144

CAPITULO III. LA EMPRESA PBLICA

Como bien se dijo, la poltica fiscal es una rama del derecho financiero que ayuda a los
Estados en la obtencin de sus recursos, gestin o manejo de los mismos; y en la
planificacin y programacin de los gastos necesarios para la vida del Estado. Ahora bien,
el Estado necesita ingresos para cumplir sus fines, los medios para lograrlo se encuentran
fijados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en los artculos 25, 26
y 28 , en est ltimo se indica que el Estado podr proporcionar servicios a los particulares
sin constituir monopolio. Esto por medio de organismos descentralizados del sector
paraestatal, a los que se les denomina Empresas Pblicas (Empresas del pueblo y para el
pueblo). Como es el caso de la Empresa Pblica objeto de este trabajo de investigacin.

1.- La Administracin Pblica

El surgimiento y desarrollo de todo tipo de organismos as como la multiplicidad de
relaciones entre ellos, han dado lugar a la existencia de diferentes tipos de administracin
que a veces hacen complicada su clasificacin. Sin embargo, la clasificacin ms comn es
aquella que atiende al sector econmico en funcin de la naturaleza organismo, ya sea este
de carcter pblico, privado o que rena caractersticas de ambos sectores. Desde est
punto de vista pueden distinguirse tres tipos fundamentales de administracin.

1. Administracin Pblica.
2. Administracin Privada.
3. Administracin Mixta.
145
El anlisis que presenta se enfocar a la Administracin Pblica.

Definicin de Administracin Pblica:

Luther Gulick
1
dice que la Administracin Pblica es aquella parte de la ciencia de
la Administracin que concierne al gobierno, fundamentalmente al poder ejecutivo que es
el encargado de llevar a cabo las tareas gubernamentales. Gulick reconoce que existen
problemas administrativos en los poderes legislativo y judicial; slo porque, por definicin,
es el poder ejecutivo o administrativo el encargado de realizar la poltica gubernamental,
considerando el poder pblico en conjunto.

John M. Pfiffner
2
seala que la Administracin Pblica consiste en llevar a cabo el
trabajo del gobierno coordinando los esfuerzos de modo que puedan colaborar unidos en el
logro de sus propsitos.

La Administracin Pblica es pues, la ejecucin y la observancia de la poltica
gubernamental, segn ha sido delineada para autoridades competentes, y por lo tanto, a ella
concierne los problemas, poderes, organizacin y tcnicas que lleva implcita la aplicacin
de las leyes y polticas formuladas por las dependencias gubernamentales encargadas de
ello. La Administracin Pblica es la ley en accin: es la parte ejecutiva del gobierno.


1
Gulick Luther citado por Faya Viesca, Jacinto. Rectora del Estado y Economa Mixta, cit. Pgina 267.
2
John M. Pfiffner citado por Faya Viesca, Jacinto. Ob cit. Pgina 268.
146
Por lo que respecta a la actividad especifica de la aplicacin, la administracin
pblica podra a su vez, referirse a administracin de personal, de presupuesto, de
materiales, financiera, etc.

Comparacin entre Administracin Pblica y Privada

Mucho se ha discutido sobre s la Administracin Pblica, es una disciplina
independiente de la Administracin Privada y por el contrario, ambas son parte de una
disciplina general llamada administracin
3
. Existen suficientes motivos para pensar que
esto ltimo es lo correcto y que no justifica en forma alguna la existencia de dos disciplinas
separadas. Sin embargo, no debe desconocerse que dentro de cada esfera en particular,
existen situaciones especificas que las caracteriza, as como que tienen grandes analogas.

a) Diferencias

Pfiffner
4
dice que una caracterstica que distingue al administrador pblico del
privado es aquel que no est constantemente bajo la zozobra de los estados de prdidas y
ganancias, como lo est su hermano en el terreno de los negocios. El poder pblico
proporciona servicios que son, en gran medida intangibles, por los cuales el consumidor
individual no paga honorarios.



3
Faya Viesca, Jacinto. Rectora del Estado y Economa Mixta, cit. Pgina 269.
4
Pfiffner citado por Faya Viesca, Jacinto. Rectora del Estado y Economa Mixta, cit. Pgina 272.

147
Por este motivo y con el objeto de encontrar un instrumento de evaluacin, se han
hecho esfuerzos serios para establecer normas de eficiencia administrativa, pero hasta la
fecha tanto el pblico como el administrador se encuentran sin medios precisos para
conocer la intensidad y calidad de las actividades encomendadas al Estado.

Otra diferencia que se desprende es la tendencia legislativa de los funcionarios
pblicos. Un administrador pblico tiene que estar seguro de que sus acciones se ajusten a
las prescripciones legales. En consecuencia, debe consultar constantemente los cdigos y
reglamentos que indican la forma de proceder. El administrador privado, tambin consulta
cdigos y reglamentos para proceder pero con distinto fin: para encontrar la forma de hacer
lo que se propone sin ser sancionado. Las leyes sirven al administrador pblico para saber
qu es lo que debe hacer y al privado que es lo qu no debe hacer. En este caso el
administrador pblico tiene una desventaja sobre el privado.

Marshal E. Dimock
5
dice que la administracin pblica se caracteriza porque es
menos idnea que la privada, porque la limitan sus responsabilidades, que estn
enmarcadas en reglamentos que no pueden cambiar a voluntad. Adems, esta sujeta a
cambios imprevistos o premeditados de poltica, lo cual se traduce en cambios de la
administracin. El remedio para estas desventajas: creacin de servidores pblicos
profesionales permanentes, que ocupen los puestos de ms alta jerarqua, y proveer de
cierta autonoma a la administracin para alejarla de estas influencias.


5
Dimock, Marshal E. citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso. Porra,
Mxico 2002. Pg. 249.
148
Los problemas se acentan en la administracin pblica debido a las condiciones de
poltica gubernamental, las restricciones legales, etc., que estn por encima de una
autonoma administrativa y la libertad de accin.

Una distincin muy comn entre ambos tipos de administracin es aquella que se
refiere a los fines. Desde el punto de vista objetivo, es indiscutible que existe una distincin
tajante: el objeto del gobierno es servir al ciudadano, procurar el bienestar colectivo;
salvaguardar las instituciones; procurar la continuidad de los servicios. En cambio, el
propsito de la empresa privada, es la obtencin del lucro. Sin embargo, no puede negarse
que existen empresas privadas que trabajan no slo con fines no lucrativos, sino que an
desarrollan actividades que, en principio, corresponden al Estado.

Wallace D. Donham
6
dice que, a pesar de su gran similitud existen diferencias entre
la administracin pblica y la administracin privada, principalmente por lo que respecta al
material humano. En el gobierno existe ms continuidad y definicin en el mandato que en
la empresa privada, pues los lmites de la accin estn con frecuencia claramente definidos
en leyes y reglamentos muchas veces sancionados aun por el congreso. Donham afirma que
tal situacin no existe en las empresas privadas. La responsabilidad ante el congreso y la
interferencia de ste; la responsabilidad ante el ejecutivo; los controles generales definidos,
etc., son caractersticas que le dan poco parecido con los negocios privados. Los poderes
polticos de las dependencias gubernamentales son radicalmente diferentes de las
compaas privadas.


6
Donham D. Wallace citado por Faya Viesca, Jacinto. Rectora del Estado y Economa Mixta, cit. Pg. 280.
149
Josiah C. Stamp
7
describe cuatro diferencias que es conveniente mencionar:

Afirma que el juicio de los empleados gubernamentales que estn en contacto con el
pblico es muy limitado, pues la administracin pblica no puede hacer discriminaciones
de ninguna especie entre personas. Esta uniformidad en el tratamiento a todo lo largo de la
administracin la llama el "principio de la estabilidad o consistencia". Tal obligacin no
existe en la administracin privada, excepto en aquellas empresas en que sus negocios
dependen del mantenimiento de un estndar absolutamente exacto; no existe compulsin
alguna para servir a determinada gente, por lo que no tiene que preocuparse de este
principio de estabilidad o consistencia.

Una segunda caracterstica es lo que llama el "principio del control financiero".
Desde el punto de vista constitucional, el control financiero es una autoridad ejercida sobre
la actividad del estado a travs de la tesorera o la oficina del presupuesto y este control
ejerce influencia represiva de todas las dependencias de gobierno. No es posible a una
dependencia del gobierno experimentar en nada que requiera un gasto, pues sus egresos
estn perfectamente definidos en cantidad y en propsitos. Dicha influencia represiva no
existe en las empresas privadas.

La tercera caracterstica es el "principio del reembolso marginal" 'Todos sabemos
que los gastos en las empresas privadas se hacen de acuerdo con la tendencia general de
lucro. Este principio es slo de las empresas privadas.

7
Stamp, Josiah C. citado por Uvalle, Ricardo (1994). "La Calidad de la Administracin Pblica Moderna"
Revista de las Especialidades de Ciencia Poltica y Administracin Pblica. Cuarta poca Nm. 2
enero/marzo 1994. pp. 101 -115. Ed. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. UNAM, Mxico.
150
El cuarto principio es el de la "responsabilidad ministerial" Es bien sabido que
hasta el ltimo acto del ms humilde servidor pblico, se realiza a la luz de la suprema
autoridad, que es el congreso, a lo largo de una serie infinita de pasos en una amplia escala
jerrquica, de la responsabilidad ministerial, es necesario para los jefes administrativos,
justificar los actos de su departamento y este hecho tiene una influencia extraordinaria en su
personal y en todo el carcter de la administracin.

b) Similitudes

Pfiffner afirma que los problemas de administracin y organizacin corren por los
mismos canales, independientemente de que se trata de un organismo gubernamental o de
una empresa privada y Nathan Isaacs encuentra mucho parecido entre poder, que es el fin
de los polticos y "ganancia" que es el fin de los hombres de negocios.
8


Para llevar las tareas del Estado, la Administracin pblica tiene exactamente los
mismos problemas bsicos que la administracin privada: puede hacer caso omiso del
lucro, emplear la fuerza, etc., y an as, el mismo gobierno tiene dificultades para competir
con las empresas privadas en los mercados de abastecimiento y en la seleccin del personal.
Para aplicar al gobierno el calificativo de burcrata, debemos de estar seguros de que las
diferencias burocrticas entre gobierno y empresas privadas, son mayores que las que
existen entre varias clases de empresas o varias clases de gobiernos.



8
Pfiffner y Nathans citados por Faya Viesca, Jacinto. Rectora del Estado y Economa Mixta, cit. Pg.281.
151
Al respecto Henry S. Dennison
9
deca "los hombres que hayan tenido la oportunidad
de estudiar las actividades pblicas y privadas y que hayan sabido hacer correctamente los
anlisis y las comparaciones cientficas, descubren por lo comn, que la diferencia entre
una gran organizacin y una pequea es mucho mayor que la diferencia entre una
organizacin pblica y una privada.

Las diferencias que se encuentran entre la administracin pblica y la privada,
pierden su significacin con la transferencia de gran nmero de administradores privados a
los puestos pblicos. Posiblemente, el problema ms difcil en esa transferencia de
habilidades no ha estado en la administracin considerada especficamente. La dificultad
verdadera es que los administradores privados deben hacer un ajuste de su pensamiento y
experiencia, para entender las actividades ms complejas de la administracin pblica.

Las funciones administrativas

Diversos autores dedicados al estudio de la administracin se han preocupado por
identificar y denominar las funciones ejecutivas. Existen inconsistencias en aquellas
actividades que pueden consideradas de naturaleza administrativa. Tannenbaum
10
,
investigando las razones de estas inconsistencias, ha enumerado ocho causas:




9
Dennison, Henry S. citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 256.
10
Tannenbaum citado por Faya Viesca, Jacinto. Rectora del Estado y Economa Mixta, cit. Pg. 285.
152
1. La complejidad de las empresas
2. La falta de una terminologa comn para describir conceptos similares
3. El descuido en el uso de los trminos
4. La falta de claridad al detallar las funciones del administrador
5. La inclusin de aspectos tcnicos entre las funciones administrativas
6. La confusin entre funciones y procesos
7. La descripcin de las actividades en trminos subjetivos
8. La confusin entre funcin y operacin

El Panorama Poltico Econmico en que se desenvuelve la Actividad del Estado
11


Una tarea que ofrece dificultades es lograr un concepto preciso de empresa pblica,
forma a travs de la cual se expresa una actividad de la Administracin Pblica, antes
reservada a la iniciativa privada. De esta manera las empresas pblicas sirven a los fines de
poltica econmica, produciendo bienes concretos.

La actividad de los particulares en el rgimen liberal se conoce con el nombre de la
economa de mercado libre, que rechaza toda intervencin del Estado, salvo la proteccin
de esas actividades. La accin econmica descansa en los propsitos especulativos de la
actividad individual y en la determinacin del precio sujeta a la libre fluctuacin del
mercado.


11
Assael, Hctor. Ensayos de Polt ica Fiscal, cit. Pgs. 285 a 289.
153
La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurrencia o por las
limitaciones econmicas que ellos imponen, ante los excesos e insuficiencias de un
capitalismo impersonal.

Es en estas situaciones en las que ms se requiere la intervencin estatal, al pasar
de un sistema de economa libre, a un sistema de economa dirigida, de un Estado
abstencionista a las diversas formas del Estado inter vencionista.

El Capitalismo e imperialismo econmico-poltico, son formas violentas o
pacficas de expansin comercial e industrial en beneficio de los grandes empresarios, los
cuales van ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso de transformacin hacia
formas ms humanas de la vida social.

El Colonialismo, penetracin econmica, inversiones extranjeras y la consiguiente
dependencia econmica, ya que todo capital tiene una nacionalidad, creando zonas de
influencia en Asia, frica y la Amrica Latina, son manifestaciones reales del dominio
econmico de nuestro siglo, surgiendo el colonialismo econmico, estrictamente
vinculados aquellos regmenes lo mismo a Estados capitalistas que a Estados comunistas.

Este fenmeno fue descrito en 1915 por Lenin
12
, al sealar que la concentracin y
monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias primas, se
alcanzaban por los medios violentos de la poltica imperialista; concluyendo que el
imperialismo es la ltima fase del capitalismo.

12
Lenin citado por Assael, Hctor. Ensayos de Poltica Fiscal, cit. Pg. 286.
154
"Ello revelara, dice Carrillo Castro
13
, el carcter esencialmente poltico de la
empresa pblica, vinculada a la evolucin del Estado y, por ende, a los tipos de
organizacin del poder y de los procesos sociales con sus mltiples proyecciones.

Se trata entonces de un fenmeno histrico, contingente, que sera difcil atrapar,
formal y materialmente, en una sola caracterizacin con validez universal y constante".

Ha surgido en los ltimos tiempos al Estado-empresario, al Estado-organizador, al
Estado-promotor de la riqueza pblica, al Estado-accionista, y al Estado emprendedor en
nuevas actividades, siempre acosado por las grandes carencias nacionales y la insuficiencia
e incomprensin de la iniciativa privada, para acometer nuevas empresas, detener el alza de
los artculos de consumo necesario o el grave problema del desempleo, aprovechando sus
tcnicas de la empresa privada y las propias experiencias de los Estados socialistas.

La organizacin poltica no puede esperar con los brazos cruzados, ante la mi seria
colectiva o el temor de un desquiciamiento econmico, a que buenamente lleguen los
promotores del desarrollo econmico, industrial o comercial. La inflacin, desocupacin,
desnivel presupuestal, elevacin constante de precios, insuficiencia de salarios y otras
causas provocan el profundo malestar de la socie dad mundial cuyas consecuencias son
difciles de prever, ya. que los remedios y soluciones son insuficientes.



13
Carrilo Castro citado por Acle, T. / Vega, J. "La Empresa Pblica: desde fuera, desde dentro". Ed.
Limusa, Mxico 1986. pg. 235.
155
Ante el llamado de la Secretara de Economa del gobierno mexicano, sealando la
posibilidad del establecimiento de industrias nuevas, a las que el Estado ofrece numerosas
garantas, la accin privada no ha respondido con el vigor que requiere el formar nuevas
fuentes de riqueza, necesarias para crear ms de ochocientos mil empleos, en relacin con
nuestro desarrollo econmico.

O los particulares colaboran en este desarrollo, con todas las ventajas que el Estado
les proporciona, o el Estado se ve obligado a lanzarse en nuevas actividades, en una
constante accin de produccin de bienes y servicios, incluso, como ya lo ha hecho,
adoptando la organizacin de las sociedades mercantiles. La industrializacin del pas es
una meta ineludible para robustecer la economa nacional y poder incorporar a mejores
formas de vida a una poblacin campesina y obrera que acusa niveles de vida muy bajos.
Los signos del futuro sealan, no la unin del Estado y las empresas particulares; sino una
exclusiva accin estatal en los nuevos moldes de gestin de las empresas pblicas.

Aunque los fines polticos y econmicos del Estado sean variables y contingentes y
estn constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos sistemas que se disputan
la hegemona mundial, puede afirmarse que al finalizar este siglo y bajo la presin de las
tendencias sociales, se robustezca y afirme una mayor y ms precisa intervencin del
Estado, como supremo regulador de la economa nacional, tanto para fortalecer y estimular
el desarrollo econmico interno, como en lo externo para librarse de la implacable accin
de los Estados capitalistas.


156
En los Estados que sealan un franco intervencionismo del poder pblico, pero en
forma moderada, las empresas privadas tienen un amplio campo de accin, pues son la base
de su organizacin y pueden coexistir con un sector pblico, todava limitado, que integran
las empresas a cargo del Estado.

El que las formas jurdicas, polticas y econmicas sean irregulares y an
imprecisas, no son factores que puedan detener la accin econmica del Estado, obligado a
tomar el rumbo que las mismas necesidades sociales le sealen imperiosamente.

Valentn Andrs lvarez
14
nos dice: "Una actividad econmica debe y slo debe,
pasar de privada a pblica cuando dentro de la economa libre contrara o es indiferente a
fines econmicos, sociales, etc., que el Estado considera imprescindible cumplir, y la
actividad es, adems, en manos de ste, un instrumento que permite cumplido o mejorar su
cumplimiento" y ms adelante agrega: "Si el Estado fue ensanchando el sector pblico a
costa del privado, se produjo todo ello porque la resultante social de las fuerzas originadas
en el seno de la sociedad misma empujaba en esa direccin a todas las actividades".

Por causas muy complejas, el desarrollo de la empresa pblica, parece haberse
detenido aunque transitoriamente. En estas ltimas dcadas, ante el creciente
intervencionismo de Estado, se han venido multiplicando las reformas constitucionales,
leyes administrativas, Acuerdos, Decretos, rdenes y una amplia bibliografa sobre las
empresas pblicas en Mxico.

14
lvarez, Valentn Andrs citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg
330.
157
Sin embargo, contina presente la inquietud sobre el debido funcionamiento de
ellas, que siguen acusando graves anomalas, inmoralidades, incapacidades e
improductividad, constituyendo una pesada carga para la economa nacional, cuando
deberan ser factores indispensables para el desarrollo general, y superar la actual crisis que
nos domina. La importancia del sector comercial e industrial paraestatal se vincula a la
economa nacional en su totalidad, y al fortalecimiento de la soberana nacional.

Los problemas que origina la empresa pblica tienen un sentido poltico, jurdico y
econmico que aluden a la estructura de la administracin pblica, las fluctuaciones del
mercado, el fortalecimiento presupuestal, la rentabilidad y la eficiencia. Todos ellos forman
renglones importantes del mecanismo de la empresa pblica. A esto ha de concluirse con la
relacin que guardan con los sistemas de planeacin y control.

2.- Rectora del Estado y Economa Mixta

Rectora del Estado del desarrollo nacional

La Constitucin de Quertaro del 5 de febrero de 1917 recogi los postulados
sociales bsicos de la Revolucin Mexicana e inaugur la etapa del constitucionalismo
social, a la cual siguieron la Constitucin de la Repblica Socialista Federativa Sovitica
Rusa de 10 de julio de 1918 y la Constitucin alemana de Weimar del 11 de agosto de
1919, al contemplar no slo la estructuracin de los poderes del Estado y la proteccin de
los derechos humanos sino las bases de la organizacin social y econmica del pas.

158
En efecto, la Constitucin de 1917 estableci, entre otros aspectos (vase, por
ejemplo, el texto original de los artculos 27, 28 y 123), ciertas bases para la rectora
econmica del Estado, las cuales se expresaron y desarrollaron explcita o implcitamente
durante el rgimen postrevolucionario a travs de diversas leyes, reglamentos, planes y
programas, as como en el discurso poltico.

Sin embargo, con motivo de la crisis econmica de los primeros aos de la dcada
de los ochenta, caracterizada por devaluaciones monetarias, rpido incremento de la
inflacin, aumento desmesurado de la deuda externa, estancamiento econmico,
crecimiento del desempleo, elevacin del dficit del sector pblico, expropiacin y
nacionalizacin bancaria, prdida de control sobre el mercado financiero y cambiario, as
como prevalencia de un ambiente de desconfianza, desconcierto, inseguridad y conflicto
social, adems de un contexto internacional inestable y altamente competitivo, se propici
una ingobernabilidad econmica que amenazaba la tradicional estabilidad social y poltica
del pas.

Como respuesta a la crisis y consciente, por experiencia propia, de las limitaciones
inherentes a un modelo econmico estatista y proteccionista, pero tambin ajeno, por su
historia, a las corrientes que pregonan liberalismos sin medida, el Estado mexicano
emprendi una poltica de ajuste y estabilizacin, apoyada en un profundo cambio
estructural.



159
Fue as como el entonces nuevo gobierno percibi la necesidad de ratificar y
explicitar las bases del rgimen constitucional de la economa mexicana para fundar
jurdicamente las medidas correctivas de la crisis econmica y las reformas, estructurales
indispensables para el desarrollo nacional, a travs de las iniciativas de reformas
promovidas por el Ejecutivo federal a los artculos 25, 26, 27, 28 y 73 de la Constitucin,
que culminaron en los decretos promulgatorios de 3 de febrero de 1983, a fin de ampliar,
explicitar, sistematizar, constitucionalizar y modernizar, entre otros aspectos, el principio
de rectora econmica del Estado, el rgimen de economa mixta, el sistema de planeacin
democrtica del desarrollo, as como la definicin de las reas estratgicas reservadas
exclusivamente al Estado y la funcin de las entidades paraestatales.

Precisamente, el artculo 25 constitucional consagra el principio de que corresponde
al Estado la rectora del desarrollo nacional. De conformidad con su primer prrafo, ste
debe ser integral y perseguir el fortalecimiento de la soberana de la nacin y su rgimen
democrtico. Asimismo, el desarrollo nacional debe permitir, mediante el fomento del
crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya
seguridad protege la propia Constitucin.






160
Aun cuando el texto constitucional no define lo que debe entenderse por "rectora
del Estado", lo cual tampoco se desprende de la exposicin de motivos de la iniciativa
correspondiente ni del debate legislativo, su alcance cabe derivarlo del segundo prrafo de
conformidad con el artculo 28, prrafo quinto, de la Constitucin, el Estado contar con los
organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las actividades de carcter
prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por s o con los sectores social y
privado.
15


En estos casos, la actividad correspondiente desplegada por el Estado, de
considerarse conveniente, se efecta, generalmente, a travs de empresas (de carcter
mercantil) de participacin estatal mayoritaria y fideicomisos pblicos (si bien la fraccin I
del artculo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que el objeto de
los organismos descentralizados tambin puede ser la realizacin de actividades
correspondientes a las reas prioritarias).

En general, existe una clara tendencia a que la gestin del Estado en la produccin
de bienes y servicios para el mercado se realice a travs de entidades paraestatales
(organismos descentralizados, empresas de participacin estatal o fideicomisos pblicos),
en tanto que las atribuciones de autoridad se reservan para la administracin central.




15
Kaplan, Marcos (coordinador). Crisis y futuro de la Empresa Pblica. UNAM/PEMEX, Mxico 1994,
Pg. 277.
161
Por otra parte, el ltimo prrafo del propio precepto constitucional establece que
cuando estas actividades sean generales, de carcter temporal y no afecten sustancialmente
las finanzas de la nacin, se les puede otorgar subsidios, en cuyo caso el Estado vigilar su
aplicacin y evaluar los resultados.

Lo anterior sin olvidar lo advertido por Carrillo Flores
16
, en el sentido de que es
indudable que no de toda entidad paraestatal puede esperarse que d utilidades y este punto
no est mencionado en la Constitucin; salvo casos excepcionales, el Estado debe procurar
que sus empresas incrementen sus recursos y no sean para l una carga, ya que servicio
social y ganancia o plusvala no son necesariamente incompatibles.

a) El sector social. Otra novedad de la reforma de 1982 fue haber dado jerarqua
constitucional a un sector que ya exista, el llamado social, al definirlo el sptimo prrafo
del artculo 25 como aquel compuesto por ejidos, organizaciones de trabajadores,
cooperativas, comunidades, empresas que pertenecen mayoritariamente o exclusivamente a
los trabajadores y, en general, toda forma de organizacin social para la produccin,
distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

El referido precepto constitucional prev que la ley establecer los mecanismos que
faciliten la organizacin y la expansin econmica del sector social; esta preocupacin
programtica responde al hecho real de que el sector social es el menos desarrollado de
nuestra economa y dentro de l pueden generarse frmulas que permitan alcanzar la
finalidad de fomentar el empleo y lograr una ms justa distribucin de la riqueza.

16
Carrillo Flores, Antonio citado por Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 277.
162
Asimismo, se prev que, bajo criterios de equidad social y productividad, se apoyar
e impulsar a las empresas de los sectores social y privado de la economa, sujetndolos a
las modalidades que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos
productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente.

Como se haba anticipado, conforme al prrafo quinto del propio artculo 25, el
sector social (ya sea solo o conjuntamente con el sector pblico y/o privado) puede
participar en las reas prioritarias del desarrollo, en tanto que de acuerdo con lo dispuesto
en el ltimo prrafo del artculo 28 constitucional, cuando las actividades en tales reas
sean generales, de carcter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nacin,
se les puede otorgar subsidios, correspondindole al Estado en estos casos vigilar su
aplicacin y evaluar los resultados.

b) El sector privado. Sin duda, el sector ms tradicional y amplio de la economa
mexicana es el privado y, si bien se ha acentuado la accin estatal, empero, la regla general
o, al menos, residual sigue siendo la actividad del sector privado, sin olvidar las
significativas facultades rectoras del desarrollo a cargo del Estado y las caractersticas de
nuestro rgimen de economa mixta y de democracia social anteriormente expuestas.

El ltimo prrafo del artculo 28 constitucional establece que la ley alentar y
proteger la actividad econmica que realicen los particulares, y proveer las condiciones
para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo econmico
nacional, en los trminos previstos en la propia Constitucin, esto es, dentro del rgimen de
libertades y objetivos de justicia social que la caracterizan.
163
Asimismo, como en el caso del sector social, el prrafo sexto del artculo 25 del
mismo ordenamiento prev que, bajo criterios de equidad social y productividad, se
apoyar e impulsar a las empresas del sector privado de la economa, sujetndolas a las
modalidades que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos
productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente del propio artculo 25, el cual
ordena las atribuciones del Estado en materia de planeacin, conduccin, coordinacin y
orientacin de la economa nacional, as como las de regulacin y fomento de las
actividades que demande el inters general, mismas que debe ejercer en el marco de
libertades que otorga la Constitucin.

Consecuentemente, se ejerce la rectora no slo al ejecutar o administrar, sino
tambin al legislar e, incluso, al juzgar, en el entendido de que los derechos humanos
(individuales y sociales, as como los llamados de los pueblos o naciones, denominados de
la "tercera generacin ") son el marco jurdico de la rectora del Estado, lo cual obliga al
mismo tanto a respetar el mbito de libertad de los particulares como a propiciar un orden
social y econmico justo que permita a los individuos y a los grupos el goce material de los
derechos humanos, de manera destacada, la libertad, a travs de niveles de vida dignos. As
pues, a partir de la reforma de 1983 se cuenta con un conjunto explcito de atribuciones del
Estado, congruente, definido en sus alcances, con instrumentos econmicos perfeccionados
y los fundamentos para llevar al derecho los nuevos conceptos econmicos.


164
Como destaca Miguel de la Madrid
17
, del primer prrafo del ar tculo 25
constitucional se desprenden los siguientes objetivos de la rectora del desarrollo nacional:

a) El desarrollo debe ser integral. Esto es, debe abarcar no slo la economa sino
tambin la poltica, la sociedad y la cultura, adems de referirse a los distintos grupos y
regiones del pas, tomando en cuenta la composicin pluricultural y multitnica que
caracteriza a nuestra nacin, en los trminos del artculo 40 constitucional.
Consecuentemente, la visin reduccionista que pretende equiparar a la rectora del Estado
con la intervencin del mismo en materia econmica, constrindola a mbitos de carcter
patrimonial, se ve superada con la expresin en nuestro texto constitucional de que la
rectora estatal se refiere al "desarrollo nacional", el cual no significa slo crecimiento
econmico, ya que debe ser integral.

b) El desarrollo debe fortalecer la soberana de la nacin. Es decir, la facultad del
pueblo mexicano para autodeterminarse, en los trminos de lo previsto en el artculo 39 de
la Constitucin que establece que ''La soberana nacional reside esencial y originariamente
en el pueblo.






17
Hurtado De la Madrid, Miguel citado por Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg.
280.
165
Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste..."
Asimismo, de acuerdo con el segundo prrafo, as como con las fracciones II, inciso b); VI,
y VII del artculo 30 constitucional, la educacin que impartan el Estado y los particulares
en los niveles de primaria y secundaria, as como las universidades pblicas autnomas,
adems de fomentar el amor a la Patria, el criterio que debe orientarla ser moderno, el
Estado mexicano promueve, induce y orienta la accin de la nacin hacia los grandes
objetivos del desarrollo; ello lo hace mediante los instrumentos que por ley tiene la facultad
de ejercer, como es el caso de la accin tributaria, del gasto pblico, la arancelaria, la
financiera y la normativa, sin que el Estado pueda abdicar de su responsabilidad de
conducir de manera soberana la marcha de la economa.

Rgimen de economa mixta

A partir del texto original del artculo 27 de la Constitucin de 1917, es posible
distinguir tres tipos de propiedad en Mxico, atendiendo al sujeto a quien se atribuye o
imputa el bien correspondiente: Propiedad privada, propiedad pblica y propiedad social.








166
En efecto, la propiedad privada se encuentra garantizada en dicho precepto, el cual
tambin establece que las expropiaciones slo pueden hacerse por causa de utilidad pblica
y mediante indemnizacin, si bien la nacin tiene en todo tiempo el derecho de imponerle
las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales sus ceptibles de apropiacin, con el objeto de
hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y cuidar de su conservacin, as
como, para lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de
vida de la poblacin rural y urbana. Al respecto, Carrillo Flores
18
advierte:

La carta magna no acepta ya, en realidad nuestra tradicin jurdica no ha aceptado
nunca, que la propiedad sea el derecho de disfrutar y disponer de las cosas de una manera
absoluta, segn la frmula del Cdigo de Napolen; pero tampoco est sealado como
situacin de presente u objetivo de futuro, que sea ilimitada la potestad del Estado para
poseer o administrar empresas de produccin de bienes o servicios. La regla general es la
propiedad privada, salvo tratndose de la territorial en que la nacin no se haya desprendido
del dominio originario que le atribuye el primer prrafo del artculo 27, segn la Suprema
Corte resolvi en las ejecutorias de la Federacin contra el Estado sobre jurisdiccin y
propiedad de monumentos arqueolgicos en 1932 y para toda clase de bienes, en el caso de
Adolfo Jimnez y Contreras, fallado en 1934.





18
Carrillo Flores, Antonio citado por Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg.282.
167
En congruencia con el rgimen triangular de la propiedad y la rectora del Estado,
los prrafos tercero al octavo del propio artculo 25 constitucional establecen, de manera
explcita y sistematizada a partir de las reformas de 1982, las bases de nuestro sistema de
economa mixta. Al respecto, el prrafo tercero seala que al desarrollo econmico nacional
concurrirn, con responsabilidad social, el sector pblico, el sector social y el sector
privado, sin menoscabo de otras formas de actividad econmica que contribuyan al
desarrollo de la nacin. A continuacin se analizan las bases correspondientes a cada uno
de los sectores:

a) El sector pblico. El sector ms claramente definido es el pblico, compuesto, a
su vez, de las reas estratgicas y las prioritarias.

1) Las reas estratgicas son aquellas que estn a cargo, en forma exclusiva, del
sector pblico y se encuentran sealadas en el cuarto prrafo del artculo 28 constitucional
(o, como se explica ms adelante, en alguna ley federal). De acuerdo con lo dispuesto en
los prrafos cuarto del artculo 25, as como cuarto y quinto del 28, el Estado contar con
los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su
cargo, debiendo mantener el gobierno federal la propiedad y el control sobre los
organismos que, al efecto, se establezcan, sin que las funciones que el Estado ejerza en
estas reas constituyan monopolios. Al respecto, Miguel de la Madrid considera que la
estructura ms adecuada para asegurar la propiedad y el control exclusivos de las reas
estratgicas es el organismo descentralizado.
19


19
Hurtado De la Madrid, Miguel citado por Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg.
283.
168
Conforme a lo dispuesto en los prrafos cuarto y sptimo del invocado artculo 28
en vigor (segn reforma publicada en el Diario Oficial de 20 de agosto de 1993), son reas
estratgicas: a) correos; b) telgrafos; c) radiotelegrafa y la comunicacin va satlite;
d)petrleo y los dems hidrocarburos; e) petroqumica bsica; f) minerales radioactivos y
generacin de energa nuclear; g) electricidad; h) ferrocarriles; i) acuacin de moneda y
emisin de billetes, y j) las actividades que expresamente sealen las leyes que expida el
Congreso de la Unin.

Como puede apreciarse, las reas previstas en los incisos a) al i) estn protegidas
por la rigidez constitucional, esto es, tales reas slo podran ser suprimidas o adicionadas
mediante el proceso de reforma constitucional. Sin embargo, la lista puede ampliarse con
aquellas otras que una ley federal considere tambin como estratgicas, aun cuando las
eventuales adiciones tambin podran suprimirse, obviamente, por mera reforma legal.
Cabe sealar que la iniciativa presidencial de 1982 no prevea la posibilidad de aumentar la
lista de reas estratgicas mediante legislacin ordinaria, pero el constituyente permanente
desde entonces as lo consider conve niente.

Lo anterior no implica que el gobierno y sus organismos vean limitadas sus
facultades para contratar todo tipo de bienes y servicios con particulares para el buen
desempeo de sus actividades. Sin embargo, de acuerdo con el prrafo sexto del artculo 27
constitucional, tratndose de petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o
gaseosos, as como de minerales radioactivos, no es posible otorgar concesiones o contratos
y corresponde a la nacin la explotacin de esos productos en los trminos de la ley
reglamentaria relativa, por lo que no cabe aceptar los llamados "contratos de riesgo".
169
Mediante los cuales el contratista participa de los resultados de la exploracin o
explotacin. El mismo precepto establece que corresponde exclusivamente a la nacin
generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto
la prestacin de servicio pblico, sin que se puedan otorgar concesiones a particulares para
el efecto, si bien no hay impedimento alguno para la autogeneracin de energa elctrica
para consumo propio. Finalmente, tambin corresponde a la nacin la generacin de
energa nuclear, as como su regulacin para otros propsitos, en el entendido de que su
uso, constitucionalmente, slo puede tener fines pacficos.

Cabe mencionar tambin la adicin de un quinto prrafo al artculo 28
constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 17 de noviembre de
1982, por la cual se nacionaliz la prestacin del servicio pblico de banca y crdito,
misma que fue derogada por ulterior reforma publicada el 27 de junio de 1990, volviendo al
rgimen financiero anterior a 1982. Como resultado de la reforma de 1990, se expidieron
tres ordenamientos que reorganizan el sistema bancario: La Ley de Instituciones de
Crdito, que tiene por objeto regular los trminos en los que el Estado ejercer la rectora
del sistema bancario; la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, cuyo objeto es la
integracin de intermediarios en agrupamientos financieros, y el decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Mercado de Valo res, por el que
se regula la inversin extranjera en el capital de las casas de bolsa.




170
Por su parte, con fecha 20 de agosto de 1993 el Diario Oficial de la Federacin
public nueva reforma al artculo 28 de la Cons titucin, con el propsito de otorgarle
autonoma al Banco de Mxico. Precisamente, la ley reglamentaria de los prrafos sexto
y sptimo del artculo 28 constitucional fue publicada el 23 de diciembre de 1993, bajo el
nombre de Ley del Banco de Mxico.

El nuevo prrafo sexto del artculo 28 constitucional establece que el Estado
tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su
administracin; su objetivo prio ritario; ser procurar la estabilidad del poder adquisitivo
de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional que
corresponde al Estado, en el entendido de que ninguna, autoridad podr ordenar al banco
conceder financiamientos antes.

2) En el caso de las llamadas reas prioritarias del desarrollo, segn lo establece el
prrafo quinto del artculo 25 constitucional, el sector pblico puede participar, por s o con
los sectores social y privado, para impulsarlas y organizarlas, de acuerdo con lo previsto en
la ley. Cabe advertir que la Constitucin federal no proporciona una definicin de reas
prioritarias, en tanto que el segundo prrafo del artculo 60 de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales prev, crpticamente, que "Se consideran reas prioritarias las que
se establezcan en los trminos de los artculos 25, 26 y 28 de la propia Constitucin,
particularmente las tendientes a la satisfaccin de los intereses nacionales y necesidades
populares".


171
Asimismo, es pertinente precisar que la participacin del Estado en las reas
prioritarias no es obligatoria sino que la Constitucin slo lo autoriza expresamente, por lo
que tal participacin es opcional y estas reas pueden estar exclusivamente en manos del
sector privado o social.

El carcter prioritario de una rea es eminentemente relativo; depende de las
circunstancias de cada etapa del proceso de desarrollo y frecuentemente es objeto de
debates ideolgicos en cuanto al papel que se le debe asignar al Estado (por supuestos
desbordamientos estatistas o, contrariamente, por insuficiencia o deficiencia). Conforme a
la normatividad constitucional y legal en vigor, la definicin de las reas prioritarias
corresponde a las autoridades ejecutivas competentes, federales o locales, principalmente, a
travs de sus planes y programas de desarrollo. Como puede observarse no se puede
desvincular la idea de la planeacin econmica del concepto de economa mixta.

Antes de que la Secretara de Programacin y Presupuesto desapareciera,
corresponda a la misma, lo que, segn reforma a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal publicada el 21 de febrero de 1992, ahora es competencia de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, delimitar el campo de accin de las reas prioritarias. Al
efecto, el Programa Nacional para la Modernizacin de la Empresa Pblica 1990-1994
20
,
seala que la participacin del Estado en las reas prioritarias se fundamentar en las
directrices globales y especficas que, segn el inters nacional, emita el Ejecutivo Federal,
y en los siguientes criterios:

20
Citado por Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg.290.
172
reas en las que, por la naturaleza o caractersticas especficas del mercado de la
produccin correspondiente, exista el riesgo de propiciar prcticas monopolistas que
lesionen un ambiente de sana competencia, as como el equilibrio de los precios y el
fortalecimiento del proceso productivo. La intervencin del Estado se har cuando
no existan medios ms eficientes para prevenirlas, como modificaciones
regulatorias o cambios a las polticas comerciales. En todo caso, el Estado deber
reglamentar aquellas inversiones que impliquen ventajas monopolistas, ya sea que
otorgue concesin a los sectores social y privado o que las asuma l mismo.

reas o actividades en las que no exista capacidad o voluntad de invertir por parte
de los sectores privado o social, y cuya permanencia resulte indispensable para el
logro de objetivos de poltica econmica y desarrollo social.


No se considerarn entidades paraestatales de la administracin pblica federal las
sociedades mercantiles en las que, por necesidades de fomento, participen de
manera temporal las sociedades nacionales de crdito.

Actividades tendientes a generar insumos y productos bsicos que son
indispensables para apoyar a la poblacin que ms lo requiere y un desarrollo
poltico participativo dentro de causes legales establecidos.

Actividades tendientes a apoyar el desarrollo econmico.
173
Actividades productivas bsicas para lograr el cambio estructural del sector
industrial nacional.

Actividades de comercializacin para alcanzar una mejor y mayor distribucin de
los ingresos a los productores.

Las actividades mencionadas en los tres ltimos prrafos, podrn ser desarrolladas
por el Estado nicamente cuando los sectores social y privado no estn en
condiciones de realizarlas eficazmente.


3.-. La creacin de la empresa pblica como consecuencia de la Rectora del Estado.

Factores y justificativos de creacin

Diversos factores y justificativos han confluido, como se ha visto, en la emergencia,
la estructuracin y el desarrollo de las empresas pblicas en los pases capitalistas
desarrollados. Unos y otros pueden, de acuerdo con el anlisis precedente, agruparse en las
siguientes categoras:




174
A) Factores y justificativos de tipo histrico, coyuntural, militar.

a) Continuidad histrica de la explotacin pblica de bienes y servicios antes
incorporados al patrimonio estatal, o de actividades heredadas de fases anteriores de
intervencionismo gubernamental, para cuya gestin, dado el cambio de circunstancias,
debe recurrirse a nuevas formas.

b) Consecuencias inmediatas y mediatas de la preparacin y del desarrollo de
conflictos militares internacionales, sobre todo los de envergadura mundial; y necesidad
de impedir, atenuar o reparar los efectos negativos de su impacto.

c) Medidas de dirigismo y estatizacin que son consecuencia de los conflictos
militares pero se proyectan al periodo posblico.

B) Factores y justificativos de tipo econmico y social.

a) Crisis econmicas internacionales que afectan a los factores y estmulos externos
(comercio mundial, flujo de inversiones extranjeras). Inconvenientes de una economa
excesivamente dependiente del sistema internacional y sin defensas contra sus
fluctuaciones. Prdida de confianza en los "mecanismos naturales" y en el juego
espontneo del mercado y de la competencia entre empresas privadas.


175
b) Falta de satisfaccin, por el mercado y las empresas privadas, de las viejas y
nuevas necesidades socioeconmicas y polticas en aumento, y avance y diversificacin en
las formas de satisfaccin a travs de distintas modalidades y grados de descentralizacin
de servicios pblicos.

c) Nacionalizacin y estatizacin de empresas privadas, como operacin de
salvamento de sus dificultades, o como alternativa a su quiebra y consecuencias negativas o
conflictivas de la misma (v.gr., el desempleo).

d) Uso por el Estado de los instrumentos y mecanismos de poltica econmica, de
los entes integrantes del sector pblico y de las empresas nacionalizadas, para influir en la
estructura, la organizacin, el funcionamiento y la orientacin de la economa, en la
coyuntura econmica, y en el crecimiento y la modernizacin.

e) Estmulo del desarrollo de regiones menos desarrolladas, y bsqueda de un mayor
y mejor equilibrio entre regiones nacionales.

f) Conversin del sector pblico y de las empresas estatales en resortes permanentes
de poltica econmica, como rganos especiales para la ejecucin y la gestin de tareas,
programas y proyectos que no encuadran en lo que se considera actividades normales del
Estado.



176
C) Factores y justificativos de tipo poltico e ideolgico.

a) Respuesta a las demandas y presiones de movimientos sindicales, sociales y
polticos hostiles a las inversiones extranjeras y a los monopolios privados, y favorables al
predominio de los intereses pblicos y a su representacin, gestin y defensa por el Estado.

b) Proteccin de categoras mayoritarias: consumidores y usuarios, asalariados,
pequeos y medianos empresarios, intelectuales y tcnicos.

c) Mejoramiento de las relaciones laborales.

d) Polticas respecto a los problemas de la libre competencia y el monopolio. .

e) Mayor injerencia del Estado en los medios de comunicacin de masas
(radiodifusin, televisin, cinematografa, prensa escrita), como resortes esenciales de
informacin, educacin, y diversin, de manejo de la opinin pblica, y de control poltico
e ideolgico.

f) Contribucin al desarrollo de las relaciones entre pases, mediante la creacin de
empresas pblicas que asocian diferentes Estados.



177
g) Otras causas de simple oportunidad: por intereses estratgicos o sociales;
aplicacin de tratados polticos; necesidades de informacin sobre sectores crticos, o de
estudios previos a la realizacin de grandes proyectos; neocolonialismo dirigido a la
preservacin de lazos econmicos entre ex-potencias y antiguas posesiones
independizadas; toma de garantas para la ejecucin de garantas dadas al Tesoro.

4. Esquema estructural del sector pblico y sus empresas

En el trnsito histrico de los pases hoy capitalistas desarrollados, del absolutismo
y del sistema liberal clsico al Estado contemporneo se ha dado, como se ha visto, una
sucesin y una combinacin de actividades y de formas institucionales y organizativas. El
Estado ha fluctuado en general dentro de un continuo que va, desde una injerencia
relativamente reducida, pasando por el mero interve ncionismo y el dirigismo que respetan
las bases del sistema de propiedad e iniciativa privadas y de mercado, pero reafirman la
prioridad de ciertos intereses y necesidades y sociales y participa activamente en su defensa
y satisfaccin, hasta la admisin de la posibilidad y el intento de realizacin de alguna
modalidad de planificacin.

1) Actividad administrativa de coaccin o polica, que impone limitaciones a las
actividades particulares para el logro de fines de inters pblico.

2) Actividad administrativa de fomento o estmulo, para la promocin o apoyo de
actividades privadas que satisfacen necesidades pblicas o se consideran de inters general,
sin recurso a la coaccin.
178
3) Prestacin administrativa de servicios asistenciales y sociales (beneficencia,
salud, educacin). La administracin no se reserva la titularidad ni el monopolio de tales
actividades, ni prohbe a los particulares su libre ejercicio. No aparece todava la frmula de
la concesin en sentido estricto, pero se va afirmando la potestad reglamentaria del Estado
sobre las actividades privadas, por su cone xin con el inters pblico, y sin elevar aqulla a
la categora de servicios pblicos.

4) Administracin pblica como titular de servicios econmicos. Esta forma intenta
resolve r el problema planteado por la concepcin tradicional del Estado liberal que impide
atribuir la explotacin econmica de los servicios pblicos a la administracin
gubernamental.

Se llega as a los conceptos de servicio pblico y de concesin de los mismos, como
frmula transaccional que respeta la explotacin en manos del particular (concesionario),
pero afirma al mismo tiempo la titularidad administrativa del servicio a favor del Estado
(concedente). ste adquiere as competencia exclusiva para realizar ciertas actividades, que
integran ahora explcitamente el patrimonio de la administracin pblica y de las que sta
puede disponer a su arbitrio. El Estado va ms all de un mero papel de arbitraje y
reglamentacin de actividades privadas; puede establecer el status jurdico de ciertas
empresas explotadas por particulares, y la situacin de los concesionarios se vuelve
entonces ms precaria que antes.



179
En la concesin, el Estado u otra colectividad pblica entrega a un particular la
organizacin y explotacin de un servicio pblico, por un tiempo dado. Le otorga con ello
ciertos medios de accin, e incluso apoyo financiero (subsidios, garantas de intereses y
beneficios y contra riesgos). El concesionario toma a su cargo obligaciones determinadas
(calidad y precio del servicio, aportaciones al Estado).

El sistema de concesiones presenta aspectos negativos tomados en cuenta por sus
crticos, y por los partidarios de la estatizacin. Crea cargas gravosas para el Estado, y
ventajas para el particular (monopolio, proteccin especial, tendencia al descuido de las
obligaciones que se acenta al acercarse el fin de la concesin). Los cambios tcnicos
pueden introducir modificaciones de difcil previsin en el contrato.

A esta etapa o nivel puede corresponder otra forma distinta, expresada en tipos
como la rgie interesse y el contrato de gestin. La rgie interesse
21
, utilizada en
Francia, es la forma societaria en la cual el Estado central o una municipalidad aporta
capitales a un empresario o gestor, que percibe una remuneracin o un inters mnimo, ms
la participacin en los resultados de la explotacin, que se calculan sobre la base de
beneficios, ingresos brutos o realizacin de economas. Las dificultades surgen en cuanto al
grado de control pblico sobre la gestin, y al peligro de que el gestor busque aumentar su
ingreso sin preocupacin por otros intereses sociales en juego.




21
Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Emp resa Pblica, cit. Pg. 292.
180
El contrato de gestin es una forma utilizada frecuentemente sobre todo por pases
en desarrollo (India, Birmania, Nigeria). El Estado suscribe el contrato con una sociedad
privada para fines de gestin de una empresa pblica. El Estado paga a la sociedad privada
todos los gastos y una suma fija en compensacin por sus servicios. La empresa privada
tiene menos libertad que si operara por su propia cuenta, pero no est sometida a un
estatuto pblico.

Puede reclutar y despedir al personal, que no tiene status legal de funcionario;
fijar tasas compensatorias; comprar suministros y equipos; determinar su propia poltica
de gestin; operar en general como una sociedad particular. Esta forma compensa las
ventajas de la flexibilidad con los peligros derivados de la incomprensin y la
divergencia de fines entre el gobierno y la empresa privada, y con la falta de estmulo
suficiente para que la segunda despliegue su mxima capacidad de eficacia o a la inversa
ignore o subestime los fines sociales y las necesidades colectivas.

Manifestacin de la actividad industrial y mercantil del Estado
22
.

La actividad administrativa se manifiesta en Mxico, en las siguientes importantes
materias:




22
Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pgs. 805-810.
181
a) Rgimen de polica: que constituye la actividad administrativa encargada de
vigilar y limitar -bajo un rgimen de polica-, la actividad de los particulares. Esta actividad
debe regularse en forma legal y reglamentaria.

b) De fomento: encaminada al desarrollo de la actividad privada y pblica.

c) De servicios administrativos generales: llamados tambin asistenciales, no
organizados bajo la forma de servicios pblicos, que constituyen la actividad que
normalmente corresponde a las Secretaras y Departamentos de Estado. La empresa sin
personalidad jurdica diferenciada corresponde a esta actividad.

d) De servicios pblicos: prestados directamente por la Administracin pblica: o
bajo la forma de concesin. administrativa, art. 28 constitucional.

e) De actividad industrial y mercantil para la produccin industrial de bienes: a
travs de empresas a cargo del Estado, que revisten formas jurdicas diversas,
petroqumica, siderurgia, tecnologa.

1. Empresas pblicas bajo la forma de organismos administrativos centralizadas,
desconcentradas, descentralizadas: establecimiento pblico, comisin, etc.

2. La empresa pblica en forma de sociedades annimas: como las anteriores
instituciones nacionales de crdito hoy las sociedades nacionales de crdito.

182
3. Las empresas semi-pblicas o de economa mixta o empresas de participacin
estatal: en los diversos casos a los que alude la ley orgnica de la administracin pblica
federal.

4. El accionariado estatal que se vincula a una extensa actividad del Estado
encaminada a participar en los procesos del desarrollo econmico.

Es necesario precisar que la actividad industrial y mercantil del Estado en nuestro
pas, a travs de los entes pblicos, est sometida a diversos regmenes jurdicos: en unos
casos nos encontramos con organismos pblicos sometido al Derecho pblico como
Petrleos Mexicanos y los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, en otros casos a un rgimen
mixto de derecho pblico y derecho privado como las empresas semipblicas; y en otros
casos a un rgimen de derecho privado, como las empresas que manifiestan algn inters
del Estado, diverso de las anteriores.

En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto pblicas como
semipblicas, estn sujetas al rgimen de derecho pblico que establece la ley de
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, o a una legislacin
especializada como en el caso de las instituciones nacionales de crdito. La empresa
pblica en Mxico reproduce la organizacin de las entidades descentralizadas por servicio.




183
Concepto de empresa pblica.

En principio, la empresa pblica seala la intervencin del Estado en el proceso
econmico excluyendo en determinados casos a los particulares o en forma concurrente con
ellos en empresas mixtas.

La empresa pblica es una actividad que el Estado asume con personalidad de
derecho pblico, ms o menos emancipada con relacin al mercado. En esa actividad se
organizan los factores de la produccin en una actividad econmica de carcter comercial,
industrial o de servicio, cuando as lo reclama el inters general
23
.

Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo general, en .dos
grupos:

a) Empresas de produccin de bienes industriales y comerciales; y
b) Empresas de servicio.

En general existen numerosas leyes administrativas que aluden a la empresa, pero no
ofrecen un concepto jurdico de la misma. Su orientacin es poltica y econmica.




23
Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 821.
184
La empresa mixta representa una forma transicional
24
entre la actividad de la
administracin pblica como titular de servicios de carcter econmico a cargo de
particulares, y como prestadora directa de aquellos y productora sin intermediaciones de
bienes y servicios. A esta forma se puede llegar por dos causas opuestas.

Por una parte, empresas privadas con dificultades crnicas buscan la participacin
del Estado en las mismas, alegando motivos de inters pblico. Por la otra, la necesidad
de creacin de empresas que no pueden ser dejadas exclusivamente en manos del capital
privado, por revestir un inters vital para la comunidad, por lo que el Estado interviene
con grados variables de participacin y control.

La empresa mixta puede ser creada por el parlamento o por el poder ejecutivo,
bajo la forma de sociedades por acciones, sometidas al derecho comercial. Su capital
social est integrado por el Estado u otras colectividades pblicas, y por particulares. El
Estado se halla representado en el consejo de administracin, Y el control pblico se
ejerce en el seno mismo de los rganos de direccin. La empresa mixta puede ser persona
de derecho pblico o de derecho privado, segn finalidades, predominio de la
administracin pblica, obligaciones hacia el Estado, derechos del poder pblico, etctera.






24
Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 243.
185
Su finalidad es organizar un tipo de gestin basada en el inters personal y orientada
al mismo tiempo hacia el inters gene ral. Suele asumir la forma de una sociedad comercial,
a menudo por acciones, que agrupa colectividades pblicas y consumidores o usuarios,
unas y otros interesados en la actividad de la empresa. sta debe funcionar en beneficio de
los consumidores o usuarios (si bien stos pueden ser representados por colectividades
pblicas), a los que se confa la gestin en el propio inters, con plena responsabilidad en la
explotacin y criterios empresariales de actuacin. Se aplica adems el principio de la venta
con reducida ganancia, y el reintegro del beneficio en proporcin a las compras, consumos
o usos.

Administracin pblica como gestora de empresas econmicas. El Estado no se
limita a declararse titular de ciertas actividades y servicios de tipo econmico, sino que,
invocando razones de inters colectivo y aplicando pautas y normas de derecho pblico,
consagra su competencia para la gestin empresarial, por medio de rganos y mecanismos
directos e indirectos que la administracin crea a tal efecto, con exclusin de los
particulares o en competencia con los mismos. De esta forma, el servicio pblico es
reemplazado por la empresa pblica.







186
5.- Estructura de la intervencin del Estado en la economa.

Estas etapas y formas de desarrollo del intervencionismo estatal en los pases
capitalistas avanzados que culminan con su proyeccin empresarial, desembocan en la
configuracin del perfil estructural del sector pblico. ste es definible como el conjunto de
actividades, instituciones, rganos, instrumentos y mecanismos que integran el Estado o se
hallan bajo su control y manejo directos y le permiten intervenir de diversas maneras en el
proceso socioeconmico, incluso producir y circular bienes y prestar servicios pblicos. Su
discriminacin analtica combina criterios territoriales, institucionales y econmico-
financieros. El sector pblico abarca as los siguientes niveles y tipos de entes:

rganos legislativos, ejecutivos, judiciales, del gobierno central y de los gobiernos
estatales y municipales (congreso, tribunales, jefatura ejecutiva y ministerios), y rganos
dependientes que responden de sus actuaciones ante aquellos (juntas de planificacin,
consejos, comisiones, etctera).

rganos administrativos o departamentos gubernamentales normales. En stos:

1) El Estado, como persona de derecho pblico, asume directamente una
actividad econmica determinada, la produccin y circulacin de bienes o la prestacin
de servicios, bajo la forma y con los mtodos de una administracin gubernamental
comn.


187
2) Ello se cumple por medio de un ministerio o secretara de Estado, o de un
departamento gubernamental tradicional, o por me dio de los servicios de uno u otro;
dentro de los marcos de sus tareas normales o para cumplir tareas extraordinarias que le
han sido confiadas.

Tiene un ministro al frente, utiliza personal de carrera, y se le ha asignado una
ubicacin precisa y manifiesta en la estructura general del Estado que ejerce un control
completo.

3) Tales rganos no tienen una existencia diferenciada. Carecen de personalidad
jurdica y de responsabilidad directa por la gestin. Su responsabilidad es la del Estado,
gozan de la inmunidad jurdica de ste, y son demandables cuando l puede serlo. El
Estado acta como actor y como demandado.

4) Salvo el caso excepcional de privilegios especiales, estn sometidos al mismo
control gubernamental que otros organismos del Estado, y a sus procedimientos
corrientes.

5) Su poltica es fijada por el ministerio correspondiente, que responde de ella ante
el poder ejecutivo o ante el parlamento. O La hacienda pblica general y la de estos
rganos estn con fundidas. Su financiamiento se cumple a travs de recursos comunes del
presupuesto, mediante dotaciones anuales del gobierno, al que entregan sus ingresos y
beneficios, que se registran en el balance general. Las concesiones financieras del poder
ejecutivo o del parlamento le permiten cubrir prdidas o hacer nuevas inversiones.
188
Existe un rgido control fiscal de gastos, compras y contrataciones en general.

6) El estatuto de sus agentes es el mismo que se aplica al resto del personal
gubernamental.

7) Los rganos se comportan frente a usuarios, consumidores o clientes como poder
pblico administrativo, no como empresa. Los precios son fijados a un nivel suficiente
para cubrir los costos, o inferior a stos; resultan as soportados. ms por el contribuyente
que por el consumidor o usuario, con la consiguiente privacin de incentivos de
eficiencia.

rganos auxiliares, creados separadamente con el fin esencial de suministrar
bienes y servicios destinados al uso de organismos gubernamentales, y subsidiariamente
tambin de empresas pblicas (arsenales, fbricas de municiones, talleres de reparaciones,
imprentas, oficinas centrales de compras).

Entidades estatales administrativas con descentralizacin institucional y competencia
especial:

a) Son creadas por el Estado para ciertos fines de inters pblico fijados en el
momento de su creacin.


189
b) Tienen personalidad jurdica propia, de carcter estatal. Satisfacen intereses
pblicos especficos; integran los cuadros de la administracin pblica; pueden actuar y
contratar por s mismas, estar en juicio y ser responsables de sus hechos y actos, y son
demandables directamente ante los tribunales.

c) La autoridad que las crea fija su status y su rgimen jurdico, decide su
modificacin, su extincin y su disolucin.

d) Cuentan con una asignacin legal de recursos, en el momento de su creacin,
por disposicin del presupuesto general, o bien por la percepcin de impuestos y tasas. A
consecuencia de la personalidad jurdica poseen un patrimonio jurdico (conjunto de
derechos y deberes) y econmico. Su patrimonio es en ltima instancia propiedad del
Estado, que puede suprimirlo con la entidad y dar otro destino a sus fondos.

e) Tienen capacidad para administrarse de acuerdo con sus normas originarias.
Gozan de competencia especfica para toda cuestin que planteen su existencia y su
actuacin, y deben recurrir a la administracin central slo en casos expresamente
previstos por los estatutos.
f) No estn unidas al Estado por un vnculo jerrquico (controles rgidos) ni son
totalmente independientes de aqul. Estn sometidas a un control administrativo, referido
usualmente a la aprobacin del presupuesto y de las inversiones; a la designacin del
presidente y del directorio; a la supervisin, la reforma y la revocacin de actos recurridos
por terceros; y excepcionalmente, la facultad de intervencin por el gobierno central.
190
g) Las relaciones entre la administracin central y este tipo de entidades se rigen
por el derecho pblico; las relaciones entre la entidad y l os particulares pueden estar
regidas por el derecho privado (actividades comerciales e industriales).

Organismos creados para ejecutar programas especiales, con algn grado de
descentralizacin especial, funcional y presupuestaria (institutos de fomento, previsin,
educacin, investigacin).

6.- Los distintas modalidades de la empresa pblica.

La empresa pblica en sentido estricto es una entidad administrativa, agencia u
organizacin, creada por ley general o por acto especial. Es de propiedad total o parcial, y
se halla bajo la influencia y el control totales o preponderantes, del gobierno central, de los
gobiernos provinciales o de colectividades pblicas. Est dotada de un estatuto de persona
jurdica. Se la destina al cumplimiento habitual de actividades econmicas, industriales,
comerciales, financieras, o la prestacin de servicios pblicos, dentro de los marcos de una
economa de mercado, con el objeto de satisfacer del mejor modo posible, inmediatamente
o en lo futuro, necesidades o intereses de tipo colectivo o general, con prioridad de este fin
sobre la bsqueda del beneficio (aunque sin excluirlo), y asumiendo el riesgo de la
explotacin.




191
El tipo de su administracin y gerencia corresponde al de las empresas privadas. Se
mantiene financieramente, en todo o en parte, con recursos propios, sobre todo por las
transacciones en el mercado a un precio determinado; se supone que los subsidios del
Estado tienen un carcter excepcional.

Esta definicin tentativa puede interpretarse en un sentido amplio, y en tal caso
abarca diferentes tipos, tales como empresas mixtas, sociedades comerciales de Estado,
corporaciones pblicas; o en sentido restrictivo, incluyendo slo las citadas en ltimo
trmino.

a) La sociedad comercial de Estado es constituida bajo formas de derecho privado
(sociedad annima), en las cuales el Estado posee la totalidad o una mayora considerable
de acciones, y es propietario nico o casi nico de la empresa. A esta situacin se suele
llegar por dos caminos. O bien el Estado compra en bolsa las acciones de una sociedad
privada, sin alteracin de su estructura y funcionamiento anteriores; o bien el Estado
constituye una empresa econmica, a la que se da desde el principio forma jurdica de
sociedad del derecho privado.

La sociedad comercial se halla en una situacin de marcada descentralizacin
respecto de la administracin pblica. Es creada de acuerdo a los preceptos de una ley que
fija adems los derechos y obligaciones de la sociedad, su organizacin y administracin,
sus relaciones con los poderes pblicos. Tiene personalidad jurdica propia.


192
El Estado le otorga fondos de capital y para cobertura de prdidas; fuera de ello, se
rige por el principio de la autosuficiencia financiera. Est exenta de la mayora de las
disposiciones reglamentarias de control, y de las disposiciones aplicables a sociedades que
no son de capital. El personal se halla sujeto a un rgimen fijado por la propia sociedad y
diferente del que rige para el resto del servicio pblico.

b) La empresa o corporacin pblica es considerada la forma ms adecuada para la
gestin de entes estatales de carcter indus trial, comercial, cultural o cientfico-tecnolgico,
que requieren libertad, iniciativa, flexibilidad, espritu de empresa, sin sometimiento
estricto a las normas generales de regulacin y control que se aplican a otros entes
autrquicos.

La corporacin pblica es establecida por el parlamento. o por el poder ejecutivo,
que fijan sus funciones, su organizacin, sus derechos y obligaciones, su patrimonio y
privilegios, sus relaciones con otras empresas y sectores gubernamentales. Est inserta en el
sector pblico, como instrumento de accin estatal. No deja de estar sometida al control
poltico del poder ejecutivo y del parlamento, en sus respectivas esferas, aunque de modo
distinto del aplicado a los rganos normales.

Est regida por un consejo o junta con iniciativa y libertad de movimientos para
asuntos corrientes. responde, en cuanto a determinados asuntos que la ley de creacin fija,
ante el ministerio respectivo. ste no debe inmiscuirse en decisiones administrativas
comunes ni en actividades normales de la empresa.

193
La corporacin conserva poderes de direccin (lineamientos generales, asuntos de
especial importancia) que pueden ser extensos; y a su vez responde de ciertos asuntos ante
el parlamento.

Es creada para actuar como empresa industrial o comercial con tendencia a la
autosuficiencia financiera, pero tiene fin pblico. No debe operar para el simple logro de
beneficios, sino como custodio del inters general de la nacin.

Tiene libertad para fijar el estatuto del personal, diferente del que rige para
funcionarios pblicos comunes, sobre todo en cuanto al presidente, el directorio y el
personal remunerado con sueldos y salarios. No existe en principio un control de la
administracin central ni del parlamento en cuestiones de empleo, remuneracin y carrera.
En la prctica, el respectivo ministerio interviene en estas cuestiones mediante directivas
generales. Los directivos son nombrados por un nmero determinado de aos; son
tericamente apartidistas, y estn protegidos de vicisitudes polticas e institucionales.

Las finanzas de la empresa pblica son autnomas, separadas del presupuesto
ordinario al que no aportan sus beneficios excedentes. Cubre sus gastos con sus propios
ingresos. Tiene la posibilidad de recurrir a crditos del ministerio, a emprstitos pblicos,
a subvenciones anuales del parlamento.




194
La corporacin pblica est sometida a leyes ordinarias, del derecho privado en sus
actividades especficas, del derecho pblico en sus relaciones con la administracin y en
cuanto a la gestin de servicios pblicos. Puede contratar y ejercer acciones por derecho
propio. Es plenamente responsable frente a cualquier persona o sociedad.

No est sometida a reglamentos aplicables a gastos pblicos, sino a procedimientos
especiales de presupuesto, contabilidad, balance y verificacin de cuentas, para el goce del
mayor grado posible de iniciativa y flexibilidad. Debe presentar un informe anual al
ministerio respectivo sobre el sentido y los resultados de su gestin, que en principio debe
servir de base para los debates parlamentarios y contribuir a la ilustracin y al juicio de la
opinin pblica.

c) La corporacin general de desarrollo es creada para dar impulso y coherencia a
estrategias y tareas de desarrollo. No forma parte de la maquinaria poltico-administrativa
normal. Constituye una especie de corte transversal o atajo respecto de los departamentos
regulares de gobierno. Es creada y estructurada por iniciativa de ministerios, expertos,
representantes de grupos de intereses.

Est dotada de una autoridad y de una responsabilidad amplias, para planear y
ejecutar estrategias y actividades de desarrollo a travs de los medios que estime
conveniente. Sus objetos y fines abarcan:

Facultades de planeamiento y ejecucin.

195
Estudio de todos los aspectos de la economa nacional.

Busca y logro de coordinacin y coherencia para los esfuerzos de desarrollo que
excedan los niveles y las posibilidades de la simple consulta interministerial, y que
no sean compatibles con una excesiva dispersin y superposicin de poderes.

Obtencin e incremento del capital necesario para financiar planes, con fuentes
nacionales y extranjeras: impuestos, ingresos especiales, emprstitos, beneficios.

Realizacin de planes, a travs de la creacin de agencias y corporaciones pblicas
subsidiarias, la participacin en sociedades mixtas, la promocin de empresas
privadas; con aportaciones de capital, crditos, ayuda tcnica y administrativa.

Compra y venta de materiales y equipos para planes, programas, proyectos y
empresas.

Otorgamiento a las tareas de desarrollo de los beneficios de la autonoma
institucional; la flexibilidad y agilidad adminis trativas superiores a las de los
rganos regulares de gobierno; la planeacin y ejecucin por expertos de programas
continuos, protegidos unos y otros de los cambios polticos, aunque manteniendo
estrecha relacin con el gobierno central y un cierto control ministerial.


196
d) La corporacin de promocin y financiamiento se encarga de tales tareas
respecto de la industria o del agro, dentro de un gran programa gubernamental. Llena los
huecos que dejan subsistentes en la economa otras empresas y servicios gubernamentales,
ya sea mediante la actuacin directa, ya mediante la asistencia financiera, administrativa o
tcnica a empresas privadas seleccionadas en funcin de los fines del intervencionismo
estatal.

Sus tareas fijadas se cumplen por un solo organismo, o bien se dividen entre varios:
para la industria o para la agricultura; para empresas pblicas o privadas; para promocin o
para financiamiento; para asistencia tcnica, financiera y administrativa; y para
combinaciones entre algunos de estos casos. No tiene amplias funciones de planeamiento,
sino responsabilidad por algn sector econmico o parte de l.

7.- Panorama histrico de la Empresa Pblica.

El saldo econmico del rgimen colonial fue extremadamente limitado y
desprovisto de las instituciones necesarias .para afrontar los problemas de un pueblo en
crecimiento. Heredamos graves problemas ancestra1es, unidos a una creciente inseguridad
econmica y poltica y carentes de los instrumentos necesarios para afrontar situaciones
siempre angustiosas.



197
Durante el virreinato se manifiestan organismos que guardan alguna similitud con la
empresa pblica, como en el caso del estanco del tabaco o Real Renta del Tabaco y otras en
materia minera y agrcola y ciertos monopolios.

Al consumarse la Independencia nacional el pas viva de la minera y de una
raqutica agricultura. Las escasas fuentes de riqueza estaban en las manos de una pequea
minora de terratenientes, comerciantes y de la Iglesia. La capacidad adquisitiva del
mexicano era mnima.

Las fuentes econmicas internas eran insuficientes para un desarrollo normal del
pas, por lo que las formas de explotacin fueron demasiado onerosas, mantenindose los
cuadros anteriores y constituyendo una fuente constante de problemas internacio nales. El
rgimen de la libre empresa qued en manos de los extranjeros, con una precaria
intervencin del gobierno y de la clase capitalista nacional alejada del desarrollo
econmico.

La Revolucin de 1910 seal nuevas rutas para la transformacin econmica de la
nacin, aunque en un principio su programa se limit a aspectos generales de la poltica
nacional; posteriormente encontr nuevas formas y realizaciones econ micas. El principio
capital de este movimiento se orient a elevar la bajsima productividad agrcola y a
mejorar las condiciones de vida de las clases obrera y campesina.



198
Dentro del sistema econmico-poltico, que acusa en aspectos generales un
intervencionismo estatal moderado, el Estado estimula todas las actividades privadas, las
cuales se desenvuelve n bajo la tutela estatal, y les abre todas las oportunidades que se
requieran, poniendo a su alcance las informaciones internas y externas que necesiten,
apoyndolos con medidas proteccionistas, tales como la solidez de la moneda, el rgimen
fiscal, crdito fcil y amplio, rgimen viable, adems de subsidios, exenciones y otras
medidas que aseguren los beneficios de la actividad empresarial.

La posicin del Estado es subsidiaria o complementaria, ya que interviene cuando
as lo reclama un inters social predominante, o cuando la iniciativa privada no quiera, no
pueda o acte con notorio perjuicio para la comunidad. As hemos visto surgir la industria
petroqumica, la industria automotriz, la industria siderrgica y otras, que el Estado atiende
en forma exclusiva o en concurrencia con los particulares.

El sistema liberal establecido en la Constitucin de 1857 fue un magnfico apoyo
para el sistema de la libre empresa, que se desarroll en situaciones precarias, por el abuso
de los empresarios y las condiciones antisociales de su desarrollo. Pero desde finales del
siglo pasado y principios del presente, se inicia una funda transformacin tanto en lo
poltico como en lo econmico.

"Junto a la concepcin liberal del Estado como productor de seguridad se est
destacando la idea adjunta del Estado como productor de bienes econmicos".
199
Jos Luis Villar Palasi.
25
Dice: "La actividad industrial del Estado en el derecho
administrativo".

La Constitucin de 1917 mantuvo en muchos aspectos los principios del sistema
liberal de la Constitucin de 1857, pero seala tambin el advenimiento de un franco
intervencionismo de Estado; moderado en ciertas materias y radical en otras. El sistema de
1917, las sucesivas reformas a dicha Constitucin y las leyes admi nistrativas que surgieron,
nos ofrecen un cuadro amplio de intervencionismo de Estado, en forma exclusiva o en
forma concurrente con los particulares.

Desde luego hay ciertas materias que han sido nacionalizadas como el subsuelo,
minera y petrleo, el espacio, el agua, la energa elctrica. En cuanto al petrleo; ste debe
ser explotado directamente por el Estado; las sustancias minerales pueden ser explotadas
tanto por el Estado, como por las empresas mexicanizadas, lo mismo puede decirse del
espacio y del agua.

A partir de 1925 hasta la fecha se fundan numerosas instituciones productoras de
bienes materiales y servicios, bajo la forma de empresas pblicas o semipblicas,
centralizadas, desconcentradas o descentralizadas.




25
Villar Palasi, Jos Luis citado por Jos Francisco Ruiz Massieu. La Empresa Pblica. Un estudio de
derecho sobre Mxico. Ed. INAP, Mxico 1980. pg. 20
200
Otras formas que adquirieron gran desarrollo han sido la empresa de participacin
estatal y el rgimen de los fideicomisos. De este modo se organizan estas empresas de
participacin estatal o de economa mixta tales como Altos Hornos de Mxico, S. A.,
Dina Nacional, S. A. y otras. Adems se constituyen fuertes fideicomisos
gubernamentales para impulsar ramas importantes de la administracin pblica tales como
el turismo, azcar, petrleo y otras.

La empresa pblica y semipblica naci en Mxico al impulso de las nuevas ideas
provenientes de la Revolucin de 1910 inspiradas en una justa distribucin de la riqueza;
al mismo tiempo que los gobiernos revolucionarios posteriores han suplido a la iniciativa
privada en importantes renglones de la economa nacional.

La escasa capitalizacin demanda la constante creacin de nuevas fuentes de
trabajo. La doctrina seala la segunda etapa de este proceso con el establecimiento de
mecanismos de control, 1947 a 1958, aludidos con anterioridad. La tercera etapa hace
alusin a la creacin de sistemas para la planeacin y el control, de 1959 a 1976 aludidos
ms adelante.

Como afirma Garrido Falla:
26
Entramos cabalmente en una de las cuestiones que
se encuentran en el centro mismo de una de las grandes controversias ideolgicas en que se
halla empeada la sociedad de nuestro tiempo".

26
Garrido Falla citado por Jos Francisco Ruiz Massieu. La Empresa Pblica. Un estudio de derecho sobre
Mxico, cit. Pg 24.
201
El propio autor concluye: "La empresa pblica es, y la afirmacin es vlida tanto
para el derecho espaol como para el comparado, un concepto amplio que alude al
fenmeno de una entidad administrativa que, por razones de inters pblico o simplemente
de lucro, se implica en la gestin de una actividad susceptible de explotacin econmica,
asumiendo el riesgo propio de tal explotacin".

La Poltica del Gobierno Federal en materia empresarial ha sido muy extensa, y se
ha caracterizado por un constante estmulo para su desarrollo, al mismo tiempo de una
necesaria reglamentacin.

Al amparo de estas ideas ha surgido una moderna y progresiva Legislacin
administrativa tales como la Ley para promover la inversin mexicana y regular la
inversin extranjera, D. O. F. del 9 de marzo de 1973; la Ley sobre el registro de la
transferencia de Tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas, de D. O. F. del 30
de diciembre de 1972; la ley que crea el Instituto de Comercio Exterior, D. O. F. del 31 de
diciembre de 1970; la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera,
D. O. F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley del servicio pblico de energa elctrica, D. O.
F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley de invenciones y marcas, del D. O. F. del 10 de
febrero de 1976; y otras leyes alusivas a las industrias y actividades comerciales; al mismo
tiempo que han surgido numerosos Fideicomisos, comisiones, Institutos y dems
organismos relacionados con esta materia.



202
Estas leyes han sido recientemente derogadas y abrogadas. Las nuevas se citan ms
adelante. Los prximos aos nos deben llevar al perfeccionamiento de las empresas
pblicas, con una adecuada legislacin administrativa, con un personal superior e inferior
tcnicamente preparado y moralmente dominado para su labor, y una conciencia pblica
que reconozca la necesidad y utilidad de estos organismos, llamado a extender su actividad
en beneficio de la Nacin, y de las demandas sociales.

En la actualidad se llevan a cabo magnos proyectos en la petroqumica, la
siderurgia, tecnologa, insumos y servicios estratgicos, fertilizantes, alimentos, trans portes,
vivienda, productos farmacuticos y otros renglones importantes de nuestra industria, que
ante .la apata, desinters e ineficacia. de la iniciativa privada, exigen la intervencin del
Estado. La empresa pblica tendr que vivir una nueva etapa hacia el futuro, pero el
Estado deber prepararse cuidadosamente en recursos, personal y tcnicas, para no fracasar.
El Plan Nacional de Desarrollo tendr que revisarse para las nuevas orientaciones y
ampliaciones que demanda una nueva poltica econmica del sector paraestatal. La crisis
exige mejores programas, pero con hombres ms capacitados. El Plan Nacional de
Desarrollo ser el instrumento ms eficaz para alcanzar los objetivos de una adecuada
poltica econmica.
27






27
Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 235.
203
8.- La Empresa desde el punto de vista jurdico

El punto de vista jurdico seala las formas de derecho a travs de las cuales se
realiza o desenvuelve la actividad econmica de la empresa. La doctrina estima que el
concepto de empresa pblica alude a los siguientes datos: "Estamos ante una empresa,
entendida como una unidad econmica resultante de la organizacin de medios personales
y materiales para el ejercicio de una actividad econmica; la empresa. es pblica, es decir,
que la propiedad y la direccin de la misma corresponden a una Administracin Pblica.
Agregamos que su organizacin se encamina al inters general y el control estatal se realiza
por cauces pblicos.
28


Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad econmica que organiza
los elementos de la produccin con un espritu de lucro. Frederic Benham
29
, nos dice: "La
Empresa es una unidad de produccin independiente y el que la proyecta es el empresario".
A la empresa alude el artculo 75, fracciones V a XI del Cdigo de Comercio, adems de la
Ley de Sociedades Mercantiles, la. Ley de Cooperativas, la Ley de Quiebras, la de Ttulos y
Operaciones de Crdito y la Ley Reglamentaria del servicio pblico de banca y crdito.






28
Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg.824.
29
Benham, Frederic citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg.825.
204
Algunos ejemplos en la empresa privada son: el capital aportado es una fuente de
riqueza regulada por el derecho; los beneficios que se obtienen caen bajo el campo del
derecho fiscal; los derechos y obligaciones de los trabajadores al derecho del trabajo; las
actividades ilegales o monopolizadoras por la ley de monopolios o la ley de atribuciones
del Ejecutivo en materia econmica; los ttulos que se emiten por la ley de ttulos y
operaciones de crdito; las relaciones comerciales por el Cdigo de Comercio; las formas
de organizacin por la ley de sociedades mercantiles o la ley de cooperativas; el fracaso de
las empresas por la ley de concursos; y otros numerosos casos.

Jean Marshall al respecto de la empresa pblica opina: "Los poderes pblicos
aportan medios de accin que desbordan el derecho comn, gracias a los cuales la
explotacin pblica puede sustraerse, total o par cialmente a la ley del mercado. Para
procurarse los factores de produccin que le son necesarios, la explotacin pblica puede,
en efecto, recurrir a procedimientos completamente distintos de los que hemos encontrado
hasta el momento presente"
30
.

Cuando una empresa pblica asume la forma descentralizada, se rige normalmente
por la ley o decreto del Ejecutivo que la cre. Su rgimen en general es un rgimen de
derecho pblico, pero como se mantienen constantemente relaciones con los particulares,
las mismas leyes prevn que en determinados casos puede aplicarse el derecho comn.




30
Marshall, Jean citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg.826.
205
El rgimen jurdico de la empresa de participacin estatal se regula por la ley de
control, por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal y la ley orgnica de la APF. Pero en sus relaciones con los particulares
esta empresa se gobierna por el derecho privado.

El rgimen de estas empresas en sus relaciones con el gobierno puede ser
transitorio, porque una transferencia de acciones de una empresa de participacin estatal
hecha por el gobierno a los particulares, le quita su fisonoma de empresa semipblica y se
convierte en empresa privada. El Estado lo que pretende en el caso anterior es asegurar sus
intereses y que stos no se pierdan con una mala administracin.

La legislacin administrativa moderna se orienta en el sentido de considerar los dos
aspectos importantes de las empresas pblicas: a) Aquellos que deben ser regulados
estrictamente bajo un rgimen de derecho pblico en los que domina la idea de la
proteccin del inters general y de la utilidad pblica; y b) Las relaciones que pueden ser
reguladas por el derecho privado, por conveniencia de la institucin o por la naturaleza
misma de esas relaciones.

En la institucin Petrleos Mexicanos, empresa pblica nacional, su ley orgnica
cubre ampliamente estos dos aspectos importantes del funcionamiento de la empresa. Lo
cual no ha sido obstculo para ajus tar ciertos actos, en sus relaciones con particulares, a los
preceptos del cdigo de comercio y a la legislacin mercantil en general.


206
El status jurdico-institucional
La empresa pblica tiene un status jurdico-institucional que se define por una
combinacin de aspectos y niveles, sobre todo: modos y mecanismos de creacin y de
extincin; perfil legal; organizacin formal; relaciones y controles exteriores (con el
Estado en general, el poder ejecutivo y el ministerio, los rganos de control financiero,
las auditorias de eficiencia, los rganos de planificacin, otras empresas pblicas, el
parlamento, el poder judicial, las empresas privadas, los consumidores y usuarios; y el
pblico en general).

1) Modos y mecanismos de creacin
31
.

La empresa pblica puede resultar de:

a) Una creacin por el Estado de empresas nuevas, no preexistentes.
b) Una expropiacin por utilidad pblica.
c) La confiscacin por aplicacin de ley penal o por acto poltico excepcional; por
ejemplo: la expropiacin de la empresa Renault de produccin de automviles, por la
colaboracin de Louis Renault con los ocupantes alemanes durante la Segunda Guerra
Mundial.
d) Nacionalizacin, Estatizacin, Nacionalizacin sin Estatizacin.


31
Tomando en consideracin el anlisis de Marcos Kaplan se hace el desarrollo de este tema.
207
El concepto de nacionalizacin puede referirse a dos tipos diferentes de polticas y
medidas gubernamentales. Una es la propiedad pblica, la posesin y el control por el
Estado de una propiedad privada, en especial de sectores econmicos clave, que resulta,
como antes se vio, de polticas y medidas como las de los gobiernos franceses e ingleses de
posguerra. Otra, ms especfica, es el apoderamiento de bienes y valores extranjeros y su
transferencia a la propiedad local, frecuente pero no exclusivamente, a empresas estatales.

La nacionalizacin constituye as un concepto y un acto altamente polmicos, en la
medida que entrelaza dimensiones e implicaciones de tipo econmico, ideolgico, poltico
y tcnico-jurdico.

El Estado es sucesor de los accionistas eliminados y el heredero de sus
prerrogativas, con representacin en el consejo de administracin, poderes tutelares de
nombramiento y aprobacin.

La realidad del poder escapa a los rganos a los cuales haba entendido conferirla
el legislador, ella tiende a volver a sus detentadores tradicionales: los rganos polticos y
administrativos del Estado.

2) Los principales mecanismos de creacin son:

a) Por ley o por decisin administr ativa.


208
b) A propuesta de ministro, departamento, corporacin de desarrollo, oficina de
planificacin, dirigida al gobierno, para la creacin directa por el poder ejecutivo, o para
la conversin de la propuesta en ley del parlamento. O bien por decisin de entes
legalmente facultados al respecto: empresas o corporaciones pblicas ya existentes,
estados provinciales, municipalidades, gobierno central; todo ello de acuerdo con algn
tipo de ley general.

c) Realizacin y consideracin, o no de un estudio de viabilidad.

d) Existencia o inexistencia de mtodos formalizados de decisin, planeamiento y
construccin.

e) Procedimiento formal de creacin.

3) La extincin puede referirse a una privatizacin de empresas creadas
directamente, o a una reprivatizacin de empresas ya nacionalizadas o estatizadas, con
precisin de motivos, modalidades y procedimientos, necesidad o no de una maquinaria
institucional especial, y previsin de efectos. (A las cuestiones de la privatizacin se vuelve
luego.)




209
4) El status legal se define en relacin a opciones como las siguientes
32
:

a) Ente pblico, con inmunidades especiales, bajo la vigencia de normas de
derecho privado? O ente de derecho privado, con aplicacin especial de algunas leyes de
derecho pblico?

b) Ley general para todas las empresas pblicas, o para toda una categora de ellas?
Cdigo comercial para toda empresa pblica o privada? Aplicacin de disposiciones
generales, ms legislacin de detalle por instrumentos particulares? Exigencia de
instrumentos legales separados para cada empresa? Ley separada para algunas empresas,
no para otras (corporacio nes pblicas, sociedades de Estado, sociedades mixtas)?

c) Determinacin precisa de: fines y poderes para cumplirlos; derechos y
obligaciones; dotacin de recursos iniciales; modo de designacin y diseo estructural de la
direccin; relaciones con otras agencias gubernamentales, empresas pblicas y empresas
privadas.

Organizacin formal

a) Opcin entre algunos de los tipos existentes o posibles de empresa pblica.




32
Kaplan, Marcos. La crisis y futuro de la empresa pblica, cit. Pg. 175.
210
b) Diferencias formales en correspondencia con diferencias funcionales. Cabe
anotar a este respecto sin embargo que empresas pblicas de distinto tipo pueden operar de
modo igual o similar, con pocas diferencias en las formas operativas y en los resultados
(positivos o negativos) que alcancen. Puede ocurrir tambin que las diferencias de
organizacin formal correspondan a diferencias funcionales y en el modus operandi. Es
posible tambin la emergencia de formas que combinan rasgos de diversos tipos de
empresas pblicas.

9.- La Empresa privada y la empresa pblica

La empresa privada en general es la empresa constituida por los particulares con
propsitos de lucro, para organizar los factores de la produccin. La doctrina afirma: "la
empresa pblica no puede tener los mismos objetivos que la privada en trminos de
optimizacin de sus resultados financieros, ya que debe estar sujeta a la organizacin
global que dicte el inters pblico". Y su conclusin "la capacidad de conduccin
econmica es elemento bsico de las instituciones sociales". Plan Global de Desarrollo
33
.

El concepto de empresa se entiende de una manera general como la actividad que
se realiza para alcanzar un fin determinado. En esta acepcin comprendemos todas las
actividades, incluyendo la actividad empresarial que se desenvuelve en empresas civiles,
mercantiles, administrativas, y aun genricamente, las actividades sin propsito de lucro.


33
Jarach, Dino. Finanzas Pblicas y Tributacin, cit. Pg. 245.
211
La extensin de este concepto no permite precisar los elementos propios de la
empresa, por lo que la doctrina econmica se refiere a la empresa como: "La organizacin
de los factores de la produccin, con propsitos mercantiles"
34
.

El concepto tradicional de empresa ha sufrido una profunda transformacin en el
mundo moderno, pero sin que hayan llegado las tcnicas econmicas y jurdicas a un
concepto definido de empresa. La importancia de la empresa, como utilidad de produccin
independiente, se manifiesta en la tendencia a convertir esta materia en un conocimiento
especializado de la ciencia econmica del futuro, que por hoy plantea sus problemas en un
dramtico forcejeo entre la economa libre y la economa socializada del futuro.

Es indudable que el Derecho administrativo ha aprovechado del derecho privado la
terminologa y naturaleza de la empresa en general. El problema de la empresa
corresponde en principio, al campo del derecho mercantil, al trasladarse al campo del
derecho pblico, ha sido la fuente de las confusiones que se han suscitado al crearse la
entidad, denominada empresa pblica.

De acuerdo con el ilustre maestro Andrs Serra Rojas
35
, no se debe llamar empresa
pblica a cualquier actividad del Estado que en forma circunstancial, transitoria o
inestable, se implique en el proceso productivo, o en una explotacin econmica en
general. La empresa privada se distingue de la empresa pblica por el rgimen jurdico que
las regula.

34
Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. 826.
35
Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 830.
212
La empresa privada se rige por el Cdigo Civil, por el Cdigo de Comercio, por la
Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Sociedades Cooperativas y en general por el
Derecho privado, en sus dos ramas importantes: el Derecho civil y el Derecho mercantil. La
tendencia dominante en los Estados democrticos actuales es la de crear un grupo de
empresas o instituciones, que reciben la denominacin de empresa pblica, o empresa del
Estado o institucin pblica, por medio de las cuales el Estado interviene en forma
exclusiva y bajo un rgimen jurdico especial, en el proceso productivo, para la satisfaccin
de determinadas necesidades sociales, cuando as lo exija el inters general.

Por consiguiente la empresa privada difiere de la empresa pblica por los siguientes
conceptos:

a) Diverso rgimen jurdico.

b) La empresa privada se forma con capitales de los particulares, al empresa pblica con
bienes del Estado.

e) La empresa privada es organizada y dirigida por los particulares, la empresa pblica por
elementos tcnicos del Estado.

La empresa pblica, en su sentido ms general, corresponde al campo de las ideas
socialistas, al entregar al Estado determinados instrumentos de la produccin. Cada
empresa pblica que se crea robustece el poder econmico del Estado.

213
La empresa privada se desenvuelve con sus propios elementos. En ocasiones el
Estado apoya a la empresa privada con los subsidios, exencin de impuestos, barreras
arancelarias, financiamientos, etc. La empresa privada no puede desligarse de la economa
nacional, dependiendo de la accin poltica y econmica del Estado.

El gobierno apoya. a la empresa pblica con los recursos propios del Estado. El
Estado proporciona a las empresas pblicas recursos suficientes para su desarrollo, usando
del crdito externo si fuere necesario.

La empresa privada por su propia naturaleza, persigue siempre un propsito de
lucro. La empresa privada est evolucionando para cumplir ciertas finalidades sociales, el
obstculo es el egosmo natural del rgimen de la libre empresa. La tendencia a combinar
intereses pblicos y privados puede ser altamente satisfactorio, como rgimen de transicin
democrtico.

Un rgimen mixto, puede someterse al derecho privado, cuando as lo dispone la
ley. La empresa pblica persigue un inters general, sin que obste que su rgimen
financiero requiera perseguir un propsito de lucro.






214
"Si el Derecho es para la vida y no la vida para el Derecho, como ensea el Prlogo
del Tratado de Derecho Mercantil del profesor Garrigues, y si el jurista debe colaborar con
el legislador para salvaguardar la seguridad jurdica, como nos ense Ascarelli, pocos
temas son tan sugestivos y tan relativamente nuevos como el de la participacin del Estado
y de los entes de derecho pblico en las sociedades mercantiles, el de la nacionalizacin de
la sociedad annima y, finalmente, el de la creacin unilateral por el Estado o por los entes
pblicos de sociedades de estructura capitalista y especialmente de sociedades annimas"
36
.

Fernando Garrido Falla, en su estudio sobre las empresas pblicas hace referencia a
la empresa pblica en estos trminos: "Es un concepto amplio que alude al fenmeno de
una entidad administrativa que, por razones de inters pblico o de lucro, se implica en la
gestin de una actividad susceptible de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio
de tal materia"
37
.










36
Garrigues y Ascarelli citados por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 833.
37
Garrido Falla, Fernando citado por Serra Rojas, Andrs, Ob cit. Pg. 834.
215
Elementos de la empresa pblica
Una empresa pblica, nos dice Jorge Barenstein
38
: es una organizacin que: es
propiedad de autoridades pblicas, incluyendo autoridades centrales, es tatales y locales, en
un 50% o ms; est bajo el control gerencial superior de las autoridades pblicas
propietarias, incluyendo ese control, entre otros, el derecho a designar la direccin superior
y a formular decisiones crticas de poltica; es establecida para el logro de un conjunto
definido de propsitos pblicos, que pueden ser de carcter multidimensional; y es en
consecuencia colocada bajo un sistema de responsabilidad pblica; se ocupa de actividades
de carcter mercantil (o de negocios); implica las ideas bsicas de inversin y de
rendimiento; y que comercializa (pone en el mercado), sus productos en forma de bienes y
servicios".

Se esta en presencia, ante todo, de una actividad econmica del Estado. La accin
de esta entidad poltica da una particular fisonoma al rgimen de la empresa, entregada
durante largo tiempo a la libre actividad de los particulares. No toda la actividad econmica
del Estado desemboca en la organizacin de la empresa pblica o en formas econmicas
similares.
Determinar la naturaleza de la empresa pblica es tarea difcil desde el punto de
vista del derecho comparado, ya que cada pas impone a su actividad econmica, las formas
y modalidades que exige su propio desenvolvimiento. Son numerosas y contradictorias las
posiciones de los tratadistas y las discrepancias de las leyes administrativas extranjeras que
se oponen a un concepto unitario de empresa pblica.

38
Barestein, Jorge citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 840.
216
Se puede decir, con cierta reserva, que es posible elaborar un esquema general de
los elementos esenciales que toda empresa pblica debe tener.

Rgimen jurdico permanente o estatuto de Derecho pblico;
Personalidad jurdica y finalidad reconocida o establecida por el Estado;
Una forma jurdica para descentralizar especficas funciones del Estado;
Capital social proporcionado por el Estado;
Intransferible a los particulares y sin concurrencia de ellos en la constitucin del
capital social de la empresa, salvo casos de excepcin;
Direccin del Estado a travs del nombramiento de los altos cargos directivos, y
control general del mismo en los trminos de la ley;
Relaciones de tutela y no de jerarqua administrativa;
Rgimen de derecho pblico en su organizacin y funcionamiento;
Las actividades de la empresa con relacin a los particulares puede esta subordinada
al derecho privado;
La empresa pblica no tiene un propsito lucrativo preponderante, pero si debe ser
manejada con un criterio claramente econmico.

Primer Grupo de Empresas a cargo del Estado

Al comenzar a analizar a la empresa propia sin personalidad diferenciada del poder
central, en las que el Estado gestiona directamente una actividad econmica dentro del
marco de la Administracin pblica activa.
217
Ella comprende a actividades o servicios pblicos centralizados y desconcentrados.
Algunos de estos ltimos estn dotados de personalidad jurdica y de un es pecial rgimen
jurdico.

En estos casos el Estado gestiona directamente una actividad econmica o crea una
empresa sin personalidad diferenciada. Como hemos visto no toda la actividad del Estado
se realiza bajo la forma de servicio pblico, un campo muy extenso de ella corresponde a
los llamados servicios administrativos generales.

Por estas razones algunas empresas pblicas corresponden a un servicio pblico y se
organizan en formas diversas; en tanto que otras corresponden a meras actividades
administrativas. La tendencia es a no considerar a estas actividades o servicios como una
empresa pblica, comprendindolas en la administracin pblica general.

En general, nos dice Fernando Garrido Falla
39
que la organizacin burocrtica no ha
surgido en el Estado moderno para realizar actividades de tipo econmico, por lo que puede
mostrarse torpe y lenta en el desempeo de tal cometido. Es esta la razn por la que pronto
hubo de iniciarse una tendencia de acercamiento a las formas empresariales privadas la
primera de cuyas etapas est representada por lo que ahora llamamos la empresa propia.



39
Garrido Falla, Fernando citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg.
845.
218
Segundo Grupo De Empresas Pblicas

En este grupo el Estado crea un organismo federal paraestatal o desconcentrado de
carcter industrial o mercantil, o un establecimiento pblico, ya sea en forma exclusiva o
monopolizada o en concurrencia con los intereses de la iniciativa privada. Estas empresas
pblicas se crean por medio de una ley o decreto administrativo o en casos especiales que
sealaremos. Las empresas citadas pueden revestir dos formas:

a) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial o
mercantil, sin sujetarse al derecho privado o en particular a la legislacin mercantil o en
forma desconcentrada como la Lotera Nacional, descentralizada como el Banco de
Mxico, los Ferrocarriles y otros como el fideicomiso estatal.

b) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial o
mercantil sujetndose: en cuanto a su control a una legislacin de derecho pblico, en este
caso, la ley federal de entidades paraestatales; la ley orgnica de la Administracin Pblica
Federal y en su actividad general al derecho privado. Su forma es descentralizada.

El Estado crea, ex novo, una empresa pblica apoyado en una ley general sobre la
empresa pblica o por medio de una ley especializada que autoriza la organizacin y
funcionamiento de la misma o por medio de un decreto administrativo. La empresa es
intransferible a intereses particulares y su transformacin requerira la derogacin de la ley
o decreto.
219
Es lo que pudiera llamarse "la empresa pblica tipo", que en principio no acepta la
intervencin de la iniciativa privada, pero deben examinarse algunos casos que acusan esta
representacin. El patrimonio de dichas empresas se forma con bienes del Estado o por
excepcin con una concurrencia, limitada o simblica, de intereses particulares en las
situaciones que sealaremos.

En unos casos reviste una forma exclusiva o monopolizada sin la concurrencia de
los particulares; en otros casos se acepta dicha intervencin acreditando una cierta
representacin.

c) La empresa pblica de sociedad annima antecede de un proceso de
nacionalizacin. La empresa pblica creada por medio de una ley federal o decreto
administrativo y antecedida por un proceso de nacionalizacin se ha realizado en nuestro
pas en empresas bsicas como Petrleos Mexicanos o los Ferrocarriles Nacionales de
Mxico. En estos casos el Estado transforma una empresa privada en una empresa pblica
posteriormente por medio de, procediendo previamente a la nacionalizacin y una ley, se
crea la empresa pblica.

Originalmente Petrleos Mexicanos estuvo manejado por un conjunto de empresas
privadas, organizadas bajo la forma de sociedad annima; lo mismo que los Ferrocarriles
Nacionales de Mxico que fueron adquiridos y nacionalizados por el Estado, formndose
una empresa pblica regulada por medio de una ley.

220
d) Monopolios fiscales
40


En ciertos casos, el Estado puede crear empresas con carcter de monopolios por
expresas disposiciones legales que no slo estatuyen la creacin de las empresas a cuyo
cargo estar la explotacin monoplica, sino que tambin toman medidas para la
prohibicin de actividades en competencia y conminan severas penas para los infractores.

Estos monopolios pueden abarcar actividades primarias (produccin agrcola o
industria extractiva), industriales y comerciales. La caracterstica saliente de los
monopolios fiscales consiste en el ejercicio de la actividad econmica para obtener como
recurso toda la ganancia que pueda obtenerse, segn las leyes del monopolio.

Las normas prohibitivas y represivas de las actividades competitivas tienden a
lograr la efectividad total o casi del monopolio.

La obtencin de la mxima ganancia por la empresa pblica monoplica es la
consecuencia econmica caracterstica de los precios en un rgimen de monopolio y, por lo
tanto, no se la puede considerar como una peculiaridad del monopolio estatal ni menos
como extraa a la economa de mercado o a la formacin de los precios.




40
Jarach, Dino. Finanzas Pblicas y Derecho Tributario, cit. Pg. 169.
221
Sin embargo, los recursos que se obtienen por medio de los monopolios fiscales
tienen una evidente similitud con los que consisten en impuestos a los consumos de los
artculos mismos. No hay diferencias apreciables en cuanto a la naturaleza y efectos entre la
produccin de un determinado bien, por ejemplo: tabaco. ejercida por una empresa privada
pero sujeta a un impuesto sobre el precio de venta al consumidor, a veces recaudado
directamente del fabricante, y la adopcin del rgimen de monopolio fiscal, en el cual el
Estado se hace cargo de la producci n del mismo bien que puede colocar en el mercado al
precio que le proporcione la mxima ganancia.

La similitud del monopolio fiscal con el impuesto al consumo es tal. que puede
considerarse el precio obtenido como la suma del costo ms una ganancia normal del
empresario, como sera en un rgimen de competencia, ms el impuesto al consumo. Claro
est que ste es un artificio ya que no puede discriminarse, en forma cierta, en el precio lo
que sera la ganancia presunta del rgimen de competencia y, adems, cul sera el grado de
imperfeccin del mercado, si no existiera el monopolio. Pero ello no obsta al anlisis
terico ni tampoco a la prctica administrativa, en algunos pases, de efectuar la
discriminacin del producto neto del monopolio, considerando como recurso tributario el
ingreso excedente del costo, ms la ganancia normal de la empresa estatal.

Desde un punto de vista sociolgico y tico puede plantearse el proble ma de la
eleccin por parte del Estado entre dejar una actividad econmica a la empresa privada y
someterla a un impuesto al consumo o bien instituir el monopolio fiscal. La solucin no
puede ser general ni aplicable a todos los pases ni a todos los bienes y servicios.

222
Pero puede afirmarse que, cuando la aplicacin del impuesto al consumo de un
determinado artculo exige un riguroso control de los lugares de produccin y de los
traslados de los artculos gravados en el curso de la elaboracin o en las etapas de
comercializacin y adems existe un fuerte poder monoplico entre las empresas privadas
productoras, se dan algunas razones para que el Estado asuma el monopolio fiscal de los
bienes en cuestin.

Desde un punto de vista estrictamente econmico. De Viti de Marco
41
sostiene que
la eleccin entre el impuesto al consumo, dejando en manos de empresas privadas la
explotacin industrial y comercial, y el monopolio fiscal, depende del nivel de costo al cual
el Estado puede efectuar dicha explotacin. Si el costo para el Estado es igual o mayor que
el costo para la empresa privada, es conveniente que el Estado deje la explotacin a la
empresa privada y se limite a establecer un impuesto al consumo. Si ese costo fuera menor,
entonces sera conveniente el monopolio fiscal.

10.- Recursos de las Empresas Pblicas

La creciente impor tancia de las empresas pblicas en los pases con ms alto
desarrollo econmico, trae como consecuencia lgica en el campo econ mico, un
acrecentamiento de los recursos pblico totales para un Estado.



41
Viti De Marco citado por Jarach, Dino. Finanzas Pblicas y Derecho Tributario, cit. Pg. 170.
223
En los tiempos modernos ha dejado de tener validez la estrecha visin de las
finanzas clsicas que consideraba a las empresas estatales como una actividad econmica
con escasa eficiencia tcnica y reducida redituabilidad. Los clsicos, sistemticos
opositores a toda intervencin gubernamental en los procesos econmicos, afirmaban que
toda empresa pblica iba a significar en ltima instancia una carga para todos los
contribuyentes.

La moderna concepcin de las finanzas pblicas rebasa los estrechos lmites de
justicia, educacin, polica y defensa, que los clsicos ponan como exclusiva actividad del
Estado. Actualmente, es unnime la aceptacin terica del Estado como empresario. Lo
esencial en primer trmino es precisar los fines y las condiciones en que la actividad
empresarial del Estado debe realizarse. Surtido este supuesto, las actividades de las
empresas pblicas se insertan en los grandes fines del Estado Social de Derecho, siendo
uno de los primordiales la actividad planificadora del desarrollo econmico y social.

Como ya lo han sostenido, Miriam, a. Robson, J. A. Manzanedo, Villar Palasi,
Millan Gil, Baena y otros, la actividad empresarial del Estado contribuye al cumplimiento
de los objetivos de ese Estado Social de Derecho, sin menoscabar las garantas individual y
sociales que ste sostiene. Las empresas pblicas y sus recursos econmicos constituyen
autnticos instrumentos de planificacin en las polticas de desarrollo del Estado.




224
El ideal del Estado Social de Derecho se traduce en una lucha continua por la
justicia social, y un creciente desarrollo econmico justamente compartido en el Derecho y
en la libertad. Dentro de este contexto se justifica plenamente en el orden tico, poltico y
econmico, la actividad empresarial del Estado
42
.

Los recursos econmicos de las empresas pblicas ocupan un destacado lugar en las
finanzas pblicas modernas. La historia nos ha enseado que la sola intervencin de la
economa privada ha sido insuficiente para satisfacer las crecientes necesidades colectivas y
para que el Estado obtenga sus metas de justicia social.

En otros tiempos, cuando los problemas sociales y econmicos eran menos crticos
la marcha de la economa se confiaba en forma exclusiva a los particulares. Esta tendencia
dominante de las finanzas clsicas se ha derrumbado estrepitosamente ante la cruda
realidad social de nuestro tiempo.

El crecimiento desorbitado de los servicios pblicos, las complejas necesidades
econmicas y sociales de millones de habitantes que permanecen al margen de los
beneficios sociales, ha obligado al Estado a intervenir en actividades que anteriormente se
tenan reservadas para los particulares.





42
Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 850.
225
11. Relaciones y controles exteriores

Las empresas pblicas se insertan en una densa y compleja red de relaciones y
controles exteriores a ellas mismas, que pueden ser horizontales y verticales. Horizontales,
los que surgen de las actividades normales, y se entablan con otras empresas pblicas, con
empresas privadas y con particulares, bajo la vigencia del derecho privado. Verticales, los
que se refieren a la coordinacin, la subordinacin, la supervisin por otros entes
gubernamentales y por el Estado como persona jurdica de derecho pblico.

Relaciones con el Estado en general.

Las empresas pblicas se presentan al mismo tiempo como aparentemente separadas
del Estado (personalidad propia, independencia relativa para actividades econmico-
sociales), y en ligazn orgnica con aqul, subordinadas al Estado y a los componentes e
instrumentos de su poltica (ambigedad que ha suscitado denominaciones como las de
"paraestatales" o "semipblicas").

Relaciones con el poder ejecutivo y con el ministerio.

El tipo de relaciones del poder ejecutivo y de sus ministros con las empresas
pblicas vara en funcin del grado de autonoma, y de la ubicacin del respectivo rgimen
poltico en el continuo que se sita entre los dos tipos extremos de rgimen presidencial y
de rgimen parlamentario. El control sobre las empresas pblicas puede ser ejercido por el
presidente, el primer ministro, el gabinete, uno o varios ministros.
226
Relaciones con rganos de control financiero.

Estas relaciones y controles exteriores son de naturaleza fiscal, de derecho pblico,
en aplicacin de normas vigentes para entes estatales que disponen de fondos
gubernamentales. En el caso de agencias gubernamentales de carcter no comercial, el
examen y la certificacin de los movimientos financieros tienden a garantizar que aquellos
se cumplan de acuerdo con una autorizacin adecuada y en ajuste al presupuesto de
ingresos y gastos. En el caso de agencias gubernamentales comerciales, se trata de
garantizar que: la empresa pblica lleve sus asuntos financieros de acuerdo con la ley, y que
sus declaraciones reflejen fielmente los resultados de sus operaciones; use sistemas
actualizados y eficientes de control financiero interno.

Ello plantea el recurrente problema del uso de mtodos de auditoria a burocrticos,
rgidos y pesados, por auditores gubernamentales tradicionalistas y rutinarios. Alternativas
posibles a este obstculo son:

Un cuerpo especial de auditoria de empresas pblicas, segn principios comerciales.
Contralor general o tribunal de cuentas.
Firmas privadas de auditoria, especialmente para empresas pblicas propiamente
dichas y empresas mixtas.



227
Relaciones con la auditoria de eficiencia.

Funcin que pueden cumplir diferentes tipos de rganos:

- Unidad permanente, por ejemplo, oficina de organizacin y mtodos. - Comisiones
permanentes.
- Unidades especiales en ministerios.
- Oficinas o divisiones de la presidencia.
- Institutos de productividad.
- Firmas gubernamentales especializadas.
- Comits ocasionales de investigacin de irregularidades.
- Comit consultor o investigador, permanente y ad hoc.
- Firmas consultoras privadas, que trabajan con empresas pblicas.

Se suele insistir en que, cualquiera sea la solucin por la que se opte, es conveniente
que el ente encargado de la auditoria de eficiencia sea externo a las empresas pblicas, para
su servicio y control, y que los informes tengan amplia publicidad.

Relaciones con rganos de planificacin.

La ubicacin y evaluacin de este tipo de relaciones y controles depende del grado
de existencia real y de operacin efectiva de la planificacin y sus rganos, y del grado de
definicin clara del rgimen constitucional y administrativo en cuanto a los mecanismos de
formulacin y de implementacin del plan.
228
El rgano de planificacin, o el que haga sus veces, puede tener contactos directos
con las empresas pblicas, o a travs de los respectivos ministerios. La asignacin de
objetivos especficos a las empresas pblicas, con base en las premisas del plan o como
datos de ste, puede dar lugar a diferentes situaciones y modos de fijacin y cumplimiento
de los objetivos.

Los objetivos pueden ser indicativos u obligatorios, segn la naturaleza del sistema
de planificacin. Pueden ser fijados para todas las empresas, o slo para ciertos tipos de
ellas, con o sin consulta previa.

Relaciones con otras empresas pblicas.

Este tipo de relaciones abarca diversas alternativas (reales e hipotticas):

a) Coordinacin como sometimiento a las directivas del plan o de la poltica
econmica nacional, establecidas por el presidente, los ministros, los rganos de
planificacin; y que por tanto no concierne directamente a las empresas pblicas mismas.

b) Coordinacin como formulacin e implementacin de objetivos para toda un rea
econmica que cae bajo la responsabilidad y supervisin de un ministro.

c) Coordinacin como relaciones organizadas, mecanismos y acuerdos de consulta
entre directores y gerencias, para la discusin de problemas comunes, arreglo de disputas,
intercambio de informacin, uso compartido de servicios.
229
d) Reuniones informales de directivos y gerentes para coordinar entre s las empresas,
por debajo del nivel ministerial.

e) Coordinacin a travs del nombramiento de representantes para participar en juntas
que agrupan a varias empresas pblicas.

f) rganos especiales de coordinacin.

Relaciones con el parlamento.

El parlamento puede crear y autorizar empresas pblicas; proporcionarles fondos;
otorgarles poderes legales; controlar su gestin. El control parlamentario puede ser
potencial o indirecto, o directo. Los problemas que se plantean al respecto se refieren a la
representatividad del parlamento; a su capacidad para hacer que el poder ejecutivo
responda de sus actos, y al despliegue de voluntad evidente y efectiva para ejercer tal
capacidad; al deseo de la institucin por interesarse e intervenir en cuestiones pertinentes a
las empresas pblicas; a la existencia en la sociedad de una actitud positiva negativa hacia
la democracia parlamentaria y hacia el sector pblico

Relaciones con el poder judicial.

A este respecto existen dos posibilidades:

a) Control de actividades normales de las empresas pblicas, por tribunales comunes.
230

b) Intervencin de tribunales de control judicial, cuasi judicial, administrativo
especializado (combinacin de autonoma y control en relacin con ciertas decisiones
de las direcciones de empresas pblicas que se conviertan en objeto de litigio.

Relaciones con las empresas privadas.

Las relaciones entre empresas pblicas y privadas se establecen a travs de una
convergencia conflictual entre el juego del mercado (compras, ventas, competencias) y la
incidencia de la poltica econmica.

Tambin, a travs de la accin de las corporaciones pblicas de desarrollo y
financiamiento, y de ciertas formas de planificacin. Las relaciones combinan elementos de
rivalidad, antagonismo, conflicto, o de mutua comprensin y colaboracin.

En estas relaciones, el Estado crea condiciones generales y particulares que de modo
directo e indirecto, influyen en la estructura, el comportamiento y los resultados de
aqullas, en su situacin actual y sus perspectivas hacia el futuro. A estas relacio nes se
vuelve luego con ms detalle.





231
Relaciones con los consumidores, los usuarios y el pblico en general.

Estas relaciones estn vinculadas en gran medida con la situacin privilegiada e
incluso monopolista que las empresas pblicas pueden detentar. Ello incluye la posibilidad,
necesidad y conveniencia un cierto grado de participacin de consumidores y usuarios en
controlo en la gestin de las empresas pblicas, o por lo menos de una representacin real y
eficaz de intereses y opiniones. Esta posibilidad puede resultar de la iniciativa de las
propias empresas, como respuesta a la presin de grupos organizados de intereses del
pblico en general.

12.- Rgimen estructural de la empresa pblica.

Direccin y gestin

Los problemas de direccin y gestin se ubican ante todo en el contexto definido
por los marcos del sistema de empresas pblicas como un todo, su estructura general, la
extensin de la gama de sus componentes y de las interrelaciones entre los mismos. Se
definen tambin por la prevalencia de tendencias, o bien al mantenimiento de las empresas
pblicas con un papel supletorio de la economa de mercado y las empresas privadas; o
bien de tendencias a la ampliacin del sector pblico por una continuidad del proceso
nacionalizador, lo cual obliga en mayor o menor grado a plantearse la redefinicin y la
reestructuracin global del sistema de empresas pblicas.


232
Los problemas generales que emergen en cuanto a la direccin y la gestin se
organizan en torno a dos tipos de preguntas bsicas
43
:

a) Qu se dirige y se administra? Cul es el contenido de las macrodecisiones de
la empresa pblica, especialmente las que inciden en la economa general (precios, tarifas,
inversiones)? Qu reglas generales y particulares rigen tales decisiones?

b) Quin toma las decisiones, a qu niveles y con qu envergadura: direccin
poltica general, gestin administrativa normal o cotidiana, asuncin de riesgos, aprobacin
de beneficios, control de gestin?

En esta dimensin, los principales problemas son: a qu tipo de personas atribuir la
gestin?; cmo asignarlos? Cmo organizar su responsabilidad?, y a qu mviles
apelar?

Los posibles rganos de direccin, gestin y control son los de nivel ejecutivo
superior; la autoridad supervisora y asesora; la asamblea general de accionistas; la junta,
consejo directivo o directorio; el director general o gerente; los dems rganos gerenciales
bajo el nivel de la junta y del director.




43
Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 178.
233
El personal

1) Reclutamiento.
El rgimen de reclutamiento se ubica en un continuo cuyos puntos de referencia
extremos son:

Plena autonoma de la empresa pblica para el reclutamiento, incluso la libertad de
competencia en cuanto a las remuneraciones y las condiciones de trabajo; o
Injerencia de una autoridad estatal externa a las empresas pblicas, e imposicin de
una uniformidad comparativa de condiciones dentro del sector pblico y del
gobierno en ge neral.

Los mecanismos de reclutamiento pueden ser:

a) El mercado de trabajo y la operacin dentro del mismo con mtodos similares a los de
las empresas privadas;
b) Un servicio gubernamental de reclutamiento global;
c) Un programa gubernamental de recursos humanos, que forme parte o no de un plan
nacional de igual sentido;
d) rdenes directas, y/o uso de incentivos y disuasivos;
e) Transferencia de personal desde otras ramas del servicio civil;
f) Patrones o prcticas de particularismo poltico, nepotismo, caciquismo, corrupcin.

234
2) Estructuracin.

En el nivel de la estructuracin tambin existe un conflicto potencial entre las
necesidades de la empresa pblica como tal, y las exigencias alegadas de la poltica
gubernamental en cuanto a jerarqua, clasificacin, promocin, disciplina. Las diversas
situaciones posibles son:

Autonoma o dependencia de la empresa pblica para disear y aplicar su propia
estructura de personal.
Conformidad con las normas legales de un sistema de servicio civil, ya sea por
asimilacin a ellas, o por aplicacin de una ley especial de personal, y en ambos
casos establecimiento de condiciones comparables para posiciones comparables en
todo el sector pblico.
Reclutamiento sobre bases contractuales especiales (sin regularidad ni permanencia
indefinida).

3) Entrenamiento.

La responsabilidad efectiva de la empresa pblica respecto al entrenamiento puede
ser captada y evaluada en la medida en que se plantea y asume tareas como:

Desarrollo de esquemas y entes adecuados de aprendizaje y programas de
entrenamiento en el trabajo.
235
Mejor uso posible de las facilidades de aprendizaje y de perfeccionamiento
previstas por el gobierno, otras empresas pblicas, empresas privadas, agencias
extranjeras.
Comunicacin al gobierno central y a otras agencias sobre la existencia de
necesidades insatisfechas de entrenamiento; y presiones sistemticas tendientes a la
provisin de las facilidades necesarias.

4) Relaciones laborales en la empresa.

Los principales factores que condicionan la definicin y el modo de funcionamiento
de las relaciones laborales en las empresas pblicas son:

a) La imagen pblica del Estado y de sus empresas.

b) Las expectativas creadas en los trabajadores de polticas de empleo modelo, que
sirvan de ejemplo a las mismas empresas pblicas y a las privadas.

c) Otorgamiento o no de importancia a las consideraciones de rentabilidad para el
funcionamiento de la empresa pblica. Las relaciones laborales pueden ser el reflejo de
normas generales aplicables para el conjunto de la administracin gubernamental; de
normas especiales para todas las empresas pblicas o para ciertas categoras de stas; de
normas establecidas autnomamente por cada empresa y para ella; o de una combinacin
de estas situaciones alternativas.
236
Cualquier que sea la solucin adoptada, ella se suele manifestar. y desplegar sobre
todo en los siguientes aspectos:

a) Existencia exclusiva de un departamento de personal de tipo comn, o tambin de
un departamento de relaciones laborales, en cada empresa pblica.

b) Grado de libertad de la direccin general para el empleo y el despido del
personal, en los trminos del Cdigo de Trabajo vigente.

c) Garantas de estabilidad para el personal.

d) Procedimientos disciplinarios.

e) Modos de determinacin de salarios y condiciones de servicio.

f) Otorgamiento al personal de beneficios adicionales a la remuneracin en sentido
estricto: vivienda, salud, comedores, vestimentas de trabajo, deportes y diversiones,
etctera.

g) Existencia real y reconocimiento efectivo por la empresa pblica de una
organizacin sindical fuerte y responsable.



237
Aspectos econmicos y financieros
La incidencia del intervencionismo estatal en general, y particularmente, del
sistema de empresas pblicas en los pases del capitalismo desarrollado, se manifiesta a
travs de una gama de aspectos, niveles e indicadores como los siguientes:

1) Indicadores de importancia socioeconmica del sistema de empresas pblicas.

a) Contribucin al producto bruto interno.
b) Participacin en la formacin del ahorro.
c) Gasto de las empresas pblicas, en trminos absolutos, y como parte del gasto total
del Estado y del producto interno bruto.
d) Participacin en la oferta global de bienes y servicios, para consumo e inversin.
e) Participacin en la demanda global de bienes y servicios.
f) Contribucin directa a la inversin global.
g) Estmulos directos e indirectos a la inversin y a la actividad de las empresas
privadas, para suplir sus insuficiencias y ausencias, complementarlas y reforzarlas, sin
sustituirlas.
h) Participaciones en distintos tipos de actividades esenciales, infraestructuras
econmicas y sociales, industrias bsicas y de punta.
i) Productividad econmica y funciones sociales.
j) Sostn y expansin de la ocupacin laboral y del nivel general de remuneraciones, y a
travs de ello y de otros mecanismos (seguridad social), de la capacidad adquisitiva del
mercado.
238
k) Participacin directa e indirecta en la investigacin cientfica, la innovacin
tecnolgica y el desarrollo.
l) Incidencia global y sectorial en la balanza de pagos.
m) Influencia en la descentralizacin (funcional, regional) de la actividad econmica y
en los procesos de decisin, en los niveles funcionales, sectoriales y espaciales.
n) Instrumentos y mecanismos: monetarios, cambiarios, crediticios, fiscales,
arancelarios; regulatorios de precios y salarios; contrataciones pblicas.

La convergencia y entrelazamiento de estos aspectos y niveles multiplican las
posibilidades del aparato estatal, del sector pblico, de las polticas econmicas, del
dirigismo y la planificacin, para influir en la estructura, la orientacin y el funcio namiento
de la economa y de la sociedad; para asignar recursos y distribuir ingresos; para promover
la integracin de clases y grupos, los compromisos sociales y polticos, la cohesin y el
equilibrio del sistema, la posibilidad de cambios ms o menos progresivos dentro del orden.

2) Los fines.

Los diversos fines de las empresas pblicas, a los que antes se hizo referencia en
vinculacin con los factores y justificativos de su creacin y funcionamiento, abarcan
necesariamente objetivos econmicos, sociales, culturales, ideolgicos y polticos, tanto en
lo nacional como en lo internacional.

Su definicin puede ser explcita o implcita, y presupone y exige:

239
Su manifestacin en la poltica econmica (general o sectorial), traducida en planes,
programas, proyectos.
Su constante adaptacin a circunstancias cambiantes.
La relacin y la evaluacin mutua, entre diferentes fines; segn las dimensiones del
corto, mediano y largo plazo; y entre las distintas empresas pblicas.

Los diferentes fines de distintas empresas pblicas pueden ser actual o
potencialmente no complementarios o contradictorios, y deben ser conciliados a travs de
mecanismos de negociacin y arbitraje y de soluciones de compromiso.

3) Patrimonio.

Conjunto de bienes determinados con destino prefijado que se asigna a las empresas
pblicas, el patrimonio plantea, en su existencia y en su funcionamiento, una serie de
cuestiones
44
:
El conjunto de bienes de que dispone una empresa pblica pertenece a sta como
persona jurdica distinta del Estado?
o la misma slo tiene el usufructo del patrimonio y de la actividad, y el derecho a
su explotacin y a la disposicin de fondos de circulacin y operacin?
Quin autoriza las disposiciones de bienes, fija en general las condiciones y los
lmites del empleo del patrimonio?


44
Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 180.
240
Puede el Estado en cualquier momento privar a la empresa pblica, total o
parcialmente, del patrimonio, o a la inversa incrementarlo? En cualquier hiptesis,
con qu participacin de la respectiva empresa pblica en tal decisin?
Los beneficios logrados por la empresa pblica son necesariamente transferidos al
Estado?
Tiene la empresa pblica responsabilidad propia por sus actividades y las
consecuencias de las mismas? En caso afirma tivo, es esa responsabilidad separada
e independiente del Estado? Por todo el patrimonio, o por la parte del patrimonio
en circulacin? Est sometida la empresa a ejecucin forzosa? Existe
responsabilidad total o subsidiaria del Estado?

4) Financiamiento del capital.

Las fuentes y las condiciones de financiamiento de las empresas pblicas pueden o
no ser establecidas en el momento de su creacin. Sus fuentes pueden ser externas o
internas a las empresas, pblicas o privadas, y en ambos casos nacionales o extranjeras. Sus
principales formas son:

a) Aportaciones del presupuesto fiscal.
b) Prstamos de fuentes presupuestarias.
c) Aportaciones y prstamos de fondos especiales o agencias financieras especializadas.
d) Reserva del producto de ciertos impuestos.
e) Prstamos, crditos, subsidios, de otras empresas pblicas.
241
f) Emisin por las empresas pblicas de bonos, ttulos y otros valores de inters fijo y
con garanta gubernamental, hacia el pblico y los inversores privados (mercado de
capitales y crdito bancario ).
g) Autorizacin a las empresas pblicas para contraer deudas por sobregiro y otras
causas.

Una posibilidad combinada es la de un fondo de inversin comn para todas las
empresas pblicas que, como ente nico, asume las funciones y tareas de depsito, fuente
de financiamiento, servicios bancarios, sobre giros y adelantos, emisiones, agencia fiscal,
fideicomiso, etctera.

La variedad de fuentes va acompaada por la diversidad de trminos posibles de
financiamiento, especialmente en relacin con:

- Prerrequisitos de otorgamiento.
- Tasas de inters.
- Plazos y condiciones de amortizacin.
- Posibilidades de suspensin o moratoria de intereses y amortizaciones.
- Rebaja o cancelacin de obligaciones.





242
5) Presupuesto y contabilidad.

A este respecto, la principal cuestin es el grado de libertad de las empresas
pblicas respecto a las reglas financieras del gobierno central, incluso para la adopcin de
mtodos comerciales de presupuesto y contabilidad. Esta cuestin debe armonizar la
exigencia de autonoma para el logro de la eficiencia empresarial, y la necesidad de
adecuacin presupuestaria y contable de la empresa para la informacin y la comprensin
del gobierno y del pblico. Usualmente, casi todos los gobiernos de los pases capitalistas
desarrollados, y para la ma yora de sus empresas, imponen las formas del presupuesto y la
contabilidad, las someten a una inspeccin y aprobacin anuales, y las incorporan al
presupuesto general de la nacin.

6) Medida de la eficiencia.

Con gran nmero de dificultades tericas y prcticas que subsisten a este respecto,
la medida de eficiencia ha sido buscada, y se ha logrado en grados variables, mediante una
combinacin de criterios:

a) Tasas de utilidades.
b) Productividad de la mano de obra y de la inversin; grado de aprovechamiento de la
capacidad instalada.
c) Tasas de crecimiento de la produccin.
d) Indicadores de impactos en la economa y su crecimiento.
e) Aportacin de utilidades al gobierno central.
243
f) Comparacin de los precedentes indicadores con los que corresponden al sector
privado (nacional y extranjero).

7) Precios, tarifas y beneficios.

Las polticas de precios y tarifas y de beneficios de las empresas publicas estn
estrechamente interrelacionadas.

a) Las polticas de precios y tarifas estn condicionadas por determinados factores,
y producen ciertos efectos. Entre los factores, destacan:

La adopcin de hiptesis de gestin deficitaria, equilibrada o beneficiaria para todo
el sistema de empresas pblicas, o para algunas de ellas, y de polticas de
produccin y comerciali zacin que se derivan de tal opcin.
La estructura del mercado; la existencia o no de una situacin de monopolio para la
empresas o empresas pblicas que se considere; el grado de escasez del bien o
servicio que aqullas producen y distrib uyen.
La combinacin de los criterios de productividad y costos con los de atencin de
fines socioeconmicos y polticos (fomento de sectores productivos, redistribucin
del ingreso, bienestar, equilibrio regional, etctera).
La opcin entre precios retributivos para las empresas y poltica tributaria, como
alternativas para el logro de ingresos gubernamentales.

244
La atribucin exclusiva de factores de fijacin de precios al gobierno central, o a
algn tipo especial de ente pblico (ins titutos o tribunales de precios), o a la
respectiva empresa pblica; y combinacin de estas posibilidades.

b) Los efectos que producen o pueden producir las polticas de fijacin y
modificacin de precios son entre otros los siguientes:

La estructura y evolucin de los costos y precios de las empresas pblicas y su
comparacin con los correspondientes al sector privado y a la economa en su
conjunto.
La incidencia recproca de los costos y precios de las empresas pblicas y de las
privadas.

El uso alternativo o combinado de los estmulos directos a la productividad de las
empresas pblicas, o de subsidios, crditos, impuestos, etctera, como
compensacin a la fijacin gubernamental de precios inferiores a los costos.

Las polticas de beneficios pueden o deben ser examinadas teniendo en cuenta los
aspectos y los resultados del anlisis de las polticas de precios y tarifas. Se debe considerar
adems:



245
1) En caso de gestin deficitaria:

Cmo se enfrentan las prdidas
Si la ley o reglamentacin respectiva prev la hiptesis de quiebra
Sujetos que, en su caso, pueden pedir la liquidacin forzosa: rganos estatales,
acreedores o la misma empresa. Procedimiento a seguir
Para evitar la quiebra, o en caso que la misma no se legalmente procedente. Ver la
posibilidad de recurrir a la moratoria, las donaciones, los prstamos, el uso de
reservas, la emisin de bonos, etc.

2) En caso de gestin rentable:

Los beneficios pueden ser usados para fines prioritariamente jerarquizados, como:
El pago de obligaciones, incluso intereses por prstamos del gobierno, impuestos
nacionales y locales, fondos de depreciacin y reservas. El saldo resultante puede ser
entregado al tesoro como dividendo por el capital proporcionado, para ser usado de
acuerdo con la poltica econmica general o con planes en su caso.

Como alternativa, la empresa pblica puede ser autorizada a retener parte del
beneficio y destinarlo a reinversin, o al mejoramiento de remuneraciones y beneficios
colectivos para los equipos de direccin y personal, por propia direccin autnoma o previa
autorizacin del ministro, de la corporacin de desarrollo o del holding con competencia al
respecto.
246
I mposicin

a) El tratamiento fiscal a las empresas pblicas depende de:

El sistema contable del Estado.
Los distintos tipos de empresas pblicas.
Los lazos establecidos entre las empresas pblicas y el tesoro (pago total de
beneficios, o retencin parcial o total por aquellas).
Relaciones de monopolio o de competencia con las empresas privadas.

b) El rgimen fiscal de las empresas pblicas puede surgir de la legislacin
tributaria general, o de instrumentos especficos para distintas categoras de aquellas. En un
u otro caso, puede eximirse a todas las empresas pblicas, o a algunas de ellas, de
impuestos directos e indirectos ( con l a idea sobre todo de evitar mecanismos de mera
transferencia de recursos en el interior del Estado), o por el contrario imponerles impuestos
que rigen para las empresas privadas, o algunos de ellos.

Se impone por lo tanto tomar en consideracin los factores crticos que han
perturbado y obstaculizado la organizacin racional y el funcionamiento de las empresas
pblicas, han contribuido a su crisis y operado en favor de su restriccin, o incluso cada vez
ms lisa y llanamente de su privatizacin que, en un momento dado, parece volverse
incluso un movimiento casi universal.

247
13. La Administracin Pblica Paraestatal.

Evolucin de la Expansin y Regulacin del Sector Paraestatal (1917-1982)

La intervencin del Estado en la esfera econmica ha sido una constante a lo largo
de la historia de Mxico. Aun cuando se puede ubicar a la Constitucin de 1917 como el
punto de partida de la expansin e intervencin creciente del sector pblico en las
actividades econmicas, cabe sealar que desde la Colonia se crean entidades precursoras
de la empresa pblica.

Antecedentes

En la Nueva Espaa, los monopolios que legalmente correspondan al Estado sobre
determinada rama de la produccin, llamados estancos, fueron ampliamente aceptados; en
realidad, la estructura econmica y jurdica de la Colonia fue un suelo frtil para las
empresas pblicas monopolistas. En efecto, la Real Hacienda se reserv la explotacin,
procesamiento o distribucin de varios productos, entre los que se encontraban: Plvora,
salinas, cordobanes, nieve, lotera, tabaco, cobre, plomo, estao, alumbre y azogue,
monopolios que se ejercieron en ocasiones slo temporalmente. Al respecto, tambin cabe
mencionar a la Casa de la Moneda, que se incorpor a la administracin real en 1762, as
como el Banco de Avo de Minas y el Banco de San Carlos, establecidos hacia 1782.



248
Despus de la independencia, como parte de los esfuerzos por afirmar nuestra
soberana como nacin, la intervencin estatal adopt modalidades diversas para responder
a las nuevas necesidades de la poca. As, por ejemplo, en 1830 se crea el Banco de Avo y
en 1837 el Banco de Amortizacin de la Moneda de Cobre. Durante la ltima
administracin de Antonio Lpez de Santa Anna, el Estado defini con mayor precisin su
participacin como promotor de las actividades econmicas, mediante el decreto del 22 de
abril de 1853, otorgndole atribuciones importantes sobre el particular al Ministerio de
Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio.

La generacin de liberales que redact la Constituc in de 1857, derrotando al
Partido Conservador y posteriormente al ejrcito invasor de Napolen III, eran acrrimos
partidarios del liberalismo clsico, Uno de sus ms preclaros representantes fue Ignacio L.
Vallarta, a quien se atribuye una influencia determinante en la consignacin de la limitacin
de la intervencin del Estado en la economa y, con ello, en la prohibicin de los estancos
que se incluy en el texto constitucional. Sin embargo, desde fines del siglo pasado, el
Estado mexicano estuvo participando en la operacin y el control de empresas creadas al
amparo de la legislacin mercantil ( por ejemplo, en las relacionadas con la prestacin del
servicio elctrico en diversas regiones del pas, as como las primeras compaas
ferrocarrileras y petroleras).





249
Etapas en la regulacin de las entidades paraestatales a partir de 1917

Aun cuando existen diversas clasificaciones relativas al proceso de regulacin
jurdica de las entidades paraestatales, cada una de ellas atendiendo a distintos criterios
metodolgicos, para los efectos del presente trabajo se ha considerado til distinguir,
convencionalmente, tres etapas para el anlisis de la evolucin de la expansin y regulacin
jurdica de tales entidades en nuestro pas a partir de la Constitucin de 1917.

Primera etapa: Regulacin incipiente y dispersa (1917-1947).

En Mxico, la introduccin de entidades paraestatales, bajo los primeros aos de
vigencia de la Constitucin de 1917, se produjo en forma asistemtica y coyuntural, sin una
concepcin normativa unitaria y conforme lo dictaban las necesidades de la poltica
econmica del presidente en turno. Esta primera etapa se inicia con las disposiciones
constitucionales de 1917 y algunas reformas posrevo1ucionarias, con las leyes secundarias
que de ellas emanaron, as como con los decretos y acuerdos del titular del Ejecutivo,
expedidos con base en la facultad reglamentaria, sin que hubiera una le gislacin especfica
para el control de las entidades paraestatales.

Con el triunfo del movimiento revolucionario y a diferencia de los ordenamientos
constitucionales del siglo pasado, el marco jurdico que eman de l reconoci el papel
que tena el Estado en la promocin de ciertas actividades econmicas para el desarrollo
nacional.

250
Las razones de la participacin estatal en la economa no obedecan solamente a un
problema de soberana nacional sobre ciertos recursos naturales y actividades econmicas,
sino tambin a que el Estado se convirtiera en un ordenador del crecimiento econmico,
dadas las actividades productivas dispersas y escasas a principios de siglo, as como al
objetivo de mitigar las diferencias sociales y prestar servicios que las fuerzas del mercado,
por s solas, no podan desarrollar.

El texto original del artculo 28 de la Constitucin de 1917, a pesar de contener la
misma prohibicin respecto de los monopolios como la prevea la Constitucin de 1857,
se convirti en el marco jurdico bajo cuya vigencia se articul un rgimen de economa
mixta. Dicha disposicin, junto con el artculo 27 constitucional, establecieron las bases
incipientes para el ejercicio de la rectora del Estado, encomendndosele a ste un papel
dinmico en la economa.

En realidad, buena parte de las disposiciones constitucionales correspondientes a
este periodo no hacan referencia expresa a las "empresas pblicas" o a los "organismos
descentralizados" como tales, pero de su lectura puede desprenderse o inferirse la
autorizacin o el mandato para su creacin o funcionamiento. Por ejemplo, la Constitucin
de Quertaro sealaba ya, en su artculo 73, fraccin X, que el Congreso de la Unin tena
facultades para... "establecer el banco nico de emisin de moneda, en los trminos del
artculo 28", el cual desde entonces exceptuaba de la prohibicin monopolista "a la emisin
de billetes por medio de un solo banco, que controlar el Gobierno Federal".


251
Este banco fue creado en 1925 como una sociedad annima, de acuerdo con su
propia Ley Org nica, por el entonces socorrido procedimiento de que el Legislativo le
concediera facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar, fuera de los casos
limitativamente previstos en el artculo 29 de la Constitucin, pero con la convivencia de la
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.

Fue as como las primeras acciones de la intervencin estatal consistieron en la
creacin de una infraestructura institucional que sirviera de base para los proyectos que
requerira el desarrollo nacional en el futuro, habindose creado diversas instituciones que
regularon el sistema financiero y otras que promovieron directamente sectores econmicos
de inters nacional. Entre las primeras, adems del referido Banco de Mxico creado en
1925, cabe mencionar al Banco de Crdito Agrcola (1926), el Banco Nacional Hipotecario,
Urbano y de Obras Pblicas (1933), Nacional Financiera, S.A. (cuya escritura pblica data
del 30 de junio de 1934), y ms tarde el Banco de Comercio Exterior (1937).

Durante el "maximato" y, especialmente, en el cardenismo (1934-1940), el Estado
tuvo la gran tarea de concentrar esfuerzos para enfrentar las secuelas y rezagos que haba
dejado la profunda depresin econmica que sacudi al mundo en 1929 y los primeros aos
de la dcada de los treinta. Para lograr el resurgimiento del pas era necesario fortalecer
todas las reas econmicas, particularmente el campo, la industria y el comercio. En este
periodo el sector paraestatal se present con mayor fuerza como el pilar del desarrollo
econmico. Se impuls la reforma agraria y se crearon y nacionalizaron empresas
estratgicas, se expropiaron las compaas ferrocarrileras y la industria petrolera, adems
de que se empez a participar en la generacin de energa elctrica.
252
La compaa Ferrocarriles Nacionales de Mxico, creada en el ao de 1908,
constituy la principal empresa del gobierno mexicano posrevolucionario y recibi una
especial atencin del Estado, como lo prueban las sucesivas rehabilitaciones y cuantiosas
inversiones que le fueron destinadas desde el "maximato" (complementada con otras
entidades, como el Ferrocarril Sonora-Baja California, S.A. de C.V., creada por decreto
presidencial de 24 de junio de 1932).

Sin embargo, no fue sino hasta el ao de 1937 en que se orden su expropiacin por
causa de utilidad pblica. La expropiacin de las acciones que todava se encontraban en
manos de particulares (el gobierno posea en ese momento el 51 % de las acciones), se
llev a cabo a travs del decreto del 23 de junio de 1937.

El 18 de marzo de 1938 se expropiaron los bienes de las 17 compaas petroleras
extranjeras y por decreto presidencial del 7 de junio de ese mismo ao se cre Petrleos
Mexicanos (PEMEX), como organismo descentralizado. Asimismo, el 9 de noviembre de
1940 se public en el Diario Oficial la reforma al prrafo sexto del artculo 27
constitucional para establecer que" tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno,
slidos, lquidos o gaseosos, no se otorgarn concesiones y la Ley Reglamentaria
respectiva determinar la forma en que la Nacin llevar a cabo las explotaciones de esos
productos". Dicha disposicin fue reformada y adicionada en 1960.




253
Hasta 1940, las inversiones pblicas se limitaban primordialmente a los renglones
de infraestructura y finanzas. La injerencia directa del Estado en los mbitos industrial y
agropecuario se produjo, en forma incipiente, durante el sexenio del presidente Crdenas.
Sin embargo, la intervencin decidida del Estado en empresas diversas a las de
infraestructura y finanzas, slo se produjo masivamente a partir de 1940, cuando se acentu
el viraje que se haba iniciado en 1934, con el abandono del proyecto predominantemente
agrcola de los regmenes de Obregn, Calles y los presidentes del "maximato".

Como resultado de las condiciones generadas por la Segunda Guerra Mundial, las
oportunidades de impulsar el desarrollo industrial se ampliaron, y con ello fue posible
modernizar el patrn de acumulacin que se requera. La economa nacional tena que
insertarse en una dinmica de mayor competencia, aprovechando que los mercados
internacionales atravesaban por situaciones poco estables. Fue as como en la dcada de los
aos cuarenta los esfuerzos se concentraron en expandir el sector industrial. En este
contexto, la sustitucin de importaciones ocup un lugar preponderante.

El ahorro generado por la reduccin en la compra de bienes del exterior permiti
canalizar esa inversin a otras reas del sistema econmi co. Los avances en el proceso de la
industrializacin modificaron las condiciones de vida en la ciudad, lo cual impuls al
Estado a proporcionar mayor nmero de servicios pblicos.




254
Fue as como en este periodo una gran parte de la inversin pblica se destin al
sector comunicaciones y transportes. Es importante recordar que las inversiones en este tipo
de reas de actividad eran cuantiosas, de escasa rentabilidad y de periodos de maduracin
muy prolongados, por lo cual no existan grupos privados que estuvieran dispuestos a
invertir en tales reas. Por lo que se refiere a la etapa que aqu se resea y que se
caracteriza por el "crecimiento coyuntural de la administracin pblica paraestatal", se
podran sealar adicionalmente,.

Por otra parte, el 18 de noviembre de 1942 se public la adicin de una fraccin
XXXI al artculo 123 de la Constitucin (la cual se ha reformado y adicionado nuevamente
en 1962, 1975 y 1977, sin afectar lo que a continuacin se indica) para sealar que:

La aplicacin de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados,
en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades
federales en asuntos relativos a las empresas que sean administradas en forma directa o
descentralizada por el Gobierno Federal...
La anterior fue la primera referencia explcita a "empresas descentralizadas" a nivel
constitucional. Es con base en las disposiciones constitucionales invocadas en este inciso
que puede hablarse de una primera etapa en la regulacin de las entidades paraestatales,
durante la cual es posible inferir el mandato para la creacin u operacin de empresas o
instituciones pblicas cuyas actividades hubiesen quedado reservadas en exclusiva al
Estado, o bien, se reconoce que ste poda administrarlas directa o descentralizadamente.

255
La necesidad de recurrir a otras fuentes de financiamiento, diferentes de las del
propio Estado, pudiera encontrarse en la magnitud de la inversin y en la disminucin del
crdito; esto ltimo se produjo como efecto de la salida de los capitales que se refugiaron
en Mxico durante la Segunda Guerra Mundial, as como por la disminucin de la demanda
de productos mexicanos de exportacin, en la posguerra.

El volumen de las inversiones y las restricciones del crdito pudieron haber hecho
sentir que se requera de una regulacin del control de las empresas pblicas, misma que
fue atendida por el Congreso de la Unin cuando emiti la Ley para el Control, por parte
del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin
Estatal (Diario Oficial del 31 de diciembre de 1947), con la cual termin la que se ha
denominado la primera etapa en la regulacin del sector paraestatal, misma que se
caracteriz por el establecimiento coyuntural, disperso y anrquico de las empresas
pblicas, as como por la falta de un criterio unitario para su control.

La referida Ley marca el inicio de una segunda etapa, que se prolonga hasta la
primera mitad de la dcada de los setenta, en la cual se expiden diversas leyes especficas
para el control de las entidades paraestatales.






256
Segunda etapa: Expedicin de diversas leyes especficas para el control (1947-1976).

El segundo periodo, denominado por los autores de formacin unitaria, inicia con la
expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (Diario Oficial de 29
de diciembre de 1976) y la simultnea vigencia parcial de la Ley para el Control de 1970,
con lo cual tambin inicia la primera etapa de este periodo llamada de control
indiferenciado de las entidades paraestatales y va de 1976 a 1982, durante la cual tambin
se expiden los siguientes ordenamientos asociados al control: Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico Federal y sus refor mas; as como Ley General de Deuda
Pblica (ambas publicadas en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1976); Ley sobre
Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica Federal (Diario
Oficial de 31 de diciembre de 1979); Ley General de Obras Pblicas y Ley de Informacin
Estadstica y Geogrfica (publicadas ambas en el Diario Oficial de 30 de diciembre de
1980, y Ley General de Bienes Nacionales (Diario Oficial de 8 de enero de 1982).

Asimismo, diversas adiciones constitucionales otorgaron nuevas facultades al
Congreso de la Unin con respecto a la aprobacin del Presupuesto de Egresos de la
Federacin y del entonces Departamento del Distrito Federal, a la revisin de la Cuenta P-
blica, y a la posibilidad de hacer comparecer a los directores y administradores de las
entidades paraestatales (Diario Oficial de 6 de diciembre de 1977); la reforma al artculo 90
de la Constitucin (Diario Oficial de 21 de abril de 1981) dara pie al reconocimiento
constitucional del sector paraestatal y a una legislacin futura ms orgnica.


257
Lo cual fue previsto por los mismos autores como la posibilidad de un control
diferenciado de las entidades paraestatales a partir de 1983, lo que consideraron que
configurara una segunda etapa dentro de este segundo periodo.

Para el Control por parte de Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados
y Empresas de Participacin Estatal (Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de
1947), a la que sucedieron las versiones publicadas el 4 de enero de 1966 y el 31 de
diciembre de 1970; en esta etapa surgen algunas referencias constitucionales que
involucran a las entidades paraestatales, en el entendido de que las empresas pblicas de
carcter financiero se normaron por disposiciones paralelas.

Como se ha sealado, la segunda etapa en la que se ha dividido convencionalmente
el proceso de regulacin de las entidades paraestatales, se inicia a finales de 1947 con la
expedicin de la primera Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los
Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal (a la cual sucedieron las
leyes bajo el mismo nombre publicadas el 4 de enero de 1966, de la cual deriva la
fiscalizacin de los ingresos de algunas entidades paraestatales, y del 31 de diciembre de
1970), y termina con la promulgacin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal de 1976, concretndonos en las pginas siguientes a subrayar los aspectos que se
relacionan ms directamente con las diversas modalidades de regulacin y control de las
entidades paraestatales.


258
Durante la vigencia de las diversas leyes especficas para el control de estas
entidades se desarrollaron diversos cambios relacionados fundamentalmente con el mbito
personal de validez de las normas, as como con los agentes del control, los responsables,
sus atribuciones y los mecanismos de vigilancia y de fiscalizacin. Tambin fueron
expedidos ordenamientos que regulaban materias especficas. Asimismo, en esta etapa
surgen algunas referencias constitucionales que involucran a las entidades paraestatales.
Por su parte, las empresas pblicas de carcter financiero se normaron por disposiciones
paralelas.

1) La primera Ley para el control (1947). En esta Ley se definieron por primera
vez de manera explcita las caractersticas y formas de creacin de los organismos
descentralizados y las empresas de participacin estatal, as como las modalidades de
vigilancia y control a que habran de quedar sometidos. Se sealaba as que los
organismos descentralizados podan ser creados bien por Ley del Congreso de la Unin o
por decreto del Ejecutivo federal, siempre y cuando reuniesen los requisitos que la propia
ley enumeraba, caracterizndolos por dos elementos: sus recursos, y su objeto y
funciones.

En cambio, no se estableca requisito o modalidad especfica alguna para la
creacin de las empresas de participacin estatal o de los fideicomisos, que no fuera la de
su apego a las leyes de naturaleza mercantil; en lo referente a dichas empresas de
participacin estatal, la caracterizacin se bas en los siguientes elementos:

259
a) Facultad de nombramientos a favor del gobierno federal; b) Control del 50% o
ms del capital o acciones; c) Existencia de acciones de serie especial, que slo podan
ser suscritas por el gobierno federal; d) Disfrute, por una disposicin general, de
preferencia para realizar operaciones o negocios con el gobierno federal o con
organismos descentralizados o empresas de participacin estatal. Tambin los
fideicomisos otorgados por el gobierno federal fueron regulados (artculo 10), ya fuera
que los constituyera directamente el referido gobierno federal o a travs de una
institucin nacional de crdito, correspondiendo a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico su supervisin.

Los poderes que se otorgaban para el control de los entes paraes tatales fueron muy
amplios, entre ellos se podan incluir: Los legales, administrativos y financieros,
incluyendo los de nombramiento, en caso de que as se estipulara en los instrumentos que
los crearan, as como los de inspeccin y de iniciacin de los procedimientos de
responsabilizacin de "funcionarios". Adems, a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico se le confirieron algunas facultades que implicaban una incipiente planificacin,
tales como la reforma de los presupuestos y programas anuales de operacin e inversiones,
y la promocin de innovaciones en la organizacin y funcionamiento de las entidades
paraestatales. La Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa tena
intervencin en materia de celebracin de contratos y adquisicin o venta de bienes, por
parte de las entidades paraestatales (artculo 11).


260
Las atribuciones de vigilancia y control quedaban asignadas a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, con excepcin de lo referente a las adquisiciones y contratos
de obras, aspectos en los que participaba la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa. Esta ley dotaba a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de
amplsimas facultades en las que quedaba incluido el control y vigilancia de las
instituciones nacionales de crdito, seguros y fianzas y sus filiales, as como los
fideicomisos que otorgaba el Gobierno Federal, directamente o por medio de alguna
institucin nacional de crdito, cualquiera que fuese el origen de los fondos destinados a
dichos fideicomisos.

La ley estableca asimismo que: Por resolucin del Ejecutivo, podrn asimilarse a
los organismos descentralizados o empresas de participacin estatal a que esta ley se
refiere, sus filiales o subsidiarias y aquellas empresas con las que su posicin o situacin
sea anloga a la del Gobierno Federal con respecto a los organismos descentralizados o
empresas de participacin estatal.

La Ley en comento asign al sector paraestatal un papel complementario dentro de
las actividades econmicas, como se desprende del artculo 12, que dispuso la liquidacin o
traspaso de las empresas de participacin estatal, con base en dos supuestos: Que no
realizaran funciones de utilidad pblica o que compitieran con empresas privadas que
llenasen debidamente su cometido.



261
Durante el sexenio del presidente Miguel Alemn Valds (1946-1952) continu la
inversin pblica en el sector industrial, pero esta vez su financiamiento comenz a gravitar
ms sobre el ahorro interno, que era captado por el sistema bancario privado, y el ahorro
externo, absorbido fundamentalmente por medio del Export-Import Bank. Tanto los fondos
provenientes del crdito interno como del externo, eran canalizados a las empresas pblicas
a travs de la banca estatal y, principalmente, por medio de NAFINSA. Entre las empresas
pblicas creadas en este periodo cabe mencionar Industria Petroqumica Nacional (1949),
Diesel Nacional (1951), y Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril (1952).

Despus de un intento fallido de crear un Comit de Inversiones dentro de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, cuyo fracaso obedeci principalmente a que
rebasaba el mbito de funciones de la propia Secretara, se cre en 1954, por acuerdo pre-
sidencial, un rgano similar, pero esta vez dependiente de la presidencia de la Repblica:
La Comisin de Inversiones.

El xito de la nueva entidad, a la que correspondan el control y la planeacin de la
inversin pblica, fue tal que se decidi transformarla en secretara de Estado. La Ley de
Secretaras y Departamentos de Estado, de 1958 llev al cabo el proyecto antes
mencionado, estableciendo la Secretara de la Presidencia, a la que correspondera elaborar
el plan general del gasto pblico e inversiones del Poder Ejecutivo, as como la
coordinacin y vigilancia de los programas de inversin pblica y de los organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal.


262
La misma Ley transform a la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa en la Secretara del Patrimonio Nacional, otorgndole las funciones de
controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos
descentralizados, instituciones y empresas pblicas que manejaran, poseyeran o explotaran
bienes, as como instituciones en que el gobierno federal poseyera acciones o intereses
patrimoniales y que no estuvieran expresamente encomendadas o subordinadas a otras
secretaras o departamentos de Estado. La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
deline el control triangular del sector paraestatal por parte de las secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico, del Patrimonio Nacional y de la Presidencia, lo cual en su poca
constituy un avance, pero con el tiempo se transform en un sistema duplicatorio de
controles y de imposible operacin.

Durante el sexenio del presidente Ruiz Cortines (1952-1958) se increment la
inversin pblica en el sector industrial, la cual pas a ocupar definitivamente el segundo
lugar, en importancia, mismo que haba ganado durante el sexenio del presidente Alemn
Valds, detrs del sector de comunicaciones y transportes. En el periodo del presidente
Lpez Mateos (1958-1964), la inversin pblica en el sector industrial pas a ocupar el
primer lugar a partir de 1961, en que releg a la inversin en comunicaciones y
transportes a un segundo trmino.

En este periodo la orientacin de la inversin se dirigi hacia algunos sectores
productivos, sobre todo en el rea de los energticos. A partir de 1958 el Estado se hizo
cargo de la petroqumica bsica.

263
La creacin de entes paraestatales tuvo como objetivo asegurar el abastecimiento de
productos y servicios, como energa elctrica, aceros y bienes intermedios, ya que en esos
aos se consideraban indispensables para cualquier pas en vas de industriali zacin.

El 20 de enero de 1960 se public en el Diario Oficial de la Federacin la reforma
al prrafo sexto del artculo 27 constitucional, para puntualizar los trminos en que se
reserva al Estado la explo tacin del petrleo y los hidrocarburos: "Tratndose del petrleo y
de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, no se otorga rn concesiones ni
contratos, ni subsistirn los que se hayan otorgado y la Nacin llevar a cabo la explotacin
de esos productos, en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva".

Tambin durante el gobierno del presidente Lpez Mateos concluy la
nacionalizacin de la industria elctrica, a travs de la adquisicin, por parte del gobierno
federal, de las empresas extranjeras ms importantes: Mexican Light Power Co. y
American Foreign Power Co. El 29 de diciembre de 1960 se public la adicin al prrafo
sexto del artculo 27 de la Constitucin para dar cabida a la nacionalizacin de la industria
elctrica:

Corresponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir, transformar, distribuir y
abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico. En esta
materia no se otorgarn concesiones a los particulares y la Nacin aprovechar los bienes y
recursos naturales que se requieran para dichos fines.


264
Fue, asimismo, durante el sexenio de Lpez Mateos en que se dio impulso al sector
agropecuario y al abastecimiento de productos bsicos; al respecto, la Compaa Nacional
de Subsistencias Populares (CONASUPO) intensific su intervencin en la
comercializacin, distribucin, venta y regulacin de algunos productos de primera
necesidad como el maz, trigo, frijol, arroz, etctera, constituyndose en un organismo
regulador del mercado de los productos en cuestin (D.O.F. de 25 de mayo de 1961).

Algunas otras de las entidades paraestatales creadas en este lapso son Instituto
Mexicano del Caf e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al
Servicio del Estado (1960), as como, ya durante la administracin del presidente Gustavo
Daz Ordaz (1964-1970), Instituto Mexicano del Petrleo, y Aeropuertos y Servicios
Auxiliares (1965).

2) La segunda Ley para el control (1966). Dentro de la atmsfera de control y
eficiencia que vena a equilibrar la de gastos elevados del sexenio de Lpez Mateos, pero
aprovechando la experiencia que este ltimo le heredara en materia de programacin y
control del gasto pblico, se gener la segunda Ley para el Control, por parte del Gobierno
Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal,
publicada en el Diario Oficial de 4 de enero de 1966, as como el Programa de Desarrollo
Econmico y Social para 1966-1970 y la Comisin de Administracin Pblica.




265
En trminos generales, dicha Ley consagra la distribucin de la competencia
triangular que se haba otorgado a las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, del
Patrimonio Nacional y de la Presidencia, en la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado de 1958. Los controles de tipo legal, financiero, de nombramiento e inspeccin que
correspondan a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se transfirieron a la Secretara
del Patrimonio Nacional, con excepcin de las relativas a las instituciones nacionales de
crdito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y sus filiales, los fideicomisos del
Gobierno Federal y las instituciones docentes y culturales; asimismo, se reservaron a
aqulla, entre otras, las facultades de autorizar los crditos que requiriesen los organismos
y empresas del sector paraestatal, as como las de autorizar la expedicin de las rdenes de
pago que se necesitaran para el ejercicio de los presupuestos de aquellos entes sujetos a
control por la Cmara de Diputados.

La Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal de 1966 incluy algunas otras
novedades: La creacin del Registro de Organismos Descentralizados y Empresas de
Participacin Estatal; la obligacin de organismos y empresas paraestatales de publicar,
cada ao, su estado financiero, en el Diario Oficial de la Federacin; un ms detallado y
completo control sobre los bienes de los multicitados organismos y empresas,
disponindose medidas para autorizar y controlar la enajenacin de bienes muebles e
inmuebles, ordenndose tambin la formulacin y actualizacin de inventarios.



266
Por lo que se refiere a su transformacin, fusin, disolucin o liquidacin, salvo en
los casos de las instituciones exceptuadas por la propia Ley, corresponda a la Secretara del
Patrimonio Nacional someter dicha decisin a la consideracin del titular del Ejecutivo.
Durante el sexenio de Daz Ordaz (1964-1970), la inversin pblica en la industria
continu ocupando el primer lugar, y la de comunicaciones y transportes el segundo, con
excepcin de los ltimos aos, en que la inversin en beneficio social ocup el segundo
lugar. No obstante, la administracin de Daz Ordaz fue muy efectiva en cuanto al control
del sector paraestatal, como lo demuestra el hecho de que haya sido el periodo en que el
mayor porcentaje del ingreso que financi la inversi n pblica federal provino de recursos
propios.

En el transcurso de esos aos la mayor parte de la inversin pblica era realizada
por las entidades paraestatales. Los montos de inversin que se aplicaban eran asignados
cuidadosamente y la austeridad en el ejercicio del gasto era determinante. En este periodo
de desarrollo de nuestra economa el sector secundario (industrial) se convirti
definitivamente en su eje dinmico, por lo que uno de los objetivos de la poltica
econmica se encamin a profundizar la industrializacin del pas. Asimismo, el control de
empresas de par ticipacin estatal mayoritaria frecuentemente qued en manos de las
instituciones de crdito que suscriban su capital, lo que signific que el control se ejerciera
a travs de una especie de holdings financieros, como fue el caso de la funcin que
desempearon NAFINSA (Nacional Financiera, S. A.) y SOMEX (Sociedad Mexicana de
Crdito Industrial, S.A.).


267
Algunas de las entidades paraestatales creadas en este lapso son Financiera Nacional
Azucarera (1966), Sistema de Transporte Colectivo (1967) y Siderrgica Lzaro Crdenas-
Las Truchas (1969).

3) La tercera Ley para el control (1970). El sexenio del presidente Luis Echeverra
lvarez (1970-1976) comenz, por lo que al sector paraestatal se refiere, con la emisin de
una nueva Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, publicada en el Diario Oficial de 31
de diciembre de 1970. En realidad, la Ley de 1970 slo reformaba algunos artculos de la
de 1966 y adicionaba dos captulos, de dos y tres artculos respectivamente.

En efecto, esta Ley, parcialmente en vigor hasta 1986 en que entr en vigor la Ley
Federal de Entidades Paraestatales, conserv la distribuc in de facultades que prevea la
de 1966 por lo que se refiere a las secretaras de la Presidencia, en cuanto al control de las
inversiones; la de Hacienda y Crdito Pblico, relativo al control del presupuesto, y la del
Patrimonio Nacional, por lo que hace a la vigilancia y control de sus operaciones.

Como novedad importante, con respecto a las empresas de participacin estatal
minoritaria, se facultaba a la Secretara del Patrimonio Nacional para designar un
comisario que realizara las tareas de vigilancia; asimismo, por lo que toca a los
fideicomisos en los cuales la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico hubiese actuado
como fideicomitente, la misma Secretara del Patrimonio Nacional poda designar un
comisario, cuando tales fideicomisos tuviesen por objeto la inversin, el manejo o la
administracin de obras pblicas, la prestacin de servicios o la produccin de bienes.
268
Continuaron, sin embargo, exceptuadas de este control e inscripcin en el registro
(de organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, tanto mayoritarias
como minoritarias, fideicomisos del gobierno federal), las instituciones nacionales de
crdito, las organizaciones nacionales auxiliares de crdito, las instituciones nacionales de
seguros y fianzas, as como las instituciones docentes y culturales. Asimismo, siguieron
sin establecerse requisitos previos para la constitucin de las empresas de participacin
estatal o de los fideicomisos.

Otra novedad era que, para los efectos de su transformacin, fusin, disolucin o
liquidacin, se requera, salvo las excepciones que la propia ley estableca, que la Secretara
del Patrimonio Nacional sometiese la autorizacin de dichas decisiones al presidente de la
Repblica, "oyendo el parecer de las dependencias del Ejecutivo cuyas funciones tengan
relacin con el objeto o fines del organismo o empresa de que se trate".

Adicionalmente y como parte del proceso de incorporacin de las entidades
paraestatales al texto de la Constitucin federal, el 31 de enero de 1974 se public la
adicin de un segundo prrafo al artculo 93 para establecer que cualquiera de las Cmaras
podr citar a los Secretarios de Estado, y a los Jefes de Departamentos Administrativos, as
como a los Directores y Administradores de los organismos descentralizados federales o de
las empresas de participacin estatal mayoritaria. para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivas normas o actividades.



269
Por otra parte, el 6 de febrero de 1975 se public la reforma del prrafo sexto y la
adicin de un nuevo prrafo sptimo al artculo 27 constitucional a fin de nacionalizar los
minerales radiactivos, para quedar como sigue:
Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos
o de minerales radiactivos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que
en su caso se hayan otorgado y la Nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos en
los trminos que seale la ley respectiva... Corresponde tambin a la Nacin el
aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generacin de energa nuclear y la
regulacin de sus aplicaciones en otros propsitos. El uso de la energa nuclear slo podr
tener usos pacficos.

Asimismo, en este periodo se reform el artculo 123 de la Cons titucin, donde se
dispuso la creacin del INFONAVIT y del FOVISSSTE, organismos de bienestar social
encargados de establecer en un sistema de financiamiento que permite otorgar a los
trabajadores crdito barato y suficiente para adquirir en propiedad una vivienda.

Entre las nuevas entidades que se crearon durante la administracin del presidente
Echeverra, que se caracteriz tambin por la expansin acelerada del sector paraestatal,
absorbindose varias empresas privadas con problemas financieros para salvar las fuentes
de trabajo, cabe sealar: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Comisin Nacional de
la Industria Azucarera e Instituto Nacional de Comercio Exterior (1970); Consejo Nacional
de Fomento Educativo y Productos Pesqueros Mexicanos (1971); Fondo para la Vivienda
de los Trabajadores al Servicio del Estado y Comisin Nacional del Cacao (1973).
270
En general, como seala Manuel Barqun
45
, el control que prescriba la Ley para el
Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas
de Participacin Estatal de 1970 era excesivo y, por lo mismo, poco efectivo. De hecho, era
contrario al margen de autonoma que debe caracterizar al sector paraestatal y, por ello, su
mera existencia implicaba la revocacin del rgimen de descentralizacin. Cabra entonces
preguntarse qu objeto tuvo la creacin de tales entes, que ciertamente la Constitucin no
prevea, si al final de cuentas se les iba a conculcar, con una legislacin farragosa e
inoperante, la razn misma de su exis tencia. La regulacin del control se convirti en una
regulacin de coadministracin o en una especie de rgimen de desconcentracin.

En realidad, el sistema normativo del sector paraestatal mexicano daba la impresin
de ser el resultado de sobreponer sucesivos sis temas que no fueron completamente
satisfactorios; tambin se ma nifestaba una voluntad de poner en prctica ideas
preconcebidas, producto de experiencias burocrticas del sector centralizado y, sobre todo,
se haca evidente el afn continuo y renovado de ejercer una autoridad, omnmoda y
centralizadora, que recelaba de todo lo que pareciera autonoma, delegacin de
responsabilidades e independencia de criterio. Pareca que se tratase de aplicar al sector
paraestatal, por imitacin extralgica, el bagaje de controles propios de la administracin
desconcentrada.





45
Barqun, Manuel citado Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 274
271
Con las reservas necesarias, puede afirmarse que fue importante lo que se logr
avanzar en materia de regulacin de las entidades paraestatales durante esta segunda etapa,
pero a todas luces era necesario realizar un mayor esfuerzo de sistematizacin conceptual
que permitiera regularlas con un criterio unitario, a partir de una disposicin constitucional
que se refiriera a su creacin y funcionamiento de manera explcita e integral, que sirviera
de base para su incorporacin a una Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, a
fin de ubicarlas con precisin dentro del vasto universo de instituciones y mecanismos de
los cuales se vale actualmente el Estado para cumplir sus importantes funciones de
regulacin, fomento, produccin y prestacin de servicios para el desarrollo econmico y
social del pas en su conjunto.

Fue durante las administraciones de los presidentes Jos Lpez Portillo y Migue l de
la Madrid que se cubrieron los dos requisitos anteriormente planteados, lo que a su vez
permiti iniciar la revisin y actualizacin de las muy diversas disposiciones jurdicas que
rigen la actividad de las entidades paraestatales, ya bajo un criterio unitario y congruente,
as como ms sistemtico.

Tercera etapa: Regulacin unitaria y sistemtica (a partir de 1976).

Este periodo, convencionalmente establecido para efectos de anlisis del proceso de
regulacin jurdica de las entidades paraes tatales de 1917 a nuestros das, se inicia, como ya
se mencion , con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicada en el
Diario Oficial de 29 de diciembre de 1976.

272
Aun cuando resulta justificado sostener que con la expedicin de la referida Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal inicia la nueva etapa bajo anlisis, es
necesario advertir que la regulacin unitaria y sistemtica de las entidades paraestatales
recin entr en vigor dicha Ley tuvo todava un carcter incipiente. En realidad, requiri
tambin de posteriores leyes y reformas constitucionales y legales, de manera destacada
varias aprobadas entre 1982 y 1983, para proporcionar un tratamiento normativo ms
sistemtico, racional, uniforme y congruente al sector, propiciando, junto con la poltica
econmica promovida a partir de esos aos, una autntica reforma del Estado, como se
explica ms adelante.

El artculo l de la Ley Orgnica seala que este ordenamiento "establece las bases
de organizacin de la Administracin Pblica Federal Centralizada y Paraestatal",
advirtiendo, en forma coincidente con lo dispuesto en el artculo 30 de la misma, que la
administracin pblica paraestatal est compuesta por los "organismos descentralizados, las
empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos". Ms adelante se analizan los
procedimientos de creacin, organizacin, operacin, evaluacin y control diseados para
cada uno de los tipos de estas entidades.

En esta Ley Orgnica no se mantienen ya las excepciones que prevea la Ley para el
Control de 1970 y que impedan, en buena medida, el conocimiento, planeacin,
coordinacin y control unitarios y congruentes de tales entidades.


273
Sin embargo, el esquema de la Ley Orgnica para un control sistemtico an era
limitado y la legislacin especfica y prolija de las entidades financieras sigui vigente, al
igual que algunas disposiciones de la Ley para el Control de 1970 (misma que no se abrog
sino hasta 1986 con la expedicin de la Ley Federal de Entidades Paraestatales).

El Ttulo Tercero de la Ley Orgnica se denomina ''De la Administracin Pblica
Paraestatal" y su Captulo nico contiene diversos artculos que constituyen "las bases
generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal
en su operacin", tal y corno lo ordena el actual artculo 90 de la Constitucin, segn
reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 21 de abril de 1981.

Una de las reformas ms importantes que introdujo la Ley Orgnica de 1976 radica
en haber facultado al presidente de la Repblica para agrupar diversas entidades
paraestatales por sectores especficos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo
Federal se realicen a travs de la secretara o departamento administrativo que en cada caso
se designe como coordinador de sector, al cual le corresponde planear, coordinar y evaluar
la operacin de tales entidades, sin que la integracin por sectores implique la transforma-
cin de estructuras, ni modifique la personalidad, condicin jurdica, ni el patrimonio de las
respectivas entidades. Sin duda, la integracin sectorial de las entidades dio un sentido ms
coherente al ejercicio del control, as como a la planeacin en lo que corresponde a
entidades paraestatales no financieras.



274
A reserva de analizar con mayor profundidad dicha Ley Orgnica ms adelante,
cabe aludir a otras leyes relevantes al control de las entidades paraestatales que se
promulgaron con posterioridad a 1976 y que, con sus correspondientes reformas, tambin
se resean posteriormente, como es el caso de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico y la Ley General de Deuda Pblica, publicadas ambas en el Diario Oficial de 31 de
diciembre de 1976; la Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la
Administracin Pblica Federal, publicada el 31 de diciembre de 1979 (la cual fue
abrogada por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios
relacionados con Bienes Muebles publicada el 8 de febrero de 1985, misma que a su vez
fue abrogada por la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas publicada el 30 de diciembre de
1993); la Ley General de Obras Pblicas y la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica,
publicadas ambas el 30 de diciembre de 1980 (la primera de las cuales tambin fue
abrogada por la referida Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas), as corno la Ley General
de Bienes Nacionales publicada el 8 de enero de 1982.

Adems de otras reformas constitucionales y legales durante la etapa que se analiza
y que se refieren a los controles sobre las entidades paraestatales a cargo del Congreso de
la Unin (como la aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin y del entonces
Departamento del Distrito Federal, as como a la revisin de la Cuenta Pblica y a la
posibilidad de hacer comparecer a los directores y administradores de tales entidades), las
cuales tambin se abordan en el apartado relativo, es pertinente insistir aqu en la reforma
al artculo 90 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 21 de abril
de 1981, a travs de la cual se estableci que la administracin pblica federal es
centralizada y paraestatal conforme a la ley orgnica que expida el Congreso
275
Misma qu ya se haba emitido desde 1976 y corresponde a la que se ha venido
reseando en este inciso, la cual se encarga de distribuir los negocios del orden
administrativo de la Federacin (que estn a cargo de las secretaras de Estado y de los
departamentos administrativos) y definir las bases generales de creacin de las entidades
paraestatales y la intervencin del Ejecutivo federal en su operacin.

Igualmente, deben destacarse las relevantes reformas de 1982 a los artculos 25, 26
Y 28 de la Constitucin Poltica que establecen, entre otros aspectos, las bases de la rectora
del Estado, la economa mixta y la planeacin, configurando todo un captulo econmico de
la Constitucin y las bases de la reforma al Estado, a cuyo estudio se dedican las siguientes
pginas.

Por otra parte, cabe mencionar que los aos setenta son determinantes en lo que
respecta a la expansin del Estado en actividades econmicas, sobre todo porque se
profundiza su crecimiento "no planeado". Participa en la produccin de un amplio nmero
de bienes y servicios a consecuencia de la creacin de empresas y organismos pero,
principalmente, por la absorcin de compaas del sector privado con problemas
financieros y de eficiencia. En este periodo el Estado emprendi la tarea de rescatar
compaas al borde de la quiebra con el fin de evitar que su desaparicin provocara
desempleo y desajustes en la planta productiva.




276
El papel protagnico de la segunda mitad de la dcada de los setenta correspondi al
precio del petrleo. El fabuloso despegue que registr en estos aos provoc que el sector
pblico se concentrara en expandir la plataforma petrolera y desarrollar la industria de
bienes de capital. Asimismo, ello. de septiembre de 1982 se dio a conocer la decisin de
naciona lizar la banca. Con este acto se aadieron 56 instituciones bancarias, y las empresas
que de ellas dependan, al ya para entonces cuantioso nmero de entidades del sector
paraestatal, cuya expansin se precisa en el siguiente numeral.

14.- Panorama cuantitativo de la expansin del sector paraestatal

Con esta breve descripcin de cmo se fue regulando y conformando el sector
paraestatal de 1917 a 1982, se puede apreciar que el tamao y la composicin que lleg a
alcanzar el Estado siguieron un camino paralelo al desarrollo econmico nacional y, por lo
tanto, no dependieron de criterios nicos.

Con base en informacin de la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal,
Jacques Rogozinski
46
muestra grficamente el desarrollo creciente que registr el sector
paraestatal entre 1917 y 1982. Al efecto seala que, hacia 1940, las entidades paraestatales
sumaban 36, en tanto que, para 1954, catorce aos despus, llegaban a 144; asimismo,
mientras que para el ao de 1970, otros diecisis aos, casi se duplic el nmero al sumar
272, hacia 1982 se conform un universo integrado por 1,155 entidades paraestatales, con
lo cual en tan slo doce aos se increment significativa mente en ms de cuatro veces el
nmero de las mismas.

46
Rogozinski citado Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 280.
277
En relacin con los diversos factores que han confluido en la emergencia,
estructuracin y desarrollo de las empresas pblicas, Kaplan
47
distingue entre los factores y
justificantes de tipo histrico, coyuntural y militar; factores y justificantes de tipo
econmico-social, y factores y j ustificantes de tipo poltico e ideolgico.

En su momento, la creacin de empresas e instituciones pblicas se encontraba
justificada por necesidades de tipo coyuntural, lo cual propici un crecimiento anrquico y
excesivo. La instrumentacin de medidas de poltica econmica de corto plazo gener
grandes problemas, entre otros de rezago tecnolgico y de productividad en las empresas,
de asignacin de recursos por parte del Estado y, en muchos casos, de duplicidad de
funciones.

Fue as como el Estado particip en la actividad econmica de manera ms
extensiva que selectiva, dificultando con esto la coordinacin institucional y la asignacin
de recursos, que en un contexto como el del pas en 1982 (de severos desequilibrios
econmicos, acumulacin excesiva de deuda externa, estancamiento en la actividad
productiva, inflacin y desplome en el precio del petrleo que constitua nuestra fuente
principal de divisas) gener la necesidad de adoptar medidas que transformaran
definitivamente la estrategia econmica.





47
Kaplan, Marcos. Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, cit. Pg. 281.
278
El aparato administrativo derivado de la magnitud del sector paraestatal implicaba
tambin una concentracin de recursos humanos, materiales, tcnicos y financieros en esa
rea de la administracin pblica federal y, consecuentemente, en el Ejecutivo, lo cual se
traduca en una causa ms de su preponderancia sobre los otros rganos del poder pblico.

Todos los titulares y empleados de tales entidades se encontraban sujetos, directa o
indirectamente, al presidente de la Repblica, quien tambin les ordenaba y determinaba los
medios econmicos y polticos para su accin, por lo que cualquier programa para su
adelgazamiento significaba una reforma del Estado no slo para la modernizacin del
sistema econmico sino para la del rgimen poltico.

Finalidades Econmicas y Sociales Del Sector Paraestatal en Mxico

La necesidad de que el Estado asuma el papel rector en los procesos econmicos,
est plenamente justificado inclusive en el plano ideolgico. Existe unnime
reconocimiento de que slo el Estado tiene los instrumentos necesarios y es el nico capaz
para definir y luchar por las metas de justicia social a que aspira toda colectividad. Sera
insensato confiar a las ciegas y egostas fuerzas del mercado la ordenacin racional y justa
del crecimiento econmico y su equitativa distribucin.

En Mxico, el Estado Social de Derecho admite la coexistencia de un sector
pblico, social y privado, que tiene como consecuencia la estructura y funcionamiento de
una economa mixta apoyada en los principios ms ortodoxos de la ideologa poltica y
jurdica contenida en nuestra Constitucin Poltica.
279
Como lo afirma acertadamente Alejandro Carrillo Castro
48
, a partir de 1925 fue
necesario que el Estado Mexicano con el fin de cumplir algunas de sus funciones, recurriera
a formas jurdico-administrativas diferentes de las dependencias centralizadas, para
participar en la mejor y ms eficiente realizacin de las actividades en las que haba
determinado o se haban visto forzados a participar en forma directa. Carrillo Castro
considera que la mayor parte de las instituciones que en forma convencional se englob
dentro del sector paraestatal, se crearon con el propsito definido de auxiliar al gobierno
federal en la atencin de las funciones que la Constitucin de 1917 haba otorgado al
Estado Mexicano. Para este prestigiado autor, entre las principales razones que han dado
origen en Mxico a estas entidades del sector paraestatal, son las siguientes:

a) La decisin del Estado de crear rganos para ejercer funciones que hasta 1917
las desempeaba, esto es, por aumento de sus atribuciones.

b) La explotacin de los recursos propiedad de la nacin o la prestacin directa, por
parte del Estado, de ciertos servicios pblicos considerados como de inters nacional.

c) La atencin de campos de la actividad econmica que, si bien no representaban
servicios bsicos para la nacin, constituan renglones que no siempre han podido ser
atendidos adecuadamente por el sector privado.



48
Carrillo Castro, Alejandro citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg.
855.
280
El desarrollo de las empresas pblicas se atribuye a una poltica nacionalizadora
del Estado, es decir, en favor de la apropiacin de empresas en manos de particulares. La
realidad, que para la poltica, la economa y el derecho es ms importante que cualquier
especulacin terica no ajustada a los hechos, ha demostrado a travs del tiempo que la
actividad empresarial del Estado no ha tenido como causa principal la incautacin estatal
de empresas particulares, sino fundamentalmente la creacin 'origen', por parte del Estado,
de estas entidades. Langrod
49
rechaza la relacin entre un movimiento nacionalizador y la
creacin de empresas pblicas.

En Mxico, el extraordinario crecimiento de empresas pblicas ha operado al
margen de toda ideologa nacionalizadora y de todo propsito de suprimir la actividad
econmica de los particulares. La economa mixta de Mxico en ningn momento ha
pretendido monopolizar a favor del Estado la actividad econmica, sino por el contrario,
el Estado Mexicano, ha fomentado el concurso libre de los particulares en la vida
econmica del pas.

El sistema mexicano de economa mixta respeta la actividad econmica de los
particulares como una garanta individual mandada por la Constitucin Poltica del pas.
La actividad empresarial del Estado Mexicano obedece a un imperativo constitucional del
Estado social de derecho y coadyuva al fortalecimiento general del pas, respetando
estrictamente los campos concretos de la actividad de los particulares.

49
Langrod citado por Faya Viesca, Jacinto. Rectora del Estado y Economa Mixta, cit. Pg. 345.
281
En resumen, la historia de las empresas pblicas mexicanas no es la historia de su
nacionalizacin. La gran mayora de las entidades de la Administracin Pblica Federal
Paraestatal se han creado en Mxico bajo la forma de constitucin mercantil propia del
Derecho privado, sin que esto haya sido obstculo para que estas entidades se controlen y
queden coordinadas por instrumentos jurdicos de Derecho pblico.

El Estado Mexicano al valerse de las formas jurdicas privadas para cons tituir
algunas de sus entidades paraestatales, lo que hace es aprovechar el prestigio internacional
de las sociedades annimas. Esta privatizacin pudiera ser slo una fachada, ya que en la
realidad el Estado acta con facultades muy importantes. Ya en Espaa el prestigiado
tratadista Villar Palasi
50
haba opinado que la Administracin al elegir el medio formal de
gestin privada, no por ello dejaba de ser tal Administracin ni haca dejacin de sus
principios. Este autor afirmaba que era tpico, en este sentido, la utilizacin de la forma de
sociedad annima para el cumplimiento de los fines administrativos.

No todas las entidades de la Administracin Paraestatal persiguen como fin prximo
o remoto la produccin de bienes o servicios, si bien la magnitud de su presupuesto incide
en la economa. Organismos como el Instituto Mexicano del Seguro Social, y el ISSSTE,
cuyas actividades estn orientadas bsicamente a proteger la salud de sus derechohabientes,
ocupan un privilegiado lugar en las polticas del Ejecutivo Federal, aunque en la actualidad
se encuentran en una sera crisis estructural que provocan la controversia respecto de los
recursos que la Federacin le destina en el Presupuesto.


50
Villar Palasi citado por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 853.
282
Esencialmente, los fines de las empresas pblicas en Mxico podemos ubicarlos en
dos categoras: primero, la obtencin de ingresos mediante la produccin de bienes, o la
prestacin de servicios socialmente tiles, cubriendo zonas y actividades no atendidas por
los particulares o, en su caso, ejerciendo el estado actividades econmicas de tipo
estratgico, bsico y necesario, para el desarrollo econmico y social; y segundo, la
consecucin de intereses colectivos, sin que importe la redituabilidad financiera.

En Mxico, la creacin de empresas paraestatales se debe fundamentalmente a
imperativos de orden poltico, constitucional, de seguridad, econmico, o social. Tenemos
empresas que por la magnitud de sus inversiones slo el Estado puede financiarlas y
sostenerlas. En otros casos, el Estado se encarga directamente por mandato constitucional
de cierta actividad econmica, como es el caso, por ejemplo, de Petrleos Mexicanos,
segn mandamiento expreso del artculo 27 constitucional.

Otras veces, las empresas manejadas directamente por el Estado se debe a razones
de poltica econmica, dentro de una estrategia previamente trazada. Es por ejemplo el
caso de la Comisin Federal de Electricidad. Tambin el Estado crea ciertas entidades
paraestatales para proteger la economa de las clases desamparadas y combatir la
especulacin de artculos de primera necesidad. Es el caso, por ejemplo, de la Compaa
Nacional de Subsistencias Populares. En todos estos ejemplos, vemos que la creacin de
entidades paraestatales tiene una plena justificacin en el orden tico, poltico y
econmico.


283
Al hablar de los recursos pblicos y de las entidades paraestatales, es insoslayable el
problema de los precios, tan debatido en la doctrina italiana, que como afirma Fonrouge, no
ha uniformado su opinin acerca de su naturaleza y de su diferenciacin con las tasas. Para
Ingrosso los precios privados se establecen con arreglo a las leyes de mercado, por lo que
no tienen un carcter tributario. En cambio, Einaudi considera que es preferible hablar de
precio cuasi privado, porque si bien se establece segn las leyes de la economa privada,
permita obtener de manera incidental y de forma secundaria un fin pblico. Ingrosso opina
que se habla de precios pblicos cuando son establecidos unilateralmente en forma diversa
a las polticas del mercado libre. pero con el propsito de cubrir los gastos, y podemos
hablar de precios polticos cuando se fijan tarifas inferiores al costo de produccin de los
servicios mixtos.

Para Ingrosso, los precios pblicos y los precios polticos pertenecen a la materia
tributaria, criterio parcialmente compartido por Trotabas y Giannini, incluyendo el primero
entre los ingresos de tipo impositivo las ventas de productos por monopolios estatales y, el
segundo autor, incluyendo en las tasas el producido de la acuacin de moneda y de las
tarifas postales y telegrficas
51
.

Para Fonrouge
52
, el producido de las empresas y servicios estatales lo ubica entre
los ingresos que no revisten carcter tributario, por entender que no existen en el caso
ejercicio de facultades inherentes a la soberana, sino razones de oportunidad econmica y
poltica.

51
Trotabas, Giannini, Ingrosso y Fonrouge citados por Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer
curso, cit. Pg. 867.
52
Fonrouge citado por Jarach, Dino. Finanzas Pblicas y Derecho Tributario, cit. Pg 225.
284
Para este autor, la nica excepcin corresponde a las obras sanitarias de la nacin,
cuyos ingresos son mixtos: tributarios (tasas) y (tarifas).

No escapa al estudio de las finanzas, las entidades que ejercen un monopolio estatal
en las diversas manifestaciones del juego, como pueden ser los hipdromos, casinos,
quinelas, loteras, etc. En Mxico existe una entidad paraestatal denominada Lotera
Nacional, que se enmarca en entidades similares estudiadas detenidamente por la doctrina.
Los autores franceses consideran la lotera como una emprstito de tipo especial,
pronuncindose en esta forma prestigiados autores como Duverger, Trotabas y
Laufenburger.
53


En cambio, los italianos la incluyen entre los monopolios estatales, asignndole
Ingrosso un carcter tributario, Giannini les otorga la categora de un impuesto indirecto al
consumo. Para Fonrouge, la lotera corresponde a una actividad con fines de lucro, como
tantas otras desarrolladas por los particulares y fundadas en el mero azar, condenndola este
autor tanto desde una perspectiva econmica como tica, compartiendo el criterio de la
doctrina norteamericana en este sentido, y sustentada fundamentalmente por Groves,
Schults y Harrys, y compartiendo tambin la doctrina del Prof. Baleiro, que incluye. a la
lotera entre las actividades comerciales e industriales del Estado.
54





53
Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo primer curso, cit. Pg. 868.
54
Giannini, Groves, Schults, Harrys, Baleiro, Ingrosso y Fonrouge citados por Serra Rojas, Andrs. Derecho
Administrativo primer curso, cit. Pg. 870.
285
Puede concluirse afirmando que da a da ganan prestigio e importancia econmica
las empresas pblicas en los pases ms avanzados del mundo. En naciones como Mxico,
los recursos pblicos manejados por entidades paraestatales, representan una importancia
cuantitativa de primer orden, independientemente de que estas entidades se han convertido
en instrumentos esenciales y estratgicos para el desarrollo econmico y social.

Y a pesar de la aparente crisis que sufren muchos de los organismos paraestatales
siguen representando un sector prioritario y esencial para la economa y el desarrollo
interno de Mxico.

El patrimonio econmico de estas entidades, su manejo especfico, sus fines
particulares y su importancia dentro de los grandes fines del Estado, se supeditan al control
directo del Ejecutivo Federal a travs de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos.

15.- Rgimen Jurdico de las Entidades Paraestatales

El artculo 90 de la Constitucin federal, segn reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federacin de 21 de abril de 1981, establece que la administracin pblica
federal ser centralizada y paraestatal conforme a la ley orgnica que expida el Congreso de
la Unin, la cual distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que
estarn a cargo de las secretaras de Estado y los departamentos administrativos, a la vez
que definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin
del Ejecutivo federal en su operacin.
286
Las leyes, termina diciendo este artculo, determinarn las relaciones entre las
entidades Paraestatales y el ejecutivo federal, o bien, entre stas y las secretaras de Estado
y los departamentos administrativos. Sirven de marco reglamentario a este artculo
constitucional la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF), as como la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales (LFBP) y su Reglamento (RLFEP).

La Ley Orgnica de la Administracin Publica Federal, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin 29 de diciembre de 1976, establece, las bases organizacin de la
administracin pblica federal, centralizada y paraestatal.

Conforme al artculo l de la misma. La administracin publica centralizada est
integrada por el Presidente de la Repblica, las secretaras de Estado, los departamentos
administrativos y la Procuradura General de la Repblica, en tanto que la administracin
pblica paraestatal se compone por los organismos descentralizados, las empresas con
participacin estatal (incluyendo a las sociedades nacionales de crdito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y fianzas) y los
fideicomisos pblicos; el artculo 30. reitera dicha composicin y afirma que el Ejecutivo
federal se auxiliar con dichas entidades en los trminos de las disposiciones legales
correspondientes,





287
La ley federal de las Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el 14 de mayo de 1986, regula la organizacin, funcionamiento y control de las
entidades paraestatales de la administracin pblica federal; asimismo, el artculo 10
establece que las relaciones del Ejecutivo federal o de sus depend encias con las entidades
paraestatales se sujetarn, en primer trmi no, esto es, con las salvedades especficas que la
misma ley prev, a lo establecido en la propia ley y sus disposiciones reglamentarias y, slo
en lo no previsto, a otras disposiciones segn la materia que corresponda; el artculo 20
sencillamente establece que son entidades paraestatales las que con tal carcter determina la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en tanto que el artculo 12 prev que la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico publicar anualmente en el Diario Oficial de la
Federacin la relacin de las entidades paraestatales que formen parte de la administracin
pblica federal.

Por su parte, el Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 26 de enero de 1990, tiene por objeto
reglamentar la referida ley en lo que toca a la constitucin, organizacin, funcionamiento,
control y extincin de las entidades paraestatales.






288
Tipos de Organismo Paraestatales.

Aun cuando hay diversas clasificaciones relativas a las entidades paraestatales
(destacando, por ejemplo, la que diferencia entre entidades no financieras y financieras, y la
que lo hace entre entidades del servicio institucional y empresas pblicas), para los efectos
de este trabajo se considera importante distinguir, siguiendo en gran medida la tipologa
derivada de las leyes aplicables, entre organismos descentralizados, empresas de
participacin estatal mayo ritaria (con sus diversas estructuras jurdicas) y fideicomisos
pblicos, en el entendido de que a algunas de las respectivas entidades pudiera no
aplicrseles la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

a) Organismos descentralizados. De conformidad con el artculo 45 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, son organismos descentralizados las
entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo
federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura
legal que adopten. Como todas las entidades paraestatales, los organismos descentralizados
pueden ser financieros o no financieros. Entre los primeros cabra mencionar, por ejemplo,
al Patronato del Ahorro Nacio nal, rigindose por su ley especfica y slo de manera
supletoria por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.





289
En cuanto a los organismos descentralizados no financieros, exclusin hecha de las
universidades e instituciones de educacin superior autnomas por ley y otro tipo de
instituciones, se rigen, fundamentalmente, por la referida ley, como sera el caso de
Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad y Ferrocarriles Nacionales de
Mxico.

El artculo 14 de la LFEP, por su parte, establece que son organismos
descentralizados las personas jurdicas creadas de conformidad con la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal y cuyo objeto sea la realizacin de actividades
correspondientes a las reas estratgicas o prioritarias; la prestacin de un servicio pblico
o social, o la obtencin o aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social.

b) Empresas de participacin estatal mayoritaria. El artculo 46 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que son empresas de
participacin estatal mayoritaria las siguientes:
1) Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su
legislacin especfica;

2) Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organizaciones
auxiliares nacionales de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que
se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:


290
Que el gobierno federal o una o ms entidades paraestatales, conjunta o
separadamente, aporten o sean propietarios de mas del 50% del capital social;
Que en la constitucin de su capital se hagan figurar ttulos representativos de
capital social de serie especial que slo puedan ser suscritos por el gobierno federal,
o
Que al gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los
miembros del rgano de gobierno o su en cuanto a la estructura de sus rganos de
gobierno y vigilancia, pero quedan sujetos a la LFEP en cuanto no se oponga a sus
leyes especficas por lo que hace a su funcionamiento, operacin, desarrollo y
control (artculo 50., prrafo primero, LFEP).

5) Aquellas entidades que adems de rganos de gobierno, direccin general y
rganos de vigilancia cuenten con patronatos, comi siones ejecutivas o sus equivalentes, se
rigen en cuanto a estos rganos especiales de acuerdo a sus leyes u ordenamientos respec-
tivos. (Segundo prrafo del artculo 50. de la LFEP).

6) Finalmente y como se haba indicado, las sociedades mercantiles en las que
participen temporalmente y en forma mayoritaria en su capital, en operaciones de fomento,
las sociedades nacionales de crdito, salvo que, conforme a la legislacin especfica de
stas y siempre que estn destinadas a actividades prioritarias, el Ejecutivo federal decida,
mediante acuerdo expreso en cada caso, atribuirles tal carcter e incorporadas al rgimen
de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (artculo 29 LFEP).

291
En lo sucesivo, en general se har referencia slo a las entidades paraestatales a las
que se aplica la LFEP, por ser est el tema de este trabajo.

Constitucin

El artculo 50 del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales
establece que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a propuesta o previa opinin de
la dependencia coordinadora de sector y con el dictamen favorable de la Comisin
Intersecretarial Gasto Financiamiento, someter a la consideracin del Ejecutivo federal la
constitucin de entidades paraestatales.

Si el Presidente de la Repblica decide dar curso a la recomendacin de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, autorizar la constitucin de la entidad
paraestatal por conducto de la misma Secretara, la que emitir la resolucin respectiva,
salvo que por los fines o caractersticas particulares se requiera que se constituya por ley o
decreto del Congreso de la Unin o se trate de un organismo descentralizado, en cuyos
casos el Ejecutivo federal remitir al propio Congreso la correspondiente iniciativa de ley o
emitir el decreto constitutivo.

De conformidad con el artculo nmero 15 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, en las le yes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unin o
por el Ejecutivo federal para la creacin de un organismo descentralizado se establecern,
entre otros elementos:

292
La denominacin del organismo; el domicilio legal; el objeto del organismo (el cual
debe ser acorde con lo establecido en el artculo 14 de la LFEP); las aportaciones y fuentes
de recursos para integrar su patrimonio, as como aqullas que se determinen para su
incremento; la manera de integrar el rgano de gobierno y de des ignar al director general,
as como a los servidores pblicos en las dos jerarquas inferiores a ste; las facultades y
obligaciones del rgano de gobierno, sealando cules de dichas facultades son
indelegables; las facultades y obligaciones del director general, quien tendr la
representacin legal del organismo; sus rganos de vigilancia, as como sus facultades, y el
rgimen laboral al que se sujetarn las relaciones de trabajo.

Tratndose de empresas de participacin estatal mayoritaria, los requisitos mnimos
legales que debern aparecer en el acta constitutiva correspondiente varan segn el tipo de
sociedad o asociacin que se adopte. Estos requisitos se encuentran previstos en la ley civil
o mercantil que regula a cada una de las personas jurdicas que el derecho positivo
mexicano reconoce como tales.

Organizacin

La organizacin y administracin que las entidades paraestatales se rige,
principalmente, por la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales, su Reglamento. Asimismo, con las reservas y modalidades
sealadas en el inciso d) del tema 1 de este apartado, tratndandose de organismos
descentralizados, su organizacin se norma tambin por la ley o decreto respectivo de
creacin.
293
La administracin de los organismos descentralizados est a cargo de un rgano del
gobierno que puede ser una junta de gobierno o su equivalente y un director general
(artculo 17 LFEP). La de las empresas de participacin estatal mayoritaria est a cargo de
un rgano de gobierno, al que comnmente se le denomina consejo de administracin, y de
un director general (artculos 34 y 37 LFEP). Por su parte, los fideicomisos pblicos
cuentan con un rgano de gobierno, al que se le denomina comit tcnico, y un director
general (artculo 40 LFEP).

Los organismos descentralizados, por lo general, no cuentan con rganos de
decisin distintos al rgano de gobierno (junta de gobierno o equivalente) y al director
general. En cambio, las empresas de participacin estatal mayoritaria pueden contar con un
tercer rgano de decisin, que generalmente ser el de mayor jerarqua, como en el caso de
las sociedades annimas, donde encontramos a las asambleas generales de accionistas, las
cuales pueden ser ordinarias o extraordinarias, segn el asunto a tratar; en este caso y de
conformidad con el artculo 33 de la LFEP, el Ejecutivo federal, por conducto de la
secretara coordinadora de sector, determinar los servidores pblicos que deban ejercer las
facultades que impliquen la tit ularidad de las acciones o partes sociales que integren el
capital social de las empresas de participacin estatal mayoritaria.

Por lo que se refiere a los fideicomisos pblicos, adems del comit tcnico y del
director general, ciertos derechos y acciones corresponden a la institucin fiduciaria,
contando con un delegado fiduciario general (artculos 41 y 42 LFEP).


294
El rgano de gobierno.

Si se trata de entidades consideradas como estratgicas o prioritarias, el rgano de
gobierno ser presidido por el titular de la coordinadora de sector; en las dems entidades,
el titular de la coordinadora de sector designar al servidor pblico que presidir el rgano
de gobierno, cuyo nivel no podr ser inferior al de director general o su equivalente
(artculo 16 RLFEP).

El rgano de gobierno estar integrado por no menos de cinco ni ms de quince
miembros propietarios y de sus respectivos suplentes si se trata de organismos
descentralizados; por lo que se refiere a las dems entidades, se integrar de acuerdo con lo
previsto en sus estatutos, en su contrato constitutivo o en las disposiciones aplicables
(artculos 18 LFEP Y 17, ltimo prrafo, RLFEP).

Este ltimo precepto establece que sern miembros del rgano de gobierno: El
presidente del mismo; los representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
los representantes de las dependencias o entidades cuyo mbito de competencia o funciones
se relacione con el objeto de la entidad (con el propsito de asegurar la adecuada toma de
decisiones en las reuniones del rgano de gobierno, se prev que estos representantes deban
tener reconocida capacidad o experiencia vinculada con la naturaleza y tipo de operaciones
o servicios que realiza la entidad), as como representantes de los sectores privado o social
que, por su experiencia vinculada con la produccin de los bienes o la prestacin de los
servicios objeto de la entidad.

295
Finalmente, por lo que hace a los organismos descentralizados, el artculo 18 de la
LFEP prescribe que el cargo de miembro del rgano de gobierno ser estrictamente
personal y no podr desempearse por medio de representantes.

El director general.

De acuerdo con el artculo 21 de la LFEP, el director general ser designado por el
presidente de la Repblica o, a indicacin de ste a travs del coordinador de sector, por
el rgano de gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que rena los
siguientes requisitos: Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos; haber
desempeado cargos de alto nivel decisorio, cuyo ejercicio requiera conocimientos y
experiencia en materia administrativa; no encontrarse en alguno de los impedimentos que
para ser miembro del rgano de gobierno sealan las fracciones II, III, IV, Y V del
artculo 19 de la LFEP (los cuales se precisaron en el inciso anterior).

Adems, quien a la direccin general aspire no deber tener participacin o
intereses particulares o familiares en empresas relacionadas con las operaciones de la
entidad de que se trate y no desempear algn otro empleo, cargo o comisin oficial o
particular que de alguna manera obstaculice su funcin (artculo 14 RLFEP).

De conformidad con los artculos 37, 40 Y 59 de la LFEP, sern facultades y
obligaciones de los directores generales de las entidades las siguientes:


296
Administrar y representar legalmente a la entidad paraestatal; formular los
programas institucionales de corto, mediano y largo plazo, as como los presupuestos de
la entidad, y presentarlos para su aprobacin al rgano de gobierno.

16.- Desarrollo y operacin

El desarrollo y operacin de las entidades paraestatales deber sujetarse a la Ley de
Planeacin, al Plan Nacional de Desarrollo, a los programas sectoriales que se deriven del
mismo y en cuya elaboracin participen, as como a las asignaciones de gasto y
financiamiento autorizadas. Dentro de tales directrices las entidades formularn sus
programas institucionales a corto, mediano y largo plazo, que aprobar su rgano de
gobierno; para la ejecucin de los programas arriba mencionados las entidades elaborarn
programas anuales, a partir de los cuales debern integrase los presupuestos anuales
respectivos; finalmente, los rganos de gobierno emitirn los criterios y polticas de
operacin que las entidades deban observar, tomando en cuenta la situacin financiera de
las mismas y los objetivos y metas a alcanzar (artculos 46 LFEP Y 22 RLFEP).

17.- Control y evaluacin de las Entidades Paraestatales.

El control es uno de los aspectos ms debatidos en la doctrina sobre las entidades
paraestatales, especialmente preocupada por un adecuado equilibrio entre autonoma y
control a fin de satisfacer las expectativas de eficiencia productiva y financiera para la
debida atencin de las reas estratgicas y prioritarias en el desarrollo na cional.

297
Aun cuando hay varias clasificaciones sobre el control, al efecto destacan las que
distinguen entre controles internos y exter nos.

Entre controles previos y posteriores, as como entre controles directos e indirectos,
para los propsitos de este trabajo cabe aludir a los controles que dimanan segn la
instancia que los ejerce, esto es, ya se trate de aquellos que estn a cargo del Ejecutivo y la
administracin pblica federal, del Legislativo o del Judicial.

Controles a cargo del Ejecutivo y la administracin pblica federal.

Al respecto, es posible distinguir, a su vez, entre los controles de carcter global,
sectorial e interno, respecto de los de ndole patrimonial, si bien varios de esta ltima
naturaleza se encuentran ntimamente vinculados con aqullos, pero por sus peculiaridades
se analizan por separado.

1) Control global, sectorial e interno.

Conforme a lo dispuesto en el artculo 48 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, a fin de que se pueda llevar a efecto la intervencin que, conforme a las
leyes, le corresponde al Ejecutivo federal en la operacin de las entidades paraestatales,
ste las debe agrupar por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de esas
entidades en relacin con la competencia legal de las secretaras de Estado y los
departamentos administrativos.

298
Por otra parte, las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales,
para fines de congruencia global de la administracin pblica paraestatal con el sistema de
planeacin y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y
evaluacin, se llevarn a cabo en la forma y trminos que dispongan las leyes, por conducto
de las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora General de la
Federacin, sin perjuicio de las atribuciones que competan a las coordinadoras del sector
(artculo 50 LOAPF).

El artculo 31 del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, por
su parte, establece que en la evaluacin de la gestin de las entidades paraestatales deber
tomarse en consideracin de manera preponderante el grado de cumplimiento de los
propsitos para los que fueron creados, distinguindose las entidades del servicio
institucional, de las empresas pblicas; sin perjuicio de lo anterior, los parmetros que se
establezcan para verificar, medir y evaluar el desempeo de las entidades, debern
considerar el grado de eficacia, eficiencia y productividad con el que hayan alcanzado sus
metas y objetivos.

El rgano de vigilancia de las entidades paraestatales estar integrado por un
comisario pblico propietario y un suplente, designados por la Secretara de la Contralora
General de la Federacin, quienes asistirn con voz pero sin voto a las reuniones ordinarias
y extraordinarias del rgano de gobierno, as como a las de los comits y subcomits
tcnicos especializados.


299
Por lo que se refiere al control interno o externo, mientras el primero lo efecta la
misma entidad a travs de agentes y mecanismos insertos en la propia estructura .

Adems del rgano de vigilancia integrado por los comisarios pblicos, de las
facultades que en esta materia tiene la Secretara de la Contralora General de la Federacin
y de las atribuciones del coordinador sectorial, las entidades paraestatales contarn con
rganos internos de control (artculos 61 y 63 LFEP).Conforme a los artculos 62 de la
LFEP y 34 de su Reglamento:

Los rganos internos de control sern parte integrante de la estruc tura del organismo
descentralizado. Sus acciones tendrn por objeto apoyar la funcin directiva y promover el
mejoramiento de gestin del organismo; tendrn acceso a todas las reas y operaciones de
la entidad y mantendrn independencia, objetividad e imparcialidad en los informes que
emitan.

2) Control patrimonial.

En relacin con el rgimen patrimonial de las entidades paraestatales, y con
independencia de las atribuciones del rgano legislativo sobre el particular las cuales se
analizan ms adelante, cabe distinguir diversos controles que se ejercen sobre los bienes
nacionales, como es el caso del control presupuestal, de endeudamiento, as como de
adquisiciones y obras, varios de los cuales tienen su origen en diversos ordenamiento s y
reformas legislativas que se han promovido a partir de 1976, como complemento de lo
previsto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
300
Control presupuestario. La publicacin de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal (Diario Oficial de 31 de diciembre de 1976) constituy igualmente
un paso importante en el esfuerzo por modernizar la administracin del gasto pblico
federal, ya que en ste quedaron incluidas. Igualmente, prev que las entidades que realizan
gasto pblico deben contar con una unidad para planear, programar, presupuestar, controlar
y evaluar sus actividades (artculo 70) y se exige que los presupuestos se elaboren con
apoyo en programas que sealen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecucin
(artculo 13).

Finalmente, se establece que las entidades estn obligadas a llevar su propia
contabilidad, de acuerdo a las normas emitidas por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, previniendo el establecimiento de sus correspondientes rganos de auditoria
interna.

Control del endeudamiento: Control de adquisiciones y obras.

El objeto de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, publicada en el Diario
Oficial de 30 de diciembre de 1993 (misma que abrog a la Ley General de Obras Pblicas
publicada el 30 de diciembre de 1980 y a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestacin de Servicios relacionados con Bienes Muebles publicada el 8 de febrero de
1985) es:



301
Regular las acciones relativas a la planeacin, programacin, presupuestacin,
gasto, ejecucin, conservacin, mantenimiento y control de las adquisiciones y
arrendamientos de bienes muebles, la prestacin de servicios de cualquier naturaleza, as
como de la obra pblica y los servicios relacionados con la misma que contraten, entre
otros, los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria y
los fideicomisos pblicos que, de conformidad con las disposiciones legales aplicables,
sean considerados entidades paraestatales (artculo 10., fracciones V y VI).

Control de los bienes nacionales.

Con el objeto de establecer un sistema integral de control, administracin,
aprovechamiento y vigilancia tanto de la propiedad mueble como inmueble de la nacin, se
expidi una nueva Ley General de Bienes Nacionales, publicada el 8 de enero de 1982,
actualmente en vigor.

El artculo 15 del RLFEP, por su parte, con el objeto de garantizar que la
conduccin de las entidades paraestatales se sustente en criterios de eficiencia, eficacia y
productividad, as como para alcanzar las metas y objetivos de los programas
institucionales respectivos, establece como obligaciones del director general instrumentar
y ejecutar en sus trminos los acuerdos que dicte el rgano de gobierno; cumplir con las
disposiciones aplicables.



302
Adems establecer indicadores de gestin y sistemas adecuados de operacin,
registro, informacin, seguimiento, control y evaluacin de las operaciones de la entidad;
instrumentar y supervisar el cumplimiento de los programas de modernizacin,
descentralizacin, desconcentracin, simplificacin administrativa y de capacidad,
actualizacin y entrenamiento de personal; establecer, con autorizacin del rgano de
gobierno, los sistemas de administracin de personal e incentivos, as como vigilar que los
distintos niveles de servidores pblicos de la entidad, desarrollen sus actividades con
sujecin a lo establecido en este precepto.