfasis en la relevancia de la participacin y el protagonismo
de la ciudadana en la vida pblica local y en la importancia de fortalecer las
responsabilidades, capacidades y atribuciones de las instancias polticas y de gobierno ms
cercanas a la poblacin. En ese sentido, se sostienen y desarrollan los dos pilares del
sistema democrtico participativo: el Estado democrtico, federal y descentralizado
(democracia representativa), por un lado, y la sociedad plural, diversa y participativa
(democracia participativa), por el otro.
- Definicin y propsito fundamental. Los CLPP son concebidos como los rganos
municipales encargados de la planificacin participativa del desarrollo local, constituyndose
en una de las ms importantes concreciones institucionales de la democracia participativa y
de sus principios de corresponsabilidad, participacin y protagonismo popular. Su labor se
orienta por dos funciones principales. A lo interno del municipio, tienen el deber de promover
y garantizar la integracin de las comunidades y grupos vecinales, para lo cual se les
garantiza autonoma en la definicin del municipio y del propio Consejo. A lo externo, se

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encargan de conformar y dirigir el Subsistema Municipal de Planificacin, pieza clave del

Sistema Nacional de Planificacin al cual deben articularse de manera coherente. En ese
sentido, su autonoma se presenta de forma ambivalente: tienen la libertad de definir el
carcter del municipio y la orientacin de su desarrollo, pero subordinados a un sistema
territorial de carcter vinculante.
- Rgimen competencial. Se le asigna al CLPP un conjunto extenso de atribuciones que
dan cuenta de la relevancia de estas instancias en la vida local, as como del importante rol
que juegan dentro de la estructura del Estado y en el proceso de elaboracin de polticas.
Estas funciones cubren distintos mbitos, tanto estratgicos como operativos, tanto polticos
como tcnicos, y reflejan el peso institucional asignado al CLPP, que asume tareas mucho
ms all de un simple rgano auxiliar. Estas competencias pueden agruparse en las
funciones de planificacin, coordinacin y cooperacin en la definicin y ejecucin de
polticas pblicas (Delgado, 2003, citado por Maingon, 2005).
- Competencias sobre planificacin. Incluyen la definicin y control de la ejecucin del Plan
Municipal de Desarrollo y de las polticas de inversin municipal; elaborar el mapa de
necesidades del municipio y una base de datos de informacin municipal; impulsar la
transferencia de competencias hacia las comunidades organizadas; y realizar el estudio
tcnico para la fijacin de los emolumentos de los altos funcionarios municipales.
- Competencias sobre coordinacin. Promover ante las instancias de planificacin estadal y
nacional programas de inversin para el municipio y coordinar con ellas la elaboracin de
planes y proyectos; impulsar la coordinacin con otros CLPP en el desarrollo de
mancomunidades; y coordinar con otros organismos decisiones en materia de seguridad y
polticas sociales.
- Competencias sobre cooperacin. Facilitar e impulsar la cooperacin pblico-privada en el
municipio; impulsar la organizacin de las comunidades; recopilar, procesar y priorizar las
propuestas de las comunidades organizadas; cooperar con las redes de consejos
parroquiales y comunales en la evaluacin de proyectos; atender solicitudes de informacin
sobre el municipio hechas por otros organismos; proponer medidas a otras instancias
gubernamentales; colaborar con el gobierno municipal en las tareas de planificacin urbana.
Vale la pena destacar que es en esta Ley de los CLPP donde se mencionan por vez primera
a los consejos comunales como estructuras paralelas a las organizaciones vecinales y de la
sociedad civil, asignndole al CLPP la responsabilidad de impulsar su conformacin como el
centro principal de la participacin y protagonismo del pueblo en la formulacin, ejecucin,
control y evaluacin de las polticas pblicas, una primera manifestacin del fenmeno que
se profundizar en las reformas legales sucesivas.
- Composicin y estructura. Los CLPP son concebidos como instancias de articulacin e
integracin de las dos formas institucionales de la democracia. Por un lado, incluyen la
participacin de funcionarios pblicos municipales, expresin pura de la democracia
representativa, entre los que figura el propio alcalde -quien funge como presidente del CLPP-

18

, los concejales y los presidentes de las Juntas Parroquiales, tal como est establecido en el
propio texto constitucional. Por el otro lado, la manifestacin de la democracia participativa se
concreta mediante la inclusin de miembros de la sociedad civil, quienes son electos de
manera directa por asambleas de ciudadanos de las distintas parroquias es el caso de los
representantes vecinales, de base territorial-, y por asambleas de organizaciones
sectoriales en el caso de los representantes de la sociedad organizada, de carcter
temtico-sectorial-, as como por representantes indgenas, nicamente en los municipios en
los que estn asentadas estas poblaciones. Al respecto, la definicin y la regulacin de los
mecanismos especficos de eleccin de los representantes de la sociedad civil e indgenas
queda en buena manera remitida a las ordenanzas municipales, en correspondencia con el
principio de autonoma en la constitucin de los Consejos.
En cuanto a la proporcin, la sumatoria de los representantes vecinales y de la sociedad
organizada debe dar un nmero igual al total de representantes oficiales ms uno (1), de
forma que se garantice su participacin en la toma de decisiones. La duracin de los
mandatos es de cuatro (4) aos para las autoridades electas y de dos (2) aos para la
representacin de la sociedad civil.
En lo referido a la estructura, se evidencia un vaco normativo grave. No se desarrolla una
estructura formal para la toma de decisiones y la realizacin de tareas de apoyo, con la
salvedad de lo estipulado acerca de la figura de la Presidencia del CLPP, que se asigna al
alcalde pero para la cual no se fijan atribuciones, y de la Sala Tcnica, cuyas funciones y
mecanismos de seleccin de sus miembros son genricamente enunciados.
- Mecanismos de instalacin y funcionamiento. La obligacin de instalar los CLPP recae
sobre los alcaldes municipales, previa aprobacin de la ordenanza especfica por parte del
Concejo Municipal. El incumplimiento de los plazos legalmente establecidos conlleva
sanciones pecuniarias, un mecanismo que se mantendr en las distintas reformas legales.
En cuanto al funcionamiento operativo, se estipula una reunin ordinaria del CLPP como
mnimo cada trimestre, recayendo la responsabilidad de convocarla en el alcalde o, en su
defecto, en el 30% de los miembros. Sin embargo, no hay especificaciones sobre una
eventual sede que sirva de asiento al rgano.
Las decisiones en el seno del Consejo se toman por mayora absoluta, es decir, por la mitad
ms uno de sus miembros.
- Bases tcnicas y presupuestarias. Se seala explcitamente que el ejercicio de los
cargos del CLPP no conlleva ningn tipo de retribucin econmica, por lo cual las
asignaciones presupuestarias que el gobierno municipal debe conceder al Consejo se
restringen a las requeridas para el cumplimiento de sus funciones propias, especialmente
en lo correspondiente a la Sala Tcnica.
La Sala Tcnica, base de apoyo para el funcionamiento efectivo de esta instancia, tiene
encargada las funciones de crear y mantener una base de datos actualizada sobre

19

informacin del municipio y sus organizaciones, y poner en funcionamiento una Unidad de

Planes y Proyectos, de carcter tcnico y profesional. Por ello resulta evidente la necesidad
de asignar un sueldo a sus miembros y establecer una sede y recursos operativos para su
adecuado funcionamiento, lo cual es explcitamente estipulado en la ley.
- Balance general de funcionamiento. De esta primera etapa existen distintas referencias
(Maingon, 2005; Gonzlez Marregot, 2006; Azuaje, 2001; Fermn, 2004; Caldern, 2005) que
ponen de relieve las fallas operativas que aquejaron el funcionamiento de los CLPP. Si bien
el mandato legal de instalar el CLPP en cada municipio fue cumplido en buena medida en
todo el pas, su funcionamiento efectivo se desvi en sumo grado de las intenciones
explcitas que guiaron su creacin como un espacio para la participacin en el proceso de
polticas pblicas. Siguiendo a estos autores, puede sealarse que tal situacin fue producto
de la confluencia de diversas limitaciones de origen poltico, jurdico, institucional y tcnico
que la normativa no previ o incluso estimul, entre las que vale la pena mencionar:
- Fallas vinculadas a las responsabilidades de los funcionarios municipales: ausencia de
voluntad poltica y disciplina legal; colonizacin e instrumentalizacin de la representacin
popular y de la sociedad civil por parte de los actores polticos municipales; predominio de
una visin instrumental y uniformizante de la participacin; escasa capacidad gerencial por
parte de las autoridades electas; deficitaria dotacin de recursos institucionales, humanos y
financieros, especialmente para el funcionamiento de la Sala Tcnica.
- Fallas vinculadas a la participacin de la sociedad civil: partidizacin, baja difusin y poca
transparencia de los procesos de organizacin y eleccin de representantes; divergentes
interpretaciones sobre las normas para la realizacin de las elecciones; falta de compromiso,
apata y desconocimiento por parte de la ciudadana; deficiente formacin de los
representantes electos.
En resumen, esta primera etapa en la vida de los CLPP se caracteriz por un apego
relativamente fiel a las disposiciones constitucionales, respetando los marcos del Estado
federal descentralizado y tratando de articular e integrar, en un contexto de pluralidad y
autonoma, las manifestaciones de la participacin y el protagonismo popular a las
estructuras de representacin y toma de decisiones, en funcin de mejorar tanto la
legitimidad como la eficacia de la gestin local. Por otro lado, emerge el balance operativo y
funcional de los CLPP, cuyas desviaciones, limitaciones y fallas pueden vincularse, de
manera ms o menos directa, a un desarrollo normativo plagado de vacos y defectos,
caracterizado por la ausencia de normas que previeran situaciones como las finalmente
ocurridas, especialmente en lo atinente a la falta de concrecin de los mecanismos de
eleccin y participacin de los representantes, la debilidad de las bases tcnicas y
financieras, y la ausencia de mecanismos de seguimiento y control. El reconocimiento de
esta realidad y la adopcin de medidas correctivas, junto a un mayor nfasis centralista y de
ideologizacin de la participacin, constituyen las tendencias fundamentales del segundo
momento aqu definido.

20

Segunda Etapa (2006-2009)

El trnsito del primer al segundo perodo en la concepcin y el desarrollo jurdicos de los
CLPP est mediado por dos fenmenos: el reconocimiento poltico de la evidente desviacin
de los CLPP del cumplimiento de sus propsitos originales y la proclamacin del carcter
socialista del proyecto poltico dirigido por el presidente Chvez. Mientras que el primer
hecho alent la adopcin de un conjunto de cambios legales concebidos para superar las
limitaciones verificadas, el segundo potenci las tendencias hacia la constitucin de un
Estado popular o comunal, paralelo al Estado federal descentralizado, y el consecuente
reforzamiento de la ideologizacin de la participacin, concebida cada vez ms como un
instrumento para la construccin del socialismo. En este sentido, este segundo momento del
desarrollo normativo de los CLPP se refleja en un fortalecimiento de los aspectos tcnicos y
operativos vinculados funcionalmente a la lgica municipal-participativa, aunque con
crecientes elementos ideolgicos relacionados con la creciente relevancia de la lgica
centralista-ideolgica.
Estas tendencias son discernibles en la nueva Ley de los CLPP, del ao 2006, y en la Ley de
los Consejos Comunales (2005 y su primera reforma, en 2006).
- Principios polticos. El nuevo marco jurdico introduce el mbito comunal como una
nueva instancia de participacin y gobierno de los asuntos pblicos, especificando adems
un conjunto de lineamientos que debern guiar la actividad planificadora de los CLPP, entre
los que figura el carcter endgeno, social, sustentable y humano del desarrollo. Sin
embargo, en trminos generales, estos componentes se adicionan y no desplazan el marco
filosfico-poltico heredado de la Constitucin, basado, como ya se ha dicho, en el Estado
federal descentralizado y la democracia participativa y protagnica.
- Definicin y propsito fundamental. Los CLPP son definidos de manera ms especfica
como los rganos encargados de la planificacin integral del municipio y de disear el Plan
Municipal de Desarrollo y los dems planes municipales, para lo cual deben seguir
garantizando la participacin ciudadana y la articulacin con el Sistema Nacional de
Planificacin, al cual, como se dijo antes, se agrega el mbito comunal-comunitario. En este
sentido, se enfatiza la funcin planificadora del CLPP, extendiendo su responsabilidad hacia
todos los planes municipales, entre los que habra que destacar los de carcter urbano.
- Rgimen competencial. Adems de las competencias tradicionales agrupadas en los
mbitos de planificacin, coordinacin y cooperacin en la elaboracin e implementacin de
polticas pblicas, el rgimen competencial se ampla, incluyendo responsabilidades en la
capacitacin y formacin ciudadana; el apoyo, trabajo en conjunto y registro de los consejos
comunales; la realizacin ms explcita de acuerdos con el sector privado en funcin del
desarrollo local; la promocin del gobierno electrnico y el uso de las nuevas tecnologas; y,
sobretodo, funciones ms precisas en el proceso de diagnstico, formulacin y control del
presupuesto participativo municipal y de los proyectos de inversin. Junto a esta ampliacin y

21

ms clara enunciacin de las atribuciones, sin embargo, se estipula una mayor supeditacin
a los planes nacionales, estadales y ahora comunitarios.
Precisamente, una de las innovaciones ms relevantes de este nuevo marco jurdico es la
introduccin del mecanismo de presupuesto participativo, el cual se convierte en el ncleo de
la labor de los CLPP, encargado de conducir todo el proceso con atribuciones vinculantes en
cada una de las fases. En ese sentido, el CLPP se encarga de coordinar con los consejos
comunales el proceso de diagnstico participativo (realizado entre abril y agosto de cada
ao), elaborar y formular el Plan y Presupuesto de Inversin Municipal (entre septiembre y
noviembre), y aprobar ambos documentos y enviarlos al Concejo Municipal para su sancin
formal.
- Composicin y estructura. La participacin de los representantes vecinales, comunitarios,
sectoriales y de la poblacin indgena, ahora llamados consejeros, se ampla: su sumatoria
debe ser igual al nmero de representantes oficiales (alcalde, concejales y presidentes de
Juntas Parroquiales) ms tres (3). Con ello, se refuerza su poder relativo y su capacidad de
incidir en las decisiones, agregndose adems la prohibicin de que estos cargos puedan ser
ocupados por funcionarios pblicos. Ello fortalece la autonoma de la participacin.
Sin embargo, las proporciones de consejeros y su mtodo de eleccin se modifican hacia
una modalidad de segundo grado o indirecta, mucho ms compleja y burocratizada, sometida
a la discrecionalidad de algunos funcionarios estatales. Los consejeros vecinales y
comunitarios son elegidos a travs de una asamblea parroquial de voceros de los Consejos
Comunales, los cuales deben estar registrados previamente en la Comisin Presidencial del
Poder Popular. En cuanto a los consejeros sectoriales, son elegidos en una asamblea de
organizaciones vinculadas a esa temtica, las cuales, para poder participar, deben
registrarse previamente en el CLPP.
La duracin de los mandatos se mantiene, pero con la salvedad de que ahora los consejeros
comunitarios, vecinales y sectoriales tambin podrn ser sujetos de revocacin de sus
mandatos. Adicionalmente, se les estipula claramente a estos consejeros la obligacin de
consultar permanentemente y rendir cuentas ante las asambleas en las que fueron electos.
En cuanto a la estructura del CLPP, es rellenado el vaco dejado en la legislacin anterior. En
ese sentido, la Plenaria se convierte en la instancia de deliberacin y decisin del Consejo, el
cual adems estar conformado por el presidente el alcalde-, el vicepresidente alguno de
los consejeros comunitarios, vecinales o sectoriales-, un secretario, una Sala Tcnica y las
comisiones de trabajo. Cada uno de estos cargos es dotado de competencias y atribuciones
especficas, que en su conjunto buscan darle mayor funcionalidad, operatividad, seguimiento
y control al CLPP. En particular, es especialmente relevante el papel del vicepresidente,
quien, adems de sustituir al presidente en sus ausencias, tiene atribuciones para firmar los
acuerdos y resoluciones y elaborar el proyecto de presupuesto institucional. Igualmente
significativa es la creacin de las comisiones de trabajo, que permiten descentralizar la labor
del rgano.

22

- Mecanismos de instalacin y funcionamiento. La instalacin contina a cargo del

alcalde, so pena de multas y adicionales responsabilidades administrativas por su omisin.
En cuanto a la convocatoria de reuniones de la Plenaria, se le asigna la responsabilidad al
presidente, al vicepresidente o al 30% de los miembros, quienes deben realizarla con al
menos cinco (5) das de antelacin para reunirse por lo menos una (1) vez al mes.
Las decisiones adquieren carcter vinculante, exigibles en caso de omisin por parte del
alcalde, aunque ahora requieren el voto favorable de la mayora calificada, es decir, de las
dos terceras partes de los miembros. Mientras que la mayor frecuencia de las reuniones y la
extensin de la potestad de convocarlas fomentan una mayor operatividad, la subida del
requerimiento para tomar decisiones la afecta.
- Bases tcnicas y presupuestarias. Como se seal previamente, en este segundo
momento de la normativa sobre los CLPP se incluye la creacin de la Secretara, instancia
de apoyo logstico y operativo esencial para el funcionamiento de un cuerpo colegiado de
esta naturaleza.
Adicionalmente, se fija una dieta especial para los consejeros vecinales, comunitarios y
sectoriales, quienes deben tener asignada una partida para compensar los gastos inherentes
al cumplimiento de sus funciones.
De igual modo, se fortalece la figura de la Sala Tcnica, a la cual se le atribuyen mayores y
ms precisas responsabilidades, entre las que figura la realizacin de estudios tcnicos de
los proyectos, asesoramientos a los consejos comunales y labores de seguimiento y control
de la ejecucin de obras. Ello justifica la asignacin de una sede para su funcionamiento y de
un presupuesto suficiente para el cumplimiento de sus tareas.
- Balance general de funcionamiento. Aunque en la propia Ley se obliga a una comisin
especial de la Asamblea Nacional a realizar una evaluacin del proceso de adecuacin de
los CLPP a las nuevas normas, es poca la informacin pblica con la que se cuenta para
realizar un balance de las modificaciones inducidas por este cambio legal. Sin embargo,
resulta posible detectar algunas pocas experiencias exitosas en materia de presupuestos
participativos como Sucre en Miranda o Iribarren en Lara-, lo que se presume es atribuible
de alguna manera a los CLPP, pero que de cualquier modo no constituye informacin
suficiente para realizar un balance sistemtico.
En resumen, esta segunda etapa se puede caracterizar por las dos tendencias mencionadas
al inicio de esta seccin. En cuanto a los elementos poltico-ideolgicos, son visibles las
primeras manifestaciones del esfuerzo por crear una estructura estatal paralela, la del
llamado Estado comunal, que se articula con una visin de la participacin supeditada a la
recentralizacin del poder y funcional a la construccin de un modelo socialista.
De esta manera, en estos aos se inicia el establecimiento de las bases de este nuevo
modelo poltico, el cual se erige paralelamente al constitucional Estado democrtico, federal y
descentralizado y a su correlato, la sociedad participativa, plural y autnoma. En ese sentido,

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son claros los intentos por supeditar los CLPP a los nacientes consejos comunales subordinados a su vez al Poder Ejecutivo Nacional- con el doble propsito de centralizar el
poder y capturar la participacin. El papel clave de los consejos comunales en esta estrategia
queda ratificado con el progresivo fortalecimiento de sus atribuciones mediante las leyes y
decretos-leyes elaborados tras la derrota de la reforma constitucional, en diciembre de 2007.
Sin embargo, junto a estos cambios ideolgicamente motivados, es innegable la adopcin de
un conjunto de cambios normativos orientados a mejorar la operatividad de los CLPP y
superar las desviaciones verificadas en la primera etapa. En esa lnea, se amplan sus
responsabilidades y atribuciones, se fortalece el apoyo tcnico, operativo y financiero, se le
asigna carcter vinculante a las decisiones, se mejora la representacin y la independencia
de los consejeros comunitarios y sectoriales, y se precisan con mayor claridad las
responsabilidades del alcalde. En cuanto a las modificaciones potencialmente negativas en
esta rea, podra mencionarse la subida del requisito para tomar decisiones a la mayora
calificada, un claro riesgo sobre la operatividad de los Consejos.
Esta doble preocupacin, poltico-ideolgica y operativo-funcional, desaparece en la
transicin hacia el tercer momento, en el cual privan los cambios orientados exclusivamente
por motivaciones doctrinarias.

Tercera Etapa (2010-2013)

Este tercer momento en el desarrollo normativo de los CLPP se caracteriza por el predominio
absoluto de las intenciones recentralizadoras y de monopolizacin de la participacin,
desvirtuando abiertamente los postulados constitucionales vigentes. En este sentido, se
consolida la hegemona de la lgica centralista-ideolgica, concretada en nuevas figuras que
reducen la autonoma municipal y la pluralidad de los actores participantes. Forman parte de
esta fase la segunda reforma de la Ley de los CLPP, del ao 2010, la reforma de la Ley
Orgnica del Poder Pblico Municipal, la Ley del Consejo Federal de Gobierno, y las
llamadas cinco leyes del Poder Popular, especialmente la Ley Orgnica de Planificacin
Pblica y Popular. Tambin puede incluirse, aunque an no ha sido aprobada, la propuesta
de reforma de la Ley de los CLPP presentada por la Comisin del Poder Popular y Medios de
Comunicacin ante la Presidencia de la AN.
En trminos generales, se trata de la creacin definitiva, al menos en trminos jurdicos, de
una estructura estatal paralela, guiada por el objetivo de la construccin del socialismo, a la
cual queda supeditada, de manera mucho ms explcita, la figura del CLPP. Los principales
cambios implicados son:
- Principios polticos. El CLPP se coloca en funcin de la construccin de la nueva
sociedad, regido por un conjunto de principios y valores socialistas, y supeditado a las
instancias originarias del Poder Popular. Adicionalmente, uno de sus lineamientos
estratgicos destacados es el impulso de la propiedad social comunal.

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- Definicin y propsito fundamental. Se sigue concibiendo al CLPP como la instancia de

planificacin en el municipio, encargada de disear el Plan Municipal de Desarrollo y los
dems planes municipales, cuyos objetivos, sin embargo, deben estar ahora orientados a la
construccin de la sociedad socialista, democrtica, de igualdad, equidad y justicia social.
- Rgimen competencial. Se adiciona en las competencias la obligacin de tomar en cuenta
y articular los planes de desarrollo tanto de las Comunas como de los Consejos Comunales,
as como de transferirle a estas instancias atribuciones municipales y solicitarles intervencin
en casos que lo requieran. El CLPP sigue siendo la instancia municipal del Sistema Nacional
de Planificacin, el cual se expande con los niveles comunal Consejos de Planificacin
Comunal- y comunitario Consejos Comunales-.
- Composicin y estructura. Las Juntas Parroquiales son transformadas en Juntas
Parroquiales Comunales, siendo electos sus presidentes a travs de una votacin de los
voceros de los Consejos Comunales de la parroquia que hayan sido formalmente
reconocidos por el Ejecutivo Nacional. Esto implica, adems de la modificacin del sistema
de votacin, la transicin de estos consejeros de representantes del gobierno municipal a
representantes del llamado Poder Popular. A esto se suma la representacin de voceros de
los Consejos de Planificacin Comunal, as como de los movimientos sociales que hagan
vida en el municipio. En razn de estas inclusiones, desaparece la norma que defina las
proporciones entre los consejeros, quedando abierta la posibilidad de una mucha mayor
representacin de los voceros del Poder Popular, a merced del papel de los funcionarios
municipales.
Es tambin significativo que, a diferencia del calificativo de consejeros vecinales,
comunitarios y sectoriales, ahora los representantes comunitarios son calificados como
consejeros de los movimientos y organizaciones sociales, quedando totalmente controlada
su eleccin a travs de los Consejos Comunales debidamente registrados en el Ministerio
del Poder Popular con competencia en materia de participacin ciudadana.
En cuanto a la estructura, no se realizan cambios significativos.
- Mecanismos de instalacin y funcionamiento. Se mantienen inalterados los mecanismos
definidos en la ley de 2006.
- Bases tcnicas y presupuestarias. Tampoco se realizan cambios en esta rea de los
CLPP.
- Balance general de funcionamiento. De esta etapa tambin se carece de informacin
para realizar un balance suficientemente documentado, aunque resulta claro que, producto
de la concentracin de los cambios en aspectos que no tocan a los elementos tcnicos,
gerenciales y presupuestarios, poco pudo haber cambiado el funcionamiento efectivo de los
CLPP. Por el contrario, la tendencia general ha sido la falta de adecuacin de las
Ordenanzas a estos nuevos cambios y la consecuente inoperatividad de los Consejos,

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limitados por la inexistencia de figuras como las Comunas y las Juntas Parroquiales
Comunales, legisladas pero an no creadas.
Estas modificaciones, de carcter esencialmente ideolgicas, han tendido a reforzar la
partidizacin de la participacin ciudadana y han avanzado en la desarticulacin de los
CLPP, ahora diseados como instancias plenamente sometidas a otros niveles de gobierno
superiores, en el caso nacional, e inferiores, en el caso comunal y comunitario- y sometidas
al propsito global de construir el socialismo. En ese sentido, se ha debilitado el poder y peso
institucional de los Consejos, totalmente omitidos en los nuevos instrumentos legales
creados para apuntalar la construccin del Estado Comunal.
De esta manera, se manifiesta el choque entre las tres lgicas poltico-institucionales que
han guiado el diseo de los CLPP desde su misma creacin: una primera, originalmente
planteada en la Constitucin, que colocaba a los Consejos como el pilar institucional de un
nuevo modelo de gobernanza, cooperativo y participativo, en el que confluyen los sistemas
democrticos representativo y participativo en clave complementaria; una segunda,
evidenciada en la legislacin de los primeros aos, vinculada con el predominio de las
autoridades polticas municipales y sus prcticas clientelares en la organizacin y
funcionamiento de los CLPP, con la consiguiente reproduccin de los mecanismos de
participacin instrumental y la toma de decisiones a niveles directivos, vaciando de potencial
transformador a los Consejos; y una tercera, de carcter centralista e ideolgico, impulsada
desde el Gobierno Nacional en los ltimos aos en funcin de capturar la participacin
ciudadana, someter polticamente a los Consejos y supeditar su funcionamiento al proyecto
poltico gubernamental, limitando, en la misma forma, su potencial transformador.

REFLEXIONES FINALES
Las innovaciones institucionales introducidas en la Constitucin de 1999 despertaron
expectativas muy positivas acerca de la superacin de los vicios polticos tradicionales y la
emergencia de una democracia participativa, cercana al ciudadano y sujeta a sus intereses y
expectativas. Sin embargo, los cambios jurdicos-formales siempre enfrentan la dura prueba
de la realidad y corren el riesgo de convertirse en meras modificaciones nominales. Por ello
es que resulta tan relevante el diseo institucional de las innovaciones, de forma de
acompaar la nueva instancia con un conjunto de incentivos, mecanismos de control y
estructuras que faciliten el logro de sus objetivos, promoviendo los cambios en los patrones
de comportamiento e interaccin que sean necesarios para su eficaz funcionamiento.
En el caso de los CLPP, se trata de la instancia de conduccin de un nuevo modelo de
gobernanza, participativa y descentralizada, en el nivel local. Sus implicaciones van ms all
de lo tcnico-organizativo y tocan lo poltico-institucional. Su eficacia pasa entonces por la
modificacin de los patrones de interaccin de los actores locales ms relevantes, los cuales
deben superar la lgica clientelar y de control vertical para generar una dinmica cooperativa

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y horizontal en la que los distintos actores participan, aportan y combinan sus recursos,
capacidades y competencias en funcin de objetivos comunes de desarrollo.
El anlisis realizado en esta ponencia busca precisamente poner de manifiesto los lmites de
los cambios jurdico-formales ante la persistencia de incentivos y reglas de juego informales
pero, incluso ms, persigue evidenciar las consecuencias negativas que tiene un deficiente
diseo de las normas formales sobre el potencial transformador de determinadas
innovaciones. Tal es el caso de la figura del CLPP, limitada y neutralizada por el predominio
de dos lgicas polticas que, en momentos diferentes, manipularon su propsito original y
limitaron su capacidad de producir cambios efectivos en los modos de gobierno local.
Sin embargo, no se trata esta de una visin pesimista acerca del futuro de los Consejos; por
el contrario, este trabajo busca demostrar fallas y debilidades que, si bien son relevantes, no
inhabilitan en absoluto la figura del CLPP, la cual sigue estando vigente como espacio para la
prctica de un modelo de gobernanza participativa y descentralizada en los municipios
venezolanos, que sirva, efectivamente diseada y puesta en funcionamiento, para
transformar los modos tradicionales de gobernar y convertir a los actores locales en agentes
de su propio desarrollo.

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