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Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica

Cumplimos 8 aos de trabajo

Sector privado y
generacin de
energa elctrica.
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica


Documento de Trabajo nm. 88
Abril de 2010

Las opiniones expresadas en este documento no reflejan la postura oficial del Centro de Estudios
Sociales y de Opinin Pblica, o de la Cmara de Diputados y sus rganos de gobierno. Este docu mento es responsabilidad del autor. Este documento es una versin preliminar, favor de citarlo
como tal.

Comit del CESOP


Mesa Directiva
Dip. Daniel Gabriel vila Ruiz
Presidente
Dip. Sergio Mancilla Zayas
Secretario
Dip. Alberto Esquer Gutirrez
Secretario
Dip. Feliciano Rosendo Marn Daz
Secretario
Centro de Estudios Sociales
y de Opinin Pblica
Dra. Mara de los ngeles Mascott Snchez
Directora General
Gustavo Meixueiro Njera
Director de Estudios de Desarrollo Regional
Francisco J. Sales Heredia
Director de Estudios Sociales
Efrn Arellano Trejo
Encargado de la Direccin de Opinin Pblica
Ernesto Cavero Prez
Subdirector de Anlisis
y Procesamiento de Datos
Mara del Pilar Cachn de la Riva
Coordinadora Tcnica

Jos de Jess Gonzlez Rodrguez


Salvador Moreno Prez
Alejandro Navarro Arredondo
Gabriela Ponce Sernicharo
Investigadores
Trinidad Otilia Becerra Moreno
Elizabeth Cabrera Robles
Carena Daz Petit
Luz Garca San Vicente
Roberto Ocampo Hurtado
Apoyo en Investigacin
Alejandro Lpez Morcillo
Editor
Jos Olalde Montes de Oca
Asistente Editorial

Documento de Trabajo, nm. 88, abril 2010. Publicacin del Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la
Cmara de Diputados, LX Legislatura. Av. Congreso de la Unin 66, Edificio I, primer piso, Col. El Parque, Mxico,
D.F., Tel. 5036 0000 ext. 55237, correo electrnico cesop@congreso.gob.mx

SECTOR PRIVADO Y GENERACIN DE ENERGA ELECTRICA


Posicionamientos, propuestas legislativas y opinin pblica

La generacin de energa elctrica es un rubro esencial para la planeacin del


desarrollo econmico de las naciones, razn por la cual es preciso reflexionar sobre la
direccin y la pertinencia de algunos cambios en el marco legal del sector elctrico en
Mxico, as como identificar las consecuencias de los mismos en la soberana e
independencia nacionales.

Presentacin
La participacin de la iniciativa privada en algunas actividades de la economa nacional,
ha sido presentada por unos como una alternativa que puede permitirle al Estado
canalizar recursos para satisfacer necesidades sociales y con ello reducir el peso
financiero que implicara una prestacin integral de ciertos servicios pblicos. Igualmente,
-con diferentes matices y en distintos momentos- esa participacin ha sido interpretada
por otros, como una abdicacin de las atribuciones constitucionales del Estado mexicano.
La participacin privada nacional y extranjera en la generacin de energa
elctrica en Mxico, ha sido objeto de constantes desencuentros entre los actores de la
vida pblica nacional, acadmicos, comunicadores y representantes de sectores sociales.
Las posturas ideolgicas y los intereses econmicos implcitos en ese debate, hacen que
la divergencia en las posiciones sobre el tema, sean poco menos que irreconciliables.
El presente documento aborda; en primer trmino, los antecedentes del tema, la
evolucin de la normatividad aplicable, los rasgos bsicos de la legislacin en la materia y
los posicionamientos de actores destacados sobre el particular.
Ms adelante, se incluyen algunas observaciones de la Auditora Superior de la
Federacin derivadas de las revisiones efectuadas por esta instancia al sector de la
energa elctrica en Mxico. Se aaden tambin, las agendas legislativas de los
diferentes grupos parlamentarios acerca del tema y las propuestas de reforma a la
normatividad aplicable presentadas en diferentes momentos por legisladores de distintos
partidos. Sumado a lo anterior, se desarrolla un apartado que aborda el tema de la
opinin pblica sobre el particular.

Antecedentes y contexto
Con motivo de la nacionalizacin de la industria elctrica, en diciembre de 1960 se
publicaron en el Diario Oficial de la Federacin las reformas al artculo 27 Constitucional
que establecieron la exclusividad de la Nacin de generar, conducir, transformar,
distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio
pblico, as como el principio de que en esa materia, no se otorgaran concesiones a los
particulares.
Ms tarde, -en 1992- se efectuaron diversas reformas y adiciones a la
normatividad en la materia la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica-, y en 1995 a
la Ley Reglamentaria del Artculo 27 en el Ramo de Petrleo, reformas que plantearon
importantes modificaciones a la estructura industrial de los sectores de energa elctrica y
gas natural. Tales reformas abrieron la posibilidad de que el sector privado construyera,
operara y tuviera en propiedad plantas de generacin de energa elctrica y sistemas de
transporte, almacenamiento y distribucin de gas natural, actividades previamente
reservadas de forma exclusiva a los operadores estatales; Petrleos Mexicanos y
Comisin Federal de Electricidad.
En lo que se refiere a las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa
Elctrica, stas definieron nuevas modalidades de generacin de energa elctrica, con el
argumento de que no constituan parte del servicio pblico y que por ello, eran
susceptibles de llevarse a cabo indistintamente por los sectores pblico, social y privado.
Las modalidades implementadas fueron las siguientes: a) autoabastecimiento; b)
cogeneracin; c) produccin independiente de energa; d) pequea produccin de
energa elctrica; e) importacin de energa para autoconsumo; y f) exportacin de
energa elctrica.
Con motivo de la insercin legal de estas nuevas figuras, fue necesario que
iniciara sus operaciones en 1994 un rgano regulatorio, -la Comisin Reguladora de
Energa, (CRE)- instancia que, entre otras cosas, tiene atribuciones para definir el
contexto en el que se desenvuelve la participacin de los inversionistas privados que
pretendan involucrarse en la generacin de energa elctrica.1

La CRE se cre en 1993 como un rgano consultivo de la Secretara de Energa en materia de electricidad
como parte de una reforma estructural en la industria del gas natural.

En esos aos, la Compaa de Luz y Fuerza del Centro (LyFC) se transform en


un organismo con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuyo proceso de
modernizacin segn se argument entonces- se enfocara a cuatro aspectos
fundamentales: la estructura organizacional, la relacin empresa-sindicato, la situacin
financiera y el nivel de inversin.2 Este organismo, junto a la Comisin Federal de
Electricidad (CFE), fueron hasta hace algunos meses las instancias del sector pblico
responsables de la generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de la energa
elctrica. En el caso de LyFC, su rea de atencin se limit a la zona central del pas,
comprendida por el Distrito Federal y parcialmente por los estados de Mxico, Morelos,
Hidalgo y Puebla y para la CFE, el resto de la nacin.
La facultad de conducir la poltica energtica del pas recae en la Secretara de
Energa (SENER), instancia que desde 1994 tiene tales atribuciones a raz de las
reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal aprobadas entonces.3
En el marco del Programa de Desarrollo y Reestructuracin del Sector de la
Energa 1995-2000, -publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 19 de marzo de
1996- el titular del Ejecutivo Federal impuls diversas reformas legales y reglamentarias
con la finalidad de promover un nuevo esquema de financiamiento para realizar proyectos
de infraestructura que pudieran ser autofinanciables bajo el argumento de que as no se
impactaran negativamente las finanzas del pas.
Durante el periodo 19932000 la capacidad de generacin del sector privado
creci 22.7% anual, mientras que en el sector paraestatal fue de 3.1% anual. Pese a tales
indicadores y de acuerdo a la Auditora Superior de la Federacin (ASF), en 2000 estuvo
en riesgo el suministro de energa en el pas, pues se registr un margen menor que el
lmite establecido para asegurar la confiabilidad en el suministro de electricidad. Tal
situacin llev a que en el Plan Nacional de Desarrollo y Programa Sectorial de Energa
20012006 se estableciera como objetivo de la poltica pblica del sector elctrico
asegurar el abasto suficiente de energa.4

Luz y Fuerza del Centro asumi la prestacin del servicio de energa elctrica que antes estaba a cargo de la
Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S.A., de la Compaa de Luz y Fuerza de Pachuca, S.A., de la
Compaa Mexicana Meridional de Fuerza, S.A. y de la Compaa de Luz y Fuerza Elctrica de Toluca, S.A.
3
La exposicin de motivos de la reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal seal que
era necesario delimitar el papel de Estado en su doble carcter de propietario de medios de produccin y de
autoridad reguladora de energa.
4
Auditora Superior de la Federacin, Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta
Pblica 2008, , Sector Energa, Tomo VIII, volumen I, Mxico, ASF, 2009, p. 22.

Debe destacarse que entre 2001 y 2006, el crecimiento de la capacidad de


generacin de electricidad, fue mayor que la demanda de los usuarios. Esto se origin
porque en los escenarios macroeconmicos emitidos por la Secretara de Energa se
estimaba para ese lapso, un crecimiento en el Producto Interno Bruto de 6.3%, cuando la
tasa de crecimiento real fue mucho menor, lo que se tradujo en un menor crecimiento de
la demanda de electricidad. En un contexto con tales particularidades, fueron expedidos
el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) y el Programa Sectorial de Energa
2007-2012 (PROSENER).
En lo que respecta a los esquemas de financiamiento empleados en el sector,
debe sealarse que en diciembre de 1995, se aprobaron diversas reformas a la Ley
General de Deuda Pblica, que establecen los financiamientos denominados Proyectos
de Infraestructura Productiva de Impacto Diferido en el Registro del Gasto
(PIDIREGAS).5 Esta disposicin origin un esquema de financiamiento en el ramo de la
electricidad, del cual se derivaron dos modalidades que se contrataran por medio de
licitacin pblica, las cuales fueron:
1) Productores Independientes de Energa (PIE): en donde el constructor privado lleva a
cabo todas las inversiones que requiere el proyecto; al trmino de la obra le vende la
energa a la CFE, previo contrato de compra-venta a largo plazo.
2) Obra Pblica Financiada (OPF): en donde el constructor privado lleva a cabo todas
las inversiones contratadas, para lo cual obtiene directamente el financiamiento de
largo plazo que le permita pagar las obras realizadas. Al finalizar la obra, la CFE paga
el 100% del precio contratado al aceptar las instalaciones, cuya operacin y
mantenimiento corren a cargo de la entidad. En esta modalidad, es donde se ha
tenido la mayor participacin de empresas extranjeras o trasnacionales en el mercado
elctrico mexicano.
Por ltimo, debe decirse que el escenario en que actualmente se enmarca el tema
de la electricidad en Mxico, no es posible dejar de mencionar la extincin de Luz y
Fuerza del Centro. Las implicaciones econmicas del conflicto, la importancia poltica del
Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) -titular del Contrato Colectivo de Trabajo de
LyFC- y otros factores vinculados al rubro, como la relacin entre infraestructura elctrica
y el denominado triple play de las telecomunicaciones (transmisin de televisin, internet

Los PIDIREGAS establecen que slo se consideran como pasivo directo los montos de financiamiento a
pagar durante el ejercicio anual corriente y el ejercicio siguiente.

y telefona), hacen que el tema del SME y de LyFC sean de mencin obligada en un
trabajo de esta naturaleza.6
Normatividad y sector elctrico
De acuerdo a Mara Teresa Snchez, la historia del mercado elctrico de Mxico presenta
cuatro etapas desde su formacin a la actualidad. En la primera, desde finales del siglo
XIX hasta 1910, el sector elctrico funcion con capital bsicamente mexicano y el
financiamiento extranjero slo se utiliz de manera complementaria; una segunda etapa,
de 1910 hasta 1937, se caracteriz por el retiro del capital mexicano de la industria
elctrica y la penetracin de capital extranjero proveniente sobre todo de la canadiense
Mexican Light and Power Company y la American and Foreign Power Company.7
Una tercera fase, de 1937 a 1960, se caracteriza por el retiro de la inversin
privada y su reemplazo por recursos pblicos del gobierno mexicano. Posterior a 1960 y
hasta el decenio de 1990, se tiene una cuarta etapa, cuyos rasgos muestran una poltica
expansiva de inversin para satisfacer la demanda de electricidad que haba superado el
ritmo de crecimiento econmico y la electrificacin de grandes zonas remotas del pas,
empero, con las reformas que permiten una mayor participacin del capital privado en el
sector elctrico, puede afirmarse que se anuncia una nueva fase caracterizada por una
creciente participacin privada en el mercado elctrico.8
Las disposiciones legales que regulan el sector elctrico nacional son, entre otras,
los artculos 25, 27 y 28 constitucionales, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, la Ley de la Comisin
Reguladora de Energa, la Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables y el
Financiamiento de la Transicin Energtica, la Ley para el Aprovechamiento Sustentable
de la Energa, la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia Nuclear, la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Energa para el Campo y, desde
luego, las disposiciones reglamentarias derivadas de cada una de las leyes en cita.

Pese a que la naturaleza de este trabajo no permitira desarrollar ms profundamente el tema de la extincin
de LyFC, los efectos polticos de tal decisin y sus repercusiones sociales, obligan a sealar que esta decisin
ha generado un escenario social y laboral particularmente complejo, al cual se suman las recientes acciones
gubernamentales en Cananea y en Pasta de Conchos.
7
Mara Teresa Snchez Salazar, et. al. La inversin privada en el sector elctrico en Mxico: marco
institucional y estructura territorial, en Investigaciones geogrficas, Boletn del Instituto de Geografa de la
UNAM nm. 54, Mxico, UNAM, 2004. p. 67-92.
8
Ibid, p. 69.

Las leyes y los reglamentos anotados constituyen el marco jurdico que regula las
actividades de generacin, conduccin, transmisin, transformacin, distribucin,
abastecimiento, importacin y exportacin de energa elctrica. Adicionalmente, deben
tenerse en cuenta diferentes normas oficiales mexicanas en materia de eficiencia
energtica, seguridad, ecologa, as como diversas disposiciones administrativas
expedidas por la CRE.
Una vez expedida la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, en 1975, la
misma fue objeto de diversas reformas -la ms importante en 1992-, reformas que
posibilitaron la participacin privada en la generacin de energa elctrica, participacin
sujeta a previo permiso otorgado por la CRE, con la opinin de la Comisin Federal de
Electricidad.
Tales reformas, junto a las disposiciones administrativas que propiciaron la
insercin primero y el fortalecimiento despus, de la participacin privada nacional y
extranjera- en la generacin de energa elctrica en Mxico, constituyen el punto de
partida de un debate nacional que involucra factores de diversa ndole.
Gran parte del debate al respecto, tiene su origen en la diversidad de posiciones
derivadas de la interpretacin del artculo 27 constitucional y en los alcances del mismo,
as como en la naturaleza de las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa
Elctrica vigentes a partir de 1992. Pese a la obviedad, debe destacarse que la
naturaleza de la controversia se edifica en torno a la funcin del Estado en la rectora del
desarrollo nacional, as como alrededor de la esencia y la profundidad de la participacin
de los particulares en la economa.
Considerando los alcances legales y el contexto en el que se promulgan tanto la
norma constitucional como la ley secundaria, es de tener presente tambin el concepto
legal denominado interpretacin sistemtica de la ley, elementos todos que deben ser
valorados para tratar de comprender la naturaleza de la polmica al respecto. Lo anterior,
se ilustra en el Cuadro 1.9

La interpretacin sistemtica de la normas implica que una ley debe ser considerada como parte de un
sistema, correlacionndola con las dems disposiciones afines para que constituyan una unidad reglamentaria
en la materia objeto de regulacin.

Cuadro 1
Disposiciones en materia de generacin privada de energa elctrica
Artculo 27 constitucional, prrafo
sexto

Corresponde exclusivamente a la Nacin


generar, conducir, transformar, distribuir
y abastecer energa elctrica que tenga
por objeto la prestacin de servicio
pblico. En esta materia no se otorgarn
concesiones a los particulares y la
Nacin aprovechar los bienes y
recursos naturales que se requieran para
dichos fines.

Artculo 3 de la Ley del Servicio Pblico de


Energa Elctrica
No se considera servicio pblico:
I.- La generacin de energa elctrica para
autoabastecimiento, cogeneracin
o
pequea
produccin;
II.- La generacin de energa elctrica que realicen
los productores independientes para su venta a la
Comisin Federal de Electricidad;
III.- La generacin de energa elctrica para su
exportacin, derivada de cogeneracin, produccin
independiente y pequea produccin;
IV.- La importacin de energa elctrica por parte de
personas
fsicas
o
morales,
destinada
exclusivamente al abastecimiento para usos propios;
y
V.- La generacin de energa elctrica destinada a
uso en emergencias derivadas de interrupciones en
el servicio pblico de energa elctrica.

Una de las consecuencias de las reformas del ao de 1992 a la Ley del Servicio
Pblico de Energa Elctrica fue que, adems de permitir la participacin de particulares
en la expansin del sistema elctrico, se incorporaron nuevas modalidades de generacin
de energa, -autoabastecimiento, cogeneracin, produccin independiente, pequea
produccin, exportacin e importacin- con la particularidad de que tales modalidades no
seran consideradas como parte del servicio pblico. Ese es uno de los rasgos centrales
de las reformas a la normatividad sealada.10
Al respecto, los datos que se ilustran en la Grfica 1 muestran el nmero de
permisos autorizados a particulares -nacionales y extranjeros- en las diferentes
modalidades previstas en la ley al mes de febrero de 2010. El desglose de los permisos
asignados a empresas extranjeras, bajo la modalidad de Obra Pblica Financiada (OPF),
se detallar ms adelante.

10

Reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, publicadas en el Diario Oficial de la
Federacin el 23 de diciembre de 1992.

Grfica 1
Permisos otorgados a particulares para generacin de energa elctrica vigentes al
mes de febrero de 2010
Usos propios continuos

45

Pequea produccin

Exportacin

Produccin independiente

24

Importacin

37

Cogeneracin

60
600

Autoabastecimiento
0

100

200

300

400

500

600

Fuente: Comisin Reguladora de Energa, Permisos administrativos vigentes al 28 de febrero de 2010,


Estadsticas, CRE, Mxico, 2010.

En el marco de las reformas legales de 1992 a las que se ha hecho referencia y


con motivo de las modificaciones al Reglamento de la Ley del Servicio Pblico de Energa
Elctrica expedidas por el Poder Ejecutivo en mayo de 2001, la Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin promovi ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN),
una Controversia Constitucional cuestionando la naturaleza y los alcances de tal
reglamento.11
Dicha Controversia Constitucional, es importante en la medida que permite
identificar la postura del Poder Judicial, sobre los alcances de la participacin privada en
el sector elctrico nacional.
La sentencia que al respecto dict la SCJN, -adems de declarar contrarias a la
Constitucin diversas disposiciones del reglamento referido-- precis diferentes aspectos
jurdicos sobre la participacin de los particulares en la generacin de energa elctrica
en nuestro pas.

11

La Controversia Constitucional 22/2001 promovida por la Cmara de Diputados impugnaba, entre otras
cosas, que los empresarios privados al generar el fluido elctrico para s mismos, pudieran vender sus
excedentes de energa de forma ilimitada a la Comisin Federal de Electricidad para que sta prestara el
servicio pblico, con el riesgo de que las cantidades vendidas a la CFE desnaturalizaran el carcter de
autoconsumo que es propio de esas figuras.

Al respecto, la SCJN seal que la participacin privada en la generacin de


energa elctrica bajo las figuras de autoabastecimiento y cogeneracin slo debe
hacerse atendiendo estrictamente al sentido del artculo 27 constitucional, de tal manera
que de acuerdo al criterio de la SCJN- no puede admitirse que tales figuras jurdicas
violen el texto constitucional ni que los permisos otorgados o el rgimen de venta de
excedentes de energa elctrica puedan llegar a constituir una excepcin a los principios
constitucionales.12
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado que no puede
establecerse un permiso de autoabastecimiento, de cogeneracin o un convenio de
adquisicin de excedentes derivados de un reglamento, ya que de hacerse as, tal
situacin convertira a los autoabastecedores y cogeneradores en concesionarios del
servicio pblico de energa elctrica o de alguna de las operaciones que integran la
materia y, con ello, se apartara del texto constitucional que la rige. Adems, -de acuerdo
a la SCJN- se estara desnaturalizando lo que significan las figuras jurdicas de
autoabastecimiento y cogeneracin.13
A fin de identificar la magnitud en la generacin de energa por medio de las
distintas fuentes utilizadas en el pas, se incluyen los datos de la Grfica 2 en donde se
muestran los actuales porcentajes de fluido elctrico y su proyeccin para 2012. Como se
aprecia, las plantas hidroelctricas, las que funcionan a base de carbn, gas natural y
combustleo concentran las cifras ms destacadas en el proceso de generacin de
energa elctrica en Mxico.

12

Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Sentencia de la Controversia Constitucional 22/2001, 25 de abril


de 2002, SCJN, Mxico, 545 p.p.
13
Idem, pp. 294-295.

Grfica 2
Capacidad de generacin de energa elctrica por fuente primaria, 2008-2012
(Porcentajes)
2012

0.4
0.4

Diesel
Geotrmica y viento

2.5
2

Uranio

2.6
2.7

2008

10.1
9.2

Carbn

22.7
22.2

Agua

23

Combustleo

25.2
38.7
38.3

Gas Natural
0

10

15

20

25

30

35

40

Fuente: CFE, LFC, CRE, Reporte de la Capacidad de Efectiva de CFE, LFC y PIE, 2003 a 2008;
CFE, Programa de Obras e Inversiones del Sector Elctrico 2009-2018; CFE, Programa de Obras e
Inversiones del Sector Elctrico 2009-2018; y CFE, Programa Sectorial de Energa 2007- 2012.

Segn las disposiciones de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica y del
Reglamento de la misma, las modalidades bajo las cuales los particulares pueden
generar e importar energa elctrica, son las siguientes:
I. Autoabastecimiento: Siempre y cuando dicha generacin de energa sea para fines de
autoconsumo y se destine a satisfacer las necesidades de personas fsicas o morales y
no resulte inconveniente para el pas.
II. Cogeneracin: Para esta modalidad, es necesario que la electricidad se destine a
personas fsicas o morales que utilicen vapor, energa trmica o combustibles que dan
lugar a los procesos base de la cogeneracin o que sean copropietarios de las
instalaciones respectivas.
III. Produccin Independiente de Energa (PIE): Es la generacin de electricidad
proveniente de una planta con capacidad mayor de 30 megawatts (MW), destinada
exclusivamente a su venta a la CFE o a la exportacin.14

14

Un megawatt es una unidad de medida empleada en el sector elctrico que representa una potencia igual a
1,000,000 de watts.

10

IV. Pequea produccin: Es la generacin de energa con el fin de: a) vender la totalidad
de la electricidad generada a la CFE, en cuyo caso, los proyectos no podrn tener una
capacidad total mayor de 30 MW; b) el autoabastecimiento de pequeas comunidades
rurales o reas aisladas que carezcan del servicio de energa elctrica, en cuyo caso los
proyectos no podrn exceder de 1 MW; y c) la exportacin, dentro del lmite mximo de
30 MW.
V. Exportacin: Se destinan a la exportacin por medio de proyectos de cogeneracin,
produccin independiente y pequea produccin. Los permisionarios en esta modalidad,
no pueden enajenar dentro del territorio nacional la energa elctrica generada.
VI. Importacin: Es la adquisicin de energa proveniente de plantas generadoras
establecidas en el extranjero mediante actos jurdicos celebrados directamente entre el
abastecedor de la energa y el consumidor de la misma.
De las figuras anteriores, la modalidad de Produccin Independiente de Energa
(PIE) es una de las que ha sido objeto de mayores controversias polticas y jurdicas,
debido a su propia naturaleza, por la vinculacin que la misma tiene con los planes de
expansin de la propia CFE, as como por los esquemas de financiamiento que en esta
modalidad se aplican.
En la Grfica 3 se aprecia la evolucin que han tenido algunas de las modalidades
de generacin de energa en el pas entre 2003-2008. Como se advierte, la participacin
de CFE ha decrecido de 169 mil a 157 mil GW/h, mientras que, por el contrario, la
participacin de la produccin independiente de energa (PIE) ha pasado de 31 mil a 74
mil GW/h en el lapso anotado.15

15

Un GW/h es una medida de energa elctrica equivalente a la potencia suministrada por un gigavatio en una
hora. Giga es el prefijo mtrico utilizado para mil millones; en este caso se tratara de mil millones de vatios o
de 1,000,000 kilovatios suministrados en una hora.

11

Grfica 3
Participacin privada en la generacin de energa elctrica, 2003-2008 (GW/h)
PIE

Aut. y Cogeneracin

160,000

157,164

157,506

162,472

170,072

180,000

LFC
159,532

200,000

169,316

CFE

140,000

971

2,700

585

2,439

59,428
542

1,668

45,558
511

1,529

1,267

1,632

1,629

40,000

1,330

31,645

60,000

20,000

45,855

80,000

70,982

100,000

74,232

120,000

0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 2008; CFE,
Memorias de evaluacin y anlisis de resultados, 2008; CFE y LFC, Reporte anual de generacin bruta de
energa elctrica, 2008; CFE y LFC, Informes de autoevaluacin segundo semestre, 2008; y CRE,
Reporte de permisionarios, 2008.

Derivado de los datos anteriores, es de tener presente que en trminos


porcentuales y segn datos de la CFE, la generacin privada de electricidad nacional y
extranjera- tuvo en 2003 una participacin de 26.2% respecto al total nacional, mientras
que en 2008 ese mismo concepto represent 33.7% del total de la energa generada en
el pas. Por el contrario, -y segn los propios datos de la CFE- su participacin en la
generacin total de energa elctrica a nivel nacional disminuy de 73.8% en 2003 a
66.3% en 2008. Lo anterior, se ilustra en la Grfica 4.16

16

Existe debate sobre los datos citados. Por ejemplo, para el Frente de Trabajadores de la Energa, (FTE)
-organizacin que agrupa a empleados de los sectores petrolero, nuclear y elctrico- la participacin privada
(nacional y extranjera) en la generacin elctrica en Mxico, presenta montos diferentes. Por un lado, el FTE
afirma que la privatizacin de la capacidad instalada es mayor a la sealada por la CFE, igualmente, seala
que en la capacidad de generacin, la participacin pblica asciende a 167,834.98 GW/h y la privada a
163,510.22 GW/h, lo que hace un total de 331,345.20 GW/h, situacin que -de acuerdo al FTE- hace que el
49.35% de la capacidad de generacin elctrica total del pas sea de origen privado. Ver: Frente de
Trabajadores de la Energa (FTE) Desnacionalizacin elctrica, en Energa, peridico del FTE, vol. 9,
nm. 139, octubre 6 de 2009.

12

Grfica 4
Porcentajes de participacin de los permisionarios en la capacidad de generacin
de energa en el sistema elctrico nacional
100%
90%

26.2

27

29.3

32.1

33.8

33.7

73.8

73

70.7

67.9

66.2

66.3

2007

2008

80%
70%

60%
50%

40%
30%
20%
10%
0%

2003

2004
2005
2006
CFE y LFC
Permisionarios

Fuente: CFE, Reportes de la capacidad efectiva de generacin, 2003-2008; LFC, Reportes de la


capacidad efectiva de generacin, 2003-2008; CRE, Reporte de la capacidad autorizada a
permisionarios, 2003-2008; y SENER, Informe de operacin, 2003-2008.

Para 2010 la energa generada por los permisionarios privados mantuvo el mismo
ritmo ascendente mostrado en aos anteriores. Los datos que se muestran en la Grfica
5 permiten identificar el comportamiento de cada una de las modalidades de generacin
de electricidad por los permisionarios privados, generacin que para febrero de 2010
ascendi a un total de 171,244 GW/h.
Grfica 5
Generacin privada de electricidad en las diferentes modalidades vigentes a 2010
GW/h
100,000

95,736

90,000
80,000

70,000
60,000
50,000
40,000
29,964
30,000

23,737

20,000

19,525

10,000

776

72

1,434

Importacin

Peq. prod.

Usos propios

0
Prod. Indep.

Autoabasto

Exportacin

Cogeneracin

Fuente: Comisin Reguladora de Energa, Generacin en GW/h de los permisos administrativos vigentes al
28 de febrero de 2010, Estadsticas, CRE, Mxico, 2010.

13

En 1995, con motivo de la expedicin de la Ley de la Comisin Reguladora de


Energa, dicha dependencia fue dotada de diversas atribuciones regulatorias, entre otras
las correspondientes al ramo de la energa elctrica. Derivado de dicha normatividad, la
CRE se erigi como autoridad reguladora en la materia con autonoma tcnica, operativa,
de decisin y de gestin.
La ley otorga a la CRE atribuciones en relacin al suministro y venta de energa
elctrica; generacin, exportacin e importacin de energa que realicen los particulares;
la adquisicin de la misma que se destine al servicio pblico y la prestacin de los
servicios de conduccin, transformacin y entrega de energa entre entidades que tienen
a su cargo el servicio pblico, entre otras atribuciones.
Los datos contenidos en la Grfica 6 permiten identificar la evolucin de las
diferentes opciones privadas de generacin de electricidad en Mxico entre 2000 y 2008.
Las cifras contenidas en el grfico, muestran el constante crecimiento de varias de dichas
modalidades. La ms notoria, es la denominada Produccin Independiente, misma que
de 2000 a 2008 tuvo un crecimiento notorio.
Grfica 6
Capacidad de generacin de electricidad de permisionarios privados por modalidad
(Megawatts)
Prod. independiente

Usos propios continuos

Autoabastecimiento

Cogeneracin

21,000
1,330

18,000

Exportacin

1,330

1,330

2,677

2,662

3,486

3,855

486

478

12,557

12,653

2007

2008

1,563

15,000
1,330
1,424

12,000
9,000

15
1,132

6,000
1,136

3,000
0

1,121
2164
522
532

2000

3136
554

1,330
1,427

1,330
1,511

4110

3927

538

3678
556
574

2799
559

2302
517
1,567

3,868

2001

2002

11,478
7,671

8,212

2003

2004

9,277

2005

2006

Fuente: Secretara de Energa, Prospectiva del Sector Elctrico 2009-2024, SENER, Mxico, 2009, p. 101.

14

La participacin extranjera en la generacin de electricidad en Mxico ha tenido


lugar principalmente bajo la modalidad de Obra Pblica Financiada. En los ltimos aos
la CFE y la CRE, reportan el otorgamiento de una veintena de permisos asignados bajo
esta figura.
El Cuadro 2, permite identificar los proyectos de generacin de energa elctrica
otorgados bajo la modalidad de Obra Pblica Financiada mediante diferentes esquemas.
Como se aprecia, las transnacionales beneficiadas son principalmente espaolas,
estadounidenses, canadienses, francesas y japonesas las cuales participan en el
mercado de generacin elctrica nacional en las diferentes modalidades previstas:
hidroelctrica, turbogas, termoelctrica convencional, geotrmica, ciclo combinado o
diesel.
Cuadro 2
Centrales elctricas con inversin extranjera
(En operacin y en construccin)
Central

Empresa/pas de origen

Entidad federativa

Mrida III
Hermosillo
Saltillo
Tuxpan II
Bajo (El Sauz)
Ro Bravo II
Monterrey III
Altamira II
Naco-Nogales
(Agua Prieta I)
Campeche
Tuxpan III y IV
Rosarito 10 y 11
Ro Bravo III
Chihuahua III
(Samalayuca III)
Altamira II y IV
Ro Bravo IV
La Laguna II
Samalayuca II
Cerro Prieto IV

AES (EUA)
Unin Fenosa (Espaa)
EDF International (Francia)
Mitsubishi (Japn)
Intergen (EUA)
EDF International (Francia)
Iberdrola (Espaa)
EDF/Mitsubishi (Francia/Japn)

Yucatn
Sonora
Coahuila
Veracruz
Guanajuato
Tamaulipas
Nuevo Len
Veracruz

Capacidad neta
demostrada
(MW)
484
250
247.5
495
495
495
499
495

Unin Fenosa (Espaa)

Sonora

258

TransAlta (Canad)
Unin Fenosa (Espaa)
Intergen (EUA)
EDF International (Francia)

Campeche
Veracruz
Baja California
Tamaulipas

252.4
983
489.1
495

TransAlta (Canad)

Chihuahua

259

Iberdrola (Espaa)
EDF International (Francia)
Iberdrola (Espaa)
Intergen/GE (EUA)
Mitsubishi (Japn)
ABB Energy Venture/Nissho Iwai(EUA/Japn)

Veracruz
Tamaulipas
Durango
Chihuahua
Baja California

1,036
500
498
522
100

Nuevo Len

450

Mitsubishi (Japn)

Chihuahua

445

Alstom (Francia)
ABB EnergyVenture/Nissho Iwai
(EUA/Japn)
Abengoa/ Endesa (Espaa)

Baja California Sur

10

Baja California

497

Baja California Sur

39

Monterrey II
Chihuahua II (El
Encino)
Tres Vrgenes
Rosarito III
Pto. San Carlos II

15

Central

Empresa/pas de origen

Entidad federativa

Capacidad neta
demostrada
(MW)

Alstom (Francia)

Chiapas

930

Michoacn
Baja California Sur

100
10.7

Queretaro

133

Nayarit

750

Valladolid III

Alstom (Francia)
Hyundai/Heavy Industries (Corea)
Siemmens/Westinghouse(Alemania
/EUA)
ICA/Energo Machexport-Power
Machines (Rusia)
Mitsui (Japn)

Michoacn

525

Altamira V

Iberdrola (Espaa)

Veracruz

1,121

Tuxpan V

Mitsubishi (Japn)

Veracruz

495

M. Moreno Torres
II
Los Azufres II
Guerrero Negro II
El Sauz I
El Cajn

Iberdrola (Espaa)
Tamazunchale
San Luis Potos
1,135
Fuente: Mara Teresa Snchez Salazar, et. al. La inversin privada en el sector elctrico en Mxico: marco
institucional y estructura territorial, en Investigaciones geogrficas, Boletn del Instituto de Geografa de la
UNAM, nm. 54, Mxico, UNAM, 2004. p. 82; Frente de Trabajadores de la Energa de Mxico, (FTE)
Desnacionalizacin elctrica, en Energa, peridico del FTE, volumen 9, nm. 139, octubre 6 de 2009 y datos
de la Comisin Federal de Electricidad (CFE) contenidos en su pgina electrnica www.cfe.gob.mx (fecha de
consulta: 20 de mayo de 2010).

Al respecto, la CFE, ha sealado que de la capacidad instalada de generacin de


energa elctrica, a nivel nacional 22.43% del total corresponde a Productores Externos
de Energa, es decir, empresas extranjeras y consorcios transnacionales. Actualmente
existen en esa categora 21 centrales en operacin comercial, cantidad a la que deben
sumarse las centrales de generacin de energa que se encuentran en construccin.17
La propia empresa espaola Iberdrola -una de las que participan ms activamente
en la generacin de energa elctrica en nuestro pas- ha sealado sobre s misma, que
es la primera productora privada de energa elctrica en Mxico y la segunda empresa
generadora, slo detrs de la Comisin Federal de Electricidad. Segn datos de la misma
empresa, la produccin de Iberdrola en Mxico en 2009 fue de 35.070 GWh, lo que
supone un ascenso de 3,29% con respecto al mismo periodo de 2008. Para esta
empresa, en 2009 su presencia en Mxico se tradujo en un margen bruto de ganancia de
484.9 millones de euros.18
De acuerdo a un texto divulgado por la North American Commission for
Enviromental Cooperation, (CEC), al menos 90% del total del capital privado invertido en
17

Comisin Federal de Electricidad, CFE, informacin disponible en su pgina electrnica www.cfe.gob.mx


(fecha de consulta: 20 de mayo de 2010).
18
Ver: Mxico lder con 5,000 MW, disponible en la pgina electrnica de Iberdrola, ver
www.iberdrola.es/webibd/corporativa/iberdrola (fecha de consulta: 19 de mayo de 2010).

16

la generacin de energa elctrica en Mxico, proviene de fuentes de financiamiento


internacionales. Segn el documento pese a que el anlisis de los permisos de
generacin otorgados por la CRE no permite dilucidar el origen del capital por pas
(puesto que muchas de las compaas se integran como sociedades annimas
incorporadas y establecidas legalmente en Mxico), en las modalidades de productores
independientes y exportadores -que sumadas aportan casi 60% de la capacidad total de
generacin autorizada- la presencia del capital extranjero es prcticamente absoluta.19
Por lo que toca al origen de las empresas involucradas en la generacin de
energa en Mxico -en las modalidades de productores independientes y exportadores- el
documento anotado, establece la distribucin que se aprecia en la Grfica 7.20
Grfica 7
Origen de productoras independientes y exportadoras de electricidad en Mxico
Mxico
1%

EUA
30%

Espaa
26%

Japn
20%

Canad
4%

Francia
19%

Nota: se considera una hipottica capacidad instalada de generacin de energa de


13,402MW. Fuente: Miguel G. Breceda-Lapeyre, Private Investment in Mexicos
Electricity Sector, (Technology and Energy Selection), North American Commission for
Enviromental Cooperation, (CEC), Environment Econom and Trade Program, Mxico,
2002, p. 3.

Al respecto, los datos de la Grfica 8 permiten identificar el monto de la inversin


estimada al mes de febrero de 2010 para cada una de las modalidades de generacin
privada de energa elctrica en nuestro pas, inversin que, de acuerdo a la Comisin
Reguladora de Energa, asciende a ms de 28 mil millones de dlares.
19

Miguel G. Breceda-Lapeyre, Private Investment in Mexicos Electricity Sector, (Technology and Energy
Selection), North American Commission for Enviromental Cooperation, (CEC), Environment Econom and
Trade Program, Mxico, 2002, p. 2.
20
Segn la North American Commission for Enviromental Cooperation, estos datos son aproximados, razn
por la que proporcionan una visin parcial indicativa que debe tomarse con reservas.

17

Grfica 8
Inversin estimada en millones de dlares de los permisos administrativos
vigentes al mes de febrero de 2010
Usos propios continuos

636

Pequea produccin

24

Importacin

18

Cogeneracin

3,258

Exportacin

3,373

Autoabastecimiento

9,267

Produccin independiente

12,334

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000 12,000 14,000

Fuente: Comisin Reguladora de Energa, Permisos administrativos vigentes al 28 de febrero de 2010,


Estadsticas, CRE, Mxico, 2010.

Observaciones de la Auditora Superior de la Federacin


En febrero de 2010 fue entregado a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin el
Informe del resultado de la fiscalizacin superior de la cuenta pblica del ejercicio 2008,
elaborado por la Auditora Superior de la Federacin (ASF), el cual tuvo como objetivo
dar a conocer los resultados de la revisin practicada a la gestin pblica llevada a cabo
mediante diversas auditoras de carcter financiero, de cumplimiento, de desempeo,
especiales y de situacin excepcional.21
Entre las diferentes revisiones llevadas a cabo por la ASF, este rgano tcnico
especializado de la Cmara de Diputados responsable de la fiscalizacin de la cuenta de
la hacienda pblica federal, realiz revisiones al sector energa en los diferentes rubros
que lo integran con el objeto de fiscalizar la gestin de los recursos pblicos aplicados por
la Secretara de Energa, la CRE, la CFE y LyFC, en el proceso de generacin de energa
elctrica.
Entre las observaciones sealadas al respecto por la instancia fiscalizadora,
destacan que:22

21

Auditora Superior de la Federacin, Informe del resultado de la fiscalizacin superior de la cuenta pblica
del ejercicio 2008, Tomo VII, vol. 1, ASF, Cmara de Diputados, Mxico, 2010, 492 p.p.
22
Las instancias auditadas efectuaron a su vez diferentes comentarios a cada una de las observaciones de la
ASF, en donde manifiestan sus puntos de vista respecto al dictamen de la instancia fiscalizadora.

18

La Comisin Federal de Electricidad no se ajust a los principios de economa y de


optimizacin de recursos, ya que en 2008 los costos unitarios de produccin de
energa superaron la meta fijada, que para el caso del proceso eoloelctrico rebas
en 23.1% los costos previstos; en el proceso nucleoelctrico los super en un 2.5% y
en el proceso termoelctrico los rebas en un 37.7%.

La CRE no cumpli el artculo 3 fraccin III de la Ley de la Comisin Reguladora de


Energa, en lo referente a verificar que los pagos que se realizan por concepto de
compra-venta de energa elctrica a los particulares, deban realizarse por debajo del
costo de generacin de la CFE, tal como se establece en la ley.23

Que de acuerdo a la ASF, la Secretara de Energa no cumpli el artculo 36-bis


fraccin II, de la Ley de Servicio Pblico de Energa Elctrica (que seala que por
comparacin de costos, se determinar si las nuevas obras de generacin de energa
sern ejecutadas por la CFE o por particulares) ya que, de los nueve proyectos
incluidos en el Presupuesto de Egresos 2008, dos se desarrollaron con la modalidad
de financiamiento privado, mismos que tuvieron una tasa superior a otros proyectos.24

En 2008, el costo unitario de las centrales de la CFE fue inferior a 40.0% de los
productores independientes de energa y el gasto ejercido por MW/h generado de la
CFE fue menor en 21.4% al de LFC y en 9.3% al gasto ejercido por MW/h comprado
a los productores independientes; sin embargo, de 2003 a 2008 este costo se
increment en 53.6%, lo que es superior en 51% al incremento registrado en LFC y
en 34.6 al incremento del gasto por MW/h comprado a los productores
independientes. Lo anterior de acuerdo a la ASF- es el reflejo del incremento de la
capacidad de generacin ociosa, que en 2008 represent 42.1% de la capacidad
disponible.25
Sobre la capacidad ociosa en materia de generacin de energa, la Grfica 9

muestra el uso de la capacidad instalada de generacin de energa en Mxico y la


denominada capacidad ociosa.

23

Ibid p. 96.
Ibid, p. 106.
25
Ibid, pp. 101-103.
24

19

Grfica 9
Grado de utilizacin y capacidad ociosa de generacin elctrica, 2003-2008
(Porcentajes)
100
90

85.9

84.7

87.5

87

85.7

84.7

80
70
60

50.7

50

35.2

40

47.3
39.7

49.9

48.1
37.6

34.8

46.4
40.6

45.4

42.1

30
20
10
0

2003

2004

Disponible

2005

2006

Utilizada

2007

2008

Ociosa

Fuente: Comisin Federal de Electricidad, Reporte del ndice de gestin de la subdireccin de


generacin, ndices de disponibilidad propia y factor de planta con sobregeneracin, 2003-2008.

Apreciaciones sobre el tema


Dada la naturaleza del tema, la multiplicidad de posiciones y anlisis que existen sobre el
particular es igualmente diversa. Este apartado, entre otras cosas, recoge algunas
posturas de diferentes estudiosos que han reflexionado sobre las motivaciones y los
efectos de una eventual reforma legal al sector elctrico, los problemas centrales del
ramo y los temas a atender en caso de darse una reforma a la normatividad respectiva.
Segn lo sostiene Paola Martorelli, en el texto denominado Reformas
estructurales del sector elctrico en Mxico, las razones para impulsar una reforma al
marco normativo del sector elctrico en Mxico, se centraran por parte del Gobierno
Federal en la necesidad de abrir la inversin en el ramo a la participacin privada,
particularmente en la generacin, distribucin y comercializacin de energa elctrica,
ante la posibilidad de que en un futuro cercano se presenten mltiples interrupciones del
servicio, apagones o racionamientos derivados de la incapacidad de este sector. La
autora, destaca que las razones de los adversarios a esta medida discurrirn hacia la no

20

modificacin de los artculos constitucionales que amparan la rectora y dominio absoluto


del Estado en el sector elctrico.26
Acorde a lo establecido en el documento Retos y posibles soluciones para el
sector energtico mexicano, divulgado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL), los ajustes al marco jurdico que regula el funcionamiento del sector
elctrico en Mxico, implicaran ventajas y desventajas, tanto si se llegan a realizar
modificaciones slo a la legislacin secundaria o si se alcanzan consensos para una
reforma constitucional al respecto. Segn el texto aludido, tales ajustes deben evaluarse
cuidadosamente, porque la electricidad no es un bien como los otros, sino que tiene un
carcter imprescindible y estratgico y se trata de un insumo esencial para la salud, la
educacin, la seguridad, la comunicacin y el bienestar de la poblacin. De acuerdo al
texto de la CEPAL, la electricidad tiene adems un papel fundamental en la cohesin
social y el desarrollo territorial, razones por las cuales una eventual decisin de reforma al
marco legal sobre el sector elctrico en Mxico, debe gozar del ms amplio consenso
social.27
Segn la lnea argumentativa expuesta en el texto de CEPAL, el problema toral de
la industria elctrica mexicana est centrado en la falta de transparencia de su estructura
organizacional y de toma de decisiones, lo que segn ese organismo de la Organizacin
de las Naciones Unidas- se traduce en un alto grado de discrecionalidad, ya que en
primer lugar, el gobierno es juez y parte, ya que es autoridad tutelar y al mismo tiempo es
operador del servicio; y en segundo lugar, -segn CEPAL- el gobierno ordena el
funcionamiento de la industria elctrica a partir de objetivos no siempre compatibles con
los de continuidad y calidad del suministro, eficiencia y productividad, cuidado ambiental y
compatibilidad social. Dicha discrecionalidad, -de acuerdo al texto en referencia- se
manifiesta notablemente en la fijacin de tarifas, la emisin de licitaciones para la
realizacin de las obras, la gestin del presupuesto de la CFE, y las atribuciones de la
CRE.28
En esa misma direccin, Josefina Corts Campos, en el texto denominado
Apuntes para la reforma del sector elctrico mexicano, seala que las propuestas de

26

Paola Martorelli, Reformas estructurales del sector elctrico en Mxico, Revista Con-ciencia poltica,
Colegio de Veracruz, Colver, ao 1 nm. 2, 2003.
27
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Retos y posibles soluciones para el sector
energtico mexicano, Sede subregional de la CEPAL en Mxico, CEPAL- Mxico, 2001, pp. 45.
28
Ibid, pp. 45-46.

21

reforma a ese rubro muestran que an desde distintas perspectivas, se coincide en la


necesidad de revisar las condiciones estructurales e institucionales bajo las que opera
actualmente el sector elctrico para garantizar su viabilidad como una industria moderna,
amplia, diversa, financieramente slida y rentable, ecolgicamente responsable y
tecnolgicamente avanzada. Segn lo sealado en el texto en mencin, la revisin del
marco legal del sector, implicara examinar las relaciones entre el Estado y sus
organismos descentralizados, as como debatir el esquema normativo que regula el
suministro elctrico en su contexto macroeconmico y sobre todo revisar tales posibles
reformas, sin fragmentar ni vender al sector. De acuerdo al texto aludido, debe
reflexionarse acerca de cmo reestructurar al sector elctrico mexicano y en esa revisin,
-segn Corts Campos- es donde tiene lugar el punto central del debate, acerca de si la
reestructuracin del sector hace indispensable una reforma constitucional o por el
contrario, si dicha transformacin es posible mediante adecuaciones a ordenamientos
infraconstitucionales.29
Al respecto, Luis Felipe Baza y Leticia Campos, en el texto Reestructuracin del
sector elctrico en Mxico, una propuesta institucional, sostienen, entre otras cosas, que
las motivaciones que han permitido la creciente participacin privada en el sector elctrico
en Mxico, obedecen ms bien segn tales autores- a un cambio en la concepcin del
principio de la rectora econmica estatal, pasando a una visin en donde se considera a
la electricidad un servicio similar a cualquier otro, dejando de lado la concepcin del
Estado como propietario de los activos nacionales y la visin estratgica de la energa,
situacin que a decir de Baza y Campos, se refleja en una mayor apertura a la inversin
privada en el sector y que -de acuerdo a tales autores- tal hecho implica un proceso
gradual de desmantelamiento del sector pblico y la privatizacin gradual de la industria
elctrica.30
Sobre el particular, la Direccin General de Asuntos Jurdicos de la Comisin
Reguladora de Energa ha sealado su percepcin respecto a las causas que justifican la
modificacin del marco legal del sector elctrico, mencionando entre otros causas: a) alto
grado de intervencin estatal, en donde de acuerdo a la dependencia- existe consenso
en que una participacin significativa del Estado en la industria conlleva ineficiencias; b)

29

Josefina Corts Campos, Apuntes para la reforma del sector elctrico mexicano, cuaderno de trabajo nm.
5, Fundacin Humanismo Poltico, agosto 2002, pp. 1-16.
30
Luis Felipe Baza, Leticia Campos, et. al Reestructuracin del sector elctrico en Mxico. Una propuesta
institucional, Porra, 2001, 140 p.

22

necesidad de cambios tecnolgicos que permitan desarrollar plantas de generacin


elctrica ms modernas; c) estndares ambientales ms estrictos que obliguen a
promover proyectos de generacin con base en energas renovables, as como el uso de
turbinas de gas natural; y d) restricciones presupuestarias del gobierno, en donde la
escasez

de

recursos

pblicos

ha

motivado

la

bsqueda

de

esquemas

de

31

complementacin con recursos privados.

En ese sentido, Jessica Lorena Escobar Delgadillo y Jess Salvador Jimnez


Rivera, en el texto Crisis econmica, crisis energtica y libre mercado, han sostenido los
pros y los contras que tiene la inversin privada en el sector elctrico.32
Entre los beneficios que sealan los autores anotados destacan: a) reestructurar la
industria elctrica para facilitar la competencia y la regulacin; b) separar las funciones
del Estado como propietario, responsable de polticas, regulador y operador; c) asegurar
que el sistema de precios incorpore los criterios de rentabilidad comercial; e) imponer al
Estado la exigencia de operar bajo estndares comerciales y ambientales, otorgando
autonoma y responsabilidad a los ejecutivos; f) incluir un aparato regulador con suficiente
autonoma y recursos; g) separacin de los tres componentes de la cadena (generacin,
transmisin y distribucin); h) competencia al nivel de generacin, pero sujeta a un
despacho centralizado y la transmisin y distribucin entregada a concesin; i) libre
acceso para las lneas de transporte de electricidad.33
Agendas de los Grupos Parlamentarios y sector elctrico
Pese a su importancia, el tema de la generacin privada de energa elctrica y su
regulacin, no fue abordado de manera unnime en las agendas legislativas de los
grupos parlamentarios para el segundo periodo ordinario de sesiones del primer ao de
ejercicio de la LXI Legislatura de la Cmara de Diputados. No todas las bancadas
presentaron propuestas que atiendan ese tema de manera especfica.
31

Francisco de Rosenzweig, Direccin General de Asuntos Jurdicos de la Comisin Reguladora de Energa,


Principios de Regulacin del Sector Elctrico, CRE, Presentacin, s.f. disponible en www.cre.gob.mx
(fecha de consulta: 28 de mayo de 2010)
32
Jessica Lorena Escobar Delgadillo y Jess Salvador Jimnez Rivera, Crisis econmica, crisis energtica y
libre mercado, Revista UNAM.MX, Revista Digital Universitaria, UNAM, vol. 10, nmero 5, 10 de mayo de
2009, Mxico.
33
En el mbito cultural de nuestro pas, el tema tambin ha provocado diversas opiniones. Uno de los ms
reconocidos intelectuales mexicanos, Carlos Montemayor, recientemente fallecido- seal que una mayor
apertura a la inversin privada en el sector elctrico, representa un proceso gradual de desmantelamiento del
sector pblico en ese ramo y que lo que se persigue en realidad, es la privatizacin gradual, pero radical, de la
industria elctrica. Ver: Luis Felipe Baza, Leticia Campos, et. al, Reestructuracin delop. cit. pp. 5-7

23

Dentro

del

apartado

Energa

independencia

econmica,

el

Grupo

Parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) en la Cmara de


Diputados en la LXI Legislatura, plante diversos enunciados al respecto, mismos que
pueden esquematizarse en los siguientes puntos: a) mantener la propiedad de la nacin
sobre la industria elctrica; b) desarrollar la planeacin y programacin del sector
energtico con visin de largo plazo, impulsando la autonoma de las empresas pblicas
para mantener el suministro de la energa con un rgimen tributario distinto al actual; c)
establecer en la ley que el margen de reserva del sistema elctrico nacional debe ser
considerado un objetivo estratgico de seguridad nacional, cuyas magnitudes debe definir
el Congreso; d) preservar el principio de servicio pblico de energa elctrica que
garantice el abasto general, independientemente de los niveles de ingreso de los
consumidores, e) reducir el costo de las tarifas elctricas y evitar cualquier nuevo
proyecto de produccin independiente de energa elctrica; f) preservar, con autonoma
de gestin y presupuestal a las empresas pblicas que son parte de la propiedad de
dominio directo de la nacin tanto en lo que hace a la industria petrolera y sus ramales de
gas, petroqumica y refinacin, as como el servicio pblico de la industria elctrica.34
Por otra parte, en la agenda presentada por el Grupo Parlamentario del Partido
Accin Nacional (PAN), para el segundo periodo ordinario del primer ao de ejercicio de
la LXI Legislatura de la Cmara de Diputados, no se aborda el tema energtico, ni se
hace referencia expresa al sector elctrico del pas.
La diputacin del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en la actual legislatura,
tampoco plantea de manera especfica el tema del sector elctrico en su agenda; sin
embargo, seala en el apartado Nueva va mexicana para el desarrollo: una forma para
impulsar la economa, la necesidad de impulsar una poltica industrial moderna que
aproveche las ventajas comparativas del pas, que impulse a sectores estratgicos para
los nuevos requerimientos econmicos a nivel internacional, que integre las cadenas
productivas y desarrolle y proteja el mercado interno.
La bancada del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM), slo aborda el tema
de forma indirecta y desde una perspectiva de carcter ambientalista. Al respecto, el
PVEM propone entre otras cosas: a) revisar la normalizacin de eficiencia energtica de
electrnicos y electrodomsticos; b) estimular a los diversos sectores para concretar un

34

Agendas legislativas para el segundo periodo ordinario del primer ao de ejercicio de la LXI Legislatura,
Gaceta Parlamentaria, 2940-A, Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, 2 de febrero de 2010.

24

ahorro energtico, impulsar los combustibles de bajo azufre y los bioenergticos de


segunda generacin; c) consolidar las energas renovables, exhortando al Poder
Ejecutivo a crear una base de datos de las reservas elicas, con la finalidad de impulsar
la inversin en el sector y depender menos de las energas fsiles.35
La Agenda Legislativa presentada por el Partido del Trabajo (PT), aborda el tema
enfocndose tambin a aspectos de carcter ecolgico. Al respecto, el PT plantea ajustar
la propia Ley de Ciencia y Tecnologa, para garantizar que nuestro pas pueda migrar
hacia las nuevas formas de generacin de energa. Esta organizacin plantea crear un
Centro Nacional de Investigacin y Formacin en Energas Alternativas y Renovables,
para dar respuesta a las necesidades de especializacin y formacin de investigadores
en esa materia.36
Por su parte, los legisladores de Convergencia en su agenda para el segundo
periodo de sesiones del primer ao de ejercicio de la LXI Legislatura, proponen, entre
otras cosas: a) recobrar la funcin social del servicio de energa elctrica y sustraer del
mbito del Ejecutivo Federal la facultad de fijar las tarifas elctricas; b) regular el uso del
subsuelo para fines comerciales y servicios como la energa elctrica y fibra ptica; c)
recuperar las empresas paraestatales petrolera y elctrica como detonadores del
desarrollo industrial y adoptar esquemas ms eficientes para aumentar la rentabilidad de
la inversin pblica en energas renovables; d) promover el establecimiento de una
poltica energtica integral; e) dotar de autonoma administrativa y operativa a la
Comisin Federal de Electricidad; f) fomentar la generacin de electricidad procurando el
respeto irrestricto a la Constitucin; y g) promover el uso de fuentes alternativas de
energa que permitan preservar el medio ambiente y aseguren la viabilidad energtica del
pas.37
Los legisladores del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en su agenda no
abordan de manera directa el tema del sector elctrico; sin embargo, hacen algunas
referencias alusivas. As, esta bancada propone un tratamiento fiscal especial al sector
energtico que le permita una mayor inversin, igualmente proponen la revisin de los
pasivos laborales de Luz y Fuerza del Centro y de la Comisin Federal de Electricidad.38

35

Idem.
Agendas Legislativas para el segundo periodo ordinario del primer ao de ejercicio de la LXI Legislatura,
Gaceta Parlamentaria, 2940-B, Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, 2 de febrero de 2010.
37
Idem.
38
Idem.
36

25

Propuestas de reforma legislativa a la normatividad del sector


La regulacin normativa del sector elctrico ha sido materia de constantes propuestas de
diferentes orgenes, perfiles distintos, alcances y naturaleza heterogneos. Las
propuestas legislativas que buscan modificar aspectos relacionados con la participacin
del sector privado en la generacin de la energa elctrica en nuestro pas, son
recurrentes en el tiempo y tienen rasgos particulares que las identifican.
Las iniciativas promovidas durante el lapso que abarca de la LVII a la LXI
Legislaturas, no slo buscan reformar la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica en
lo individual, sino que, recurrentemente, incluyen tambin propuestas de reforma a otras
disposiciones legales, como la propia Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley de la Comisin
Reguladora de Energa, la Ley Federal de Telecomunicaciones, la Ley para el
Aprovechamiento de Energas Renovables y el Financiamiento de la Transicin
Energtica, la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, la Ley de
Coordinacin Fiscal, el Cdigo Federal de Procedimientos Penales, la Ley Federal de
Proteccin al Consumidor, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, entre otras
disposiciones legales en vigor.
Al igual que las diferentes reformas legislativas propuestas a disposiciones legales
en el lapso aludido, los legisladores han considerado necesario crear nuevas normas en
la materia, tales como una Ley Orgnica de la Comisin Reguladora de Energa, una Ley
de la Comisin Nacional de Energa, una Ley Orgnica de la Comisin Federal de
Electricidad e incluso una Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en materia de
Energa Elctrica, disposiciones estas ltimas que no existen a la fecha.
Desde una perspectiva de carcter meramente cuantitativo, es de tener presente
que la nica propuesta para reformar la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica que
fue presentada en la LVII Legislatura de la Cmara de Diputados, tiene como
caracterstica la pretensin de reivindicar el carcter de servicio pblico de las actividades
que integran el sistema elctrico nacional, pero respetando los derechos adquiridos de
los particulares al respecto. Tal propuesta fue dictaminada negativamente.39

39

Gaceta Parlamentaria nm. 508, Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, 9 de mayo de 2000.

26

Doce iniciativas sobre el tema fueron presentadas ante la Cmara de Diputados


en la LVIII Legislatura. Como primer rasgo, se aprecia que cuando menos en diez de
estas iniciativas, se aborda el tema de los subsidios y la reduccin de tarifas, as como
propuestas relacionadas a la suspensin del mismo. En las restantes iniciativas de ese
periodo, se abordan diversos aspectos tales como una reforma integral del sector o la
modificacin de la estructura orgnica de la CFE. De las iniciativas presentadas en el
lapso referido, cuatro fueron propuestas de diferentes congresos estatales, dos eran
minutas enviadas por la Cmara colegisladora y el resto fueron promovidas por diferentes
bancadas. De todas esas propuestas, ninguna fue materia de dictamen por parte de la
Comisin de Energa.40

En la LIX Legislatura, todas las propuestas sobre eventuales reformas al sector

elctrico y la participacin de la iniciativa privada en el mismo, tuvieron su origen en


iniciativas presentadas slo por diputados. Ocho de ellas, del Grupo Parlamentario del
PRI, tres por legisladores del PRD y otras tres propuestas emanadas en lo individual de
diputados del PVEM y una ms de un legislador del PT.
En cuanto a la temtica de las propuestas presentadas en la LIX Legislatura de la
Cmara de Diputados, una de ellas persigue establecer para la CFE y para LyFC, un
trato fiscal que les permita reinvertir parte de sus recursos en el desarrollo del sector, otra
busca modificar disposiciones ligadas al sector elctrico en materia de planeacin y
desarrollo urbano, otra iniciativa plantea aspectos ligados al uso de energas renovables
en la generacin de electricidad, una ms busca garantizar la dotacin del servicio a
todas las comunidades del pas. En otra, se advierten aspectos sobre nomenclatura y
actualizacin de denominacin de dependencias pblicas y el resto proponen reformas
alusivas al tema de subsidios, tarifas preferenciales y cortes del servicio pblico en
determinadas zonas geogrficas del pas. De las iniciativas presentadas durante la LIX
Legislatura, slo una ha sido dictaminada en Comisiones Unidas de Hacienda y Crdito
Pblico y Energa, envindose posteriormente al Senado, en donde an se encuentra
pendiente de trmite.41

40

Ver: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, nmeros: 939 del 13 de
febrero de 2002, (2 iniciativas); 986-III del 24 de abril de 2002; 1131 del 14 de noviembre de 2002; 1197 del
25 de febrero de 2003; 1231 del 14 de abril de 2003, (2 iniciativas); 1233 del 16 de abril de 2003; 1246 del 9
de mayo de 2003; 1251 del 16 de mayo de 2003; 1258 del 27 de mayo de 2003; y 1323 del 29 de agosto de
2003.
41
Ver: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, nmeros: 1347 del 8 de
octubre de 2003; 1471-I del 6 de abril de 2004; 1479-I del 20 de abril de 2004; 1470-I del 20 de abril de 2004;

27

Cuatro dictmenes de carcter negativo y ninguno positivo se emitieron por la


Comisin de Energa de la Cmara de Diputados en la LX Legislatura. Los dictmenes
expedidos corresponden en el primer caso, a una iniciativa que pretenda fomentar la
generacin de energa por los municipios del pas. Otra propuesta dictaminada
negativamente pretenda actualizar la nomenclatura de diferentes dependencias; la
tercera iniciativa dictaminada, abordaba la temtica de las tarifas para uso agrcola, los
ttulos de concesin de pozos, manantiales y la sustentabilidad del uso del agua; y la
ltima iniciativa dictaminada en esa Legislatura, estaba enfocada al ahorro de energa.
De las iniciativas dictaminadas, dos fueron promovidas por legisladores del PAN, una por
diputados del PRI y una ms por Nueva Alianza. De los cuatro dictmenes emitidos, tres
son expedidos de manera exclusiva por la Comisin de Energa y el otro se emiti con la
opinin de la Comisin de Recursos Hidrulicos.42
En lo que respecta a las iniciativas pendientes de dictamen por la Comisin de
Energa en la LX Legislatura, dos plantean restablecer la exclusividad de la nacin en
generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por
objeto la prestacin de servicio pblico, as como sealar que en tal rubro no se otorgarn
concesiones. Tales propuestas, establecen una reestructuracin de los organismos
encargados de la prestacin de este servicio pblico, as como acotar las figuras de
autoabastecimiento y cogeneracin de energa y eliminar las figuras de productor
independiente, pequea produccin y de importador y exportador de energa; otra
propuesta plantea facultar a la CFE y a LyFC para que participen en el servicio de voz,
imagen, datos, internet y televisin por cable; otra iniciativa busca que, por medio de
filiales o subsidiarias, las empresas sealadas puedan suministrar combustibles para la
generacin de electricidad y ejercer actividades en el extranjero; otra propuesta establece
mecanismos de defensa administrativos en contra de actos de LyFC; otra iniciativa ms
busca fijar disposiciones en materia de implantacin de sistemas de ahorro de energa;
otra plantea el uso de sistemas de iluminacin basados en energa solar. De manera
destacada, doce iniciativas ms presentadas en la LX Legislatura buscan establecer

1527 del 25 de junio de 2004; 1537 del 9 de julio de 2004; 1605-I del 14 de octubre de 2004; 1614 del 27 de
octubre de 2004; 1623-I del 11 de noviembre de 2004; 1638 del 1 de diciembre de 2004; 1644-I del 9 de
diciembre de 2004; 1735-II del 19 de abril de 2005; 1859-IV del 11 de octubre de 2005; 1888-II del 22 de
noviembre de 2005; 1972-I del 22 de marzo de 2006; y 2083-I del 28 de agosto de 2006.
42
Ver: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, nmeros: 2391-I del 27
de noviembre de 2007; 2438-I del 5 de febrero de 2008; 2480-II del 8 de abril de 2008; y 2551 del 18 de julio
de 2008.

28

disposiciones sobre el tema de subsidios, tarifas preferenciales y cortes del servicio


pblico en determinadas zonas geogrficas del pas.43
De las iniciativas no dictaminadas an en la LX Legislatura, siete fueron
promovidas por legisladores de la bancada del PRI, igual nmero de iniciativas por
diputados del PRD, dos propuestas son respaldadas por integrantes del PAN y una por
Nueva Alianza.
De las diez iniciativas presentadas en la Cmara de Diputados en la LXI
Legislatura, hasta el mes de abril de 2010, una ha sido dictaminada por la Comisin de
Energa, siendo positivo el sentido del dictamen. La iniciativa aprobada en la Cmara de
Diputados, pero pendiente de revisin en el Senado- se enfoca al tema de las energas
renovables y el financiamiento de la transicin energtica.44
De las restantes iniciativas promovidas en la LXI Legislatura, una plantea imponer
diversas sanciones a quien venda, revenda o enajene capacidad o energa elctrica, otra
busca ajustar el sector elctrico del pas a los principios constitucionales de
responsabilidad, transparencia, rendicin de cuentas y austeridad; una minuta enviada
por la Cmara de Senadores plantea la posibilidad de que los instrumentos de medicin
del suministro de energa elctrica sean verificados por la Procuradura Federal del
Consumidor. Las restantes siete iniciativas se refieren a temas como tarifas, criterios para
suspender el servicio o medicin del cobro de energa.45
Las propuestas promovidas al mes de abril de 2010 ante la LXI Legislatura de la
Cmara de Diputados, tuvieron diversos orgenes: cinco fueron presentadas por la
bancada del PRI, en lo individual diferentes legisladores del PAN, PRD, PT y del PVEM
promovieron respectivamente una iniciativa cada uno; y finalmente el Senado de la
Repblica, turn a su colegisladora una minuta -que al igual que las restantes nueve

43

Ver: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, nmeros: 2109 del 10 de
octubre de 2006; 2150-I del 12 de diciembre de 2006; 2192-I del 13 de febrero de 2007; 2204-I del 1 de
marzo de 2007; 2214-I del 15 de marzo de 2007; 2221-I del 27 de marzo de 2007; 2327 del 27 de agosto de
2007; 2332-II del 3 de septiembre de 2007; 2374-I del 31 de octubre de 2007; 2398-I del 6 de diciembre de
2007; 2403-I del 13 de diciembre de 2007; 2430 del 23 de enero de 2008; 2482-II del 10 de abril de 2008;
2624-II del 30 de octubre de 2008; 2653-I del 11 de diciembre de 2008; 2714-II del 10 de marzo de 2009;
2785 del 25 de junio de 2009; y 2785 del 25 de junio de 2009.
44
Ver: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, nmero 2897-II del 24
de noviembre de 2009.
45
Ver: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, nmeros: 2870-II del 20
de octubre de 2009; 2875-II del 27 de octubre de 2009; 2877-II del 29 de octubre de 2009; 2893-II del 18 de
noviembre de 2009; 2902-II del 1 de diciembre de 2009; 2907-II del 8 de diciembre de 2009; 2940-II del 2 de
febrero de 2010; 2960-II del 2 de marzo de 2010; y 2969-II del 16 de marzo de 2010.

29

propuestas-, est a la espera de ser dictaminada. Los datos anteriores, se aprecian en la


Grfica 10.
Grfica 10
Propuestas de reforma a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica
Cmara de Diputados, LVII-LXI Legislaturas
25
22
20
15
15

12
10

10

5
1
0

LVII

LVIII

LIX

LX

LXI

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la base de datos de la Gaceta Parlamentaria. Las
cifras de la LXI Legislatura son hasta el mes de abril de 2010.

Por lo que toca a las proposiciones con punto de acuerdo relacionadas al tema y
que han sido presentadas durante las Legislaturas LIX, LX y lo que va de transcurrida de
la LXI, es posible advertir que de forma coincidente a lo que sucede con las iniciativas
sobre el tema, un nmero importante de tales proposiciones persiguen que la Cmara de
Diputados adopte alguna determinacin relacionada con las tarifas del servicio o a buscar
tratos preferenciales para sectores sociales determinados. Igualmente, se aprecia que un
nmero importante de las proposiciones presentadas en el periodo indicado, se
relacionan a solicitudes de eventuales comparecencias de funcionarios, requerimientos
de informacin, temas financieros del sector y su situacin administrativa. En menor
nmero, se promovieron proposiciones sobre aspectos ecolgicos o conflictos sociales
vinculados al sector elctrico. Los temas relacionados a los conflictos laborales, los cortes
y el robo de energa, junto con aspectos ligados a la deuda del sector, fueron igualmente

30

abordados por los legisladores en el lapso referido. Lo anterior se aprecia en la Grfica


11.46
Grfica 11
Proposiciones con punto de acuerdo presentadas en materia de electricidad
Cmara de Diputados Legislaturas LIX-LXI
LIX

LX

LXI

Aspectos
ecolgicos/conflictos
sociales

6
5
2

Conflictos laborales/cortes
y robo de energa

5
1
3

Pidiregas, deuda y
permisos de importacin

1
0
3

Cambios
admvos./inversin/compa
recencias de funcionarios

14

6
20

Tarifas elctricas/subsidios

15
8
0

10

15

20

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la base de datos de la Gaceta Parlamentaria. Las
cifras de la LXI Legislatura son hasta el mes de abril de 2010.

La reforma elctrica en la opinin pblica


En diferentes momentos, el tema de una posible reforma a la industria elctrica en
nuestro pas ha motivado la realizacin de sondeos y estudios por parte de algunas
empresas vinculadas a la medicin de la opinin pblica. Entre los diversos estudios al
respecto, se efectuaron varios entre el lapso 2002-2004 y posteriormente, se llevaron a
cabo otros entre 2006 y 2007.

46

Ver: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, Base de datos de
proposiciones presentadas en la LIX, LX y LXI Legislaturas, disponible en www.gaceta.diputados.gob.mx.
(Fecha de consulta: abril de 2010).

31

Con la intencin de identificar la percepcin acerca de la necesidad de llevar a


cabo algunas de las reformas que han integrado la agenda pblica nacional, la empresa
Mitofsky cuestion a los ciudadanos en los siguientes trminos: El gobierno ha insistido
en que nuestro pas necesita llevar a cabo varias reformas, entre ellas: la reforma
elctrica, la reforma fiscal y la reforma laboral. De estas tres propuestas, cul le parece
la ms importante?, los resultados de esa interrogante se muestran en la Grfica 12.
Grfica 12
De las propuestas de reforma elctrica, reforma fiscal y reforma laboral, cul le
parece la ms importante?
(Porcentajes)
No sabe

15

Otra

Ninguna

Todas

20

Reforma fiscal

11

Reforma elctrica

12

Reforma laboral

36
0

10

15

20

25

30

35

40

Fuente: Consulta Mitofsky, encuesta en vivienda levantada del 9 al 13 de diciembre de


2006, Boletn Semanal de Consulta, nm. 200, enero de 2007.

Aunque el tema de una posible reforma elctrica en Mxico, generalmente se ha


asociado a la participacin del capital privado en la generacin, distribucin y
comercializacin del fluido elctrico, la percepcin pblica ha tenido un comportamiento
peculiar al paso del tiempo. Entre junio de 2002 y noviembre de 2003, la empresa
Parametra llev a cabo una serie de mediciones sobre el tema, que permiten efectuar
una primera aproximacin sobre el sentir ciudadano acerca de la conveniencia o no, de
permitir la inversin privada en la industria elctrica. La Grfica 13 muestra los datos
derivados de los estudios llevados a cabo por esa empresa.47

47

De realizarse actualmente un estudio de opinin sobre la industria elctrica, algunos aspectos no presentes
en la fecha del levantamiento de las encuestas aqu incluidas, incidiran en la percepcin ciudadana sobre el
tema, como la extincin de LyFC y sus efectos sociales, las acciones gubernamentales en Cananea y Pasta de

32

Grfica 13
Posicin en el tiempo frente a la inversin privada en la industria elctrica
(Porcentajes)
70

60

60

50

50

40

40
30

22

20

20
14

10

16

21

25

14

14

0
A favor

En
Ni a N/s N/C A favor
En
Ni a N/s N/C A favor
contra favor ni
contra favor ni
en
en
contra
contra
Junio de 2002

Junio de 2003

En
Ni a N/s N/C
contra favor ni
en
contra
Noviembre de 2003

Fuente: Parametra, Reforma elctrica, encuesta nacional en vivienda levantada del 15 al 28 de


noviembre de 2003.

En el mismo sentido que la encuesta anterior, un estudio de opinin pblica


levantado unos aos ms tarde, permite encontrar una postura ciudadana semejante.
Aunque la metodologa y las interrogantes especficas difieren -razn por lo que este
estudio no podra tomarse en estricto sentido como una secuencia del efectuado por
Parametra en 2003- es posible tomarlo como referencia importante para identificar cul
es la opinin ciudadana acerca del tema.
Al respecto, la empresa Mitofsky plante el cuestionamiento en los siguientes
trminos: Algunas personas creen que debe permitirse la inversin privada en la
produccin de electricidad, pero otras creen que no debe permitirse. Qu tan de
acuerdo est usted en que se permita la inversin privada en la generacin de energa
elctrica?. Los resultados de tal cuestionamiento se ilustran en la Grfica 14.
Como puede advertirse, los resultados sobre la opinin pblica acerca de la
participacin privada en la generacin de electricidad, son similares a los obtenidos unos
aos atrs por la empresa Parametra.

Conchos, as como las eventuales reacciones del movimiento obrero ante una probable reforma a la Ley
Federal del Trabajo. Por tal razn, los datos aqu insertados, slo son indicativos de la opinin pblica
prevaleciente en la fecha de las encuestas sealadas.

33

Grfica 14
Qu tan de acuerdo est usted en que se permita la inversin privada en la
generacin de energa elctrica?
(Porcentajes)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

44
38

25
17

14

20
14

10

Ago.
2006

Mzo.
2007

De acuerdo

Ago.
2006

Mzo.
2007

Algo de
acuerdo

Ago.
2006

Mzo.
2007

En desacuerdo

Ago.
2006

10

Mzo.
2007

Algo en
desacuerdo

Ago.
2006

Mzo.
2007

Ns/Nc

Fuente: Consulta Mitofsky, encuesta nacional levantada en vivienda del 16 al 19 de marzo de


2007, Boletn Semanal de Consulta, nm. 209, marzo de 2007.

Otros cuestionamientos incluidos en la misma encuesta pero que no aparecen en


la grfica anterior- se refieren al respaldo que tiene la medida de permitir la inversin
privada en el sector, respaldo que aumenta en la medida en que es mayor el grado de
escolaridad de las personas consultadas. Igualmente, es interesante apreciar que para
cerca de 50% de las personas consultadas, la calidad del servicio aumentara a causa de
la inversin privada y para 42% de los ciudadanos encuestados, aumentara el nmero
de empleos por la misma razn.
La Grfica 15 muestra la percepcin existente en 2007 acerca del tipo de
inversin privada que podra darse en la generacin de elctrica en Mxico.

34

Grfica 15
En caso de abrirse a la inversin privada la generacin de electricidad, qu
prefiere usted?
(Porcentajes)
Ago. 2007

Mzo. 2006
7

Ns/Nc

8
14

Ninguna porque no estoy de acuerdo

21
1

Que toda la inversin viniera del


extranjero

3
3

Que la mayora de los inversionistas


vinieran del extranjero

6
37

Que la mayora de los inversionistas fueran


mexicanos

30
38

Que slo hubiera inversionistas mexicanos

32
0

10

20

30

40

Fuente: Consulta Mitofsky, encuesta nacional levantada en vivienda del 16 al 19 de marzo de


2007, Boletn Semanal de Consulta, nm. 209, marzo de 2007.

En lo que toca al mbito legislativo, la medicin de la opinin de los diputados


integrantes de la LIX y la LX Legislaturas, fue objeto de anlisis en otra encuesta
levantada sobre el particular por el Diario Reforma en 2007. Al respecto, los diputados
integrantes de las legislaturas aludidas, expresaron la opinin visible en las graficas
siguientes:
Grfica 16
Para mejorar el servicio elctrico, es suficiente el gasto del gobierno o se
requieren inversiones privadas adicionales?
LIX Legislatura

LX Legislatura

Se requieren
inversiones
privadas
58%

No contest
9%

Se requieren
inversiones
privadas
69%
El gasto del
gobierno es
suficiente
33%

No contest
2%

El gasto del
gobierno es
suficiente
29%

Fuente Diario Reforma, Reforma energtica, encuesta efectuada a diputados de la LX Legislatura entre el 6
de febrero y el 2 de abril de 2007, 14 de mayo de 2007

35

De manera desglosada, los datos de la encuesta levantada por el Diario Reforma,


permiten identificar las posiciones de los principales grupos parlamentarios acerca de la
inversin privada en el sector elctrico de nuestro pas. De acuerdo con los datos visibles
en la Grfica 17, puede apreciarse que, de forma coincidente, los legisladores del PRI y
del PAN consideran mayoritariamente necesaria la inversin privada para mejorar el
servicio elctrico, con porcentajes de 96% avalando tal posicin -para el caso de los
diputados panistas- y de 73% en el caso de los legisladores de la bancada del PRI. Por el
contrario, los diputados del PRD muestran una postura opuesta, en donde 71% de los
integrantes de ese grupo parlamentario consideran que el gasto del gobierno en el sector
elctrico es suficiente para mejorar el servicio elctrico en los prximos aos.
Grfica 17
Para mejorar el servicio elctrico, es suficiente el gasto del gobierno o se
requieren inversiones privadas adicionales?
(Diputados de la LX Legislatura, porcentajes)
Se requieren inversiones privadas

100

El gasto del gobierno es suficiente

96

90
80

73

71

70
60

50
40

25

30

23

20
10

0
PAN

PRI

PRD

Fuente: Diario Reforma, Reforma energtica, encuesta efectuada a diputados de la LX


Legislatura entre el 6 de febrero y el 2 de abril de 2007, 14 de mayo de 2007.

Por ltimo, la Grfica 18 muestra las tendencias de opinin de los diputados de la


LX Legislatura, sobre la conveniencia de ampliar o no las inversiones privadas en el
sector elctrico en Mxico en las modalidades de produccin y comercializacin.

36

Grfica 18
Est a favor o en contra de ampliar la inversin privada en las siguientes reas de
la industria elctrica?
(Porcentajes)
A favor

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

En contra
92

86

81
66

65

63
52

47

42

40
33

32

29
19

10

Todos

PAN

PRI

PRD

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Produccin de electricidad

Fuente: Diario Reforma, Reforma energtica, encuesta efectuada a diputados de la LX


Legislatura entre el 6 de febrero y el 2 de abril de 2007, 14 de mayo de 2007.

Comentarios finales
En las diferentes iniciativas de reforma al marco legal del sector elctrico, se manifiestan
las distintas visiones que los actores sociales tienen acerca del ramo. Al respecto, es
posible identificar dos grandes corrientes: una que plantea que debe prevalecer la actual
estructura del sector, que deben consolidarse los mecanismos de financiamiento vigentes
e incrementarse la participacin privada en la generacin de energa elctrica; otra
corriente de opinin sostiene que es necesario reorganizar la industria elctrica, mediante
cambios sustanciales a su marco normativo que garanticen la vigencia de las
disposiciones constitucionales en materia de planeacin democrtica del desarrollo
nacional por medio de la rectora econmica del Estado.
De las diferentes iniciativas de ley para reformar el sector elctrico presentadas
en las diferentes legislaturas, la temtica concurrente se enfoca a plantear reformas que
inciden en aspectos como la naturaleza del servicio pblico de energa elctrica y de los
activos de empresas pblicas, el papel a desempear en la generacin de energa por las
empresas privadas, los alcances del concepto de autonoma de gestin para las
empresas responsables de la prestacin del servicio pblico y su rgimen fiscal, as como
otras propuestas en materia de tarifas, subsidios, eficiencia y productividad.
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Es de tener en cuenta que cualquier eventual reforma al sector elctrico que


llegue a debatirse en el Poder Legislativo tendra que asumir la necesidad de examinar y
debatir aspectos macroeconmicos, de competitividad y de innovacin tecnolgica
vinculados al sector elctrico en su conjunto. Lo anterior, simultneamente al debate
sobre las finanzas pblicas del sector y al examen de las polticas enfocadas al estmulo
de energas renovables en el ramo. Todo ello, en el marco de una revisin constitucional
en donde se explore la naturaleza y los alcances de la participacin privada en la
generacin de energa elctrica.
La discusin parlamentaria de la normatividad del ramo, traer implcito un
aspecto positivo, consistente en que los especialistas, lderes sociales y medios
electrnicos de comunicacin masiva que participen en el escrutinio pblico del tema,
tendran la oportunidad de examinar al sector de la energa en su conjunto y propiciar un
debate nacional que permita la reflexin acerca de la electricidad como un eje articulador
del desarrollo econmico de nuestro pas.
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

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Ciudadana y calidad de vida: consideraciones en torno a la


salud
Francisco J. Sales Heredia
Actores y decisiones en la reforma administrativa de Pemex
Alejandro Navarro Arredondo
Turismo: actor de desarrollo nacional y competitividad en
Mxico
Octavio Ruiz Chvez
Fiscalizacin y evaluacin del gasto pblico descentralizado
en Mxico
Juan Carlos Amador Hernndez
Impacto de la actividad turstica en el desarrollo regional
Gustavo M. Meixueiro Njera
Apuntes para la conceptualizacin y la medicin de la cali dad de vida en Mxico
Sara Mara Ochoa Len
Migracin, remesas y desarrollo regional
Salvador Moreno Prez
La reforma electoral y el nuevo espacio pblico
Efrn Arellano Trejo

La alternancia municipal en Mxico


Csar Augusto Rodrguez Gmez

Propuestas legislativas y datos de opinin pblica sobre


migracin y derechos humanos
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

Los principales retos de los partidos polticos en Amrica


Latina
Csar Augusto Rodrguez Gmez / Oscar Rodrguez Olvera

La competitividad en los municipios de Mxico


Csar Augusto Rodrguez Gmez

Consideraciones sobre la evaluacin de las polticas pbli cas: evaluacin ex ante


Francisco J. Sales Heredia

Construccin de la agenda mexicana de Cooperacin trans fronteriza


Ivn H. Pliego Moreno

Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma


Efrn Arellano Trejo
Rendicin de cuentas de los gobiernos locales
Juan Carlos Amador Hernndez
Seguimos o cambiamos la forma de evaluar los programas
sociales en Mxico?
Octavio Ruiz Chvez
Nuevos patrones de la urbanizacin. Interaccin econmica
y territorial en la Regin Centro de Mxico.
Anjanette D. Zebada Soto
La Vivienda en Mxico y la poblacin en condiciones de po breza
Liliam Flores Rodrguez
Secuestro. Actualizacin del marco jurdico.
Efrn Arellano Trejo
Crisis econmica y la poltica contracclica en el sector de la
construccin de vivienda en Mxico.
Juan Carlos Amador Hernndez
El lavado de dinero en Mxico, escenarios, marco legal y
propuestas legislativas.
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
Transformacin de la esfera pblica: Canal del Congreso y la
opinin pblica.
Octavio Ruiz Chvez
Anlisis de lo temas relevantes de la agenda nacional para
el desarrollo metropolitano.
Salvador Moreno Prez
Racionalidad de la conceptualizacin de una nueva poltica
social.
Francisco J. Sales Heredia
Desarrollo local y participacin ciudadana
Liliam Flores Rodrguez

Reglas de operacin de los programas del Gobierno Federal:


Una revisin de su justificacin y su diseo.
Gilberto Fuentes Durn
La representacin poltica en Mxico: una revisin concep tual y de opinin pblica
Gustavo Meixueiro Njera
La reforma electoral, avances y pendientes
Csar Augusto Rodrguez Gmez
La alianza por la Calidad de la Educacin: modernizacin de
los centros escolares y profesionalizacin de los maestros
Juan Carlos Amador Hernndez
200 aos de federalismo en Mxico: una revisin histrico.
Ivn H. Pliego Moreno
Tendencias y percepciones sobre la Cmara de Diputados.
Efrn Arellano Trejo
Paquete Econmico 2010 y la Agenda de Reformas. Pun tualizaciones.
Juan Carlos Amador Hernndez
Liberalismo Econmico y algunos de sus impactos en Mxi co.
Carlos Agustn Vzquez Hernndez
Error judicial y responsabilidad patrimonial del Estado
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
El papel del Congreso en la evaluacin de los programas
sociales sujetos a reglas de operacin
Salvador Moreno Prez
Representacin jurdica para la poblacin indgena en el
Sistema de Justicia Nacional
Jess Mendoza Mendoza
2009, un ao de crisis para el turismo
Octavio Ruiz Chvez
Contenido y perspectivas de la reforma penal y de seguridad
pblica.
Efrn Arellano Trejo
Federalismo fiscal en Mxico, entre la economa y la poltica.
Ivn H. Pliego Moreno
La comunidad indgena en el contexto urbano. Desafos de
sobrevivencia.
Jess Mendoza Mendoza
Proyectos productivos. La experiencia del programa Joven
Emprendedor Rural. Premisas de diseo de polticas pblicas
y primeros resultados.
Liliam Flores Rodrguez
Los resultados de los fondos metropolitanos en Mxico
Salvador Moreno Prez

Disciplina partidista en Mxico: el voto dividido de las


fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII y
LIX legislaturas
Mara de los ngeles Mascott Snchez

Panorama mundial de las pensiones no contributivas


Sara Mara Ochoa Len

Sistema integral de justicia para adolescentes


Efrn Arellano Trejo
Redes de poltica y formacin de agenda pblica en
el Programa Escuelas de Calidad
Alejandro Navarro Arredondo
La descentralizacin de las polticas de superacin de
la pobreza hacia los municipios mexicanos: el caso del
programa hbitat
Alejandro Navarro Arredondo

Los avances en la institucionalizacin de la poltica


social en Mxico
Sara Mara Ochoa Len

Justicia especializada para adolescentes


Efrn Arellano Trejo

Elementos de anlisis sobre la regulacin legislativa


de la subcontratacin laboral
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
La gestin, coordinacin y gobernabilidad de las
metrpolis
Salvador Moreno Prez
Evolucin normativa de cinco esquemas productivos
del Fondo de Apoyo para Empresas en Solidaridad: de
la poltica social al crecimiento con calidad
Mario Mendoza Arellano

La regulacin del cabildeo en Estados Unidos y las


propuestas legislativas en Mxico
Mara de los ngeles Mascott Snchez

Las concesiones de las autopistas mexicanas, examen


de su vertiente legislativa
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez

El principio del que contamina paga: alcances y pen dientes en la legislacin mexicana
Gustavo M. Meixueiro Njera

Estimacin de las diferencias en el ingreso laboral


entre los sectores formal e informal en Mxico
Sara Mara Ochoa Len

El referndum en la agenda legislativa


cipacin ciudadana en Mxico
Alejandro Navarro Arredondo

de la parti -

Evaluacin, calidad e inversin en el sistema educati vo mexicano


Francisco J. Sales Heredia
Reestructuracin del sistema federal de sanciones
Efrn Arellano Trejo
El papel del Estado en la vinculacin de la ciencia y la
tecnologa con el sector productivo en Mxico
Claudia Icela Martnez Garca

La discusin sobre la reforma poltica del Distrito


Federal
Salvador Moreno Prez

Oportunidades y Seguro Popular: desigualdad en el


acceso a los servicios de salud en el mbito rural
Karla S. Ruiz Oscura

Panorama del empleo juvenil en Mxico: situacin


actual y perspectivas
Vctor Hernndez Prez

50 aniversario de la conformacin de la Unin Euro pea


Arturo Maldonado Tapia
Jsica Otero Mora
Las dificultades de las transiciones administrativas en
los municipios de Mxico
Csar Augusto Rodrguez Gmez
La segunda vuelta electoral, experiencias y escenarios
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
La reestructuracin organizacional en Petrleos
Mexicanos
Alejandro Navarro Arredondo
Cmo debemos distribuir cuando nuestro objetivo es
la justicia social?
Francisco J. Sales Heredia
Participacin de Pemex en el gasto social de alguno
de los estados de la repblica
Francisco J. Sales Heredia
La Ley General de Desarrollo Social y la medicin de
la pobreza
Sara Mara Ochoa Len
El debate sobre el desarrollo sustentable o sostenible
y las experiencias internacionales de desarrollo ur bano sustentable
Salvador Moreno Prez
Nueva legislacin en materia de medios de comuni cacin
Efrn Arellano Trejo
El cambio climtico en la agenda legislativa
Mara Guadalupe Martnez Anchondo
Qu distribuir cuando nuestro objetivo es la justicia
social?
Francisco J. Sales Heredia
La reforma al Poder Judicial en el marco de la Refor ma del Estado
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
El Poder Legislativo y la construccin de la cultura
democrtica
Efrn Arellano Trejo
La evaluacin y el diseo de polticas educativas en
Mxico
Juan Carlos Amador Hernndez
Migracin y codesarrollo
Alejandro Navarro Arredondo
Reforma penal: los beneficios procesales a favor de la
vctima del delito
Oscar Rodrguez Olvera
Construccin de ciudadana y derechos sociales
Sara Mara Ochoa Len
El desarrollo regional y la competitividad en Mxico
Salvador Moreno Prez
La modernizacin de la gestin pblica: el potencial
de la tecnologa de informacin
Eduardo Rojas Vega
La gestin del agua en los gobiernos locales de Mxi co
Csar Augusto Rodrguez Gmez
Excedentes petroleros y desarrollo regional
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
El sector elctrico como poltica de Estado en el de sarrollo nacional
Mara Guadalupe Martnez Anchondo