LA DISCUSION SOBRE LA EXPANSION DEL NORTE DE BOGOTA : una

aproximacin desde el derecho

1



Mara Mercedes Maldonado Copello
Bogot, marzo de 2001



Introduccin

En este artculo me interesa explorar no tanto los aspectos tcnicos o
estrictamente jurdicos del debate sobre la expansin de la zona norte de Bogot,
adelantado en el marco del proceso de formulacin del Plan de Ordenamiento
Territorial, sino las representaciones sobre el territorio y sobre la ciudad que
estuvieron en juego, y, sobre todo, su relacin con la representacin sobre los
derechos y los modos de ejercicio de esos derechos. Lo anterior teniendo en
cuenta que ",,, nuestras representaciones del espacio, cualquiera que ellas sean,
reposan sobre creencias que son las que les dan coherencia y se constituyen en
la clave para su interpretacin"
2
.

Al iniciar el proceso de formulacin del Plan de Ordenamiento de Bogot se haba
completado la expedicin del paquete ms extenso, diverso e incluso
contradictorio de leyes y decretos que se hubiera producido a lo largo del siglo XX
en nuestro pas, muchos de ellos en desarrollo de la Constitucin de 1991. La
profunda necesidad de derechos que tenemos los colombianos, o tambin se
podra decir, la necesidad de proteccin a travs del Derecho se ha expresado en
una acelerada y creciente produccin de normas generales e impersonales que
nos ha introducido en una cadena sucesiva entre la esperanza y la frustracin,
porque en ltimas nuestra apuesta como sociedad sigue centrada en la resolucin
de nuestros problemas a travs del Derecho. Pero no en vano un viejo adagio nos
recuerda que mucho Derecho mata el derecho.

Nos apartamos entonces de las reflexiones habituales sobre la ineficacia del
Derecho, todo lo contrario, creemos que cada norma que se expide genera
movimientos y readecuaciones en las prcticas y las estrategias de aquellos

1
El presente artculo hace parte de los resultados del proyecto de investigacin COLCIENCIAS-
CIDER Derecho a la ciudad y procesos de produccin normativa: Anlisis de eventos urbanos en
Bogot, que a su vez hace parte de la tesis doctoral Derecho a y de la ciudad y procesos de
produccin normativa en Colombia que se desarrolla en vinculacin con el Laboratoire
dAnthropologie J uridique de Paris LAJ P
2
ROUX Michel "Le re-enchantement du territoire (Le territoire dans les sillages de la complexit)"
"De nuevo la magia del territorio (El territorio tras los pasos de la complejidad) consultable en:
http://www.mcxapc.org/ateliers/28/roux1.pdf. Este texto hace parte de las presentaciones del taller
28 "Espaces, habitabilits des territoires et Complexit" Espacios, habitabilidades de los territorios
y complejidad, del Programa Europeo Modelizacin de la complejidad, Lorient, Francia, Marzo
2001
actores que de una u otra manera entran en contacto ella. Adems, el derecho es
en ltimas la expresin de un proyecto de sociedad y a travs del derecho
podemos comprender como una sociedad se concibe y cmo asegura las
condiciones de su reproduccin. En medio de esa maraa por lo general inteligible
de normas gestionarias o procedimentales, son las reglas de fondo, pasen ellas o
no por el derecho positivo, las que son susceptibles de aportar las respuestas de
convivencia y pacificacin esperadas por una sociedad. En ellas se encuentran
sus apuestas bsicas y la tarea es dilucidarlas y ponerlas en prctica.

Por consiguiente, el ejercicio que se realizar ser el de confrontar los argumentos
planteados por el Alcalde de Bogot y por el equipo tcnico encargado de la
formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot con los de la Misin
de estudios para la definicin de los lineamientos de poltica para el desarrollo
integral de la Sabana de Bogot (ms conocida como Panel de Expertos) sobre la
conveniencia de la declaratoria de la totalidad de la zona norte del Distrito como
suelo de expansin urbana, con el fin de explorar la manera como se expresaron
en una situacin especfica, con sus conflictos y contradicciones, esos nuevos
principios pactados por los colombianos en el proceso de la Constituyente y su
posterior desarrollo, principios que podran conducirnos a construir una sociedad
ms solidaria y unas nuevas relaciones con la naturaleza.

El proceso de concertacin de los asuntos ambientales del POT de Bogot y,
sobre todo, la discusin sobre la expansin estuvo marcado por el manejo de
argumentos tcnicos, muchos de ellos basados en la simple manipulacin de
datos estadsticos, el enfrentamiento cerrado de posiciones, las descalificaciones
mutuas e incluso debates en el Congreso. En este artculo se eludir un simple
recuento descriptivo de este proceso buscando identificar los argumentos en torno
a los principios y las representaciones centrales que estuvieron en juego.

Por lo menos tres niveles de discusin podran plantearse, si se trata de hablar de
derecho con minscula, en el contexto de construccin de un proyecto de ciudad,
como se acostumbra decir en el lenguaje actual del ordenamiento territorial: quin
tena el derecho a tomar la decisin?, qu tipo de derechos estaban en discusin?
qu tipo de principios ticos y polticos estaban en juego? Se intentar responder
sobre todo a la segunda pregunta, utilizando para ello una serie de materiales
conceptuales que permiten comprender la manera cmo la modernidad ha
delineado la institucin de la propiedad, y cual ha sido su devenir reciente en
nuestro pas, as como las representaciones del territorio y de manera tangencial
de la planificacin.




1 Territorio y propiedad en el proyecto de la modernidad occidental

Hablar sobre ordenamiento de un territorio, en primer trmino remite a la puesta
en prctica de una pretensin de orden que se imprime desde afuera con el apoyo
de la tcnica, pero tambin conduce a pensar de manera casi inmediata en las
relaciones del ser humano con su entorno, con la naturaleza y con la tierra, en las
relaciones de los seres humanos entre s, de los seres humanos con su grupo
social o su comunidad y en ltimas del ser humano consigo mismo.

Uno de los rasgos que quizs permite definir la especificidad de la ley 388 de 1997
y comprender los espacios de interaccin, las tensiones y los conflictos que se
derivan de su aplicacin es la combinacin de dos nociones, la de territorio y la de
suelo. Estas dos nociones remiten a dimensiones diferentes pero
complementarias: la primera evoca la dimensin poltica, pero tambin cultural y
ambiental e incluso mtica y simblica de eso que los diccionarios definen como
"terreno o lugar concreto", la segunda convierte ese territorio en un objeto de
apropiacin, delineado de una parte por el economicismo y el utilitarismo y de la
otra por las posibilidades jurdicas tanto de ejercicio como de definicin de las
condiciones de esa apropiacin. No deja de resultar ilustrativo que el
proyecto de ley que conducira a la ley 388 de 1997 empez siendo pensado como
una ley del suelo y de ajuste a la reforma urbana y termin siendo denominada
como de desarrollo territorial, un recorrido que remite a las relaciones ineludibles
entre una y otra nocin.

Como expresa Etienne Le Roy, lo que en francs se denomina foncier y que se
puede traducir al espaol, de manera no muy satisfactoria, como aquello que
tiene que ver con el suelo remite al conjunto de relaciones sociales que tiene por
soporte la tierra y que est incidido por factores econmicos -las condiciones de
extraccin de la renta del suelo-, jurdicos -las formas de apropiacin, los
mecanismos de control y las formas de resolucin de conflictos que de ellas se
derivan- y tcnicos -la planificacin o el ordenamiento-. Es por esto que no se
puede simplemente pensar en los aspectos tcnicos de la planeacin o el
ordenamiento, que es el enfoque restringido que generalmente se aborda.

El trabajo de Grgoire Madjarian "Linvention de la propiet. De la terre sacre la
socit marchande
3
aporta claves muy interesantes para comprender las
relaciones y representaciones entre territorio y propiedad. Madjarian adopta una
opcin metodolgica comn a otros autores
4
, que resulta particularmente
reveladora de las caractersticas especficas de las instituciones propias del
proyecto de la modernidad occidental: observarlas desde el prisma de otras
culturas o sociedades que no son modernas. Esta perspectiva de una parte
permite controvertir la pretensin de universalidad de esas instituciones, que es
uno de los rasgos centrales de la modernidad y, de la otra, plantea una apertura a

3
MADJ ARIAN Grgoire "Linvention de la proprit. De la terre sacre a la socit marchande,
Editions L'Harmattan, Paris, 1991, 313 pginas. "La invencin de la propiedad. De la tierra
sagrada a la sociedad mercantil". Mercantil tambin podra ser traducido como capitalista. Se
incluyen citas o resmenes a partir de la traduccin libre de la autora de este artculo
4
Como Louis Dumont o como Karl Polanyi, entre otros. Se aclara tambin que cuando se alude a
lo no moderno no se est pensando solamente en los mal llamados pueblos primitivos o en las
sociedades tradicionales, sino tambin en todas aquellas experiencias que no se inscriben en la
modernidad occidental capitalista, por contemporneas que ellas sean.
otras culturas, otras visiones del mundo e incluso a otros mundos u otras
racionalidades, que en sociedades como la nuestra conviven y se interrelacionan
de manera mucho ms fuerte y cotidiana de lo que acostumbramos a identificar,
reconocer y aceptar. Como bien lo indica Madjarian, se trata de que el observador
no considere el lugar desde el que observa como el centro del mundo, o, en otras
palabras, que no sea prisionero de las representaciones de su propio sistema
social.
5


Partimos entonces de las siguientes proposiciones desarrolladas por Madjarian,
derivadas de su trabajo de comparacin entre el derecho moderno y el derecho
que l llama tradicional:

1) Existen relaciones de los seres humanos con la tierra ms all de la propiedad,
o diferentes a la propiedad

2) En las sociedades no modernas se verifica, por lo general, una unidad entre el
derecho y la obligacin, de manera tal que la accesin a un derecho es antes
que todo la asuncin de una responsabilidad. Se trata de una responsabilidad
en relacin con la tierra y con las fuerzas que la animan, as como una
responsabilidad al interior del cuerpo social.

3) La modernidad ha pretendido crear una particular segmentacin del tiempo y
del espacio: de una parte tiende a romper con la idea del tiempo como un
continuo y crea la diferenciacin entre pasado, presente y futuro. De la otra, no
solo construye una representacin geogrfica y geomtrica del espacio, que
permite medir y favorece las relaciones mercantiles y el individualismo
posesivo
6
, sino que produce una disociacin abstracta entre la tierra como
territorio y dominio pblico y la tierra como espacio inmobiliario, objeto de
apropiacin privada

4) Finalmente, una de las conclusiones ms importantes para los efectos de este
artculo, es que el territorio es una realidad irreductible a la propiedad y que el
territorio " permanece como un denominador comn de las sociedades

5
Los trabajos reseados escapan adems a la mirada reduccionista de occidente sobre las
sociedades primitivas, que tal como lo seala Pierre Clastres "acostumbra presentarlas como
sociedades embrionarias (en el comienzo de la evolucin "ineluctable"!) sometidas a padecer su
entorno natural en el cual estaban mal emplazadas, dado que ignoraban la tcnica, el comercio y la
forma "superior" de organizacin que es el Estado, CLASTRES P., "La Socit contre lEtat"
Editions de Minuit, Paris, 1974, citado por ROUX M., op. cit. pg. 10
6
LE ROY Etienne "Lespace et le foncier. Trois reprsentations qui clairent en Afrique lhistoire de
lhumanit et la complexit des solutions juridiques" (El espacio y el suelo. Tres representaciones
que aclaran en Africa la historia de la humanidad y la complejidad de las situaciones jurdicas",
publicado en Intercooprant, 1998, consultable en http://sos-
net.eu.org/red&s/dhdi/textes/leroy6.pdf. Para el autor geografa es la descripcin del globo terrestre
y geometra, la capacidad de medir en metros la superficie del globo
sedentarias tradicionales y de la sociedad mercantil
7
moderna, como algo que
sobrevive de manera necesaria del universo pasado en el universo de hoy"
8


Madjarian seala que las relaciones de propiedad necesariamente reflejan las
jerarquas sociales y determinan la realidad del poder en una sociedad,
proposicin que contrasta con la representacin liberal tradicional, en la que el
poder se da como poder inmediato sobre las personas, o sea, exterior a la esfera
de la propiedad y a los intercambios mercantiles. Por el contrario, para este autor,
la relacin propia de los seres humanos en la sociedad moderna es una relacin
de poder, pero de poder individual de disponer de las cosas. Para este autor la
ruptura fundamental que instaura el rgimen de bienes que hoy conocemos en
occidente es la emergencia de su alineacin, que es lo que configura la institucin
de la propiedad, a travs de la invencin del testamento y del intercambio
mercantil. El trnsito a la alineacin de las cosas representa una mutacin global
de la relacin del ser humano con la naturaleza y de las relaciones de los seres
humanos entre s, que, en ltimas opera como un largo movimiento del patrimonio
hacia la propiedad.

Habitualmente los llamados derechos tradicionales o consuetudinarios son
analizados desde una perspectiva etnocentrista, es decir desde la supuesta
universalidad de la propiedad como derecho supremo sobre los bienes (de usar,
disponer de los frutos y abusar), de manera tal que aquellos (los llamados
derechos tradicionales) se conciben como simples limitaciones o fracciones de ese
derecho total y absoluto, pero Madjarian indica que este tipo de estudios ocultan o
dejan en la penumbra que existen vnculos mucho ms fuertes entre el ser
humano y los bienes que los de la propiedad, y que no es el poder sino el vnculo,
el deber o la obligacin lo que predomina en la relacin tradicional del ser humano
con la tierra y que constituye su fuerza esencial. En las sociedades no modernas
se verifica un rechazo constantemente reproducido de instituir los lazos con la
tierra como relaciones de poder. Es por esto que resulta adecuado, indica
Madjarian, considerar los sistemas territoriales y del suelo tradicionales como
sistemas que se distribuyen en niveles de responsabilidad poltica y foncire
(territorial).

En efecto, coexisten muchas otras construcciones simblicas del medio natural y
otras formas de concebir las relaciones del ser humano con la tierra, as como el
status de la tierra, el del ser humano y el de su accin sobre la tierra: las
aprehensiones cosmolgicas, globales, sacralistas o vitalistas de la tierra inducen
una relacin de pertenencia del ser humano a su entorno natural, una relacin en
que el medio en lugar de ser un objeto es tambin un sujeto y el hombre en lugar
de ser amo y poseedor es el atributo. Los hombres occidentales creen poseer la
tierra, mientras que desde otras perspectivas, es la tierra la que los posee y los

7
Nuevamente pensamos que sera ms ajustado utilizar el trmino capitalista
8
MADJ ARIAN, op, cit. pg. 192 Como se ver ms adelante, estas observaciones remiten a la
dimensin poltica y simblica del territorio
mantiene. Si el ser humano es unidad de vida es porque proviene de la tierra y a
ella retorna.

Como se acaba de indicar, el rgimen de bienes de las sociedades tradicionales
se inscribe en un universo de la solidaridad, donde los derechos resultan de una
cadena preestablecida de obligaciones recprocas. Es este universo, marcado por
la responsabilidad y la solidaridad el que se opone a la propiedad como la
valorizacin simultnea de una relacin individual con las cosas basada solo en el
poder. La circulacin necesaria de derechos entre los miembros del grupo es bien
diferente de una simple sustitucin recproca que es lo que ocurre con el
intercambio mercantil. Tambin difiere de una de las caractersticas centrales de la
propiedad occidental, en su versin original, cual es la de la ausencia de
obligaciones positivas ante los dems.

La sociedad mercantil moderna opera una transformacin general de la relacin
entre derecho y obligacin, las obligaciones tienden a convertirse en obligaciones
contratadas por un individuo (es decir, emanadas de un contrato) y no derivadas
de un determinado status al interior del grupo social (tanto del bien como de la
persona). La dominacin del inters suplanta a la dominacin del deber, o sea, el
cumplimiento de obligaciones y funciones ligadas a un status determinado. La
obligacin se convierte en el costo de la adquisicin de un derecho, como pasa
con el trabajo en relacin con el salario. El dinero no hace sino materializar la
perspectiva de una acumulacin indefinida de derechos o de poderes concretos
por los individuos en una sociedad donde desaparecen las barreras estatutarias y
donde el ser humano, antes que todo, se asume como un detentador de
derechos
9
.

El empleo del trmino propiedad en el lenguaje jurdico en cierta forma inscribe la
profunda transformacin moderna de la relacin del ser humano con las cosas (y
con la naturaleza). Es decir, que las propiedades
10
de las cosas se convierten en
propiedad del ser humano, lo que se traducir en su derecho absoluto de
disponer de la cosas y del mundo. La expresin filosfica de este proceso es el
proyecto cartesiano de volver al hombre amo y poseedor de la naturaleza, su
expresin institucional la propiedad.

En efecto, Francois Ost seala que es posible encontrar en Descartes y otros
pensadores de su poca los ndices ms claros del momento de quiebre que
conduce a la ruptura actual entre ser humano y naturaleza. Desde su existencia
misma el ser humano transforma la naturaleza, marca la tierra con su huella, pero
a diferencia del hombre moderno, que liberado de toda atadura cosmolgica,
transforma sin freno el mundo natural con su tecnologa, el hombre primitivo, solo

9
Madjarian, op. cit., pgina 151
10
En el sentido de caractersticas. Cfr. MADJ ARIAN, op. cit. Pg. 151. Es importante, de todas
maneras, tener en cuenta que la manera de incorporar esta distincin es uno de los rasgos
distintivos entre los dos modelos jurdicos occidentales, el civilista continental y el anglo-sajn.
Mientras que la nocin de propiedad del primero proviene de dominium, la del segundo proviene de
propietas
se arriesga a perturbar el orden del mundo bajo infinitas precauciones, consciente
de su pertenencia a un universo csmico, en el seno del cual naturaleza y
sociedad, grupo e individuo, cosa y persona no se distinguen
11
.

El siglo XVII constituye el punto real de inflexin en el movimiento progresivo de
apropiacin de la naturaleza por la especie humana, Coprnico, Galileo y Bacon
trazaron el camino que llevar a Descartes a que en su Trait du monde, nos
invite a asistir, en palabras de Ost, a una cosmognesis mecnica. Esa es la
Fabula mundi: la historia de la creacin del mundo despojada de sus oscuridades,
de sus aleas, de sus desordenes y controversias. La Fabula mundi comienza,
como todas las grandes historias, por una muerte simblica, se trata de liquidar la
anciana , la idea dominante hasta ese momento de la naturaleza como
fuerza de vida, poder de procreacin, principio de todo nacimiento. Para el cogito
cartesiano, la naturaleza solo es una cierta cantidad de materia
12
. Desde este
momento y por un largo periodo, la naturaleza ser concebida en el imaginario
occidental como un objeto de manipulacin y de apropiacin. Es la idea cartesiana
de artificio la que pasa a imperar.

En adelante, todo Occidente se aplica a realizar el programa trazado por Bacon y
Descartes, conocer la naturaleza para dominarla. Madjarian coincide con estas
reflexiones al indicar que lo que es especialmente destacable en la sociedad
mercantil moderna es la conjuncin del proyecto de dominacin de las leyes de la
naturaleza con la institucin propiedad, en tanto que ella organiza un derecho del
hombre de disponer inmediata y absolutamente de las cosas. La institucin
propiedad difunda en cierta suerte el sueo cartesiano en el cuerpo social, lo
encarnaba y le daba vida a escala reducida e individual.

En la sociedad moderna occidental la relacin del ser humano con la naturaleza se
transforma en una relacin de los seres humanos con los objetos, en lugar de una
relacin de los seres humanos entre s. El derecho de disponer, de usar y de
abusar presupone o produce la separacin entre el hombre y la tierra, ese derecho

11
OST Francois "La nature hors la loi. Lcologie lpreuve du droit", Pars, Ed. la dcouverte,
1995
12
"Debis saber, en consecuencia, que por naturaleza yo no entiendo en modo alguna diosa o
cualquier otra suerte de fuerza imaginaria, yo me sirvo de esa palabra para significar la materia"
DESCARTES R. "Trait du monde" pg. 228 en "Discours de la mthode", Pars, Flammarion,
1996, citado por OST, op,. cit. pg. 37, traduccin propia. La conocida frase cartesiana de "Pienso,
luego existo" expresa el cogito que no es otra cosa que la afirmacin de la nueva certeza de su
mtodo: solo conocemos realmente las cosas por el entendimiento, por la razn y no por la
sensacin o la imaginacin, citado por OST, pg. 38. Ms adelante OST en su revisin detallada
de la citada obra indica como, pgina a pgina, Descartes suea con hacer tabla rasa con todo lo
que le ha precedido. La selva deja de ser fuente de sabidura y depsito de saber y se convierte en
la figura del error y de la oscuridad, Descartes clama por la certeza de los grandes espacios vacos
y por razones similares tampoco le gustan los bosques ni las ciudades viejas. Las viejas cits son
las expresin del desorden, no se dejan medir adecuadamente, no son proporcionadas al ojo del
comps. Para l, en tanto ingeniero-arquitecto-demiurgo, tradicin y patrimonio no tienen peso
alguno ante la "voluntad" y la "razn" del individualismo triunfante. Urbanismo geomtrico contra
viejas cits, Constituciones modernas y uniformes contra tradicin consuetudinaria.
absoluto confiere al hombre el derecho a un manejo sin lmites de la naturaleza as
como un manejo sin lmites de s mismo. En la esfera jurdica el hombre afirma su
poder por la posibilidad que l se ofrece de destruir, pero en la vida real afirma an
ms su poder por la re-produccin y el intercambio
13
. Como seala Ost, disponer
no es solo el derecho de abusar e incluso destruir, tambin implica la movilizacin
de los bienes con miras a su explotacin econmica de la manera ms rentable
posible. Continuaremos con el desarrollo de esta idea, luego de algunas
precisiones sobre las transformaciones en la concepcin del tiempo.

"Derecho
14
tradicional y derecho moderno se constituyen sobre dos nociones de
tiempo radicalmente diferentes. El "derecho" tradicional considera el tiempo como
una unidad, en la que se conserva un continuum entre el pasado y el futuro, el
cual determina estrictamente el curso del presente, inscrito entre el uno y el otro,
para reproducir de manera cclica una permanencia en la que es abolida toda
oposicin entre pasado y futuro. El rechazo a romper el movimiento cclico del
tiempo se traduce en el estatuto colectivo de la tierra, y, ms an, en la
prohibicin de alienar y en la pertenencia simultnea del suelo a las generaciones
pasadas, presentes y futuras. La predominancia del grupo sobre el individuo en el
derecho tradicional funciona en el sentido de la permanencia.

El derecho moderno cristaliza una concepcin completamente distinta del tiempo,
basada en la aplicacin de secciones en el continuo y en la organizacin o
diferenciacin entre pasado, presente y futuro. Este derecho promete el individuo,
realidad efmera, como fundamento de todos los derechos.

En los regmenes de bienes anteriores las reglas de acceso, de circulacin y de
transmisin entre generaciones buscaban (y continan buscando) antes que todo
preservar el poder efectivo de la comunidad sobre los bienes, o ms exactamente,
el fin esencial de los regmenes de bienes tradicionales era la reproduccin de las
estructuras comunitarias en s mismas. La correspondencia imaginaria y real del
rgimen de bienes exclusivamente con los imperativos econmicos es una
invencin moderna
15
.

El modo de adquisicin de la propiedad y el modo de adquisicin de la soberana
reposan sobre un principio original idntico: la ocupacin inicial. La reivindicacin
de la propiedad corresponde a dos tipos de aspiraciones generales: polticas y
econmicas
16
. La propiedad fue una conquista poltica al mismo tiempo que

13
MADJ ARIAN, op cit. pginas 152-153
14
O su equivalente en otras culturas, que no es necesariamente derecho. Cfr. los trabajos de
Robert Vachon o de Raymond Pannikar
15
Esta atraccin econmica del rgimen de bienes, que responde a las leyes de la gravedad
propias del universo y las reproduce, es uno de los rasgos que ms fuertemente especifican lo que
conocemos con el nombre de propiedad como un fenmeno situado en la modernidad, Madjarian,
op, cit, pg. 190
16
Como lo seala MADJ ARIAN, en Europa occidental al alba de los tiempos modernos, la
reivindicacin de la propiedad se inscribe diferentemente en las preocupaciones de "los de arriba" y
"los de abajo", de los poderes del estado, de los seores convertidos a las ideas modernas, de los
econmica en la medida en que ella liber la tierra y el hombre que la serva de las
obligaciones de pagos, censos y cargas personales que le estaban asignadas en
el contexto feudal. Desde ese punto de vista, la emergencia de la propiedad
aparece como el movimiento de supresin del vnculo servil del campesino a la
tierra y al seor que era su amo. Pero este movimiento en el plan histrico adopta
formas extremadamente variadas y se realiza a travs de mltiples
circunstancias
17
.

Dentro de una gran diversidad de situaciones preexistentes, opera una lucha por
la centralizacin individual de los derechos sobre la tierra, donde los burgueses,
comerciantes u oficiales de justicia y funcionarios, tomando como base la
formacin jurdica de la mayora de ellos, erigieron como el ideal a alcanzar la
concepcin romana del dominium ex jure quiritum, por oposicin a la multiplicidad
de derechos y su dispersin social.

Este proceso coincide con el de la laicizacin de la tierra: los juristas evacuaron
del orden de los asuntos humanos todo efecto relacionado con el origen divino de
la tierra, enviaron fuera del orden social el estatuto de la tierra como un don
(regalo) hecho en comn a la humanidad. Es obra de los juristas la separacin del
estatuto mundano de la tierra de su estatuto religioso. A partir de all es posible
desarrollar una visin abstracta y econmica de la propiedad como simple fuente
de riquezas, incluso simple medio de produccin
18
.

El advenimiento moderno de la propiedad corresponde tambin a un movimiento
de supresin de la fijacin poltica de los seres humanos a la tierra. Madjarian
precisa que esta fijacin es un fenmeno complejo que aparece a la vez en la
Edad Media como obligacin y como derecho. La tierra en el mundo feudal
aparece como una entidad poltica no como una cosa, en el sentido que lo propio
de la cosa es diferenciarse del ser humano sobre el mercado por una circulacin
autnoma
19
. El nacimiento de la propiedad moderna, cualquiera que se el modo de
surgimiento, produce la separacin institucional del ser humano en relacin con la
tierra
20
. Se trata de una nueva forma de relacin de los seres con la tierra,
caracterizada por la supresin del vnculo poltico que una amo y seor a un

burgueses o de los siervos; ella sufre el curso de evoluciones histricas bien diferentes en el
campo francs o en el ingls
17
Por ejemplo en Colombia la emergencia de la propiedad, de manera general, implica la
afirmacin del despojo y la negacin de los derechos territoriales de los habitantes originales del
pas
18
El monotesmo cristiano destron la tierra de su rango de divinidad y de Madre de toda vida
humana. En el imaginario occidental la relacin de pertenencia del hombre a la tierra deja de
existir. MADJ ARIAN, pg. 191
19
Se aclara que se est haciendo referencia al mundo feudal europeo. Aunque no es del caso
abordar este anlisis aqu, lo que en Colombia se acostumbra denominar como relaciones feudales
con la tierras, la manera particular como nuestras lites han hecho uso de las instituciones
modernas, como la propiedad
20
Madjarian aclara que no en el sentido en que lo entiende Marx, de desposesin y proletarizacin
de los productores, ya que este proceso tiene lugar en Inglaterra, pero no es general.
terruo comn
21
. Como indica Ost, la Revolucin francesa no solo arras con los
privilegios feudales sino que procedi a la liquidacin progresiva de las
solidaridades aldeanas. En adelante la seguridad de la propiedad ser solamente
un medio para asegurar fines econmicos.

La libre disposicin, como se indicaba un poco ms atrs, reenva a un mundo
mvil, el del mercado, donde las fortunas se hacen y se deshacen segn el grado
de habilidad de los operadores a sacar partido de sus oportunidades. Esta se
opone claramente a la apropiacin, que remite a un mundo inmvil, el de las
fortunas inmobiliarias calcadas sobre un orden social esttico
22
.

La propiedad consagrada por el Cdigo Civil napolenico no es la propiedad-
conservacin sino la propiedad-circulacin, que bien pronto ser transformacin,
porque la verdadera riqueza proviene de la transformacin, sea sta explotacin
agrcola, fabricacin industrial, urbanizacin
23
.

Como indica Madjarian, la propiedad no se instaura verdaderamente en su
generalidad sino con la movilizacin mercantil de la tierra, o ms exactamente, de
los derechos inmobiliarios. Y, aade, que el anlisis del estatuto tradicional de la
tierra permite comprender que la dificultad ms grande de la historia de la
propiedad, lo que explica su triunfo tardo, fue lograr pensar la tierra como una
simple cosa independiente de los individuos y movilizable como todo bien mueble.
La dificultad actual, para l, es completamente inversa: la de comprender que la
tierra no puede ser reducida, incluso en la sociedad capitalista moderna a un bien
que se moviliza en un mercado, o sea que su estatuto no es simplemente
econmico, como tiende a hacerlo pensar el materialismo cotidiano de dicha
sociedad.

Lo propio de la ideologa econmica es que tiende a reducir la relacin de las
personas con las cosas a la propiedad y de asimilar en particular toda autoridad
sobre el suelo -sea que corresponda a personas, a comunidades o a naciones- a
la de propietarios inmobiliarios. De hecho, el suelo poltico es la condicin del
suelo econmico. Condicin histrica: la posesin inmobiliaria, la apertura de
selvas y bosques, su conversin en cultivos suponen la ocupacin comn del
espacio natural, el control poltico de la tierra, su transformacin en territorio, su
proteccin general interna y contra otras comunidades humanas. Pero an as la

21
No es posible profundizar este anlisis, pero es interesante examinar como la liberacin del
siervo tiene una doble dimensin, al igual que su sujecin o servidumbre: su independencia ante la
tierra tiene como contrapartida la independencia de la tierra en relacin con l. Su derecho de
circular, que es la marca esencial de la libertad que ha adquirido tiene por complemento el derecho
de la tierra de circular sin atadura humana. El campesino es desposedo de sus derechos, sobre
todo los comunes y a cambio adquiere el derecho formal o potencial a adquirir progresivamente
el derecho absoluto sobre una parcela, a volverse propietario, se trata de una relacin nueva que
estar marcada por un doble efecto, el de la libertad y la inestabilidad econmica
22
Al respecto MADJ ARIAN indica que "El movimiento de las cosas no depende solamente del
status de las cosas sino tambin del status de los hombres. No solamente de su derecho de alienar
sino de la universalidad de su derecho de adquirir", op. cit, pg. 240
23
OST, op. cit. pgina 45.
misma parcela es a la vez propiedad y territorio. La sociedad mercantil moderna
conserva una distancia irreductible en relacin con su propio imaginario
24
.

Como ya se ha expresado el territorio
25
es una de las representaciones que
sobrevivi en el proyecto de la modernidad. Esto se explica porque, como indica
Madjarian, "la perennidad del territorio es tambin la de una realidad
comunitaria
26
: como territorio, la tierra es un patrimonio que no pertenece
propiamente a ninguna generacin, un bien indivisible e inalienable, un bien que
no se transmite verdaderamente en la medida en que se considera que hay una
identidad a travs del tiempo y las generaciones del grupo que lo detenta, un bien
inseparable de la personalidad de un conjunto de hombres determinado que se
liga y se identifica con l por un vnculo nico, insustituible. El acceso al uso de la
tierra como territorio implica inmediatamente la sumisin a la comunidad poltica, o
sea al Estado que es su expresin, incluso si la propiedad sobrepone un acceso y
un uso del suelo independiente de toda autoridad. (). Es posible leer como en
proyeccin sobre el suelo la realidad de los poderes en la sociedad moderna,
como se pueden leer los de las jerarquas en las sociedades tradicionales
27
.

Esta particin solo se alcanza plenamente con la sociedad capitalista moderna,
que disocia abstractamente la tierra como territorio y dominio pblico y como
espacio inmobiliario (foncier), o sea, tambin instituyendo la dualidad de los
poderes que rige estos estatutos de la tierra a la imagen y semejanza del universo
social moderno: poder del estado ( poder pblico) o poder privado, o sea, de una
parte soberana, que es exterior e interior, y de la otra propiedad.

Esta institucin es el producto de un largo proceso, que se alimenta, entre otros,
de las representaciones ligadas a la idea de conquista, el principio de que el
territorio y los campos de los vencidos pasan a manos de los vencedores. En
palabras de Ost, el derecho de propiedad tiene vocacin de cubrir todo el espacio
disponible y por esto encuentra muy significativo que a la lgica individualista de
apropiacin privada responde en el plano del derecho pblico un movimiento
paralelo de ocupacin de los espacios an disponibles sobre los cuales se
establece el reino de la soberana estatal que impondr sobre el planeta entero la

24
MADJ ARIAN, op. cit. pg. 192
25
Es imposible en este texto abordar un examen del territorio tan minucioso como el de la
propiedad. Es preciso, no obstante, reconocer las dificultades en torno a su manejo. Bertrand
Badie, por ejemplo, reduce casi la nocin de territorio al principio poltico de organizacin del
estado-nacin moderno y trabaja ms bien con la nocin de espacio para referirse a que existen
relaciones o nexos espaciales que no son necesariamente territoriales. Queremos tan solo resaltar
que el trmino territorio aqu utilizado rebasa ampliamente la nocin moderna referida al estado, y
se acercara quizs ms a la nocin de espacio de Badie, la tierra como el espacio de lo sagrado,
lo mtico, pero tambin lo poltico
26
No hay que olvidar que, de acuerdo con los planteamientos de Boaventura de Sousa Santos, el
estado, el mercado y la comunidad con los pilares de la regulacin en el proyecto de la modernidad
y que la comunidad es una de las representaciones inacabadas de la comunidad, que tuvo que
ceder pas al predominio del estado y, sobre todo, del mercado
27
MADJ ARIAN, op. cit. pgs. 192 y 193
apropiacin y el manejo exclusivos, con miras a las formas ms rentables posibles
de explotacin
28
.

Madjarian concluye: la propiedad no es el fundamento, ni el cdigo universal, ni el
ms poderoso ni el ms conservador de todas las relaciones tejidas y socialmente
reconocidas del ser humano con las cosas y con la naturaleza. Ella representa una
relacin caracterizada especficamente por lo siguiente: una relacin abstracta,
desacralizada e impersonal, un puro vnculo de poder, un vnculo en que la cosa
depende del hombre pero el hombre no depende de la cosa y donde todos los
derechos estn del lado del hombre y todas las obligaciones del lado de las cosas
y donde las cosas solo tienen un valor utilitario, no constituyen sino la
materializacin de una suma de servicios, una relacin en la que se instituye a la
vez el poder sobre las cosas del hombre y la supremaca del presente sobre el
pasado y el futuro. La unidad de esta doble dominacin del hombre y del presente
se traduce en el derecho permanente, es decir, en el derecho siempre presente
del individuo vivo a cambiar el uso, alienar o usar.

El rechazo del pasado y la indeterminacin del porvenir son cualidades de la
propiedad que culminan en el dinero y que significan tambin una indiferencia
hacia los titulares pasados y los futuros. Pero hay otra forma de indiferencia que
se desarrolla y es aquella relacionada con todo lo que es exterior a las relaciones
de valor y de utilidad entre las cosas en s mismas, es decir, una indiferencia en
relacin con las calidades personales y con los status de las personas en
presencia. La sociedad capitalista moderna instituye positivamente esta
indiferencia al conjunto de sus miembros, uniformizando el status de los hombres,
o sea, haciendo emerger el individuo sin calidad de rango, de orden o de casta,
dotado de una identidad independiente de la pertenencia a una comunidad
particular.

Citando a Madjarian se ha afirmado en este artculo que la evolucin que conduce
de las sociedades tradicionales a la sociedad capitalista moderna en lo que
respecta a la relacin del hombre con las cosas es un largo movimiento de la
propiedad hacia el patrimonio, marcado por el paso del estatuto al contrato
29
. Una
vez ms tomaremos de Madjarian las principales diferencias entre propiedad y
patrimonio:

El patrimonio aparece en primer lugar como un conjunto de bienes materiales e
inmateriales, invisibles e invisibles. Un patrimonio cultural o poltico es una
realidad no palpable cuya existencia se manifiesta ms a menudo en la privacin
que en el uso. La propiedad reenva ms estrechamente a riquezas materiales,

28
Con estas frases Ost explica el movimiento de las grandes metrpolis occidentales durante el
siglo XIX, que en nombre de dicho principio se lanzan a la conquista de las ltimas terrae
incognitae del planeta y en nombre de la ley del primer ocupante, como si se tratara de res nulius
pasarn por encima de los derechos indgenas y autctonos de muchos pueblos
29
Madjarian indica en sus conclusiones que la dualidad fundamental que separa el rgimen de
bienes no se sita en la oposicin entre propiedad privada y propiedad colectiva, sino entre
patrimonio y propiedad
sea directa o indirectamente. Tiene un carcter especficamente econmico, ya
que es simple relacin de los hombres con bienes materiales o con lo que es
susceptible de engendrarlos.

El patrimonio reenva necesariamente al pasado de su produccin y de su
reproduccin, a las condiciones bajo las cuales son realizadas. Su valor se
compone de una travesa por el tiempo. Desde el punto de vista de la propiedad el
valor de un bien, al contrario, est determinado solamente por las condiciones
presentes de su reproduccin. El patrimonio es una memoria objetivada, la
propiedad borra esa memoria.

La oposicin del ser y del tener no es otra cosa que la oposicin entre una relacin
patrimonial con los bienes y con la comunidad y una relacin propietaria. A todo
patrimonio corresponde una comunidad concreta, igualmente que a toda
comunidad concreta corresponde un patrimonio por el cual se reproduce su
identidad. El patrimonio tiene por funcin asegurar la unidad de los miembros de
una comunidad y su permanencia a travs de los diferentes momentos de su
existencia. La duracin no crea la propiedad, el bien puede ser consumido en el
instante que sigue a su adquisicin o puede ser consumido varias generaciones
despus, eso no afecta en nada el estatuto del objeto de propiedad. La duracin
es necesaria para la creacin del patrimonio, solo un bien que dura puede ser
elemento de un patrimonio, porque la duracin hace parte de su valor de uso,
porque ella adiciona una funcin comunitaria que solo puede ser realizada en el
tiempo.

El patrimonio es objetivacin del vnculo entre las personas, la propiedad es
ruptura de esos vnculos hacia las personas y la comunidad. La relacin del ser
humano con aquello que l mismo instituye como patrimonio est marcada por el
deber, la responsabilidad, mientras que la relacin del ser humano con el objeto
de propiedad est marcada por el signo del derecho.

En el curso del tiempo el patrimonio es cargado de obligaciones ante las
generaciones futuras como ante las pasadas, en otras palabras, los bienes que
constituyen un patrimonio tienen una afectacin determinada, una carga de uso
que no es asignada por el titular de esos bienes, sino por la comunidad humana
que se ha encargado de su ciudado.

En el curso del tiempo la propiedad pretendi liberarse de toda obligacin, tanto en
relacin con aquellos que han posedo los bienes en cuestin, como con aquellos
que los poseern, es en este marco que la identificacin entre propiedad y libertad
toma su significacin precisa: una ausencia de obligacin hacia el pasado y hacia
el futuro y que el derecho de usar y de abusar adquiere todo su peso: el titular del
derecho de propiedad est dotado de un poder formal absoluto sobre los bienes,
mientras que el titular de un patrimonio solo tiene poderes limitados.

J ustamente con el derecho de abusar comienza la propiedad, el poder formal de
abusar es el de asignar a la cosa un valor de uso en funcin solamente de la
voluntad del propietario.

La nocin inicial de patrimonio es premoderna, y ms precisamente medieval.
Privilegia la transmisin de status (de heredero, de gestionario, de trustee) y la
permanencia o la afectacin de recursos o de riquezas en provecho de una lnea o
de una generacin a la otra. Si bien all se encuentra el origen de propio y de
bienes propios, esta concepcin del patrimonio genera prcticas jurdicas
tendientes a mantener ese patrimonio en el seno de la comunidad familiar y, lo
que le es esencial, adems de la permanencia o la afectacin, es el carcter casi
mstico que liga al grupo al patrimonio, por ejemplo, en el derecho consuetudinario
francs
30
. La segunda concepcin es moderna y civilista, asocia el patrimonio a la
persona jurdica, no al grupo comunitario o social. Es decir, que solo los colectivos
a los que se le reconoce personalidad jurdica tienen un patrimonio. El patrimonio
pasa a ser el conjunto de relaciones de derecho apreciables en dinero y, en
particular, no hay ninguna obligacin, ni ninguna determinacin de gestin que
pesen irrevocablemente sobre el titular del patrimonio.

Durante el siglo XIX se verifica un proceso de afirmacin de la propiedad como
derecho absoluto, fin de un recorrido de alrededor de tres siglos, desde los
primeros pensadores modernos, como Descartes y Bacon, hasta los juristas de la
revolucin francesa, primero y luego los redactores del Cdigo Civil. No obstante
desde el momento de su inclusin en el mencionado Cdigo la propiedad est
sujeta a las limitaciones que la ley establezca. En el siglo XX el proceso de
redefinicin y limitacin de ese derecho a travs de la ley y de las constituciones
se har cada vez ms firme, como resultado en primer lugar de las luchas sociales
y tambin de prcticas acadmicas, administrativas o cientficas como el
urbanismo o el ecologismo. Uno de los elementos ms prometedores de
redefinicin de la propiedad es una nocin renovada de patrimonio. La tercera
concepcin del patrimonio, finalmente, no lo asocia ni a un colectivo particular ni a
una persona, sino a entidades mtico-abstractas: la humanidad, el gnero humano,
el mundo, la naturaleza. Encontramos en ella el vnculo mgico del pensamiento
premoderno, as como un desbordamiento del pensamiento moderno que
pretendi reducir el patrimonio solo a personas jurdicas reconocidas. El efecto
ms visible de esta nocin es que vuelve a traer a primer plano las nociones de
comn, comunales y comunitario que la modernidad haba desvalorizado. Y si
bien, muchos juristas occidentales sern resistentes a aceptar estos nuevos
titulares de derechos, es justamente en el plano poltico que esta nocin podr ser
afirmada. Se trata de oponer, en palabras de Le Roy, un desarrollo con rostro

30
Etienne Le ROY, de quien tomamos estas distinciones y los comentarios anteriores, indica que lo
que para el derecho tradicional francs es algo "cuasi-mstico", en el caso del derecho
consuetudinario africano o malgache habra que retirar el prefijo cuasi, porque lo que se verifica es
la "cuasi-imposibilidad" de salir de una concepcin patrimonial
humano, que toma en consideracin los determinantes inmateriales y no
solamente materiales y mercantilistas en la reproduccin de la vida en sociedad
31
.

Concluimos este punto, con la frase final de Madjarian: "... los esfuerzos del
hombre moderno por manejar el tiempo, su existencia, sus relaciones especulares
con las cosas y con los otros hombres en trminos de escogencias racionales,
parcelarias y sustituibles limitan cada vez ms la parte del hombre tradicional que
sobrevive en l. Pero se puede dudar de que aquellas puedan reducir este ltimo
a la nada"
32
.


2. Concepciones y construcciones colombianas sobre la propiedad

La conclusin de Madjarian que acabamos de resear ayuda a delinear una de
mis premisas para este artculo: la modernidad
33
en sus orgenes pretendi
superar e incluso plante rupturas radicales con muchos de los elementos que
estn en los ms profundo de las relaciones del ser humano con su entorno, con
los dems y consigo mismo, como, por ejemplo, la relaciones con el territorio y con
la naturaleza a las que aqu se ha hecho referencia. Pero estas rupturas no han
sido del todo alcanzadas y en ltimas se verifica un movimiento de larga duracin,
un constante va y viene entre formas de representacin y racionalidades
modernas y no modernas, que conviven, se complementan y tambin se
confrontan permanentemente.

Michel Roux seala cmo la manera que l llama primitiva de pensar y
relacionarse con el espacio pervive an en el citadino europeo occidental y
siguiendo los trabajos de Piaget indica que "las representaciones del espacio
creadas en las diferentes estadios de construccin de la ontognesis (el ser) y de
la filognesis (la especie) permanecen latentes y continan estructurando la
persona, tanto los ms originales como los que sern adquiridos ms tarde
34
. Es
decir, que los modos de experimentacin del espacio del nio o del hombre
primitivo, siguen habitando plenamente a los adultos de las sociedades modernas.
Este carcter original de descifrar el mundo tiene relacin con la atribucin al
espacio de una funcin mediadora, planteamiento que coincide con el trabajo de
Madjarian y de muchos otros autores.


31
LE ROY Etienne "Lapport des chercheurs du LAJP la gestion patrimoniale" "El aporte de los
investigadores del Laboratorio de Antropologa jurdica de Pars a la gestin patrimonial", Bulletin
de liaison del LAJ P, No. 23, Paris, 1998, consultable en http://sos-
net.eu.org/red&s/dhdi/bulletins/23/bull23.pdf
32
MADJ ARIAN, op. cit, pg. 310
33
La modernidad aqu entendida como un amplio proyecto poltico, social y cultural de origen
europeo, que se extendi al resto del mundo en primer lugar por va de la colonizacin, del saqueo
y de la destruccin fsica y epistmica de las otras culturas, luego apalancada en la ciencia y la
tecnologa, que le permiti legitimarse en sus pretensiones de universalidad y racionalismo
34
ROUX M., op cit. pgina 3
Algunas de las reivindicaciones ecologistas (hablamos de la ecologa en tanto
portadora de un nuevo sentido comn) se inscriben claramente en el proceso
antes sealado. Tambin temas como el de la descentralizacin en su vertiente
democrtica, la revalorizacin de lo rural y de lo local o ciertas prcticas de los
pobladores urbanos responden a una lgica similar: el reconocimiento del territorio
como espacio de pertenencia, identidad y proteccin, como lugar de ejercicio de
formas renovadas de solidaridad y responsabilidad.

Se puede incluso plantear que, de cierta manera, la historia de las luchas por la
consagracin y el reconocimiento de los derechos llamados sociales y culturales
y los ms recientes derechos colectivos o de solidaridad
35
, dan cuenta de la
bsqueda por restaurar muchas de esas rupturas e incluso curar muchas de las
heridas que el devenir de la modernidad convertida en capitalismo ha infringido a
la humanidad y a la naturaleza. Segn Ost, cuando se elabora definitivamente la
teora de los derechos humanos en el siglo XVIII y en el momento en que ella se
inscribe progresivamente en las Constituciones occidentales, la cuestin de la
naturaleza no se plantea de manera alguna, en este momento aparece como un
dato sin variacin, un depsito inagotable sobre cuyo fondo se extraen los frutos
de la propiedad y, bien pronto, los xitos del crecimiento
36
.

El ecologismo ha creado una conciencia cada vez ms clara de lo que Ost
denomina una relacin dialctica entre el hombre y la naturaleza. La preservacin
del medio natural es una condicin esencial para la supervivencia de la
humanidad, que aparece entonces como un patrimonio comn que debe ser
protegido y respetado, tanto para las generaciones presentes como para las

35
Una rpida e incompleta precisin en relacin con los lmites inherentes a los derechos
humanos, que si bien son una importante herramienta de reivindicacin, no dejan de estar inscritos
en el proyecto de la modernidad occidental y capitalista. Es por eso, por ejemplo que la declaracin
de 1948 "reconoci casi exclusivamente derechos individuales, con la nica excepcin del
derecho colectivo a la autodeterminacin, que adems estaba restringido para los pueblos
sometidos al colonialismo europeo; en la prioridad dada a los derechos civiles y polticos sobre los
econmicos, sociales y culturales y en el reconocimiento del derecho de propiedad como el primer
y, durante muchos aos nico derecho econmico" SANTOS Boaventura de Sousa "Hacia una
concepcin multicultural de los derechos humanos". Francois OST coincide con este anlisis de
Santos, pero aade que, no obstante, lo que hace de los derechos humanos una categora
insuperable de la razn poltica es el reconocimiento del principio de la dignidad para todo ser
humano, cualquiera que sea su condicin. Pero la igualdad no sabr ser disociada de la libertad y
la universalidad va de la mano del individualismo. Estas virtualidades de la teora de los derechos
humanos permanecen, no obstante, ampliamente desapercibidas en la prctica social y en las
instituciones polticas, "La humanidad", en el lenguaje de los derechos fundamentales se acerca
muy a menudo a los intereses de las naciones dominantes y, en su interior, a los intereses de las
clases dominantes. El tratamiento asignado a la naturaleza y a los grupos ms dbiles revela una
misma lgica: a la extraccin sin freno de los recursos de la una, corresponde la explotacin de los
otros
36
Muchos otros fueron olvidados en este momento histrico, las mujeres, los indgenas, los
homosexuales y ha sido a partir de luchas y movimientos de la ms variada ndole que han
obtenido el reconocimiento de sus derechos
futuras. Como ya se ha indicado, se trata de una nocin de patrimonio, que al
igual que la de territorio tiene un carcter transtemporal
37
.

Roux y Madjarian utilizan diversos ejemplos para recrear sus tesis: desde lo que el
primero nombra como la sabidura de los primitivos, su encantamiento ante la
naturaleza, su uso mesurado de la tierra y su coincidencia con todos los dems
habitantes del planeta, o los indgenas a lo largo de todo el continente americano,
diversas comunidades africanas, o esquimales o de los pases nrdicos europeos,
pero tambin los campesinos de comienzo del siglo XIX dibujados por Balzac o
por P. J akez Hlias, los pescadores de los pequeos puertos dispersos de
Galicia
38
o las experiencias de los campesinos franceses que han rechazado la
agricultura productivista, el turismo y las parcelaciones, conservado la propiedad
comunal, dando la espalda al consumismo, optando por una vida relativamente
asctica, pero libre de deudas y servidumbres, respirando el aura tranquila de su
montaa
39
y como ellos, muchos habitantes de cualquier lugar rural o urbano del
planeta.

Este tipo de enfoque es particularmente pertinente en nuestro pas donde
conviven, se encuentran y tambin se enfrentan las representaciones de las
comunidades indgenas y afro-colombianas, las de campesinos y colonos, las de
los grandes propietarios de tierra, rural y urbana y los diferentes actores del
conflicto. Incluso en las grandes ciudades, como Bogot, el ordenamiento
territorial tena y tiene- como reto pensar al mismo tiempo en los resguardos
indgenas de Suba, en la reivindicacin de la pervivencia de lo rural planteada por
campesinos al norte y al sur de la ciudad, en los cazadores y en las reservas de la
sociedad civil de la regin de Sumapaz o de los Cerros orientales, en los
migrantes recientes y antiguos, casi todos huyendo y reencontrando mltiples y
diversas violencias, en las clases medias sometidas a procesos de
empobrecimiento y atrapadas en patrones de vida individualistas, consumistas e
insolidarios, as como en aquellos habitantes del norte, ms cercanos a los modos
de habitar de ciertas ciudades de los pases centrales que a la de sus
conciudadanos.

Las supervivencias o emergencias de lo no-moderno o lo tradicional en nuestro
mundo occidental a la que se ha hecho referencia tambin opera a nivel del
derecho y las polticas estatales. Como hemos dicho, en particular el pensamiento
ecologista ha movilizado una serie de representaciones que siendo inicialmente
materiales polticos o simblicos en el espacio internacional han venido siendo

37
En el sentido de que es reapropiada en su carcter emancipador (tomamos el trmino del trabajo
de Boaventura de Sousa Santos) conservando y replanteando sus rasgos tanto premodernos como
modernos para convertirse en un proyecto y una respuesta a lo que algunos llaman crisis u otros
simplemente salida de la modernidad, para no utilizar el equvoco trmino de postmodernidad
38
"pescadores que en medio de playas desiertas y paisajes escarpados, con tela de fondo de un
campo diversificado, en una regin donde se entremezclan tradicin y modernidad -bar de tapas y
caf internet- mantienen por una fuerte voluntad cultural una pesca artesanal no productivista, pero
muy activa, en el contexto regional y europeo
39
ROUX M., op cit. pg. 12
convertidos en materiales jurdicos, tendientes a generar nuevos mecanismos que
aseguren un futuro para el medio natural. Uno de los rasgos ms fuertes de este
movimiento es el de la redefinicin de la responsabilidad.

El reto ecolgico, como lo llama F. Ost, se refiere en primer lugar a pensar la
dimensin tica en trminos de responsabilidad antes que en trminos de
derechos. No basta con reivindicar para cada uno, ser humano presente o futuro,
un derecho al medio ambiente, porque surge el peligro de permanecer prisionero
de una lgica individualista y apropiadora, que puede entraar ms perjuicios y
daos al medio natural. Si de todas maneras se insiste en razonar en trminos de
"un derecho a" habra que pensar el concepto en el sentido de un uso colectivo y
no apropiativo del bien del cual es objeto ese derecho, para no caer en la trampa
de pensar en la relacin con la naturaleza en trminos de un derecho subjetivo,
sino insistir sobre las responsabilidades colectivas frente a un bien comn. En
otras palabras, lo que Ost plantea es que es preferible afirmar que somos
colectivamente titulares de un inters legtimo a beneficiarnos de un medio
ambiente sano y equilibrado. Este inters legtimo abre la va a ciertos usos
colectivos no apropiativos y encuentra su contrapartida en una responsabilidad
asumida colectivamente
40
.

La responsabilidad, contina el mismo texto, se entiende menos en el sentido
clsico de la imputabilidad por una falta cometida en un momento dado del
pasado, sino en el sentido de una misin asumida hacia el futuro. Habitualmente
el argumento que se esgrime es que la responsabilidad as concebida, es una
carga muy fuerte para los contemporneos a quienes incluso puede imponrseles
salvaguardar ciertos bienes que no van a tener ningn inters para las
generaciones por venir. La respuesta que aporta OST es que el principio sealado
no es otra cosa que la aplicacin de la regla segn la cual uno asume tanta
responsabilidad como poder ejerce.

Los principios generales que en el derecho positivo ambiental concretan esa idea
general de responsabilidad son los de prevencin y precaucin, la obligacin de
prudencia, los principios de indemnizacin y compensacin y el principio del que
contamina paga.

Para Ost, el principio de la responsabilidad ante las generaciones futuras (y no
solamente ante las generaciones presentes) no es otra cosa que la profundizacin
de la idea fundamental que est en la base de los derechos humanos, que lleva al
concepto de humanidad, tal como fue desarrollado por Kant. La consideracin de
la idea de una humanidad futura est inscrita en el corazn de una humanidad
presente: cerrar la va a aquella es necesariamente negar sta.


40
Cfr. OST Francois "Ecologie et droits de lhomme", consultable en http://sos-
net.eu.org/red&s/dhdi/textes/ost5.pdf

No se podra afirmar que en ese modelo estamos imponiendo a la generacin
actual una responsabilidad unilateral. Al contrario de las apariencias, se nos
solicita preservar para nuestros sucesores algo que hemos heredado de nuestros
antepasados. Nosotros somos beneficiarios de su trabajo y de sus sacrificios. Si
bien no estamos ante la lgica sinalagmtica del contrato, s se instaura una
transitividad, perfectamente ajustada a la idea de un patrimonio que se transmite.
En otras palabras, segn Ost, estaramos en el centro de una situacin de
asimetra (la situacin que se instaura entre nosotros y unas generaciones futuras
totalmente impotentes ante nuestros actos) y hay que restablecer al menos una
forma de equilibrio tico. Nada mejor que una frase de Saint-Exupry citada por
Ost, que coincide con la de varias comunidades indgenas americanas, para
ilustrar el problema: "nosotros no heredamos la tierra de nuestros ancestros, sino
que la tomamos prestada de nuestros hijos"
41
.

Como afirma Robert Rouland la cultura occidental es la nica que ha replanteado
sus relaciones con la naturaleza por la va la ciencia, ese es justamente el papel
de la ecologa. Este proceso es descrito por Francois Ost de una manera mucho
ms rica: El ser humano, dado su doble carcter de organismo vivo autnomo y de
ser capaz de lenguaje y de razn, se volvi de cierta manera extranjero al medio
(trmino con el que designa la relacin entre el ser humano y la naturaleza) que,
sin embargo, lo constituye. Pero esa situacin paradjica sera menos difcil de
pensar si se aceptara ese principio fundamental de que el ser humano est
constituido por el medio.

El ser humano tiene una manera nica de habitar el mundo: es ante todo en
palabras y en representaciones que l habita ese mundo material, su habitacin.
El lenguaje es la capacidad de poner las cosas a distancia y de reconocerlas. En
tanto ser que habla, el ser humano es capaz de ecologa, no solamente en el
sentido de la ciencia de los ecosistemas, sino fundamentalmente en el sentido de
poner en palabras su hbitat, su vnculo con la tierra. Y en ese sentido la ecologa,
en sus inicios una ciencia, ha pasado a ser un importante mecanismo poltico de
generacin de resistencias y salidas al capitalismo.

Aunque las normas sobre ordenamiento territorial y gestin del suelo son un claro
reflejo de las representaciones tpicas de la modernidad, como la ambigua del
predominio del inters general, no deja de verificarse en ellas un proceso similar.
Colombia es un pas especialmente avanzado en la consagracin formal de
algunos de estos nuevos principios, lo que contrasta con la persistencia de los
grandes propietarios y especuladores e incluso de muchos funcionarios pblicos y
muchos ciudadanos comunes y corrientes en afirmar una nocin de propiedad
que remite a la clsica trada romana de usar, abusar y disponer de los frutos, que
hoy parecera ms arcaica que moderna. Un anlisis conjunto de las
disposiciones de la Constitucin Nacional, de la ley 388 de 1997, apoyado en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional permite afirmar sin lugar a dudas el
principio de que el derecho de urbanizar y de construir no hace parte del derecho

41
Ibdem, pg. 8
de propiedad
42
. Este es quizs el avance ms claro de la legislacin reciente,
estos derechos los asigna el Plan y se adquieren mediante la asuncin de una
serie de cargas y obligaciones a favor de la colectividad. Igualmente a quien no se
le asigna el derecho de urbanizar o de construir, no puede alegar en modo alguno
que ha sido lesionado o afectado, siempre y cuando el ncleo esencial de la
propiedad
43
, asociado sobre todo a la dimensin de goce y disfrute, no sea
afectado. La afirmacin prctica de este principio es el que crea los puntos de
enlace con la irrupcin de los derechos colectivos (al medio ambiente, al espacio
pblico o a participar en las plusvalas derivadas de la accin urbanstica del
estado) y de las nuevas nociones de responsabilidad a las que se acaba de hacer
referencia.

Por todo lo anterior, las tensiones y conflictos surgidos de la aplicacin de los
Planes de Ordenamiento Territorial a lo largo del pas pueden ser ledos en lo
esencial en torno a la tensin entre territorio y suelo, a diferentes formas de
concebir la tierra, una confrontacin entre lo econmico, lo tcnico y lo poltico y lo
simblico y afectivo, entre la apropiacin y la no apropiabilidad, entre la
especulacin y la apertura real a la construccin de un proyecto alternativo de
ciudad, territorio y naturaleza. Como se ha visto, las distintas formas de relacin
con la tierra y con la naturaleza, de ejercicio (o de rechazo) de la solidaridad y la
reciprocidad no solo son expresin de mltiples prcticas y el encuentro de
diversas racionalidades, sino tambin, y desafortunadamente, de conflictos e
incluso de destruccin.

Las transformaciones operadas en nuestro ordenamiento jurdico en este
terreno son:

1. Correspondencia entre derechos y deberes

Este es uno de los principios orientadores de la nueva legislacin ambiental en el
pas: el deber de proteccin y conservacin de la naturaleza como correlato del
derecho de propiedad y de cualquier otro derecho. En efecto, el artculo 8 de la
Constitucin Poltica establece la obligacin para el estado y para todas las
personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la nacin. El artculo
95o consagra como deberes de la persona y el ciudadano, entre otros, proteger
los recursos naturales y culturales del pas y velar por la conservacin de un
ambiente sano. Adems el derecho al ambiente sano es consagrado como un
derecho colectivo.

Por su parte el artculo 58 indica que a propiedad es una funcin social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una funcin ecolgica.


42
Cfr. MALDONADO Mara Mercedes "Los avalos como herramienta de gestin del Plan de
Ordenamiento Territorial y el principio de distribucin equitativa de cargas y beneficios" en LONJ A
DE PROPIEDAD RAIZ DE BOGOTA "
43
Como lo llama la Corte Constitucional
2. Redefinicin de la responsabilidad. Se encuentra sobre todo en la ley 99 de
1993, o ley del medio ambiente. Es as como, el artculo 1, consagra los
siguientes principios generales ambientales:

2. La biodiversidad del pas, por ser patrimonio nacional y de inters de la humanidad, deber
ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.

3. Las polticas de poblacin tendrn en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida
saludable y productiva en armona con la naturaleza.

6. La formulacin de las polticas ambientales tendr en cuenta el resultado del proceso de
investigacin cientfica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darn
aplicacin al principio de precaucin conforme al cual, cuando exista peligro de dao grave e
irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para
postergar la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente.

8. El paisaje por ser patrimonio comn deber ser protegido.

Uno de los espacios en que ms se ha avanzado en identificar e interpretar
estas transformaciones ha sido la Corte Constitucional, que reiteradamente ha
sealado que la propiedad privada en modo alguno es un derecho absoluto y
mucho menos fundamental; que la funcin social de la propiedad no se debe
entender como un simple lmite externo para su ejercicio, sino como parte
sustancial del mismo
44
; que

"en el derecho moderno se reconoce a la propiedad como un derecho relativo y
no absoluto, como resultado de la evolucin de principios de orden filosfico y
poltico que han influido en el proceso de su consolidacin jurdica, los cuales han
contribuido a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes
reconocidos a los propietarios por el derecho romano"
45


y, ms an, que la sistemtica apelacin al instrumento legal para limitar la
propiedad en cumplimiento de lo dispuesto por la Constitucin

"dio lugar a una pltora de regmenes dominicales - prolficos en limitaciones y
obligaciones a la propiedad -, alejada de la matriz unitaria de la concepcin
civilista, frente a la cual no funcionan como excepciones o reglas especiales, sino
como superacin de la misma, reducida ya a mera referencia histrica"
46
.


44
Sentencia de Constitucionalidad No. C-589/95, Magistrado ponente Fabio Morn Daz. En la
misma sentencia se plantea que "La funcin social tiene, por una parte, el significado de
moderar y restringir el alcance del derecho de propiedad, mientras que por otra parte, le
corresponde el de implicar una mayor afirmacin de ciertas clases de propiedad. (como las
formas asociativas y solidarias de propiedad)" Cfr. tambin las sentencias de constitucionalidad
Nos. C-223/94 y 275 de 1996, Mag. Ponente J os Gregorio Hernndez; sentencia de tutela No.
Tutela T-523/94, Magistrado ponente Alejandro Martnez Caballero,
sentencia de constitucionalidad No. C-389/94, Magistrado Antonio Barrera Carbonell y las que
se resean ms adelante
45
Sentencia de constitucionalidad No. C-428/94 Magistado Antonio Barrera Carbonell
46
Sentencia de constitucionalidad No. 006 de 1993

La Corte Constitucional ha sealado tambin que con

"la expedicin de la Constitucin de 1991, el concepto de propiedad ha asumido
nuevos elementos que le han dado una nueva connotacin y un perfil de profunda
trascendencia social. La propiedad privada ha sido reconocida no solo como un
derecho sino como un deber que implica obligaciones, y en esa medida el
ordenamiento jurdico garantiza no solo su ncleo esencial, sino su funcin social y
ecolgica, que permite conciliar los derechos del propietario con las necesidades
de la colectividad, debidamente fundamentadas. En ese orden de ideas y
reivindicando el concepto de la funcin social, el legislador le puede imponer al
propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la
preservacin de los intereses sociales, respetando sin embargo, el ncleo del
derecho en s mismo, relativo al nivel mnimo de goce y disposicin de un bien que
permita a su titular obtener utilidad econmica en trminos de valor de uso o de
valor de cambio que justifiquen la presencia de un inters privado en la propiedad.
Es por ello que la propiedad se protege a nivel constitucional de conformidad con
el anlisis y las circunstancias de cada caso, y en especial si se encuentra conexa
y relacionada con otros derechos fundamentales especficos. Tambin debe ser
entendida como deber, teniendo en cuenta que su funcin social, como elemento
constitutivo y no externo a la misma, compromete a los propietarios con el deber
de solidaridad plasmado en la Constitucin. La configuracin legal de la propiedad,
entonces, puede apuntar indistintamente a la supresin de ciertas facultades, a
su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de algunas
obligaciones
47


Y adicionalmente,

La propiedad, en tanto que funcin social, puede ser limitada por el legislador,
siempre y cuando tal limitacin se cumpla en inters pblico o beneficio general de
la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo,
conservacin ambiental, seguridad etc; el inters individual del propietario debe
ceder, en estos casos, ante el inters social.

(...)

Las regulaciones urbansticas cumplen una funcin social y ecolgica, pues tienen
como propsito la ordenacin y planificacin del desarrollo urbano y el crecimiento
armnico de las ciudades, con el fin de garantizar una vida adecuada a las
personas que las habitan, teniendo en cuenta no slo los derechos individuales
sino tambin los intereses colectivos en relacin con el entorno urbano

y concluye:

Es que resultara paradjico y hasta lgicamente contradictorio que la
Constitucin de un Estado Social de Derecho prohibiera la limitacin del derecho
de propiedad cuando ella se cumple en aras del inters comn
48
.


47
Sentencia de Tutela No. T/427 de 1998, Magistrado ponente, Alejandro Martnez Caballero
48
Sentencia de constitucionalidad C-295 de julio 29 de 1993, Magistrado ponente, Carlos
Gaviria Daz
y afirmado la concepcin del medio ambiente como un derecho colectivo y como
un derecho-deber, y tambin la nocin de responsabilidad inter-generacional, en
trminos cercanos a los planteados por el trabajo de Ost:

En efecto, la proteccin del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitucin
un carcter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la
prestacin eficiente de los servicios pblicos, la salubridad y los recursos naturales
como garanta de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha
sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un
reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
49
.
(Artculo 366 C.P.). (Sentencia T-453 de 1.998, M.P. Dr. Alejandro Martnez
Caballero)
50
.

Complementan, entonces, las responsabilidades estatales aludidas, los actos de
participacin y las obligaciones a cargo de la comunidad para la consecucin de
los objetivos en materia ambiental; en virtud de lo cual, los ciudadanos pueden
tomar parte en las decisiones que afecten el medio ambiente debiendo a su vez
proteger los recursos naturales y velar por la conservacin del mismo, sin olvidar
que la potestad de todos a gozar de un ambiente sano constituye un derecho de
carcter colectivo en la forma de un derecho-deber
51
(C.P., arts. 70, 79 y 95).

Uno de los principales aspectos innovadores de la Carta Poltica de 1991 hace
referencia al tratamiento de las riquezas naturales de la Nacin y el medio
ambiente, a travs de una nueva conciencia que se refleja en claros compromisos
tanto para el Estado como para la comunidad en general, tendientes a su
conservacin y proteccin, en cuanto patrimonio comn de la humanidad,
indispensable para la supervivencia de estas y de las futuras generaciones.
52



3o. El proceso de concertacin del Plan de ordenamiento territorial de
Bogot: encuentro de representaciones

Como se ha expresado, la ley 388 de 1997 empez siendo pensada como una ley
del suelo y termin siendo una ley de desarrollo territorial que nos permite evocar
lo que Madjarian califica como la irreductibilidad del territorio al suelo, a lo
inmobiliario y ms an, a la propiedad.

El rompecabezas que se fue armando durante el trmite de discusin y de
aprobacin demuestra que la aparentemente tcnica funcin de proyectar un
territorio y de calificar y asignar usos del suelo, o econmica de intervencin en la
propiedad, no pudo contener la irrupcin en la escena de las dimensiones
polticas, culturales, ambientales y an simblicas del territorio y de los conflictos
que todo ello implica. Lo que en un principio fue la simple adecuacin del trmino
utilizado en el urbanismo espaol como "ordenacin", que es la traduccin dada
en Espaa a amnagement ha ido ganando espacio en el debate colombiano no

49
Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell.
50
Citado en sentencia de tutela No. 046/99, Magistrado ponente Hernando Herrera Vergara
51
Sentencia C-059 /94, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, citada en la sentencia 046/99
52
Sentencia T-046 de 1999, magistrado Hernando Herrera V.

resuelto de un nuevo proyecto de ordenamiento territorial, asumida como una
poltica de estado y un instrumento que permite una apropiada organizacin
poltico-administrativa de la Nacin y la proyeccin espacial de las polticas
sociales, econmicas, ambientales y culturales de la sociedad.

Es por eso que la inspiracin inicial de la ley en su componente de planificacin,
que era una expresin de la clsica concepcin de los urbanistas de un
ordenamiento al servicio de lo urbano, termin dndole una dimensin inusitada e
impensada a lo ambiental, incorporando una serie de determinantes de los niveles
regionales y nacional y convirtindose en la base ineludible de cualquier proyecto
de ordenamiento que se piense hacia el futuro. Una de las preguntas que
formulamos en la introduccin sobre quin tena el derecho a tomar la decisin
permitira elaborar un anlisis similar al presente, sobre las interrelaciones entre
niveles de gobierno, el sentido de un sistema nacional ambiental, los discursos y
prcticas sobre la participacin de la ciudadana y muchos otros elementos ligados
al tema de los poderes gubernamentales.

Tambin lo que era una simple actualizacin y precisin de los instrumentos de
intervencin en el mercado del suelo, result inscrito en la discusin y las
tensiones sobre la afirmacin de las nuevas concepciones de propiedad,
responsabilidad y solidaridad a que se ha hecho referencia en este artculo.

Por eso hemos afirmado en varias oportunidades que los conflictos que apenas se
inician de formulacin y aplicacin de los POT son antes que todo conflictos que
remiten a las distintas representaciones del territorio y de las relaciones con la
tierra, el suelo y la naturaleza, que simplemente otorgan un nuevo contexto a
conquistas, despojos y exclusiones sucesivas inscritos en procesos de larga
duracin, a muchas heridas no sanadas y a bsquedas profundas que no pueden
ser reducidas a asuntos tcnicos, porque lo que est sobre la mesa es la frgil
construccin de nuevas reglas de juego en el pas.

Pero tambin es cierto, que lo que era un ajuste a la ley de reforma urbana,
termin siendo una ley de desarrollo, de pronto por un simple accidente, pero un
accidente que es ilustrativo del tipo de consensos que fueron manejados y
alcanzados durante su formulacin. No hay que olvidar que mientras la aprobacin
de la ley 9a. de 1989 fue un proceso de tres dcadas marcado por la oposicin
frrea de los intereses de los propietarios de tierra, la ley 388 logr ser aprobada
en un corto periodo de tiempo.

En efecto, se propone para discusin la hiptesis de que en los ltimos aos se
produce una transformacin en las prcticas y en las representaciones de los
propietarios de tierra urbana y periurbana- en nuestro pas, en el que se pasan
de una relacin de la tierra ligada a la apropiacin esttica como fuente de riqueza
a una primaca dada al movimiento de la tierra en el que, segn la frase ya
transcrita de Ost, las fortunas se hacen y se deshacen segn el grado de habilidad
de los operadores de sacar partido de las oportunidades. Este es en ltimas el
juego de la especulacin, el especulador no acta en el mercado sino sobre el
mercado y deriva sus ganancias de la mayor capacidad que tiene de imponer
sobre otros sus propias representaciones en torno a lo que se intercambia en el
mercado.

No se pretende afirmar que no se sigan combinando una y otra forma de concebir
la relacin con la tierra, pero, a manera de ejemplo, mientras en el trmite de
expedicin de la ley 9a. uno de los puntos centrales de discusin era el de los
lotes de engorde y los mecanismos para obligar su incorporacin para usos
urbanos, en el trmite de la ley 388 de 1997 el elemento central fue el de asegurar
las mejores condiciones de desarrollo urbano, de incorporacin de la tierra para
usos urbanos o de reutilizacin o transformacin de la ciudad construida, en
trminos de una planeacin ms sofisticada y unos acuerdos entre sector privado
y sector pblico para generar mayores oportunidades empresariales. En palabras
de una persona que particip directamente en la elaboracin de la ley lo ms
importante en ese momento y lo que creaba consenso eran ... las posibilidades
de movilizacin de la tierra para el desarrollo urbano.


3.1. El POT de Bogot: cambio en las reglas de juego, persistencia de
prcticas y representaciones

Por lo menos tres representaciones son dominantes en el POT de Bogot:

1. El territorio como factor de desarrollo, que se retroalimenta de la idea
reiterada de la ciudad como lugar del progreso, como mxima creacin
humana, que ha servido de base para justificar un ordenamiento al servicio
de una nocin restringida de lo urbano

2. El mercado prima sobre el plan o el plan al servicio del mercado

3. A pesar de sus enunciados generales, la persistencia de la primaca de los
derechos individuales y, sobre todo, del derecho de propiedad sobre
cualquier otro derecho


2.1.1 El territorio como factor de desarrollo

El POT de Bogot reproduce elementos clsicos de la planificacin voluntarista:
racionalidad, certidumbre, previsibilidad a partir de variables adecuadas. Una
revisin a los conceptos y principios que lo orientan indica que se asume como un
instrumento racionalizador, que busca de manera prioritaria reducir la
incertidumbre y la arbitrariedad en los comportamientos de los agentes
individuales, que en su papel de instrumento concreto de transformacin de la
ciudad, " obliga a realizar un ejercicio selectivo y riguroso para la identificacin
de variables que efectivamente son previsibles dentro de un proceso de
planeamiento"
53


Se trata de construir una racionalidad de lo pblico, que en un pas como el
nuestro es un objetivo bien importante, pero en el que prima la idea de desarrollo y
productividad. En su introduccin, donde deja plasmadas sus orientaciones
centrales el Documento Tcnico de Soporte es explcito:

El POT tiene como punto de partida la adopcin de un Modelo de Ordenamiento.
El modelo territorial es, en esencia, una imagen deseable de la ciudad y de su
entorno hacia el futuro. En esta imagen la ciudad ya construida tiene un lugar
preponderante, as como las nuevas formas de ocupacin del territorio. El modelo
tiene como objetivo orientar y concentrar la accin de gobierno, la inversin pblica
y las actuaciones particulares hacia la consecucin de fines previsibles -como la
sostenibilidad del desarrollo urbano, la equidad social y el incremento de los
niveles de productividad urbana- as como el fomentar y cimentar una cultura
urbana en los ciudadanos, para lograr una visin compartida del futuro de la ciudad
y el territorio.

El modelo de ordenamiento se concibe como un componente dinmico, con
responsabilidades precisas relacionadas con el crecimiento econmico y social y
con los programas de convivencia ciudadana, y no solo como un escenario en el
cual se desarrollan las actividades urbanas ()
54


El Plan de Ordenamiento Territorial presta atencin especial a la orientacin y
definicin de la actuacin pblica como elemento determinante en su concepcin y
ejecucin. Define la responsabilidad de la Administracin Distrital en la
construccin de los "sistemas generales" (infraestructuras y equipamientos)
concebidos como la base indispensable para el desarrollo urbano. A su vez, el
ordenamiento territorial prefigura un tipo de actuacin que sobrepasa el carcter
puramente sectorial de la inversin pblica () para considerar su impacto sobre
el territorio y lograr la coordinacin necesaria para que los equipamientos se
conviertan en los elementos primarios del ordenamiento del territorio
55
.

La coordinacin territorial de la inversin pblica y su articulacin con los proyectos
del sector privado a travs de los programas y de las regulaciones normativas,
permitieron definir operaciones urbanas para estructurar el territorio, a travs de
los cuales se ofrecen oportunidades para las inversiones privadas para los
prximos diez aos ()

Se hizo necesario establecer el planeamiento de nuevas zonas de expansin en
las reas del Distrito para dar respuesta a las demandas de nuevo suelo
resultantes del crecimiento esperado de 1.800.000 nuevos habitantes proyectados
al 2010 y de un anlisis cuidadoso de las tendencias histricas de la ciudad y su
mercado, as como de metas realistas del Plan en cuanto a densificacin y
definicin del tipo de desarrollo para las nuevas reas y de una ocupacin racional,
profundamente respetuosa de la estructura ecolgica.

53
ALCALDA MAYOR DE BOGOT, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN
DISTRITAL "Plan de Ordenamiento Territorial. POT. Documento Tcnico de Soporte", Bogot,
2000, pgs. 177 y siguientes
54
Ibdem, pg. 23
55
Ibdem pg. 25

Los elementos del modelo de ordenamiento son, en su orden, la definicin y
consolidacin del centro metropolitano; la recualificacin del tejido residencial ya
construido; la planificacin de las nuevas reas de desarrollo en armona con la
proteccin y conservacin del medio ambiente, que permitir la incorporacin al
desarrollo de urbanizaciones bien dotadas, de gran calidad urbanstica, con clara
vocacin hacia la solucin de los problemas habitacionales, de equipamientos y de
espacios libres de la periferia y, en general de la ciudad ya construida; el
reordenamiento del sistema vial y definicin de un sistema de transporte masivo;
la complementacin de los sistemas de acueducto, saneamiento bsico y otros
servicios pblicos domiciliarios; la organizacin del sistema de equipamientos
como componente bsico de la estructura urbana de la ciudad y elemento
ordenador de las escalas metropolitana, urbana, local y zonal y la definicin del
sistema de parques y espacios pblicos peatonales con el propsito de recuperar
la nocin de espacio pblico
56
.

Las rpidas alusiones al medio natural, su sostenibilidad en el mismo rango de la
productividad
57
y su proteccin armonizada con la planeacin de nuevas reas de
desarrollo en un contexto en el que la ciudad ya construida y las nuevas formas de
ocupacin del territorio tienen un lugar preponderante, permiten comprender que
en la enunciacin de los conceptos y principios que orientan al POT no solo no
resulta accidental que el primer principio orientador que se formula es el de asumir
el ordenamiento territorial como potenciador del desarrollo, sino que haya sido
cambiada la expresin desarrollo sostenible por el de sostenibilidad del desarrollo
ambiental y econmico, en un caso en que no puede afirmarse que el orden de los
factores no altera el producto
58
.

En efecto, el punto de partida estructural del POT es una poltica de sostenibilidad
que garantice en el largo plazo un equilibrio entre la estructura ecolgica y la
estructura urbana condicionada por las exigencias del desarrollo urbano y por la
visin compartida que se tenga de l".

Algunas de las reflexiones del artculo ya citado de Michel Roux, que si bien se
dirigen a los schemas directeurs europeos, son perfectamente trasladables al
discurso movilizado por el POT de Bogot:

"en el discurso institucional sobre el territorio, caro a los planificadores, las
potencialidades de un territorio adopta la forma de datos, de hechos manejados
objetivamente, el territorio es descompuesto en superficies, porciones, piezas
construidas con la ayuda de grandes indicadores estadsticos, que finalizan por
representar proyectos en los que la evolucin ineluctable de las sociedades hacia
el progreso se convierte en la traduccin del inters general. Estas construcciones
se convierten en verdaderos referentes, indispensables en el establecimiento de

56
Ibdem, pgs. 25-26
57
Ms adelante se afirmar que "La sustentabilidad ambiental, la equidad social y el uso
razonable, eficiente y productivo de los bienes patrimoniales de la sociedad -entre ellos el territorio-
constituyen esferas primordiales del inters colectivo"pg. 178
58
Ibdem, pgs. 179 y siguientes y pg. 185. Nos preguntamos, existe un desarrollo ambiental?
nuevas polticas, que dan la medida de los ventajas y las limitaciones que
condicionaran el buen desarrollo de otras regiones.

La validacin de este discurso reposa sobre la adopcin a priori de pseudo-
verdades que jams explicitan las modalidades de su adopcin: el desarrollo de un
territorio se asimila al desarrollo econmico, la rentabilidad y la competitividad
estn ligadas a economas de escala y de proximidad y parten del supuesto de las
bondades de concentrar las actividades y acelerar los flujos
59
.

Como indicamos al comienzo de este artculo, otro de los rasgos particulares de la
modernidad es la manera de abordar la cuestin del orden, ligada al proceso ya
mencionado de desencantamiento del mundo y a su estructuracin en torno a la
Razn, sobre todo en los trminos planteados por Alain Touraine cuando seala
que ...la particularidad del pensamiento occidental, en el momento de su ms
fuerte identificacin a la modernidad, es que ha querido pasar del papel esencial
reconocido a la racionalizacin a la idea ms amplia de una sociedad racional, en
la que la razn no solo comanda la actividad cientfica y tcnica, sino el gobierno
tanto de los hombres como de las cosas".
60


Como lo plantea Zygmunt Bauman la visin tpica del mundo moderno es la de
una totalidad fundamentalmente ordenada: la presencia de un esquema de
distribucin desigual de probabilidades permite una suerte de explicacin de los
acontecimientos que si es correcta- es simultneamente herramienta de
prediccin y de control (si los recursos necesarios son disponibles). Es por eso
que el control (sea el manejo de la naturaleza, la planificacin o el diseo urbanos)
prcticamente es percibido como sinnimo de accin ordenadora, comprendida
como la manipulacin de probabilidades. La efectividad del control depende de la
adecuacin entre saber y orden natural. Tal saber adecuado puede en principio
ser obtenido. La efectividad del control y la exactitud del saber estn ntimamente
ligados (el segundo explica el primero, el primero corrobora el segundo, ya se trate
de experimentaciones de laboratorio o de prcticas sociales).

En otros textos Bauman analiza cmo la ambivalencia representa un escndalo
para el pensamiento moderno. Para este pensamiento las cosas tienen que ser
claras, definidas, unvocas, porque para el proyecto de la modernidad la nocin de
orden es profundamente ligada a la razn porque es esta ltima la que permite
volver la realidad racionalmente inteligible y, por tanto, organizable
61
.


59
ROUX Michel, op cit. pg. 11
60
TOURAINE Alain, Critique de la modernit Paris, Fayard, 2a. Ed.., 1992, pg. 22

61
Las referencias a los textos de Bauman han sido tomados de EBERHARD Christoph "Les
politiques juridiques lage de la globalisation -entre archtypes, logiques, pratiques et projets de
socit, Bulletin de Liaison del LAJ P, No. 24, Pars, 1999, consultable en: http://sos-
net.eu.org/red&s/dhdi/bulletins/24/bull24.pdf . Eberhard realiz traduccin libre del ingls al francs
y la traduccin al espaol es de la autora de este artculo

El mercado prima sobre el Plan?

En coherencia con un POT orientado por la idea de desarrollo y de movilizacin de
la tierra los primeros argumentos que surgen para justificar la expansin urbana se
sustentan en el principio del mercado:

"Las reas de expansin constituyen la ltima oportunidad de ordenar y construir
una mejor ciudad, en este sentido, la poltica de expansin urbana busca la
incorporacin medida y racional de nuevo suelo para atender a las demandas
presentadas por la ciudad y que adems cumpla con la condicin de localizarse
adecuadamente para la dotacin de servicios pblicos, vas y transportes y
equipamientos y el impulso a los programas de vivienda de inters social.
()

"Elevar la posibilidad de suelos urbanizables por lo menos en un 100% con
respecto a la disponibilidad observada en 1996, a fin de asegurar una disminucin
significativa sobre los precios de los terrenos que, a su vez, garantice preservar la
capacidad de acceso a la vivienda por parte de los estratos sociales de ingresos
medios y bajos a mediano plazo. Esta disponibilidad tambin permitir un mejor
control sobre los procesos de urbanizacin ilegal .."

Desde el punto de vista operacional este objetivo se concreta en la elevacin de la
disponibilidad de suelo a unas 7.000 hectreas netas urbanizables que produciran
probablemente una reduccin del orden del 30% en los precios de los suelos de
expansin. Esta meta puede contemplarse como un objetivo apenas aceptable a
mediano plazo, dadas las restricciones con las cuales tropieza en la actualidad un
objetivo ms ambicioso; sin embargo, si se toma en consideracin un largo plazo
ms apropiado (por ejemplo, en la perspectiva del ao 2020) sera ms deseable
una disponibilidad del orden de las 10.000 hectreas
62
.

Esta concepcin desconoce las caractersticas econmicas particulares de la tierra
y de su circulacin y cree que en este caso el mercado acta como con cualquier
otra mercanca trasladando el supuesto elemental y controvertible de que al
aumentar la oferta de un bien disminuye su precio
63
, y adems desdea el aporte
ms importante de la ley 388 de 1997: un conjunto de principios e instrumentos
para regular y controlar justamente lo que el mercado no logra hacer.

Francisco Sabatini y Federico Arenas han adelantado en Santiago de Chile
investigaciones que arrojan evidencias empricas para controvertir dicho supuesto:


62
ALCALDA MAYOR DE BOGOT, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN
DISTRITAL "Plan de Ordenamiento Territorial. POT. Documento Tcnico de Soporte", Bogot,
2000, pg. 198 y siguientes

63
Cfr. SABATINI Francisco y ARENAS Federico, Entre el Estado y el mercado: resonancias
geogrficas y sustentabilidad social en Santiago de Chile, Revista Eure, Diciembre 2000, pgs. 95
a
... La decidida poltica de liberalizacin de los mercados de suelo urbano emprendida por el
gobierno militar (...) incluy entre otras medidas la rebaja o eliminacin de impuestos a las
transacciones de propiedades, la liquidacin de las reservas estatales de suelo y la eliminacin
de la norma sobre lmites urbanos y definicin de un rea abierta a la urbanizacin que, en el
caso de Santiago, que casi doblaba el rea ocupada por la ciudad. Esta poltica tuvo dos
objetivos principales: controlar los precios del suelo que fracas ya que stos han subido
persistentemente desde entonces, con la excepcin de los periodos de crisis econmica; y la
formacin de un vigoroso sector inmobiliario privado, objetivo en que la poltica tuvo pleno
xito.

... Primero que todo el desarrollo... urbano

En relacin directa con el recurso a un mecanismo de mercado, buena parte de
los argumentos del Distrito Capital para presionar por la declaratoria la zona norte
como suelo de expansin hicieron referencia a la afirmacin de la prioridad del
desarrollo urbano
64
:

- El dficit de suelo urbanizable para atender las necesidades de vivienda de la
poblacin
- La reduccin en la generacin de plusvalas y por ende en los ingresos del
Distrito. En relacin con este argumento, la imposibilidad de generar 1.125
hectreas de reas protegidas o zonas de parques urbanos por no poder hacer
uso del instrumento de transferencia de derechos de construccin
- La dificultad para desarrollar programas de vivienda de inters social y el
incremento de los costos derivados de las alternativas de renovacin o
redensificacin a gran escala

El argumento sobre la generacin de suelo para vivienda de inters social no
super el carcter demaggico, las tierras del norte estaban sometidas en los
aos recientes a una especulacin tan fuerte que era difcil encontrar precios bajos
bajo la simple operacin de un mecanismo de mercado. Es decir, que no era la
ampliacin significativa de las tierras urbanizables lo que asegurara el acceso de
los ms pobres al suelo y a la vivienda sino, como ya se ha expresado, polticas
dirigidas a aplicar los mecanismos de las leyes 9a de 1989 y 388 de 1997 que

64
El argumento central del Distrito es un tpico argumento "leguleyo", cual es el del silencio
administrativo positivo. No lo reseamos en el cuerpo del artculo porque como ya se ha expresado
no queremos detenernos en el debate estrictamente tcnico o jurdico. Pero la respuesta a este
argumento por parte del Ministerio del Medio Ambiente en la Resolucin No. 621 de 2000, por
medio de la cual se resuelven los recursos de reposicin interpuestos por la CAR y por el Distrito
Capital es contundente: si es obligacin del Distrito, como de todos los ciudadanos la de proteger
las riquezas culturales de la Nacin y al Estado corresponde cumplir una serie de deberes
especficos en materia ambiental que ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer
(Sentencia C-328/95 citada por el Ministerio en la mencionada resolucin). Adems, el artculo
61o. de la ley 99 de 1993 declara a la Sabana de Bogot como de inters ecolgico nacional mal
podra una entidad del sistema nacional ambiental recurrir a un problema de plazos en la adopcin
de una decisin para desconocer el ordenamiento jurdico colombiano como se ha sealado ms
adelante


permitieran romper la exclusin persistente o la urbanizacin a cargo de los
piratas, en los que el POT y las polticas distritales continan siendo ambiguos y
poco decididos.

Con respecto a la generacin de plusvalas y la transferencia de los derechos de
construccin, el argumento evidencia una vez ms la lgica subyacente en el
POT, que se ha sealado reiteradamente. El derecho del Distrito a participar en
las plusvalas derivadas de su accin urbanstica, debe ser entendido como un
mecanismo muy poderoso -a pesar de su complejidad y de las dificultades para su
aplicacin prctica- de regulacin de los precios y de aplicacin del principio de
distribucin equitativa de las cargas y beneficios en la escala global de la ciudad.
En modo alguno, en su concepcin inicial, su objetivo podra ser el de generar
recursos a como de lugar, an por encima de decisiones estratgicas de
ordenamiento como es aquella de la proteccin de los ecosistemas ms
importantes.

Por ltimo, el argumento de que se requiere urbanizar, inclusive zonas de valor
ambiental, para poder generar derechos de construccin con los cuales asegurar
la proteccin ambiental de otras zonas o la construccin de parques, es quizs el
ms controvertible. De una parte, las reas protegidas no se generan en el
proceso de desarrollo urbano, se identifican por un acuerdo social y poltico, por
una idea tica y de solidaridad hacia las generaciones actuales y las futuras. Este
argumento de nuevo nos remite al predominio de las ideas de mercado y de
propiedad. Algunas normas aisladas de carcter nacional y la posicin de las
autoridades distritales parten del supuesto equivocado de que el propietario tiene
per se un derecho a urbanizar y a desarrollar. Por el contrario, es claro que este es
un derecho que asigna el Plan y al cual el propietario accede a partir de la
asuncin de una serie de cargas, lo que corresponde a la idea de la propiedad
como funcin o como derecho-deber a la cual hace referencia la Corte
Constitucional. Si el derecho de urbanizar y construir no est incorporado en el
derecho de propiedad, mal puede hablarse de compensacin a un propietario en
cuyo terreno el Plan no autoriza construir. Hay que diferenciar claramente entre el
reconocimiento social (en trminos de estmulos e incentivos) a la accin y el
compromiso de conservar y el reconocimiento o asignacin de derechos de
construccin inexistentes, en contrava con los principios jurdicos y polticos en
materia de ordenamiento.

De otra parte, el Alcalde y su equipo desconocan una trayectoria en el largo plazo
en la planeacin del Distrito y en las normas nacionales, dirigida a la preservacin
de la zona norte de Bogot de la urbanizacin.

El Decreto 159 de 1974, por medio del cual se adopt el Plan General de
Desarrollo Integral para el Distrito Especial de Bogot que recoga el modelo de
ordenamiento propuesto por el Estudio de Desarrollo Urbano de Bogot Fase II
65
,
se planteaba como uno de los elementos centrales evitar la expansin hacia el

65
Estudios y modelo de ordenamiento a los cuales el POT pretende dar continuidad
norte y dirigir el desarrollo hacia el occidente y sur-occidente. De igual manera, el
Acuerdo 7 de 1979, inspirado en los mismos estudios, adopt una poltica de
crecimiento fsico orientada bsicamente hacia el sur y el occidente, tomando la
forma semicircular como poltica de forma urbana. Tambin adopt una poltica de
control del desarrollo urbanstico de reas que posean valor ambiental, ecolgico,
paisajstico o agrolgico, basndose en los conceptos de reas agrolgicas y de
calidad de la tierra agrcola les asign como uso principal la agricultura y la
ganadera.

Este Acuerdo adopt el permetro de servicios vigente hasta el momento de ser
adoptado el POT, que fue un instrumento urbanstico que fren la urbanizacin en
el norte. De otra parte a los suelos de mejor calidad agrolgica
66
, a los que calific
en la categora I de acuerdo con las metodologas del IGAC y a la que
correspondan la mayora de las tierras del norte, les asign como uso principal el
de agricultura y ganadera, como uso complementario vivienda del propietario y
celador, depsitos, silos y pesebreras y como uso restringido, la explotacin
forestal, avcola, cuncola, equina y porcina.

Esta norma estaba en concordancia con las disposiciones del Cdigo de Rgimen
Municipal (Decreto 1333 de 1986
67
) que establece que no se pueden incorporar
como reas urbanas aquellos suelos calificados por el IGAC como Agrolgicas I, II
y III o aquellos correspondientes a otras clases agrolgicas, que sean necesarias
para la conservacin de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y
zonas de proteccin forestal. Las reas urbanas solo podan ampliarse utilizando
los suelos antes indicados, cuando se requirieran en razn de las necesidades de
la expansin urbana, siempre que se hubieren agotado los previstos para tal fin en
el respectivo plan de desarrollo y no fuera posible destinar al efecto, suelos de
diferente calidad o condicin. En ese caso se requera la realizacin previa de un
estudio conjunto con participacin del Distrito, la Oficina de Planeacin
Departamental, la CAR y el IGAC.

A esta norma le dio continuidad el artculo 61 de la ley 99 de 1993 que declar
...la Sabana de Bogot, sus pramos, aguas, valles aledaos, cerros circundantes
y sistemas montaosos como de inters ecolgico nacional, cuya destinacin
prioritaria ser la agropecuaria y forestal y que dispuso que ...Los municipios y el
Distrito Capital, expedirn la reglamentacin de los usos del suelo, teniendo en
cuenta las disposiciones de que trata este artculo y las que a nivel nacional
expida el Ministerio del Medio Ambiente.

El punto de ruptura lo plantea el Acuerdo 6 de 1990, que calific la zona como
suburbana y, sobre todo, los desarrollos de este Acuerdo, que establecen de
manera aislada incorporaciones o reglas para la incorporacin, en todos los casos

66
Un interesante tema de investigacin futura sera el de la aplicacin y pertinencia de las distintas
categoras de zonificacin del suelo derivadas de las polticas rurales y ambientales. Pero aqu
interesa resaltar su papel de legitimadoras de decisiones polticas
67
Que estaba incorporando una norma de la legislacin agraria, la ley 12 de 1982
desconociendo abiertamente las normas nacionales antes indicadas. An en
medio de su ambigedad que pareciera haber sido deliberadamente concebida
para facilitar negociaciones particulares de la norma entre los propietarios y la
Administracin, el Acuerdo 6 fue explcito en establecer como regla general que
el uso de las reas suburbanas era el agrcola, hasta tanto no fueran incorporados
como reas urbanas, siguiendo los procedimientos previstos en dicha norma
68
.

Es decir, que todos aquellos terrenos que no contaran con un decreto de
incorporacin para usos urbanos eran terrenos con uso agrcola, en relacin con
los cuales los propietarios no podran alegar ningn derecho a urbanizar. Luego
del POT, el carcter rural de los mismos fue simplemente reafirmado.


... la planificacin atrapada por el derecho de propiedad

En el caso de la discusin sobre la expansin del norte, no en vano a la idea del
territorio como factor de desarrollo y de la ltima oportunidad para la ciudad de
contar con reas ordenadas y racionalmente planificadas, se aadi la defensa de
los derechos de los propietarios, que incluso fue alegada pblicamente por el
Alcalde Enrique Pealosa y corroborada en las mismas normas distritales, como el
Decreto No. 1110 de 2000 por el cual se adecua el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogot D.C. segn lo dispuesto en la resolucin 0621 de 2000
dictada por el Ministerio del Medio Ambiente, en la que el Distrito, desconociendo
los trminos de la concertacin ambiental, indica que ... en virtud de que le
compete a la CAR declarar y alinderar el rea de la futura Reserva Forestal
Regional del Norte, lo cual impone necesariamente la asignacin del tratamiento
de conservacin, preservacin y recuperacin ambiental, al Distrito Capital no le
corresponder asumir el pago de ninguna compensacin a los propietarios de los
terrenos respectivos por las cargas que pudieran derivarse del ordenamiento de
dicha reserva...
69
.

La posicin del Alcalde Pealosa en relacin con este tema fue incoherente:
mientras al referirse al tema de la tierra suburbana del sur era radical en reclamar
como uno de los temas fundamentales el de la reforma urbana, al referirse a la
tierra del norte era igualmente radical en reclamar los derechos individuales de los
particulares. Por ejemplo, en su extensa entrevista con Angel Becassino en ms
de una oportunidad afirm cosas de este estilo:

.... no existe ninguna justificacin ni para el ms radical de los capitalistas para que nosotros
tengamos que la tierra alrededor de la ciudad est en manos privadas. Es una vagabundera,
es lo ms injusto, lo ms injustificado la propiedad privada de la tierra alrededor de la ciudad.
Adems genera que se enriquezca la gente sin hacer nada, por cuenta del trabajo de los
dems. (...) Y en tanto toda esa gente alrededor de la ciudad se queda ah sentada,
esperando que ese valor engorde y todos los das se enriquecen por cuenta de la desgracia
de toda la comunidad (...) pero el problema de la tierra es un problema poltico y yo puedo

68
Artculo 185 del Acuerdo 6 de 1990
69
Numeral 12 de los considerandos y pargrafo del artculo 16 de dicho Decreto
ya expropiar toda la tierra alrededor de la ciudad, punto, sin indemnizar a nadie ni nada. Son
tres pendejos dueos de las fincas grandes, expropiamos y se acab el cuento. Este es el
tipo de cosas que debera estar pidiendo la guerrilla!
70
Eso es infinitamente ms importante
que todos los dems problemas sociales de este pas porque no solamente afecta a esta
generacin sino a muchas generaciones en el futuro...
71


Por el contrario, ante la propuesta de declarar una zona de proteccin ambiental o
de manejo especial en el norte su reaccin fue expresar que existan derechos
adquiridos de los propietarios y que una decisin de ese estilo corresponda a una
expropiacin sin indemnizacin. La pregunta que queda en el aire es si en el
planteamiento del Alcalde exista una especie de segregacin espacial de la
reforma urbana y los derechos de los propietarios de tierra alrededor de la ciudad
fueran diferentes al Norte que al Sur.

Hasta el ltimo momento, el Distrito Capital privilegi los intereses de los
propietarios, al punto de llegar al extremo de incorporar en una norma el anuncio
de posibles compensaciones, cuando es bien sabido que stas no aplican en el
suelo rural, y desconociendo el principio de coordinacin entre entidades estatales
y su propio deber constitucional de asegurar la proteccin de los valores culturales
y ambientales.

La urbanizacin de la zona norte del Distrito, entre otras razones, que no es
posible analizar en detalle en este texto, no se extendi por la ausencia de
provisin de los servicios de acueducto y alcantarillado por parte de la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado, ligado en principio a un instrumento urbanstico
tcnico-normativo como es el permetro sanitario, pero tambin a los altos costos
de las infraestructuras por las caractersticas de estos terrenos. El Acuerdo
conocido como de borde para la zona norte, expedido durante la administracin
Mockus haba establecido que la posibilidad de desarrollos urbanos en el sector
estaba sometida a la asuncin por parte de los propietarios de los terrenos de los
costos de las redes de acueducto y alcantarillado. Solamente se permita la
autoprovisin, de manera excepcional, para usos institucionales y recreativos.

Los propietarios de tierras no estuvieron dispuestos a asumir los costos de
construccin de dichas redes y, solamente de manera aislada se ha permitido la
autoprovisin, a partir de una interpretacin de la ley 142 de 1994, que vuelve a
ser ilustrativa del enfoque habitual del derecho en el Departamento Administrativo
de Planeacin Distrital: la posibilidad de autosuministro de estos servicios que
permite esta ley, ha sido interpretada como el derecho del propietario a
autoproveerse an por encima de las normas de planeacin y ordenamiento, que
en todo caso priman en tanto normas colectivas. Nuevamente, a pesar del

70
Sin ningn comentario diferente a nuestra sorpresa por esta afirmacin
71
Becassino Angel Pealosa y una ciudad 2600 metros ms cerca de las estrellas Ed. Grijalbo,
Bogot, 2000, pginas 237-239


discurso, en las prcticas de la administracin el derecho individual prima sobre
los derechos colectivos.

A pesar de las dificultades enormes para hacer primar los intereses colectivos,
como bien lo plante el panel de expertos, la ley 388 de 1997 haba abierto la
puerta para que todava fuera posible pensar en un futuro para ese territorio como
rea rural y como suelo de proteccin, con base en las nuevas reglas de juego
construidas en torno a nuevas nociones de los derechos y la responsabilidad en
un contexto de prevalencia de lo colectivo.


3.2. Los planteamientos de la Misin de estudios de la Sabana: la
bsqueda incierta de nuevas alternativas de ordenamiento territorial

En la definicin del POT de Bogot se verificaron varios procesos, algunos ms
visibles que otros, pero con lgicas similares. Al tiempo con la discusin sobre la
expansin en el norte, que trascendi a la prensa, involucr diversas entidades
estatales y motiv foros de diversa naturaleza, hubo otros procesos comunitarios,
menos publicitados, pero ms slidos y arraigados en las prcticas cotidianas de
los habitantes de la ciudad. Experiencias de cartografa social, reivindicaciones de
las comunidades campesinas que lograron que sus terrenos fueran calificados
como rurales, defensa de los elementos ecolgicos ligada a la creacin de
referentes e identidades territoriales superando el conservacionismo naturalista,
proyectos tendientes a crear circuitos productivos alternativos a las visiones
tradicionales desarrollistas y productivistas, tan cercanas a la mayora de los
planificadores.

Despus de todo lo que se ha planteado hasta ahora, no es de extraar que los
ms firmes defensores de las posiciones del Distrito hayan sido la Lonja de
Propiedad Raz de Bogot y la Cmara de Comercio, mientras que del lado de la
opcin de freno a la urbanizacin estuvieron diversas organizaciones comunitarias
y ONGs ambientalistas.

Teniendo en cuenta esta circunstancia, a continuacin se realiza una revisin de
los principales planteamientos del panel de expertos, para indagar cuales eran las
alternativas en torno al territorio y a la planeacin propuestas ante el paradigma
dominante en el POT, planteamientos que giraron en torno a los siguientes
elementos:

1. El territorio como patrimonio, el papel del ordenamiento en relacin con el
medio natural y con los intereses colectivos
2. Las personas de altos ingresos ciudan mejor el medio ambiente
3. La trampa de la naturaleza intocada como modelo de conservacin


Otras dimensi ones del territori o

La Misin o panel de expertos consider al territorio no solo como un objeto de
apropiacin, de ocupacin y de transformacin y se acerc a la consideracin de
las nuevas reglas de juego que de manera an frgil e incierta estn en proceso
de ser adoptadas en nuestro pas en relacin con las decisiones pblicas y el
ejercicio de los derechos en temas tan vitales como el del uso de la tierra.

Tal como se ha hecho con el POT, recogeremos los argumentos centrales:

"el extremo norte del Distrito Capital constituye una parte importante y nica del
patrimonio ecolgico, histrico y cultural del Distrito y por lo tanto el Alcalde Mayor
y el Concejo estn obligados a protegerlo y conservarlo, segn lo ordena la
Constitucin. Las propiedades privadas situadas en esa rea tienen una funcin
ecolgica que debe ser asegurada por el Estado, por sus propietarios y por el resto
de la sociedad civil, segn lo ordena tambin la Constitucin.

()

El uso que se le ha dado a este ecosistema a travs de la historia confirma su
valor como capital biofsico del Distrito y lo enriquece con aportes culturales
significativos. Las excelentes condiciones de humedad en la regin, en particular
en los bordes de los cerros, el piedemonte y los bordes de las reas sobresalientes
de terrazas un poco ms altas que el resto de la planicie, fueron los lugares
escogidos por los habitantes prehispnicos ms antiguos en la regin, desde hace
cerca de doce mil aos, para desarrollar la domesticacin de los primeros
cultgenos en las tierras altas andinas. Es decir, mucho antes de la aparicin de la
sociedad muisca, las condiciones de la regin contribuyeron a que aqu se
establecieran las poblaciones que inventaron la agricultura en las regiones
montaosas andinas. Ms tarde la sociedad muisca utiliz estas zonas para la
agricultura intensiva mediante la creacin de ecosistemas artificiales compuestos
por sistemas de terrazas y canales de riego y de desage, algunos de los cuales
an se pueden observar en algunos sectores. A su vez, las fuentes de agua termal
de la zona constituyeron escenario de ceremonias y de actividades ldicas para los
muiscas y los humedales fueron fundamentales en su vida. Los muiscas los
incorporaron en su cultura, dndoles un valor nico que se refleja en sus
explicaciones mticas del mundo y en su significado como fuentes permanentes de
vida. Como parte de esta importancia, los muiscas desarrollaron adaptaciones
culturales a estos ambientes, los cuales jugaron un papel estratgico para la
defensa militara de sus comunidades, hasta el punto que ganaron fama por su
habilidad para moverse en estos pantanos, con lo que establecieron una ventaja
muy importante sobre sus enemigos. Las representaciones simblicas muiscas
sobre los humedales permanecen sin mayores cambios hasta hoy entre las
comunidades muiscas que an perviven en Suba, as como en la mayora de las
sociedades campesinas de la Sabana (concepto de marzo 28 de 2000).

(...)

No hay duda de que las caractersticas paisajisticas de este ecosistema han
constituido durante los ltimos cuatro siglos un escenario excepcional para la
recreacin de los visitantes bogotanos y la mayora de los propietarios actuales se
han instalado all impulsados por la belleza del entorno y por sus posibilidades
para desarrollar una alta calidad de vida rural. La recuperacin y conservacin de
esta zona es vital para la reactivacin de la vida y para la conservacin del agua,
dos caractersticas bsicas para las condiciones de mejoramiento de la vida de los
habitantes locales y de los habitantes de toda la Sabana, que no tendrn que
pagar el altsimo costo de su destruccin, al verse obligada la ciudad a importar los
recursos que all todava hoy posee en abundancia. Las condiciones geolgicas,
de suelos, pluviosidad y morfologa de esta rea, la hacen excepcional para las
inundaciones, por lo que su desecamiento para fines urbansticos deber resultar
costoso en extremo, y siempre ser generador de riesgos.

(...)

Como se ha mostrado, la zona norte de Bogot tiene unas particulares condiciones
ecolgicas que le confieren un alto valor en la dinmica ecolgica regional y
nacional. Por tal razn, cualquier modelo de ordenamiento territorial que se
proponga para la zona debe partir de la concesin de la prioridad a la recuperacin
y conservacin de estos valores.

Una idea surgida en el siglo XX, basada en la creencia errada de que esos
recursos eran inagotables, llev a que se permitiera el crecimiento y la expansin
desordenada de las poblaciones humanas sobre el territorio con la consecuente
destruccin de una parte muy importante de su patrimonio ecolgico. El
crecimiento rpido, las migraciones masivas, el cambio consecuente de las
estructuras sociales y polticas regionales y la transformacin acelerada del
paisaje, trajeron como consecuencia la prdida de un acervo grande de
conocimientos sobre el funcionamiento de los sistemas naturales y sobre la
manera adecuada de adaptar las instituciones humanas a ese funcionamiento. Hoy
quedan restos mnimos de los sistemas naturales que atestiguan esa historia y que
permitan recuperar una base natural que desaparece, y se vive en una inmensa
heterogeneidad social y cultural, que interpreta de manera diferente los valores
ambientales y sus implicaciones en la construccin de la vida social. Cabe anotar
que la conservacin de esos relictos ha sido en gran medida, el producto de la
accin poltica de las comunidades locales y la sociedad civil organizada. El punto
de partida para las polticas urbanas debe ser el de tomar la heterogeneidad como
base de la pluralidad democrtica. La recuperacin de la diversidad natural y la
promocin de la diversidad cultural como base para las polticas de ordenamiento
tienen sentido porque vinculan las tradiciones y los ciclos naturales de la vida con
las nuevas condiciones de globalizacin.

(...) La necesidad de romper la segregacin y la discriminacin se impone como
una necesidad del mundo globalizado. Compartimos el sueo de una ciudad
distinta a la que tenemos. Creemos en la posibilidad de construirla, pero no
creemos en que los mecanismos de mercado aseguren la calidad de vida de todos
los ciudadanos. El Estado debe intervenir para asegura que lo pblico se imponga
y que los seres humanos sea el objetivo de la ciudad (Comunicacin al Ministro del
Medio Ambiente de diciembre 14 de 1989)


En coincidencia con lo planteado en la parte inicial artculo, este es un proyecto
alternativo al del POT, basado en la conexin entre el pasado y la construccin de
un futuro posible y alternativo, en la que emerge la idea de naturaleza y de las
relaciones entre los seres humanos y el territorio que ocupan, tan ausentes por
general en las polticas de ordenamiento, as suene paradjico, y en la que se
indaga por nuevas formas de concebir la planeacin. En palabras de Peter Brand
en la discusin sobre la expansin del norte se dio una ... confrontacin entre una
racionalidad prctica e inmediatista de la administracin local y la racionalidad
ecolgica y de largo plazo... de las autoridades ambientales, y aade ... al fin y al
cabo, todas las racionalidades son humanas. Sin embargo, el asunto a resaltar es
que son las racionalidades construidas alrededor del medio ambiente las que se
disputan los problemas del desarrollo y de la planificacin locales hoy en da
72



Cules son los mejores dolientes del medio ambiente?

A pesar de lo renovador de su planteamiento global, el Panel no pudo escapar a
uno de los lugares comunes de la discusin ambiental ligada al ordenamiento
territorial, cual es aquel de que los grupos de altos ingresos tienen mayor
capacidad para guardar el medio natural. Esta idea est ligada estrechamente a la
percepcin de que la pobreza es una de las principales causas de degradacin
ambiental, en lugar de pensar, como lo plantea Ost, que el tratamiento que se da
en el capitalismo a los seres humanos ms desprotegidos y a la naturaleza
responde a la misma lgica de explotacin o expoliacin.

Inmerso de alguna manera en este tipo de representaciones, el Panel propuso
una franja de vivienda de altos ingresos y alta densidad "al oeste del bosque", "
para permitir la ubicacin de viviendas que garanticen el cuidado del desarrollo del
bosque, as como la generacin de plusvalas que faciliten la presencia de VIS en
la zona norte"
73
. Esta recomendacin del Panel no fue recogida por la decisin del
Ministerio, pero lo que se evidenci fue que los argumentos sobre la riqueza
ambiental de la zona no escaparon a la propuesta de un mecanismo de
apropiacin del medio natural y del paisaje por parte de los grupos que pueden
pagarlo, quienes se encargaran de cuidar su desarrollo, pero muy probablemente
tambin de disfrutarlo de manera exclusiva. Algo similar ocurre en relacin con la
ocupacin ilegal en los Cerros Orientales: mientras los grupos de menores
ingresos son considerados como invasores y depredadores los de altos ingresos
intentan legitimarse como una firme alternativa para asegurar la conservacin.

Este problema remite nuevamente al de la propiedad: la discusin entre propiedad
privada, apropiacin colectiva y mecanismos alternativos de relacin con bienes
tangibles o intangibles como el paisaje, el espacio pblico, la memoria, el territorio
y sus manifestaciones en trminos de identidad, ldica, disfrute, son uno de los
mayores retos en la construccin de bienestar y convivencia.

Areas protegidas intocadas?

Aunque no fue exactamente una decisin del Panel sino ms bien del Ministerio
del Medio Ambiente, la disposicin de declarar una Reserva Forestal (protectora?)

72
Brand Peter La ambientalizacin de la planeacin urbana en BRAND Peter C. (editor y
compilador) Trayectorias urbanas en la modernizacin del Estado en Colombia, Tercer Mundo
Editores, Universidad Nacional de Medelln, Bogot, 2001, pgs.267-305
73
Misin de Estudios para la definicin de Lineamientos de Politica para el desarrollo integral de la
Sabana de Bogot, concepto de marzo 28 de 2000 dirigido al Ministro del Medio Ambiente
result ser un desenlace bastante problemtico para la gestin futura de ese
territorio. El rgimen jurdico y de manejo de las reas protegidas en Colombia
contina anclado en el modelo norteamericano de establecimiento de fragmentos
de naturaleza en su estado natural que deben preservarse de toda intervencin
humana permanente, diferentes a las visitas con fines de recreacin,
contemplacin o investigacin.

El proceso de formulacin del POT de Bogot, y seguramente de muchos otros,
justamente lo que sac a la luz fue la potencialidad de los nuevos instrumentos de
que disponen las entidades estatales y la ciudadana para pensar en nuevos
proyectos de territorio que escapen a la simple lgica especulativa o a seguir
pasivamente las "tendencias del desarrollo" e hizo posible soar en la posibilidad
de que la regin contara con un gran espacio para asegurar la proteccin de
humedales y relictos de bosques, la conexin entre dos ecosistemas como los
Cerros orientales y el ro Bogot y tambin para permitir el disfrute del paisaje,
nuevas formas de ocupacin, posibilidades de recreacin o para alertar sobre los
enormes costos de infraestructura que demandaba esta zona dadas sus
caractersticas fsicas y geolgicas. Pero de ah a aplicar una categora jurdica
que solo permite la existencia exclusiva de bosque donde el bosque no existe hay
un gran trecho.

La decisin evidencia la dificultad para los planificadores de pensar en propuestas
alternativas a la dicotoma entre transformacin total (por efecto de la
urbanizacin o de cualquier otra actividad productivista) o la sustraccin de las
reas a cualquier actividad humana.

El rgimen de reas protegidas basadas en una normativa muy restrictiva ha
demostrado sus lmites a lo largo del pas y contina negando la posibilidad de
que el ser humano, en territorios rurales o urbanos, reconstruya la unidad con la
naturaleza y pueda pensar realmente en alternativas de sostenibilidad, o
reconocer aquellas ya existentes. Entre el extremo de incorporar para usos
urbanos la totalidad de los terrenos de la zona norte, bajo la pretensin de reducir
los costos de la tierra y aquel de prohibir cualquier tipo de actividad, en un sector
donde de hecho ya existen todo tipo de ocupaciones legales o ilegales (en su
mayora) exista un amplio abanico de posibilidades para gestionar ese territorio
en el que se mezclaran, de manera creativa, responsable y armnica, la
conservacin y diversas actividades sostenibles con carcter suburbano o rural.



A MANERA DE CONCLUSION

La conclusin ms importante de la revisin conceptual con que se inici este
artculo hace referencia a una de las propuestas ms importantes y
esperanzadoras provenientes de pensamientos alternativos como el ecologismo:
la redefinicin de la idea de responsabilidad. El llamado a dejar de pensar,
paulatinamente, en trminos de derechos a para pensar en trminos de
responsabilidad, de carga, de compromiso, de derecho-deber. Este es un gran
reto en una sociedad profundamente irresponsable como la colombiana.

La idea de patrimonio aplicada al territorio, expresada en trminos de
conservacin ambiental o histrica o de los saberes y relaciones territoriales
ancestrales, supera rpidamente al territorio mismo, es la pervivencia del grupo
social, de su existencia como grupo, de la existencia misma del ser humano la que
estn en juego ante el predominio de una nocin de propiedad como mecanismo
de poder y de exclusin.

Solamente dos consideraciones como puntos de reflexin final: el primero, que
solo en la medida en que la decisin de no expansin en el norte sea retomada e
incorporada en trminos de un proyecto poltico que surja de la ciudadana se
podr asegurar hacia el futuro que esta zona no sea degradada y sometida a los
intereses de la especulacin, ya sea que se expresen en urbanizacin formal o
informal. Ah estara, quizs la respuesta a una de las preguntas iniciales: a
quin corresponda tomar la decisin?

El papel de la CAR, o del Panel de Expertos fueron cruciales, pero ya est
demostrado que no es en la esfera de las reglamentaciones, las prohibiciones y la
burocracia que se puede asegurar un futuro para el medio natural y para la
especie humana, inmersa en su medio vital. Es en la esfera de las prcticas
cotidianas y de reconstruccin de una nocin de territorio como la aqu explorada
o muchas otras posibles.

La debilidad de la decisin no radica en el hecho de que haya sido demandada en
buena medida con base en argumentos de tipo procedimental y en contravia con
los principios y pactos jurdicos construidos recientemente en el pas, ni en las
presiones de desarrollo a las que estar sometido ese territorio. Su fragilidad
reside en que no hay detrs un real proyecto ciudadano, de carcter poltico, para
su defensa. Esto no quiere decir que ese proyecto no pueda ser construido.

De todas maneras, lo que ha estado implcito en el debate es un proyecto de
territorio, de patrimonio y de nuevas concepciones de la responsabilidad y la
solidaridad, que hace parte de aquello que en la introduccin denominamos
normatividad de principios, que nos puede asegurar las condiciones de cohesin
social y de construccin de paz. A nivel ms pragmtico, queda abierta la pregunta
sobre la necesidad de pensar en alternativas al dilema entre urbano o naturaleza
intocada, cuando se piensa en conservacin.

Dos de las ms bellas definiciones de derecho que conozco provienen de la
antropologa: Una propuesta por Michel Alliot que lo asume como la formalizacin
de las luchas y el consenso sobre el resultado de esas luchas que se producen en
los terrenos que una sociedad considera como vitales. La otra, por Pierre
Legendre que considera el derecho como el arte dogmtico de anudar lo social, lo
biolgico y lo inconsciente para asegurar la reproduccin de la humanidad. Estas
dos nociones tiene en comn que hacen nfasis en dos elementos
complementarios: la vida y la reproduccin y es justamente eso lo que se estaba
discutiendo en un debate aparentemente tcnico como el de una declaracin de
zonas de expansin o la afirmacin de los compromisos sociales de conservacin,
en un Plan de Ordenamiento Territorial.