Gestin de Calidad y Modelos de Gestin

en Proyectos de Asociacin Pblico Privada

Catalina Cant #915104
INTRODUCCIN
David Arellano dice que las organizaciones gubernamentales son criaturas
sociales y humanas que hemos llenado, como sociedad, de muchas expectativas
y que comprendemos poco. Aade que son construcciones flojamente acopladas,
afectadas polticamente, duales en esencia (son creadas con base a la
normatividad pero que pronto adquieren vida propia), respondiendo a su contexto,
tironeadas por intereses externos e internos y habitadas por seres humanos con
objetivos, intereses, valores, y capacidades cruzadas y diversas, y que muy a
menudo pertenecen y deben lealtad a redes externas a la organizacin (2010).
Son organizaciones delicadas y sensibles a los cambios que intervienen, segn
debates, para corregir fallas de mercado o cuando se asegura que el Estado es
ms bien el nico responsable de ofrecer garantas sociales o afirmar la procura
existencial de una sociedad (Merino, 2010).

La necesidad de provisin de infraestructura sigue encabezando la agenda
pblica en la regin de Amrica Latina y el Caribe. Los motivos son diversos,
desde mejorar la competitividad de las exportaciones, como modernizar el
transporte. Sin embargo, el sector pblico no tiene la capacidad de otorgar
semejantes productos y por otro lado, la restriccin fiscal ha permitido que sea
favorable el apalancamiento de capitales privados para inversiones pblicas con
esquemas de recuperacin de costos institucionales (Mirchandani, et al., 2013).
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En consecuencia, la demanda de infraestructura ha contribuido al aumento de
agencias y organizaciones especializadas en celebrar contratos de Asociaciones
Pblico Privadas (APP), tambin llamadas Public-Private Partnerships, y que en
Mxico an son relativamente nuevas. En el presente trabajo, se busca relacionar
a las APP como instituciones que marcan un modelo gestin para decisiones del
sector pblico. El trabajo esta dividido en cuatro partes. A continuacin, en el
primer apartado, se revisa la definicin de APP con el fin de entender el concepto.
En el segundo apartado, se hace un breve repaso sobre su origen y se relaciona
con la evolucin de la calidad de la gestin de la administracin pblica en Mxico
con el caso de concesiones carreteras. En el tercer apartado, se revisa su relacin
con algunos modelos de gestin. Finalmente, se hacen unas conclusiones y
reflexiones personales acerca del tema.

I. ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS
El trmino de APP est de moda, lo que provoca que su uso en seminarios
y conferencias se haya incrementado considerablemente en los ltimos aos
(Vassallo & Izquierdo, 2010). Al igual que pasa con otros trminos de moda, es
comn escuchar hablar de APP de modo ligero, sin que en realidad se conozca en
detalle de qu se esta hablando. Es quiz se el motivo por el que existe una
confusin generalizada sobre el significado del trmino APP, lo que viene
reforzado por el hecho de que pocas personas se han atrevido a dar una definicin
precisa de dicho trmino. Esto ha provocado que diferentes personas,
instituciones y administraciones entiendan cosas distintas (Vassallo & Izquierdo,
2010). Una definicin puntual es la que adjudica el Consejo Canadiense para las
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APP, el cual la define como un riesgo cooperativo entre el sector pblico y privado,
construido segn la experiencia y las capacidades de cada parte, atendiendo a las
necesidades pblicas, por medio de la asignacin de recursos, riesgos y
beneficios (2013). Para profundizar ms en el trmino de la asociacin pblico-
privada, la Comisin Europea establece que una asociacin es un arreglo o
contrato entre dos o ms partes que han acordado trabajar cooperativamente
hacia objetivos compartidos o compatibles y en la que hay autoridad y
responsabilidad compartida, riesgos compartidos y beneficios ideales mutuos
(2003). Es decir, uniendo ambas definiciones, en una participacin-asociacin
formalizada se relacionan los sectores pblico y privado, en un contrato o
institucin formal, las cuales se definen como limitaciones humanamente ideadas
que estructuran la interaccin entre el entorno poltico, econmico y social (North,
1991), con la nomenclatura de APP para actuar en conjunto y llevar a cabo
proyectos.

Al utilizar el modelo de APP de la forma adecuada, se generan varias
ventajas administrativas: costo efectivo y acceso de mercado al capital eficiente
para dirigir necesidades de propiedad nuevas y existentes, transparencia y
mejoramiento del gasto pblico, construcciones entregadas a tiempo, estrategias
operacionales, diseos innovadores, continuo mejoramiento en seguridad de vida,
operaciones de edificios, eficiencia energtica y creacin de empleos para la
comunidad (Quium, 2011), por mencionar algunas.

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Las tendencias de la idea de las APP surgen de corrientes contrarias con
prefijos neo. Quiz con un poco de irona, ambos neo son reversiones de siglos
atrs y se complementan en este caso: el neoliberalismo y neoconservativismo
(Linder, 1999). El neoliberalismo se define a s mismo como la oposicin del
estado de bienestar welfare-state, el liberalismo de los grupos laborales de la
posguerra europea y los demcratas del New Deal. La corriente depende de
innovacin, que como Menciona Dror, es uno de los focos principales de las
ciencias de poltica (1970), y la innovacin surge de experimentacin social. Por
otro lado el neoconservadurismo tiene sus races en el welfare state del New Deal,
esta a favor de los mercados libres y esta a favor de la promocin de la
democracia. Los orgenes de las APP son ideologas contrarias que convergen en
un hbrido para proveer servicios tanto como de parte del gobierno, como del
mercado (Linder, 1999).

II. GESTIN DE CALIDAD EN LA ADMINITRACIN PBLICA
Y ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS
Desde sus inicios, la figura de APP en Mxico se relaciona con la calidad
de la gestin en la administracin pblica para con sus fases evolutivas desde los
aos ochentas. En su primera fase, que fue de 1985 a 1995, la calidad de la
gestin de la administracin pblica buscaba la eficiencia y el ahorro como para la
extensin y mejora de los servicios a la ciudadana. La orientacin se guiaba hacia
el desempeo, estructuracin y desarrollo institucional (Ruiz, 2012). Alrededor de
la misma brecha de tiempo, en Mxico, se gener el Programa Nacional de
Concesiones de Autopistas, con el cual el gobierno contempl y otorg la
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posibilidad de conceder subvenciones parciales a la inversin en aquellos casos
en que las autopistas no ofrecieran una rentabilidad suficiente al sector privado en
las ltimas concesiones llevadas a cabo dentro del programa (Vassallo &
Izquierdo, 2010). Es decir, se iba gestionando el concepto de las APP. El gran
problema en esta fase fue que desemboc en ms proyectos de una manera
descontrolada y uno de los mayores errores fue adjudicar las concesiones por
menor plazo (de 5 hasta 12 aos), lo que se tradujo en un importante aumento del
precio del peaje y, por tanto, de la incertidumbre sobre la demanda futura que
circulara sobre la carretera (Vassallo & Izquierdo, 2010).

Es as donde tanto la gestin de la calidad como los proyectos de APP
toman una segunda fase que fue de 1995 a 2008 y que segn la gestin de la
calidad, se buscaba la mejora integral hacia la excelencia en la prestacin de
servicios. Se necesitaban nuevos mecanismos para poner en valor las polticas e
intervenciones pblicas (Ruiz, 2012). Hacia 1993 las carreteras en concesin se
encontraban en una severa crisis, por lo que a solicitud de los concesionarios, la
Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT) llevo a cabo una evaluacin
del programa de concesiones proyecto por proyecto (Vassallo & Izquierdo, 2010).
Alineado con la gestin de la calidad, la SCT emprendi tres acciones: 1) Hizo una
reduccin tarifaria en promedio del 60% en autopistas que mostraban niveles
tarifarios ms altos, 2) Inici la reestructuracin de los proyectos mediante la
ampliacin de los plazos originales de la concesin, en algunos casos hasta el
lmite mximo de 30 aos y 3) puso en marcha un programa de reestructuracin
financiera de carreteras que estipulaba que el servicio de deuda no fuera cubierto
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por concesionarios con los ingresos de la autopista, sino que se pagara con
recursos fiscales (Vassallo & Izquierdo, 2010). A pesar de las medidas tomadas, la
crisis de 1994 no ayud a que los problemas financieros mitigaran. En 1997 el
gobierno tuvo que rescatar 23 de las 52 autopistas en concesin al sector privado.
La deuda bancaria pendiente se reestructur a 15 aos con un perodo de gracia
de 3 aos para el pago de intereses y 10 aos para el pago del principal. As, con
todo y los problemas financieros que surgan, se buscaba la mejora de
implementacin mediante el fideicomiso de apoyo para el rescate de autopistas
concesionadas (FARAC), Caminos y puentes Federales (CAPUFE) y la SCT,
quienes quedaron encargados de evaluar y supervisar los resultados obtenidos en
la operacin de estas vas, a travs de una sistema de control que evaluaba su
eficiencia y productividad. Paralelamente, CAPUFE, Banco Nacional de Obras y
Servicios Pblicos, (BANORBAS) y la SCT quedaron facultados para introducir las
modificaciones que procedieran en la operacin de estas autopistas (Vassallo &
Izquierdo, 2010). De esta forma, podran aspirar a tener mejora en direccin,
anlisis de lo prioritario y mejora de la gestin, como se buscaba en la segunda
fase de la calidad de la gestin de la administracin pblica.

Es as como a partir de esta segunda fase se emprenda la tercera y actual
fase de la gestin de la calidad en la que se quiere pasar de la excelencia a la
sostenibilidad por medio de la eficacia en las administraciones pblicas (Ruiz,
2012). Tras el fracaso del Programa Nacional de Concesiones de Autopistas,
Mxico decidi hacer una reforma importante en los sistemas de participacin
privada en infraestructura. El nuevo planteamiento contena tres esquemas: las
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concesiones carreteras (son una versin reformada de las concesiones de
carreteras de peaje que se venan licitando desde aos atrs), los proyectos de
prestacin de servicios (donde el Gobierno para al inversor prestador de servicios,
mediante la modalidad de peaje sombra, que depende del uso de la va y de su
disponibilidad) y el esquema de aprovechamiento de activos (consiste en sacar a
concurso paquetes de concesiones de autopistas de peaje, precedentes del
rescate carretero junto a obras adicionales). La SCT es quien ejecuta el gasto y
organiza la adjudicacin de los contratos (Vassallo & Izquierdo, 2010). Es
importante ligar el concepto que se reparte en la tercera fase de la calidad de la
gestin que dice que si el desarrollo satisface necesidades de nuevas
generaciones, sin comprometer necesidades futuras se puede alcanzar un
desarrollo de sostenibilidad (Ruiz, 2012).

II. MODELOS DE GESTIN PARA APP
Con el fin de asegurar el ptimo funcionamiento de la Secretara o cualquier
orden de gobierno que este a cargo de los proyectos, se debe tener en mente que
uno de los elementos clave para el correcto funcionamiento de una APP es la
gestin de la administracin pblica. Un modelo de gestin de los ms
tradicionales y profesados mundialmente ha sido expreso como el ideal tipo por
Max Weber y es el de la burocracia. ste se define como fenmeno de poder
racional caracterstico, aunque no particular, del capitalismo moderno y de la
democracia de masas (Weber, 2001).

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La discusin de Weber en su libro Qu es la burocracia? se centra en la
racionalidad como atributo fundamental del proceso de burocratizacin, tanto
oficial como privado. Esto implica que el funcionario no solo queda como un
individuo funcional y objetivo, quien ya no tiene subjetividad en sus tareas, sino
tambin la disponibilidad del aparato burocrtico como un instrumento impersonal
de precisin al servicio de quien llegue a ser capaz de utilizarlo (Weber, 2001).
Weber deca que la burocratizacin de la administracin tambin implica la
concentracin de los medios organizativos en otras esferas. La vieja
administracin mediante strapas y regentes, y la administracin a travs de
concesionarios, compradores de cargos, y, sobre todo, la administracin por
medio de vasallos feudales, descentralizan los medios materiales de
administracin (Weber, 2001). Sin embargo, en el presente las personas solicitan
reglas burocrticas, objetividad burocrtica, y justicia burocrtica por parte del
gobierno, aunque, por otro lado critican a las instituciones por tener
innecesariamente burcratas rgidos (Holzer, & Rabin, 1987). La burocracia se
distingue por tener fallas de gobierno.

En el momento histrico que Weber propuso su modelo de burocracia, ste
representaba un gran impacto debido a la composicin del tejido social en ese
momento. Con el paso del tiempo, la sociedad ha evolucionado y el modelo de
gestin burocrtico weberiano se ha agotado debido a la complejidad del actuar
por parte de los participantes en bsqueda del desarrollo de la sociedad, que
actualmente requiere, aparte de otros temas sociales, de infraestructura (Gmez,
2001). Se realizaron reformas burocrticas y su propsito era permitir que el
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gobierno se pusiera al servicio del inters pblico, buscando la satisfaccin del
cliente (Barzelay, 1998). Los reformadores decan que el gobierno servira al
inters pblico si era honrado y eficiente. Por honrado, entendan un gobierno
limpio de particularismo y del robo del dinero del pueblo. Por eficiente, conceban
un gobierno que mejorara las necesidades sociales como la infraestructura urbana
(Barzelay, 1998). Sin embargo, aunque se hayan realizado reformas, seguan
siendo modelos burocrticos, los cuales a la larga producen fallas de gobierno
(Niskanen, 1996). Cuando el gobierno es insuficiente para la gobernacin de la
sociedad, se deben plantear nuevos modelos de gestin acertados. El
agotamiento del modelo inicial burocrtico de Weber permiti que surgieran otros
modelos de gestin como la gobernanza y la nueva gestin pblica. Actualmente,
el objeto principal de debate se centra en la cuestin de los modelos
organizacionales de gestin ms apropiados para transformar las organizaciones
pblicas y hacerlas efectivas para la satisfaccin de necesidades e intereses
colectivos (Felcman, 2009).

Un modelo de gestin opcional para las APP, es el de la gobernanza, su
enfoque propio y distintivo es el que destaca la insuficiencia del actuar del
gobierno para gobernar las sociedades contemporneas, aun en el caso de que
contara con la mxima capacidad institucional, fiscal y administrativa y supiera
aprovecharla al nivel ptimo (Aguilar, 2006). El concepto implica una dimensin
dual y fundamental de la vida humana en sociedad: la intencionalidad social, la
cual se refiere a la definicin de objetivos preferidos de la sociedad a fin de
mantenerse razonablemente cohesionada e incrementar sus niveles de calidad de
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vida y la capacidad social, la cual concierne a la definicin del arreglo y el proceso
productivo que se considera causalmente idneo y eficaz para realizar los
objetivos proyectados, con el fin de transformar los propsitos en realidades
(Aguilar, 2006). Es decir, Aguilar se refiere a la manera de cmo definir las
agendas y problemas, que se traduce en fines u objetivos, y la forma de cmo
implementarlos, la cual se traduce a los medios.

La nueva gobernanza es estructurada por la confianza recproca entre el
gobierno y las organizaciones sociales y por el enlace de los recursos pblico con
los privados a fin de que la sociedad est en aptitud de definir y realizar sus
futuros deseados (Aguilar, 2006). Sin embargo, para el contexto de las APP, no se
toma en cuenta la sociedad como un grupo general, sino solamente a la iniciativa
privada, quien por su naturaleza, tiene incentivos para organizarse bajo un
esquema y este es: maximizar utilidades. Segn dice Aguilar que la sociedad es
puro problema y defecto, debido a que como masa es incapaz de ir ms all de
sus intereses particulares e inmediatos, por lo que no tiene nada relevante o
creble qu decir en lo que respecta a los fines comunes o pblicos y al modo de
efectuarlos (2006). Es imprescindible tener actores institucionales que mantengan
orden y responsabilidad para dirigir los proyectos que suponen realizar.

De igual manera, otra opcin de modelo es la de la nueva gestin pblica la
cual se caracteriza por: el desplazamiento de la administracin de los insumos y
procesos hacia la de productos y resultados, el establecimiento de sistemas de
medicin con estndares e indicadores explcitos y precisos de desempeo, la
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preferencia por unidades organizativas especializadas, ligeras y autnomas, en
vez de burocracias grandes y de numerosos propsitos, la sustitucin de las
relaciones jerrquicas por contratos con el personal, el empleo de mecanismos de
mercado en la prestacin de los servicios pblicos, la permeabilidad de las
fronteras entre el sector pblico y privado, que da pie a la aparicin de varias
formas de asociacin pblico- privadas y por ltimo, un giro a de los valores
administrativos hacia la eficiencia y el individualismo, en lugar o en
complementacin de los valores universales de la equidad y la certidumbre (Pollitt,
2001). Como dice Luis Aguilar, permitir que se acente el carcter estratgico de
la alta direccin de gobierno para que se abra la posibilidad de que el sector
privado participe en el desarrollo de las polticas pblicas mediante instituciones,
como contratos, para la provisin de insumos y/o la prestacin de servicios de
manera independiente o en forma asociada con el gobierno (2006).

Las APP se modelan precisamente para atacar problemas de falta de
infraestructura que el gobierno no puede satisfacer y requieren de participacin de
ms actores. Estas asociaciones pueden visualizarse como una figura pos-
weberiana, posburocrtica en los trminos de Barzelay, que se determina como
modelo de gestin para la sociedad por parte de dos instituciones (el sector
pblico y el privado) que se unen para brindar los servicios de gobierno a los
gobernados. No es aun garanta que las reformas que se han logrado a la fecha
puedan sugerir eficacia en sus instituciones y cul es la medida exacta que
demuestre la eficacia deseada en estos proyectos.

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IV. CONCLUSIONES
Como se aprecia con lo revisado en el trabajo, la experiencia mexicana en
concesiones de infraestructura pblica, a pesar de la implementacin en la calidad
de la gestin, hasta mediados de los aos noventa no fue demasiado positiva,
pues acab costando unos USD 6.000 millones a los contribuyentes mexicanos.
Esta experiencia sirvi, para comprobar que concesiones con plazos cortos y altas
tarifas no son adecuadas, especialmente en pases en vas de desarrollo, ya que
pueden fomentar ofertas centradas en lograr importantes beneficios en la
construccin, sin que el concesionario tenga inters en la gestin y financiacin a
largo plazo de las autopistas (Vassallo & Izquierdo, 2010).

Al principio de este texto se menciona que actualmente se ha reformado el
esquema de APP en Mxico, sin embargo, tericamente, si las organizaciones
entre los sectores pblico y privado se estn convirtiendo en copias de los
servicios pblicos, sin los beneficios que agrega el tener a la iniciativa privada
aportando su experiencia y trabajo, y adicionalmente no tienen marcos normativos
y jurdicos adecuados o no se ejercen debidamente, no hay valor agregado de
dicha cooperacin, excepto por una ganancia financiera (Tveit, 2011).

Es posible lograr el fortalecimiento de los contratos. Algunos de los
problemas pueden radicar en que, como postulan algunas teoras, que las nuevas
instituciones de las APP incluyen costos de transaccin significantes. Pero si la
prctica involucra altos niveles de cooperacin, confianza y costos de transaccin
reducidos, se puede ser eficaz (Williamson, 2013). Se debe considerar a la
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racionalidad limitada, la cual es utilizada como un trmino para designar
decisiones racionales que toman en cuenta las limitaciones cognitivas (tanto de
conocimiento como tecnolgicas) a los tomadores de decisiones en la toma de
decisiones. Las teoras de racionalidad limitada es ms ambiciosa en intentar
captar el proceso actual de decisin as como la sustancia de la decisin final en s
(Simon, 1997), y es a travs del proceso de decisin, en donde se observa las
acciones que decidir cada parte, por el cual se podr lograr investigar el
fenmeno para resolver el poder garantizar la eficacia de las instituciones de las
APP.


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