3plan Nacional Salud Publica 2007-10

PLAN NACIONAL DE SALUD PBLICA 2007-2010: UNA CONSTRUCCIN COLECTIVA
Presentacin
Catalogacin en la fuente - Centro de conocimiento Colombia
Balladelli, Pier Paolo (Representante de la Organizacin Panamericana de la Salud/
Organizacin Mundial de la Salud OPS/OMS Colombia)
Hernndez Torres, Jinneth (Profesional Nacional Sistematizacin de OPS/OMS Colombia)
Roberto Sempertegui (Asesor en informacin y conocimiento en salud de OPS/OMS Colombia)
Organizacin Panamericana de la Salud/ Organizacin Mundial de la Salud
Plan Nacional de Salud Pblica 2007-2010: Una Construccin Colectiva.
Bogot: OPS 2009. 62 pg.
Serie Cuadernos de Sistematizacin de Buenas Prcticas en Salud Pblica en Colombia, 3
ISBN 978-958-8472-07-2
I. TTULO
1. SALUD PBLICA
2. POLTICA EN SALUD
3. PLANES DE SISTEMAS DE SALUD
NLM WA525
Las opiniones expresadas, recomendaciones formuladas y denominaciones empleadas
en esta publicacin no reflejan necesariamente los criterios, ni la poltica de la
Organizacin Panamericana de la salud/ Organizacin Mundial de la Salud.
La Organizacin Panamericana de la Salud dar consideracin muy favorable a las
solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir, ntegramente o en parte, esta
publicacin. Las solicitudes debern dirigirse a la Organizacin Panamericana de la
salud/ Organizacin Mundial de la Salud, Carrera 7 No 74-21 Piso 9. Edificio Seguros
Aurora, Bogot, Colombia. e-mail@col.ops-oms.org.
Coordinacin metodolgica
Jinneth Hernndez Torres
Revisin de estilo
Azucena Gmez
Diseo, diagramacin e impresin
Nuevas ediciones
Fotos de cartula
OPS/OMS en Colombia en Choc, Sierra Nevada de Santa Marta y Amazonas
Secretara de Salud de Risaralda, Municipio de Mistrat.
Fotos separadores
1. Nios del departamento del Choc. OPS/OMS
2. Jornada de vacunacin. OPS/OMS
3. Asentamiento de poblacin desplazada. OPS/OMS
uchas son las iniciativas en salud realizadas y en curso de implantacin en Colombia por parte del Ministerio de la Proteccin Social,
con el apoyo de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS),
Oficina Regional de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS).
Desde el 7 de diciembre del ao 1954 est vigente un marco de cooperacin
en salud entre estas dos entidades, y desde el ao 2006 se consensu una
Estrategia de Cooperacin con el Pas (ECP) apuntndole al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), de acuerdo con los lineamientos de
Poltica Pblica sancionados por el Gobierno Nacional.
Varias de las iniciativas colombianas en salud han mostrado resultados y
el pas considera que exista suficiente evidencia para compartirlas con los
pases hermanos, en el espritu del principio del panamericanismo.
Este es el principal propsito de estos Cuadernos de Sistematizacin de
Buenas Prcticas en Salud Pblica de Colombia, a travs de los cuales se
presentan experiencias exitosas.
Como experiencia exitosa se define una iniciativa o prctica en la cual es
posible demostrar los logros, su alcance, los indicadores intermedios o de
proceso, una capacidad de sostenibilidad, y un potencial de transferabilidad
a contextos similares en el nivel nacional e internacional.
Con base en tales criterios se seleccionaron seis experiencias mediante las
cuales se abordaron temas de salud pblica de mucha relevancia para el pas.
Las lecciones aprendidas fueron reconstruidas con los actores participantes en
las mismas y documentadas en esta serie de Cuadernos de Sistematizacin.
A continuacin, se relacionan las seis iniciativas escogidas: el fortalecimiento de la gestin de la cooperacin sur-sur en salud desde la experiencia co-
lombiana; el liderazgo territorial y la construccin de alianzas para la atencin integral de salud infantil de la experiencia en la regin colombiana del
Eje Cafetero; la construccin colectiva del Plan Nacional de Salud Pblica
2007-2010; la experiencia de las herramientas Ruta y Siga para el acceso a
servicios de salud de poblacin en situacin de desplazamiento; el enfoque
intercultural de la estrategia Alto a la Tuberculosis en pueblos indgenas, y la
formulacin de polticas intersectoriales en salud ambiental.
Estos cuadernos sistematizan las experiencias exitosas a partir de los
antecedentes y el contexto en las que se llevaron a cabo; los mtodos y
momentos clave que permiten reconstruirla; y finalmente sus logros,
lecciones aprendidas y retos.
Con la documentacin de las experiencias, sus lecciones y los retos extrados de ellas se espera brindar a las autoridades en salud, agencias de
cooperacin y organizaciones sociales de la regin americana un aporte que
les permita consolidar procesos de salud y recorrer con mayor facilidad los
caminos de la construccin de procesos sociales similares en otros pases.
Diego Palacio Betancourt

Ministro de la Proteccin Social
Pier Paolo Balladelli
Representante de la OPS/OMS en Colombia
Agradecimientos
todos aquellos que participaron en el proceso de construccin colectiva

del Plan Nacional de Salud Pblica y de la formulacin de los lineamientos para los Planes de Salud Territorial de las direcciones del Ministerio
de la Proteccin Social (MPS) y las instituciones adscritas al mismo, como el
Instituto Nacional de Salud (INS), el Instituto de Vigilancia de Medicamentos
y Alimentos (INVIMA) y el Instituto Nacional de Cancerologa; las secretaras
de salud territoriales; empresas promotoras de salud (EPS); las universidades
y centros de investigacin; las agremiaciones del sector salud; las sociedades
cientficas, los otros sectores diferentes al sector salud; las organizaciones
sociales; las ONG; y las agencias de cooperacin internacional.
A quienes contribuyeron con sus valiosos aportes para hacer posible esta
sistematizacin, especialmente a la Doctora Jacqueline Acosta De la Hoz y
al Doctor Alexander Gmez ex funcionarios del Grupo de Gestin Integral
de la Salud Pblica del MPS, a Janeth Bonilla quien lider la estrategia de
comunicacin del PNSP y realiz las entrevistas previas.
A las Doctoras Blanca Elvira Cajigas ex Viceministra de Salud y Bienestar, Teresa
Tono ex Coordinadora del Programa de Apoyo a la Reforma y Marleins Barrios asesora del Ministro de la Proteccin Social , y a los Doctores Gilberto Alvrez Uribe
Director General de Salud Pblica, Lenis Enrique Urquijo asesor del Ministro de
Proteccin Social y Victor Hugo Alvrez coordinador del rea de vigilancia de salud pblica quienes hicieron parte del grupo que lider desde el MPS el proceso.
Al Doctor Conrado Gmez quien asesor varios momentos de la experiencia,
al Doctor Rubn Daro Gmez de la Universidad de Antioquia y la Red de
Investigacin de Polticas y Sistemas de Salud y al Doctor Luis Jorge Hernndez funcionario de la Secretara Distrital de Salud de Bogot quienes participaron de la experiencia en algunos de sus momentos.
A Carolina Surez del Centro de Documentacin de OPS/OMS por su apoyo
para la recoleccin de informacin.
Tabla de Contenido
Introduccin........................................................................................................................ 9
ANTECEDENTES Y CONTEXTO
La salud pblica en el marco del Sistema General de Seguridad Social
en Salud en Colombia...................................................................................................... 12
La situacin de salud pblica......................................................................................... 19
RECONSTRUCCIN DE LA EXPERIENCIA
La inclusin del Plan en la reforma del SGSSS............................................................. 24
Concertacin para la formulacin del Plan Nacional de Salud Pblica................... 29
Estrategia de movilizacin social.................................................................................. 41
Logros de la experiencia................................................................................................. 47
LECCIONES APRENDIDAS Y RETOS
Lecciones Aprendidas..................................................................................................... 50
Retos . ................................................................................................................................ 51
Acrnimos......................................................................................................................... 55
Anexos............................................................................................................................... 56
Bibliografa....................................................................................................................... 58
Introduccin
n el marco de la reforma al Sistema de Seguridad Social en Salud de

Colombia, durante 2007, se realiz un proceso participativo en todo el
pas a fin de formular el Plan Nacional de Salud Pblica para el perodo
2007-2010 y los lineamientos tcnicos para su implantacin. Proceso considerado de suma trascendencia en el pas porque posicion de nuevo la salud
pblica en la agenda nacional para que se formulase una poltica pblica y
se retomase la planeacin en salud, en un contexto en el que algunos vacos
normativos y debilidades en la capacidad de gestin del nivel nacional y territorial haban afectado la respuesta institucional en salud pblica.
Teniendo en cuenta lo anterior el Ministerio de la Proteccin Social (MPS)
y la Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la
Salud en Colombia (OPS/OMS) consideraron importante sistematizar la experiencia de formulacin del Plan desde su inclusin en la Ley 1122 de 2007
hasta la estrategia de movilizacin social, para la elaboracin de los lineamientos tcnicos de implantacin a fin de documentar el proceso y extraer
las lecciones aprendidas y retos del mismo. Todo ello esperando sirva al
fortalecimiento del proceso y como aporte para la formulacin del prximo
Plan y de otras iniciativas de formulacin de polticas pblicas de salud en
contextos similares al colombiano.
La sistematizacin de la experiencia se hizo de forma retrospectiva y utilizando como eje de anlisis las innovaciones en participacin y metodologas
adelantadas en el proceso, buscando identificar los actores participantes y
los factores que favorecieron o limitaron el desarrollo del mismo. Se recolect
informacin de fuentes primarias y secundarias documentales sobre los antecedentes, contexto y la experiencia misma, como normatividad, versiones preliminares del documento del plan, actas de reuniones, oficios, comunicaciones,
estudios, artculos relacionados con el tema y siete entrevistas realizadas
previamente por el MPS. Adems, se realizaron cinco entrevistas semiestructuradas. Las entrevistas previas y las de este proceso fueron aplicadas
a diferentes actores participantes del proceso: funcionarios del Ministerio,

secretaras de salud, EPS, universidades, organismos internacionales de
cooperacin e integrantes de sociedades cientficas.
Para realizar el anlisis se triangul la informacin de las diferentes fuentes
y actores a fin de reconstruir la experiencia, identificando los momentos clave a luz del eje de anlisis. Como producto del trabajo el documento presenta
en la primera parte los antecedentes y el contexto, en la segunda la reconstruccin de la experiencia a partir de los momentos clave y logros, y finalmente
las lecciones aprendidas y retos.
ANTECEDENTES
Y CONTEXTO
10
La salud pblica en el marco del

Sistema General de Seguridad Social en
Salud en Colombia
revio a la creacin del Sistema General de Seguridad Social en Salud de

Colombia, mediante la expedicin de la Ley 100 de 1993, la salud pblica
estuvo inserta en el marco del Sistema Nacional de Salud (SNS) creado
en 1975. Sistema en el que el acceso a los servicios individuales de atencin
era diferenciado de acuerdo con la insercin en el mercado laboral; as las
instituciones de seguridad social para los asalariados y la asistencia pblica
para los que no tenan esta condicin. Este sistema estaba bajo la coordinacin
normativa y centralizada del Ministerio de la Salud (MS) as como la prestacin
de servicios individuales para poblacin sin seguridad social como las acciones
en salud pblica para toda la poblacin, las cules se prestaban a travs de
servicios seccionales de salud y una red pblica hospitalaria en tres niveles
territoriales de atencin (departamental, regional y local).
Las acciones en salud pblica, entendidas como las intervenciones preventivas
o de aplicacin colectiva a las personas y al ambiente, estaban organizadas con
una gestin de forma vertical, programtica, con algn grado de coordinacin
con los servicios individuales y correspondan a: vigilancia epidemiolgica;
saneamiento ambiental que inclua el desarrollo de infraestructura sanitaria de
disposicin de residuos slidos y lquidos y de suministro de agua potable para
municipios pequeos; paquete de programas de atencin primaria (atencin
materno infantil, programa ampliado de inmunizaciones PAI- programas de
control de lepra, tuberculosis e hipertensin arterial), y el programa nacional de
control de vectores a travs del servicio de erradicacin de la Malaria SEM-.1
Esta misma organizacin se mantuvo hasta el inicio del proceso de descentralizacin en salud con la Ley 10 de 1990, a travs de la cual se asign, inicialmente,
la responsabilidad directa de la administracin de la red pblica hospitalaria a
los municipios y departamentos que pudieron asumir su administracin, y ms
12
tarde con la Ley 60 de 1993, sobre distribucin de competencias y recursos (situado fiscal), estableci la programacin y distribucin de estos recursos, tanto
para atender la red pblica como para los otros programas contemplados en la
atencin bsica (10% del situado fiscal en salud). A su vez, esta Ley fortaleci
las competencias de los municipios y debilit el rol de los niveles departamentales. En este marco el MS conserv la responsabilidad de la formulacin de
polticas para el sistema de salud en su conjunto.1
Este proceso que se desarroll de forma lenta logr la descentralizacin de
un 50% (552) de los municipios hasta el corte de este proceso en el 2001,
dado por la Ley 715 de ese mismo ao, con posteriores evaluaciones anuales
ordenadas por la Ley, el nmero actual de municipios ha disminuido a 41.4 %,
(457). Este proceso en el caso de los programas verticales de salud pblica
que funcionaban desde el SNS signific algn grado de desmantelamiento por
la pobre capacidad tcnica y poco acompaamiento del nivel nacional.1
Con la creacin del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)
mediante la Ley 100 del 1993 se instaur un sistema de salud bajo un modelo
de competencia regulada para la prestacin de servicios individuales donde
el Estado en cabeza del MS, hoy Ministerio de la Proteccin Social (MPS), la
Superintendencia Nacional de Salud y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Saluda ejercen la rectora, la vigilancia y modulacin del mismo.
Este modelo introdujo varios cambios: la separacin de la provisin de servicios del aseguramiento en salud, en los que entr el sector privado como un
nuevo actor tanto para la administracin del aseguramiento (Empresas Promotoras de Salud EPS-) como para la prestacin de servicios (Instituciones
Prestadoras de Servicios IPS-); y en cuanto al financiamiento se pas del
subsidio a la oferta al subsidio a la demanda mediante un esquema capitado
Unidad de Pago por Capitacin (UPC), se cre un fondo nico de financiamiento FOSYGA, que incluye varias subcuentas donde convergen los aportes
a la seguridad social en salud; parte de los recursos nacionales destinados a
cubrir mediante subsidios a las personas ms pobres y que no realizan estos
aportes; recursos para promocin y prevencin; enfermedades catastrficas
y accidentes de trnsito, etc.
Se crearon dos regmenes de afiliacin: el contributivo correspondiente a
quienes realizan aportes a la seguridad social y el subsidiado a quienes rea Este consejo prximamente ser reemplazado por la Comisin de Regulacin en Salud.
13
ciben el subsidio para el aseguramiento por parte del Estado. Para cada uno
de ellos se defini un paquete de servicios: el Plan Obligatorio de Salud (POS)
ms recortado para el subsidiado, pensado igualar en el 2000, sin ser posible
an porque los recursos se han priorizado para la ampliacin de coberturas y
posteriormente se espera se pueda igualar los planes. La prestacin de estos
servicios la hacen las EPS directamente o por contratacin con IPS pblicas
o privadas. En el caso de las personas pobres sin capacidad de pago no afiliados a ningn rgimen, inicialmente definidos como vinculados bien porque
no son lo suficientemente pobres para recibir el subsidio o porque an no les
han dado cupo de afiliacin al rgimen subsidiado, tienen derecho a recibir
atencin en la red pblica de servicios de salud con cargo a los recursos de
subsidio a la oferta entregados a las entidades territoriales por parte de la
Nacin a travs del Sistema General de Participaciones (SGP).b
En la Ley 100 de 1993 las acciones de salud pblica quedaron contempladas bajo el
Plan de Atencin Bsica (PAB), cuyos lineamientos en el nivel nacional eran competencia del MS y su implantacin a cargo de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios).c El PAB englobaba aquellas intervenciones dirigidas a
la colectividad o a los individuos, pero que generaban grandes externalidades y
eran complementarias al POS; e inclua acciones de carcter universal, obligatorio, gratuito para la poblacin y financiadas completamente con recursos fiscales
nacionales que podan complementarse con recursos territoriales.2 Dentro de las
acciones que inicialmente hacan parte del PAB se encontraban: la informacin y
educacin en salud, el control de riesgos del ambiente, entre ellos el saneamiento
bsico, y el control de riesgos del comportamiento para la salud.
En los primeros dos o tres aos del SGSSS existieron dificultades para la implantacin del PAB en las entidades territoriales, derivadas por la falta de claridad en
la reglamentacin sobre la conceptualizacin de la salud pblica, el contenido
del PAB y su complementariedad con las acciones del POS; y por un proceso de
descentralizacin incipiente en las entidades territoriales al que se le sumaba el
proceso de transformacin del sistema de salud introducido por la reforma, que
absorbi la capacidad institucional, y que las llev a ejecutar inicialmente el PAB
retomando las acciones que con anterioridad realizaban los hospitales.1
b El SGP son las trasferencias de recursos a entidades territoriales para educacin, salud y acciones de saneamiento.
Los recursos de salud van destinados a financiar el rgimen subsidiado, subsidio a la oferta, y salud pblica (10%
de recursos).
c Los municipios no descentralizados desarrollaran el PAB y los departamentos garantizaran la distribucin del
situado fiscal, para ese efecto en dichos municipios transfirindolos por medio de acuerdos o convenios.
14
Estos problemas de indefinicin fueron aclarados por la Resolucin 4288 de

1996 que estableci un modelo de gestin de la salud pblica por actividades. Defini el contenido general del PAB como: el conjunto de actividades,
intervenciones y procedimientos de promocin de la salud, prevencin de
la enfermedad, vigilancia en salud pblica y control de factores de riesgo
dirigidos a la colectividad; las acciones de promocin, prevencin y deteccin
precoz para toda la poblacin, as como las prioridades especficas a incluir
en cada uno de estos grandes componentes.d Las acciones se definiran
tomando en cuenta varios criterios: las metas de salud pblica nacionales
y/o territoriales; el mayor impacto sobre la morbilidad y mortalidad en aos
perdidos de vida saludable; las externalidades positivas; el grado de costo
efectividad; la focalizacin en poblaciones ms vulnerables, y que fueran
tica y socialmente aceptables porque el PAB deba concertarse con la comunidad y con la participacin del Consejo Territorial de Seguridad Social
en Salud (CTSSS).3
Con base en las competencias defini como funciones en el nivel nacional
para el MS la responsabilidad de la formulacin de las polticas de salud
pblica y los lineamientos nacionales del PAB: el seguimiento y asesora para
las entidades territoriales; la implantacin de acciones en salud pblica que
excedan la capacidad resolutiva de las entidades territoriales; la vigilancia
en salud pblica y de factores de riesgo en el nivel nacional que comparte
con el Instituto Nacional de Salud (INS); la coordinacin intersectorial, y la
adquisicin de vacunas e insumos para el control de vectores, pruebas de
laboratorio en salud pblica, y medicamentos para control de enfermedades
de inters en salud pblica.
En el caso del nivel departamental el PAB deba contemplar acciones que
no estuvieran en los planes municipales as como la asistencia tcnica, supervisin y evaluacin a los PAB municipales; asimismo, la operacin de los
laboratorios de salud pblica coordinados, asesorados y controlados por
el INS en coordinacin con el Ministerio. Los departamentos y municipios
como responsables de la formulacin y ejecucin del PAB en su jurisdiccin,
mediante la contratacin de cualquier actor del SGSSS. Se establece tambin
que las entidades territoriales deben incorporar el PAB al Plan de Desarrollo
Local (PDL).3
d La atencin bsica se defina como los programas y proyectos de salud pblica y de servicios bsicos dirigidos al
conjunto de la poblacin o a los individuos, pero que tiene altas externalidades, que ejecuta el municipio, directamente
o por contratacin con terceros con sus recursos o en concurrencia con otros niveles territoriales y de la nacin.
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Pese a superar algunos vacos de reglamentacin persistieron dificultades de

implantacin en diferentes niveles que reflejaron en gran parte debilidades en
la capacidad tcnica. En el nivel nacional no se contaba con directrices estandarizadas para la planeacin, el seguimiento y los lineamientos que haca el
MS se circunscriban a departamentos y distritos sin llegar a los municipios; a
su vez, los departamentos debilitados como consecuencia de sus reestructuraciones administrativas no contaban con la capacidad para cumplir con la competencia de asesora, evaluacin y supervisin a los PAB de sus municipios; no
haba precisin sobre cmo deban desarrollarse las acciones para cada una de
los componentes y prioridades, y tampoco sobre cmo generar la complementariedad entre acciones del PAB con el POS, lo cual se tradujo en una implantacin desigual en entidades territoriales con diferenciales importantes en su
capacidad de gestin, especialmente de los municipios no descentralizados.4
De esta forma la implantacin del PAB qued restringida a acciones de informacin, educacin y comunicacin sin mucha evidencia de su efectividad; a
ejecucin de acciones dirigidas a grupos poblacionales priorizados; a que se
realizaran acciones de deteccin temprana y proteccin especfica para poblaciones, incluyendo acciones que se las deban prestar sus respectivas aseguradoras. La complementariedad de los PAB departamentales con los municipales
fue muy deficiente, por lo cual los departamentos desarrollaron acciones que
realmente eran de competencia municipal y resultaron ms enfocados en acciones de vigilancia y de fortalecimiento de los laboratorios de salud pblica.1
La anterior situacin llev a que el MS condicionara el giro de recursos al
concepto tcnico de verificacin de los PAB emitido por la Direccin General
de Promocin y Prevencin, ello implic un desgaste tcnico administrativo y
una prctica de planificacin hacia fuera y no de mejora de la propia gestin
territorial por parte de las entidades territoriales.1
Ante estas dificultades en el 2000 se generaron los primeros lineamientos nacionales del PAB5 como herramienta de gestin por proyectos, que indicaba la
supervisin y evaluacin a los PAB municipales; los contenidos a desarrollar en
cada componente armonizndolo con las polticas y planes nacionales relacionados; y las metas esperadas en el nivel nacional.e El PAB deba coincidir con
e Las acciones priorizadas para cada componente fueron: 1. Promocin de la salud: a. municipios saludables; b. escuela
saludable; c. promocin de la convivencia pacfica y prevencin de violencia intrafamiliar; d. prevencin del uso
de sustancias psicoactivas nocivas para la salud; e. promocin de la salud sexual y reproductiva; f. promocin de la
alimentacin sana y prevencin de los problemas derivados de la malnutricin, g. otros proyectos de inters nacional:
plan nacional de atencin a las personas con discapacidad, trabajo informal, poblaciones indgenas; h estrategia de
informacin, educacin y comunicacin. 2. Acciones de prevencin de la enfermedad: a. Programa ampliado de
16
los perodos de los mandatarios elegidos por voto popular, y con los procedimientos generales definidos por la Ley 152 de 1994 para la formulacin de los
Planes de Desarrollo en cada entidad territorial y particularmente con los establecidos en la Resolucin 5165 de 1994. Si bien ste fue un avance importante,
an dej vacos en las herramientas de gestin territorial, en la articulacin con
los otros actores del SGSSS y en una precisin mayor sobre cmo adelantar las
acciones,1 aunque en ese mismo ao, como resultado de un amplio trabajo tcnico participativo, se expidieron las resoluciones 412 y 3384 sobre las acciones
de promocin y prevencin individuales del POS y la gestin de las entidades y
aseguradoras para su programacin desarrollo, seguimiento y evaluacin.
Con la reforma del sistema de transferencias de recursos de la nacin a las
entidades territoriales en el 2001, sin condicionamientos al estado de descentralizacin, se definieron nuevas competencias en materia de salud pblica
corrigiendo las dificultades antes mencionadas Fue as como se le asign al MS
la responsabilidad de establecer las acciones de obligatorio cumplimiento en el
PAB y la de adquirir biolgicos e insumos de forma oportuna. El nivel departamental sali fortalecido al asignarle responsabilidades en salud pblica
que no se restringan a la ejecucin del PAB, tales como el fortalecimiento de la
vigilancia en salud pblica de medicamentos y alimentos, y sobre el ambiente
(municipios de categora de 4 a 6)f; la supervisin y control de las acciones
que desarrollen las aseguradoras e IPS, y se resalta la funcin de asistencia
tcnica, seguimiento y evaluacin a los niveles municipales. Las acciones se
desarrollaran directamente o con contratacin prioritaria con la red pblica.6
En el caso de los municipios les transfiri la ejecucin de algunas de las
acciones de promocin y prevencin que hacen parte del POS y que fueron
responsabilidad de las EPS del rgimen subsidiado, pero que stas venan
incumpliendo.g Para este fin se le asign 4.01% del valor de la UPC subsidiada
inmunizaciones; b. tamizaje en salud visual para menores de 12 aos en establecimientos pblicos y de beneficencia;
c. induccin de la demanda para los siguientes programas de deteccin temprana: control de crecimiento y desarrollo
para menores de 10 aos, control prenatal, atencin del parto y recin nacido, planificacin familiar, alteraciones del
joven y del adulto, cncer de cuello uterino y de mama, atencin preventiva bucal, tamizaje de alteraciones visuales; d.
deteccin temprana de infeccin respiratoria aguda y enfermedad diarreica severa; e. distribucin de medicamentos
para tuberculosis, lepra y malaria; y f. implantacin de guas de atencin de enfermedades de atencin en salud
pblica. 3. Vigilancia en Salud pblica y control de factores de riesgo: a vigilancia de eventos en salud pblica,
investigacin de brotes y epidemias; b. vectores que generen riesgo para la salud. 4. Gestin y vigilancia en salud
ambiental: a. sustancias qumicas; b. manejo de residuos slidos y lquidos; c. calidad de los alimentos; d. edificaciones
y espacios pblicos; e. calidad del aire y niveles de ruido; f. sanidad portuaria, y g. vigilancia y control de zoonosis.
f Los municipios del pas estn clasificados por categoras que van de la 1 a la 6 segn la cantidad de poblacin
y los ingresos, siendo esta ltima la de menor cantidad de poblacin y menores ingresos
g Estas acciones fueron el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), la atencin en planificacin familiar para
hombres y mujeres y la deteccin temprana de cncer de cuello uterino. De esta ltima medida se exceptuaron
las EPS indgenas.
17
y para su prestacin deba contratar con IPS pblicas.7 Esta nueva funcin
acapar en buena medida la capacidad de asistencia tcnica departamental
y distrajo la atencin de alcaldes frente al PAB; no obstante, permiti el conocimiento e importancia de las acciones de promocin y prevencin del POS-S.
Esta competencia como se observar ms adelante volver a cambiar con la
reforma del SGSSS en el ao 2007.
Respecto a la financiacin de la salud pblica introdujo algunos criterios para
la transferencia de estos recursos que permitan mejorar el desempeo y la
equidad en la distribucin, como: poblacin por atender (40%), nivel de pobreza y riesgo para la salud pblica (malaria y dengue) (50%), y la eficiencia en
el cumplimiento de coberturas de vacunacin (10%).7
La gestin del PAB desde 2001 a 2007 mejor con la apuesta para desarrollar
un modelo por procesos ligado a la planeacin territorial. En ese sentido el
MS defini prioridades, acciones, metas e indicadores nacionales en salud
pblica de obligatorio desarrollo y seguimiento dentro de los PAB vigentes de
entidades territoriales. Las prioridades para este perodo fueron: reduccin
de enfermedades inmunoprevenibles, prevalentes de la infancia y mortalidad
infantil; implantacin de la Poltica de Salud Sexual y Reproductiva; prevencin
y control de enfermedades transmitidas por vectores; promocin de estilos
de vida saludable para la prevencin y control de las enfermedades crnicas;
fortalecimiento del Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin e implantacin
de la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional; y reduccin del
impacto en salud de la violencia e implantacin de las Polticas de Salud Mental
y de Reduccin del Consumo de Sustancias Psicoactivas.8,9
Esto contribuy a mejorar la planeacin de los PAB con una formulacin cuatrienal que en algunos casos se articul con los PDL, materializada en un ejercicio anual con los Planes Operativos Anuales (POA). Sin embargo, persistan
varios aspectos crticos que afectaban el desarrollo del proceso en algunas
entidades territoriales: bajo nivel tcnico en los municipios; poca asistencia
tcnica del nivel departamental y nacional; pobre desarrollo de los sistemas
de informacin que permitieran realizar el anlisis de situacin de salud y
de acuerdo con ste formular el PAB; no inclusin de todas las acciones de
obligatorio cumplimiento en el PAB; contenido enfocado solamente a acciones
de informacin, educacin y comunicacin para cambios de comportamiento,
desarrollado muchas veces de forma intramural; subejecucin de las metas
del PAB y de las acciones de promocin y prevencin del POS subsidiado;
problemas de manejo de los recursos financieros como la unidad de caja con
otros recursos en salud y la poca claridad sobre los rubros de gasto; evalua18
cin del PAB enfocada en la ejecucin programtica y no en resultados; la

no conformacin del CTSSS en todos los municipios, y la participacin de la
comunidad circunscrita a la validacin de la formulacin tcnica.10,11,12
Lo anterior llev a que a partir de 2004 con apoyo de los organismos de control,
ms que por un verdadero convencimiento y compromiso de los alcaldes y gobernadores por lograr el fortalecimiento de los CTSSS, se encargaron del aval tcnico
previo a la ejecucin de los PAB territoriales; a pesar de que se deba programar
con el liderazgo y la participacin activa del mandatario territorial se deslig este
proceso de lo establecido en la Ley 152 de 1994 para la formulacin de los planes
de desarrollo en cada entidad territorial. Asimismo, con la intencin de fortalecer
las direcciones territoriales de salud se determin la ejecucin directa del PAB, con
personal idneo garantizado por el nominador (alcalde o gobernador) y en su defecto se contratara prioritariamente con IPS pblicas, de forma que los municipios
se pudieran concentrar en fortalecer las capacidades de gestin.
Pese a esta directriz las acciones del PAB se contrataron tardamente, y en muchos
casos con actores privados, sin la idoneidad esperada, generando una alta rotacin
del talento humano condicionada por las dinmicas de algunas regiones del pas.8
La situacin de salud pblica
o anteriormente expuesto y los retos derivados de la situacin de salud previa a la formulacin del PNSP demandaron la definicin de una
poltica de salud pblica para el pas. Esta situacin estaba caracterizada por algunas problemticas en las que un determinante importante es la
respuesta del sistema de salud, pero principalmente el reflejo de las condiciones de vida determinadas por factores sociales, econmicos, culturales y
polticos. De ah la importancia de dar nfasis en una poltica que buscaba
fortalecer la accin intersectorial.
En el caso de las coberturas de vacunacin a partir de 1996 comenzaron a descender (77 a 88%) y slo desde 2003 se comenz a recuperar la cobertura mayor de 90%
para algunos biolgicos (triple viral y polio) y de forma sostenida para el resto a partir de 2005, sin alcanzar hasta 2008 coberturas mayores de 95% para ninguno de los
biolgicos.13,14 Un logro importante ha sido la introduccin de dos nuevas vacunas al
Programa Ampliado de Inmunizaciones influenza (2005) y rotavirus (2008).
19
En cuanto a las enfermedades trasmitidas por vectores el ndice parasitario

anual promedio para Malaria pas de 4,6 en el perodo 1975-1993 a 8,9 en
1994-2004 y a 13,1 en 2005-2007,15,16 dos tercios de los casos son causados por
Plasmodium vivax y el resto por Plasmodium falciparum principalmente en la
Costa Pacfica.17 En el caso del dengue a partir de 2001 la tasa de incidencia
paso de 54 a 180 casos por 100.000 en poblacin a riesgo y aunque tuvo
fluctuaciones, ha descendido a 148 casos por 100.000 poblacin a riesgo en
2006;18 este aumento se explica por la extensin del vector en nuevas reas
geogrficas como consecuencia de cambios en las condiciones ecolgicas y
climticas.18 En el caso de la leishmaniasis hubo un aumento de la incidencia
de 6.500 casos en la dcada de los 90 a un promedio anual de 20.000 casos
anuales, lo cual se relaciona con el desplazamiento interno de poblacin y la
presencia de actores del conflicto en zonas endmicas.18
En relacin con otras enfermedades transmisibles, aunque el pas vivi tambin el resurgimiento entre 2002 y 2003, 22 y 32 casos respectivamente de fiebre amarilla que ya estaba controlada, el plan intensificado y la vacunacin en
zonas de riesgo permiti que los casos fueran espordicos.18,19 En el caso de
la tuberculosis se ha presentado una reemergencia por la coinfeccin con el
SIDA, manteniendo una tasa de incidencia constante: 20 a 25 casos por 100.000
habitantes.19 En el caso de la infeccin por VIH aunque la prevalencia de la misma ha ido en aumento 0,1% en 1990 a 0,7% en 2005 en personas entre 15 y 49
aos, se espera que al 2015 se alcance la meta de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) de no sobrepasar 1,2%.19 Otra de las enfermedades que sigue
siendo an un reto su deteccin temprana y tratamiento es la sfilis congnita
cuya tasa de incidencia aument de 0,77 en el 2000 a 2 casos por cada 100.000
nacidos vivos en 2006.19
En otros indicadores se han obtenido logros importantes pero son an mejorables comparados con pases de condiciones similares y porque an
persisten diferenciales inequitativos entre regiones y en grupos vulnerables. En el caso de la mortalidad infantil se logr reducir la tasa de 35 a 21
por 100.000 menores de cinco aos y de 21 a 16 por 1000 menores de un
ao entre 1990 a 2005,19 lo cual implica un gran reto acercarse al compromiso de la meta planteada por ODM de reduccin de dos tercios para el
ao 2015 de 17 por 1000 en menores de 5 aos y 14 por 1000 en menores
de 1 ao.20
Adicionalmente esta tasa fue al final del perodo ligeramente mayor en zonas
rurales y el doble en hijos de mujeres sin educacin y de mujeres de estrato
socioeconmico bajo. La principal causa sigue siendo las afecciones respiratorias perinatales.19
En el tema de salud sexual y reproductiva, la razn de mortalidad materna se
redujo entre el 2000 a 2005 de 105 a 73,1 por 100.000 nacidos vivos, aunque
se presentan diferenciales importantes en departamentos como Choc y San
Andrs.h La meta ODM al 2015 es la reduccin de tres cuartas partes de la
cifra de 1990: 45 por 100.000. Este logro frente a la mortalidad materna se
relaciona con el aumento de la cobertura de atencin de parto institucional
80,6% en 1990 a 90,7% en 2000 y de captacin de gestantes para control prenatal durante el primer trimestre 30% en 2000 a 71% en 2005.19 Sin embargo,
90% de stas son muertes evitables relacionadas con la calidad de la atencin
del embarazo, parto y puerperio.20
Frente al tema de fecundidad pese a haber una reduccin en la tasa general
de fecundidad en el perodo 1990-2005, de 105 a 83 por 1000 mujeres en edad
frtil, sta se increment 22% en adolescentes para el mismo perodo de 70 a
90 por 1000 mujeres en edad frtil, lo cual se puede explicar por el inicio cada
vez ms temprano de la vida sexual y aunque ha aumentado, sigue siendo
an bajo el uso de mtodos de planificacin determinados por factores de tipo
cultural, econmico, entre otros.19
Otros retos importantes en el marco de la transicin epidemiolgica son: las
enfermedades crnicas que representan dos tercios de la mortalidad general
en el pas especialmente enfermedades cardiocirculatorias y cncer; la salud
mental por el aumento de la prevalencia de trastornos mentales, 40% de la
poblacin ha padecido alguno en la vida y 16% lo sufren anualmente, bsicamente por trastornos de ansiedad, seguido de los del estado de nimo y del
incremento de la ideacin suicida, 12,3%, de sta ultima principalmente en
poblacin joven.19
En relacin con la salud mental otra problemtica que viene en aumento es el
consumo de sustancias psicoactivas, en el que se inician cada vez de forma
ms temprana los jvenes con un promedio de 12 a 14 aos, con prevalencias
para esa edad de 62% de alcohol y 31% de consumo de tabaco.19
h A partir de 1998 se realizaron cambios en el sistema de estadsticas vitales, por tanto el indicador no es
totalmente comparable con el previo a este ao.
20
21
Por ltimo otra de las grandes problemticas en salud pblica, es la desnutricin que aunque ha disminuido en la ltima dcada, sigue siendo significativa
y alcanza mayores proporciones en zonas rurales, 15 a 12% nios menores
de 5 aos con dficit de talla para la edad y 8,4 a 5,4% nios menores de 5
aos con dficit de peso para la edad entre 1995 a 2005 respectivamente en
promedio, lo cual se refleja en deficiencias nutricionales como la anemia, que
afecta en promedio a un tercio de los nios menores de 12 aos y que es la
tercera causa de mortalidad en los nios de 1 a 4 aos.19
RECONSTRUCCIN
DE LA EXPERIENCIA
22
n la reconstruccin del proceso de formulacin del Plan Nacional de

Salud Pblica (PNSP) 2007-2010 se han identificado tres momentos clave: el primero, la inclusin de ste dentro de la reforma del SGSSS
en el 2007; el segundo, la concertacin para su formulacin; y el tercero, la
estrategia de movilizacin social para la formulacin de los lineamientos tcnicos del mismo. Se presenta el proceso enfatizando en la identificacin de
metodologas, actores y factores que favorecieron o dificultaron el proceso en
cada uno de estos momentos.
La inclusin del Plan

en la reforma del SGSSS
l requerimiento de formulacin de un Plan Nacional de Salud Pblica cuatrienal fue una de las principales modificaciones introducidas por la reforma
adelantada al SGSSS que se concret en la Ley 1122 de 2007.21 La discusin
sobre la necesidad de realizar una reforma surgi tempranamente tras la implantacin del SGSSS por algunas problemticas que enfrentaba ste en diferentes aspectos. Esta idea fue ganando apoyo de varios sectores de la sociedad y comenz
a ser discutida en el Congreso de la Repblica desde 2003, ao en que se conform
una Comisin Accidental Mixta Transitoriai para que estudiara el tema.22
El tema de la reforma suscit en el Congreso grandes discusiones porque

no haba acuerdo sobre si las problemticas del SGSSS requeran ajustes al
mismo o un cambio estructural, de forma que aunque se presentaron ocho
i Una Comisin Accidental Transitoria es una comisin dentro del Congreso de la Repblica creada por
un perodo de tiempo corto (enero-junio de 2004) para que analice y elabore propuestas sobre un tema
prioritario. Esta comisin estaba conformada por: Senadores (Rafael Pardo coordinador-, Dilian Francisca
Toro, Mauricio Pimiento, Jess Bernal, Dieb Nicols Maloof, Eduardo Bentez, Bernardo Guerra, Jess Piacu
y Mauricio Jaramillo), un equipo tcnico constituido por los asesores de los senadores y tres consultores
externos contratados con la cooperacin de la Organizacin Panamericana de la Salud OPS (Conrado Gmez,
Mery Barragn y Wilson Melo) y como invitados permanentes (Ministro de Proteccin Social, Superintendente
de Salud, representantes de gremios y asociaciones del sector). La comisin estaba dividida en cinco mesas
de trabajo coordinadas por dos senadores: salud pblica, prestacin de servicios, financiacin del sistema,
recursos humanos y control y vigilancia. Barragn M. Informe de contrato con OPS. Bogot: OPS. 2004.
24
proyectos de Ley, este primer intento de reforma se hundi en su trmite en

el Congreso, cuando estaba llegando al final de todo el perodo legislativo.
Esta iniciativa es nuevamente retomada en el primer ao del perodo legislativo de un nuevo Congreso por un pedido de urgencia de trmite del Presidente de la Repblica,23 razn por la cual la Ley de reforma es tramitada en un
tiempo rcord en sesiones conjuntas de Senado y Cmara de Representantes
entre el 28 de noviembre y el 14 de diciembre de 2007.
Este nuevo proceso de reforma con los 17 proyectos de Ley presentados retom los debates previos y el trabajo de la Comisin Accidental. En los proyectos y en el desarrollo de los debates una de las principales problemticas
que se reconocan era que no se estaba logrando los resultados esperados en
salud pblica; y asimismo, algunos de los principales problemas de formulacin e implementacin que se han sealado en el contexto.24,25,26
En ese sentido la orientacin de las propuestas que se presentaron, con algunos cambios respecto al primer intento fallido de reforma, fueron bastante diferentes. Por un lado, las que proponan ajustes al SGSSS conservando gran parte del diseo de competencia regulada, que permitiera alcanzar la cobertura
de aseguramiento universal y mejorar la regulacin sobre algunos problemas
del sistema, 24,25 y por otro, las que proponan un cambio de modelo en donde se
eliminara a las aseguradoras privadas y que fuese de administracin estatal.26
La discusin de la reforma en el Congreso se centr en algunos de los aspectos ms
crticos de sta, como la ampliacin de cobertura de aseguramiento, la creacin de
la Comisin de Regulacin en Salud en reemplazo del CNSSS, la regulacin de la
integracin vertical, el flujo de recursos, el aumento de la cotizacin a la seguridad
social en salud, y la regulacin de las Empresas Sociales del Estado (ESE). 23,27
La inclusin del PNSP dentro de la reforma fue una propuesta de varios de los
proyectos de Ley, y aceptada por la mayora, porque se coincida en que haba
que darle una perspectiva ms amplia a la salud pblica que la de un paquete
de acciones colectivas (PAB) y de las acciones de promocin y prevencin incluidas en el POS mediante un proceso de planeacin y visin de largo plazo
que se concretara en un Plan en el que deban tener responsabilidades de
implantacin todos los actores del SGSSS, en especial las aseguradoras.25,26
De esta forma se aprob el requerimiento de un PNSP que deba ser formulado
de forma cuatrienal por el MPS, quedar incluido dentro del Plan Nacional de
Desarrollo y materializarse en un Plan de Salud Pblica de Acciones Colectivas
25
de formulacin cuatrienal por parte de las entidades territoriales y que reemplazara el PAB. Para ello se deba partir del anlisis de situacin de salud y de
acuerdo con ste, especificar las acciones y estrategias a adelantar.21
Pese a que se reconoca la necesidad de ampliar la visin de la salud pblica,
gener discusin la definicin conceptual que se adoptara con la Ley,28 producto
de la cual se incluy en sta la relacin de la salud pblica con el desarrollo
de polticas para el mejoramiento de las condiciones de vida y de salud, que
finalmente se aprob, como: La salud pblica est constituida por el conjunto
de polticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la
poblacin por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera
individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores
de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del pas. Dichas acciones
se realizarn bajo la rectora del Estado y debern promover la participacin
responsable de todos los sectores de la comunidad.21
Pese a que no se logr acuerdo total sobre la definicin puede considerarse
un gran avance que al menos se hubiera incluido dentro del texto de la Ley de
reforma, porque dej explcito el alcance de lo que se espera en ese sentido:
() primero que todo se utiliza la palabra salud pblica, eso parece una
cosa muy irrelevante, pero es muy relevante porque la Ley 100 no habla
de salud pblica en ninguna parte y dejar de hablar de salud pblica tiene la consecuencia de que no se acta ni se piensa en trminos de salud
pblica()(Ex Consultor del proceso).22
Otro punto comn en las propuestas y que gan respaldo mayoritario fue la
necesidad de hacer evaluacin al SGSSS a travs del logro en resultados de
gestin y de impacto en la salud pblica, que permitiera hacerle seguimiento
al desempeo de los actores del sistema y ante el incumplimiento, la adopcin de medidas sancionatorias, 24-26 lo cual qued plasmado en el Artculo 2
de la Ley 1122 de 2007.21
En la Ley 1122 de 2007 tambin se enunciaron algunos contenidos que deba
tener el PNSP, como las prioridades epidemiolgicas, factores protectores
y de riesgo, y determinantes que fueran complementarias al POS para las
cuales el MPS definira protocolos de atencin; las competencias de servicios
e intervenciones a cargo de entidades a nivel nacional, territoriales, EPS y
Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP); las coberturas mnimas,
metas de morbilidad y mortalidad evitables y de tolerancia cero, fijadas de
26
forma anual y cuatrienal; prioridades en salud pblica a cubrir con el POS y de

responsabilidad de aseguradoras, y el plan financiero y presupuestal de salud
pblica de cada una de los actores del sistema incluyendo aseguradoras. Fue
novedoso el PNSP por cuanto se formularan prioridades y metas en salud
pblica que no eran responsabilidad solamente de entidades territoriales,
sino de todos los actores del SGSSS.21
No obstante, que la definicin de prioridades se deba formular en el PNSP, la
Ley 1122 estableci algunas, unas de las cuales ya haban definidas desde los
lineamientos anteriores del PAB, 9 como: el Plan Nacional de Inmunizaciones
(PAI) cuya inclusin de biolgicos se revisarn cada cuatro aos con la
asesora del Instituto Nacional de Salud y el Comit Nacional de Prcticas
de Inmunizacin; la promocin de la salud sexual y reproductiva, as como
medidas orientadas a responder al comportamiento de los indicadores
de mortalidad materna; y la vigilancia de salud pblica y las acciones de
inspeccin, vigilancia y control de los factores de riesgo para la salud humana.
Y otras que se podan considerar nuevas, como: la promocin de la salud
mental, y el tratamiento de los trastornos de mayor prevalencia, la prevencin
de la violencia, el maltrato, la drogadiccin y el suicidio, por la inclusin de
estos dos ltimos; actividades que busquen promover el cambio de estilos de
vida saludable y la integracin de stos en los distintos niveles educativos; y la
inclusin obligatoria de promocin de hbitos y comportamientos saludables
en programas de televisin de la franja infantil. 21
Tambin se asignaron nuevas competencias. Al INS, la tarea de definir e implantar el modelo operativo del sistema de vigilancia y control en salud pblica; y realizar los estudios e investigaciones que soporten al MPS para la
toma de decisiones para el PNSP. Al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) la competencia exclusiva sobre la vigilancia,
inspeccin y control sanitarios,j pero dejando a los municipios categoras 1,
2, 3 y especial, algunas acciones de vigilancia y control sanitario.k,21
Otros puntos que se discutieron en relacin con el tema de salud pblica
fueron la adopcin de un modelo de atencin primaria, la prohibicin a las
j La vigilancia sanitaria incluye acciones de inspeccin y control sobre la produccin y procesamiento de
alimentos; de las plantas de beneficio de animales; de los centros de acopio de leche y de las plantas de
procesamiento de leche y sus derivados, as como del transporte asociado a estas actividades; de inocuidad
en la importacin y exportacin de alimentos y materias primas para la produccin; de los mismos en puertos,
aeropuertos y pasos fronterizos, y de los medicamentos. 2
k Estas acciones incluyen de la distribucin, comercializacin de alimentos y de los establecimientos gastronmicos,
as como del transporte asociado a dichas actividades y de la distribucin de medicamentos.21
27
entidades territoriales para que ejecuten acciones del plan de acciones colectivas y la devolucin de acciones de promocin y prevencin nuevamente
a las EPS del rgimen subsidiado.27
En la Ley final se incluy que para la puesta en marcha del PNSP se deba tener en cuenta los modelos de salud familiar y comunitaria, atencin primaria
en salud y atencin domiciliaria, 21 sin que esto significara que con ste, se
reorientaba el modelo de prestacin en el SGSSS para asegurar la integralidad en la prestacin de las acciones individuales y colectivas.
La prestacin de acciones de salud pblica por contrato con la red pblica
hospitalaria y no directamente por los municipios fue el otro punto de discusin, a favor del cual se argumentaba que la contratacin se vena haciendo
con empresas u ONG sin la debida experiencia y capacidad tcnica que s
tena la red pblica hospitalaria, por ser quien ejecutaba estas acciones previo a la reforma de la ley 100. En contraposicin, se argumentaba que atentaba contra la coherencia en la poltica de salud pblica si las encargadas de
implantar eran las entidades territoriales, y que contratar la prestacin con
la red pblica no garantizaba que sta fuese ms transparente, ya que los
gerentes de estas instituciones eran nombrados por alcaldes y gobernadores
y, adems, tenan una contratacin ms flexible.27 Finalmente, se aprob la
contratacin con la red pblica como una medida para mejorar los recursos
de estas instituciones que atravesaban por una profunda crisis financiera y
mitigar el efecto del recorte de los recursos de subsidio a la oferta a la red
pblica establecido por la misma Ley. 21
El otro punto de debate que finalmente fue aprobado, hace referencia a la
devolucin de las acciones de promocin y prevencin a las EPS del rgimen
subsidiado, a favor del cual se argumentaba que las entidades territoriales
no haban cumplido con la ejecucin de stas y que devolver a las EPS estas
acciones evitaba la fragmentacin en la prestacin,2 y en contra, se argumentaba
que haba que darle tiempo a las entidades territoriales en vez de devolver
acciones a las EPS que no haban cumplido anteriormente.21,27
De la anterior forma se dio la inclusin del PNSP en la Ley de reforma del
SGSSS, lo cual constituy desde el punto de vista de todos los entrevistados
un gran avance y una ventana de oportunidad para la salud pblica del
pas, pese a todas las crticas sobre el resto del contenido de la reforma. Lo
que segua era la formulacin del PNSP como tal, que deba estar listo seis
meses despus de la expedicin de la Ley 1122 de enero de 2007.
28
Concertacin para la formulacin del

Plan Nacional de Salud Pblica
no de los principales logros de la formulacin del PNSP fue el que sta, se

adelant como un proceso participativo, y pese a que para muchos crticos
no fue lo suficientemente amplio porque no incluy a muchos actores, realmente se constituy en el primer ejercicio de este tipo que se adelanta en el pas
para la construccin de polticas pblicas del sector salud en el nivel nacional.
A comienzos de 2007 se dio inicio a la formulacin del PNSP bajo el
liderazgo del MPS, con la idea de que el Plan debera ser un instrumento de
direccionamiento estratgico de todo el SGSSS, y que en ese sentido deba
tener la participacin de todas las reas del MPS; para tal fin se conform
un Comit al interior del Ministerio en cabeza de la Viceministra de Salud y
Bienestar del cual hicieron parte tambin algunos asesores, los directores
de cada rea (Salud Pblica, Gestin de la demanda y Riesgos profesionales,
Calidad de Servicios y Promocin Social), la directora del Programa de Apoyo
a la Reforma (PARS) y posteriormente la coordinadora del grupo de Gestin
de la Salud Pblica, que haca parte de la Direccin de Salud Pblica, grupo
encargado de concretar las decisiones tomadas por este Comit. De las otras
direcciones fue especialmente activa la participacin de las direcciones
generales de Calidad y de Promocin Social.29,30
Este Comit discuti y defini cual debera ser el enfoque, las lneas de poltica y las prioridades para elaborar una primera versin del PNSP; asimismo,
en este escenario se hizo un anlisis poltico que incluy un mapeo de actores
incluyendo sectores y sus intereses, por lo cual se decidi que la elaboracin
deba ser un proceso participativo para el cual se previeron varias fases.29
() el peor error que usted tiene para disear una poltica donde quiere hacer un cambio trascendental es encerrarse, usted tiene que abrirla,
difundirla, entonces lo que hicimos fue eso: pasmosla a todo el mundo,
29
de forma que cuando uno llega a concertar estos temas no funciona por
reaccin, usted se conoce el documento, se conoce el texto, usted hizo recomendaciones, usted ve que est recogiendo elementos de lo que usted est
diciendo (Ex funcionaria del MPS).29
en donde se abordaron los contenidos generales del Plan, como: principios,

enfoque conceptual, lneas de poltica, definicin de competencias y prioridades. Una segunda parte manejada como anexo tcnico en donde se especificaron metas y estrategias para cada una de las prioridades.29, 40
En la primera fase se construy una propuesta preliminar con discusin al interior del MPS, que se circul para que fuese retroalimentada por expertos en el
tema y algunos actores del SGSSS, como instituciones y organismos adscritos
al MPS (INS, INVIMA, Superintendencia Nacional de Salud Instituto Nacional de
Cancerologa, y Centro dermatolgico Federico Lleras Acosta); Secretarias de
Salud de las entidades territoriales; y algunas agremiaciones del sector. En la
segunda fase se realizaron reuniones de consenso con el fin de discutir la propuesta preliminar para llegar a la definicin del PNSP para el cuatrienio. 29,30
La propuesta inicial defini que las entidades territoriales deban formular a

partir del PNSP, un Plan de Salud Territorial (PST) articulado al Plan de Desarrollo Local (PDL) y que abarcara el Plan de Salud Pblica de Intervenciones
Colectivas (PIC), el POS, las acciones de riesgos profesionales y las acciones
coordinadas con otros sectores.40 Con lo anterior se buscaba ubicar a la salud
pblica ms all del sector salud para sintonizar la planeacin en salud con
la planeacin local para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 152 de
1994 y utilizando la metodologa propuesta por el DNP, y posicionarla como
prioridad de la agenda local ms all del sector salud.
Para la construccin de la propuesta preliminar se tomaron en cuenta varios

referentes, unos de tipo conceptual para la definicin del enfoque y las
lneas de poltica, como el modelo de gestin social del riesgo, la propuesta
de determinantes sociales, los desarrollos de promocin de la salud, y las
funciones esenciales de salud pblica;31 y otros en relacin con compromisos
previos del pas relacionados con el sector salud en el nivel internacional y
nacional para la definicin de prioridades y metas, como:32 La Declaracin
de los Objetivos de desarrollo del Milenio (ODM) del 2000 materializada en
el CONPES Social 91 de 2005 Metas y Estrategias de Colombia para el logro
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio - 2015, y en el Documento Visin
Colombia 2019, en particular el captulo Cerrar las Brechas Sociales;33 la
Agenda de Salud para las Amricas 2008-2017l,34 el CONPES 102 de 2006
Red de Proteccin Social contra la extrema Pobreza,35 y el texto conciliado
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010m; el Plan de choque para la
reduccin de la mortalidad materna;36 el Plan nacional de salud bucal;37 el
Plan nacional de seguridad alimentaria y nutricional;38 y el Plan estratgico
Colombia libre de Tuberculosis 2006-2015.39 En la propuesta de estrategias
para cada una de las prioridades, se realiz un inventario de todas las que se
venan desarrollando en las entidades territoriales, as como una revisin de
aquellas con evidencia en la literatura.29
30
Se definieron tambin los principios con los que operara el Plan: equidad;
calidad; eficiencia; responsabilidad de todos los actores del SGSSS para la
garanta de acceso servicios; respeto por la diversidad cultural tnica para
todos los procesos que tuvieran que ver con el plan; e intersectorialidad.
Posteriormente, se adicionaron otros como producto de la discusin de la
propuesta preliminar, los principios de universalidad en la garanta del
derecho a la salud y la participacin social.40
Adems, esta propuesta preliminar se plante desde tres enfoques conceptuales
en los cuales se enmarca el resto del Plan.40 El de gestin o manejo social del
riesgo, enfoque innovador propuesto por el Banco Mundial en el 200041 para
el desarrollo de los sistemas de proteccin social, con el fin de reducir la
vulnerabilidad y mejorar la equidad de la poblacin especialmente de aquellos
en pobreza crtica. El enfoque se basa en primer lugar en la puesta en marcha
de tres tipos de estrategias para responder al riesgo: prevencin, mitigacin
y superacin,n y en segundo lugar, en darle peso a otros actores diferentes al
Estado en la adopcin de este tipo de estrategias en los sistemas de proteccin
social, como los individuos y familias, comunidad, ONG, etc.
Producto de las discusiones del Comit al interior del MPS y con expertos se
estructur la propuesta preliminar del documento en dos partes. La primera
En el caso del pas ste haba sido el enfoque asumido para el desarrollo de
la proteccin social desde que se fusion el Ministerio de Salud con el de
Trabajo en el 2002 dando origen al Ministerio de la Proteccin Social, y por
l Aprobada en la Reunin de Ministros de Salud de las Amricas en junio de 2007.

m Para estese haba hecho un trabajo previo con expertos en lo concerniente al sector salud que produjo un
anlisis de situacin de salud y a partir de este la definicin de algunas metas y prioridades.
n Este enfoque entiende por prevencin la reduccin de la probabilidad de que ocurra un riesgo de deterioro;
por mitigacin la disminucin del posible efecto o repercusin de un futuro riesgo de deterioro, y por
superacin el alivio del impacto de un riesgo una vez que este se ha producido.41
31
tanto, se retom como enfoque orientador para el desarrollo del PNSP porque
daba la posibilidad de pensar la salud pblica en un marco ms amplio de
proteccin social, en donde sta es solo una de las respuestas sociales.29,42
Se propuso entonces, para el PNSP desarrollar acciones y polticas pblicas de
carcter intersectorial mediante estas tres estrategias del enfoque de gestin
del riesgo y otras dos estrategias de promocin y gestin, retomadas de un
segundo enfoque de promocin de la salud. Todo con el fin de anticiparse o disminuir los riesgos de enfermar, entendiendo por stos ltimos, desde un tercer
enfoque de determinacin social de la salud, a los factores que determinan la
salud en varias dimensiones: los individuales (biolgicos, de comportamiento);
los ambientales (polticos, econmicos, sociales, culturales y fsicos); y los de la
respuesta social (servicios de salud y otros servicios). (Grfica 1).
Grafica 1
Enfoque Inicial de la Poltica del Plan Nacional de Salud Pblica
De acuerdo con los enfoques planteados, se definieron inicialmente cuatro lneas de poltica: Promocin de la salud y la calidad de vida, Proteccin de los
riesgos para la salud de las poblaciones, Recuperacin de los daos en salud
de las poblaciones, y Gestin integral de competencias y funciones en salud
pblica y gestin intersectorial de polticas pblicas en el mbito territorial,
que al comienzo se haba denominado gestin de las funciones esenciales de
salud pblica.40
La primera lnea apunta a las acciones para modificar comportamientos que
afectan la salud, y los determinantes de la salud para lo cual se propona
el desarrollo de estrategias intersectoriales, de empoderamiento y movilizacin social. La segunda lnea de poltica se refiere a acciones dirigidas a
la prevencin de los riesgos para la salud y a la mitigacin o reduccin del
dao retomando as la prevencin primaria y secundaria. La tercera lnea
de poltica propone acciones de tratamiento y rehabilitacin encaminadas
a la recuperacin y superacin frente a los daos retomando la prevencin
secundaria y terciaria. Por ltimo, la cuarta lnea se refiere a acciones que
permitan fortalecer la articulacin de las acciones planteadas en cada una
de las otras lneas de poltica y la capacidad de los diferentes actores para
ejercer sus competencias en salud y actuar de forma coordinada.40
En esta propuesta inicial tambin se organizaron las competencias de cada
uno de los actores del SGSSS, retomando algunas definidas en la Ley 715 de
20016 y planteadas en la ley 1122 de 2007, diferenciando para las entidades
territoriales de acuerdo con su categorizacin, y por primera vez para las
aseguradoras en salud y de riesgos profesionales (ARP), y las IPS. Para el nivel nacional se defini la formulacin, seguimiento y evaluacin cada cuatro
aos del PNSP en un ejercicio participativo con la ciudadana; la coordinacin con otros sectores para responder al carcter intersectorial, y la administracin de la vigilancia en salud pblica y sanitaria, y de los laboratorios
en salud pblica en coordinacin con el INS e INVIMA.40
Fuente: Tomado de: Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Documento Borrador del Plan Nacional de
Salud Pblica 2007-2010 presentado en la primera reunin de consenso. Bogot: MPS.2007. (Indito).
32
Para las entidades territoriales se definieron varias competencias: la adopcin

del PNSP para formular y evaluar el PST y dentro de ste el PIC del territorio,
para cuya elaboracin deben contar con la coordinacin con otros sectores y la
comunidad, ser asesorados por el CTSSS y el Consejo de Planeacin Municipal
o Departamental y ser aprobado por el Concejo Municipal o Asamblea
Departamental; la formulacin del POA anual que debe ser aprobado por el
Consejo de Gobierno, y ejercer la autoridad sanitaria en el territorio para el
cumplimiento de la prestacin de servicios. En el caso de los departamentos
33
apoyar el funcionamiento de la vigilancia sanitaria en todo el territorio,

asumindola totalmente en los de municipios de mayor categora. En todos los
niveles se dej explcita la responsabilidad de adelantar el anlisis de situacin
de salud y la evaluacin por indicadores de gestin y resultados definidos en
el nivel nacional.40
Para el caso de las EPS y las ARP se definieron varias competencias que las
obliga a ser partcipes del proceso de planeacin e implantacin de la salud
pblica en el nivel local, como: la participacin en la formulacin y evaluacin del PIC de cada territorio donde tengan afiliados; formulacin de un plan
operativo anual para dar cumplimiento a los planes de los municipios donde
tienen afiliados; aporte del anlisis de situacin de salud de su poblacin afiliada al anlisis local; desarrollo de un plan de asesora, asistencia tcnica,
auditoria e interventora frente al cumplimiento del plan local en su red de
IPS; fortalecimiento de las acciones de vigilancia en salud pblica para las
EPS y de riesgos profesionales y ocupacionales para las ARP; para las EPS la
generacin de redes de apoyo y de usuarios para la promocin de la salud, y
seguimiento a cohortes de usuarios con eventos de alto costo;o para las ARP
acciones de capacitacin a los trabajadores sobre promocin de estilos de
vida y trabajo saludables, y rehabilitacin funcional y profesional para trabajadores en situacin de discapacidad. Por ltimo para las IPS la adopcin de
las polticas, normas y guas definidas por el MPS para el cumplimiento del
PNSP y el fortalecimiento del sistema de vigilancia en salud pblica.40
La propuesta preliminar incluy tambin doce prioridades, metas y estrategias de salud pblica, partiendo de aquellas definidas en la Ley 1122,21 los
compromisos previos del pas en la materia o de acuerdo con su importancia
en la situacin de salud de la poblacin; incluso muchas de stas fueron prioridades ya planteadas antes del PNSP por la Circular 018 de 2004,9 sealadas
previamente en el apartado de contexto.
Estas prioridades fueron estructuradas en tres ejes: Relacionadas con el
desarrollo integral de la salud y bienestar para la nacin por generar mayor
carga y afectar a los ciclos vitales, salud infantil, salud sexual y salud reproductiva,
salud mental , salud oral, enfermedades transmisibles evitables y enfermedades
crnicas no transmisibles; Determinantes transversales de carcter estructural
y de respuesta intersectorial, seguridad alimentaria y nutricional, seguridad
sanitaria, ambiental y el saneamiento bsico, y seguridad laboral y ocupacional;
o Se incluyeron enfermedades como diabetes, insuficiencia renal, cncer, hipertensin, VIH y tuberculosis.
34
y Prioridades transversales de gestin sectorial e intersectorial, gestin integral

de las competencias y funciones en salud pblica, gestin integral para el
desarrollo de polticas intersectoriales para el bienestar de todos y sistema de
vigilancia en salud pblica.40
En el caso de las nuevas prioridades incluidas las cinco ltimas; salud oral,
enfermedades crnicas no trasmisibles, y enfermedades trasmisibles evitables
en tanto ampla la prioridad de enfermedades transmitidas por vectores; si
bien, previamente, se venan desarrollando acciones como respuesta a las
mismas en el marco del PAB9 o de la promocin y prevencin realizadas por las
EPS y ARP, un logro importante fue haberlas elevado a prioridades.
Esta propuesta preliminar sirvi como insumo de discusin para el desarrollo
de tres reuniones de consenso y cuatro con organizaciones e instituciones,
llevadas a cabo a partir del mes de junio de 2007. Aunque el equipo gestor de
la formulacin del PNSP en el MPS solamente haba contemplado inicialmente
una reunin, la dinmica de discusin para la formulacin del PNSP implic
generar estos nuevos espacios. Para la primera reunin de consenso se realiz
una convocatoria a 150 actores del SGSSS, del sector y de otros sectores, la
expectativa fue superada porque se cont con la participacin de 250 personas
en representacin de casi la totalidad de actores que se pretenda que participaran del proceso,29,30,p como instituciones adscritas al MPS, organismos
internacionales y de cooperacin, EPS, secretaras y direcciones seccionales
de salud, academia, organizaciones, agremiaciones y otros sectores.q
El trabajo de las tres primeras reuniones de consenso se organiz por mesas de trabajo de acuerdo con las doce prioridades propuestas para el PNSP
y dos mesas ms para trabajar el tema de competencias. Estas mesas se
desarrollaron bajo una metodologa e instrumentos diseados por el MPS,
con el acompaamiento de un facilitador del MPS, y en las cuales los asisp Las participantes fueron: Instituciones adscritas al MPS (INS, INVIMA, Centro Dermatolgico Federico Lleras
Acosta, Instituto Nacional de Cancerologa); Organismos Internacionales y Agencias de cooperacin (OPS,
UNFPA, UNICEF y el Programa Cimientos de USAID); EPS (Colmdica, Salud total, Sanitas, Susalud, Coomeva,
Saludcoop, Seguro Social, Ecoopsos, Colsanitas, Humanavivir, SOS, y ECOPETROL); secretaras o direcciones
seccionales de salud (Amazonas, Nario, Antioquia, Boyac, Bogot, Putumayo); Academia (Universidades de
Antioquia, Nacional, Santo Tomas, Externado, y Centro de Investigaciones en Salud CEIS-), Organizaciones
y agremiaciones (Federacin Nacional de Departamentos y de Municipios, Cooperativa de Hospitales de
Antioquia COHAN-, Asociacin Colombiana de Medicina Integral ACEMI- que agrupa las EPS, Profamilia,
Fundacin FES, Assalud, Gestarsalud, Afidro); Otros Sectores (Presidencia del Congreso de la Repblica,
Departamento Nacional de Planeacin- DDS, Ministerios de Transporte, Ambiente, Agricultura, ICA, y
Coldeportes); otros actores (Glaxo Smithkline).
q De los otros sectores se esperaba la participacin de sectores como educacin que slo lo hizo tangencialmente.
35
tentes participaban segn su afinidad con el tema. Con la primera reuninr

se buscaba generar un ejercicio de consenso por mesa a partir del trabajo
de revisin de la propuesta del PNSP para luego enfocarse en la prioridad
respectiva a el fin de proponer cules seran la poblaciones prioritarias
a atender; realizar sugerencias de ajustes a las prioridades, metas y estrategias propuestas; proponer competencias y compromisos sectoriales e
intersectoriales de acuerdo con la identificacin de actores relacionados;
y por ltimo sugerir la programacin de estrategias seleccionadas para el
perodo del Plan.
En el caso de las mesas sobre competencias los objetivos fueron la evaluacin sobre la pertinencia, viabilidad y sostenibilidad de las competencias y
compromisos propuestos para los actores involucrados en el desarrollo del
Plan, as como de los criterios para la distribucin de recursos y para establecer metas para los actores.32
En estos objetivos se avanz pero no se culmin el ejercicio de consenso porque la discusin amerit ms tiempo que una jornada de un da. Razn por la
cual se realizaron otras dos reuniones de consenso para concretar el trabajo
adelantado en esa primera. Para la segunda reunins se conformaron equipos
de trabajo con siete a ocho expertos convocados de acuerdo con su trayectoria o vinculacin a instituciones, organizaciones y organismos de cooperacin
con el tema de cada una de las prioridades, y se conform una mesa adicional
sobre los enfoques conceptuales del PNSP, ya que ste fue uno de los principales temas de discusin. 29 (Anexo No 1).
El trabajo adelantado permiti definir o ajustar para cada una de las prioridades, a partir de lneas de base en donde se dispona de esta informacin, entre tres y cinco metas que reflejaran los resultados en indicadores globales;
asimismo, se seleccionaron para cada una de las prioridades estrategias por
ciclo vital y por determinantes, focalizadas en grupos vulnerables, y adems,
frente a cada una de stas, cules seran las competencias de los actores.43
En el documento final del Plan estas estrategias para cada prioridad se plantearon por lneas de poltica.20
r Esta primera reunin de consenso fue realizada el 25 de junio de 2007 en el Hotel Sheraton en Bogot con
apoyo de UNFPA.
s La segunda reunin de consenso fue realizada entre el 28 y 29 de junio de 2007 en diferentes escenarios para
cada una de las mesas de trabajo en Bogot.
36
Este trabajo se present nuevamente para una discusin final en una tercera
reunin de consenso con convocatoria a los participantes de la primera.t Posteriormente, se hicieron otras reuniones para discutir la propuesta final del PNSP
con el INS, la Academia Nacional de Medicina, EPS y organizaciones indgenas.29
La participacin de los diversos actores durante la preparacin de la versin
preliminar del Plan y en las reuniones realizadas enriqueci el proceso, al
permitir la discusin a partir de diferentes puntos de vista. Vale la pena recalcar el papel ms activo y continuo de algunos actores institucionales en el
desarrollo del proceso tales como el INS; el INVIMA; de la academia la Universidad de Antioquia y del Valle que conformaron en su interior grupos de
discusin sobre el tema, la Universidad Santo Toms y la Universidad CES;
las secretaras de salud de los departamentos de Caldas, Risaralda, Nario,
Boyac, Antioquia, y Amazonas y el distrito de Bogot, los Organismos de
cooperacin tcnica internacional OPS y UNFPA, y las EPS SOS.29,30
En el desarrollo de la formulacin del PNSP, a partir de la propuesta del MPS
circulada con expertos y en reuniones de consenso como era de esperarse, se
generaron varios puntos de discusin y se realizaron varias observaciones,
unos ms sobre las orientaciones generales de la propuesta y otros sobre los
contenidos del anexo tcnico. Sobre las orientaciones generales un punto de
discusin, a lo largo de todo el proceso, fue el de los enfoques conceptuales
sobre los que se haba planteado la propuesta del PNSP, ya que se criticaba que
no introduca ningn cambio frente al clsico enfoque de riesgo y de determinantes desde la perspectiva multicausal que haban orientado el desarrollo
de acciones de salud pblica en el pas, pese a que aparentemente inclua
enfoques ms amplios como el de la promocin de la salud y el de determinantes, entendido ms en la perspectiva multicausal de la epidemiologa
que en su compleja interrelacin; de forma que las estrategias propuestas no
eran coherentes para desarrollarlos.22,44
El debate sobre este punto puso sobre el tapete discusiones de peso en el campo
de la salud pblica sobre su relacin con el bienestar y la calidad de vida, y por
ende la delimitacin del alcance de la respuesta en salud pblica del sector salud
respecto a la del resto de sectores sociales y del Estado mismo. La postura, en
ese sentido, de algunos era que la propuesta de PNSP s era coherente con el
enfoque y que poda fortalecerse, y adems que una perspectiva ms amplia de
determinantes sociales tena aun varios retos que dificultaban operativizarlo: 29
t
La tercera reunin de consenso se realiz el 4 de julio de 2007 en el Hotel Baviera en Bogot.
37
()al Ministerio le reclamaron mucho que por qu no escoga el enfoque

de determinantes sociales, pero esa es una discusin que se viene desarrollando apenas en lo terico y que no est desarrollada en lo operativo ni
en lo prctico, entonces era muy arriesgado meterlo hasta ah, digamos,
meter al pas por una cosa que si bien es interesante a nivel acadmico, a
nivel de gestin, no, porque no hay metodologas de investigacin claramente definidas, porque no hay mecanismos de gestin claramente definidos. Es que si uno mira la manera como va evolucionando, todava hoy
siente que promocin de la salud empez hace muchos aos, digamos ms
concretamente en el 74 con la reunin en Canad de Lalonde, y apenas
ahora los ltimos aos se viene publicando metodologas de evaluacin de
programas de promocin de la salud y ya la promocin de la salud est en
profunda revisin () (Ex Consultor externo).22
nes son incorporadas como estrategias para las prioridades de salud infantil
y enfermedades crnicas no transmisibles.20
Por tanto, la capacidad de operativizar un enfoque de ese tipo por parte de

las entidades territoriales requiere en primera instancia que se fortalezcan
institucionalmente. Sin llegar a un consenso con los crticos, en el texto final
del PNSP, se dej de una manera ms explcita, adems del resto de enfoques, que se parta tambin de un enfoque de determinacin social desde la
perspectiva multicausal.20
(...) la vigilancia puede ser una funcin, pero hoy las condiciones como
estn te llevan a elevarla a una poltica de Estado. Eso qu implica? La
vigilancia no se pierde, toma un nivel superior, todo lo que est dbil tiene
que garantizarse desde la poltica del Estado, porque es una funcin del
Estado garantizar el desarrollo de la poltica (Ex funcionaria de MPS).29
Sobre el enfoque conceptual tambin se sugiri incorporar y desarrollar, de

una forma ms clara en las prioridades, el enfoque poblacional, a raz de lo
cual se especifican estrategias por etapa del ciclo vital para algunas de stas.
En relacin con los objetivos y principios tambin se discuti sobre la necesidad de plantear con mayor nfasis la reduccin de inequidades en salud, especialmente de los grupos ms vulnerables (etnia, desplazados, infancia etc.).45
Otro punto de discusin en las reuniones de consenso fue cmo se haba adelantado el proceso para definir las prioridades, por lo que hubo necesidad
de recordar aquellas definidas por la Ley 1122 y justificar la introduccin de
las nuevas. El texto final del PNSP incluy tambin un apartado de anlisis
de situacin, porque pese a que se ofrecieron insumos de este tipo para el
desarrollo de los encuentros, los participantes consideraron que el texto de
PNSP deba tener de una manera lgica el referente actual desde el cual se
haban establecido las prioridades y metas.20,40,45
Se propuso la inclusin de nuevas prioridades, entre las cuales se sugiri la
salud visual en coherencia con el Plan Visin 20/20: El Derecho a la Visin
de OMS acogido por el pas en 2006,46 razn por la cual algunas de sus accio38
Producto de la discusin las prioridades pasaron de ser doce a diez porque se

consider que el sistema de vigilancia en salud era una prioridad transversal a
las dems y una de las mayores debilidades de la salud pblica en el pas. 45
Al final sta se uni a otro proceso trasversal la gestin de conocimiento y se
elev como una de las lneas de poltica con tres frentes de accin: la vigilancia
en salud pblica, incluyendo no slo sobre los daos, sino tambin sobre los determinantes; la vigilancia del entorno laboral; la vigilancia sanitaria, y uno muy
importante para fortalecer la capacidad de rectora tanto en el nivel nacional
como local con la inspeccin, vigilancia y control de la gestin del SGSSS.20
Esta misma consideracin de que era una prioridad trasversal se hizo para
las dos ltimas prioridades del PNSP que adems, haban sido planteadas
tambin como una lnea de poltica la gestin integral de las competencias
y funciones en salud pblica y la gestin para el desarrollo de polticas
intersectoriales para el bienestar. En el desarrollo de las discusiones se
consideraba deba ser solamente una lnea de poltica que incluyera las funciones esenciales de la salud pblica y el desarrollo de modelos de gestin
integral intersectorial.20
Estas dos prioridades se fusionan como gestin para el desarrollo operativo
y funcional del PNSP y se mantiene como lnea de poltica dejando como metas o estrategias algunas de las funciones esenciales. Dentro de las metas la
creacin de un mecanismo de coordinacin con otros sectores para el PNSP;
el fortalecimiento de la gestin del nivel nacional y de entidades territoriales
para regular las acciones individuales y colectivas; el logro del aseguramiento universal y la financiacin del POS; y el desarrollo del sistema obligatorio
de garanta de la calidad. Entre las estrategias se incluyeron la educacin
continua para mejorar las capacidades de gestin del talento humano y la
formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del plan de reduccin del
impacto de emergencias y desastres en salud, entre otras.20
39
Otro aspecto que gener polmica en relacin con las competencias fue la
propuesta de que el MPS ejerciera de forma coordinada la administracin
y coordinacin de la vigilancia en salud pblica y sanitaria con el INS y el
INVIMA respectivamente, porque se consideraba que quedaban indefinidas
las competencias que tenan estos ltimos.30 Se acord que en el MPS quedara la tarea de fortalecer y regular en conjunto con el INS y el INVIMA la red
nacional de laboratorios de salud pblica y clnicos, pero la administracin
de la vigilancia en salud pblica quedara a cargo del INS y la del sistema de
vigilancia sanitaria se hara de forma conjunta entre el INVIMA y el MPS.20
Se incluyeron dentro de las competencias del nivel nacional; igualmente, la
coordinacin intra y extra sectoriales para el cumplimiento del Reglamento
Sanitario Internacional, y el desarrollo y administracin del sistema de vigilancia de riesgos profesionales y ocupacionales.20
Sobre los contenidos del anexo tcnico fue generalizada la necesidad de que el
PNSP estableciera metas diferenciadas por territorio o zona del pas y grupos
vulnerables para ser consecuente con las inequidades y diferenciales en la situacin de salud, aspecto sobre el cual se consider que el PNSP era un referente para el desarrollo posterior de los PST que deban abordar ese reto.45
Una preocupacin insistente fue el requerimiento para que fueran precisadas
las actividades a desarrollar y los recursos a ser asignados a cada una de
ellas en el PNSP, lo cual reflejaba desde el punto de vista de algunos entrevistados dificultades para salirse del esquema de programacin del PAB y
comenzar a pensar la planeacin en salud pblica como un proceso con autonoma territorial y ligado al proceso de planeacin local; y las debilidades en
la capacidad tcnica de algunas de las secretarias de salud locales.
() un tema controversial era que la gente quera ver un plan de accin,
un plan de tareas. Divorciarse del Plan de Atencin Bsica para este pas
ha sido catastrficamente difcil, todava es difcil y lo ser durante 4 aos
ms, porque t tienes una cohorte de pensadores programadores y no planeadores, entonces romper eso es complicadsimoqueramos dejar para
la autonoma territorial, para que cada uno en el territorio planteara sus
metas, planteara sus estrategias y definiera la posibilidad en mejora de la
situacin de salud a nivel local. (Ex funcionaria de MPS) 29
Este proceso de concertacin culmin con el Decreto 3039 expedido en
agosto de 2007, que adopt el Plan Nacional de Salud Pblica 2007-2010.20
40
Varios factores desde el punto de vista de los actores entrevistados favorecieron este proceso. En primer lugar el respaldo del Ministerio y del Viceministerio que permiti generar un escenario de dilogo para un tema
considerado estratgico donde confluyeron las diferentes direcciones del
MPS, y facilitar la convocatoria a los actores que participaron del proceso,
que sintieron que pese a desaciertos en el tema de salud pblica en el pas,
la necesidad de retomar la planeacin en salud pblica se haba posicionado de nuevo en la agenda del sector. En segundo lugar la voluntad de
construccin colectiva de los actores, que pese a tener diferentes posturas
frente al tema y los disensos generados, fue tambin determinante para sacar adelante el proceso, porque prim el inters por trabajar en el objetivo
de formular un Plan.
Aunque el proceso de concertacin del PNSP hubiera requerido ms tiempo, el corto plazo (seis meses) impuesto por la Ley 1122, oblig a que se
hiciera de forma muy rpida y que no se hubiera podido hacer un proceso
de alistamiento en conjunto con los actores. Sin embargo, desde el punto
de vista de algunos entrevistados las discusiones podran haberse iniciado
antes y falt al final un espacio de sntesis para argumentar las decisiones
finales sobre el PNSP. Otro factor que pudo incidir en el proceso fue el que
coincidi con un tiempo poltico electoral para las entidades territoriales,
lo cual implica que las instituciones tengan prioridad en la rendicin de
cuentas de los gobiernos salientes.47
Estrategia de movilizacin social
eniendo en cuenta los logros alcanzados con la formulacin participativa del PNSP, se realiz un proceso de construccin colectiva para
desarrollar los lineamientos tcnicos necesarios para la implantacin
del PNSP en el mbito territorial, en cumplimiento del artculo 2 del Decreto
3039 de 2007. Este proceso que se denomin estrategia de movilizacin social, se realiz entre septiembre y diciembre de 2007, liderado por el Grupo
de Gestin Integral de la Salud Pblica de la Direccin de Salud Pblica del
MPS con la asesora de un consultor externo.48
La estrategia incorpor elementos novedosos para el sector salud del pas,
como la disposicin de una plataforma virtual que facilit la interaccin no
41
presencial entre actores y el trabajo en red en el nivel nacional; 48 para su

planteamiento se retomaron experiencias previas como la Formulacin del
Plan Decenal de Educacin del Ministerio de Educacin y experiencias de
otros pases como Chile, Canad y Mxico.u,29
Para facilitar el desarrollo de este proceso el MPS propuso la conformacin de
cinco mesas de trabajo a partir de la identificacin de temas que apuntaban a
desarrollar los aspectos tcnicos necesarios para la formulacin, implantacin,
seguimiento y evaluacin de los Planes de Salud Territoriales y de Intervenciones
Colectivas en Salud Pblica, as: Mesa1. Desarrollo de una metodologa de revisin sistemtica de la evidencia cientfica para la adopcin de las estrategias en
salud pblica costo efectivas basadas en evidencia; Mesa 2. Diseo y estandarizacin de metodologas e instrumentos de formulacin, intervencin y adopcin
del PST, que inclua sensibilizacin y movilizacin de actores sociales, anlisis de
situacin de salud, priorizacin de problemas a intervenir, construccin por consenso del plan de salud territorial, y presentacin y aprobacin del Plan de salud
Territorial y del Plan Operativo Anual; Mesa 3. Fase de planeacin y priorizacin
acorde con las diferencias regionales, tnicas y culturales; Mesa 4.Ejecucin del
plan de intervenciones colectivas; y Mesa 5. Fase de seguimiento y evaluacin de
resultados y efectos del plan de intervenciones colectivas.49
Este proceso se adelant en tres fases. En la primera fase se realiz la convocatoria pblica e inscripcin para participar en el proceso y la recepcin de propuestas
generales, a travs de la plataforma virtual durante un mes. La inscripcin en una
o ms mesas de trabajo se realiz bajo dos modalidades: como facilitador o como
participante. Para la primera modalidad se convocaron a personas vinculadas a
instituciones que pudieran coordinar la discusin conceptual y metodolgica para
elaborar los productos esperados de cada una de las mesas; servir de enlace con
las autoridades territoriales y locales de salud y gestionar la logstica necesaria en
el nivel local;v para la segunda modalidad la convocatoria fue abierta a todos los
actores del sector y de otros sectores con responsabilidades en la operacin de las
acciones de salud pblica en el mbito territorial que quisieran participar.48
La convocatoria para el proceso fue ampliamente acogida en todo el pas contando
con la inscripcin de 421 personas, de las cuales 48 se inscribieron como facilitadou Mxico realiz un proceso similar para la formulacin del Plan Nacional de Salud del ao 2001-2006.
v Como facilitadores se convocaron a integrantes de la Academia Nacional de Medicina, las asociaciones y sociedades cientficas, los grupos de investigadores de universidades y centros de formacin, el INS, INVIMA, la
Superintendencia Nacional de salud, otros institutos adscritos al MPS, representantes de las organizaciones
internacionales y del mismo MPS.
42
res y la mitad de los participantes en dos o ms mesas de trabajo. La participacin

permiti contar con los aportes de diversos actores, como alcaldas y gobernaciones,
direcciones territoriales de salud, EPS, IPS, Academia, asociaciones, sociedades
cientficas y agremiaciones, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y organismos de cooperacin internacional como, OPS, OIM, Unicef. En calidad
de facilitadores participaron la academia y centros de investigacin, el MPS, el INS,
las direcciones territoriales de salud, y en menor medida las EPS.50
Para desarrollar el trabajo, el MPS en alianza con la Red Nacional de Investigacin en Polticas y Sistemas de Salud organizaron las mesas de trabajo conforme
a la ubicacin de los nodos regionales de investigadores que hacen parte de la
red, la cual brind apoyo en la coordinacin y los debates del nivel territorial.51 Se
conformaron as 120 grupos de trabajo en el pas con un promedio de 25 grupos
por mesa. Cada uno de los grupos de trabajo estaba conformado por un facilitador y por seis a ocho integrantes. La mitad de estos grupos se conformaron en la
zona centro del pas, seguido por la zona noroccidental.52 (Anexo 2).
La segunda fase fue el proceso de debate y concertacin pblica, se realiz
durante un mes -desde noviembre hasta diciembre-. Para el trabajo en cada
una de las mesas el MPS desarroll una propuesta preliminar que contena
los elementos conceptuales bsicos y la metodologa para cada uno de los
temas de las mesas, que para el caso de la planeacin, seguimiento y evaluacin parti del enfoque de marco lgico. Con esta propuesta se busc la discusin y retroalimentacin por parte de los participantes sobre la pertinencia, precisin, comprensin, utilidad y factibilidad de implantacin, teniendo
en cuenta la categorizacin de los municipios.48
La dinmica de las mesas y grupos de trabajo parti de que cada participante hiciera sus aportes y observaciones a la propuesta preliminar de la mesa en la que
participaba, a travs del diligenciamiento de varios instrumentos, que posteriormente fueron consolidados para cada mesa por los facilitadores con el apoyo del
Grupo de Gestin de la Salud Pblica del MPS, y devueltos los temas en donde
haba disenso, a los participantes para discusin y concertacin a travs de foros
virtuales y algunos foros presenciales principalmente en las ciudades de Bogot
y Medellnw donde participaban como voceros los facilitadores de cada una de las
mesas de trabajo y expertos. Para el apoyo y seguimiento del proceso se utilizaron varios mecanismos un call center que mantuvo permanente contacto con los
w Se realizaron dos reuniones con presencia del nivel nacional: En Medelln en la universidad CES de Medelln, el
da 9 de noviembre de 2007, y en Bogot en el Instituto Nacional de Salud el jueves 22 de noviembre de 2007
con los facilitadores de las mesas.
43
participantes y con los facilitadores; un canal virtual para recibir propuestas de

interesados y espacios de discusin virtuales.48
Se realizaron reuniones con expertos de diferentes sectores e instituciones
para identificar acciones conjuntas para la implantacin del PNSP y del PST
en cada una de las lneas de poltica del PNSP, pero especialmente para la de
promocin de la salud, por ser la que ms requiere trabajo intersectorial. Se
realizaron dos reuniones con otros sectores, ONG y organismos de cooperacin
internacional,x en la primera de las cuales se identificaron las reas potenciales de trabajo, por ejemplo en cuanto a formulacin de polticas intersectoriales
la de salud ambiental y la de salud sexual y reproductiva; en acciones dirigidas
al fomento de la educacin y participacin social en salud la articulacin intersectorial con la estrategia de entornos saludables, seguridad vial; el programa
nacional de salud sexual y reproductiva, Red Juntos, Familias en Accin; y la
red de seguridad alimentaria y nutricional y escuelas saludables. En una segunda reunin se priorizaron los temas identificados.53
En este mismo sentido se realiz una reunin con las diferentes direcciones
del MPS e instituciones adscritas,z y otras con las universidades y grupos
de investigacinaa a fin de concertar mecanismos que permitan ajustar los
contenidos curriculares de la formacin de recurso humano y prioridades
de investigacin para la implantacin del PNSP, sobre lo cual se consider la
importancia de definir en conjunto con el MPS competencias y contenidos a
ser incluidos en los currculos de educacin formal a largo plazo, y a corto
plazo en cursos cortos informales, y en la responsabilidad social de las instituciones acadmicas para apoyar desde el fortalecimiento de capacidades a
las entidades territoriales para la implantacin del PNSP.53
Aunque los participantes del proceso vieron de forma positiva la generacin
de espacios de interaccin virtual, consideraron que hubiera sido necesario
hacer ms encuentros presenciales. Igualmente, como una limitacin del proceso consideraron que no se dispuso de recursos para facilitar la logstica de
este tipo de encuentros, ya que deba ser gestionada por los facilitadores.5
x La primera reunin fue realizada el da 30 de octubre de 2007 en la Universidad de la Salle y la segunda el 10
de diciembre, cont con la participacin de los Ministerios de Cultura, Transporte, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Minas y Energa, Comunicaciones, Agricultura y Desarrollo Rural, Defensa Nacional; Accin
Social; organismos de cooperacin, como OPS UNICEF, Programa Mundial de Alimentos, Comit Internacional
de la Cruz Roja, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y ONG como Fundacin MSI.
y Estos dos ltimos programas de combate a la pobreza.
z Reunin realizada el da 23 de noviembre de 2007 en el Instituto Nacional de Salud en Bogot.
aa Reuniones realizadas el 2 de noviembre de 2007 en la Universidad de la Salle en Bogot y el 8 y 9 de noviembre
del mismo ao en la Facultad Nacional de Salud Pblica en Medelln.
44
Varios fueron los aspectos que se discutieron y sobre los que se hicieron
aportes para la elaboracin de estos lineamientos tcnicos, y para la implantacin del PST en el trabajo desarrollado en las mesas. Un punto de comn
acuerdo en todas las mesas fue sobre la metodologa propuesta, que se consider compleja para las capacidades actuales de las entidades territoriales
de categora 4, 5 y 6, y que por tanto, se requiere de varias estrategias entre
la cuales estn un proceso de acompaamiento, asistencia tcnica y fortalecimiento de las capacidades locales por parte del nivel nacional y departamental, mediante un proceso de capacitacin con el apoyo de instrumentos
de fcil asimilacin en el cual es importante vincular a las instituciones acadmicas. Otra de las estrategias propuestas fue la inclusin de estas temticas en la formacin del recurso humano en salud en el nivel de pregrado y
posgrado, y por ltimo la definicin de perfiles y competencias del talento
humano a cargo de la salud pblica en el nivel territorial.51
En el tema de la revisin de evidencia en salud pblica para la definicin de
intervenciones se consider necesario que el MPS facilitara la disposicin
en el nivel nacional de un registro de la evidencia en salud pblica que
pudiera ser consultado por los entes territoriales y para el cual se tuvieran
en cuenta criterios ms amplios que el de costo efectividad (evidencia
escasa en el pas) como la pertinencia social y territorial y la factibilidad.
Para ello se requera de la conformacin de grupos de trabajo en el nivel
nacional y territorial en los que confluyan expertos acadmicos, gestores
de la salud pblica, y la comunidad.51
En relacin con el proceso de planeacin se consider necesario ampliar la
propuesta de anlisis de situacin de salud para que incluyera el anlisis
de determinantes sociales el cual permitira establecer las relaciones entre
determinantes de orden estructural, intermedio y particular a fin de identificar inequidades y problemas prioritarios que requieren accin intersectorial;
adems de la importancia de generar informacin georeferenciada. Respecto
a la formulacin, seguimiento y evaluacin se consider necesario armonizar
con las metodologas de planeacin en el mbito territorial, ya que este Plan
deba estar inscrito en el Plan de Desarrollo Local y debido a que la formulacin de ellos estaba prxima, la metodologa propuesta deba ajustarse con
las realidades locales;51 en este mismo aspecto un punto de disenso fue el
enfoque de marco lgico que se consideraba de aplicacin mayor para la formulacin de proyectos y no de un Plan Territorial que buscaba la confluencia
intersectorial y de actores como las aseguradoras.54
45
Otro aspecto considerado relevante en el proceso de planeacin, formulacin

y evaluacin del Plan fue la inclusin de la participacin comunitaria
potencializando escenarios como las veeduras ciudadanas y mayor precisin
sobre el papel de las EPS y ARP. Fue tambin generalizada la observacin
sobre la necesidad de definir de forma ms precisa indicadores de calidad de
las intervenciones a ser incluidas en los PST; y sobre los resultados en salud
pblica, y la eficiencia en el uso de los recursos para lo cual se consider
clave la generacin de un sistema de informacin en el nivel nacional, el
levantamiento de lneas de base, el fortalecimiento de los procesos de
interventora, y la generacin de escenarios como los observatorios y salas
de situacin local, en donde las instituciones acadmicas locales pueden
jugar un rol importante.51
Finalmente se realiz un taller de validacin de los resultados y concertacin sobre los temas de disenso a finales de diciembre,ab all se trabajaron
por mesas los aspectos en los que no se logr acuerdo por encima del 75%,
resultados que se llevaron posteriormente a una mesa tcnica en el Viceministerio. Todo este proceso sirvi como insumo para la formulacin de la
Resolucin 425 de 2008 con la cual se defini la metodologa para el PST y
las acciones del PIC,55 acorde con la metodologa de formulacin de Planes
Locales de Desarrollo del nivel nacional con la cual se establecen varios ejes
programticosac y a partir del marco lgico y la metodologa MGA para el diseo y gestin de los proyectos para cada uno de esos ejes.
Se elaboracin tambin tres guas de apoyo al proceso de formulacin: Revisin de la Evidencia Cientfica para la Adopcin de Intervenciones en Salud
Pblica Costo-Efectivas, Basadas en Pruebas;. Anlisis de la Situacin en
Salud y Formulacin del Plan de Salud Territorial, y Planeacin, Ejecucin,
Seguimiento y Evaluacin de las Intervenciones en Salud Pblica.51
La tercera fase, se adelant simultneamente con la segunda fase, de socializacin y comunicacin en el nivel nacional para facilitar los procesos de
apropiacin, ejecucin, mejoramiento continuo de la poltica nacional en salud pblica y el ejercicio de rendicin de cuentas. Se implant una estrategia
comunicativa que permiti divulgar y posicionar el PNSP y posteriormente
los lineamientos tcnicos del PST.
ab Esta reunin fue realizada en el Hotel Tequendama el 20 de diciembre de 2007 y cont con la participacin
de 80 personas.
ac Los ejes programticos son: aseguramiento, prestacin y desarrollo de servicios; salud pblica; promocin
social; prevencin, vigilancia y control de riesgos profesionales, y emergencias y desastres.
46
De esta forma se utilizaron varios mecanismos, como el diseo de una imagen

grfica y un logo: Salud es vida y la vida un derecho de todos y todas que
facilit la divulgacin en diferentes medios impresos (documentos, pendones,
retablos); eventos de lanzamiento y difusin para entidades territoriales y otros
actores relacionados con el PNSP en escenarios claves como la capacitacin a
los alcaldes municipales recin electos, y en algunos de los cuales se realizaron
videoconferencias que permitieron llegar a varias zonas del pas; y un amplio
despliegue en medios de comunicacin televisivos, de radio (Programa Tal
Cual) y prensa.48
Logros de la experiencia
arios son los logros del proceso de formulacin del Plan Nacional de
Salud Pblica 2007-2010. Todos los entrevistados han sealado como
uno de los ms relevantes el haber retomado la salud pblica en el nivel
de la formulacin de una poltica pblica nacional que permite dimensionarla
ms all de un paquete de prestacin de servicios cuya responsabilidad recae nicamente en el sector salud, para ubicarla en el mbito intersectorial.
() la salud pblica es un concepto de poltica pblica antes que nada,
entonces lo que se hace es llevar la salud pblica otra vez a un concepto de
poltica pblica y ese concepto de poltica pblica parte desde la definicin
del plan mismo del gobierno de cada nivel de gobierno, o sea departamento,
distrito, nacin. Entonces cuando usted se lo plantea como una poltica pblica ya para la gente es un elemento ms de su poltica y tiene otras herramientas de poltica donde usted hace un anlisis, un diagnstico, establece
unas prioridades y extracta, digamos una serie de lneas estratgicas para
desarrollar su poltica y esas estrategias tendrn un plan operativo, pero entonces usted puede ubicar ah la salud pblica no como un plan de beneficios, sino como una poltica y eso es decisivo(...) (Ex Consultor externo).22
Derivado de lo anterior otro logro fue el haber establecido un marco estratgico

que gua la implementacin en el nivel nacional, pero que es lo suficientemente
flexible para que los entes territoriales den respuesta a sus particularidades,
y adicionalmente retomen la planificacin en salud y la integren a los procesos
de planeacin del desarrollo del nivel territorial a travs de la formulacin de
Planes de Salud Territoriales.
47
En este sentido, el proceso de formulacin de los PST que se llev a cabo a

comienzos del ao 2008 y de los respectivos POA han permitido, de ah en
adelante, evidenciar que se ha logrado un avance en el posicionamiento del
tema de la salud en las agendas locales, y que algunas autoridades locales
de salud han ganado capacidad para liderar estos procesos desde el punto
de vista poltico y tcnico. Lo anterior se refleja en la asignacin de recursos
propios, distintos a los de las transferencias de la Nacin, para la ejecucin
del PST en municipios que nunca lo haban hecho.29
A lo largo de la reconstruccin se ha resaltado que la construccin del Plan
gener una amplia participacin, que sin llegar siempre a consensos enriqueci el proceso desde la visin de los diferentes actores, y fue un proceso
que se constituy en una experiencia pionera para la formulacin de polticas
pblicas en salud en el nivel nacional.
() el PNSP fue un ejemplo de buena construccin concertada y colectiva
de todos los actores del sector, fue un ejemplo de cmo desarrollar polticas
en nuestro sector con participacin de todos, fue un ejercicio que arranc tcnico, que se le present a toda la comunidad del sector salud y que la comunidad aport extraordinariamente y que lo que sali es un producto mucho
mejor, que si no se hubiera hecho ese trabajo de concertacin y de dilogo y
de participacin de todos los actores () (Ex funcionaria del MPS)30
LECCIONES
APRENDIDAS Y RETOS
El Plan constituye tambin un avance al involucrar las aseguradoras en salud y de riesgos profesionales como actores que deben ser partcipes de la
formulacin de los planes de salud pblica territoriales, y con responsabilidades claras frente a la salud pblica ms all de la prestacin de aquellas
contempladas en los paquetes de beneficios.
Otros logros importantes, pese a las crticas en trminos de su orientacin y
contenido, se refieren a conseguir un avance en la ampliacin de los enfoques
conceptuales que orientan el Plan y reconociendo que, aun cuando sigue siendo
un reto que se ample su desarrollo en las lneas de poltica, prioridades, metas
y estrategias; haber posicionado como prioridades algunas problemticas de
salud, sumamente, relevantes, como las enfermedades crnicas, la salud oral
entre otras, lo cual implica asignacin de recursos y desarrollo de estrategias
para darles respuesta de forma integral; y haber introducido incluso al nivel de
una lnea de poltica la dinamizacin de la gestin de conocimiento que contribuya a la gestin de la salud pblica tanto en el nivel nacional como local.
48
El marco de una poltica debe ser coherente y armonizado con los procesos de planeacin definidos en el nivel nacional y local y con las polticas
con las que tiene relacin tanto del sector como de otros sectores.
Lecciones Aprendidas
na de las lecciones ms valiosas que deja la experiencia es la importancia

de generar procesos participativos para la construccin de polticas
pblicas porque permiten visibilizar y posicionar problemticas e
identificar soluciones conjuntas, asegurando legitimidad en los procesos. En
relacin con el desarrollo de este tipo de procesos quedan varios aprendizajes:
Se debe iniciar el proceso con la identificacin de los grupos de inters a
fin de realizar la convocatoria y acercamiento de stos al proceso.
La participacin debe comenzar desde el inicio, ya que esto garantiza
mayor legitimidad y genera confianza frente al desarrollo y resultados
que se obtengan.
Se puede potenciar la participacin para este tipo de procesos cuando se
realiza un proceso de alistamiento para el proceso que permite incluir
a la ciudadana, y generar propuestas ms elaboradas de los grupos de
inters.47 En este sentido el tiempo para desarrollar el proceso es clave,
porque como se vio en este caso el tiempo limitado no permiti adelantar
estrategias de este tipo.
La formulacin de polticas pblicas debe tomar en cuenta, en lo posible,

los tiempos polticos tanto de los niveles nacionales como locales porque
de ellos depende que el proceso se considere prioritario y por ende, gane
mayor viabilidad poltica y participacin activa de actores.47
Se debe partir de acuerdos frente a los objetivos generales porque permiten conducir de forma ms gil el proceso, y resolver tensiones que
se generen frente a la discusin de temas ms especficos o que afecten
intereses de los actores participantes.30
50
La utilizacin de medios virtuales para la interaccin de actores es de enorme

utilidad, pero se deben potenciar encuentros de sntesis a partir del trabajo
generado en ellos.
La importancia dada para que este tipo de procesos se apoyen en una estrategia comunicativa de amplia difusin que facilite el posicionamiento y la
participacin de los actores es prioritaria en este tipo de experiencias.29
Retos
o obstante, los PST haber sido formulados en el primer semestre de 2008 y

actualmente estar en ejecucin, para lo que queda del perodo 2010 como
en una perspectiva a largo plazo, la consolidacin de la gestin de la salud
pblica en el pas enfrenta varios retos. Uno muy importante es el despliegue
armnico del PNSP en planes territoriales intersectoriales y participativos que
articulen los planes institucionales de EPS y ARP, respetando las responsabilidades y competencias definidas en la normatividad, y preservando la destinacin
especfica de los recursos segn la fuente de financiamiento, lo cual requiere
trascender la lgica de planeacin del antiguo PAB ()el Plan Nacional de Salud Pblica tiene un reto muy grande de ser muy distinto del PAB, digamos,
y hay un plan dentro que es el Plan de Acciones Colectivas que puede parecer
mucho al PAB y hay un reto muy grande.(Ex consultor externo).22
Para lograr que la salud pblica se convierta en un eje de direccionamiento

estratgico del SGSSS se han identificado retos en varios aspectos: generacin de reglamentacin y de desarrollo de instrumentos y metodologas por
parte del nivel nacional y otros de fortalecimiento de las capacidades tanto en
el nivel nacional como local.29,56,57
En el nivel nacional el MPS tiene varios retos: en relacin con la generacin de
reglamentacin se requiere mayor especificidad sobre las competencias para el
nivel nacional y territorial definidas por la Ley 715 de 2001 y por el PNSP; la definicin de estndares de calidad para los servicios de salud pblica incluyendo a las
51
acciones de las ARP; la definicin de criterios tcnicos para el proceso de gestin

e interventora a la ejecucin de los PST;29 la incorporacin dentro de la poltica
de formacin de recurso humano en el sector salud de las competencias y contenidos de salud pblica, para lo cual es indispensable el trabajo en conjunto con la
academia y centros de investigacin; y la definicin de perfiles del talento humano
a cargo de la salud pblica en el nivel territorial y su obligatorio cumplimiento.
En cuanto a instrumentos y metodologas es indispensable que se desarrollen
herramientas y sistemas de informacin acordes con las capacidades de las
diferentes entidades territoriales frente a la formulacin de proyectos, el seguimiento a los procesos y recursos, la evaluacin de resultados, las normas
tcnicas, protocolos y guas que orienten la implantacin de las acciones en
salud pblica.
El fortalecimiento de la capacidad institucional del MPS es esencial para
lograr los retos anteriormente sealados y, adems, para poder cumplir
mejor con varias de sus competencias como la asesora y asistencia tcnica
a las entidades territoriales, EPS y ARP de forma estandarizada, tarea que
comparte con las secretaras departamentales de salud; el seguimiento a la
gestin propia y de las entidades territoriales; la gestin por resultados; y
el liderazgo para generar polticas y acciones intersectoriales en el nivel
nacional. Avanzar en este reto implica:
La consolidacin de un trabajo articulado entre las diferentes reas y con las
instituciones adscritas que permita lograr que el PNSP se convierta en un eje
estratgico del sistema de salud en su conjunto. Para ello podra ser importante
la reorganizacin de grupos de trabajo de acuerdo con procesos y fortalecimiento
o conformacin de espacios permanentes de trabajo entre las reas.42
El mejoramiento tcnico al interior del mismo en las diferentes reas de
poltica y de estrategias.
En el nivel de las entidades territoriales y en especial de los municipios ms
pequeos se requiere tambin fortalecer la capacidad de las direcciones
territoriales de salud que permitan ejercer la rectora del SGSSS en su
jurisdiccin; realizar gestin por procesos y resultados que comprende la
planeacin, seguimiento, implantacin y evaluacin de los PST; generar la
movilizacin y la confluencia de otros actores frente al PST como aseguradoras,
IPS, otros sectores y la comunidad a fin de generar acciones intersectoriales
y de respuesta integral a las problemticas. porque se hacen planes que se
52
quedan en planes y entonces el reto est en traducirlo a lo concreto, que

implica definicin de equipo de trabajo, concertacin con diferentes actores.
Un malestar comn en alcaldas y gobernaciones es cmo hacen para que
otros actores como EPS, IPS trabajen rodeando la institucin sanitaria. En
eso no se puede perder de vista que no es slo asunto reglamentario, pero
tambin debe ser de liderazgo tcnico cientfico, control y participacin
social; hay que desarrollar espacios concretos para trabajar temas concretos
que nos preocupan (Ex consultor externo). 58 Sobre este ltimo punto un
aspecto crucial es en qu medida las EPS pueden participar en todos los
municipios en donde tienen poblacin afiliada.59
Para avanzar en este reto es fundamental el acompaamiento, la asesora y
asistencia tcnica con herramientas adaptadas a las necesidades y posibilidades locales; el desarrollo organizacional; y la capacitacin permanente
del talento humano, en donde podra jugar un papel clave las universidades y
para lo cual se requerira asegurar la financiacin correspondiente.
En el caso de las EPS, ARP e IPS un reto es mejorar la gestin de riesgos
en salud de la poblacin que tienen a su cargo para la prestacin de
servicios de salud para lo cual requiere de la generacin de nuevos modelos de atencin, en el cual el desarrollo de la atencin primaria cobra
especial importancia. 57
Otro reto importante tanto en el nivel nacional como local es que la implantacin del PNSP y de los PST respondan a las necesidades y aborde los
principales determinantes de la salud, () la historia se sigue repitiendo,
eso es como historia de una muerte anunciada, si t no logras crear tejido
tcnico capaz de resolver las dinmicas poblacionales, los problemas de
las dinmicas poblacionales en el contexto poblacional o sea, de determinantes, y atendiendo las desigualdades sociales en el desarrollo, si t
no eres capaz de hacer eso, t el otro ao pues, posiblemente, hars un
buen documento() de pronto hars unas grandes convocatorias () las
hars mejor, etc., etc., tendrs ms tiempos () pero los resultados van
a seguir siendo los mismos. (Ex funcionaria del MPS),29 en el cual cobran
importancia el liderazgo de las autoridades de salud que le permitan generar acciones intersectoriales; la voluntad poltica para que el tema de la
salud pblica sea posicionado en la agenda pblica, y el fortalecimiento de
la participacin comunitaria en todo el proceso de gestin de la salud pblica a travs de las veeduras ciudadanas y asociaciones de usuarios que
trascienda lo instrumental.
53
Otros retos relacionados con la orientacin y contenido para la formulacin

del prximo PNSP son: la armonizacin con el Plan Nacional de Desarrollo;
mejoramiento de la coherencia entre el enfoque conceptual adoptado y el
desarrollo de las lneas y acciones estratgicas;58 la desagregacin de metas
para los niveles locales; valoracin sobre si es necesario mantener de forma
vertical el desarrollo de algunas acciones en salud pblica para las cuales es
difcil que se logre la competencia en el nivel local y por ende, que stas se
descuiden; y por ltimo la articulacin que debe existir entre las estrategias
para dar respuesta a las diferentes prioridades.
Acrnimos
ARP
CTSSS
EPS
FOSYGA
INS
INVIMA
IPS
MPS
ODM
OIM
OPS/OMS
PAB
PAI
PDL
PIC
PNSP
POA
POS
PST
SGP
SGSSS
UNICEF
UNFPA
UPC
54
Administradoras de Riesgos Profesionales

Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud
Empresas Promotoras de Salud
Fondo de Solidaridad y Garanta
Instituto Nacional de Salud
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
Ministerio de la Proteccin Social
Objetivo de Desarrollo del Milenio
Organizacin Internacional para las Migraciones
Organizacin Panamericana de la Salud/Organizacin Mundial de la Salud
Plan de Atencin Bsica
Programa Ampliado de Inmunizaciones
Planes de Desarrollo Local
Plan de Intervenciones Colectivas
Plan Nacional de Salud Pblica
Plan Operativo Anual
Plan Obligatorio de Salud
Plan de Salud Territorial
Sistema General de Participaciones
Sistema General de Seguridad Social en Salud de Colombia
Fondo de las Naciones Unidas por la Infancia
Fondo de las Naciones Unidas por la Poblacin
Unidad de Pago por Capitacin
55
Anexos
Anexo 1
Participantes de la segunda reunin de consenso para la formulacin del PNSP
Mesa de Discusin
Actores Participantes
Salud infantil.
Salud sexual y reproductiva.
Enfermedades transmisibles.
Enfermedades crnicas no
trasmisibles.
Seguridad alimentaria y
nutricional.
Seguridad sanitaria y del ambiente.
Sistema de vigilancia en salud
publica.
MPS, Assalud, ICBF, SDS, UNICEF y OPS/OMS, Acemi.

MPS, Profamilia, ICBF, Acemi, OPS/OMS y UNFPA.
MPS, INS, INVIMA, OPS, Acemi.
MPS, INS, Coldeportes, Secretara Distrital de Salud de
Bogot (SDS), Acemi y FES.
DNP, MPS, ICBF, Ministerio de Educacin y Ministerio de
Agricultura, Acemi.
INS, INVIMA, SDS, Acemi y OPS/OMS.
Seguridad laboral y ocupacional.

Salud oral.
Salud mental.
Enfoques conceptuales.
Mesas de trabajo y participantes por regin del pas en la Estrategia de Movilizacin social
Grupos de Trabajo por Regin
Mesa
Total
Grupos
por mesa
Participantes
por Mesa
Centro
Noroccidental
Suroccidental
Caribe y
Nororiental
Revisin de
evidencia.
13
23
145
18
35
246
MPS, INS, OPS. Invima, DNP, FFAA y Acemi.
Diseo del
proceso de
formulacin e
intervencin.
MPS, OPS/OMS.
Planeacin y
priorizacin.
14
153
Ejecucin
11
24
190
Seguimiento y
evaluacin de
resultados.
11
24
190
Total
60
33
12
15
120
924
Universidad Nacional , Asociacin Colombiana de Odontologa, OPS/OMS, Acemi, SDS

MPS, Asociacin Colombiana de Psiquiatria, Universidad de
Antioquia.
MPS, DNP, INS, Acemi, FES, UNFPA, Universidad de Antioquia, Universidad Santo Toms, Asociacion Colombina de
Hospitales, COHAN, MSI y OPS/OMS.
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social. Listados de participantes en la segunda reunin de consenso para la
formulacin del PNSP. Bogot: MPS. 2007 (indito).
56
Anexo 2
Las zonas estaban conformadas por los siguientes departamentos: Zona Centro por Cundinamarca, Boyac,
Tolima, Huila, Meta, Guaina, Casanare, Amazonas; Zona noroccidental por Antioquia, Choc, Quindo, Risaralda,
Caldas; Zona suroccidental por Valle del Cauca, Cauca y Nario; Zona Caribe y nororiental por Atlntico, Bolvar,
Sucre, Crdoba, Cesar, Magdalena, Guajira, Santander, Norte de Santander.
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social. Base de datos de participantes por grupos y mesas de trabajo de la
Estrategia de Movilizacin Social. Bogot: MPS. 2007(indito).
57
Bibliografa
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reglamentan parcialmente los artculos 2o, 3o, 4o, 10o, 21o y 22o de la Ley
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3 Colombia. Ministerio de Salud. Resolucin 4288 de 1996 Por la cual se
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4 Colombia. Ministerio de Salud. Evaluacin de resultados y avances en los procesos con la implantacin de la Reforma del Sistema General de Seguridad
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5 Colombia. Ministerio de Salud. Lineamientos para el desarrollo del Plan de
Atencin Bsica en el ao 2000. Bogota: Ministerio de Salud; 2000.
6 Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 715 de 2001 Por la cual se dictan
normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros.
7 Colombia. CNSSS. Acuerdo 229 de 2002 Por el cual se define la proporcin de
UPC - S que se destinar para la financiacin de las acciones de promocin y
prevencin para el Rgimen subsidiado a cargo de las entidades territoriales
y las Administradoras del Rgimen Subsidiado y se dictan otras disposiciones. Disponible en: http://www.minproteccionsocial.gov.co
8 Colombia. Ministerio de Salud. Circular 52 de 2002. Lineamientos para la
ejecucin de los recursos asignados para salud pblica en el 2003 y de
las acciones de estricto cumplimiento del PAB. Disponible en:http://www.
minproteccionsocial.gov.co
58
9 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Circular 018 de 2004 Lineamientos para la formulacin y ejecucin de los planes estratgicos y operativos del PAB 2004 - 2007 y de los recursos asignados para salud pblica.
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12 Assalud, BDO, CCRP. Diseo y aplicacin de una encuesta para la
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18 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social, Organizacin Panamericana
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19 Colombia. Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. Metas y Estrategias de Colombia para el Logro de los Objetivos de Desarrollo Del
Milenio - 2015. Conpes 91 2005. Disponible en: http://www.dnp.gov.co
20 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Plan Nacional de Salud Pblica
2007-2010. Bogot: Imprenta Nacional. 2007.
21 Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 1122 de 2007 Por la cual se
hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y se dictan otras disposiciones.
22 Entrevista realizada a Ex consultor externo del proceso por Jinneth
Hernndez y Roberto Sempertegui 2 de abril de 2009 en Bogot.
23 Colombia. Congreso de la Repblica. Acta No 31 sesin 28 de noviembre
59
de 2006. Gaceta del Congreso Ao XVI No 39.

24 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Proyecto de Ley 002 de 2006
Por la cual se hacen algunas modificaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Disponible en: http://www.
casadelabogado-asf.org/article.php3?id_article=114
25 Toro D. Ceballos S, Bentez E. Proyecto de Ley 001 de 2006. Cmara de Representantes Por la cual se hacen modificaciones en el Sistema General
de Seguridad Social en Salud y se dictan normas orgnicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artculos 48, 49, 356 y
357 de la Constitucin Poltica. Disponible en: http://www.casadelabogado-asf.org/article.php3?id_article=114
26 Avellaneda L. Proyecto de Ley 122 de 2006 Por la cual se deroga el Libro
Segundo y se reforma el Libro Tercero de la Ley 100 de 1993 y algunos artculos referentes a Salud contenidos en la Ley 715 de 2001 y se constituye
el Sistema Integral de Salud. Disponible en: http://www.casadelabogadoasf.org/article.php3?id_article=114
27 Colombia. Congreso de la Repblica. Acta No 28 sesin 29 de noviembre,
Acta No 32 sesin 29 de noviembre de 2006, Acta No 30 sesin 5 de
diciembre de 2006, Informe de Conciliacin 12 de diciembre de 2006, Acta
No 35 sesin 14 de diciembre de 2006. Gaceta del Congreso Ao XV No
698, Ao XVI No 38, No 11, Ao XV No 658, Ao XV No 12. Disponible en:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.portals
28 Colombia. Congreso de la Repblica. Acta No 35 Sesin 6 de diciembre de
2006. Gaceta del Congreso Ao XVI No 57.
29 Entrevista realizada a Ex funcionaria del MPS por Jinneth Hernndez y
Roberto Sempertegui 14 de abril de 2009 en Bogot.
30 Entrevista realizada a Ex funcionaria del MPS por Jinneth Hernndez 17
de abril de 2009 en Bogot.
31 Organizacin Panamericana de la Salud. Salud Pblica en las Amricas.
Washington: OPS. 2002.
32 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Gua metodolgica para Taller de Consenso del Plan Nacional de Salud Pblica del cuatrienio 2007
- 2010. Bogot: MPS.2007. (indito).
33 Colombia. Presidencia de la Repblica. Departamento Nacional de Planeacin.
Visin Colombia 2019. resumen ejecutivo. Bogot: Planeta. Disponibles en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/2019/
Libro_4ta_ed/resumen_ejecutivo.pdf
34 Ministros de Salud de las Amricas. Agenda de salud para las Amricas
2008-2017.Washington: OPS. 2007.
35 Colombia. Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. Conpes 102
60
Red de Proteccin Social contra la extrema Pobreza Bogot: Departamento

Nacional de Planeacin. 2005. Disponible en: http://www.dnp.gov.co
36 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Plan de choque para la
reduccin de la mortalidad materna. Bogot: .MPS. 2004. Disponible en:
http://www.minproteccionsocial.gov.co
37 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Resolucin 3577 del ao 2006
Por la cual se adopta el Plan Nacional de Salud Bucal. Disponible en:
http://www.minproteccionsocial.gov.co
38 Colombia. Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. Conpes 2847
Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin 1996-2005. Bogot: DNP. 1996.
Disponible en: http://www.dnp.gov.co
39 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Plan estratgico para la
expansin y/o fortalecimiento de la Estrategia Alto a la Tuberculosis 20062015 Colombia libre de tuberculosis. Bogot: MPS. 2006.
40 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Documento borrador del Plan
Nacional de Salud Pblica 2007-2010 presentado en la primera reunin de
consenso. Bogot: MPS.2007. (indito).
41 Holzmann R, Jorgensen S. Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la proteccin social y ms all. Rev. Fac. Nac. Salud Pblica
Vol. 21(1): 73-106.2003.
42 Entrevista a funcionario del MPS realizada por Janeth Bonilla en 2008.
43 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Matriz de estrategias, metas
y competencias. Bogot: MPS.2007. (indito).
44 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Sntesis de recomendaciones al PNSP generadas en la primera reunin de consenso. Bogot:
MPS.2007. (indito).
45 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Actas de las mesas de trabajo
de las reuniones de consenso para la formulacin del PNSP. Bogot: MPS.
2007. (indito).
46 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Resolucin 4045 de 2006
Por la cual se acoge el Plan Visin 20/20: El Derecho a la Visin de
la Organizacin Mundial de la Salud como programa de inters en salud
pblica y se dictan otras disposiciones.
47 Entrevista a funcionario de Secretara de Salud realizada por Jinneth
Hernndez mayo de 2009.
48 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Estrategia de Movilizacin
Social para la Implementacin del Plan Nacional de Salud Pblica. Bogot:
MPS. 2007. (indito).
49 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Lineamientos para las mesas de
trabajo de la estrategia de movilizacin social. Bogot: MPS. 2007. (indito).
61
50 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Resultado convocatoria estrategia de movilizacin social para la implementacin del Plan Nacional
en Salud Publica 2007 2010. Bogot: MPS. 2007. (indito).
51 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Informe final de la Estrategia
de Movilizacin Plan Nacional De Salud Pblica 2007 2010. Bogot: MPS.
2007. (indito).
52 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Base de datos de participantes
por grupos y mesas de trabajo de la Estrategia de Movilizacin Social.
Bogot: MPS. 2007. (indito).
53 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Sntesis de las reuniones con
sectores, ONGs y organismos de cooperacin internacional y con universidades celebradas en noviembre de 2007. Bogot: MPS. 2007. (indito).
54 Entrevista a Profesor investigador de universidad pblica realizada por
Jinneth Hernndez 28 de abril de 2009 en Bogot.
55 Colombia. Ministerio de la Proteccin Social. Resolucin 425 de 2008 Por
la cual se define la metodologa para la ejecucin, seguimiento, evaluacin
y control del Plan de S alud Territorial, y las acciones que integran el Plan
de Salud Pblica de Intervenciones Colectivas a cargo de las entidades
territoriales. Bogot: MPS. 2008.
56 lvarez G. Plan Nacional de Salud Pblica: avances y retos en el
fortalecimiento de la salud pblica en Colombia. En: Cuadernos del
Doctorado El Plan Nacional de Salud Pblica: posibilidades y limitaciones.
Bogot: Universidad Nacional. 2008.
57 Gmez C. Oportunidades y alcances del Plan Nacional de Salud Pblica. En:
Cuadernos del Doctorado El Plan Nacional de Salud Pblica: posibilidades
y limitaciones. Bogot: Universidad Nacional. 2008.
58 Entrevista a Ex consultor externo del proceso realizada por Janeth Bonilla
en 2008.
59 Entrevista a Coordinadora de Promocin y Prevencin de EPS realizada
por Janeth Bonilla en 2008.
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