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Jaime s p e j s l ftsna
ESIS mm PERTENECE
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Jaime Espef@ Mena
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Romn Rodrguez Gonzlez
(Director)
ESTE LIBRO PERTENECE
ALA BIBLIOTECA:
Jaima Bpejai Mena
netbiblo
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REFORMAR LA ADMINISTRACIN TERRITORIAL.
MUNICIPIOS EFICIENTES Y VIABLES
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ISBN 978-84-9745-271-7
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Editora: Paola Par. Otero
Produccin Editorial: Gesbiblo, S. L,
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I
Autores
Xos L'ys Eareiro Rvas
Director del Centro de Docencia e Investigacin de la UMP,
Director de Dpto. de Ciencia Poltica y d la Administracin,
Universidade de Santiago de Compostela.
Jacob Blanco Fernndez
CeCodet,
Universidad de Oviedo.
Antonio Candido OHveira
Catedrtico de Derecho Administrativo,
Universidade do Minho.
Martn Fernndez Prado
Prof. Urbanismo y Ordenacin del Territorio,
Universidade da Corua.
Csar Lpez Arribas
Secretario General
Ayuntamiento de Laln (Pontevedra).
Jos Luis Mesln Gil
Catedrtico de Derecho Administrativo,
Universidade da Corua.
Enrique Ordua Prada
Instituto de Derecho Locali
Universidad Autnoma de Madrid.
Romn Rodrguez Gonzlez
Prof. de Geografa,
Universidade de Santiago de Compostela.
Francisco Sosa Wagnr
Catedrtico de Derecho Administrativo,
Universidad de Len.
Enrique Jos Varala lvarez
Prof. Ciencia Poltica y de la Administracin,
Universidade de Vigo.
SSTf lisS mUEE!E
C i i i e n i d A ^ S ! i i T g t t
Jsisme Espefd ^ei?s
Prlogo.............................................................................. xm
1,.....Haca una nueva estructura municipal
1 J . Aspectos generales.................................................................................. 3
1.2. Una lectura posible del Estatuto
en la cuestin local y comarcal.................................................... .......7
1.3. l :tPlan de Desenvolvemento Comarcal (PDC).................. .......9
1.4. Algunas consideraciones estratgicas........................................ II
1.5. La paradoja de una modernizacin............................................ 15
1.6. Una propuesta correctora con vistas
a la restructuracin local............................................................. 16
2. Municipio y estructuras polticas
2.1. Ordenamiento local y contexto poltico................................. 22
2.2. Las entidades locales como elementos estructurales
del Estado.......................................... ........................................... 23
2 3 . La autonoma, pieza clave......................... ................................ 25
2.4. Intereses propios y pluralismo ordinamental........................ 29
2.5. Tensiones Estado-CCAA en la configuracin
del rgimen local......................................................................... 31
2.6. Revalorizacin constitucional
de las entidades locales............................................................... 34
2.7. Municipios y vertebracin intracomunitaria........................ 36
- IX -
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3 . O m a r c o a d m i n i s t r a t i v o l o c a l e m P o r t u g a l
3.1. Introduco....................................................................... ............. 43
3.2. Reforma de Mouzinho da Silveira:
nspirao napolenica e breve durao................................. 43
3.3. A importncia da reforma territoriai municipal .
de 1836 prosseguida ao longo do sculo xix.......................... 44
3.3.1, A reforma territorial dos municipios
de 1836............................................................................. 44
3.3.2, O Cdigo Administrativo de 1836:
Sua importancia............................................................. 46
3.4 As freguesias (parquias) e o seu enquadramento
no mbito da administrao local............................................ 48
3.5. O municipio como elemento fundamental
da nossa administrao local..................................................... 55
3.6. A ausncia de um nvei superior ao municipio,
ainda que previsto na Constituio de 1976.... ..................... 57
3.7. A regio administrativa: Consagrada na Constituio,
inexistente na realidade......................................................... . 59
3.8. A recente recusa da criaao
de novos municipios........................... .......... ....... ..................... 62
4. C r e a c i n , f u s i n y s u p r e s i n d e m u n i c i p i o s .
El ejemplo alemn y la neces idad de un nuevo mapa
municipal en el marco de las competencias
de la comunidades aut nomas
4.1, El artculo 13 de la Ley Bsica de Rgimen Local................ 69
4.1.1. Criterios materiales o de fondo empleados
por ia normativa vigente.............................................. 69
4.1.2. Procedimiento.................................. ............................. 71
4.2. La regulacin de la alteracin de los trminos
municipales en el TR y en el RP....................................................72
4.2.1. Significado y supuestos................................................ 72
4.2.2. El procedimiento ...................................... .................... 73
4.2.3. Los enclaves municipales......... ^.................................. 76
4.2.4. El deslinde de los trminos municipales.................. 76
4.3. La reforma alemana como inspiracin.
Importancia y modelo................................................................. 77
4.3.1. Los trminos de la reforma territorial
en los diversos Lnder..................... ............................. 77
4.3.2. Impugnacin judicial de las medidas
de reforma territorial................................................... 86
4.4, Reflexin final: El papel determinante
de las comunidades autnomas................................................ 93
- X "
El municipio como marco relaciona!
5.1. Introduccin................................................................................. 99
5.2. La incidencia de ia Unin Europea:
Las ciudades sostenibles............................................................. 100
5.3. Apunte sobre la planta municipal espaola........................... 102
5.4. Las mancomunidades de municipios...................................... 106
5.4.1. El pluralismo asociativo municipal a partir
de la Constitucin de 1978......................................... 107
5.4.2. La regulacin de las mancomunidades en la Ley
de Bases de Rgimen Local de 1985.......................... . 109
5.4.3. Caractersticas estructurales
de las mancomunidades:
Voluntariedad y flexibilidad...................................... 111
5.4.4. Clases de mancomunidades...................................... . 112
5.5. Las reas urbanas........................................................................ 117
5.5.1. Dos premisas sobre el fenmeno urbano................ ' 118
5.5.2. Algunas dificultades para la institucionalizacin
de un modelo de gobierno urbano............................. 121
Reorganizacin territorial dei mundo urbano
6.1, La urbanizacin, una constante a escala mundial............... 129
6.2. La restructuracin urbana en Espaa..................................... 135
6.3, Causas y pautas de la reorganizacin territorial
del mundo urbano...,*.................................................................. 142
6.4. Consecuencias de la reorganizacin territorial
del mundo urbano....................................................................... 148
Cambios territoriales en Galicia y
la gestin del territorio.
Administracin y planificacin territorial
en G a l i c i a ................................................................................................ 155
El nuevo MINIcipalismo gallego.
Administraciones versus gobiernos locales?
8.1. Justificando mis reflexiones..................................... i............... 169
8.2. Por qu le llamamos administracin
cuando queremos decir gobierno?.... .......... ........ .................. 171
8.3. Huyendo de la historia local o cuando Pap Estado
se convierte en Pap comunidad, autnoma.... .................. 173
8.4. Pero... Qu hemos hecho en Galicia
con nuestros concellos!............................................................... .175
8.5. Menos samba e mis trabaihar: Quin se atreve
a asumir una reforma territorial completa?.......................... 177
- XI -
9. La reorganizacin territorial: Hacia unos
ayuntamientos eficientes y viables.
La fusin se l e c ti va de mu n i c ip i o s
9,3. Bi actual mapa territorial.............................................................. 185
9.2. i municipio pequeo como base de la organizacin
territorial del Estado 186
9.3. l a fusin selectiva........................................................................... 189
9>4, Breve referencia legal de la fu s i n .............................................. 191
9.5. [.os obstculos de la fusin selectiva......................................... 193
9.6. El municipio compuesto y el municipio reduci do................ 195
9.7. Los consorcios locales.................................................................... 198
9.8. Conclusin........................................................................................ 199
10,. Ayuntamiento de Deza.
e s t r u c t u r a o r g a n i z a t i v a de u n a u t o p a
10.1. Posibilidades organizativas.......................................................... 204
10.1.1, fusin i n t e g r a l................................................................. 206
10.1. 2, Fusin selectiva................................................................ 211
10.2. Servicios ofertados......................................................................... 216
10.2.1, Especializacin y competividad.
Dos variables de difcil cuantificacin...................... 217
10.2.2. Ejemplos de aplicacin
de servicios concretos..................................................... .223
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1
5
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- XII ~
a presente publicacin nace de unas jornadas de la UIMP celebradas
en Laln en mayo del 2008 bajo ei lema La reforma de la Adminis-
tracin Territorial: Hacia unos ayuntamientos eficientes y viables.
En la misma participaron diferentes profesionales y expertos del mundo
universitario y poltico, que desde una perspectiva multidisciplinar y plural
abordaron esta cuestin.
Es sta una temtica de total actualidad, marcada por los actuales pro
blemas de financiacin y por las dinmicas territoriales previstas a corto
plazo, en las que el municipio como organizacin colectiva se encuentra
; en una encrucijada: por una parte, sus lmites son desbordados en las
reas de urbanizacin ms intensa, donde la ciudad fsica no coincide con
; la ciudad poltica. Y, al contraro, en las reas rurales se avanza hacia un
' inframunicipalismo cada vez ms patente, saldado con un creciente n
mero de municipios de muy reducida talla demogrfica. En ambos casos,
se est ante una inadecuacin de las estructuras poltico-administrativas a
las dinmicas socioeconmicas y a los diferentes modelos de ocupacin del
espacio. Inadecuacin que convierte en obsoleta e inajustada la tradicional
delimitacin municipal, llevndonos necesariamente a reflexionar sobre la
necesidad de replantear a organizacin territorial del poder local.)
El desajuste de la estructura territorial local a los nuevos escenarios
territoriales es evidente. Urge avanzar haca nuevos modelos de gobierno
que combinen la innovacin en los modelos de gestin y planificacin, con
la necesaria adecuacin de las dinmicas polticas y espacales. Por ello, el
- XIII -
objetivo ltimo de este libro es contribuir al debate social sobre uno de los
grandes retos que como sociedad hemos de abordar a corto plazo.
Cabe decir que la reforma de la administracin territorial cuenta con una
amplia experiencia en varios pases europeos. Durante las dcadas de los
aos sesenta y setenta, estados situados en el norte europeo, de tradicin
germnica y sajona, han llevado a cabo procesos tendentes a la reduccin
del nmero de sus municipios. Entre tanto, los estados mediterrneos,
inspirados en el modelo organizativo francs, marcan una tendencia a la
inversa, ya que en algn caso ha aumentado el nmero de sus municipios
en los ltimos aos. En estas realidades se ha optado por introducir una
serie de frmulas de cooperacin supramunicipal (syndicat de communes, en
Francia; mancomunidades, en Espaa...) tendentes a reducir los perjuicios
de la inadecuacin administrativa a las demandas sociales y a la evolucin de
las dinmicas territoriales. Su proliferacin, intensa, es prueba inequvoca
de que el actual modelo est ya obsoleto, demandndose la introduccin de
reformas de la base local.
Espaa durante el ltimo cuarto del siglo xx ha protagonizado una
de las experiencias de mayor inters poltico y territorial de la Europa
contempornea: la creacin y afianzamiento del conocido como Estado
de las autonomas'. La creacin de este nuevo ente, de corte marcada
mente federal, ha supuesto una autntica revolucin organizativa que ha
contrastado, sin embargo, con un mundo local fuertemente estabilizado.
Municipios y provincias, salvo mnimas excepciones, permanecen estables
en su marco y configuracin territorial. Las provincias se mantienen como
circunscripciones electorales, mbitos para la gestin descentralizadas de
competencias estatales y/o autonmicas y como unidades administrativas
propias manifestadas a travs de las diputaciones, si bien en este caso con
acusados matices segn cada comunidad autnoma. Los municipios, que
adquieren de modo parejo en este periodo una presencia mucho ms fuer
te en la sociedad, incrementando sus competencias y servicios, ejercen,
sin embargo, sus funciones sobre un mapa que no responde a las actuales
dinmicas espaciales y socioeconmicas.
De los mltiples asuntos a los que se deber enfrentar el mundo local, uno
no menor, es la reforma de su base territorial. Desde diferentes mbitos se
coincide en diagnosticar que el actual mapa municipal es insostenible. Su
fragmentacin dificulta la gestin eficaz de diversos asuntos pblicos, eleva
los costes de suministro de los servicios, genera conflictos institucionales y,
en definitiva, no posibilita que los ciudadanos reciban de sus administracio
nes locales las prestaciones del modo ms eficaz y eficiente posible.
Los diferentes autores de esta publicacin colectiva, a los que desde aqu
reitero mi ms sincero agradecimiento, as como una parte significativa del
- XIV ~
grueso de la sociedad, se han preguntado qu modelo y estructura municipal
queremos para el futuro7. No es, ni ser, una respuesta fcil, ni estar marcada
de un modo unidireccional ni en la accin poltica ni en el discurso terico.
Ahora bien, todos somos conscientes y coincidimos en el diagnstico res
pecto a las carencias actuales de este modelo. Reflexionemos, discutamos,
hagamos propuestas y, sobre todo, apostemos por el futuro.
Romn Rodrguez Gonzlez
Coordinador
Enero, 2009.
- XV -
Macia, una rtiieva
estructura municipai
Xos Luis Barreiro Rivas
Director ad Cenira <fc {incenda e Investgacin de la L1IMP,
Ofrector de Opto. de C/emda Politicay de la Administracin,
' lode de Santiago de Compostela
1
4 Aspectos
^ i m generales
En los ltimos aos, y muy especialmente desde que me hice cargo de su di
reccin para Galicia, la Universidad Internacional Menndez Pelayo (UIMP)
ha prestado una atencin especial al problema porque es un grave proble
ma de la reestructuracin del mapa municipal gallego. Ai hacer nuestra
programacin anual siempre somos muy conscientes de que dicha reestruc
turacin es una de las claves de la modernizacin poltica y electoral del pas,
y de que las soluciones a la actual situacin no han de llegar o no pueden
llegar de las altas esferas polticas, donde la idea de cambio siempre equi
vale a riesgos electorales, sino desde los intereses de ios ciudadanos, de las
reflexiones de los tericos y acadmicos, y del empuje de un empresariado
cada vez ms organizado, que exigen mayor eficiencia en la Administracin
y mayor eficacia en el empleo de los recursos pblicos.
Lo que yo escribo aqu, aunque tenga una longitud inusual, no es una po
nencia, sino una reflexin previa al excelente curso organizado en Laln (mayo
de 2008) sobre este tema, que cont con el empuje del alcalde de la localidad,
D. Jos Crespo, y del profesor de la Universidad Compostelana D. Romn Rodr
guez, a los que tengo que reconocerles una inusual preocupacin por este tema,
y una forma muy poco frecuente, por lo rigurosa y sistemtica, de abordarlo.
Por eso espero que lean estas palabras mas como confortantes de un discurso
de inauguracin que, ms all de sus exigencia protocolarias, me encontr en
uno de ios espacios de reflexin y debate que acaricio con frecuencia.
Creo que ha llegado la hora de decir que, ante la necesidad y la urgencia
de abordar el anlisis y la reestructuracin de mapa del poder local en Espa
a, y sus consecuencias, la carga de la prueba debe recaer sobre aquellos que
por unos u otros motivos incluyendo en ellos las socorridas razones de
oportunidad se inclinan por la pura continuidad, o por introducir meros
retoques que palien la situacin actual. Y digo esto porque, del simple enun
ciado del problema, o de su asptica descripcin poltica o acadmica, se
deriva un corolario de irracionalidad que nos obliga a identificar las inercias
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del sistema con la ostensible ineptitud e meiaencia de los altos cargos que
tienen la obligacin de diagnosticar y resolver esta situacin.
Por su propia definicin, el mbito de la administracin local est refe
rido a dos variables poblacin y territorio que le son esenciales y que
relegan otros aspectos que pueden tener gran relevancia en otros niveles ele
administracin "-volumen competencia 1, identidad, peculiaridades fsicas o
procesos histricos a razones ele segundo nivel. La historia rea! de nuestros
municipios no la historia conceptual se remonta al momento mismo en
que ios liberales, basndose en el criterio de omnipresencia y central idad
del Estado, red i searon los municipios y i as provincias sobre el mapa de la
Espaa de principios del siglo xlx. Y, adems de reconocer que ese napa
trat de conseguir cierta homogeneidad y racionalidad, tambin tenemos
que convenir que ios supuestos ident i tarros que hoy pesan con tuerza en
contra de los intentos de reforma de aquel mapa no eran anteriores al a n u n
cio de reforma del sistema municipal contenido en el Captulo Quinto de
la Instruccin para gobierno de los subdelegados de Fomento publicada en La-
Gaceta el 5 de diciembre de 1833.
Si algo demuestra la breve historia de nuestros municipios y provincias, a la
que ahora podramos aadir la corta crnica de las comunidades autnomas,
es la enorme capacidad que tienen las divisiones administrativas del territorio
para generar casi desde la nada sentidos de pertenencia e identidad. Y
por eso no existe ninguna razn para creer que, s un nuevo mapa se debate
y disea sobre argumentos objetivos y sobre una bsica racionalidad econ
mica y administrativa, no sea capaz de generar la necesaria adhesin de una
sociedad que empieza a dar signos de que lo que otrora percibi como ventaja
competitiva en el marco de las estructuras del poder local, empieza a funcio
nar como una rmora muy gravosa para la modernizacin administrativa y
para el diseo eficiente de los servicios y de los espacios pblicos.
Al contraro de lo que ahora empieza a suceder, los liberales no aborda
ron los decretos de organizacin administrativa del Estado con criterios de
objetividad fsica, geogrfica, econmica o histrica, sino que, imbuidos
de una concepcin racionalista del Estado, al que le atribuan una capacidad
dermirgica sobre el territorio, sobre la cultura y sobre la historia misma,
trazaron un mapa que slo estaba pensado para que el Estrado igualador
del cuerpo social, garante de los derechos individuales y reformador de las
estructuras econmicas y polticas extendiese su presencia a todo el territo
rio, ganase idntica visibilidad y proximidad a todos los ciudadanos, y crease
las bases para una transformacin general que sera el firme testimonio de su
propio xito.
Si el debate de esta importante cuestin se hace discurrir por vas ret
ricas, y si se toma la ancdota por la categora en aras a impedir el propio
diagnstico de la situacin, podra decirse y an admitirse que lo dicho
4
en los prrafos anteriores se reitere., con loda evidencia, a as divisiones pro
vinciales convertidas en circunscripciones territoriales, o departamentos,
de la Administracin central del Estado, y que nada tiene que ver con una
estructura municipal a la que con frecuencia se ie otorga un origen natural
__como comunidad primigenia que no admitira un tratamiento tan
racionalista como el que aqu damos a entender. Pero ese argumento, que
parece formalmente correcto, slo puede invocarse en defensa del continuis
mo de la organizacin local si, adems de operar desde el puro prejuicio,
se niega la evidencia de que en ios decretos que dieron lugar a ambas cir
cunscripciones, se operaba con la idea de que los municipios y as provincias
compartan la misma naturaleza local, y que se articulaban entre s en orden
a a consecucin de un entramado administrativo racional y eficiente.
Tambin conviene recordar que, habindose generalizado la idea de que
ios ayuntamientos se constituyen como instituciones de poder y gobierno,
sobre la base de una norma comn, no queda ms remedio que aceptar que
los criterios de racionalidad y eficiencia recaan casi exclusivamente sobre el
acierto de sealar el mbito territorial y el grupo humano que, en virtud de
su extensin y de los criterios que relativ2an esa magnitud -vas de comuni
cacin, y tcnicas de comunicacin e informacin hacan viable, y a la vez
eficiente, cada municipio. Y eso es tanto como decir que> viviendo, como vi*
vimos, en la etapa de la historia que ms ha rdativizado el espacio, y en la que
constata mayores y ms intensos movimientos de poblacin, no tiene ningn
sentido mantener una estructura de poder municipal que se corresponde al
momento en que Vigo era una aldea en comparacin con Mondoedo, cuan
do viajar de Cerdedo a Forcarei y viceversa era cosa de un da y no de media
hora, o cuando as villas interiores de Galicia, como A Fonsagrada o Vern,
constituan el centro neurlgico de una comarca econmica y social definida
por su funcionalidad geogrfica.
Mis propuestas de actuacin, que no gustan de andarse con rodeos, se cen
tran, por ello, en dos aspectos importantes: el primero, abordar sin dilaciones
aunque se haga con prudencia y con incentivos que provoquen la adhesin al
nuevo modelo la reestructuracin del mapa local; y el segundo, rechazar por
estriles e inconvenientes las mltiples perfrasis que se proponen y ensayan
comarcas de naturaleza no poltica, reas metropolitanas que no tienen me
trpoli, o abuso generalizado de las mancomunidades y consorcios sin que
nadie se atreva a generar nuevas unidades de poder local en las que puedan resi
denciarse la accin polticaelecciones que legitimen rganos de gobierno,
el poder competencia! competencias detradas de otras instancias inferiores
o superiores, y capacidad hacendsticaposibilidad de establecer impuestos
y tasas y de recibir recursos transferidos de las comunidades autnomas o del
Estado y capacidad presupuestaria definir polticas locales mediante una
asignacin ejecutiva y autnoma de los recursos pblicos disponibles.
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La primera idea que preside m reflexin es que tenemos que cambiar el
pas y sus instituciones al ritmo de los tiempos, y que no tiene ninguna racio
nalidad ni sentido el empearse en creer que todo puede ser modificado, o se
ha modificado ya, menos la estructura del poder local y algunos consensos
que antes fueron oportunos y que ahora corren el peligro de convertirse en
dogmas. Al referirme a este cambio generalizado y extenso estoy anunciando
ya una segunda idea en la que es necesario detenerse un momento, y que bien f
podra resumirse en la lgica extensin de las reformas a toda la arquitectura
municipal gallega. No se trata de abordar todos los procesos a un tiempo, ni
de dejarse llevar por una urgencia injustificable e imprudente. Pero se trata de
asumir que el cambio en ia arquitectura del poder local tiene que ser amplio
para ser coherente, y que, aunque no se aborden simultneamente todos los
procesos, no es posible definir un cambio sectorial que no deje establecidos
determinados enlaces y referencias para los cambios del futuro.
Por eso quiero afirmar que, lejos de sentir el vrtigo con el que otros se
enfrentan al cambio, me siento animado a pensar, a debatir y a consensuar
un proceso llamado a transforma con pleno equilibrio y coherencia todo el
andamiaje del poder territorial gallego:
1. Se hace necesaria una reforma de la Ley de Rgimen Local que busque
la racionalidad competencial, la eficiencia gestora y la viabilidad finan
ciera de estas importantes instituciones de participacin y gobierno.
2. Se hace necesario replantear la condicin poltica de la provincia que
los constituyentes no tuvieron tiempo para reformar en consonancia
con la filosofa del Ttulo VIII de la Constitucin.
Mientras eso no se haga, y el problema municipal se aborde sobre los
parmetros del inmovilismo descrito por Lampedusa cambiar algo para
que todo siga igualla situacin local no har ms que empeorar, ya que
sobre la ineficiencia objetiva de la inmensa mayora de nuestros actuales
municipios estamos montando un galimatas de rganos y entidades desdi
bujadas que, adems de ser incapaces de cumplir y programar sus propios
objetivos, ceden todo su protagonismo poltico y econmico a los munici
pios y a su minifundismo bablico cada vez que se convocan elecciones
locales o cada vez que los nuevos agentes polticos los pequeos ayunta
mientos ven incrementada su capacidad de influir mediante chantajes
electorales propios del sistema en las polticas generales.
La pregunta racional que puede hacerse sobre la organizacin del poder
municipal ya est, de hecho, mucho ms all del debate sobre la convenien
cia y la oportunidad de abordar la reforma del mapa local, para centrarse
exclusivamente en los mtodos de cambio, en los criterios del nuevo mapa,
y en los aspectos jurdicos que condicionan las acciones establecidas. Y por
eso me parece conveniente dejar constancia de que, a mi criterio, y despus
de una atenta lectura del Estatuto de Autonoma de Galicia, los redactores
de la norma que rige nuestra convivencia y fundamenta nuestro modelo
administrativo ya estaban pensando en un abordaje radical de un problema
que est en la base de la necesaria modernizacin poltica de nuestro pas.

Una lectura posible de! Estatuto

mAm en la cuestin local y comarcal
El Estatuto de Autonoma para Galicia (Ley Orgnica 1/1981, del 6 de abril),
asume como criterio de organizacin territorial de Galicia la distribucin
de la poblacin gallega y sus formas tradicionales de convivencia y asen
tamiento (Art. 2,2). En trminos ms concretos, el apartado 2 del Art. 27
determina como competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma la
Organizacin y rgimen jurdico de las comarcas y parroquias rurales
como entidades locales propias de Galicia, ...w. Y, precisando un poco ms
el contenido de las dos disposiciones citadas, con referencia a la creacin y
estructuracin de la Administracin pblica de Galicia, el Art. 40,2 del Esta
tuto de Autonoma establece que por una Ley de Galicia se podr reconocer
la comarca como entidad local con personalidad jurdica y demarcacin
propia. La comarca no supondr, necesariamente, la supresin de los muni
cipios que la integren.
Frente a la aparente claridad y al posible sealamiento de nuevas pautas
de gestin que se derivan de estas disposiciones estatutarias, una lectura
ms detenida nos sita, sin embargo, ante el paradjico efecto que supone
el satisfacer esta reivindicacin tradicional de los nacionalistas histricos en
el justo momento en que su racionalidad empieza a ser ms que dudosa,
mediante la creacin de un marco jurdico y competencia! muy limitado,
ms propicio a la inflacin de rganos administrativos que al impulso de un
modelo de organizacin territorial moderno y eficaz.
Bajo la denominacin de parroquias rurales se engloban hoy un n
mero aproximado de 3,000 entidades polinucleares de poblacin, con una
estructura heterognea en cuanto a organizacin, extensin y nmero de
habitantes, y con una fisonoma tambin muy diversa, que abarca desde
las cabeceras de municipio y las grandes parroquias suburbanas con va
rios miles de habitantes hasta parroquias estrictamente rurales que no
superan los 50 habitantes (Torres Luna, 1989). Unos datos suficientemente
significativos para concluir que el reconocimiento jurdico de la parroquia
rural creara enormes dificultades poltico-administrativas a cambio de muy
escasas ventajas, cuando no abiertas desventajas, de orden prctico.
Muy alejada de ese carcter de fuego de artificio que subyace en el re
conocimiento jurdico de la parroquia, la comarcalizacin parece pensada
por los redactores del Estatuto de 1981 para favorecer una reorganizacin
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administrativa dei territorio realizada en funcin de los procesos espaciales
que afectan a toda Europa occidental (despoblamiento, envejecimiento de
la poblacin, problemtica de las reas rurales, nuevas polticas de gasto,
nuevos sistemas de comunicacin y transporte, etc.) que en Galicia tienen
una especial incidencia. Y en este sentido cabe afirmar que una correcta co- U
marcalizacn, realizada de acuerdo con ias previsiones estatutarias, debera f
cumplir, al menos, dos fines complementarios: |-
a. Servir de base para una ms que necesaria racionalizacin del arcaico, f
disfuncionai y, en algunos casos, inviable mapa municipal .
b. Coordinar y gestionar determinados servicios administrativos corres-
pondientes a varios municipios de una misma rea geogrfica, econmica f
o histrica. f
Que sea lo primero un mecanismo racionalizado!- - se desprende de ]'
la posibilidad apuntada por el Estatuto de que la creacin de una comarca
conlleve la supresin de algunos de los municipios que inicialmente la integran.
Que pueda ser lo segundo un instrumento de coordinacin resulta,
exactamente, de la posibilidad contraria, que conformara la comarca i;
mediante la agregacin de municipios limtrofes. Pero, en cualquier caso,
el reconocimiento jurdico de la comarca previsto en el Estatuto apunta
a la creacin de demarcaciones territoriales que sirvan de base para la
estructuracin de una autntica administracin local institucionalizada,
participativa y democrtica.
Desde el punto de vista de los nacionalistas histricos, cuya obra inspir j
la redaccin de los artculos 2.2, 27.2 y 40.1-2 del Estatuto de Autonoma, f
la comarcalizacin estaba llamada a provocar una autntica revolucin
en la organizacin territorial de Galicia, orientada a la csreacin de una M
administracin local ms racional y eficiente (Castro, 1989, p.p. 17-20) y a la I
movilizacin de los activos territoriales y humanos inhibidos a causa de la
superposicin de estructuras territoriales inadecuadas. Al mismo tiempo,
tanto los cambios experimentados en los recientes procesos espaciales como
las recomendaciones de la UE en el sentido de proceder a reorganizaciones
del territorio progresivas, consensuadas y regidas por el principio de sub-
sidiariedad (Pardellas Rivera, 1996, p. 177), aconsejaban apartarse de las
interpretaciones historicistas y an literales del Estatuto, para proceder a
un replanteamiento del problema en trminos ms actuales, acordes con la
evolucin del marco econmico, social y poltico y con los nuevos postula
dos cientficos de la gestin pblica.
1 En este orden de objetivos se mova la Ley de Comarcas promulgada en el Principado de
Asturias en 1986, complementada posteriormente con la Ley de Demarcacin Territorial
de Concejos. Ambas disposiciones eran parte de un plan destinado a alumbrar una admi
nistracin iocal moderna y funcional, aunque la prctica demostr una vez ms que es ms
fcil programar los cambios que realizarlos (Fernndez, 1993, pp. 175 y ss.).
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Sin embargo, creemos que la Xunta de Galicia opt por una solucin
hbrida, sin atreverse a romper con la tradicin poltica y cultural de la co
m a r c a l iz a ci n diseada por el Estatuto, pero sin alterar tampoco ninguno
de ios supuestos irracionales que condicionan .la administracin local ni sus
relaciones con otras instancias administrativas, por lo que dej abierta la
puerta a unas estructuras burocrticas intermedias cuyo efecto ms notable, y
tambin pernicioso, es la creacin de un nico agente de movilizacin de los
recursos territoriales, en detrimento de modelos neocorporativos ms plurales
y dependientes de iniciativas privadas o empresariales.
Pese al ropaje racionalista que envolvi ios trabajos de la Comisin de Pla
nificacin do Desenvoivemento Comarcal, los planes de comarcalizacin del
Gobierno Fraga no tuvieron su origen en un proyecto de modernizacin
administrativa o de desarrollo econmico, sino en una decisin poltica
cuyo objetivo era completar el desarrollo estatutario. Por una serie de cir
cunstancias objetivas unas y puramente personales otras el desarrollo
estatutario se convirti en una obsesin del ejecutivo autonmico entre los
aos 1990-94, en cuyo contexto la comarcalizacin comparta argumentos
con otras actuaciones tan diversas como la puesta en funcionamiento de ins
tituciones como el Consello de Contas, el Consello Consultivo o el Valedor de
Pobo. La comarcalizacin era una asignatura pendiente desde haca 150 aos
y su solucin deba de constituir un hito en la gestin y un ejemplo de la
madurez institucional de la autonoma gallega.
Con este fin se cre el Gabinete de Planificacin e Desenvoivemento Te
rritorial, directamente dependiente de la Presidencia de Ja Xunta, al que, a
pesar de su atodefinicin como rgano de carcter esencialmente tcnico
(Precedo Ledo, 1994, p. 140), se le encomend el desarrollo de algunas de
las disposiciones ms polticas y ms sensibles del Estatuto. Una paradoja
que ilustra, perfectamente el sentido de un Plan orientado a la desactivacin
de un problema poltico-administrativo de grandes dimensiones por el hbil
procedimiento de desvirtuar sus objetivos y desnaturalizar sus contenidos.
Cierto es que, en a prctica europea actual, la comarca ya no es necesa
riamente una demarcacin institucional de carcter local, sino que a veces se
conforma como un lugar de encuentro de los actores locales para insertarlos
en los planes de actuacin regional o nacional (Gizard, 1993, pp. 58-59). Sin
embargo, debe aceptarse tambin que esas nuevas comarcas, reducidas a un
nivel pragmtico de tratamiento de polticas de animacin econmica, de or
denacin del territorio y de activacin de los recursos humanos, constituyen
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Durante el debate de totalidad del correspondiente Proxecto de lei (BOPG o 308, de 11-09-1995),
el diputado Sr. Gato Soengas, del PSdeG-PSOE expresaba su crtica con estas palabras: Con este
proxecto de lei estamos a renunciar s posibilidades de autoorganizactn poltica recolli-
das no Estatuto de autonoma de Galicia e na Lei de bases de rxime local que, desde logo,
mantn unha competencia exclusiva para a organizacin e o rxime xurdico das comarcas
contido, precisamente, nos preceptos 40 e 41 do propio Estatuto de autonoma. Cfr.: DSPG,
n 75, de 25-10-95, p. 4.889.
El plan piloto inclua la creacin de una comarca experimental en cada provincia: Valdeorras
(Ourense), Laln (Pontevedra), A Terra Ch (Lugo) y Ordes (A Corua).
Cfr.: KAs Deputacins partcipan na coma realizacin", Comarcas de Galicia, n 0, malo de
1994, dd. 6-7. El informe incluye un oreanieram completo del PDC.
una alteracin sustancial del concepto de comarca previsto por el Estatuto
de Galicia, que reduce a niveles mnimos su condicin de instrumento de \
modernizacin poltico-administrativa.
Antes incluso de que se dictasen las primeras disposiciones, los conflictos i
internos del Partido Popular en el Gobierno de Galicia desde 1990 y ^
muy especialmente los que provenan de la siempre dscola provincia de 7
Lugo, dejaron claro que la comarcalizacin no pasara de ser una ptina ^
externa y modernista de un vetusto edificio administrativo al que no se le \
tocaran ninguno de sus elementos esenciales. Quiz por ello el acuerdo de ^
la Xunta de 14/12/90 que iniciaba el proceso no adopt ni siquiera la forma
de decreto, y fue publicado en el DOG n 16 de 23/01/91 bajo la lbil forma
de una Resolucin del Consejero de Presidencia por la que se haca pblico
un acuerdo instruccin poltica del Gobierno autnomo. *>
Como punto de partida, la Resolucin dejaba claro que el PDC renun- ;
ciaba al objetivo de reestructurar la administracin local existente, y ms *
an al de crear ana nueva administracin local asentada en las comarcas
(Precedo Ledo, 1994, pp. 123-124), para convertirse en un instrumento
estratgico de coordinacin administrativa, una idea que la Lei 7/1996, do
10 de xullo, de desenvolvemento comarcal (DOG n 142, de 19/07/1996) con
firmara ms tarde en todos sus extremos2. Al mismo tiempo, el acuerdo
de la Xunta daba va libre a la creacin de una Comisin de Planificacin y
al establecimiento de un plan piloto3destinado a experimentar las nuevas
lneas de comarcalizacin y a perfeccionar un modelo que, de acuerdo
con la letra de la propia resolucin, surga con una indicacin de objetivos
amplio y generalista.
A partir de esta normativa se desarrolla un complejo modelo de oiga- %
nizacin funcional4 que a pesar de su coherencia tcnica interna aparece
lastrado por tres problemas esenciales: 'Ji

a. La necesidad de dar cabida a todos los rganos de la administracin

local existentes sin alterar para nada sus demarcaciones, caracte- |
rsticas, competencias y equilibrios sobre los que se asienta el frgil '%
consenso alcanzado. .
I
b. La carencia de una estructura institucional, de base democrtica,
. que permita residenciar en la comarca un mnimo nivel operativo de
competencias y recursos.
c. La reduccin de las comarcas a simples demarcaciones de las Fun~
clans para o Desenvolvemento das Comarcas (FDC), que devienen
a>su vez en administraciones intermedias, muy burocratizadas, que
sustituyen el papel de los actores locales sin aportar las ventajas de una
administracin operativa.
De esta forma, tras el abandono de cualquier atisbo de reforma del ar
caico y disfuncional mapa municipal de Galicia, y sin mencionar siquiera
la posibilidad de proceder a un ajuste funcional de las diputaciones y a una
reasignacin de sus competencias en el marco de la autonoma municipal y
de la incidencia de las administraciones autonmicas (Gonzlez Marinas,
1994, p. 197), la comarcalizacin que se desarroll en Galicia a principios
de los aos noventa se aferraba a las estrategias de coordinacin de las ad
ministraciones y de activacin de los recursos territoriales y humanos, todo
ello en un marasmo de verbos como coordinar, proponer, definir, planificar,
impulsar y un largo etctera que no alcanza, sin embargo, a disimular ia
sensacin de tronco hueco que se desprende del modelo diseado.

m Algunas consideraciones
u"Wm estratgicas
Una vez que la Xunta de Galicia reiter su decisin de conducir el proceso
de comarcalizacin por los limitados cauces de la coordinacin adminis
trativa y la movilizacin de los actores econmicos y culturales de cada
territorio5, cabe preguntarse hasta qu punto este modelo comarcalizador
puede considerarse eficaz para sus propios fines ya que, de la misma ma
nera que hemos asumido la idea de que la comarcalizacin moderna no
siempre necesita alterar la estructura de la administracin local vigente,
tambin debemos aceptar que la creacin de organismos intermedios no
siempre es condicin necesaria ni suficiente para estimular el desarrollo
local (Pellegrin, 1993, p. 49).
De hecho, creemos que el sistema comarcal creado en Galicia por el PDC,
que el Gobierno de Prez Touro declar extinto a finales de 2008, evi
denci muy pronto los primeros sntomas de paralizacin, toda vez que su
desarrollo planteaba, o dejaba sin resolver los siguientes problemas:
a. La reforma estructural de la administracin local en Galicia no era un
opcin posible, sino una necesidad esencial, y por eso, en la medida
en que permanece inalterada en todos sus aspectos, tiende a contagiar
5 Cfr.: PLDC.
- 11 -
su invertebracin a todas las administraciones intermedias que, con
distintas denominaciones y grados de desarrollo, tienen un alto grado
de dependencia funcional de la administracin local y autonmica.
b. La financiacin estrictamente oficial de las FDC las converta en me
canismos de control y subvencin de los agentes del desarrollo local1,
por lo que la burocracia comarcal tenda a constituirse en un actor
territorial prepotente que modificaba el comportamiento de los otros
agentes a los que tericamente debera de movilizar.
c. Al carecer de competencias, de recursos y de un mbito administra
tivo propio, la accin de las comarcas se configuraba como un plan
o una sucesin de planes coyunturales, sin la continuidad necesaria
para impulsar transformaciones estructurales, por lo que sus inter
venciones aparecan supeditadas normalmente a los intereses de una
Administracin local con frecuencia dbil e invertebrada.
d. El recurso a las FDC, y la frmula adoptada para proceder a la seleccin
de los gerentes comarcales7, situaba a los rganos comarcales fuera del
plano institucional en el que podra desarrollarse una terica accin
coordinadora de las diferentes administraciones.
e. Al definirse la comarca como una agrupacin basada en la adhesin
funcional y voluntaria de los municipios que la integraban (Arts. 4 y 5
de la Lei 7/1996, do 10 de. xullo, de desenvolvemento comarcal, LDC), la
comarcalizacin se defina y resolva como un proceso cuya vigencia
y desarrollo dependa de la no interferencia con los intereses y con las
formas de actuacin de la administracin local vigente.
Concebido como un proceso experimental y abierto, que no descartaba
el ulterior desarrollo de la comarca como una autntica administracin
local, el PDC propici la creacin, entre 1990 y 1995, de veinte comarcas
experimentales, con sus correspondientes fundaciones que, a juicio de la
propia Xunta, cumplan sobradamente el objetivo comarcalizador previsto
para la primera fase, al tiempo que aportaban las claves para proceder a la
definitiva comarcalizacin6. Los hechos, sin embargo, vinieron a confirmar
la simple legalizacin del proceso anterior, sin modificaciones sustanciales
en lo que se refiere a la concepcin de la comarca (Arts. 1 y 4 de la LDC),
a sus fines (Art 2), recursos y capacidades (Art. 5,5; 25, 26 y Disp. Adic.
6 El capital de ias FDC est suscrito por la Xunta (con una media del 13%) y los munici
pios que integran cada comarca, que se reparten e! resto en proporcin aproximada al
de su presupuesto.
7 Sobre la figura de los Gerentes Comarcales, cfr.: "Xerentes comarcais, dinamizadores locis",
Comarcas de Galicia, n 0, pp. 8-9.
8 Cfr.: "Exposicin de motivos, Proxecto de Lei de Desenvolvemento Comarcal. DOPG, n 308
de 11-09-95, p. 7.758.
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Pri m era), a su organizacin administrativa (Art. 25) y a su insercin dentro
de la administracin ioca (Arts. 12 a i 5, 22 y Disp. Adic. Terceira), por
lo que, ms que proceder a una comarcalzacin basada en la experiencia
anterior, se optaba por la confirmacin y la generalizacin dei sistema, sin
corregir ninguna de sus imprecisiones ni concretar sus generalidades, y sin
hacer siquiera mencin de la reforma de la administracin que al principio
se s e a l a b a como una posibilidad para ulteriores fases.
A la voluntariedad y variabilidad de las demarcaciones, la carencia de
c o m p e t e n c i a s y recursos, la imprecisin y la generalidad de objetivos y la
r e d u c c i n de la accin comarcal a una sucesin de programas temporales
de desarrollo, las disposiciones legales que ordenaban la que pretenda
ser una definitiva comarcalizacin de Galicia aadan ei mantenimiento
del prolijo organigrama de gabinetes y comisiones creado para poner
en marcha la fase experimental (Arts. 7 a 26 de la LDC), caracterizado
por una notable confusin entre los planos tcnico y poltico de la co
marcalizacin, que no slo exorbitaba los distintos gabinetes, sino que
instrumentalizaba el evidente control de la Xunta sobre unos rganos te
ricamente concebidos para canalizar la actuacin de los agentes sociales y
econmicos de la comarca.
El desarrollo local, concebido como una forma de movilizacin de los
recursos endgenos y de creacin de sistemas locales de empresas (Uyarra
Ruz y Cascante Prez, 1996: 3.39 y ss.), no debe estar necesariamente vincu
lado a la instituclonalizacin, sino que debe primar, sobre todo, el papel de
las personas, las empresas y los mercados (Pellegrin, 1993: 53-54). En con
secuencia, si bien es cierto que la modernizacin de la Administracin local
de Galicia justificara el coste social y econmico de una comarcalizacin
institucionalizada, siempre existieron muy serias dudas de que el entra
mado de comisiones, juntas y fundaciones fuese algo ms que un brindis a
los nacionalistas histricos y un sacrificio propiciatorio ante los modernos
dioses de la planificacin y coordinacin funcional de las administraciones,
efectuado desde la creencia poco cientfica de que la existencia de un rgano
comarcal genera necesariamente una alteracin del sistema institucional o
de las dinmicas sociales y econmicas precedentes.
Los modelos de industrializacin local descentralizada, orientados a la
utilizacin estratgica de recursos, grupos sociales o localizaciones ventajo
sas, muy tiles a su vez para equilibrar el desarrollo territorial y amortiguar
el impacto de las reestructuraciones productivas, se basan cada vez menos
en la tradicional poltica de incentivacin de las inversiones de capital o en
su movilizacin desde otras zonas, mientras acuden cada vez ms a la inno
vacin tecnolgica y a la dotacin de infraestructuras (Stdhr, 1993, pp. 37 y
ss.). La accin de promocin y captacin de mercados llevada a cabo por las
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empresas locales debe ser complementada por los agentes empresariales o
institucionales ms capacitados para intervenir en la vertiente de la innova
cin tecnolgica (empresas punteras, universidades) y en la renovacin de
infraestructuras (comunidades autnomas y rganos de la administracin
local), y slo en esta lnea de actuacin tiene sentido la creacin de marcos
territoriales para la coordinacin de las administraciones implicadas en
programas de industrializacin local descentralizada.
En consecuencia, y a pesar de las formulaciones tericas del PDC,
resultaba muy difcil incardinar el modelo comarcal de la Xunta en las
estrategias de desarrollo local descentralizado, toda vez que el PDC re
nunciaba a una mnima racionalizacin de los agentes institucionales para
adentrarse en el resbaladizo terreno de la planificacin tcnica aplicada
al desarrollo, al tiempo que modifica el estatus de los agentes sociales,
individuos o empresas, mediante la introduccin en el sistema de una
fundacin configurada:
Como una sociedad annima de carcter instrumental y de servicios de apoyo
al desarrollo territorial, constituida por la Xunta, que tiene como objeto la realiza
cin de actividades de investigacin y la prestacin de servicios relacionados con los
estudios y la planificacin territorial y el desarrollo comarcal (LDC, Art. 26)9.
Por todo ello entendemos que el PDC, tanto en su fase experimental
como en su regulacin definitiva, estaba limitando su eficacia a:
1. La generacin de una fuerte estructura administrativa centralizada, de
carcter esencialmente tcnico, dedicada a funciones de programacin
y estudios.
2. La creacin de numerosos rganos intermedios de programacin y
coordinacin.
3. La creacin de una burocracia comarcal profesionalizada, al servicio
de la Xunta, que careca de los mnimos niveles de autonoma necesa
rios para ser considerada como una forma de organizacin alternativa
a la de una hipottica administracin local comarcalizada.
Por el contrario creemos que, debido a la limitacin de recursos eco
nmicos, a la coyunturalidad de sus programas y al complicado y profuso
mecanismo de programacin y coordinacin diseado, la comarcalizacin
resultante del PDC, experimentada a lo largo de varios aos, careca de la
capacidad necesaria para generar modelos de industrializacin local, para
activar la capacidad productiva de ciertas localizaciones o grupos y destacar
el papel locomotor de las empresas tecnolgicamente avanzadas, e incluso
para coordinar las actuaciones de una administracin local que desde su
9 Sobre la Sociedad Annima para o Des en voi ve ment Comarcal de Galicia, cfr.: "A Sociedade
para o Desenvolvemento Comarcal, Comarcas de Galicia, n 1, pp. 3-4.
- 1 4 -
propia invertebracin y disfuncionalidad se convierte en un condicionante
esencial de las FDC.
1
g La paradoja
uPb de. una modernizacin
Concebida histricamente ia comarca como un instrumento descentra
lizados el modelo comarcalizador adoptado por la Xunta de Fraga para
modernizar la administracin gallega corra un riesgo ms que probable
de producir el efecto contrario, toda vez que al carecer de una definicin
mnima de competencias y de la consiguiente atribucin de recursos, la
comarca, a travs de las FDC, se converta en una pura demarcacin para
la intervencin de las instituciones autonmicas, por una parte, y locales,
por otra.
La descentralizacin es una caracterstica estructural del sistema que
se relaciona con el reparto de poder hacia niveles territoriales u orgni
cos inferiores (Jennergren, 1981) por lo que slo cabe hablar de autntica
descentralizacin cuando las decisiones reales descienden en la estructura
organizativa. Por eso, a falta de un modelo comarcalizador que reestruc
turase la administracin local, la Xunta, mediante sociedades annimas
instrumentales, asuma un protagonismo exorbitante en unos programas de
desarrollo cuya principal virtualidad consista en el aprovechamiento de los
recursos extraordinarios de los planes comarcales por las administraciones
locales respectivas, sin que se lograse a cambio un autntico aporte de estas
para actuaciones o servicios de inters comarcal.
En la actualidad ya casi no quedan tericos que defiendan un diseo ideal,
o va nica, para el desarrollo de las estructuras administrativas. Lo corriente
es la adopcin de enfoques contingentes de la organizacin administrativa,
elegidos en funcin del entorno social y laboral Fruto de esta contingencia, el
diseo administrativo ya no se concibe como un acto de reforma, sino como
un proceso de aprendizaje y modernizacin en el que de forma continua e inte
ractiva se buscan frmulas de organizacin del trabajo que aporten respuesta y
solucin alas cambiantes condicionesy demandas del entorno (Metcalfe, 1981).
Y en tal sentido podra decirse que la frmula de comarcalzacin adoptada
por la Xunta constitua un ejemplo de modernidad, tanto por su flexibilidad
y especificidad como por su desarrollo experimental y progresivo. Pero eso
slo sera verdad en la medida en que el PDC se concibiese como un mero
programa administrativo de la Xunta, cuyos objetivos se limitasen a dotar a
las instituciones autonmicas de una Administracin especializada en la eje
cucin de planes de desarrollo territorial y de coordinacin de los servicios de
- 1 5 ~
ia administracin locall0. Porque en la medida en que la comarcalizacin
fue concebida como un complejo proceso de racionalizacin y moderni
zacin, que exiga la centralizacin de ciertas competencias municipales y
la descentralizacin de otros mbitos de actuacin que son competencia
actual de las diputaciones o de la administracin autonmica n, el PDC
careca de ios elementos esenciales para ser catalogado como un proceso
de descentralizacin, dinamizacin de recursos y autonoma territorial
del desarrollo local, por lo que quedaba reducido a un meritorio ejercicio
de diseo administrativo, sin ninguna capacidad para dar respuesta al
complejo problema de la organizacin territorial de Galicia que los na
cionalistas histricos concretaron en una profunda transformacin de la
administracin local.
De acuerdo con el anlisis efectuado, consideramos necesaria la adopcin
de frmulas alternativas de comarcalizacin que rebasen el mbito de la
simple planificacin econmica para adentrarse en una autntica reorga
nizacin del poder local, que permita mayores niveles de racionalizacin y
descentralizacin, ya que estamos convencidos de que en las circunstancias
actuales la irracionalidad del modelo local condiciona el modelo comar
cal y determina su funcionamiento, sin que ste tenga capacidad efectiva
para corregir ninguno de sus defectos. Y en esa idea presentamos las lneas
maestras de una alternativa comarcalizadora previa a los procesos de mo
dificacin del mapa municipal, o instrumento de ella, que resumimos en
los siguientes puntos:
' 0 En una de sus intervenciones durante el debate de totalidad del Proxecto de lei de Desenvolve-
mento Comarcal, el Conselleiro de Presidencia, Dositeo Rodrguez, dej plena constancia del
limitado alcance poltico de ia comarcalizacin: "nos dixemos claramento que isto non un
desenvolvemento estatutario das comarcas, senon dun plan de desenvolvemento comarcal, e
o fundamento est na planificacin da actividade econmica, no desenvolvemento local. En
definitiva, isto non impide que en caiquera momento este Goberno ou outro poida propoer
outra iniciativa noutro sentido, pero non ten nada que ver coa estructura xurdica das co
marcas, porque unha cousa absolutamente distinta que neste momento non consideramos
axeitada. DSPG, n 75, de 25-10-95, p. 4.893.
La comarcalizacin . conlleva una cierta paradoja definida por la centralizacin de algunas
competencias y recursos municipales y la descentralizacin de otras facultades y medios pre
supuestarios que previamente estaban residenciadas en las diputaciones y las administraciones
autonmicas. Y, en este sentido, puede decirse que se centraliza para poder descentralizar
( P e rs ow , 1977), dado que la directa atribucin de competencias a municipios deviene ds-
funcional debido a la incapacidad de estos para gestionarlas.
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1. La organizacin territorial en Galicia presenta una fuerte disfuncio
nalidad poltica, administrativa y econmica que precisa correcciones
en los aspectos siguientes:
a. Reduccin del nmero de municipios, de acuerdo con criterios de
viabilidad econmica, extensin, poblacin, entorno geogrfico y
condiciones histricas.
b. Reestructuracin de ias reas administrativas y de servicios de los
conjuntos urbanos, ya sea mediante la creacin de reas metropo
litanas, fusin de municipios o simple alteracin racional de ios
trminos municipales actuales.
c. Creacin de una administracin comarcal con competencias,
recursos y estructura institucional adecuada para ia prestacin
de servicios que por su naturaleza o por razones de economa
desborden la capacidad de ios municipios, o para el impulso de
actividades de desarrollo territorial.
d. Reestructuracin competenciai de ias diputaciones, para descen
tralizar sus actuales competencias hacia las comarcas.
e. Transferencia de ciertas competencias de la administracin auto
nmica hacia la administracin local y comarcal.
f. Insercin de la administracin local y comarcal en la filosofa
de la administracin nica, con el fin de evitar duplicidades y de
acercar al ciudadano, dentro de lo posible, todos los niveles de la
gestin pblica.
2. La reorganizacin territorial, aunque sea profunda, debe hacerse de for
ma consensuada, sin perjuicio de apoyar su desarrollo mediante polticas
de incentivacin de las nuevas estructuras locales y de penalizacin de
los servicios y dotaciones considerados irracionales o antieconmicos.
3. La programacin de dotaciones y servicios financiados con cargo a
los presupuestos del Estado o la comunidad autnoma deben progra
marse ms en funcin de la poblacin y las condiciones geogrficas
que de la estructura administrativa local que las engloba, para evitar
la existencia de incentivos para la fragmentacin e invertebracin de
ia administracin local.
4. El proceso de comarcalzacn debe redundar en una mayor autono
ma local, por lo que sus rganos de decisin y gestin de carcter
democrtico deben funcionar con un alto grado de independencia
de los rganos tcnicos y de estudio creados al socaire del PDC.
5. El instrumento de orientacin de la reforma de la organizacin terri
torial debe ser un Plan Director de Comarcal! zacin, que especifique
los criterios de fusin o desdoblamiento de municipios, para la crea
cin de reas metropolitanas y para la definicin del mapa comarcal,
as como la estructura institucional y competenciai y los recursos
econmicos de cada una de las unidades territoriales contempladas.
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De esta forma, diseadas las lneas maestras del proceso, ser posible
incentivar adecuadamente el proceso, dentro de la lnea de flexibilidad
y continuidad interactiva a la que hemos aludido anteriormente.
Desde mi particular visin del problema de la administracin local, es
evidente que el proceso de revisin del mapa municipal slo puede abordarse
a travs de un proceso de comarcalizacin de naturaleza poltica con re
cursos, competencias y legitimacin electoral de su gobierno que cambie el
actual paradigma local por otro ms moderno, ms eficiente y profundamente
participativo. Y por eso enmarco a estrategia de la reforma en una comarca
lizacin que, una vez desactivado el confuso tinglado montado a comienzos
de los aos noventa, vuelve a ser una posibilidad a nuestro alcance.
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IVlJiriicipt y
estrile toras polticas
los luis Meiln Gil
Catedrtico de Derecho Administrativo,
Universidde da Coruna
ace ms de treinta aos, en virtud de una ayuda de la Fundacin
Barri de la Maza, tuve la oportunidad de dirigir un amplio estu
dio sobre Evaluacin de la administracin local en Galicia que,
con el subttulo expresivo de Anlisis de las estructuras administrativas de
las entidades locales en Galicia, se contiene en dos gruesos volmenes. No
existan entonces las facilidades que proporcionan ahora los medios inform
ticos. Esa carencia estuvo admirablemente colmada por el trabajo, tan eficaz
como entusiasta y generoso, de un extraordinario equipo de colaboradores
que empezaban la carrera universitaria como Pablo Gonzlez Marias o
Juan Miguel de la Cutara y por un numeroso grupo de funcionarios de la
administracin local cuya lectura hoy me resulta emocionante, y cuyos nom
bres son figuras reconocidas de la denominada administracin local, entre las
que se encuentra Jos Manuel Pieiro Amigo que hace honor a su apellido.
El trabajo fue desarrollado a pie de campo y con numerosas encuestas
cuyo seguimiento requiri de esfuerzos continuados para conseguir su
contestacin y evaluacin de los datos. No es el caso resumir el contenido.
Baste decir que en l se hizo un estudio de la realidad municipal, desde una
vertiente no estrictamente jurdica, con un anlisis pormenorizado de los
servicios prestados por los municipios y la hacienda de stos.
Si hago mencin de este trabajo en el comienzo de est intervencin, cuya
oportunidad agradezco a los organizadores de este curso de la UIMP es para re
cordar a excelentes funcionarios con una decidida vocacin de servicio pblico,
y testimoniar que el reto sigue todava vigente, con el que me siento solidario.
Preocupacin intelectual no falta, como demuestran estudios ms cerca
nos de los que es autor o impulsor el director del presente curso, el profesor
Romn Rodrguez Gonzlez. Lo que falta es la decisin poltica que ha de te
ner la entraa de una visin de largo alcance, expresin de una concepcin
de pas, que trasciende la coyuntura y los intereses electorales y de partido,
integradora de la sociedad, con un planteamiento global.
Las estructuras polticas son un dato que ha de. servir para construir el
modelo de vertebracin de Galicia como unidad; pero pueden, y no es mera
hiptesis, constituir un obstculo, cuando acceder al poder y mantenerse es
objetivo decisivo y excluyente.
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La intervencin de hoy tiene en cuenta las otras previstas en el programa.
Intentar exponer y razonar sobre ios municipios como partes estructurantes
del Estado, ahondando en la autonoma local como principio constitucional
en el Estado compuesto de la Constitucin y deduciendo consecuencias de ese
principio para concluir que ei ejercicio real del derecho de la autonoma local
requiere que se lleve a cabo, de una. u otra manera, la adecuacin del municipio
a esa funcin. El consenso intelectual, poltico y social es tan indispensable,
como arduo. A contribuir al primero va dirigida esta conferencia.
La organizacin poltica de la convivencia a que responde e! Estado es un
proceso de larga duracin. Aunque nunca definitivamente concluido, pueden
darse por consolidados determinados elementos y principios. Algunos de ellos
son los que se denominan, de una manera genrica, entes o entidades locales.
No es cuestin de referir su historia, de la que se hace una apretada sin-
tesis en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985. Bastar con subrayar su
naturaleza y su posicin en un Estado democrtico de Derecho. Dos citas sig
nificativas sern suficientes: Las entidades locales dice el prembulo de la
Carta europea de autonoma local de 15 de octubre de 1985- son unos de los
principales fundamentos de un rgimen democrtico, En esa lnea se inserta
la ley al declarar en su exposicin de motivos que una de ellas, la entidad local
por antonomasia, el municipio es el marco por excelencia de la convivencia
civil. Son la expresin de la convivencia social ms prxima dentro del Es
tado, sin que haya necesidad de referirse a un discutido iusnaturalismo. En
todo cas, una realidad que ei Estado no puede desconocer, como evidencia el
principio de autonoma local antes mencionado. Es cierto que no existe una
permanente y metalegislativa autonoma municipal, pero tambin que el
municipio no es mera creacin de la Constitucin, que reconoce su existencia
avalada por una larga historia L
Una aproximacin realista al Derecho ha de evitar quedarse en la expo
sicin terica de unas categoras, de otra parte necesarias. Puede suceder,
como ha ocurrido en la evolucin del rgimen local en Espaa, que perdure
una misma concepcin a pesar de los cambios polticos de signos diferentes
e incluso opuestos, o que una misma palabra tenga diferente significado
segn los regmenes polticos como ha ocurrido con el trmino autonoma.
Obviamente no significan lo mismo en los Estatutos de Calvo Soteio durante
1 Cfr. H errero y R o d r g u e z D e M i n , M., Autonoma y Democracia, El Derecho local en la
doctrina del Consejo de Estado, BOE, Madrid, 2002, p. 22 con cita de STC 37/1981 y 214/1989
y dictmenes del Consejo de Estado.
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la Dictadura de Primo de Rivera,, que en la Constitucin de 3.978, correspon
diente a un Estado democrtico de Derecho.
No es suficiente con estudiar el rgimen local desde un punto de vista
e s t r i c t a m e n t e formal a partir de las leyes que regulan las instituciones. En no
pocas ocasiones y la historia espaola lo confirma las normas van por
un lado y la realidad por otro, que no responde siempre a esquemas tericos
y doctrinales.
Durante mucho tiempo, en la doctrina espaola se sostuvo el esquema de
un rgimen local centralizado implantado en las Cortes de Cdiz, a comien
zos del siglo xx, por influencia ideolgica de los revolucionarios franceses
que durara, con algunas vicisitudes y atenuaciones, hasta la Constitucin
de 1978
Es preciso rastrear la historia para descubrir lo que hay de permanente
a lo largo de ella. La teora del pouvoir municipal elaborada en Francia y
e x p o r t a d a a Espaa no est en el origen del rgimen local espaol, que es an
terior a ella. Pero opera sobre una realidad indiscutible. Lo que persiste, bajo
regmenes jurdicos diversos, es un poder local que gestiona unos intereses
que una comunidad d e personas siente como propios. Esto es lo que no debe
olvidarse y lo que habr que asegurar en un Estado democrtico.
2
Las entidades locales corno
s elementos estructurales del Estado
Ha existido y existe una corriente doctrinal que configura a las entida
des locales como meras Administraciones Pblicas. Esa corriente ha influido
en la ley espaola vigente y en la doctrina del Tribunal constitucional, y tiene
detrs de s una larga historia. Entiendo que no se corresponde ni con el pri
mer constitucionalismo espaol de Cdiz, ni con la Constitucin de 1978.
La Constitucin de 1978 obliga he escrito a un replanteamiento de
una concepcin adminstrativizadora de las entidades locales, en lo que he
denominado un autntico salto de escala. No se trata de avanzar un punto
ms en cuanto a la descentralizacin del rgimen local, sino de plantearlo
bajo nuevos supuestos, entre los que figura recuperar el carcter poltico de
las instituciones locales.
Las entidades locales son elementos estructurales del Estado. Su ubi
cacin en el libro VIII de la CE relativo a la organizacin territorial del
Estado lo corrobora. Los constituyentes fuimos conscientes al menos
algunos de esa ubicacin diferente de la que corresponde a la Admi
nistracin que, junto con el Gobierno, son el contenido del ttulo IV. Es
2 Cfr. M e i l n , J. L., "La articulacin de los ordenamientos local y autonmico, REDA,
nm. 44, 1984.
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cierto que algunos de sus artculos son de aplicacin a los entes locales,
en cuanto desarrollan una actividad administrativa> como los relativos al
procedimiento de actuacin o ai control de sta. Pero los entes locales son
ms que una Administracin pblica. Sucede que la inercia doctrinal ha .
quedado reflejada en la CE en algunos aspectos ya que los artculos 103,
105 y 106 relativos a la Administracin en general tienen alguna relacin
con precedentes prximos en un Estado centralizado y el captulo segundo
del ttulo VII se titula De la administracin local 3.
Pero lo fundamenta! de la ubicacin de los entes locales en la CE radica
en su naturaleza y funcin. Municipios y provincias contribuyen con las Co- i
munidades autnomas a la organizacin territorial del Estado. A nadie se le
ocurre configurar a las Comunidades autnomas como meras Administra
ciones Pblicas aunque, como es obvio, tengan Administraciones Pblicas y
se les aplique el rgimen jurdico propio de ellas.
La nota caracterstica de los entes locales es su carcter representativo,
que en el caso de los municipios se expresa en el artculo 140 de la Cons
titucin con los trminos de sufragio universal, igual, libre y directo3,que
coinciden con los empleados para el Congreso de ios Diputados y Senado
(arts. 68 y 69). Tal nota no figura en el artculo 103 de la CE dedicado a la
Administracin Pblica que se caracteriza por la eficacia y la objetividad y
est dirigida por el Gobierno (art. 97), lo que es incompatible con la auto
noma reconocida por la CE a los entes locales.
Ese carcter representativo, coincidente con el Parlamento, aleja a l a s '
entidades locales de su total identificacin con meros entes administrativos.
Por eso resulta ms adecuado a su naturaleza hablar, como-es tradicin
britnica, de gobierno local. Sobre l y el Parlamento se asienta el sistema
democrtico, segn reiteradas y autorizadas declaraciones. Es escuela de de
mocracia basada en las estrechas relaciones y en la cercana de los electores
a sus representantes. Si el selfgovernment local se marchita, las races de la
democracia se secan 4.
Es preciso seguir insistiendo en esta lnea porque la Ley de Bases de
Rgimen Local se inserta en la corriente doctrinal que considera a las enti
dades locales como Administracin Pblica. Se corresponde con la ideologa
burguesa que conforma la accin poltica y acaba imponindose como De
recho positivo en Espaa desde mediados del siglo xix, La centralizacin y
la gradacin de las Administraciones Pblicas con sus tres niveles central,
provincial, municipal garantizaba la unidad de poder5.
3 MblAn, ]. L . , i bi dsm, En esa lnea, crtico tambin con la orientacin del Tribunal Constitu
cional, C a a m a o , F Autonoma local y Constitucin, REDC, nm. 70,2004, p. 168, donde
insiste en el carcter de autonoma poltica que aqu se defiende,
4 Short versin of the Repon of ths Royal Commison on local Government in England, 1970, p. 2.
5 Un defensor de esa orientacin es Parada, R., La segunda descentralizacin: del Estado
autonmico al municipal, RAP, nm. 172,2007, pp. 9 y ss.
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Esa orientacin se acomodar a la nueva configuracin del Estado com-
: rjuesto de la CE utilizando como fundamento el artculo 149,1,18 que reconoce
al Estado competencia exclusiva sobre las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas.
' As se manifiesta con toda claridad en la importante STC 214/1989 de 21 de
diciembre, que no hace, en ese sentido, ms que continuar la doctrina sentada
n sentencias anteriores. Para el TC el rgimen local como materia objeto
de competencias a disputar entre Estado y CCAA es el rgimen jurdico de
las Administraciones Locales y el concepto de bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas del citado artculo 149, 1,18 de la CE engloba
a las Administraciones Locales (STC 25/1983, 76/1983, 99/1987) que con
carcter general inspira el sistema que articula la LBRL (S. TC. 214/1989).
Por eso la citada STC 214/1989 resumir desde el principio, que las cuestio-
nes planteadas en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la
LBRL han de ser resueltas desde la atribucin al Estado por el artculo 149,1,18
de la Constitucin" que, en opinin del entonces Presidente del TC, ha ser
vido para resolver numerosos problemas competenciales (Toms y Valiente).
La autonoma,
&wP ^ pieza clave
Los entes locales, sobre todo el municipio, hacen referencia a una comunidad,
asentada en un territorio que, como tal, tiene unos intereses propios. Con una u
otra forma jurdica esos tres elementos coexisten para configurar la institucin.
.. El artculo 137 de la CE al referirse a municipios, provincias y comu
nidades autnomas dice que esas entidades gozan de autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses. En principio, no distingue el alcance de
la autonoma en relacin con esas entidades. Sucede que en otros artculos,
como el 2 el 143 la autonoma, respecto de las comunidades autnomas, se
reconoce como un derecho, lo que no se hace con municipios y provincias,
que aparecen bajo la rbrica impropia de administracin local y que con toda
correccin pueden denominarse, como se viene haciendo, entidades locales.
La Constitucin se limita a garantizar la autonoma de los municipios.
El distinto tratamiento d la CE a CCAA y entes locales es palmario.
Para la determinacin del inters respectivo es sumamente significativo
comprobar que la CE contiene una relacin de competencias que las CCAA
pueden asumir en una serie de materias (art. 148), sin perjuicio de asumir
las no atribuidas expresamente al Estado (art. 149, 3) y de aquellas otras en
desarrollo y ejecucin de competencias exclusivas del Estado, consideradas
como bases del rgimen jurdico de determinadas materias (149,1).
Nada dice, en cambio, la CE sobre las competencias que se reconozcan a
los entes locales para garantizar la autonoma local.
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El Tribunal constitucional en una de sus primeras Sentencias (STC 2 de
febrero de 198!) sent una certera doctrina sobre la distribucin territorial
de los poderes dentro del Estado, en lnea con una interpretacin plausible
del artculo 137 CE.
Esta unidad se traduce en una organizacin el Estado par para todo el
territorio nacional. Pero los rganos generales del Estado no ejercen la totalidad del
poder pblico, porque la Constitucin prev, con arreglo a una distribucin vertical
de. poderes, la participacin en el ejercicio del poder de entidades territoriales de
distinto rango, tal como se expresa en el artculo 137 de la Constitucin.
Pocos meses despus se introduce una importante distincin dentro de la
autonoma, que ha dominado la doctrina de! TC e influido en el legislador.
En ese sentido la STC de 28 de julio de 1981. dice:
La constitucin prefigura, como antes decamos, una distribucin vertical
del poder pblico entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el
Estado, titular de la soberana, las Comunidades Autnomas, caracterizadas por
su autonoma poltica, y las provincias y municipios, dotadas de autonoma admi
nistrativa de distinto mbito.
Autonoma administrativa, sin embargo, reconoce la misma sentencia,
que la Constitucin garantiza frente a Estado y las CCAA porque es de
carcter general y configurador de un modelo de Estado1, Esta ltima
afirmacin, referida a titulares de poder pblico, ir perdiendo fuerza, al
subrayarse el carcter administrativo de la autonoma local.
No existe en la Constitucin una delimitacin, ni precisa ni indetermina
da, de los intereses respectivos de las entidades locales. Slo se .reconoce que
existen y, por tanto, deben ser garantizados.
Esa circunstancia explica que se haya proporcionado, tanto ai legislador
estatal como al autonmico, un papel fundamental para determinar e! alcan
ce de ese mbito propio y esencial de las entidades locales, y que la autonoma
local se haya entendido acudiendo a la categora de garanta institucional
importada de Alemania y formulada en su da por Cari Schmitt, que hoy es
rechazada por un sector de la doctrina cientfica, pero que todava permanece
en la del Tribunal Constitucional
Como no es infrecuente en las sentencias y es observable en la del Tri
bunal Constitucional, la teora se construye al hilo del caso concreto y para
fundar el fallo. En este caso, la categora tuvo una inicial finalidad de frenar
iniciativas de las Comunidades autnomas, como las pioneras de Catalua,
en donde el nacionalismo ha mantenido una rechazo histrico a la entidad
provincial y a su rgano representativo, la Diputacin y una apuesta por
vegueras o comarcas, entes de carcter supramunicipal6.
5 Cfr. Esteve Pardo, jf., Garanta institucional y funcin constitucional en las bases del rgi
men local REDC, nm. 31,1991.
As se explica que la STC 32/81, de 28 de julio, sobre la ley catalana de
Diputaciones provinciales utilizase la citada categora, en una formulacin
que se repetir en otras posteriores. Estas son sus palabras:
La garanta institucional no asegura un contenido concreto o un mbito competen-
cial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservacin de una institucin
en trminos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en
cada tiempo y lugar. Dicha garanta es desconocida cuando la institucin es limitada,
de tal modo que se la priva prcticamente de sus posibilidades de existencia real como
institucin para convertirse en un simple nombre.
La autonoma local se configura, en definitiva como: garanta institucional
de los elementos esenciales o ncleo primario de autogobierno.
Los intereses respectivos reconocidos constitucionalmente han de tra
ducirse jurdicamente en competencias y potestades y materialmente en
servicios, con la correspondiente capacidad financiera para sostenerlos. De
otro modo, la autonoma sera irreal, contraviniendo a la Constitucin.
En un primersimo momento la STC 4/1981 de 2 de febrero, sin concretar
a quin correspondera esa determinacin en el marco de la Constitucin
declar, de un lado que:
...las corporaciones locales son de carcter representativo, y su gobierno y ad
ministracin tienen el carcter de autnomas para... la gestin de sus respectivos
intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y
exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo.
Y de otro, en relacin con ios medios a disponer por las entidades locales,
declara que, aunque la Constitucin no garantiza que sean en su totalidad
propios s que sean suficientes, admitiendo, como es lgico, la necesidad de
que dispongan de medios propios.
Competencias propias y exclusivas, medios propios para el gobierno y
no slo la administracin, en funcin de intereses propios son elementos
definidores de la autonoma local, a partir de los que habr que volver
a considerarla despus de una prolongada trayectoria de la doctrina del
Tribunal Constitucional.
El concepto de intereses respectivos, aplicable a las entidades locales
cumple, segn la STC 37/1981 de 16 de noviembre una funcin de orientar
al legislador. Es ste el que dentro del marco de la Constitucin, determina
libremente cuales son esos intereses, los define y precisa su alcance, atribu
yendo a la entidad las competencias que requiere su gestin, sin ms lmite
que el de reducto indisponible o ncleo esencial de la institucin que la
Constitucin garantiza (STC 32/81).
En otras palabras de la misma sentencia:
Las nociones mismas de intereses peculiares, de competencias propias y de servi
cios mnimos preceptivos como elementos imprescindibles del ncleo esencial de la
institucin constitucionalmente garantizada, han de ser consideradas como bases
que no cabe ignorar al legislar la materia.
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No es cuestin de reproducir aqu el debate entre defensores y detracto
res de ia garanta institucional para definir a la autonoma local7. Es cierto
que la categora es utilizada en Alemania y tambin all criticada y que
ha influido en la doctrina del Tribunal Constitucional; pero, entiendo que
no es imprescindible acudir a ella. Ha sido utilizada en su primer acog-
miento por el Tribunal para consolidar el Estado ante las comunidades
autnomas y como una alternativa dialctica ante la no configuracin
de la autonoma local como un derecho fundamental, lo que veda a las
entidades locales la posibilidad de interponer recursos por su violacin
ante el Tribunal Constitucional,
El Tribunal Constitucional ha afirmado de pasada que derecho funda
mental y garanta institucional no son categoras jurdicas incompatibles.
La eleccin, sin embargo, no es inocua por las consecuencias que acarrea.
n STC 26/1987, sobre autonoma de 1.a Universidad, reconocida en la CE
como un derecho fundamental, se reconoce que "es mucho mayor el poder
conformador de las normas que regulan la institucin si estamos ante una
garanta institucional y no ante un derecho fundamental5.
La frustracin reiteradamente manifestada por los entes locales, por no
poder acceder directamente al Tribunal Constitucional8, fue subsanada
con la Ley 7/1999 que reform la ley orgnica del Tribunal Constitucional
introduciendo la posibilidad de plantear conflictos en defensa de la autono
ma local con leyes estatales o de las CCAA que lesionen la autonoma local
constitucionalmente garantizada9.
Una frmula, tan inteligente como artificiosa, en la que el Consejo de
Estado tuvo un papel importante, sobre la que me permit decir que tiene
cuerpo de conflicto y espritu de recurso. Aunque con retraso vena a res
ponder a lo que dispone la Carta europea de autonoma local, ratificada por
Espaa diez aos antes, en su artculo 11:
Las entidades locales deben disponer de una va de recurso jurisdiccional a fin-
de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de
autonoma local consagrados en la constitucin o en la legislacin interna.
7 Cfr. con orientaciones contrapuestas, C arro, J. L Una nueva reflexin sobre la autonoma
municipal y V e l a s c o , F., Autonoma Municipal, l a autonoma municipal, Adminis
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8 Indirectamente puede accederse mediante el planteamiento de una cuestin de inconstitu-
cionaldad por un Tribunal de lo contencioso administrativo al enjuiciar actos de aplicacin
de una ey. As, STC lt/1999 de 11 de febrero que declar inconstitucional un precepto de
una ley autonmica por vulneracin de la autonoma local.
9 Cfr. MeilAn, J. L., La defensa de ia autonoma local ante el Tribunal Constitucional" Anuario
da Facultade de Dereito da Universidade da Corua, 2000, pp. 357 y ss.
Hasta ei momento presente slo ha sido admitido un conflicto presenta
ndo por la Ciudad autonmica de Ceuta en materia de urbanismo, resuelto en
contra por STC 240/2006.
La apelacin a la categora garanta institucional para definir a la au
tonoma local resulta cada vez ms forzada. Vale para elucidar lo que no es
autonoma y, desde esa perspectiva, se limita a una determinacin de carc
ter objetivo, pero no dice qu sea la autonoma y no revela la faceta subjetiva
de relacin con su titular.
La referencia a l conciencia social como concepto sociolgico indeter
minado, no deja de ser problemtica Qu conciencia? Es homognea en
todo el Estado? Con qu extensin y profundidad?
Es cierto que la autonoma local no aparece en la relacin de derechos
fundamentales. Pero ocasionalmente, ei TC y ello resulta sintomtico de
la necesidad de subrayar ese aspecto subjetivo, aunque utilice la expresin
como un elemento defensivo frente a la comunidad autnoma, ha afirma
do que:
Como titulares de un derecho de autonoma constitucional garantizada, las
Comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definicin de sus
competencias y a l a configuracin de sus rganos de gobierno a la interpretacin
que cada comunidad autnoma pueda hacer de ese derecho (STC 214/1989 de 21
e diciembre).
Tomada aisladamente parece una declaracin absoluta proautonoma.
Leda en su contexto es, en realidad, una defensa de la competencia del legis
lador estatal para definirla.
En una interpretacin literal de la CE, recogida en la Ley 7/1999 antes
citada, la autonoma est garantizada constitucionalmente. ste es el punto
de partida para su calificacin. En alguna ocasin al TC se le escapa denomi
narla institucin constitucionalmente protegida. La doctrina hasta ahora
consolidada del TC la identifica desde la garanta institucional, direccin
que ha seguido el legislador estatal sobre rgimen local. Para su adecuada
calificacin y defenderla del legislador estatal del autonmico se ha encar
gado el TC habra que retener la calificacin de principio que figura en la
Carta europea, principio constitucional, con todas sus consecuencias.
2.4
intereses propios y
pluralismo ordinameittal
La posicin de los entes locales y, en consecuencia, su tratamiento jurdico,
no puede ser ,1a misma en un Estado unitario y en uno compuesto, aunque
tambin en estos hay diferencias. En los estados federales, (EE. UU Alema
nia) el rgimen local es competencia de los estados o Lnder. En el regional
- 2 9 -
italiano ei Estado conserva amplios poderes sobre los entes locales. En Espaa
podra decirse que se da una situacin intermedia, aunque no equidistante de
los casos expuestos. Para la delimitacin de lo que es el mbito propio de la
autonoma local, el TC reconoce al legislador estatal un claro protagonismo,
que ha sido matizado ltimamente.
De un lado, la consideracin de las entidades locales como Administra
ciones Pblicas permitir que el Estado legisle sobre unas amplias bases,
dentro de las que han de situarse y operar las entidades locales y, de otro,
el reconocimiento de la autonoma de stas como administrativa frente a la
poltica de las CCAA, conducir a reconocerles a estas un poder poltico
y administrativo sobre las provincias y municipios que se incluyen en su
territorio. En una suerte de equilibrio, no obstante ese reconocimiento, el
TC tempranamente (STC 84/1981 de 23 de diciembre) reclamara que esas
entidades locales no desaparezcan, ni se conviertan en meras divisiones
territoriales, para concluir en un celebrado carcter bifronte del rgimen
jurdico de las autonomas locales.
De la doctrina expuesta, conviene subrayar dos principios de cuya dia
lctica resultarn las soluciones que hayan de darse a las relaciones entre
comunidades autnomas y entes locales: poder poltico y administrativo de
la comunidad autnoma y subsistencia real, no nomina!, de los entes locales,
garantizada constitucionalmente.
Las relaciones no pueden explicarse satisfactoriamente a partir de los
principios clsicos de tutela o incluso de competencia, sino en virtud de la
articulacin de ordenamientos jurdicos. Al fin y al cabo, la idea de orde
namiento descansa sobre la de organizacin, tai como puede predicarse de
los entes locales, que cuentan para su personalidad plena con la base real
de una.comunidad: poblacin, territorio, intereses propios y patrimonio.
El propio TC ha marcado decididamente esta direccin al sealar que los
problemas que plantea el Estado de las autonomas difcilmente pueden
resolverse si no es desde la perspectiva, an revitalizada, del pluralismo
ordinamental (STC 84/1982).
Por eso, resulta insatisfactorio que la LBRL atribuya a los entes locales en
su calidad de Administraciones Pblicas potestades de dictar normas, de
autoorganizacin, tributaria y financiera; y se comprende que la jurispru
dencia haya flexibilizado la exigencia de reserva de ley en materia de tributos
y sanciones locales.
La relacin, en definitiva, se dar de ordenamiento local a ordenamiento
autonmico o estatal globalmente considerados. El mbito mayor o menor
de cada cual, vendr dado por la naturaleza misma de la organizacin que
lo justifica y que se manifiesta fundalmentalmente por los intereses que
debe tutelar.
- 30-
Dado aue no existe en la Constitucin una determinacin del contenido
Je la autonoma local, el TC ha sostenido (STC 170/1989 de 19 de octu
bre, F.J; 19) que es un concepto jurdico de contenido legal, que permite
configuraciones legales diversas siempre que respeten la anteriormente
citada garanta institucional. Queda amplio margen para determinar en
qu consisten esas configuraciones legales diversas que, en principio, pue
den referirse al Estado y las CCAA.
Una adecuada articulacin de los ordenamientos estatal, autonmica y
local no es tarea fcil y no ha estado exenta de tensiones. Una larga y muy
importante trayectoria centralista en 1a. configuracin del Estado no se arroja
con facilidad por la borda.
En la LBR.L de 1985, que se acomoda a la Constitucin, puede apreciar
se una concepcin reduccionista de las entidades locales, al considerarlas
preferentemente desde la perspectiva de Administracin Publica, en lo que
residira ia competencia del Estado para regular la materia de acuerdo con el
artculo 149,1,18a sobre bases de las Administraciones Pblicas. El legislador
estatal asume por esta va un protagonismo que el Tribunal Constitucional
ha admitido (STC 214/1989).
El artculo 2 de a LBRL contiene una redaccin un tanto ambigua en
relacin con lo que dispone el artculo 1. En ste se habla de institucionali
zar y gestionar con autonoma los intereses propios de las correspondientes
colectividades. En aquel, la legislacin del Estado y de las Comunidades
autnomas deber asegurar a las entidades locales su derecho a intervenir
en cuantos asuntos afecten directamente al crculo de sus intereses.
Sin mayor anlisis, gestionar los intereses propios con autonoma no es
exactamente igual que intervenir en asuntos que les afecten directamente.
Ha habido una prolongada tendencia del Tribunal Constitucional a su
brayar el carcter especialmente relevante de la legislacin estatal. De un
modo rotundo el TC ha declarado que la ley estatal de Rgimen local es el
cauce y el soporte normativo de la garanta institucional con que identifica
la autonoma local.
El TC sostiene que la LBRL no slo ha de calificarse de bsica tambin
en sentido material, por cuanto tiende a asegurar el nivel mnimo de autono
ma a todas las corporaciones locales en todo el territorio nacional sea cul
sea la comunidad autnoma en que estn localizadas (STC 213/1988), sino
que ha afirmado que tiene una singular y especfica naturaleza y posicin
en el ordenamiento jurdico (STC 259/1988, F.J. 2) llegando a defender que
forma parte del bloque de la constitucionalidad (STC 27/1987).
Ni una ni otra afirmacin caben en el sistema ordinamental de la Consti
tucin. Puede subrayarse la importancia de la ley, de lo que hay precedentes
en el rgimen poltico anterior, pero sin que quepa traducirla en una categora
jurdica. De otra parte, el bloque constitucional es expresin acuada para la
conjuncin de Constitucin y Estatutos de autonoma, dada la naturaleza y
funcionalidad de stos, en la que descansa la peculiaridad del Estado auto
nmico, no reconducible a un Estado federal.
La constitucionalizacin pretendida de la LBRL con un alcance global ha
sido limitada por la STC 159/2001 de 5 de julio, F.J. 4, a aquella parte que sea
concrecin de principios constitucionales.
La deriva constitucionalizadora de la LBRL ha sido frenada por la
STC 240/2006, que sale al paso tambin de la consideracin de los entes
locales slo desde la perspectiva de la Administracin pblica. Revisando
pronunciamientos anteriores se reconoce que no permiten extraer con
clusiones definitivas sobre el valor de la Ley de Bases del Rgimen Local
como canon de enjuiciamiento.
De un modo rotundo se dice que la legislacin bsica sobre rgimen
local no se integra en el bloque de la constitucionalidad ni constituye canon
de validez respecto de otras leyes estatales.
Con anterioridad, en la misma sentencia se aclara que el rgimen local
entendido como rgimen jurdico de las administraciones locales, a que se
refiere la competencia del Estado segn el artculo 149, 1,18a de la CE no'
equivale a autonoma local (art. 137 CE). Y ello porque los imperativos cons
titucionales derivados del artculo 137 CE, por un lado, y del 149,1,18 CE por
otro, no son coextensos (STC 11/1999 de 11 de febrero F.J. 2).
El Estado se presenta como garanta de una organizacin comn. En ese
sentido el TC ha sostenido que las normas relativas a la administracin local de
carcter estatal no deben ceder frente a las ms especficas, a propsito de urba
nismo, porque las diversas legislaciones sectoriales podran imponer controles
que, en la prctica, llegasen a desfigurar el citado modelo el de la LBRL o
incluso a desvirtuarlo (STC 213/1988 de 11 de noviembre).
En todo caso, ha de tenerse en cuenta el mbito de poder poltico de las
CCAA. El Estado y las CCAA han de asegurar en la expresin del artcu
lo 2>2 de la LBRL la autonoma de los entes locales.
La existencia de comunidades autnomas exige, a mi juicio, huir del uni-
formismo. Las bases que el Estado aprueba, en virtud de la interpretacin del
artculo 149, 1,18 de la Constitucin, deben ser, por ello, el mnimo homo-
geneizador. Lo que se entiende como inters propio de los entes locales debe
dejarse, en la mayor medida posible a las comunidades autnomas, que debe
ran realizar esa eleccin poltica de la mayor trascendencia de acuerdo con las
propias peculiaridades: tradicin, asentamiento de la poblacin, organizacin
de la convivencia, rgimen jurdico de la tierra, etc.
Las CCAA tienen un papel importante a jugar, con opciones diversas
(STC 32/1981 y STC 28 julio 1986) en funcin de las polticas que adopten
dentro de la propia comunidad: procentralistas o proautonoma de los
entes locales.
Los Estatutos evidencian esa competencia de las CCAA en relacin con
los entes locales. El TC ha sentado que el legislador autonmico no puede
infringir los lmites de control de legalidad de los entes locales, pero tam
bin reconoce que el rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas que
proporciona el fundamento para las normas estatales sobre entes locales ha
de ser respetado a no ser que, en algn aspecto concreto, su inaplicacin
resulte expresa e inequvocamente de lo dispuesto en el Estatuto de auto
noma, como una caracterstica especfica de la misma (STC 27/1987 de
27 de febrero F.J. 9, sobre Diputaciones valencianas), un especifico anclaje
constitucional en expresin de la STC 109/1998 de 21 de mayo, FJ. 5 (leyes
catalanas sobre Diputaciones Provinciales), doctrina que se confirma en la
STC 214/1989 de 21 de diciembre sobre LBRL.
Las entidades locales se encuentran en medio de esas tensiones y su au
tonoma ha de ser garantizada podra decirse defendida por el Estado y
por las CCAA (STC 213/1998; 259/1988), aunque tambin puede ocurrir que
se encuentren a merced de uno y otras.
Un campo muy caracterstico es el del urbanismo10. Es competencia de las
CCAA ex artculo 148,1, 3a de la CE como confirma la polmica STC 61/1997
de 20 de marzo. De otra parte el urbanismo, como el propio sentido de la pa
labra revela, es uno de los asuntos de inters de los municipios como reconoce,
por ejemplo, la STC 40/1998 de 19 de febrero, F.J. 39. Es preciso encontrar
una solucin, en lo que ha de ser decisivo la distincin de lo que son intereses
municipales y supramunicipales. En la existencia de stos se justifica la com- /
petencia de la CA (STC 170/1989 de 19 de octubre, STC 51/2004 de 13 de abril) ; 'K.
para ejercer un control de oportunidad en un plan de urbanismo, lo que est V.:
i0 Cfr. MeilM, J. L., Autonoma local y planeamiento urbanstico, REAL>nm. 288, 2002,
pp. 9 y ss.
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La singular posicin jurdica de las ciudades de Ceuta y MeLilla ha con
ducido a una discutible decisin del TC sobre la competencia de aprobacin
definitiva de los planes urbansticos municipales, en el conflicto en defensa
de la autonoma local planteado por la ciudad de Ceuta (STC 240/2006). Tiene
un Estatuto de autonoma, pero es una ciudad, no una comunidad autnoma.
Por ser un municipio estaba legitimado para plantear el conflicto. No siendo
CA, no tiene competencia legislativa sobre el urbanismo, carece de Parlamen
to autonmico. La conclusin a que llega el TC es que la competencia para a
aprobacin definitiva del plan urbanstico municipal corresponde al Estado.
De esa conclusin discrepa un voto particular de dos magistrados.
Ceuta y Melilla son municipios, pero especiales. No existiendo CA la
balanza en la sentencia se inclin del lado estatal". No debera existir inconve
niente para inclinarla al lado local, que participa materialmente de una faceta
autonmica. La garanta de legalidad que ordinariamente se reconoce a la
comunidad autnoma respecto del plan aprobado por el municipio sera aqu
inexistente. Pero siempre existe la posibilidad del control jurisdiccional.
Tericamente no sera imposible la supresin de ese control de legalidad
administrativo. El Estado, en este caso singular, o la CA, en general, podran
interponer recurso ante la jurisdiccin y podra arbitrarse por va legislativa
que la interposicin llevase consigo la suspensin. Siempre cabra la satisfac
cin extraprocesal o el allanamiento.
TI Revalortzacin constitucional
sCPsa de las entidades locales
A lo largo de la exposicin anterior han quedado expuestos algunos aspectos
en los que es defendible una revalorizacin constitucional de las entidades
locales. Son elementos de la organizacin del Estado, dotados de autonoma.
La autonoma local, clave del sistema, no tiene por qu ser necesariamente
calificada de administrativa, como ha sostenido elTC, sino que tiene un fondo
poltico no impedido por la CE. La autonoma local est garantizada consti
tucionalmente, no identificable necesariamente como garanta institucional.
Aquello es lo fundamental.
El legislador estatal y autonmico contribuyen a determinar el mbito in
dispensable para que la autonoma local reconocida constitucionalmente sea
garantizada con mayor o menor amplitud. Depende de la decisin poltica
de ambos legisladores, necesaria en el paso, no del todo dado, de un Estado
centralizado a uno compuesto. Ms an, ia aparicin de la CCAA puede dar
lugar a una nueva centralizacin.
" La disposicin adicional tercera de ia Ley 8/2007 desuelo confirma la tesis del TC.
De la doctrina del C pueden rescatarse principios orientadores de la
accin legislativa. Tempranamente, la STC de 28 de julio de 1981 dijo:
El legislador puede disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes, pero
eliminarlas por entero y, lo que es ms, el debilitamiento de su contenido slo puede
hacerse con razn suficiente y nunca en dao del principio de autonoma que es uno
de las principios estructurales bsico de nuestra Constitucin.
l a autonoma local, como principio, uno de los principios estructurales de
nuestra Constitucin, es una buena direccin para entenderla de una manera
sustantiva y no ancilar;z. Como principio tambin la concibe la Carta euro
pea, que aade como criterio orientador, que <el ejercicio de las competencias
pblicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades
ms cercanas a ios ciudadanos. Esta expresin de un plausible principio
de subsidiariedad, que debe ser orientador para legislador y eventualmente
para el TC, quiz no sea suficiente para ei fundamento constitucional de la
autonoma local53.
A la STC antes citada pertenecen estas palabras:
La autonoma local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a
participacin, a travs de rganos propios, en el gobierno y administracin de cuantos
asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esta participacin en funcin de la
relacin entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias M.
El mbito de la autonoma local y, por consiguiente, las competencias de
los entes locales dependen de la determinacin del Estado y de las Comunida
des autnomas. Aqulla es un derecho de la comunidad local que como tal ha
de poder ser ejercido a travs del planteamiento de conflictos en su defensa.
P&ra su efectividad habra que retocar la actual regulacin de la legitimacin
para plantear el conflicto5s. La motivacin de la resolucin del conflicto debe
tener en cuenta la existencia de un principio constitucional de la estructura
del Estado que orienta y limita la discrecionalidad de las comunidades aut
nomas, a quienes debe incumbir garantizarla, La prohibicin de controles de
legalidad general y, por supuesto de oportunidad, derivan de esa naturaleza
de la estructura del Estado. No es imprescindible que se establezca en la le
gislacin estatal
12 En esa lnea se orienta E VELASCO, op. c i t , loe. c t t , pp. 60 y ss.
13 Un intento de identificar este principio en ios artculos 143 y 150 de la CE y en la STC 170/1989
de 19 de octubre en Banores, J. M . , El principio de subsidiariedad y la Administracin local,
Marcial Pons, 1999, pp. 24 y ss.
14 La STC 214/1989, citada anteriormente habla de "un derecho de autonoma constitucio
nal garantizada.
15 Artculo 75 ter de la Ley orgnica del Tribunal constitucional despus de su reforma: el
municipio o provincia que sea destinatario nico de la ley; cuando no sea as, como m
nimo un sptimo de los existentes en el mbito territorial y representen un sexto de su
poblacin oficial, en el caso de ios municipios y en el de las provincias, la mitad de ellas y
la de la poblacin oficial.
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En la hora presente, nuevos Estatutos, singularmente el de Catalua,
tienen regulaciones especificas sobre los entes locales en materia de compe- |
tencias, organizacin y funcionamiento. El captulo VI del EAC se denomina
El gobierno local", y contiene una enumeracin de competencias propias |
que garantizan la efectividad de la autonoma local, la prohibicin de con- 3
troles de oportunidad o la potestad normativa como expresin del principio |
democrtico. El Estatuto responde, de ese modo, a lo que se ha denominado 1
compromiso con la autonoma local, principio ordenador de la organizacin
territorial del Estado16. -
La inclusin en el Estatuto, adems de proporcionar un concreto -\j
contenido a la autonoma local, al integrarse el Estatuto en l bloque de
constitucionalidad, refuerza la garanta no slo frente al legislador estatal, i
sino tambin ante el autonmico, lo que plantea el problema del control
de estatutoriedad de las leyes autonmicas. Es todo caso, se avanza en la i
buena lnea que se ha apuntado de revalorizar la posicin de las entidades ;;
locales y su autonoma garantizada por la Constitucin, como elementos ;
estructurales del Estado.
Municipios y vertebracin
mMw intracomunitaria
En ms de una ocasin he hablado de una adecuada redistribucin de compe-
tencias que olvide tanto la centralizacin anterior del Estado como que orille
la tentacin de neocentralismo de las comunidades autnomas. Est pendiente
en gran medida lo que he denominado la vertebracin intracomunitariaE7.
La cuestin de los correspondientes deslindes, en definitiva de los m~ ^
bitos definidos por los intereses respectivos, ha de resolverse en la prctica,
No tanto garantizando lo mnimo, sino reconociendo a cada ordenamiento
lo que resulte ptimo desde el punto de vista del buen funcionamiento del |
Estado compuesto18. No existe, al menos en la actualidad constitucional,, i
una clusula universal de competencia.
Tal resdistribucin, a fin de que los respectivos intereses sean gestionados ;
adecuadamente, es una operacin poltica de la mayor trascendencia, que
sita a la CA a cada CA en la altura que corresponde a la naturaleza
poltica de su autonoma y que ha de realizarse mediante un planteamiento :
16 Cfr. F o n t i L l o v e t , T . , Autonoma local y Estatutos: crnica de un compromiso, Anuario
del Gobierno local 2006, pp. 26 y ss. De interiorizacin del rgimen local habla, F e r r e r , J., La
reforma de la Administracin local", RAP, nm. 174,2007, p. 287.
17 Cfr. M.eilAm, J. L., Autonomas y descentralizacin local, REAL, nm. 243, 1989.
18 V e l a s c o , F op. cit., loe. cit., p. 61 habla de que los artculos 137 y 140 de la CE contienen un
mandato de optimizacin.
36 ~
crlobal de todos los elementos en juego: entes, funciones, competencias,
espacios, etc. V
para ello es preciso, ms que poner el esfuerzo en esquemas formales
apriorstcos, procurar verter en trminos jurdicos las demandas de la
re a l i d a d , sean sociales en su sentido amplio, histricoculturales y geo
grficas, incluso con sus determinaciones fsicas y no digamos con su
proyeccin humana.
Pienso que el mtodo britnico seguido en su da es en ese sentido
aleccionador para la remodelacin de los espacios municipales. Me refiero
a la reforma del rgimen local ingls y gals operada por la Local Government
Act de 26 de octubre de 1972. Fue preparado por el trabajo de una Royal
Commssion presidida por Lord Redcliffe-Maud. Aos de estudios y
discusiones se recogieron en diez volmenes de testimonios y veinte de
investigaciones de gegrafos, economistas, socilogos que proporcionaron
los datos de la realidad sobre los que debieron operar posteriormente los
juristas20. Es el aprovechamiento'ptimo de los servicios, son los flujos
econmicos, son las connotaciones histrico-geogrficas, por citar algu
nos elementos, los que llevaron a adoptar una determinada organizacin
local y no al revs. Precisamente la necesidad de prestar unos servicios a la
altura de los tiempos justific la reforma. Cuando los entes locales no los
prestan satisfactoriamente, crece el desinters de los ciudadanos y sufre la
democracia que requiere participacin.
De poco vale ms bien es intil reivindicar el carcter del municipio
como parte estructural de Estado y reivindicar su derecho a la autonoma,
garantizada constitucionalmente, con las consecuencias que de ello se deriva
en relacin con competencias y medios para desarrollarlas, librndoles de
una dependencia insatisfactoria desde el punto de vista del Estado democr
tico y compuesto definido en la Constitucin, si se carece o falla el sujeto de
ese derecho a la autonoma.
La realidad de los municipios y Galicia no es en modo alguno una
excepcin evidencia que una gran parte de los municipios de Galicia no
estn en condiciones de desarrollar la virtualidad que se desprende de la
autonoma local, tal como me he esforzado en exponer21.
La despoblacin del mbito rural y la expansin de las ciudades plantean
el mismo problema desde dos perspectivas diferentes: la insuficiencia del
19 Cfr. MelA-N, J. L.,' Remodelacin de los espacios locales, Administracin Pblica en perspec
tiva, Universidad de A Corua, 1996, pp. 452 y ss.
Cfr. MelAn, J. L., La cuestin regional, Libro homenaje a Segismundo Royo Villanova, 1977,
recogido en Administracin Pblica, cit. pp. 328 y ss.
21 Cfr. Ro d r gu e z G o n z l e z , R. (Dir.), Os conceilos galegas cara o seculo xxi, Instituto de Estu
dios y Desarrollo de Galicia, Santiago de Compostela, 2004.
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municipio para satisfacer demandas de servicios crecientes que 1.a mayor
sensibilidad por la constitucional calidad de vida y medioambiente recla
man. En el primer caso se plantea cmo superar el mbito municipal y cmo
esa superacin para la prestacin de servicios y una adecuada utilizacin del
territorio afectado ha de ser plasmada en frmulas jurdicas.
En otros casos es patente que, si en la actualidad muchos de esos servicios
no puedan ser prestados por la insuficiencia financiera y agravada por una
inadecuada relacin entre el coste y el conjunto de los usuarios a que van
destinados, algo habr que cambiar. La autonoma local no es ni un lujo, ni
un adorno. Puede renunciarse a ella transfiriendo de facto la prestacin del
servicio a una instancia supramunicipal, sea provincial o autonmica. No
es lo constitucionaimente deseable. La dimensin del servicio, est marcada
por el nmero de usuarios. Esta realidad social y econmica debera
guiar la solucin para mantener la ecuacin autonoma y eficiencia. Pasa
tericamente, en un razonamiento desarrollado en la atmsfera asptica de
la mera reflexin intelectual, por un agrupamiento de municipios.
La fusin o agregacin de municipios, propuesta como solucin, no
parece que haya tenido xito22. Ms bien hemos asistido a segregaciones,
en algunas de las cuales intervine profesionalcente hace aos. Convendra,
por tanto, no minusvalorar el por qu de esas actitudes de comunidades,
constituidas por personas, con sentimientos e intereses colectivos.
Una frmula, siempre a mano, no exenta de dificultades, es la colabora
cin voluntaria, que ha rendido resultados positivos. Por su propia naturaleza
no parece que sea una solucin de carcter general, aunque hacer uso de elia
podra ser una manifestacin, paradjicamente, de autonoma local.
En alguna ocasin he mencionado como punto de referencia para la re
flexin, los landkreise alemanes, como una solucin de superar la dicotoma
campo-ciudad23. Hace muchos aos impuls para Galicia el establecimiento
de cabeceras de comarca y ncleos de expansin, accesibles en corto tiempo,
en los que se estableciesen los servicios de acuerdo con su optimizacin
social y econmica, atendiendo a los distintos asentamientos de poblacin,
que en muchos casos coincidan con la tradicional existencia de comarcas o
antiguos partidos judiciales. La vida cambia y quiz aquella aproximacin,
no sea hoy exactamente vlida, pero sirve como elemento de reflexin.
El paso a dar es intentar la configuracin del municipio compuesto, en
un fenmeno de integracin que no implique la desaparicin de ningn
municipio, como tampoco en las reas metropolitanas. Obviamente no to
das las ciudades han de integrarse en ellas. No todo debe dejarse a acuerdos
22 Cfr. Rodrguez G on z l e z , R . , Territorio y Gobierno local en Espaa, T h o m s o n - C i v i t a s , Cizur
Menor, 2005.
25 M e i l A n Gil, J. L.- R o d r g u e z - A r a n a , J., O Dereito estatutario galega, Parlamento de Galicia,
1988, pp. 216-217.
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i l ) | | ntaris ^ est^ ^as mancomunidades. Ni es necesario crear nuevas
^ ^i ct u ra s representativas que no sean demandadas por sus integrantes.
V5: . p.^iecie ser impuesta la gestin de servicios que sean supramunicipales.
-Estas o parecidas propuestas intelectuales se quedan en ccin si no
; eXjste la voluntad poltica. Y la estructura poltica que las hacen difcilmente
rea}izabe.s se encuentra en la actitud de ios partidos polticos en los diferen-
tes municipios- Son los clculos de poder que corroen lo que debe ser, sin
' embargo, su principal funcin: servir el inters general.
SO marco administrativo
' *' ' ' : '. ' J ''
p l local em Portugal *
s
Antonio Gandido Oliveim
Catedrtico de Derecho Administrativo,
Universidade do Minho
Este texto segue de muito perto, na parte histrica, o meu livro Direito das Autarquas Locis
publicado em 1993 e h muito esgotado.
No mbito deste Encontro e do tema que nos foi atribuido ser objecto de
aten^o a organizado da administrado local em Portugal, tendo como
ponto de partida as reformas introduzidas pelo liberalismo. Na verdade, a
actual organizado administrativa est muito ligada Revolucao Liberal de
1820 que a veio estruturar em novos moldes, sendo muito evidente a infl-
ncia que recebeu da Revoluto Francesa de 1789.
Tenha-se presente, por outro lado, que houve, em Portugal, um perodo
inicial de grande turbulencia e instabilidade (1820-1834) durante o qual
ocorreram curtos perodos de vigencia do liberalismo e outros de regresso
ao anterior regime, tendo ocorrido ainda urna guerra civil (1832-1834). Mas,
fnda esta, o liberalismo triunfou, ainda que com muitas dificuldades, e em
1834 entra em funcionamiento urna organizado administrativa da autora
de Mouzinho da Silveira, nos termos da qual o territorio do continente
era dividido em provincias, comarcas e concelhos (Decreto n. 23 de 16 de
Maio de 1832).
W ^jg Reforma de Mouzinho da Silveira:
m Inspimc napolenica e breve duraco
Este diploma, para alm de consagrar a separado dos poderes de julgar e
administrar, estabelecia urna organizado administrativa territorial uniforme
de forte inspirado napolenica, abolindo as antigas divisoes territoriais.
O pas era agora dividido em provincias, comarcas e concelhosL, estando
frente de cada provincia um prefeito, frente de cada comarca (adminis
trativa) um subprefexto e frente de cada concelho um provedor.
! O nmero de concelhos segundo o mapa das divisoes eleitorais elaborado para a ele9i o das
Cortes de 1822 era, no continente, de 785 (Decreto de II de Juiho de 1822).
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Estas autoridades eram nomeadas e detinhaxn todo o poder administra-:!
; tivo, estando encadeadas hierarquicamente. Junto dlas existiam, tal como|
em Frana, corpos administrativos com funes muito limitadas. Nai
provincia, o corpo administrativo era a junta geral deprovncia, na comar-l
ca, a jun ta de comarca e, no concelho, a cmara municipal A execuao das!
respectivas deliberares cabia s respectivas autoridades administrativas. %
A iirsporticia da reforma territorial .1
municipal de 1836 prosseguida I
mwP m ao longo do sculo xix
A reforma de Mouzinho da Silveira nao foi bem recebida no. pas, provo-.
cando fortes crticas especialmente dirigidas contra os poderes considerados^
; exorbitantes dos prefeitos e contra os abusos dos provedo res.
Na sequncia dessas crticas foram publicados, logo em 1835, dois diplo- ;
mas que vao constituir as bases do primero cdigo administrativo, o de 1836 ;
de tendencia claramente descentralizados. Sao eles a Carta de Lei de 25 de-
Abril de 1835 e o Decreto de 18 de Julho do mesmo ano que a regulamentava,:
Por fora destes diplomas, o territrio do continente era dividido em d i s t r i -
tos administrativos, estes subdividiam-se em concelhos, que, por sua vez, se:
i compunham de urna ou mais freguesias. Acabavam assim as provincias e as ;
comarcas e, com elas, os prefeitos e subprefeitos.
Quanto aos magistrados administrativos passavam a ser no distrito, o :
governador civil, no concelho, o administrador do conceho e, na freguesxa, o
I comissrio de parquia. Quanto aos corpos administrativos existiam agora a
f junta geral de distrito, a cmara municipal e a. j un ta de parquia,
| 3.3,1. A reforma territorial dos municipios de 1836
Ainda, no que toca administrao municipal, de referir a reorganizaao;
I da dvisao concelhia que precede a publicaao do Cdigo de 1836.0 impulso
para a nova divisao administrativa foi dado por um decreto de 17 de Maio de
1836 que determinava a convocao extraordinria das juntas grais de dis-
i: trito, para, num prazo curto2, formar um projecto de diviso dos concelhos
p e julgados do seu distrito, segundo instrues que acompanhavam cpia do
i! referido decreto remetidas aos governos civis.
! 2 Colleco de Leis e outros Documentos Officiaes publicados desde o i de laneiro at 9 de
j Dezembro de 1836, Quinta Srie, Lisboa, 1836, p. 145. As juntas grais deveriam reunir e de
liberar entre o dia 6 e 22 de Junho de 1836. Este prazo foi alargado at 30 de Junho em vista
das queixas das juntas grais pda exiguidade do prazo (Decreto de 15 de Junh de 1836).
: Mesmo assim a tarefa no foi levada a cabo.
~ 44
Gomo critrio para a diviso concelhia prescrevia o artigo 3. das Instru-
qUe cada concelho deveria ter nmero suficiente de cidados habis
Sfra os cargos electivos e bastantes meios de sustentar os encargos munici-
:v ajs; porm deveria ter-se em conta tambm as distancias, as comunicares
^hbitos dos moradores.
PZ'.O avanzo decisivo para a elaborado do novo mapa concelhio do pas
. -}f0 dado, porm, j depois da Revoluco de Setembro3 de 1836 por por-
^ t r i a datada do dia 29 desse mesmo ms que nomeou urna comisso com
' a finalidade de propor sem perda de tempo um projecto para a diviso
. . administrativa do Reino, tendo para esse firn em ateneo os trabalhos feitos
pelas juntas gerais de distrito. Subscrevia tal portara Manuel da Silva Passos
(Passos Manuel).
Em 6 de Novembro de 1836, publicado o decreto que estabelece a nova
\ diviso concelhia e que tomou por base os trabalhos das juntas gerais e o
parecer da comissao acima referida. Nos termos do artigo 1. do decreto,
o territrio do continente continha 17 distritos administrativos, mas o
nmero de concelhos era reduzido para 351, suprimindo-se mais de 400.
Esta diviso era ainda considerada provisoria e as juntas gerais de distrito
deveriam remeter anualmente urna consulta sobre os melhoramentos que se
poderiam fazer as divisoes administrativas do territrio.
A diviso concelhia que hoje existe em Portugal tem como matriz este
decreto (e nao a reforma de Mouzinho da Silveira como frequentemente se
diz) nunca sendo demais salientar a sua importancia, vrias vezes reafir
mada ao longo do sculo xixVat porque afastou o nosso pas, neste ponto,
dos pases europeus que nos esto mais prximos como, por exemplo, a
Espanha, a Franca e a Ita que tm proporcionalmente um nmero muito
superior de municipios.
Houve em Portugal, nessa poca, a preocupado de combinar populando
.y'., e territrio de forma que a populado nao fosse excessiva, tornando difcil o
expediente judicial e administrativo do concelho, nem diminuta fornecendo
um nmero insuficiente de cidados activos para as ele9oes e para o servido
dos cargos pblicos; quanto extenso territorial haviaa preocupado de
evitar as grandes distndas que causavam grave incmodo aos povos. Seria
bom que os muncipes pudessem deslocar-se sede do concelho e regressar
. a casa no mesmo dia com os meios de que dispunham. Outra preocupado
era a de que o concelho dispusesse de meios econmicos suficientes para o
cumprimento das suas tarefas.
3 A Revoluto de Setembro de carcter progressista ocorreu em 10 de Setembro de 1836 e re-
ps em vigor a Constituido de 1822. O texto desta Constituidlo faciiitava a reforma, pois
nSo continha aigumas limita$5es que nesta matria constavam da Carta Constitucional
de 1826.
4 Ver, p. ex., o relatrio que acompanhava o Cdigo Administrativo de 1878.
No sentido de diminuir a importancia desta reestruturaco poder
dizer-se que em Portugal se reformo u a organizado territorial dos muni
cipios, mas se manteve a freguesia. verdade que se manteve a freguesia
como ente da administrado local, mas nem a freguesia tem algo a ver com
os municipios de outros pases, nomeadamente da Espanha, da Franca, da
tlia, da Blgica ou Holanda, pois as atribuii;es dlas sao muito reduzidas,
nem, por outro lado, os municipios portugueses tem algo de semelhante
com os departamentos ou provincias existentes noutros pases, quer pela
sua dimensao, quer tambm pelas suas atribuices.
3,3.2- O Cdigo Administrativo de i 836:
Sua importancia
Antes de terminar o ano de 1836 foi publicado, em 31 de Dezembro, o pri-
meiro Cdigo Administrativo5portugus.
Merece particular at en e o o relatrio que acompanha esse Cdigo
assinado por Manuel da Silva Passos (Passos Manuel). Nele criticava-se
o Decreto n. 23 de Mouzinho da Silveira pois, embora tivesse introdu-
zido o sistema administrativo, nao foi calculado de modo que pudesse
ser bem acolhido por urna n a d o ciosa das suas liberdades municipais1
tendo buscado o legislador de 1832 inspirado em instituyeles viciosas
de alm dos Pirinus. Mais concretamente, era criticada a faculdade ili
mitada concedida Coroa de escolher os seus agentes administrativos1 e
dava-se conta da r e a c i o negativa que a aplicado do Decreto provocou
pelos excessos e abusos cometidos pelos Provedores dos concelhos. Mais
adiante, e noutro plano, o relatrio menciona elogiosamente a Carta de
Lei de 25 de Abril de 1835 que reformou o sistema administrativo segundo
os principios mais liberis e o Decreto de 18 de Julho do mesmo ano que
desenvolveu tais principios.
J na parte final do relatrio fazia-se urna referencia redu^o do nme
ro de municipios ( r e d u j o dos crculos municipais) operada pelo Decreto
de 6 de Novembro de 1836, escrevedo Passos Manuel que "a operacao da
supresso e mutilado dos concelhos tinha sido dolorosa mas indispen-
svel, pois dla dependa a consolidado do sistema administrativo.
Entrando na parte dispositiva do Cdigo, verificamos que o artigo 1.
dispunha que o territorio do continente e ilhas era dividido em distritos,
subdividido em concelhos, compondo-se estes de urna ou maisfreguesias. Em
cada urna destas dvises havia um rgao deliberativo eleito pelos respecti
vos habitantes.
5 Deve dizer-se que a expresso Cdigo Administrativo engaadora, pois este Cdigo,
como os que se Ihe seguiram, respeitam essencialmente materia de administrado local.
- 46-
Dspunha-se no Cdigo que esse rgo era, no concelho, a cmara mu
nicipal composta por um nmero de vereadores que dependia do nmero
de fogos que tivesse. Votantes e elegiveis nas eleives municipais eram os
cidados portugueses maiores de 25 anos com domicilio no conceiho e que
tivessem, no minimo, urna renda anual de cem mi! reis proveniente de bens
de r a i z ,' indstria, emprego ou comrcio. A elettro das cmaras municipais
era feita anualmente e o presidente da cmara seria eleito pelos vereadores
pluralidade dos votos, cabendo-lhe a execuco das deliberaces camarrias.
O leque das atribuices municipais era ampio competindo-lhe, desde logo,
consultar e deliberar sobre todas as necessidades do municipio ( 1. do
art. 82. do CA)6. 0 3. do mesmo artigo conferia s cmaras municipais
poder tributrio para ocorrer aos encargos do concelho. Em cada concelho
havia um magistrado administrativo, representante do Governo, por este
escolhido, mas de entre urna lista de cinco elementos saldos de elei^o direc
ta ocorrida na mesma ocasio da eleico da cmara. Esta forma especial de
escolha do administrador do concelho no teve continuidade na histria da
administrado municipal portuguesa, passando pouco tempo depois a ser
no meado pelo Governo.
Na parquia (freguesia), a junta respectiva era composta por 3, 5 ou
7 membros eeitos directamente, tendo em conta o nmero de fogos e o
presidente da junta era escolhido pelos membros da mesma reunidos com
os substitutos. Havia um regecor_escolhido pelo administrador do concelho
e dele dependente.
A nivel do distrito, a junta geral compunha-se de 13 procuradores (salvo
Lisboa com 17 e o Porto com 15) eleitos indirectamente por um colgio com
posto de eleitores do distrito. Estes eleitores resultavam de eleices directas
feitas a nivel local. Este rgo reunia ordinariamente urna vez por ano e
extraordinariamente sempre que o Governo o julgasse conveniente. Entre'
as suas atribui^es contavam-se as de natureza financeira tais como fazer
a reparticao das contribui0 es directas entre os concelhos do Distrito, es-
tabelecer derramas e contrair emprstimos para as despesas de utilidade do
distrito, e ainda de natureza tutelar (autorizar certas deliberares da cmara
municipal)! O administrador geral, magistrado administrativo representan
te do Governo (pouco depois fixou-se a designado de governador civil que
anda hoje existe), nomeado por decreto da Secretaria de Estado dos Neg-
cios do Reino (art. 103.)7tinha ampias atribuices e competia-lhe executar
as deliberares da. junta geral (art. 203.). O Cdigo previa ainda a existencia
de um conselho de distrito composto por 4 membros eleitos por um ano pela
6 Nao utilizada aqui a expresso interesse^ locis ou interesses peculiares do municipio
que s aparece no Cdigo Administrativo de 1886 (art 113).
Hoje teria o nome de Ministerio do Interior ou Ministrio da Administrado Interna.
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junta geral administrativa, podendo a eieio recair nao s sobre os procura
dores qn formavam a junta geral como sobre quaisquer outros cidados de
reconhecda probidade e inteligencia (arts 161. e sgs). A este rgao cabiam
funes de natureza contenciosa, salvo as que fossem da competncia dos
tribunal $ judciais e pertencia-lhe tambm aprovar as contas das cmaras
municipais (art. 172
Em 1836, estao assim j delineados traos essenciais da administrao
local do pas que perdurarao at aos nossos das. o que sucede, desde
logo, quanto ao nmero e configurao territorial dos concelhos tendo-se
operado apenas, desde ento, urna lenta mas continuada reduo do nmero
deles especialmente durante o sculo xix, fixando-se hoje em 308 para todo o
territrio nacional8.
Por outro lado, fixou-se a existncia de trs nveis nivel de administrao
local: a freguesia, o concelho e o distrito. Destes, o concelho (em Portugal
usa-se hoje indistintamente a denominaao concelho ou municipio) man-
ter-se- sempre como urna autarqua local dotada de r gaos eleitos, nao
sucedendo sempre o mesmo com os dois restantes que sofrerao os efeitos
(mais o distrito do que a freguesia) dos perodos de maior cenraiizao
administrativa.
Ainda de anotar a presena, em cada um desses nveis, de um represen
tante do poder ceniral que , no distrito, o governador civil, no concelho, o
administrador do concelho e, na freguesia, o regedor de parquia. Destes
apenas o governador civil chegou aos nossos dias.
As freguesias (parquias) e
H A o seu enquadramento no ambito
da administrao local
As freguesias ou parquias (hoje a denominaao de parquias reservada
para, o mbito religioso) constituera um nivel de administrao infra-mu
nicipal com grandes tradies entre.ns especialmente desde o Liberalismo.
At Lei de Separaao da Igreja do Estado de 1911 misturavam-se as atribui-
es religiosas (especialmente as relacionadas com o culto e a conservao e
administrao dos bens da Igreja) e as atribuies seculares das freguesias, E
assim se compreende tambm que ainda hoje o nmero de freguesias (civis)
e de parquias (religiosas) seja multo semelhante.
s Em 26 de Junho 4e 1867, entretanto, chegou a ser publicado um cdigo administrativo
(lei de administrao civil de Martens Ferro) que ia mais ionge e suprima 104 concelhos,
criando a parquia civil por agrupamento de vrias freguesias. Seria uma reforma territo
rial ainda mais profunda, mas este diploma foi suspenso depois de uma rvolta popular de
Janeiro de 1868 (a Jarteirinha) que deps o Mihistrio de que fazia parte Martens ferro.
- 4 8 -
.. lincia antes das reformas de Mouzinho da Sveira de 1832 e por um
decreto de 26 de Novembro de 1830, publicado nos Azores (Angra), num
ambiente ainda de grande agitado poltica, foram criadas as juntas de pa
rquia com o seguinte fundamento que merece urna transcribo integral;
Sendo necessrio para o bom regiment e polica dos povos que haja em
todas as parquias alguma autoridade local, que possua a inteira confianza
dos vizinhos e que seja especialmente encarregada de prover e administrar
os negocios e interesses particulares dos mesmos: manda a regencia em
nome da rainha que enquanto por lei constitucional nao for devidamente
estabelecida a nova ordem e administrado municipal se guardem as seguin-
tes disposi^es.
E o artigo 1. do decreto abria assim: Haver em cada parquia um
junta nomeada pelos vizinhos da parquia e encarregada de promover e
administrar todos os negcios que forem de interesse puramente local. Re-
pare-se que a organizado legislativa da administrado local come^ou aqui
pela parquia e nao pelos municipios, embora um decreto do dia seguinte
(27 de Novembre) se referisse j a estes. E interessante ainda verificar que
eram ampias as atribui^oes que resultavam do decreto, abrangendo nao s
as referentes igreja (e ao culto) como as de promover a sade pblica, vigiar
sobre as escolas de primeiras letras, cuidar da conservado, limpeza e reparo
.das fontes e po^os de uso comum, proceder floresta^o para abastecimien
to de lenhas e madeiras bem como para formosura dos caminhos e lugares
pblicos, dirigir as obras pblicas feitas custa da freguesia, vigiar sobre a
criado e educacao dos expostos.
Porm, pouco depois, o Decreto de l de Maio de 1832 de Mouzinho
da Silveira, tambm publicado nos Azores, determinava no seu art. 29. in
fine: ficam extintas as juntas de parquia. O Decreto n. 23 s pde ser
aplicado, como dissemos, em 1834, aps o fim da guerra civil e, logo em
1835, o decreto de 18 de Junho, publicado no seguimento da Carta de Lei de
25 de Abril de 1835, institua de novo as juntas de parquia com um nmero
de membros varivel, tendo em conta o nmero de fogos.
Em 1836, o Cdigo Administrativo publicado no ltimo dia do ano,
dividiu o territrio em distritos, concelhos e freguesias, havendo, em cada
urna destas, juntas de parquia compostas de 3, 5 ou 7 membros conforme
nmero de fogos e eleitos pela populado (embora com sufragio limitado). O
presidente era escolhido pelos membros da junta que, para o efeito, reuniam
com os seus substitutos. As atribuidas das freguesias eram ampias e pode-
riam lanzar, em certas condi^oes, impostos sobre os paroquianos.
Costuma afirmar-se que as freguesias desaparecem da administrado
local em 18429e invoca-se nesse sentido o art. l. do Cdigo Administrativo
9 Catano, M., Manual de Diretto Administrativo, Tomo 1, 10aed., 1973, p. 353
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de 1842 que divida o territrio apenas em distritos e concelhos e o art. 30(5,
0 que dispunha que as juntas de parquia nao formavam parte da organiza-i
cao da administrado pblica. S que nao pode ignorar-se que esse mesmo
cdigo dedicava o seu Titulo V exclusivamente administrado paroquial,
contendo nada menos do que 55 artigos. Verificamos mesmo que o artigo
290. estabelecia que em cada freguesia havia urna junta de parquia e um
regedor de parquia, dispondo os artigos seguintes que a junta era compostagli-:
pelo proco que era vogai nato e presidente e por dois ou quatro membro?
eleitos pelos eleitores da parquia conforme o nmero de fogos da freguesia. '
Mais se dispunha, nesse cdigo, que as juntas teriam um escrivao e ura te-
soureiro nomeados de entre os seus vogais ou fora deles (artigo 292.) e urna
casa especial para reunir (artigo 302.). Na falta de casa especial, poderiam :; i f p ' '
reunir na sacrista, mas nunca na igreja.
As suas atribuicoes hmitavam-se, segundo a expressao do mesmo cdi-
go> administrado da fbrica da igreja, dos bens da parquia e s tarefas
que resultavam da sua qualidade de comisses de beneficencia, mas len-
do com atendo verifica-se que as juntas de parquia deveriam promover rff .
a ex t in d da mendicidade, arrolando as pessoas que tivessem direito a t p ' '
ser sustentadas pela beneficencia pblica, promover e solicitar os socorros Afg
de que elas carecessem, fiscalizar a cr i a d o dos expostos e ainda contrair
emprstimos e fazer contratos para se efecta rem obras do interesse da pa~ -q| . ;
rquia. Nesta materia de at ri buidas das autarquas locis preciso ter em 'ffT'
conta que nao sao apenas os cdigos que nos dizem as competencias res- ^|||.
pectivas e que leis avulsas contm frequentemente matria da competencia
dlas. Assim, um decreto de 20 de Setembro de 1844, sancionado por Lei .if .
de 29 de Novembro do mesmo ano, autorizava as juntas de parquia (bem
como as cmaras, as confrartas e irmandades) a estabelecer escolas para ;||v
ambos sexos, onde nao as houvesse, pagas pelo Estado e a darem gratifica-
d e s aos procos que quisessem ensinar as primeiras letras 1!. finalmente / l | f v
a junta de parquia, na falta de outros meios de receita, poderia lanzar . , - .
fintas ou derramas pela forma de'adicionis as contribuidas pagas ao -It:;,
Estado mediante autorizado da cmara municipal (art. 325., conjugado Jpfe
com o art. 139.). Esta dependencia em r el a d o ao municipio, que j vinha
alias do Cdigo de 1836, nota-se tambm noutros artigos como o 314.: A
junta de parquia deve requerer cmara municipal sobre quanto fizer a
bem da administrado da sua parquia e representar superiormente quan
do nao for atendida. ^
C f r . O Cdigo Administrativo de 18 de Mar^o de 1842 anotado por Jos M x im o De C astro
M el Le i te e Va sconcelos, Lisboa, 1849, p. 57, em anotado ao n XI do art. 133. Sobre a
administrado paroquial neste perodo, cfr. D Sousa M o n t e i r o , A. X., Manual de Direito
Administrativo Parochial, 34ed., Coimbra, 1870.
~ 50 -
" . 1878, publicado um novo Cdigo Administrativo e corri ele as
^re(7uesias adquirem de novo um estatuto jurdico-administrativo mais
'^'elevado. 0 territorio dividido em distritos, concelhos e parquias, sen-
a junta de parquia o corpo administrativo da freguesia. A junta era
composta de 5 membros eleitos directamente pelos eleitores da parquia,
sendo o presidente escolhido pela junta de entre os seus membros. As
atjibuices eram ampias e aim das tradicionais como a administrado da
imbrica da Igreja, administracao dos bens da parquia e de beneficencia
eram incluidas materias como caminhos vicinais, cemitrios paroquiais,
conveniencia da declaraco de utilidade pblica de expropriaco de certos
prdios. A tutela era limitada e as juntas de parquia tinham competencia
para o lancamento de impostos sobre a forma de percentagem sobre as
contribuices gerais, predial, pessoal e industrial. O proco, que deixou de
ser presidente e vogai nato, tornava parte e votava as deliberaces da Junta
respeitantes aos interesses eclesisticos da parquia, tomando assento
direita do presidente.
O Cdigo Administrativo de 1878, pelas ampias faculdades tributrias
concedidas s autarquas locis e nomeadamente as freguesias, foi objecto
de fortes crticas11. Assim se compreende que o Cdigo de 1886, que lhe
sucedeu, fosse mais apertado em aspectos financeiros (lancamento de im
postos) ou outros que tivessem impl ica re s nesse dominio (emprstimos
de certo montante, cracao de empregos), determinando que as delibera
ces das juntas de parquia fossem provisorias nesta matria e sujeitas
aprova^o superior da cmara municipal ou do governador civil. Mas,
no restante, este Cdigo mantinha a anterior divisto administrativa do
territorio. A junta de parquia composta de 3 ou 5 membros conforme o
nmero de habitantes continuava a ser leita directamente e o proco con
tinuava a votar as deliberares, mas apenas sobre assuntos eclesisticos.
Em matria de a t r i b u i r o s de referir a formula9o contida no art. 188.
A /unta de Parquia tem a seu cargo em geral administrar os bens e
interesses peculiares da parquia.
As restr9oes financeiras introduzidas por este Cdigo parecem nao te-
rem sido suficientes e em 1892 surge um decreto que coloca a freguesia numa
situado difcil. Veja-se s o que se escrevia no prembulo de um decreto
de 6 de Agost de 1892: Nao ouso propor a V. Magestade a e x t i ^ a o das
parquias. Profundamente radicada nos costumes do pas, a instituido
das juntas de parquia tem ainda por si corresponder a urna verdadeira
necessidade pblica. E logo a seguir: o seu naturai destino a gerncia dos
negocios atinentes fbrica da igreja paroquial e o desempenho de algumas
11 Houve juntas de parquia que chegaram a larupar 200% sobre as contribuices directas
do Estado, cfr. Cndido, A., Discurso proferido na Cmara dos Depatados, na sesso de
15/7/1887, Echos,?. 150.
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fun<^oes de beneficncia. E limitadas a este modesto firn as juntas de par ce
quia prestarti um servido importante (...). Depois de se afirmar que mas. %
alm disto nao podem ir rematava-se deste modo: Poi realmente infeliz a '3j
experiencia que se fez, exaltando a administrado da parquia categoria de Jfj
urna administrado civil. .v^
Criticava-se-lhes, efectivamente, a falta de meios humanos (falta de gente
capaz) e o exagero nos gastos, com insensato recurso ao crdito. As suas- %
atribuicoes passariam, em regra, para as cmaras municipais que veriam ^
dilatada a sua esfera de ac^o. O artigo 16. deste decreto determinava que
ficavam pertencendo s juntas de paroquia simplesmente a adminisi ra^ao %
dos bens e rendimentos da fbrica da igreja paroquia! e suas dependentes ^
bem como o encargo de comissoes de beneficncia das respectivas fi egue
sias, passando para as cmaras municipais as atribuicoes que, pelos t: j
s 188. a 192.. do Cdigo Administrativo de 1886, pertenciam s juntas d e
paroquia (artigo 15.). :;3
Tratou-se, em termos legislativos, porventura do ponto mais baixo da f |
administraco paroquial desde 1832, data em que foram formalmente -
extintas as juntas de parquia, como vimos. No entanto, poucos anos
depois, o Cdigo de 1896, sem reabilitar as parquias ao nivel do Cdigo
de 1878 mantm-nas na divisao administrativa do territorio, ao lado dos :|
distritos e concelhos, estabeleceu um nmero de 3 vogais para as freguesias g
at 1.000 habitantes e de 5 para as que tivessem mais de 1.000 e reconduz |
o proco novamente c o n d i l o de vogai nato e presidente da junta de
parquia. As atribuicoes eram ampias dentro do mbito local (caminhos :;|jj
vicinais, declaracao de utilidade pblica de expropriaco, cemitrios, .J
funda^ao de estabelecimentos de utilidade para a parquia e outras) mas | |
sujeitas a aperlada tutela por parte do governador civil e at do Governo. ;!
Elas podiam lanzar derramas, contrair emprstimos (neste caso deviam f |
ser ouvidos os vinte eleitores da parquia maiores contribuintes da contri '?
buicao predial) e nomear empregados. -|
De referir que o pas viveu no m do sculo xix urna grave crise financeira |
e que eia explica tambm, em boa parte, a atitude restritiva tomada em rea- |
9o s autarquas locis e conseqentemente s freguesias e aos distritos.
Chegamos, entretanto, em 1913, legislado da I Repblica (implantada: ;!
em 1910) que se apresentou muito favorvel s freguesias. Essa legislado ; |
tinha por base a Cons tituido de 1911 que dava especial relevo descentra- |
liza^o administrativa. O territrio continuava a ser dividido em distritos, :|
concelhos e parquias civis como resultava do artigo 2. da Le n. 88, de 7 f
de Agosto de 1913. Atente-se na designado parquias civis que reflectia .
a separado do Estado das Igrejas decretada em 20 de Abril de 1911, dei-
xando as juntas de parquia de ter quisquer atribi0 es no dominio da
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istrao da fbrica da Igreja, como at ento. A designao parquia
foi substituida pela de freguesia em 1916, passando a designarse por
de freguesia o respectivo rgo (art. 2. da Lei n. 621, de 23 de
de 1916).'.
As juntas de freguesia eram eleitas directamente e o sufrgio alargado.
:.Q mandato era de trs anos e na sua primeira sesso as juntas de freguesia
: .-:elegiam o presidente e o vice-presidente. 0 . sistema eleitoral previa a repre-
fe'- seritaco de minorias e assim tambm nas eleies para a junta de freguesia
: as listas deveriam ter um nmero de candidatos inferior ao nmero dos
, . :qUe deviam ser eleitos. As atribuies das juntas de freguesia na I Repbli
ca abrangiam os dominios tradicionais relativos a caminhos vicinais, ruas
praas da freguesia, cemitrios, fontes, administrao de bens e rendi-
mentos da parquia, fundao de estabelecimentos de utilidade paroquial
(art. 146. da Lei n. 88).
E, assim, chegamos, em passos largos, ao Cdigo Administrativo de 1940
norteado por principios que se afastam dos que at agora vimos. Sao os
principios autoritrios do corporativismo, que teve origem no golpe militar
de 1926, a substituir os principios liberis. Numa formulao diferente dos
cdigos anteriores dizia, na sua formulao inicial, o art. l. do Cdigo de
1940: o territrio do continente divide-se em concelhos, que se formam de
freguesias e se agrupam em distritos e provinciasn.
A divisao administrativa centrava-se assim em volta do concelho. As
freguesias eram definidas como o agregado de familias que, dentro do
territorio municipal, desenvolva urna aco social comum por intermdio
de rgaos prprios (artigo 196.). "rgaos da administrao paroquial
eram as familias representadas pelos seus chefes e a junta de freguesia
(art. 197.). Esta era eleita pelos chefes de familias. Chefe de familia era
tipicamente o homem com familia legitimamente constituida que com ele
vivesse em comunho de mesa e habitao e sob a sua autoridade (artigo
m;] 200., n. 1).
As juntas eram compostas por 3 vogais eleitos por 4 anos, sendo um
presidente, outro secretrio e outro tesoureiro. As atribuies eram largas
cobrindo os dominios tradicionais e assim a administrao de bens da
parquia, caminhos vicinais, fontes, cemitrios, mercados, -utilizao dos
baldos, instituies de utilidade paroquial, passagem de atestados e era
conferida anda especial ateno s atribuies de assistncia (socorro s
pessoas necessitadas, proteco das crianas pobres, estabelecimento de
cantinas junto das escolas primrias, colnias de ferias, aulas de ginstica
infantil, tratamento dos expostos, internamento de alienados, conduo dos
Mais tarde foi retirada a referencia <is provincias, por supresso destas.
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enfermos para os hospitais, subsidios aos estdantes pobres e outras). Note- 4
se que a junta de freguesia era o nico rgo da administrado autrquica
que, no regime corporativo !5>era eleito directamente e por inteiro, embora M M c
com as restri^es acima definidas s quais o art. 201. n. 5 acrescentava
ainda a de nao propagar dou trinas tendentes subverso das institui0 es e
princpios fundamentis da ordem social.
Esta brevissima digressao histrica permitiu-nos ver que as freguesias
maniveram sempre urna junta de parquia eleita pelos habitantes (embora lfi-
com um sufrgio mais ou menos restrito) a quem era confiada a adminis-
trago de assuntos de interesse local Permitiu-nos ainda verificar que as. ; | | | ' : .,
cmaras municipais sempre tiveram sobre elas um papel preponderante em
vrios aspectos nomeadamente o de tutela. Certo que oscilaram entre urna
maior ou menor descentralizado, mas nisto acompanharam um movimen-
to que atingiu as demais autarquias locis, importa frisar de novo que as
reguesias nao sofreram, como sofreram os concelhos, urna profunda refor-
ma territorial Assim, as freguesias so, em geral, mais antigas que muitos $1'
concelhos. O nmero dlas nunca foi objecto de grande alterado a n^o ser
na lei de administrado civil de 26 de Junho de 1867 que nao chegou a entrar
em vigor como vimos.
Depois de 1974, a freguesia passou ser de novo, pela Constituido de 1976 .jp"
urna autarqua local dotada de rgos eleitos: urna assembleia de freguesia, :>fp '
rgo deliberativo e urna junta de freguesia, rgo executivo. A assembleia de
freguesia com um nmero de membros varivel, dependente da populado
residente (melhor do nmero de eleitores), agora eleita directamente pelo .: i |
sistema proporcional e a junta de freguesia com um nmero de membros
mais reduzido, embora tambm varivel de acordo com o nmero de elei-
tores, eleita pela assembleia de freguesia, excepto o presidente da junta que fM,\ .
sempre o primeiro (ou a primeira) da lista mais votada para a assembleia |:c
de freguesia. E urna vez que os membros do rgao deliberativo (assembleia)
nao podem pertencer simultaneamente ao rgo executivo (junta) eles sao
substituidos na assembleia pelos que vierem a seguir as respectivas listas de 'IME
candidatos as elei^es. I l f e
as freguesias com populado mais diminuta (menos de 150 eleitores) a : :
assembleia de freguesia substituida pelo pen t no de cidadaos eleitores o que
constitu urna forma de democracia directa.
Actualmente existem em Portugal 4.252 freguesias (dados de 2005). ;w .
13 O regime corporativo nao foi mediatamente instaurado em 1926. O pas viveu em di- J
tadura at 1933 data em que foi aprovada a Constitui<;ao de 1933 e com eia instituido o Sg
regime corporativo. e .
14 Sem esquecer a presenta, em certos perodos, do proco como vogai nato e presidente. f
Os municipios tm em Portugal urna larga historia que tem sido objecto
e estudo desde perodos muito anteriores fundaco da nacionalidade
p o r t u g u e s a (sculo xi) e muito particularmente a partir da dade Media.
Deixainos de lado essa perspectiva histrica mais antiga para dizer que ao
instaurar-se o liberalismo em Portugal, em 1820, o nmero de municipios
era de cerca de 800 (com urna composicao territorial e municipal muito
diversa e fragmentada), j referimos neste trabalho a reforma territorial de
1836 e importa agora apenas reaicar que o municipio foi sempre e conti
nua a ser elemento fundamental da nossa administrado local.
Depos dessa reforma e ao longo dos sculos xrx e xx at aos nossos dias,
apesar dos sucessivos cdigos administrativos publicados, o municipio
manteve-se sempre com urna cmara (municipal) eleita pelos residentes no
municipio (anda que com o direito de sufragio limitado como era normal
na poca). Por vezes, em perodos de maior centralizaco, o municipio tinha
tambm um rgao consultivo denominado conselho municipal constituido, em
geral, pelos maiores contribuintes. Excepto a esta regra foi a do perodo cor
porativo (1933-1974) durante o qual a cmara deixou de ser eleita por sufrgio
directo, instituindo-se o sufrgio corporativo. Na mesma altura o presidente
da cmara passou a ser nomeado pelo Governo (e nao eleito pela cmara).
Curiosamente esta nomea^ao do presidente da cmara pelo Governo vai
determinar o desaparecimento, junto do municipio, da figura do adminis
trador do concelho. Este, instituido desde o Cdigo Administrativo de 1836,
era o representante do Governo no municipio, tendo por fun^ao acautelar
os interesses nacionais e muito particularmente os interesses do Governo.
v Ele desaparece agora e s agora, pos a nomeayo do presidente da cmara
. pelo Governo dspensava as suas fun9oes. O retorno elei^ao directa depois
de 1974 nao fez reviver o administrador do concelho que sempre foi sentido
: como urna figura administrativa limitadora do poder municipal.
Os municipios tm actualmente (desde 1977) dois rgaos colegiis eleitos:
a assembleia municipal e a cmara municipal.
A assembleia municipal, urna espcie de parlamento local, eleita para um
mandato de quatro anos e tem, entre ns, urna composicao muito original
Ela constituida por elementos eleitos directamente pelos residentes e tam
bm por todos os presidentes de junta das freguesias existentes no municipio
em causa. A sua compos9ao final obedece s seguintes regras:
1. Os eleitores do municipio elegem por ele^o directa um nmero
de membros da assembleia que , pelo menos, o triplo do nmero
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de membros da cmara municipal (assim se a cmara municipal de?
um municipio tem 7 membros um presidente e seis vereadores-
assembieia desse municipio ter 21 membros eleitos directamente';
pelos municipes por sufrgio universal e mtodo proporcional
2. A estes membros eleitos directamente acrescem todos os presiden-:!
tes de junta de freguesia do municipio. Assim, se o municipio trve|
urna cmara com 7 membros e tiver 15 freguesias, a assembieia ter!
36 membros (21 eleitos directamente mais 15 presidentes de junta). -.1
3. No entanto, se o nmero de freguesias for muito elevado e superior ao H
triplo do nmero de membros da cmara municipal, entao o nmero !
de membros eleitos directamente sobe at ser superior ao nmero dg
presidentes de junta mais um. Assim num municipio com urna c-fl
mara de 7 membros e 30 freguesias a assembieia nao ter 21 membrosll
eleitos directamente (7 x 3), mais 30 presidentes de junta. Ter antes|
31 membros eleitos directamente mais os 30 presidentes de junta, !
num total de 61 membros. A razo de ser da lei a de que o nmero d 'fl
membros eleitos directamente deve ser sempre superior ao do nmero J
de membros por inerncia (presidentes da junta). |
Fcil verificar que as assembleias municipais sao frequentemente muito | |
numerosas e que-a respectiva composico tem de ser vista municipio a m u - i
nicpio, pois deve-se ter em conta nao s a populado residente (nmero d ; |
eleitores) como o nmero de freguesias de cada um. Acresce ainda que nao/ |
h nenhuma regra para o nmero de freguesias de cada municipio, havendof
alguns com muito poucas e outras com vrias dezenas.
A cmara municipal, que a Constituido classifica como rgao executivo
tem tambm algumas originalidades. Ela eleita directamente por sufrgio
universal e segundo o mtodo proporcional variando o nmero dos seus |
membros conforme a populado. A elei^o segundo o mtodo proporcional:!
implica que o rgao executivo possa ter membros eleitos pelas listas de opo- 1
s9o e isso o que sucede normalmente. Vf
Falta dizer que ao votar para a cmara municipal o eleitor est a escolher |
ao mesmo tempo o seu presidente, pois o cabera (o primeiro) da lista mais |
votada automticamente o presidente da cmara, Este, embora nao venha f
mencionado nem na CRP nem na lei como rgao do municipio, efectiva-1
mente um rgao deste ente e com largos poderes, pois o nosso sistema de-l
administrado local acabo u por dar ao presidente da cmara o lugar mais |
proeminente dentro do municipio. 3
O municipio a enddade local mais importante do nosso pais e isso 4
resulta nao s da tradi^o histrica como principalmente das atribui^oes e
competncias que a lei Ihes confere. A importancia que o municipio tem deve ?i
tambm muito reforma territorial de 1836, pois ao configurar municipios >
- 56- 3
l | | ^ . : p o p u l a o e territrio suficientemente grandes eles podem ter meios
P^lixnarios (funcionrios), tcnicos e financeiros aptos a exercer efectivanen-
S s tarefas que tm a seu cargo.
' peve ter-se presente a este propsito que um municipio portugus tem,
-'^ern mdia, cerca de 34.000 habitantes e pouco menos de 300 quilmetros
quadrados de superficie. Quanto populao, dos 308 municipios ac-
v.italrnente existentes mais de 200 tem mais de 10.000 habitantes. Destes
-dzntos, um pouco mais de 20 tm mais de 100,000 habitantes e cerca de
: 100 mais de 20.000. baixo de 10.000 temos igualmente cerca de 100 muni-
cipios mas apenas Volta de 30 com menos de 5.000 habitantesl5..
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i.
S;
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li-

3.6
A ausencia de iim nivel superior
ao municipio, ainda que previsto
na Constituio de 1976
p-v
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W:-:

Existindo, entre ns, um nivel de administrado inframunicipal j tem tido

. maores dificuldades a afirmaco de um nivel supramunicipal.
Depois da Revolu^ao Liberai de 1820 houve urna indeciso entre a exis
tencia a nivel superior ao municipio de provincias ou distritos. No entanto,
desde entao e at ho je o distrito levou a melhor.
Em Portugal a provincia tem urna dimenso maior que o distrito. A
provincia apenas emergiu na Reforma de Mouzinho da Silveira de 1832 e
no regime autoritrio de Salazar (e neste s em parte de 1936 a 1-959). O
distrito tem tido urna existncia mais slida, mas tambm urna vida muito
atribulada na nossa organizaco administrativa local.
Embora referido expressamente e de modo relativamente desenvolvido
na Constituido de 1822, eie realmente surge s pela Carta de Lei de 25 de
Abril de 1835 e subsequente Decreto de 18 de Julho do mesmo ano, que a
regulamenta. A partir de ento vai acompanhar o movimento pendular da
administrado local portuguesa (centralizado/descentralizado), vivendo
curtos perodos de maior autonomia durante a vigncia dos Cdigos Admi
nistrativos de 1836 e 1878 e das Leis da I Repblica e outros perodos mais
longos de maior apagamento.
O periodo de maior fulgor do distrito como autarqua locai s vai surgir
com o Cdigo Administrativo de 1878 j referido e onhecdo como Cdigo
de Rodrigues Sampaio (um minhoto natural de Esposende) que dividiu o
territorio do continente e ilhas em distritos administrativos, os distritos
em concelhos e os concelhos em parquias No distrito de ento exista
15 C a n d i d o O u v e i r a , A., A Democracia Local {aspectos jurdicos), Coimbra, 2005, p p . 152 e ss.
- 57 -
vSS'.;:-
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um corpo eleito denominado junta geral e urna "comissao executva dla
delegada. As atribui^es da Junta eram ampias e tomadas na qualidade cie
administradora e promotora dos interesses distritis, de autoridade tute-}
lar da administrad municipal e paroquial e como auxiliar da execuco ':.
de servicos do interesse geral do Estado5'. De apontar que o facto de a junta-
exercer funcoes de tutela sobre os municipios e parquias nao determinou :
urna dependencia excessiva destas autarquas em relaco junta geral nao/
s por ela ser exercida apenas em casos devidamente limitados como anda
por se tratar de um rgao eleito. O Cdigo Administrativo de 1878 conceda-:;
ampias facuidades tributarias as autarquas locis e dsso beneficiava igual-
mente o distrito. ?
A s i t u a d o de ampia autonoma dos distritos va alterar-se com o CdigoV-
de 1886 e a respectiva jus ti ficad o consta do relatrio que o acompanha, es
tando especialmente relacionada com as exageradas liberdades concedidas;
aos corpos administrativos mormente em matria tributaria. Certas atri-
buices como as de via^ao distrital, que tinham sido objecto de particular
atenco e a c t u a d o dos distritos foram transferidas para o Governo.
A situado de progressivo apagamento do distrito nao pra e por Decreto
de 6 de Agosto de 1892, publicado no uso de autorizado legislativa de 26 de
Fevereiro do mesmo ano, sao extintas as juntas gerais de distrito, ficando-
em sua substituido as comissoes distritais. Esta extingo justificada no i
prembulo do decreto, afirmando-se que elas nao deram bons resultados e
nao se justificam nem pela tradi^o ou necessidade administrativa nem
pelo apoio da opiniao pblica. Com o Cdigo Administrativo de 1896, que
vai durar at a Repblica, a situado dos distritos melhora tericamente um
pouco, pois, mantendo-se embora a ext ingo das juntas gerais, sao conside- -
rados pessoas moris e as comissoes distritais sao corpos administativos :
ainda que eleitos indirectamente. Estas comissoes tm atribui^oes muito.-
limitadas e urna composido um tanto anmala pois dlas fazem parte o.f
governador civil, que preside, o auditor administrativo, nomeado por de-,
creto governamental, precedendo concurso documental e com funcoes de:
natureza contenciosa e 3 vogais eleitos por um colegio de delegados designa-V
dos pelas cmaras municipais do distrito. O governador civil domina como
superior magistrado administrativo do distrito e chefe da administrado
activa nele exercida.
Um perodo de novo e ltimo flego do distrito vai surgir com a implan-
t a d o da Repblica em 1910, Assim, por um decreto de 13 do mesmo mes
reposto em vigor o Cdigo Administrativo de 1878, reocupando o distrito
o lugar de proerriinncia que ento tivera. Por sua vez aprovada a Consti
t u i d o de 1911 e nos termos do art. 66. consagra-se o poder distrital ao
lado do municipal e um conjunto de principios de ampia descentralizad0
administrativa. No entanto, s com a Le n. 88>de 7 de Agosto de 1913
se estabelece o regime administrativo republicano e a nivel distrital insti-
tueni-se as juntas gerais de distrito, rgaos deliberativos com a competencias
'definidas no artigo 45. e compostas por procuradores eleitos directamente
pelos respectivos concelhos ou bairros e em proporco com a populado
estes. As comisses executivas do distrito compem-se de 3 ou 5 membros,
tendo em conta o numero de procuradores das respectivas juntas gerais,
sendo eleitas por estas de entre os seus vogais na primeira sesso do trinio.
A representado do distrito, em julzo ou fora dele, cabia ao presidente da
!comisso executiva.
Durante o regime corporativo o distrito apaga-se de novo, permane-
cendo praticamente apenas como urna circunscricao territorial para efeitos
poltico-administrativos e depois de 1974 e da aprova0 o da Constituido
de 1976 o distrito desaparece do elenco das autarquas locis (art.s 238. e
291.) com a finalidade afirmada de dar lugar s regioes administrativas.
No entanto, a nova Constituico determinava cautelosamente que a diviso
em distritos subsistira, enquanto as regioes administrativas nao estivessem
concretamente instituidas (art. 263. da versao inicial e actual artigo 291. da
CRP). E passados trinta anos a diviso distrital mantm-se, pois as regioes
administrativas nao existem anda.
A regio administrativa:
jj? mm Consagrada na Constituida,
31 mm es inexistente na realidade
No movimento pendular entre a centraliza9ao e a descentralizadlo daad-
ministra^ao local vivemos boje um perodo em que o pndulo se inclina
para a descentralizado na linha do que sucedeu em 1836, 1878 e as leis da
administraco local da I Repblica (1913 e 1916).
Ora, apesar de esta tendncia claramente descentralizados, nao se ve
rifica hoje urna das caractersticas que sempre acompanhou em Portugal
:os perodos de maior descentralizado e que foi a existencia de um nivel
intermdio de administrado local autnoma situado entre o municipio e
o Estado (o distrito). Acabmos de dizer que o distrito nunca se consoli-
dou como urna autarqua local mas tambm dissemos que ele teve alguns
perodos de afirmado que coincidiram com aqueles momentos em que o
movimento da descentralizado administrativa teve maior preponderancia.
Nao se pode dizer que a actual situado tivesse sido desejada pelos res-
ponsveis do regime da administrado local autnoma vigente, pois tiveram
o cuidado de consagrar na Constituido da Repblica Portuguesa de 1976,
como nivel intermedio, a regio administrativa, acabando com o distrito.
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Efectivamente, a .Constituidlo, para alm de outros tambm muit- -
importantes preceitos, consagrou um captulo com cerca de 30 artig-
dedicados ao Poder Local, come^ando por dizer que a organizaba
democrtica do Estado compreende a existencia de autarquas locis e q
estas sao pessoas colectivas territoriais dotadas de rgaos representativos^
que visam a prossecucao de interesses prprios das p o p u l a r e s respectivas^
(artigo 235.). E vai mais longe dizendo que as autarquas locis sao as /re :
guesias, os municipios e as regioes administrativas, esclarecendo que es*-'
existem apenas no continente (artigo 236.); nos arquiplagos dos Acor*"
e da Madeira existem regioes autnomas que sao urna forma de descen
tr al izado poltica mais profunda, bem p o deudo estabelecer-se quanto a.
estas um paralelismo com as comunidades autnomas espantlas. Acresc
ainda que a CRP, para alm de um conjunto de principios gerais relativa^
as autarquas locis (artigos 235, a 243.), dedica a cada urna das categora^
tambm um conjunto de normas reunidas em captulos. A freguesia ocupa!
os artigos 244. a 248.; o municipio os artigos 249. a 254.; e a regiao os?;.
artigos 255. a 262.. As regioes autnomas tm um ttulo prprio que ocupa
os artigos 225. a 234.. f
A organizado administrativa local prevista na CRP passou a vigorar no -;,
ordenamento jurdico portugus a partir das elei^oes de 1977 no que toca as:;
freguesias e aos municipios e tambm no que respeita s regioes autnomas^
dos Azores e da Madeira.
No entanto, o mesmo nao sucedeu quanto s regioes administrativas,
explicares para este facto sao muitas, mas pode armar~se que para ss:
concorreu o facto de se pr termo, certamente com bons motivos dada a s u #
exiguidade territorial, a urna autarqua local bem delimitada terrtoriaimem
te e j com alguma tradi^o, que era o distrito, e se ter procurado implanta
urna nova a regiao administrativa sobre cujos contornos territorial^
se est, ainda hoje, muito longe de obter um consenso. Curiosamente
que oferece mais consenso o Algarve corresponde exactamente aos
mbito de um distrito. Pode dizer-se inclusive que, enquanto no se co-|t
locou a questao da concreta diviso territorial, o tema da. regionalzado,
no nosso pas no foi objecto de controvrsia, assim se explicando que en&
1991 fosse aprovada na Assembieia da Repblica, por unanimidade, umalf
quadro das regioes administrativas (Lei n. 56/91, de 13 de Agosto) aindf,,
nao revogada. f
A Constituido actual estabelece como rgos colegiis representativos-
da regiao administrativa assembieia regional e a junta regional. A assembieia
regional o rgao deliberativo da regiao e constituida por membros ciertos
directamente pelos eleitores da regiao e por membros, em nmero inferior;||
ao daqueles, eleitos por um colgio formado pelos membros das assembleiasf
- 6 0 -
'tnunicipais da raesma rea. A junta regional o rgao executivo colegial da
regiao, nao prevendo a CRP a forma da sua escolha. Entre as atribu^es
regioes administrativas contam-se a direccao de servidos pblicos e
'tarefas de coordenado e apoio a e d o dos municipios. Estabeiece ainda a
Constituido a possibilidade de haver um representante do Governo junto
da regiao, nomeado em Conselho de Ministros.
(: ' At hoje houve apenas urna tentativa forte de instituir regioes admi
nistrativas em Portugal. O Partido Socialista, as elei^oes legislativas de
. .^ 95, assumu a regionalizado como prioridade poltica e, tendo vencido
com maioria relativa essas elei^es, formou um governo minoritrio e
inic.iou o processo de regionalizado dentro das regras constitucionais
erito vigentes.
O processo foi muito atribulado e demorado e as regras estabelecidas na
^Constituid0 para a criado das regioes administrativas foram modificadas
por presso bem sucedida do Partido Social Demcrata, obrigando realiza
do de um complicado referendo que nao estava at ento previsto. Acresce
que o mapa de divisao do territrio em regies, que foi proposto, previa um
total de oito (Entre Douro e Minho; Trs-os-Montes e Alto Douro; Beira
Litoral; Reira Interior; Estremadura e Ribatejo; Lisboa e Setbal; Alentejo; e
Algarve), tendo provocado urna grande divisao mesmo dentro dos defenso
res da regionalizado, havendo urna importante corrente que defenda um
mapa diferente com apenas cinco regioes (Norte, Centro, Lisboa e Vale do
Tejo, Alentejo e Algarve).
O referendo devidamente convocado pelo Presidente da Repblica para
o da 8 de Novembro de 1998 contnha duas perguntas. A primeira, dirigida
a todos os cidados eieitores do continente e ilhas, tinha a segunte formula
ndo; Concorda com a instituido em concreto das regioes administrativas?
A segunda formulada no mesmo boletim de voto era dirigida apenas aos
'cidados eieitores recenseados em cada urna das regioes propostas e tinha
;; a seguirne formulado: Concorda com a instituido em concreto da regio
administrativa da sua rea de recenseamento eleitoral?
fe O resultado do referendo fi negativo. Votaram menos de 50% dos eleito-
;'res (48,12%) e destes urna clara maiora votou contra a region.ali7.a9ao (63,52%)
a nivel nacional. Na pergunta de alcance regional tambm o voto negativo
foi largamente maioritrio, havendo urna distribuido de votos muito equi
librada apenas no Alentejo e no Algarve. A regionalizado recebeu um golpe
de que ainda nao se recomps e isto apesar de a CRP continuar a consagrar
as regioes administrativas como autarquas locis.
Como evidente, nada impede que o debate sobre a regionalizado
seja retomado e h actualmente movimenta0es nesse sentido. Bastar a
aprovado e publicado d urna nova lei contendo um novo mapa regional
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(e a tendencia vai no sentido de prever cinco regies correspondiendo s~
actuais comissoes de coordenado e desenvolvimento regional) e os pode-
res, composico e competencia dos rgos dessas regies e convocando-se ;
um novo referendo. Nada impede tambm que se alterem as regras cons-
titucionais, pois o referendo tal. como est actualmente regulado pode nao
ser imparcial!i\

recente recusa da criaco

m de novos municipios
Antes de terminar esta intervenco gostaramos de fazer urna referencia a
um importante veto do Presidente da Repblica em materia de cr iado de
novos municipios.
J dissemos que em Portugal os municipios tm urna dimenso terri
torial e populacional que os afasta claramente dos municipios espanhis,
franceses e italianos e os aproxima dos municipios dos pases mais a Norte
da Europa. Ora, mesmo assim, tem havido o p o s i t o a pressoes provindas de
comunidades locis para a criado de novos municipios.
Boa prova disso o facto de a Assembleia da Repbiica(AR) ter aprova-
do na generalidade, em 2003, a cr i a d o de dois novos municipios (Ftima
no centro do pas, englobando o Santurio Mariano de Ftima e Canas de
Senhorim, um pouco mais a Norte, no distrito de Viseu) e mesmo assim
essa criaco nao se ter concretizado por efeito indirecto do veto do Presi
dente da Repblica.
O que se passou?
Estes dois municipios nao satisfaziam os requisitos exigidos pea le por
tuguesa de criaco de municipios, desde logo quanto ao nmero de eleitores. :
O projectado municipio de Canas de Senhorim teria cerca de 5.000 habi
tantes e o de Ftima pouco mais de 7.000 habitantes. A lei portuguesa esta-
belece efectivamente requisitos mnimos para criado de novos municipios
e assim> entre outros, um mnimo de 10.000 eleitores para a cr ia do de um
novo municipio, mnimo que sobe para 30.000 em reas de alta densidade
populacional; cumulativamente, a lei exige um mnimo de rea, que de
24 km 2 as reas com alta densidade populacional, mas que pode subir at
um mnimo de 500 quilmetros quadrados as reas com baixa densidade
de populado. como nenhum dos dois municipios em processo de
criado satisfazla as exigencias legis os deputados procuraram modificar a
16 Ver CAnddo Ouveira, a ,, As regies administrativas, a Constituido e o referendo, se
parata de "Estudos Jurdicos e Econmicos em Homenagem ao Prof. Doutor Antnio de
Sousa Franco.
,]ei cfiaco de municipios, reafirmando a regra, mas introduzindo ama
. excepd^'
Aprovo u-se entao, e m Julho de 2003, na AR uma ateraco Lei n. 1.42/85,
de 18 de Novembro (lei-quadro da criaco de municipios} por aditamento
ao seu artigo 2. que come^ava por dizer: a criaco de novos municipios
depende da verificado dos requisitos previstos na presente l e i mas que
acrescentava e estava aqui a novida.de e a habilidade salvo no caso de
e x isti rem reconhecidas razdes de interesse nacional, f u n d a m e n t a d a s n u m a
particular relevancia de ordem hi st r i c o -c u lt u r a l , ou desde que seja recolhido
o parecer favor vel de todos os r gaos autdrquicos e n v o l v i d o s .
Estava assim aberta a porta criaco de novos municipios rnesmo sern os
requisitos mnimos exigidos. E foi contra isso que se insurgiu o Presidente
da Repblica (PR) quando a alterado a esta lei chegou suas maos. O veto
considerava que a a l t e r a l o da lei nos termos propostos, ou seja, admitindo
que os requisitos exigidos pela lei pudessem ser afastados por reconhecidas
razoes de interesse nacional, fundamentadas numa particular relevancia de
ordem histrico-cultural era todo um imenso e nao delimitado campo
ab erto criaco de novos municipios.
Nesse acto, o PR lembrava, alis, urna mensagem j enviada AR em
1998, por ocasiao da criacao dos municipios de Odivelas (junto de Lisboa) e
daTrofa (junto ao Porto), afirmando que a criaco de novos municipios de
via merecer uma reflexo mais aprofundada, propondo um debate pblico
participado que a AR estava condi^oes de promover. Para o PR, a criaco de
novos municipios devia ser encarada numa perspectiva global e aberta que
contemplasse a criado de novos municipios onde se revelasse necessrio, mas
que nao afastasse tambm a eventual utilidade de agregado de municipios
ou freguesias cuja viabilidade como autarquas tivesse sido diminuida pea
evoluto das ltimas dcadas.
Repare-se esta preocupado do PR pelos dois lados da questao: criado
de novos municipios sempre que tal se revelasse necessrio, mas supressao
daqueles que se tornassem inviveis. Nessa mesma mensagem de 1998, o
PR, depois de recordar que estavam pendentes na AR iniciativas legislativas
tendentes instituido de 18 novos municipios, afirmava que nao sendo em-
bora o recorte territorial da administrado municipal em Portugal uma
reahdade imutvei, devendo antes acompanhar a e v o l u t o do pas na sua
estmtura demogrfica, econmica e social, as novas realidades resultantes
das tendncias da urbanizado, as exigencias ao nivel do ordenamento do
territorio e da qualifica^ao do espado nao era, no entanto, um problema
prioritrio. E lembrava ainda uma intervendo feita nesse mesmo ano de
1998, no Algarve, em 28 de Mar^o, na sessao de encerramento do XI Con
gresso da Associado Nacional de Municipios na qual, ao mesmo tempo
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que manifestava sensibilidade em rela^o Ks dinmicas econmicas e d e - f l
mogrficas que aiteraram substanciaimente o pas as ltimas dcadas i
prevenia contra os impulsos de atomizago do sistema municipal}>com os
riscos de degradad da sustentabilidade dos municipios portugueses a que :
urna excessiva fragmentado da sua dimenso territorial poder conduzir 'M
Propunha, na mesma ocasiao, urna aposta dos municipios na qualidade dos 1
servidos e da gesto dos equipamentos. 1
pois, ainda luz da reforma territorial de 1836 e do principio que lhe r$
est subjacente de urna dimensao suficientemente ampia dos municipios que
deve ser compreendido o veto do Presidente da Repblica alterado da le
de criado de municipios. |
O veto presidencial foi aceite pelos diversos grupos parlamentares da
Assembleia da Repblica mas foi mal recebido, como se imagina, pelas po
p u l a r e s dos municipios a criar, muito especialmente pelos habitantes de
Canas de Senhorim.
A cr i a d o de novos municipios est neste momento parada em Portu
gal, mas seguramente ser colocada de novo. Alis, este tema da cr ia d o
de municipios um tema caro aos pequeos partidos e, muitas vezes,
aos partidos da o p o s i t o que vm neste assunto um meio de agradar s
p o p u l a r e s locis e de criar dificuldades ao Governo. Como bem referiu
o PR, a diviso territorial do pas nao urna realidade imutvel e deve
atender nomeadamente ao fenmeno da urbanizado ocorrido as lti
mas dcadas. Mas para manter o nosso modelo de organizado territorial
as m o d i f i c ar es territoriais a operar devem ocorrer nos dis sentidos:
cr i a d o de municipios significativos as zonas que por acentuado .cresci-
mento populacional o justifiquem e, ao mesmo tempo, a extin^ao por
fusao ou i n c o rp o r ad o de municipios que pela sua pequea populado
se tornem inviveis (h neste momento em Portugal 41 municipios com
menos de 5.000 habitantes) ]7.
O PR propunha, na mensagem que acompanhava o veto, a elaborado de
um Livro Branco sobre o tema do recrte territorial do sistema municipal,
reunindo os contributos dos diversos ramos do saber que possa fazer luz
sobre os caminhos que poderao e deverao ser percorridos. Esse Livro Bran
co nao foi ainda elaborado nem est, segundo julgamos, na agenda poltica
do Governo18.
no entanto assunto que deve continuar a merecer toda a aten^ao,
pois podemos correr o risco de assistir, dentro em pouco, a urna nova
17 Ver Ca n d i d o Ouvera, A., A Democracia Local (aspectos jurdicos), Coimbra, 2005 (Quadro n. ).
18 Para mais desenvolvimentos sobre este tema, cfr. D e O liveira, A. C.( ".La creacin de municipios
en Portugal: las razones de un reciente veto dei Presidente de la Repblica, Cuadernos de Dere
cho Local, n 9, octubre de 2005, pp. 65 e ss, que seguimos de perto. ,,s
64 i
corrida criaao de municipios, pondo em causa a prazo o nosso modelo
territorial desenhado h mais de 170 anos, mas desenhado com critrios
que so perfeitamente vlidos actualmente, como a experiencia de outros
. pases demonstra.
p l f t
1 marco de las competencias
k
de las comunidades autnomas
Francisco Sosa Wagner
Catedrtico de Derecho Administrativo,
Universidad de Len
<g El artculo 13 de la Ley Bsica
i 1 a de Rgimen Loca!
4,1 X Criterios materiales o de fondo empleados
por la normativa vigente
Este artculo 131incorpora a la legislacin de desarrollo de la Constitucin la
trascendente innovacin que supone la atribucin a la legislacin autonmica
de ia competencia para regular la supresin y creacin de nuevos municipios,
as como la alteracin de trminos municipales. Es sta una materia, pues, de
la plena disponibilidad para el legislador autonmico, que slo se encuentra
vinculado por los criterios materiales, mnimos como veremos, contenidos
en el artculo 13, y por los trmites procedimentales consignados igualmente
en dicho precepto.
Su redaccin permite distinguir la creacin y supresin, por un lado,
y la alteracin de trminos municipales, por otro. Se gana as en firmeza
en cuanto al sentido que debe alcanzar la legislacin de desarrollo de las
comunidades autnomas que puede distinguir entre la simple alteracin
de trminos municipales, concebida como una operacin particular, y la
creacin o supresin de municipios (que implica alterar trminos), pero que
es concebible como operacin global; es decir, de carcter general sobre el
territorio de la comunidad autnoma.
Por su parte, el criterio material exigido para la creacin de nuevos munici
pios suporte una correccin relevante del sistema anterior. Se exige, en efecto,
la existencia de ncleos territorialmente diferenciados, lo que se corresponde
con el antiguo requisito de poblacin y territorio, pero se sustituye el concepto
de riqueza imponible por el ms moderno y omnicomprensivo.de recursos
suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales, y no slo para
sostener los servicios municipales obligatorios.
El artculo 13 supera la idea desnuda de la suficiencia de recursos al co
nectarla con el cumplimiento y ejecucin de todas las competencias que la
Ley estatal o de la comunidad autnoma atribuye a los municipios y no slo
! IB, ley bsica; en adelante: TR, Texto Refundido y RP, Reglamento de Poblacin.
a aquellos servicios considerados obligatorios por el artculo 26 de la LB. Por
ltimo, no puede ser disminuida la calidad de los servicios que venan siendo
prestados de acuerdo con el anterior diseo municipal, lo cual supone que
el legislador bsico ha establecido un criterio abiertamente ms restrictivo
para la creacin de nuevas entidades municipales que el manejado por el
legislador precedente, que deber ser tenido en cuenta no slo por la legisla
cin de las comunidades autnomas, sino tambin, y muy destacadamente,
por los Tribunales de Justicia, en la solucin de los innumerables conflictos
judiciales en que, a menudo, desembocan estas operaciones (as se puede ya
comprobar en las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Catalua
de 20 de marzo y de 28 de noviembre de 1996). Respecto de la creacin de
entidades territoriales de mbito inferior al municipio, el Consejo de Es
tado en sus dictmenes de 22 de diciembre de 1981 y 1 de junio de 1983
(expedientes 43.862 y 45.257, respectivamente) ha sostenido que no existe
nada parecido a un derecho subjetivo por parte de un ncleo diferenciado y
con caractersticas peculiares para ergirse en entidad local menor, jams fue
as y menos una vez consitucionaiizada la autonoma local (en tal sentido
tambin la sentencia TS de 16 de enero de 1998).
Las leyes de las comunidades autnomas han perfilado por su parte crite
rios variados en el desarrollo que han venido haciendo del art. 13 LB. La ley
gallega 5/1997 dispone que, cuando el expediente de alteracin de trminos
municipales se haya iniciado de oficio, si en el trmite de informacin formu
lasen oposicin uno o ms municipios, la resolucin definitiva la adoptar,
mediante ley, el Parlamento de Galicia. La ley de Catalua, aunque anuncia
la elaboracin de un mapa municipal, parte del concepto de ncleos de
poblacin territorialmente diferenciados con un mnimo de 3.000 habitan
tes, define los conceptos de recursos suficientes y de calidad media (de
una forma vaga) y establece el requisito de que exista una franja de terreno
clasificada como suelo no urbanizable de 3.000 metros entre los ncleos ms
prximos a los municipios resultantes. La Norma Foral de Vizcaya de 7 de
julio de 1993 delimita los conceptos de recursos econmicos suficientes,
superficie bastante y calidad media de los servicios. En cuanto al nme
ro de habitantes exigible, la legislacin autonmica oscila entre los 4.000 de
Andaluca (rebajables a 2.000 en el caso de que el ncleo de poblacin haya
sido durante cinco aos entidad local menor) y los 350 de La Rioja con cifras
intermedias como los mil de la ley navarra o de la castellano-manchega o la
castellano-leonesa. En fin, la ley de Aragn (7/1999) crea la figura de los pro
gramas de reorganizacin que podran afrontar las alteraciones de trminos
en zonas especialmente despobladas y faltas de recursos (art. 17).
Ahora bien, todas estas previsiones estn hechas para el futuro pues tales
exigencias no rigen para los municipios existentes. Se observa, pues, una
clara falta de pulso en la actuacin de las comunidades autnomas hasta la
fecha, lo que evidencia el aumento del nmero de municipios (44 entre los
- 7 0 -
aos 1986 y 1994). En algn supuesto, en el que no se dieron los requisitos
para ia creacin de un nuevo municipio por medio de los correspondientes
acuerdos administrativos, se recurri a la ley, como fue el caso de la catalana
de 22 de febrero de 1994 o de la murciana de 28 de julio de 1989 que cre
el municipio de Los Alczares, consecuencia de la nulidad decretada por el
-"XS (s. de 30 de mayo de 1989) del decreto regional por ei que se cre dicho
municipio. La jurisprudencia, por su parte, no ofrece criterios inequvocos y
; as, mientras las sentencias de 24 de octubre y 30 de octubre de 1989 se han
limitado a constatar los requisitos formales exigidos, las de 23 de febrero de
1981 y 15 de junio de 1984 han sido ms rigurosas, de acuerdo por cierto con
la doctrina de los dictmenes del Consejo de Estado (vase, en tal sentido, el
de 10 de marzo de 1988).
4.1.2. Procedimiento
Desde la perspectiva procedimental, es necesario realzar algunas innova
ciones de la LB: la audiencia a ios municipios interesados y el dictamen del
Consejo de Estado estaban ya en 1a legislacin hoy derogada. Slo que en
la actualidad tienen un carcter bsico, por lo que en rigor debe ser res
petado por el legislador autonmico, pero tambin puede ser completado
o aumentado por ste. En todo caso, la audiencia, sumariamente regulada
en el RP, exige hoy concreciones que son contenido insoslayable de la legis
lacin autonmica (caso de la legislacin autonmica catalana, ley de 1987
y Reglamento de Demarcacin territorial y poblacin de 1988 o de la ley
asturiana de 1986): rgano que debe llevarla a cabo; plazo; valor del pro
nunciamiento de las poblaciones afectadas; momento procedimental en que
debe efectuarse; derecho a informacin sobre los planes generales al respecto
de la comunidad autnoma, etc.
El dictamen del Consejo de Estado puede solicitarse directamente por
el rgano competente de la comunidad autnoma sin que sea necesaria hoy
la mediacin del Ministerio para las Administraciones Pblicas, tal como
exigi el art. 48 LB, en este punto declarado inconstitucional por la senten
cia citada de 21 de diciembre de 1989. En las comunidades autnomas que
cuenten con rgano equivalente, bastar su pronunciamiento, y en ios entes
ferales simplemente el de los servicios jurdicos, ampliacin esta ltima que
constituye un exceso difcil de justificar (as, disposicin adicional decimo
sptima de la LPA en su versin de la ley 4/1999).
El prrafo tercero de este artculo 13 completa el pensamiento del legis
lador, que tiene puesta la vista en operaciones destinadas a la supresin de
entidades municipales, ya que el Estado se reserva la posibilidad de esta
blecer medidas que tiendan a fomentar la fusin de municipios con el fin
de mejorar la capacidad de gestin de los asuntos pblicos locales, lo que
repiten como salmodia todas las leyes autonmicas.
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El objeto, pues, es conseguir la fusin de municipios, imperativo derivado .^
de la realidad municipal espaola, que exige la reduccin del nmero de mu-
nicipios como uno de los medios para alcanzar la mejora de la capacidad de l |
gestin de los asuntos pblicos locales. Las medidas a dictar pueden ser de ?
carcter muy variado (aunque inevitablemente con un contenido econmico) ^
y proceder tanto del Estado como de las propias comunidades autnomas,
La regulacin de la alteracin de los , j:
m trminos municipales era el TR y en el RP
4.2.1. Significado y supuestos f
Esta regulacin tiene carcter supletorio para las comunidades autnomas, que l t
pueden proceder a su modificacin, sin ms limitaciones que las explicadas.
As lo establece con claridad la disposicin final sptima, 1.a, del TR, que slo
otorga la condicin de bsica y, por tanto, no modificable por la legislacin de ;|
desarrollo al artculo 2 (cada municipio pertenece a una sola provincia), y Jf
al artculo 3.2 (en ningn caso la alteracin de trminos municipales podr .1
suponer modificacin de los lmites provinciales), ambos como consecuencia |
de los preceptos constitucionales sobre los lmites territoriales provinciales. |
Cuatro son los supuestos previstos por los artculos 3 del TR y 2 del RP: '_
a. La incorporacin de uno o ms.municipios a otro u otros limtrofes; ,J
b. La fusin de dos o ms municipios limtrofes. ^
c. La segregacin de parte del territorio de uno o varios municipios para | f
constituir otro independiente. j
d. La segregacin de parte del territorio de un municipio para agregado
a otro limtrofe.
El supuesto del apartado a) del artculo 3 del TR (incorporacin de uno
o ms municipios a otro u otros limtrofes) procede solamente... cuando se | |
den notorios motivos de necesidad o conveniencia econmica o administrad- I
va. El RP, sin embargo, suprime el adverbio "solamente y, adems, aade otra
causa, cuando lo imponga la mejora de la capacidad de gestin de los asuntos J
pblicos locales. La diccin de este precepto incluye tanto la incorporacin |
forzosa, acordada por la comunidad autnoma en la forma prevista en el RP (o 1$
en la que en su caso disponga su legislacin reguladora) como la incorporacin
voluntaria, acordada por los municipios y ratificada posteriormente por el
acuerdo del rgano .correspondiente de la comunidad autnoma. f
Para la segregacin de parte del territorio de uno o varios municipios |
para constituir otro independiente (terminologa TR) o constituir nuevos .|
municipios (terminologa del RP) se exige que existan motivos permanentes |
de inters pblico relacionados con la colonizacin interior, explotacin de
- 72-
minas, instalacin de nuevas industrias, creacin de regados, obras pblicas
' otros anlogos.
Por ltimo, la segregacin de parte del territorio de un municipio para
agregarla a otro limtrofe procede cuando se confundan sus ncleos urbanos
como consecuencia del desarrollo urbanstico y cuando existan notorios
motivos-de necesidad o conveniencia econmica o administrativa", a tenor
de lo establecido en el artculo 7 TR. Ms pormenorizadamente, el RP precisa
que, a los efectos de la confusin de ncleos urbanos, no constituyen solucin
de continuidad los parques, jardines, paseos, avenidas, campos de deporte y
zonas residenciales que pudieran existir entre aqullos.
En cualquier caso, la segregacin parcial no podr llevarse a cabo: a) cuando
con ella hubiera de resultar privado de las condiciones exigidas por el artculo 3
para la creacin de municipios, b) cuando el ncleo o poblado de que se trate
estuviere unido por calle o zona urbana a otro del municipio originario.
Carcter general para las segregaciones parciales tiene la exigencia de
proceder, junto a la divisin del territorio, a la de los bienes, derechos y ac
ciones, deudas y cargas en funcin del nmero de habitantes y de la riqueza
imponible correspondiente al ncleo que se trate de segregar, documen
tacin toda sta que habr de integrarse en e! expediente de segregacin (a
los tributos dedica su atencin la sentencia TS de 13 de octubre de 1997). Se
echan de menos reglas que prevean el rgimen inicial de funcionamiento de
un nuevo municipio resultante de una fusin de varios anteriores, o incor
poracin a otro u otros limtrofes (fuera de las normas de contenido electoral
contenidas en el artculo 16 del RP), aunque ello pueda quedar quiz suplido
por la exigencia general prevista en el artculo 14.2 del propio RP.
4.2.2. El procedimiento
Se rige por las siguientes reglas:
Iniciacin
Cualquier expediente de alteracin podr iniciarse de oficio por el rgano
competente en materia de administracin local de la comunidad autnoma
o, cuando as lo solicite cualquiera de los ayuntamientos interesados, las
diputaciones provinciales respectivas, la Administracin del Estado (a tra
vs del Delegado del Gobierno, segn la aclaracin del RP) u otros rganos
de la comunidad autnoma que, en razn de sus respectivas competencias,
consideren procedente la alteracin.
Tambin puede iniciarse cualquier expediente de alteracin por los ayun
tamientos implicados de forma voluntaria. Y, en el caso de aquellos referidos
a segregaciones parciales, adems, por la mayora de los vecinos residentes en
la parte o partes que hayan de segregarse.
- 73 -
Ordenacin e instruccin
Hay que distinguir tres supuestos:
1. Alteraciones acordadas por los ayuntamientos de forma voluntaria.
Se exige acuerdo de ios respectivos ayuntamientos, adoptados con el
voto favorable de las dos terceras partes del nmero de hecho y, en
todo caso, de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la
corporacin. Esta mayora reforzada tiene carcter bsico y no puede,
por consiguiente, modificarla el legislador autonmico, por el inequ
voco contenido del artculo 47.2 a de la LB y aunque la disposicin
final 7a. 1 a) del TR no la mencione.
El expediente as iniciado debe enriquecerse con los documentos exigidos
por el artculo 14 RP, entre los que conviene destacar la fijacin de los lmites
o lnea divisora de los nuevos municipios resultantes, semillero de conflictos
en las alteraciones de trminos. El expediente, cuando es aprobado por la
comunidad autnoma, debe contener esta previsin con toda claridad, que
ha de ser cumplida, adems, antes de iniciar la fase de informacin pblica,
pues slo as los pronunciamientos que se hagan por los interesados podrn
estar avalados por un conocimiento exhaustivo dei proyecto de alteracin. El
plazo no ser inferior a treinta das.
Procede, entonces, segn acuerdo municipal. El RP, y tambin el TR,
exigen la misma mayora cualificada para adoptar este segundo acuerdo, que ;;
hay que entender tambin bsico, pues ninguna matizacin hace ai respecto
el artculo 47.2 c de la LB.
As ultimado el expediente, ha de elevarse al rgano competente de la
comunidad autnoma, para que ste emita informe y d traslado al Consejo
de Estado o al rgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la co- i
munidad autnoma, all donde tal rgano est constituido, as como puesta
en conocimiento dei expediente a la Administracin del Estado.
2. Alteraciones acordadas por la comunidad autnoma. Instruido el
expediente con todas las previsiones contenidas en el artculo 14, se '
traslada por plazo de un mes a los municipios y dems entidades loca- - f
les interesadas (sobre todo, ciputacin provincial) y posterior remisin
al Consejo de Estado u rgano consultivo superior de la comunidad
autnoma donde sta exista, as como puesta en conocimiento de la '%
Administracin del Estado. |
3. Segregaciones parciales iniciadas por los vecinos. Puede el expe-
diente de alteracin, en fin, iniciarse por los mismos vecinos por
la mayora de los vecinos residentes en la parte o partes que hayan de |
segregarse. El iter procedimental en tal caso es el siguiente: cons- ;
titucin de una comisin promotora a la que corresponde reunir la ^
documentacin exigida en el artculo 14 (innovacin sta introducida
por el RP), elevacin del expediente a los ayuntamientos, apertura del
trmite de informacin pblica por plazo no inferior a treinta das,
acuerdo sobre el mismo adoptado con la mayora cualificada a que
se refiere el artculo 47.2 a de la LB; el expediente as completado
se remite ai rgano competente de la comunidad autnoma para su
posterior dictamen por el Consejo de Estado u rgano consultivo
correspondiente. Es de subrayar el hecho de que el acerdo municipal
puede ser desfavorable; es decir, que el expediente puede ser informa
do de forma negativa por una mayora cualificada de los municipios
y ello no es obstculo para que el expediente se tramite y llegue a
la resolucin definitiva por el rgano de la comunidad autnoma,
debido a que tal acuerdo, por las razones dichas, no tiene carcter
vinculante para el rgano decisor.
Como garanta ultima del derecho de los vecinos promotores a llevar
hasta el final el expediente, la comisin promotora puede remitirlo directa
mente a la comunidad autnoma, cuando en el plazo de dos meses (a contar
desde la terminacin del periodo de informacin pblica) el ayuntamiento
no hubiere adoptado acuerdo alguno.
Resolucin
La resolucin definitiva, si es favorable a la incorporacin, fusin o segregacin
parcial, deber incluir el nombre del nuevo municipio, el ncleo urbano en
que haya de fijarse la capitalidad, sus lmites territoriales y el contenido de las
estipulaciones jurdicas y econmicas acordadas por los ayuntamientos inter-
vinientes para llevar a efecto la alteracin. Si stas han sido objeto de acuerdo
previo, ningn problema surgir para precisar su contenido; pero cuando la
alteracin del trmino municipal se produce por decisin de la comunidad
autnoma (supuesto del artculo 9 del RP) o contra el acuerdo de los ayun
tamientos interesados o su pasividad (supuesto de las segregaciones parciales
reguladas en el artculo 13 del RP), el contenido de tales estipulaciones deber
ser hecho por la propia comunidad autnoma que resuelve el expediente. As
lo exige, de un lado, el artculo 15.d en relacin con el artculo 14.2, ambos del
RB, y de otro la necesaria seguridad jurdica que debe acompaar a una opera
cin de esta naturaleza. La resolucin definitiva se hace por Decreto aprobado
por el Consejo de Gobierno de la comunidad autnoma, que se publica en el
BOE, Boletn de a Comunidad Autnoma y de la Provincia.
Tiene carcter bsico igualmente el prrafo 3 del artculo 13 (traslado a
la Administracin del Estado para su inscripcin en el Registro estatal de
Entidades locales), por lo que se refiere al cambio de denominacin, que es
el extremo amparado por el artculo 14 de la LB (lo que confirma el TR, que
atribuye a su artculo 11.3 tal carcter, disposicin final 7a.La).
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4.2.3. Los enclaves municipales J
Su existencia, debida a razones histricas, geogrficas, econmicas o de otra
ndole, entre las que no deben descartarse las atribuidas a meros errores 4
de cartografa, est reconocida por el RP, el cual, siguiendo una lnea ya l
tradicional en nuestro Derecho, afirma en su artculo 1.3 que el trmino ^
municipal est formado por territorios continuos, pero podrn mantenerse |
las situaciones de discontinuidad que estn reconocidas actualmente. %
Los enclaves suponen, pues, una excepcin al principio de continuidad ^
territorial de los trminos municipales, por lo que su existencia necesita ser 'j
probada, ya que en otro caso prevalecer la presuncin inris tantum de que los %
trminos municipales son territorios continuos, como ha sostenido el Tribunal |
Supremo en Sentencias de 9 de diciembre de 1957 y de 23 de enero de 1969 ^
Estas situaciones de discontinuidad son numerosas y variadas, y su
correccin ha sido, desde el primer momento, una preocupacin consl ante ~4
que ha chocado con frecuencia con la reaccin de los opositores a toda H
alteracin del statu quo vigente. Con todo, la racionalizacin de la divisin
territorial hace aconsejable una poltica que tienda a la eliminacin de %
dichas anomalas, y en cuya instrumentacin habrn de desempear un ;
papel importante determinadas modalidades de alteracin de trminos
municipales, como la incorporacin y la fusin. |
4.2.4. El deslinde de los trminos municipales |
La fijacin de los lmites de los municipios debe quedar establecida con ni- 4 |
tidez en el momento de la aprobacin del correspondiente expediente (as lo |
dice el artculo 15c del RP). No debe olvidarse que es ste, con frecuencia, %
el aspecto central de toda alteracin, como puede comprobarse a travs de
la jurisprudencia del Tribunal Supremo. La fijacin de lmites no constituye
un expediente separado, sino, por el contrari, una parte, y sustantiva por |
cierto, del expediente general de la alteracin.
Cada uno de los ayuntamientos deber nombrar una comisin formada ^1
por las personas a que alude el artculo 17 del RP a la que corresponder %
hacer la propuesta inicial. Si hay avenencia, tal propuesta ser aceptada por J
los ayuntamientos correspondientes con el voto cualificado del artculo 47.2c J |
de la LB y con posterioridad se comunica a la comunidad autnoma y al Ins- 1
tituto Geogrfico Nacional.
Si tal avenencia no se produjera, la decisin del conflicto corresponde a-;
ia comunidad autnoma, previo informe del Instituto Geogrfico Nacional J |
y dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la misma, y de ella
se dar traslado al Ministerio para las Administraciones Pblicas. |
Cuando se trate de municipios que se encuentren en comunidades aut- -:|
nomas distintas, se resolver el conflicto por la Administracin del Estado, |
~ 76-
i .
.previo informe, asimismo, del Instituto Geogrfico, audiencia de los muni-
.cipos afectados y de las comunidades autnomas y dictamen del Consejo de
'Estado (art. 50. 3 LB en la redaccin de la ley 11/1999).
m La reforma alemana corno inspiracin,
mm Importancia y modelo
4.3.1. Los trminos de la reforma territorial
en ios diversos Lnder
Ai comienzo de los aos sesenta empieza en la Repblica Federal de Ale
mania a extenderse la idea de la necesidad de una amplia reforma de la vida
municipal que permitiera a las corporaciones locales actuar como verdaderas
Administraciones Pblicas capaces de prestar los servicios que su tratamien
to constitucional exiga. En efecto, en 1960 existan en el territorio de aquella
'Repblica 24.371 municipios pertenecientes a un Kreis (especie de comarca
en el Derecho alemn), 141 ciudades no pertenecientes a un Kreis y 452 Kreise.
Cuando la reforma acaba, aproximadamente hacia 1978, el nmero de
Kreise ha descendido a 235, el de municipios (pertenecientes a un Kreis) a
8,514 y las ciudades (no pertenecientes a Kreise) pasan a ser 88. Cifras todas
ellas espectaculares. La reforma se hizo inspirada en unos mismos principios,
pero cada Land, de acuerdo con el reparto constitucional de competencias,
tuvo que aprobar sus propias normas para llevarla a cabo; por ello, conviene
analizar el proceso, tal como se desarroll en cada uno de ellos.
Esta reforma territorial fue acompaada de otra, igualmente importante,
llamada Funktionalreform, destinada a modificar las competencias de los
!>/ distintos niveles territoriales, de acuerdo con un estudio previo que se con-
feccion en cada Land de los catlogos de las atribuciones concretas de las
Administraciones Pblicas. Aunque el sistema vara segn el Land, en general,
puede decirse que en cada uno de ellos, y al igual que ocurri con la reforma
territorial, un estudio inicial en forma de dictamen emitido por profesores y
administradores elabor la lista o catlogo de las materias atribuidas a cada
uno de los niveles territoriales para proponer una nueva distribucin de las
mismas que reforzara las atribuciones de los municipios, fortalecidos como
consecuencia de la reforma territorial. En consecuencia, muchas tareas enco
mendadas a la administracin del Land fueron transferidas a la gestin de los
municipios que pasaban a ejercerlas normalmente en forma de competencias
delegadas (73). Imposible dar cuenta del nmero de leyes y reglamentos que a
tal efecto se dictaron en los distintos Lnder, precedidos todos ellos por una
ley federal de autorizacin (Zustandigkeitslockerungsgesetz de 10 de marzo de
1975), necesaria en la medida en que muchas de las leyes que los Lnder y
municipios ejecutan constituyen derecho federal. En general, tal operacin
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ha contribuido, segn la mayora de los autores, a una mayor eficacia en el
funcionamiento de la administracin.
Considerado cada uno de los Lnder, la reforma territorial se produce de:3.
la forma que a continuacin se expone en los siguientes epgrafes:
Rhein!and~Pfaz -gj
Rheinland-Pfalz fue el Land que ms tempranamente inici los trabajos para:m.
la reforma municipal, pues en 1.965 se publicaron un proyecto inicial del. Go- C
bierno y un memorndum destinado a sentar las bases de la futura reforma.
Segn este memorndum, se consider necesaria la reordenacin del nivel
intermedio (Bezirke) e inferior (Kreise); se propuso, adems, la supresin de -.'V
autoridades del Land en estos niveles inferiores, as como un generalizado :;1|-
traspaso de competencias desde el nivel ministerial a los niveles inferiores e
intermedios. En cuanto a los Kreise, el Gobierno entendi urgente una nueva
dimensin para su espacio territorial, reducido en comparacin con anlogas
instancias administrativas de otros Lnder (normalmente con 50.000 habi-
tantes y 25 a 51 municipios). Se prevea asimismo un Estatuto especial para
las ciudades ms grandes, como Koblenz y Ludwigshafen. Sin embargo, poca .
atencin mereci en este memorndum la reforma de la instancia municipal ::':f \
propiamente dicha, aspecto ste del que el legislador se ocupa ms tarde,
cuando en 1969 se dicta una ley de reforma de alteracin de ios trminos
municipales, cuyo artculo 57 autoriza al Gobierno del Land a disolver mu
nicipios pequeos, de acuerdo con la Comisin de Interior del Parlamento.
Se dictaron dieciocho leyes de simplificacin administrativa que afectaron
a todos los niveles territoriales y, al mismo tiempo, se impuls la reforma .
funcional redistribuyendo las competencias de las mismas, en especial des-
concentrando a favor de los Bezirke y Kreise muchas de las competencias
ejercidas por el Gobierno del Land. En esta misma ley se previo la frmula
para solucionar las relaciones dentro de las grandes aglomeraciones urbanas,
a travs de la unin de los municipios vecinos de un mismo Kreis en una
mancomunidad destinada a cumplir tareas de carcter comn. Las medidas
concretas de reordenacin territorial de los municipios fueron adoptadas por
un nmero muy alto de leyes y decretos que crearon nuevos municipios, mo
dificaron los trminos municipales de stos o fusionaron antiguos territorios
municipales. En el mbito del Bezirk quedaron stos reducidos a tres, con un ;j
nmero de habitantes que van del medio milln al milln y medio de habi
tantes; 22 Kreise fueron disueltos y constituidos 11 nuevos Kreise, quedando
en total una cifra de 29, frente a los 39 existentes al principio de la reforma.
Una serie de normas dictadas a partir de 1973 acomodaron las leyes
generales de los municipios, Kreise y Bezirke a las nuevas dimensiones te
rritoriales de stos. Especial importancia tiene en este contexto la dictada el
21 de diciembre de 1978, que reforz los rganos representativos de aquellos
ncleos que haban sido incorporados a municipios ms grandes.
En el mbito de la reforma funcional se dictaron, en el periodo 1969-1975,
dieciocho leyes o reglamentos que supusieron la reordenacin en diversas
instancias de ms de mil competencias. El resultado de la reforma habla por
s solo: de 1.201 municipios existentes en 1970, se pasa en 1978 a 37, mientras
que los municipios incorporados a mancomunidades o agrupaciones pasan
de 1.706 en 1960 a 2.271 en 1978.
Hessen
En Hessen, la reforma empez en el verano de 1966, al constituirse por el
Gobierno del Land una comisin de expertos a la que se encomend el obje
tivo de formular propuestas para la reforma de la Administracin y simplifi
cacin de sus procedimientos. Esta comisin, presidida por un ministro del
land e integrada por representantes de las administraciones del Land y de
los municipios, as como por profesores universitarios, propuso que:
a. La reforma territorial fuera precedida de la reforma funcional que
deba partir del principio de la atribucin de las competencias de
decisin y control a una sola unidad administrativa, o en la frmula
que la propia Comisin utiliz decidir una sola vez, controlar una
sola vez.
b. Una redistribucin de las competencias en el sentido de atribuir al
nivel ministerial slo la preparacin de normas generales y grandes
decisiones programticas, el control del cumplimiento de las mismas,
el ejercicio de las competencias delegadas por el Bund y aquellas otras ^
cuyas especiales caractersticas y cuya vinculacin con la planificacin
general hicieran exigibles la intervencin del mximo nivel ministe
rial; al mbito local, sin embargo, quedaran atribuidas todas las tareas
de ejecucin y la gestin de todos aquellos asuntos que se encuentran
en .estrecho contacto con la poblacin; un nivel intermedio, en fin,
se ocupara de las tareas de planificacin y ejecucin, desarrollo de
funciones de control y tutela o el cumplimiento de funciones que la
Ley Federal expresamente les atribuya.
Las propuestas de esta comisin fueron aceptadas en lneas generales por
la administracin; en este sentido, el Ministerio del Interior aprob unos
principios generales, segn los cuales, efectivamente, la reforma funcional
deba, en cualquier caso, preceder a la reforma territorial y, dentro de sta,
establecer una primera fase en la que los municipios obraran de forma vo
luntaria, y una segunda de carcter coactivo, para aquellos municipios que
voluntariamente no hubieran llegado a acuerdos. A estas acciones prepara
torias hay que aadir otros estudios y propuestas realizadas por los grupos
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polticos de la oposicin que demuestran la forma pausada y meditada coa ;
que la reforma fue llevada a cabo. Un especial inters ofreci, desde el primer ;
momento, la bsqueda de una frmula para ordenar el rea metropolitana . i
de Frankfurt; tambin despus de mltiples estudios y propuestas realizadas
por grupos de expertos, por los partidos polticos y los municipios impli- -.^i
cados, se procedi a la constitucin, por acuerdo del Gobierno del Lan
de 27 de noviembre de 1971, de una agrupacin municipal obligatoria con
competencias sobre la planificacin territorial, el sistema de transportes, las 1
instalaciones sanitarias y de tiempo libre, la proteccin del medio ambiente,,
el suministro de energa elctrica y de aguas, as como la destruccin de
residuos; el rea metropolitana de Frankfurt se compone as de 43 ciudades
y municipios y sus rganos son la Cmara de municipios, compuesta por
miembros elegidos en elecciones directas por un periodo de cuatro aos, y
una Comisin de Gobierno.
Como decimos, la ejecucin de la .reforma territorial en Hessen tuvo
dos partes: en la primera se facilit a los municipios, a travs de medidas ?
econmicas y financieras, la bsqueda del mecanismo ms viable para la .
fusin de los mismos; otra segunda fase se caracteriz por la aprobacin ' ^
de una serie de leyes que procedieron de forma coactiva a la reforma terri- |f
torial, previa la audiencia de ios municipios implicados. En la primera de
esas fases se perfeccionaron los medios financieros de los municipios y se- '!
llevaron a la prctica buena parte de las medidas de la reforma funcional :
En la de carcter coactivo, se dict una Ley general (con fecha 4 de febrero
: de 1971) y se complet la reforma de la estructura territorial del Lan>
quedando dividido en 20 Kreise y seis ciudades. En febrero de 1972 empieza
a enviar el Gobierno del Land al Parlamento los proyectos de ley destina-
i. dos a la-fusin de municipios concretos, previo el trmite de audiencia de
; tres meses en el que las corporaciones locales afectadas deban hacer sus
; correspondientes alegaciones. Nacieron as veinte leyes a las que siguieron
una serie de normas destinadas a solucionar los problemas derivados de la
reforma territorial (rganos judiciales, de polica, instituciones sanitarias,
financieras, etc.).
En el mbito de la reforma funcional es interesante destacar la Ley de
15 de mayo de 1974, as como su Reglamento complementario de 24 de
| octubre del mismo ao, que regula el traspaso de competencias del Land h
f a municipios con ms de 7.5G0 habitantes en materias como pasaportes,
transportes, trfico, servicios tursticos, ordenacin de la caza, derecho de
asociacin o carns de identidad.
Cuando termina la reforma, el nmero de Kreise pasa de nueve que haba
en 1970 a cinco en 1980, y los municipios pasan de 2.691 en 1960 a 416 en
1978, habindose fusionado 1.409 en la fase voluntaria.
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Bayern
En Bayern se prepar, a comienzos de los aos setenta, un proyecto de ley cuyo
objeto fue reforzar la autonoma local a travs de la puesta en funcionamiento
de frmulas asociativas de municipios pequeos, la formulacin de un nuevo
reparto de competencias municipales y la formacin de un personal especia
lizado que pudiera hacer frente con eficacia a las nuevas tareas locales. Este
proyecto, muy avanzado en su momento en d Parlamento de Baviera, qued
sin ultimar como consecuencia de la disolucin de la sexta legislatura de aquel
Parlamento. Con posterioridad, en enero de 1971, se aprob una declaracin
del Gobierno del Latid que fij los objetivos bsicos de la reforma: refuerzo de
la autonoma local, primaca del principio de economicidad y de aproximacin
a los ciudadanos de la administracin, perfeccionamiento de las condiciones
de vida reduciendo las diferencias existentes entre las ciudades y el campo. Y
como objetivo central y prioritario, la reforma de los lmites territoriales de los
municipios de Baviera, que se hizo de acuerdo con la Constitucin del Land,
por Decretos del Gobierno, previa autorizacin del Parlamento. De carcter
general, fueron dictadas dos leyes en las que se fijaron las grandes lneas de la
reforma que permitieron una fase voluntaria de fusin municipal que deba
durar hasta 1976 y que fue apoyada por medidas de estmulo financiero. El res
to fe hecho por Decretos que el Gobierno del Land promulg de conformidad
con. el artculo 9.2 de la Constitucin del Land, previo acuerdo del Parlamento
del propio Land, lo que significa, por cierto, que el Senado bvaro, en el cual
hay una representacin municipal, no particip en la reforma.
La reforma podia ser alcanzada por dos vas: la primera consistira en la
fusin de municipios creando nuevos municipios de mayores dimensiones
y, por tanto, con mayores medios; la segunda, supondra la constitucin de
asociaciones intermunicipaes que respetaran la permanencia de los muni
cipios integrados traspasando a la nueva entidad algunas de sus competencias.
Est asociacin municipal as nacida (una especie de mancomunidad)
sera una corporacin de Derecho pblico con plena capacidad para obrar
con sus propios medios financieros y sus propios funcionarios, de manera
que la independencia jurdica de los municipios miembros permaneca,
sus competencias seran aquellas que los municipios miembros ejercieran
en rgimen de delegacin del Bund o del Land, o aquellas propias que los
municipios libremente transfirieran. La constitucin de estas mancomuni
dades resulta competencia del Gobierno del Land, que la ejerca por medio
de la aprobacin de un Reglamento. Este procedimiento, muy utilizado
por los municipios bvaros, se formul como una autntica alternativa a
la simple fusin municipal, de manera que no fue concebida como una
situacin transitoria que debera desembocar en la constitucin de un
municipio ms grande.
~ 81 -
La segunda Ley destinada a reforzar la autonoma municipal se ocup de
la reforma de los Kreise, cuyo nmero tambin fue reducido.
Adems de las normas generales que hemos visto, el Gobierno del Land
adopt una serie de medidas destinadas a acomodar el derecho del Land y
la prestacin de algunos servicios pblicos a la nueva ordenacin territorial
municipal. En este marco se dictaron normas sobre nombres, enseas de los
municipios, instituciones sanitarias, hospitales, cmaras de comercio, pla
nificacin territorial, organizacin judicial, as como aquellas concretas que
afectaban a un nico municipio (por ejemplo, entre otros muchos, el Decreto
U-X-1978, que modific los lmites territoriales del municipio Pommersfelden).
Debe notarse que la poltica relativa a las mancomunidades municipales
creadas por la Ley antes citada ha sido objeto de una cierta revisin con pos
terioridad, cuyo objetivo ha sido permitir la salida de algunos municipios
de estas mancomunidades, facilitando, sin embargo, la creacin o fusin de
nuevos municipios.
En cualquier caso, el xito de la operacin es notable, pues la cifra de
municipios ha bajado de 7.093 al principio de la misma, a 2.048 en 1980. De
stos, 965 son municipios independientes y 1,083 municipios estn encua
drados en 345 mancomunidades,
Badn - Wriienberg
En Baden-Wrttenberg, con carcter previo a la adopcin de medidas le
gislativas, se concedi un plazo dentro del cual los municipios tuvieron la
oportunidad de proceder entre ellos a fusiones voluntarias. De manera que
slo en pocos casos fueron dictadas leyes que impusieran coactivamente la
reordenacin de municipios.
Un mbito ms general tuvieron la Ley para el fortalecimiento de los
pequeos municipios de 26 de marzo de 1968, que fomentaba sobre todo la
constitucin de asociaciones intermunicipales (Verwaltungsgemeinschaften);
la de modificacin del artculo 74 de la Constitucin del L,and, a cuyo tenor
el territorio municipal poda ser objeto de alteraciones por motivos de in
ters pblico; y la Ley, tambin de modificaciones de la Ley municipal, que .
permita proceder a las reformas de los lmites territoriales de los municipios
por medio de norma legal incluso en contra de la voluntad de stos.
Hay que tener en cuenta que estas reformas territoriales municipales se
produjeron paralelamente a otras que afectaban al territorio de los Kreise, a
la acomodacin de las circunscripciones notariales y judiciales y a la finan
ciacin de las nuevas unidades administrativas.
La constitucin de las Verwaltungsgemeinschaften permiti que munici
pios vecinos pudieran crear una unidad de estas caractersticas habilitadas
para gestionar, en nombre de los municipios agrupados, asuntos como la
ordenacin territorial, los de carcter tributario y la administracin de las
- 8 2 -
aguas. Con posterioridad se dictaron varias leyes que contenan reglas de ca
rcter electoral y de administracin econmica de ios municipios, as como,
en <?ue ^eva fecha de 9 de julio de 1974, que regul la nueva ordenacin
de los territorios municipales con carcter definitivo.
tfjedersschsen
En Niedersachsen, cuando empieza la reforma municipal, haba 2.080 mu
nicipios con menos de 500 habitantes, y en los 4.015 municipios con menos
de 5.000 habitantes viva casi la mitad de sus habitantes.
El nmero total de municipios ascenda a 4.248. sta es la razn por la
cual en 1965 se constituy por el Ministerio del Interior del Land una comi
sin de expertos a la que se encomend pronunciarse acerca de los criterios
sobre el nmero de habitantes y la extensin territorial de ios municipios,
as como sobre el reparto de las competencias entre el Land y el municipio
(reforma funcional). La Comisin, presidida por un catedrtico universi
tario y compuesta por diputados, dirigentes ministeriales y representantes
de las corporaciones locales, emiti su informe tras tres aos de trabajos
intensivos, primero como informes anuales y, por ltimo, en forma de
un voluminoso dictamen que analiz, desde las perspectivas terica y
prctica, las implicaciones del problema sometido a consulta, as como las
experiencias y soluciones que, a la sazn, se formulaban en otros Lnder.
No es ste lugar para analizar detenidamente este minucioso informe: s
conviene sealar que, a su juicio, el objetivo principal de la reforma deba
consistir en acercar la Administracin al ciudadano, operacin sta que
exiga un desplazamiento de competencias ejercidas por los Kreise hacia
los municipios, que la Comisin se cuida de pormenorizar en un catlogo
elaborado especialmente y presentado como anexo al dictamen.
En cuanto al nmero ideal de habitantes por municipio segn el parecer
de la Comisin, deba fijarse en 7.000 u 8.000 habitantes y, en algunos casos
especiales, en 5.000, pero nunca en nmero inferior a esta cifra. La Comisin
propuso, adems, ia frmula del municipio unitario garantizando los dere
chos del pequeo municipio que se incorpora a los grandes a travs de rganos
especales de representacin, con un catlogo definido de competencias.
Para dar idea de la seriedad con que estos trabajos se abordaron, hay que
decir que se emitieron incluso votos particulares d los integrantes de la
Comisin sobre algunas cuestiones abordadas en el cuerpo del dictamen. A
este trabajo sigui la toma de posicin de las asociaciones municipales, as
como una serie de dictmenes particulares emitidos por otros catedrticos de
Derecho pblico. Cuando estaban ya ultimadas una serie de leyes por la gran
coalicin que gobern ei Land de 1967 a 1970, tuvieron que ser archivadas
como consecuencia de la disolucin del Parlamento en el otoo de 1970; el
nuevo Gobierno decide comenzar la reforma por el mbito territorial ms
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pequeo, es decir, el del municipio/estableciendo un calendario en el.
que 1974 se consideraba la fecha tope para la reforma. Su punto de partida
fue el acuerdo del Parlamento del Land tomado el 9 de febrero de 1971, segn
el cual los habitantes del Land piden cada vez con ms insistencia mayores y :,:|
mejores servicios pblicos que difcilmente pueden ser prestados por muni
cipios pequeos. Por ello se propone, de acuerdo con la recomendacin del ^ 2
dictamen que hemos visto: (a) la creacin de nuevos espacios municipales con.
7.000 u 8.000 mil habitantes y con una distancia desde cualquier punto del.
municipio a los principales establecimientos pblicos y rganos de adminis-
tracin municipal de un mximo de siete a ocho kilmetros; (b) la creacin
de municipios unitarios, si bien para garantizar una cierta autonoma de los -
ncleos incorporados, se deban reforzar sus rganos de. representacin.
Tras este Acuerdo empiezan a promulgarse las leyes generales para prepa-
rar la reforma (que llevan fecha de 1970-1971), as como un nmero crecido
de leyes destinadas a la fusin de municipios (en total unos 54); las leyes sobre
incorporacin de municipios (en nmero de 35); otras medidas de anexin e
incorporaciones (en total 36 leyes); constitucin de nuevos municipios (26 leyes);
medidas para la alteracin o ampliacin de territorios municipales (en total '!?
siete leyes); por ltimo, las llamadas medidas de acomodacin del Derecho del
Land a las nuevas estructuras territoriales (organizacin judicial, derechos de los
funcionarios, normas electorales, etc.). .Mp:
En el mbito de la reforma funcional hay que citar las leyes de 1 de
junio de 1972 y la de 28 de junio de 1977, que permitieron la reordenacin ,;J
de 1.274 competencias entre las autoridades de ios Kreise y del municipio,
aligerando con ello sensiblemente la gestin administrativa.
Entotal hay que decir que de 16 ciudades que existan en 1960 se pas -:||j
a nueve en 1968, y de 4.257 municipios que existan en 1960 se pas a 274 ^fp|
en 1978.
Saaand
En Saarland, entre 1960 y 1970, se emiten una serie de dictmenes, pero
reforma propiamente dicha no empieza sino con la Ley de 27 de diciembre de
1970, que nicamente fij sus objetivos generales: municipios con un nmero :||||||:.
de habitantes entre 8.000 y 15.000, creacin de rganos de representacin en.:||
los ncleos municipales que perdieran su independencia, apertura de una fase
voluntaria de acuerdos entre los municipios, previa a la aprobacin de las leyes: ^
de reforma municipal. En 1974 se aprueba la Ley de ordenacin de los Kreise,
cuyo nmero de habitantes no debera bajar de 150.000, y su composicin in
cluir de 8 a 15 municipios. De los 345 municipios del Land fueron disueltos 341
y se constituyeron 46 nuevos municipios. Slo cuatro permanecieron como
estaban, de manera que existen en este momento 50 municipios en el Land. g
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Saarbrcken recibi un estatus especial anlogo al que hemos visto para las
aglomeraciones urbanas en otros Lnder.. Esta reforma fue acompaada, como
siempre, de medidas de acomodacin a la nueva situacin municipal; entre
ellas, normas electorales financieras, etc. Al mismo tiempo, fueron dictadas
55 leyes y reglamentos destinados a reordenar las competencias entre el Land,
los Kreise y los municipios.
: Schleswig-Hostein
En Schleswig-Hostein fue donde menos amplitud tuvo la reforma territorial,
que se proyect sobre los Kreise, pues los municipios slo se vieron afectados
en una muy pequea medida. El diseo inicial tambin fue hecho por una co
misin de expertos nombrada por el Gobierno del Land y cuyo dictamen fue la
base de las leyes que aprob el Parlamento. Deben destacarse las que sirvieron
para la nueva ordenacin de Hamburgo, la de supresin de algunos Kreise, la
modificacin de la planta orgnica de la Justicia. En el mbito municipal apenas
s entr el legislador, dejando el protagonismo a los acuerdos a que pudieran
llegar los propios municipios. Poco xito tuvo esta va, al contrario de lo que
ocurri en otros Lnder. De los diversos tipos de municipios existentes, que en
total sumaban 1.392 en 1960, en 1978 quedaron 1.152. Sin embargo, el nmero
de Kretse pas de 17 (1960) a l l (1972).
Nordrhem- Westfalen
En No r drhein-Westfalen el 5 de octubre de 1965 se constituy por el Gobierno
del Land una comisin de expertos cuya tarea consisti, como era frecuente, en
ofrecer un estudio y las frmulas jurdicas correspondientes para llevar a cabo la
reforma territorial. sta comisin, compuesta por nueve expertos y tres catedr
ticos universitarios, es una de las que ms concienzuda y extensamente trabaj,
a juzgar por el nmero y calidad de sus exhaustivos dictmenes. Adems de este
dictamen general encargado por el Gobierno, se emitieron otros, algunos de
vellos firmados por prestigiosos y conocidos catedrticos de Derecho pblico.
La reforma propiamente dicha se llev a cabo con la aprobacin de una
serie de leyes para la nueva ordenacin de los Kreise (en total, unas 31 entre
1966 y 1969), leyes para la nueva ordenacin de los municipios (en total,
23 entre 1966 y 1969), todas ellas acompaadas de medidas singulares para
acomodar el Derecho del Land a la nueva ordenacin municipal. En 1970 el
: nmero de municipios haba bajado de 1.974 a 1.276, como consecuencia de
las medidas adoptadas. En 1970 se inici una segunda reforma territorial
en la que se dictaron ocho nuevas leyes que afectaban a otros tantos mu
nicipios y Kreise del Land, completadas tambin por las correspondientes
medidas en materia de organizacin financiera, judicial, mbito territorial
de las cajas de ahorro, funcionarios, elecciones, etc., y de igual forma es, en
esta poca, cuando se dispone la puesta en marcha de la reforma funcional
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que produce una importante transferencia de competencias a los muni
cipios y a ios Kreise desde ia Administracin dei Land. En total, en 197g.
quedan solamente 396 municipios, io que da idea de 1.a importancia de ia
operacin realizada.
43.2. Impugnacin judicial de las medidas
de reforma territorial
los pronunciamientos de h$ Tribunales Constitucionales
Cientos de demandas fueron dirigidas por os municipios a los Tribunales
Constitucionales de ios Lnder, y donde stos no existan al Tribunal Federal,
durante la etapa en que fue llevada a cabo la reforma territorial. La jurispruden
cia dictada es> si se la compara de Land a Land, muy similar. Criterios comunes
de valoracin utilizados por todos los Tribunales fueron, como vamos a ver,
el inters pblico, la prohibicin de cometer excesos aplicando los principios
de proporcionalidad y exigibilidad y, como elemento formal, el principio de
audiencia a los municipios afectados. Conviene analizar los pronunciamientos
sumariamente expuestos habidos en cada Land.
Segn el artculo 130 de la Constitucin de Rheinland-Pfalz, las corpo
raciones locales pueden acudir ante el Tribunal Constitucional cuando se
produzca una infraccin de su derecho a la autonoma. El nico criterio,
pues, de derecho material que puede servir al Tribunal para analizar la cons-
titucionalidad de una ley es la garanta de la autonoma local contenida en
el artculo 28.2.GG y en el artculo 49 de la Constitucin del propio Land.
Aplicando, sin embargo, el principio general de proporcionalidad se decla
raron inconstitucionales una serie de medidas cuyos objetivos, a juicio del
Tribunal, pudieron haberse conseguido por otro medio menos contundente.
Igualmente, el Tribunal anul leyes que incurrieron en vicios procedimen-
tales, en especial la falta de audiencia de los municipios atectados que se
produce cuando los datos proporcionados a los municipios no resultan lo
suficientemente amplios para que el pronunciamiento de stos comprenda
todos los aspectos implicados en la reforma territorial.
Como se ha visto, en Hessen la reforma territorial fue hecha en su mayor
parte sobre la base de los acuerdos voluntarios, ya que en la fase que hemos
llamado coactiva de la reforma territorial la mayor parte de las administra
ciones afectadas fueron los Kreise, y slo en pequea medida los municipios.
Por eso, el nmero de conflictos ante los Tribunales no fue muy elevado.
En cualquier caso, y de acuerdo con los preceptos correspondientes de la
Constitucin del Land, la va para acceder al Tribunal del Estado est abierta
cuando existe una infraccin de los derechos fundamentales, entre los cuales
no se encuentra el derecho a la autonoma de los municipios (configurado
como una simple institucin).
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Bsta tesis, mantenida por el Tribunal del Land, ha servido de fundamento a
las declaraciones de inadmisibilidad pronunciadas por el Tribunal de Hessen en
los recursos interpuestos contra normas referidas a la reordenacin territorial.
Tnicamente cabe, de conformidad con esta interpretacin y con el Derecho
procesal constitucional alemn, la va de la impugnacin ante el Tribunal Cons
titucionai Federal de acuerdo con la regla de la subsidiariedad. sta es la razn
por la cual el Tribunal de este Land slo se ha pronunciado acerca de cuestiones
formales, pero no sobre los aspectos sustantivos de la reforma territorial.
En los conflictos que se han planteado ante el Tribunal Constitucional y
los Tribunales administrativos de Baviera relativos a la alteracin de lmites
territoriales, los criterios de revisin utilizados por el juez han sido el principio
de igualdad que se infringe cuando falta una razn objetiva en la regla adop
tada por el legislador: slo en aquellos casos en que se da una arbitrariedad
evidente, puede ser declarada inconstitucional una norma, ya que el control de
ia idoneidad u oportunidad de la medida adoptada est vedado al juez por ser
ello de la libre disposicin del legislador. De acuerdo con la jurisprudencia de
otros Tribunales, el de Bayern entiende que la desaparicin de un municipio
no supone una infraccin sin ms del principio de autonoma local; recoge
igualmente este Tribunal, por ltimo, la jurisprudencia que ya conocemos
sobre el derecho de los municipios a ser odos.
Un anlisis de la jurisprudencia dictada por el Tribunal Constitucional
de Baden-Wrttenberg permite sealar que, de acuerdo con la Constitucin
de Land, la intervencin en el mbito de la autonoma municipal slo es
admisible cuando se justifican razones de inters pblico, de forma que el
concepto de inters pblico resulta el criterio central para el examen realizado
por el Tribunal. La concrecin del inters pblico se hace en el razonamiento
del Tribunal a travs de la siguiente argumentacin: (a) el principio del Es
tado social exige que la nueva ordenacin territorial sirva a una ms eficaz
prestacin de servicios; (b) el ejercicio autntico de la democracia local exige
; municipios eficaces; (c) desde la perspectiva del principio de la divisin de
poderes slo ios municipios fuertes pueden constituirse en un contrapoder
frente a la Administracin del Estado; (d) tambin los principios generales
.de economicidad y ahorro sirven para concretar el inters general.
De acuerdo con ello, dispone el legislador de un amplio poder de confor
macin en el que slo excepconalmente entra el Tribunal cuando se aprecian
errores palpables e inconstitucionalidades flagrantes.
Todos estos principios (del Estado social, de la democracia, de la divisin
de poderes) tienen, a juicio del Tribunal, el mismo rango que la garanta de la
autonoma local, de manera que hay que analizar caso por caso cmo afecta
la aplicacin de los mismos a la disolucin de un municipio.
Otros criterios de examen para el Tribunal son la "prohibicin de cometer
excesos, que permite al Tribunal examinar s la medida impugnada es o no
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adecuada para el fin que se pretende; el anlisis coste-beneficio que puedlSl
realizar el Tribunal; el examen de la imprescindible necesidad de la medidajifl
es decir, si el legislador ha elegido, de entre los medios disponibles, aquel qufl
supona una intervencin menor en la garanta de la autonoma local.
El derecho a ser odas las poblaciones de los municipios afectados se con-l
figura por el Tribunal del Land como un trmite cuyo resultado no vincula
al legislador, de modo que la expresin de la voluntad popular resulta uj |
dato ms entre otros que el Parlamento debe considerar, aunque el Tribunal^
se cuida de precisar que el legislador debe repetir los trmites de audienci|
a las poblaciones tantas veces como se modifiquen sustancialmente los pro-l
yectos legislativos. \-m
En Niedersachsen existe la singularidad de la inexistencia en su textojli
constitucional de vas de recurso para sus municipios. Existe, sin embargo||
la posibilidad de que los diputados del Parlamento del Land se dirijan al%
Tribunal Constitucional del Land cuando duden de la constituconalidad de:f
una norma aprobada por ste, va sta que ha sido utilizada en tres ocasiones
por los parlamentarios. El examen que puede hacer el Tribunal ha de atenerse J
a la observancia de la autonoma local, pudiendo ste controlar el proced- f f
miento y, en especial, el respeto al trmite de audiencia a los municipios ;l|
afectados (aunque el pronunciamiento contrario de stos no interrumpe la'|
tramitacin de la ley ni afecta en el futuro a su validez). En relacin con .%
principio del inters pblico, el Tribunal limita su examen a analizar si el fin . t i
que se persigue sirve a intereses generales y no examina, sin embargo, si a-jjp
solucin dada por el legislador es, de entre las posibles, la ms apropiada al ^
fin, al entender que el genrico objetivo de crear Administraciones Pblicas
ms eficaces se acomoda perfectamente al principio del inters pblico. vjp
Por lo que se refiere a Saarland, el Tribunal Constitucional, al conocer.#
I de un recurso, constat que un municipio en Saarland slo puede ser di-||
suelto por razones de inters pblico, aunque los artculos que regulan la-p
autonoma local en la Constitucin del Land no aluden a este principio que
el Tribunal por tanto extrae de la evolucin histrica de la autonoma local
i! y de la opinin dominante en la jurisprudencia y en la doctrina. Tambin-^
?! como consecuencia de una demanda presentada por doce municipios contra J
; una de las leyes-reordenadoras del sector, el Tribunal del Land se pronunci
I a favor de su inconstitucionalidad por la falta de audiencia de uno de los
municipios afectados (incluso en extremo tan poco relevante como la falta I,
?! de audiencia sobre el nombre de un municipio), aunque no hay ninguna |
referencia en la Constitucin al derecho a ser odo de los municipios, el :
Tribunal acepta la vigencia del mismo por ser una consecuencia directa del
ncleo mismo del principio de autonoma y del propio estado de derecho. A
juicio del Tribunal, sin embargo, la ley-de reforma municipal es un acto del
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er legislativo y no un simple acto administrativo en forma de ley. Por elio
n||iSpone el legislador de un amplio poder de conformacin para concretar el
''inters pblico, lo que ha llevado al Tribunal en la mayora de las sentencias
.pronunciadas a apreciar la adecuacin de los textos impugnados al objetivo
; crear Administraciones Pblicas ms eficaces.
En Nordrhein-Westfalen, antes de la reforma administrativa general de
ios espacios locales emprendida por el Land> se produjo algn pronuncia-
miento jurisprudencial, segn el cual la supresin de un municipio no poda
. suponer una infraccin del principio de la autonoma local.
Ya frente a normas derivadas de la reforma legislativa el Tribunal Consti-
tucionai seal que el derecho de Estado a alterar los trminos municipales
no puede considerarse ilimitado, ya que en cualquier caso el legislador debe
W tomar en consideracin la tradicin y la vida propia de las corporaciones
locales afectadas. De manera que un municipio slo puede ser suprimido
por razones de inters pblico y despus de la exteriorizacin de la voluntad
T de las poblaciones afectadas; surgen as dos parmetros que permiten ana-
lizar la constitucionalidad de una ley, de un lado el inters pblico, de otro
el procedimiento establecido. En el primer caso, es decir en el anlisis del
inters pblico, slo en los supuestos en que se produzcan equivocaciones
profundas puede sustituirse por sentencia la voluntad del legislador. El
derecho a ser odo el municipio en el curso del procedimiento resulta de tal
importancia que cualquier infraccin del mismo conduce a la nulidad de
la ley. Para ello debe ponerse en conocimiento de los municipios afectados
todos los datos de la reordenacin territorial proyectada, explicados de for
ma razonada y concedindose un plazo apropiado para la contestacin que
en cualquier caso no debe ser inferior a las ocho semanas. Naturalmente, el
pronunciamiento que ios municipios hagan debe producirse en adecuada
concordancia con la tramitacin del proyecto de ley y, en todo caso, antes de
terminar el procedimiento legislativo.
En posteriores ocasiones, el Tribunal ha precisado que la observancia de
las razones de inters pblico constituye un mandato constitucional, y es
por ello el lmite material que la Constitucin pone al legislador ordinario.
Por ello puede el Tribunal enjuiciar tambin las circunstancias determi
nantes que se encuentran en la base de la decisin del legislador, sin que
pueda entrar, sin embargo, en las valoraciones del mismo,' a excepcin de
los supuestos en que se produzcan equivocaciones ostensibles. Puede, en
consecuencia, conocer en toda su extensin los motivos del legislador; es
decir, si ste sirve efectivamente con su medida al inters pblico, si bien
la decisin acerca de si la concreta medida adoptada est inspirada o no en
el inters general slo puede ser decidida tras la toma en consideracin de
todas las valoraciones del legislador. Puede, asimismo, el Tribunal controlar
o conocer si la ley impugnada resulta el medio apropiado para conseguir el
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fin que el legislador se propone y si tal medio es proporcional con el mismo p
En ana ocasin, incluso, el Tribunal del Land estim una demanda porque
la garanta de la autonoma local haba sido conculcada por la falta de unii
debida representacin ciudadana (se trataba de un supuesto en el que des>l|
pus de la incorporacin de un municipio a otro los rganos municipales dH
ste no haban sido adecuadamente renovados). El Tribunal entendi quef
la representacin de todos los ciudadanos exige que despus de los cambioslf
de las estructuras locales se proceda a nuevas elecciones. Ahondando atiri
ms en estas consideraciones, el Tribunal de este Land introdujo un nuevo;:
parmetro del control judicial: se trataba de ia introduccin del anlisis'f||f
coste-beneficio en la valoracin de estas medidas. En efecto, la libertad del
Parlamento encuentra sus lmites en el hecho de que el legislador, cuando &
realiza una reforma territorial, no est autorizado a perseguir cualquier fin,.;
por lo que resulta inconstitucional perseguir aqullos que al Estado o a sus ' i n
corporaciones perjudican ms que benefician. Ello permite, pues, controlar!!;-'
si las medidas adoptadas resultan excesivas en comparacin con otras aker-
nativas. Ahora bien, la introduccin de este nuevo elemento de control el.v$|k:;
anlisis coste-beneficio ha sido matizado por una jurisprudencia lentamente
elaborada: slo puede llegarse a una declaracin de inconstitucionaiidad
aplicando estos criterios cuando se producen ostensibles perjuicios; es decir,
no cuando los perjuicios sean difciles de conocer, /Sfe,
El anlisis de la ltima fase de la jurisprudencia constitucional de este^ir^
Land arroja los siguientes resultados:
a. El simple cambio de pertenencia de un municipio a otro de mbito
territorial superior no afecta en absoluto a la autonoma local, por
lo que todas las demandas que contienen este tipo de pretensiones 'M
resultan inadmisibles. Igualmente, el cambio de capitalidad de un
Kreis tampoco afecta a la garanta de la autonoma loca!. Sin em-
bargo, hay una clara infraccin de esta garanta cuando se divide
un municipio en varios, y no, sin embargo, cuando se produce la.dift;
incorporacin a otro. -^ 1'
b. La audiencia de los municipios afectados es trmite esencial, pero no
puede decirse que se omite este trmite cuando los municipios tienen :||
en el curso del procedimiento otros mecanismos para ser odos. Igual- ;||
mente, cuando se producen cambios pequeos en los planes iniciales, ^
debe darse audiencia de nuevo a Jos municipios afectados, pero basta
en estos casos con un plazo mas corto.
c. Los objetivos de la reforma territorial consisten en conseguir una mejor
prestacin de servicios, sin que ello suponga un aumento de la presin r
impositiva y, adems, debe perseguir el reforzamiento de la autonoma . .
local yia consecucin de estos objetivos puede ser objeto de control por
el Tribunal.
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La aplicacin del principio de idoneidad condujo en una ocasin a la
'estimacin de una demanda y a la declaracin, en consecuencia, de la incons-
titucionaiidad de una de las leyes que afectaba a la fusin de dos municipios.
:,.l eXamen de la imprescindible necesidad de la medida legislativa adoptada
pudo examinarse por el Tribunal comparando la solucin adecuada con las
alternativas barajadas por el legislador y de las que el Tribunal tiene noticia
a travs de la exposicin de motivos del correspondiente proyecto de ley; por
ltimo, en el marco del examen de la proporcionalidad de la medida, procede
ej Xrbunal a una valoracin de conjunto de las ventajas e inconvenientes
de la solucin adoptada con la ayuda del anlisis coste-beneficio y en dos
ocasiones, se declar la inconstitucionalidad de sendas leyes por infraccin,
justamente, de este principio de proporcionalidad.
Es interesante, por ltimo, conocer la jurisprudencia del Tribuna!
Constitucional Federal, ya que es el rgano competente para conocer de los
asuntos de carcter constitucional que se plantean en aquellos Lnder donde
no exista un Tribunal Constitucional propio, como es el caso de Schleswig
Holstein, o de aquellos otros Lnder (como Hessen y Niedersachen), donde
las corporaciones locales no disponen de un derecho de acceso a la justicia
constitucional por estar sta reservada a los supuestos de violacin de los
derechos fundamentales y la autonoma local no est configurada como tal.
En una primera fase, la tesis mantenida por el Tribunal fue la inadmi
sin de las demandas interpuestas por ostensible falta de argumentacin de
las mismas; en los supuestos en que existe un pronunciamiento de fondo,
la tesis del Tribunal es que una variacin de los lmites territoriales del
municipio no supone sin ms una infraccin de la garanta de la autono
ma local o que el concepto del inters pblico tal como se desprende de la
exposicin de motivos del proyecto de ley o de las discusiones del Parla
mento, ha sido respetado en estas medidas legislativas; en fin, el Tribunal
atribuye una amplia libertad de conformacin al legislador que escapa a
su control,
, En una segunda etapa, el Tribunal introduce algunas pequeas mati-
zaciones, ya que aun insistiendo en su incompetencia para pronunciarse
sobre cuestiones de oportunidad, maneja tmidamente cuando ya eran
de circulacin corriente en los Tribunales de los Lnder los principios de
proporcionalidad y exigibilidad o incorpora el parmetro de la valoracin
de la mejor capacidad de prestacin de servicios pblicos. Pero, en general,
la argumentacin del Tribunal de Karlsruhe es extremadamente sencilla y
puede resumirse as (segn una sentencia de 1972): si la medida impugnada
ha sido dictada de acuerdo con el inters pblico, no tiene defectos formales
ostensibles y ha sido precedida de la audiencia de los municipios interesados,
la norma adoptada resulta correcta.
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Hay, no obstante, una curiosa sentencia referida a la ciudad de Neustadt
Coburg que tena su condicin de Kreis garantizada por un Tratado de 192
entre los estados libres de Baviera y Coburg; como consecuencia de la nueva
visin de los Krese y de las ciudades de Baviera, se incorpor la antigua ciudad?
de Neustadt en el Kreis de Coburg. En este caso, el Tribunal, en aplicacin
la clusula rebus sic stantibus, entiende que es necesaria una acomodacin di
antiguo Tratado a las actuales exigencias constitucionales, pero atribuye uri|
compensacin econmica a la ciudad de Neustadt que valora en seis mlonel
de marcos. Esta solucin es curiosa porque no es seguida con posterioridad
el Tribunal en un caso anlogo (el de la ciudad de Fulda); se trata, en todo casf;
de la nica aportacin original del Tribunal de Karlsruhe, cuya jurisprudenci
es considerada con carcter unnime por la doctrina alemana como m
insatisfactoria, ya que en ningn caso ha tomado una postura excesivamente!
matizada sobre el fondo de los asuntos debatidos en la reforma territorial.
Por ltimo, conviene analizar la extensin del control judicial de las Iey||
ejercido por los Tribunales Constitucionales. Tras todo lo indicado, varas;!
ideas ya se conocen. El legislador est vinculado a la Constitucin como lo:i
est el Poder Ejecutivo, lo cual es especialmente cierto cuando se trata del?
desarrollo de los derechos fundamentales o de las garantas constitucionales, !|
Sin embargo, la jurisprudencia es contradictoria en la materia que nos ocupad
a la hora de definir ios lmites de su propia competencia. As, algn Tribunal;?
se ha considerado incompetente para pronunciarse acerca de la oportunidad^
o la adecuada solucin que se contiene en las leyes. Slo puede controlar sig
el legislador ha respetado los lmites externos de su discreconalidad y no ha|
abusado de sta.
Sin embargo, la doctrina jurisprudencial mayoritaria (tal como en buena
medida hemos visto) ha mantenido que, en los supuestos de alteraciones!
territoriales de trminos municipales precisadas por una ley, el principio;
del inters pblico liga al legislador como criterio material y el anlisis d
si ha sido respetado tal principio o, por el contrario, ha sido conculcado,!
corresponde claramente a la justicia constitucional; es decir, que el Tribunal ^
es competente o incluso est obligado a examinar s el concepto jurdiclM
indeterminado del inters pblico ha sido comprendido, y aplicado por el
legislador, con rigor y exactitud, porque el Tribunal no se coloca aqu en la
posicin del legislador, sino que se limita a comprobar si las leyes concuerdan:||j
o no con el ordenamiento constitucional.
Algn Tribunal ha negado incluso que pueda existir una diferencia^
sustancial entre las modificaciones territoriales producidas por acto Vfj
administrativo .y modificaciones producidas como consecuencia de pro-
nunciamientos legislativos: en ambos casos hay una vinculacin directa. 5;
al principio del inters pblico que se configura as como una medida
de juicio o criterio de apreciacin para el Tribunal. Esta comprensin de
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?&[a labor de control jurisprudencial vale tanto en los supuestos en que se
^producen reformas territoriales de carcter amplio como en aqullas que
-tengan carcter individual,
f e En los aos noventa esta misma experiencia se est repitiendo en los Lnder
Wtincorporados a la Repblica Federal procedentes de la extinta Repblica Demo-
PI'crtica (la comunista).
4
Reflexin final: El pape! determinante
m de las comunidades autnomas
Los instrumentos puestos en manos de las comunidades autnomas para
' t i : :poder realizar una poltica firme que condujera a una nueva dimensin de
nuestros municipios apenas si han sido utilizados quedando as defraudadas
las viejas aspiraciones de la descentralizacin poltica y administrativa que
f f ;-; tenan, en esta materia, un buen campo donde poner en pie una experiencia
indita en nuestra historia que, en manos del Estado, haba resultado fallida.
Jh;1 La va de aprobacin de leyes por las cmaras autonmicas, conocedoras
|p de la realidad de cada territorio, deba de haber sido el instrumento jurdico
idneo para una amplia reordenacin del espacio municipal. Sin embargo,
p f ; se ha constatado la debilidad de las Administraciones Pblicas para hacer
l frente con firmeza a la carrera que conduce a la creacin de nuevas enti-
jj |; dades municipales, lo que obedece a causas muy variadas pero, entre ellas,
] |p;'claramente, a la falta de una estrategia global polticamente respaldada. En
; |p. Espaa no hacen falta ms municipios. Sobran.
|f e Nadie parece ponerse delante del mapa y, auxiliado de un buen juego de
qp;.'lpices de colores que permitan sombrear con llamativa vistosidad los espacios
jlk territoriales existentes, meditar, ante el abigarrado colorido sin duda resul-
11| tante, acerca de su sentido y, ms all, interrogarse sobre la oportunidad de
1 s u misma persistencia: ayuntamientos, diputaciones provinciales, decenas
|| de mancomunidades, alguna comarca forman la espesa urdimbre del pao
|tf; autonmico. No siempre bien cosido y a menudo incluso mostrando, sin el
p. o bl iga do recato, feos costurones.
|&. Es un error considerar que esta organizacin resulta una especie de or-
||V denacin providencial con la que necesariamente hemos de convivir. Antes
al contrario, su carcter contingente, que deriva de no ser sino un modo
histrico de entenderse y organizarse, arraigado sin duda pero corregible,
sJ|;es el que permite pensar que, a lo mejor, no resulta descabellado imaginar
i t : una rea^idad distinta. Se enfila un siglo nuevo, se han conmovido formas
|| polticas que tenamos por imbatibles, se presiente un mundo que ofrece
seas de excitante originalidad. Pues bien, si ponemos la vista en ese pano-
III rama, que los optimistas creemos esperanzados aplicar el cauterio a algunas
estructuras administrativas es un acontecimiento menor, aun si pensara*
en la necesaria desaparicin de muchos trminos municipales o de much'
ayuntamientos que, por su escassima poblacin y sus desfallecientes reo
sos, arrastran una existencia fantasmal, de autnticos espectros, incapac
de proyectar siquiera ia inquietante sombra que toda Administracin qt
se precie debe estar en condiciones de proyectar. Todo ello en un monientl'
en el que nace una Europa nueva y con ella un nuevo tipo de relacior
jurdicas y administrativas en la que mucho me temo no tengan cabida 1q|
seres quimricos aunque ostenten el pomposo ttulo de ayuntamientos.
Hemos visto la experiencia alemana. Bien es verdad que, para culminar coiiH
xito una operacin tal, los polticos implicados hubieron de poner en jueg|
una buena dosis de tenacidad y de resolucin poltica. Pero tener paciencia||
dialogar y convencer son los componentes mnimos que justifican el sueld:"
de los responsables polticos. Algunas situaciones fueron conflictivas comqs
hemos visto, y acabaron en los Tribunales, e! mejor lugar imaginable ] 'or:u-e '!
tambin sus componentes se ganan el sueldo poniendo paz all donde h;r/
discordia. De modo y manera que en el plazo de unos diez aos, plai;-. ::
resueltamente por encima de muchos campanarios, se ultim una reforma de
las estructuras administrativas territoriales de largusimo alcance. Diez aos; . -j
conviene repetir. No un fin de semana que es lo que probablemente gustar;?.
por estas heredades.
Y qu hacer con las diputaciones provinciales? En ms de una ocasin '
se ha denunciado la excesiva rigidez que la Constitucin ha impuesto en ii '" i
mapa provincial. La organizacin del espacio provincial debiera pertenecer '
a la entera disponiblidad de la comunidad autnoma salvando algunos pro
blemas tcnicos que, por ser tales, no es necesaria sino 1a voluntad poltica. .1
para encauzarlos y resolverlos. En algunas comunidades autnomas, como \.'i
es el caso de las ms grandes, las diputaciones podran ser un perfecto ins-
trumento de poltica y gestin locales faltos tan slo del soplo que las libere !
definitivamente de su actual envaramiento institucional. El grito expresiva-^
de Ortega h, las provincias, de pie, pronunciado en 1928, mantiene en
parte su lozana en estas postrimeras del siglo. Con unos municipios ro-
bustecidos, las diputaciones, para buscar acomodo en la magna gora de las ;
Administraciones Pblicas, deben recibir por delegacin o transferencia el ^
ejercicio de las competencias de la comunidad as como reclamar su carcter ^
de gestores ordinarios de la misma. Es sta una solucin ptima pues, ade-'^
ms de reforzar el espacio provincial, actuar como poderoso lubrificante
en los canales de comunicacin entre la Administracin y los ciudadanos y
contribuir a una mejora cierta en la eficacia de la prestacin de los servicios
mismos que es, a la postre, el gran banco de prueba donde se juega su mis-
ma credibilidad el sistema todo. Es verdad que existen leyes, declaraciones,
-V-
es que propician justamente una solucin como la que aqu se viene
Ofendiendo, pero no se trata de eso: ahora de lo que se trata es de soltar
$ leyes, esas bonitas declaraciones y esos minuciosos planes de la jaula
'burocrtica en que se encuentran, contrados y como deformes y recorran
izlas alas desplegadas los caminos, los valles y las montaas de la geografa
espaola para anidar all donde se esperan sus frutos, a saber, en las actuales
diputaciones provinciales.
. . l o dems son parches. Muchas mancomunidades no estn justificadas
yia frmula comarcal no ser necesaria en la mayor parte de los casos si se
.exprimen con sabidura, libre de ridculos sectarismos, las inmensas posibi
lidades que an quedan sin desplegar, yertas, en ios artculos de la legislacin
de rgimen local y de nuestro sistema autonmico. A una historia nueva que
.se nos cuela por todas partes hay que encararla con una reorganizacin local
asentada sobre los ms slidos cimientos posibles.
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M m u r i l c p : G onic >
:marco: flilonal-
Enrique Ordima Bracla
Instituto de Derecho Local
Universidad Autnoma de Madrid
: El municipio, como pieza basilar de la organizacin del poder pblico
" territorial, afronta de nuevo un intenso periodo de transformaciones. Los
' cambios son variados y pueden contemplarse desde una heterogeneidad de
: perspectivas. Desde el punto de vista de la organizacin jurdica territorial,
: en la pasada legislatura se ha iniciado un segundo ciclo de reformas esta-
; tutarias que, de manera directa, van a incidir sobre el futuro del gobierno
local. Asimismo, por parte del Ministerio de Administraciones Pblicas
\se elabor el denominado Libro blanco para la reforma del gobierno local
en Espaa, como paso previo a la redaccin de una futura Ley Bsica del
:/ Gobierno y la Administracin Local.
; Desde las perspectivas sociolgica y poltica, la cannica concepcin del
municipio, dominante hasta mediados del siglo pasado, se ha visto superada
por la realidad de los acontecimientos y por los nuevos desafos generados por
la globalizacin. Y est pendiente, todava, una clsica reivindicacin munici-
: pal como es la reforma del sistema de financiacin local, para la que ya se han
dado los primeros pasos.
En este contexto, complejo e incierto, en las pginas que siguen a conti
nuacin nos vamos a detener, an de manera sucinta, en el examen de una
serie de aspectos que caracterizan al municipio como marco de relaciones
: con otros municipios, as como con los restantes niveles de gobierno su-
pramunicipal. Partiendo de la incidencia del papel de la Unin Europea en
la configuracin de un nuevo modelo de ciudad basado en el principio de
sostenibilidad, as como de una breve referencia a un tema ya recurrente
como es la planta municipal espaola, nos detendremos en el anlisis de
dos mbitos de relacin municipal, como son las mancomunidades y las
reas urbanas.
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La incidencia de la Unin Europea:
m J m w Las c iudades sostenibles
Cualquier aproximacin al tema del desarrollo sostenible y su relacin coi il p
las ciudades ha de partir, necesariamente, de las referencias a la notable labor 4
que sobre tales cuestiones ha desarrollado La Unin Europea a lo largo de %.
estos ltimos aos. Las recomendaciones y directrices contenidas en textos
' i'.Vtr1
y documentos de diferente naturaleza adoptadas por distintos rganos de la
Unin Europea sobre el principio de sostenibilidad o el desarrollo sostenible
indican a los estados miembros y a las autoridades regionales y locales el::.C
camino a seguir a la hora de construir Ciudades Sostenibles, de trasladar :4;
el principio y objetivo finalista del Desarrollo Sostenible desde la abstracta
elaboracin dogmtica a la realidad1. -tif
Desde la perspectiva de la Unin Europea no plantea duda alguna que.-,
todos los estados miembros participan de problemas, intereses y objetivos --
polticos concurrentes. Asimismo, todos ellos estn interesados en promo-
ver el desarrollo econmico al efecto de generar nuevos empleos y mayor
riqueza, as como en la consecucin de la distribucin equitativa de los
recursos econmicos de su territorio, con la evidente finalidad de reducir '-Q
los desequilibrios regionales.
En este contexto, tal y como se desprende del contenido sustantivo del.
Tratado de la Unin Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unin -T
Europea, ratificados en Lisboa el pasado 13 de diciembre de 2007, la nocin ;;;
de sostenibilidad opera como un objetivo finalista y un principio de c-
tuacin de la Unin que ha de ser aplicado, entre otros mbitos y en lo que
ahora importa, al desarrollo urbano.
Estas inquietudes, adems de a los dos textos fundamentales acabados de
referir, se han trasladado a diferentes documentos e iniciativas de la Unin
Europea relacionadas con las polticas urbanas y la ordenacin del territorio, ;,|
con la finalidad de alcanzar los objetivos de cohesin social, territorial y eco-
nmica, la consecucin del mercado interior y la unin econmica y poltica.%
Bajo estos parmetros se incluyen dos iniciativas complementarias y que vii
guardan una relacin estrecha entre s, en las que, an de manera sucinta, nos
vamos a detener: la Estrategia Territorial Europea y la Estrategia de desarrollo .4
sostenible de la Unin Europea. v
Con relacin a la primera de ellas, hay que poner de relieve que la Estra- J
tegia Territorial Europea, aprobada en Postdam en mayo de 1999, que tiene
como precedentes inmediatos la Comunicacin de la Comisin Europea de
6 de mayo de 1997 titulada Hacia una Poltica Urbana de la Unin Europea
1 Una manifestacin prctica de esta tendencia se encuentra, por ejemplo, en ei reciente
Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por ei que se aprueba ei texto refundido de
la ley de suelo, cuyo artculo 2 se refiere expresamente al KPrincipio de desarrollo territorial
y urbano sostenible".
1 -
>y el Proyecto de Perspectiva Europea de Ordenacin del Territorio, ha abonado
el terreno para que surjan nuevas categoras conceptuales que guardan un
estrecho vnculo con el desarrollo sostenible de las ciudades.
ste es el caso de la nocin de policentrismo elaborada por la precitada
' perspectiva Europea de Ordenacin del Territorio, en el marco de la Estrategia
Territorial Europea. En este sentido, hay que poner de relieve que una de las
i-directrices que fija dicho documento va encaminada a propiciar lo que el
Apropio texto denomina como desarrollo territorial policntrico y equilibra
ndo. A pesar de que existen dificultades para perfilar los contornos precisos
de la figura dicha directriz tiende, desde la perspectiva de la racionalizacin
del territorio y el desarrollo sostenible, a un doble propsito.
En primer lugar, persigue descentralizar el desarrollo econmico con
centrado en las congestionadas reas urbanas para reconcentrarlo en centros
1urbanos de menor desarrollo, beneficiando a ambas clases de mbitos
regionales. En suma, se trata de reivindicar la actuacin de las ciudades
intermedias, al entender que stas pueden llegar a cumplir un importante
papel en la localizacin de empresas, inversiones pblicas, obtencin de sue
los, fijacin de poblacin, generacin de nuevos empleos y mejorar la calidad
de los servicios pblicos.
Y, en segundo trmino, con el recurso a la categora del desarrollo terri
torial policntrico y equilibrado, se persigue conformar espacios rurales con
capacidad de desarrollo endgeno, con la finalidad de establecer una relacin
ms equitativa entre el mbito urbano y el rural,
La segunda de las Iniciativas sobre la que vamos a centrar nuestra atencin
es la denominada Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unin Europea, elabo
rada a partir del programa de Accin de Liile, el Acervo Urbano de Rotterdam
y el Acuerdo de Brstol. Bajo el marco de esta Estrategia de Desarrollo Sosteni-
ble, los ministros de la Unin Europea responsables del Desarrollo Urbano de
los estados miembros han elaborado, en mayo de 20072, la denominada Carta
de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles.
En este documento, entre otras cuestiones, se propone la creacin y con
solidacin de espacios pblicos de alta calidad en las ciudades, a travs de una
visin omnicomprensiva del fenmeno de la cultura de la construccin
(Baukultur; building culture), entendida como la suma de todos los aspectos
culturales, econmicos, tecnolgicos, sociales y ecolgicos que influyen en
la calidad y en el proceso de planificacin y construccin. De tal manera
que se han adoptado unos acuerdos mnimos sobre principios y estrategias
comunes para ejecutar una poltica de desarrollo urbano, partiendo de la
2 La Carta de Leipzig fue ratificada en el Consejo informal de los Ministros de ordenacin
del territorio y de desarrollo urbano celebrado en Leipzig los das 24 y 25 de mayo de 2007.
Vase asimismo, la Resolucin del Parlamento Europeo de 21 de febrero de 2008, sobre el
seguimiento de la Agenda Territorial de la UEyde la Carta de Leipzig: Hacia un programa de
accin europea para el desarrollo espacial y la cohesin territorial.
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la que se ha decantado el legislador estatal bsico a partir de 1985, .y qU|
han seguido mimticamente la totalidad de comunidades autnomas. Y'l
d otra parte, la concepcin orgnica, que identifica la raz del problema^
en ei alejamiento de la comunidad social respecto del mismo municipio^
requirindose ana transformacin.estructural de ste, mediante el foment
de las fusiones (Sosa Wagner, 1987 y 1999; Martnez Lpez-Muiz, 2002,
Romn Rodrguez, 2005).
Pero lo cierto es que la atribucin al Estado de la regulacin bsica Ce
su propia estructura, como resultado del juego de los artculos 137, 140 y
149.1.18a de la Constitucin, en que se traducen las medidas de fomento par-> v"
la fusin de municipios contempladas en el artculo 13.3 de la Ley de Bases-
de Rgimen Local, han quedado inditas despus de ms de dos dcadas de 'v-d
vigencia de la Ley bsica local.
En la STC 214/1989, de 21 de diciembre, caso LBRL, F.J. 9o, se contiene
una importante declaracin sobre los destinatarios ltimos de las medidas
de fomento previstas en el precitado artculo 13.3 de la Ley bsica local:
En s considerada, esa habilitacin al Estado para fomentar la fusin de mu . :
nicipios en nada restringe la competencia de la Comunidad Autnoma de Galicia
en orden a las alteraciones de los trminos municipales, las cuales al rgano
autonmico competente corresponder decretar, de acuerdo con la regulacu>? '
propia de la Comunidad que slo se encuentra limitada por las previsiones U :.
orden procedimental y sustantivo que (...) prevn los prrafos I o y 2o del mistan '
art. 13. En concreto (...) el prrafo I o slo impone la condicin de que se otorgue
audiencia previa a los municipios inmersos en el proceso de fusin, por lo que
ese fomento estatal, si en verdad aspira a ser efectivo, no ser impensable
sino todo lo contrario, que se dirija a las propias Comunidades Autnoma. '/.I
que retienen la competencia plena y efectiva para materializar esas'alteraciones
territoriales. No son slo, pues, los municipios los tericos destinatarios de i a
accin de fomento, sino que tambin pudieran serlo las propias Comunidades
Autnomas, con o que, en tal caso, con mayor evidencia an si cabe, se aprecia la w
falta de fundamento de la alegada invasin del mbito cornpetenal comunitario,
al identificar indebidamente "fomentoMcon actividad administrativa de estran -X
sujecin, e, implcitamente, con actividad proyectada o dirigida en exclusiva a las
entidades municipales [el realce es nuestro], |
Y poco ms puede decirse del ejercicio efectivo de la competencia auto- i:.:
nmica prevista en el artculo 148.1.2a de la Constitucin en esta materia. A %
salvo de la elaboracin de rigurosos anlisis sobre la reordenacin de la planta
municipal autonmica, como es el caso de Catalua y el denominado Infor- %
me Roca de 2001 rechazado frontalmente, no es que ninguna comunidad
autnoma haya llevado a cabo en estos ms de veinte aos medida efectiva
alguna para reordenar su estructura territorial sino que, por el contrario,
se ha acudido al expediente del denominado principio de diferenciacin, ..
incorporado al ordenamiento a travs de las recientes reformas estatutarias,
:|efectos de mantener intacto el nmero de municipios graduando sus
inapetencias, funciones, servicios y organizacin de acuerdo con tramos
'"escalonados de poblacin.
Las opciones empleadas por los legisladores estatutarios han sido di-
Aferentes. As, el artculo 75.8 de la Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero,
reforma del Estatuto de las liles Balears remite a una Ley de Rgimen
local, que ha de tener en cuenta necesariamente las diferentes caracters
t i c a s demogrficas, geogrficas, organizativas, de dimensin y capacidad
te gestin de los municipios. Por su parte, el artculo 70 de la Ley Org
nica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de a Ley Orgnica 5/1982, de 1 de
julio, de Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana, aade un
nuevo artculo, el 64, en el que se incorpora el principio de diferenciacin
respecto a la distribucin de responsabilidades administrativas entre las
distintas administraciones locales. En igual sentido que en el caso anterior
se manifiesta el artculo 84.3 de la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de
reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua, cuyo artculo 88, bajo
la rbrica de principio de diferenciacin, extiende tal principio a las
leyes que afecten al rgimen, jurdico, orgnico, funcional, competencial
:.' y financiero municipal, que han de tener en cuenta necesariamente las
diferentes caractersticas demogrficas, geogrficas, funcionales, organi
zativas, de dimensin y de capacidad de gestin municipal.
Novedad estatutaria que, por lo dems, nada tiene que ver con una
eventual reduccin del nmero de municipios sino que, por el contrario
obedece a la lgica de las comunidades autnomas de. responder al rgimen
uniforme con el que se adjetiva, no sin cierto tono peyorativo, a la Ley
Bsica de Rgimen Local.
Por lo dems, la aparente dicotoma entre principio democrtico y
principio de eficacia, si en algn momento tuvo justificacin no parece
que ahora pueda prosperar. Si de lo que se trata es de asegurar la repre-
sentatividad democrtica de los ciudadanos, existen frmulas para hacerla
efectiva conjugndola con.la racionalidad de la estructura territorial. Pero,
para ello, antes debe superarse el lastre dentitario que impregna cualquier
cambio en ese sentido. Y es que ms que de un problema tcnico-jurdico-o
de orden constitucional, se trata de una compleja cuestin de ndole polti
ca, que requiere de la necesaria madurez para enfrentarse a la realidad. La
solucin no es sencilla porque, como ha sealado en fecha reciente Fran
cisco Sosa Wagner (2007, pp. 213-214), la posibilidad de que la autonoma
local pueda desplegar todos sus efectos jurdicos y constitucionales slo
se har efectiva cuando los municipios alcancen un tamao y dimensin
poblacional adecuados, sobre todo teniendo en cuenta el proceso de inte
gracin europea en el que estamos inmersos.
- 105 -
Frente a las dos tesis expuestas, surge el instrumento de la mancomunidad de/
municipios como una alternativa valiosa a la solucin del problema municipal';'
de Espaa: el excesivo nmero de municipios y la, en general, escasa capacidad/
de gestin de los municipios de reducido tamao por razn de su poblacin .
La constitucin de mancomunidades para la ejecucin en comn de obras y
servicios de la competencia municipal armoniza los principios de democracia
y eficacia antes citados, en la medida en que aumenta la capacidad de gestin-
de los municipios asociados, a travs del principio de economas de escala,
al tiempo que mantiene la representatividad democrtica de los mismos me
diante la presencia de concejales elegidos por sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto en tas respectivas asambleas.
Tabla 5.1.
Fuente: Registro de Entidades Locales. Ministerio de
Administraciones Pblicas.
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ste es, sin duda, el valor que poseen las mancomunidades en el mo-
; xiento actual, caracterizado por la existencia de una pluralidad de entidades
e naturaleza integradora, como las reas metropolitanas, o que derivan,
asimismo, de hecho asociativo o del acuerdo de voluntades, como las agru
p a c i o n e s de municipios o los consorcios que, sin embargo, carecen de esta
trascendental virtualidad de poder conciliar los principios democrtico y
de eficacia como lo hacen las mancomunidades. Por lo dems, junto con
la concurrencia de motivos de diferente naturaleza a los que ms adelante
: nos referiremos, sta puede ser la principa! razn por la que, en un pas en
el que el 85% de los municipios no superan los 5.000 habitantes, existan
1.023 mancomunidades y tan slo 81 comarcas y 4 reas metropolitanas,
mancomunidades que se sistematizaban en la Tabla 5.13.
Mientras que, en el caso concreto de la Comunidad Autnoma de Galicia,
el 70% de sus municipios han optado por esta frmula asociativa para la
prestacin de servicios.
Tabla 5.2.
" Fuente: Registro de Entidades Locales. Ministerio de Administraciones Pblicas.
5.4.1. El pluralismo asociativo municipal
a partir de la Constitucin de 1978
La consagracin constitucional de Espaa como Estado Democrtico lleva
implcita, entre otras cuestiones, dos caractersticas fundamentales: de una
parte, la existencia de una perspectiva participativa de proceso poltico, en el
que las decisiones pblicas se adoptan a travs de la dialctica entre todos los
actores y, de otra, una concepcin pluralista de la sociedad, cuya expresin
3 Todos los datos se han extrado de Registro de Entidades Locales del Ministerio de Admi
nistraciones Pblicas, que pueden consultarse en la direccin www.map.es.
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singular radica en el reconocimiento constitucional del valor superior de l l fi

pluralismo poltico.
A los efectos que ahora interesan, importa destacar que tanto la calificacin
de Estado Democrtico como el reconocimiento del valor superior pluralismo:!
poltico se insertan en el artculo 1 de nuestra Norma Fundamental. Precepto ;:]
que se configura como una norma de apertura constitucional que cumple)!
dos funciones (Lucas Verdu, 1996). De una parte, fundamenta al Estadl
comunidad/aparato en su totalidad y, de otra, ofrece una serie de criterios^
interpretativos o axiolgicos del ordenamiento constitucional, de suerte qulfl
la aplicacin de toda la Constitucin ha de inspirarse en el significado de esa- S
norma de apertura. ;g|
A partir de estos presupuestos, el pluralismo, como dimensin del
principio democrtico, tiene su expresin normativa tanto en un extenso J f j
listado de preceptos constitucionales, como en la legislacin de desarrollo
infraconstitucional, cabalmente en lo que ahora interesa en la Ley Bsica de \-1
Rgimen Local. En estos momentos, dejando aparte otras manifestaciones;
que desbordaran el mbito al que nos venimos refiriendo, interesa poner c ^
relieve la existencia de una variada gama de registros pluralistas que en-
cuentran su expresin en diferentes modalidades de pluralismo asociativo, ...1
As, en la Constitucin Espaola pueden citarse, entre otros, los siguientes: :-:
- El artculo 22 reconoce el derecho de asociacin extendindose, ctr :,V
principio, tanto a las personas fsicas como jurdicas. q||
- El artculo 141.3 prev la posibilidad de crear agrupaciones de muni- .';.1
cipios diferentes de la provincia.
- El artculo 152.3 atribuye a los estatutos de autonoma la facultad V&
de establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarm||
de plena personalidad jurdica, mediante la agrupacin de munid->||
pios limtrofes. 1^
Por su parte, la Ley de Bases de Rgimen Local se muestra prdiga en el :|^
reconocimiento de manifestaciones de ese pluralismo asociativo a lo largo;!*
de todo su texto:
- El artculo 42 prev la posibilidad de que municipios cuyas caracal
tersticas determinen intereses comunes precisados de una gestin
conjunta, puedan agruparse entre s, en los trminos previstos en los
estatutos de autonoma. i
~ El artculo 57 regula los convenios de cooperacin econmica, tcnica;J|
y administrativa que puede celebrarse entre la Administracin Local rsp
y las restantes administraciones territoriales superiores.
- La Disposicin Adicional Quinta reconoce expresamente el derecho de J?
las entidades locales de asociarse,'al efecto de constituir asociaciones
para la proteccin y promocin de sus intereses comunes. Derecho que,
. por otra parte, se ve reforzado por el artculo 10.2 de la Carta Europea
de la Autonoma Local'1.
Como se observa agrupacin y asociacin de municipios se convier
t e n en la clave del arco de un modelo territorial infracomunitario plural. Por
ello es posible distinguir diferentes posibilidades institucionales: primera,
las agrupaciones de municipios que nacen por su expreso reconocimiento
constitucional (las provincias, artculo 141.1; las comarcas, artculo 141.3 y
las reas metropolitanas, artculo 152.3); segunda, la integracin de muni
cipios en asociaciones para la defensa de intereses comunes y generales, a
jas que se refiere el artculo 10.2 de la Carta Europea de Autonoma Local y,
por ltimo, las mancomunidades'de municipios, expresin del ejercicio del
derecho de asociacin por los municipios.
,5.4.2. La regulacin de las mancomunidades
en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985
Tal y como acabamos de exponer en sus aspectos ms sumarios, la Cons
titucin Espaola, a pesar de que no reconoce expresamente la existencia
de mancomunidades, contiene diferentes previsiones a partir de las cuales
puede deducirse su existencia. Entre ellas, el reconocimiento del derecho de
asociacin en el artculo 22, que se extiende a las personas jurdico-pblicas
y la posibilidad de creacin de agrupaciones de municipios diferentes a la
provincia contenida en el artculo 141.3. Derecho de asociacin que, por lo
dems, se ve reforzado de manera notable con la ratificacin por parte de Es
paa de la Carta Europea de Autonoma Local en febrero de 1989 al disponer
su artculo 10.1 que:
Las Entidades locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de
cooperar y, en el mbito de la Ley, asociarse con otras Entidades locales para la
realizacin de tareas de inters comn.
Nuestro modelo de Estado territorial se ha calificado, no sin razn, como
un modelo judicializado, en el sentido de que el Tribunal Constitucional ha
sido el principal protagonista de perfilar los contornos y perfiles bsicos del
mismo. En efecto, a travs de la primera jurisprudencia del Tribunal Consti
tucional se fue perfilando una reserva a favor de los estatutos de autonoma
para organizar la estructura territorial mtraautonmica y adecuarla, segn
criterios de racionalidad y decisin poltica, a las respectivas necesidades,
con el nico lmite del respeto a las entidades locales constitucionalmente
4 A tenor del cul, El derecho de las entidades locales de integrarse en una asociacin para {a
proteccin y promocin de sus intereses comunes y el de integrarse en una asociacin inter
nacional de entidades locales deben ser reconocidos por cada Estado.
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necesarias municipios y provincias (entre otras, STC 32/1981, de 28 d;
julio, caso Diputaciones Catalanas, FJ. 3o).
A partir de estos presupuestos, la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985.-.
reconoce a las mancomunidades de municipios su condicin de entes locales.;
no territoriales (artculo 3.2.d), como expresin del derecho de los munici-i
pios a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecucin en comn.,
de obras y servicios determinados de su competencia, con personalidad-
y capacidad jurdica propia para el cumplimiento de sus fines especficos*
rigindose por sus propios estatutos que aprueban todos los ayuntamientos "
(artculo 44).
No es sta la sede apropiada para efectuar una acabada exposicin del
rgimen jurdico-organizativo de la regulacin de las mancomunidades,
contenida en la Ley de Bases de Rgimen Local y en el Texto Refundido de.'
Rgimen Local, pero s parece apropiado, en orden a describir su actual sita-;
cin, detenernos en la sucinta enumeracin de sus rasgos ms esenciales:
1. Se trata de entidades locales con personalidad jurdica propia, inde
pendiente y distinta de los diferentes municipios mancomunados.
Circunstancia que determina la existencia d.e unos rganos de
gobierno propios, as como de un presupuesto distinto de los muni
cipios asociados.
2. Los fines de las mancomunidades son la prestacin de servicios y la
realizacin de obras publicas.
3. Su creacin obedece a un acto de voluntad de ios municipios que se
asocian.
4. Su carcter es, por lo tanto, siempre voluntario y responde a una ma-:
nifestacin del derecho de asociacin, de modo que no puede obligarse
a un municipio a participar en una mancomunidad como sucede, por
el contrario, en el caso de las comarcas o las reas metropolitanas.
5. Al tratarse de la facultad de asociacin, sta misma forma parte, por
definicin, de la potestad de auto organizacin de los municipios
nsita en el propio concepto de autonoma local constitucional mente
garantizada (Parejo, 1997, p. 100).
6. Su norma de cabecera son los estatutos que elaboran los concejales
de los municipios mancomunados constituidos en Asamblea, siendo
aprobados por los plenos de todos los ayuntamientos. En este concre
to aspecto, hay que tener en cuenta que las comunidades autnomas
tienen facultades para regular el procedimiento de aprobacin de los
estatutos, sin perjuicio de efectuar algn tipo de intervencin que
permita a la comunidad autnoma examinar definitivamente dichos
Estatutos y poder as formular las observaciones de legalidad y dems
sugerencias que estime pertinentes que le permita, con carcter previo
a su aprobacin por ios propios municipios, poder proceder a su
homologacin o visado desde la estricta perspectiva de la legalidad
(STC 214/1989, de 21 de diciembre, caso LBRL, F.J. 14.b). Circunstancia
que, en la prctica, se ha traducido en que la legislacin de las comuni
dades autnomas requiere el Informe previo, de carcter preceptivo y
no vinculante, del departamento correspondiente.
7. Las mancomunidades no pueden asumir la totalidad de las competen
cias asignadas a ios respectivos municipios, pues en caso contrario se
producira el vaciamiento de uno de ios elementos constitutivos de la
autonoma local de mayor trascendencia como es el de las competen
cias municipales.
8. Existe una reserva legal destinada a asegurar que los rganos de gobier
no de las mancomunidades sern representativos de los ayuntamientos
mancomunados.
5,4.3- Caractersticas estructurales ce las
mancomunidades: Voluntariedad y flexibilidad
Las mancomunidades de municipios, en su condicin de entidades locales
contingentes, presentan una serie de caractersticas institucionales y estruc
turales que inciden directamente sobre su rgimen jurdico y naturaleza.
Entre ellas podemos enumerar las siguientes;
1. Es una manifestacin del hecho asociativo que se instrumentaliza a
travs de la voluntariedad municipal en participar, o no, en la manco
munidad. En efecto, su constitucin responde a una manifestacin del
derecho de asociacin de los municipios del que, en cuanto personas
jurdicas, son titulares, operando la voluntad como vehculo a travs
del que se manifiesta la vertiente positiva y negativa de tal derecho
fundamental: los municipios, voluntariamente, pueden decidir inte
grarse o no en la mancomunidad de que se trate.
.. 2. Consecuencia inmediata de su naturaleza voluntaria es que se trata de
organizaciones flexibles en cuanto a su creacin y supresin, a diferencia
de otros entes intermedios como las comarcas y las reas metropolitanas
que precisan una Ley autonmica para su constitucin.
3. Tienen encomendados una especificidad de fines que, sin embargo,
no perturba la flexibilidad que les caracteriza, en la medida en que el
objeto que motiv su creacin puede ampliarse o reducirse a travs de
la correspondiente modificacin estatutaria.
4. Los municipios que se integran en la respectiva mancomunidad no
precisan una continuidad territorial entre los respectivos trminos
municipales. Se pueden constituirmancomunidades entre municipios
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de diferentes provincias y tambin entre'municipios pertenecientes
distintas comunidades autnomas. 'Slil
5. En cuanto al elemento subjetivo, no pueden integrarse en la misr$|||
nada ms que municipios, excluyndose cualquier otra modalidadM|j|
de entidad local necesaria o contingente. En este sentido, hay qrjfp|
tener en cuenta que las nicas realidades positivas actuales dej|
mancomunidades no municipales son las mancomunidades
rinsulares del rgimen local canario que, en ningn caso, puede l p i
considerarse manifestacin del asociacionismo local, sino P0F 4||||
contrario, han de concebirse como el mecanismo de expresin dej|
las provincias insulares canarias (Martn Mateo, 1987, pp. 54-55^;||||
Morillo Velarde, 2003, p. 1.124).
W-
1
5.4.4. Clases de mancomunidades
Una de las consecuencias ms importantes que se derivan de las notas deY|
voluntariedad y flexibilidad que se acaban de apuntar, consiste en la posi-
bilidad de discernir la existencia de distintas clases de mancomunidades
atencin a diferentes presupuestos. Nosotros nos vamos a limitar a enumerar#!
de modo sucinto tres posibles modalidades, que atienden a diferentes crite-rj J
rios de distincin: la clasificacin que de las mismas se contiene en diferentes..j|f
textos normativos; la diversidad territorial sobre la que se asientan; y, por y J|
ltimo, el objeto o finalidad que desempean.
Normativas
Un primer modelo de clasificacin nos lo proporciona la regulacin de
mancomunidades municipales tanto en a Ley de Bases de Rgimen Local;||
como en las diferentes leyes autonmicas que han abordado la materig|j|
En este sentido, resulta posible distinguir, en trminos generales, d o |
modalidades de tal clase de entidades locales. En primer trmino, ap^ii
recen las mancomunidades que podemos denominar comunes, que sj^|
corresponde con la cannica regulacin que de las mismas se efecta en e||g
artculo 44 de la Ley bsica local y en la mayor parte de. leyes autonmica||||
sobre rgimen local. Y|||
En segundo lugar, existe otra posible modalidad de macomunidades|||
que pueden describirse como "cualificadas, y que presentan un rgime|j
jurdico especfico que las distingue de las anteriores. Son, a ttulo d||p
ejemplo, las denominadas mancomunidades de inters comunitario
reguladas en el artculo 32 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Rgimen-^
Local de Castilla y Len, o las mancomunidades de inters comarcal , a
que se refiere el artculo 86 de la Ley 7/1999, de 9 abril de Administracin.^
Local de Aragn.
- 1 X2 -
|p\ Esta clase concreta de mancomunidades se configuran sobre mbitos
territoriales que coinciden con espacios de ordenacin territorial para
NP'la prestacin de servicios estatales, autonmicos y provinciales, consti-
intuyendo el germen de posibles futuras comarcas, que se benefician de
p : lneas especficas y preferentes de financiacin. No obstante, la expresa
pl.previsin legal de su creacin, hasta la fecha es una figura indita en el
pcaso de la comunidad autnoma de Castilla y Len, mientras que en el de
p|]a comunidad autnoma de Aragn s ha sido empleado para constituir
|p.dferentes comarcas.
| ' por el territorio
La segunda posibilidad de clasificar las mancomunidades toma como
criterio de partida el territorio o entorno de los municipios que se man
comunan. En este sentido, es posible distinguir, al menos, cuatro clases
distintas que presentan peculiaridades propias y especficas. En primer
lugar, se distinguen las "mancomunidades rurales, caracterizadas por
|. agrupar a pequeos municipios alejados de las capitales de provincia pero,
f. con carcter habitual, prximas a un ncleo cabecera capital de partido
judicial, municipios de poblacin media con cierto nivel econmico, in
dustrial, etc., que ejerce de foco de atraccin de aqullos. En trminos
fe generales, su constitucin obedece a la prestacin de los servicios mnimos
||. obligatorios enumerados en el artculo 26 de la Ley de Bases de Rgimen
Local, presentando problemas de gobierno y administracin e importantes
I : insuficiencias financieras.
H En segundo trmino aparecen las mancomunidades ubicadas en zo
pisas o reas de desarrollo turstico. stas pueden localizarse tanto en
^1, zonas de litoral como de interior, agrupando a municipios con una serie
|e caractersticas y problemas comunes: expansin urbanstica, dficits en
|vinfraestructuras de servicios y comunicaciones, notables incrementos de
J ?, poblacin en determinadas pocas del ao, etc. En este caso, su creacin
pferesulta necesaria para satisfacer una gama ms amplia de servicios que
' :;en el supuesto anterior, as como para atender a la construccin de obras
;|de infraestructuras, coordinar actuaciones, planes y programas de inters
| intermunicipal, etc.
En tercer lugar aparecen las denominadas mancomunidades ciudad-
|entorno (Merino Estrada, 2005). Este concreto tipo de mancomunidad
fesurge alrededor de grandes ciudades, normalmente capitales de provincia,
||-agrupando a aqullas con los municipios ms prximos, generndose
entre todos ellos una constante interrelacin. Los problemas a los que
11 pretende hacer frente son ms globales que en los supuestos anteriores,
i: aunque, en ocasiones, un buen nmero de ellos coincidirn con los de las
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mancomunidades de zonas tursticas. El servicio interurbano de transSl|
porte por carretera, la recogida y el tratamiento de residuos, las grar.des ' ^
obras de infraestructuras y de servicios sueien ser ei cometido principa|^f:li
de las mismas.
Por ello, es precisamente que, en estos mbitos concretos o reas territo-vf$fe?
rales, el abanico de posibilidades de ias que disponen las a d m i n i s t r a c i o n e s : : ; ^ '
interesadas se abra hacia otras frmulas dirigidas a la prestacin de serv-
cios. As, junto a la posibilidad de constituir una mancomunidad aparecen
otras posibles vas de solucin como los consorcios, significativamente enWv
el caso del transporte, e incluso, las reas Metropolitanas, singularmente . v
en el supuesto de la recogida de residuos o los servicios vinculados con
ciclo hdrico.
La ltima categora que es posible distinguir en funcin del e nt or no, - ' - i
puede identificarse bajo la denominacin de mancomunidades en reas
transfronterzas. Esta clasificacin parte de la previsin contenida en ei
articulo 10.3 de la Carta Europea de Autonoma Local cuando establece que,
las Entidades locales pueden, en las condiciones eventualmente previstas
por la Ley, cooperar con las Entidades de otros estados1. La cooperacin a que
se refiere este precepto puede articularse de dos maneras distintas: por una
parte, aparece Ja denominada cooperacin internacional para el desarrollo,
que pueden llevar a cabo los municipios espaoles con entidades locales de
otros estados y, de otra parte, la denominada cooperacin transfronteriza en
el seno de la Unin Europea. Es precisamente en este segundo mbito en el
que las mancomunidades de municipios pueden desempear un importante
papel para la prestacin de servicios o realizacin de actividades que propor
cionen cobertura a los habitantes de municipios pertenecientes a diversos
estados de la Unin.
En el caso de nuestro pas, los Tratados de Bayona de 10 de marzo de 1995 .; .;;i
y de Valencia de 3 de octubre de 2002, proporcionan el marco jurdico para.
que este tipo de entidades ocales asociativas puedan alcanzar convenios de :
cooperacin o constituir consorcios-transfronterizos para llevar a cabo pro
yectos y actividades comunes, inversiones econmicas y elaborar proyectos
de desarrollo social.
Por su objeto .
La ltima categora a la que nos vamos a referir es aqulla que distingue las
distintas mancomunidades de acuerdo con el objeto o funciones que moti
van su constitucin. En este mbito concreto, es posible deslindar dos clases
de mancomunidad que, a su vez, se subdividen en dos subcategoras. La pri
mera de ellas, es aqulla que distingue a las mancomunidades segn tengan
un fin nico o una pluralidad de fins. Aunque en la realidad municipal
0 4
. ej txmero de mancomunidades de fin nico es elevado, cada vez es mayor
: ]a tendencia a constituir mancomunidades que prestan mltiples servicios,
.' que son las que configuran con mayor precisin espacios intermedios en la
estructura municipal.
;f La segunda categora en el mbito de esta clasificacin se ordena en
. funcin de la naturaleza de a actividad o servicio prestado (Barrero, 2002,
p. 86). En primer lugar, aparecen aqullas que cumplen uno o varios de los
- servicios de estricta ndole local enumerados en los artculos 25 y 26 de la
yLey bsica local. Las ms frecuentes y habituales, desde luego, son las de
dicadas a la prestacin de servicios de recogida y tratamiento de residuos
( 4 5 7 ) 5, abastecimiento de aguas (264), extincin de incendios (221), as como
tambin las que tienen por objeto la ejecucin de obras de inters para los
: municipios mancomunados, como la conservacin de caminos y vas (182)
o, de cualquier obi'a de inters supramunicipal (43).
Tendencia que puede apreciarse bien en un supuesto concreto como el
de la comunidad autnoma de Galicia, en que el mayor nmero de servicios
que prestan esta clase de Entidades locales son los de recogida y tratamiento
de residuos (26), extincin de incendios (25) y abastecimiento de aguas (19).
Figura 5.1.
y- Servicios sedales :
Transporte pblico de viajeros "
1 Proteccin patrimonio histrico-artstico
Asistencia social :
- v ' Urbanismo ^
..................... Fomento actividades econmicas -
y;. i . . Depuracin aguas residuales i
"vV ; 1 ' Proteccin de! medio ambiente ;
- 1 ' . Sevicias educativos . -
.7 ' Senidos tcnico-urbansticos :
Cnserydn, mejora y sealizacin vas pblicas l
.Deportes ' s
' Asistencia sanitaria ::
' ' .Mercdo's ' ?
Proteccin civil r-
. ' ; ; . ' Gestin de tributos-,. :
%%.: V Abastecimiento. d aguas' :
! / '. v dividds-cuitrls -
Tomento'det'jmsmo..
;.\7,Prevencin y extincin -.'d incendiosa
:vi . Recogida y tratamiento de residuos slidos urbanos ; 3
; ;/':'ol!Sn-V';~s ':. V < ; y
Fuente: Registro de Entidades Locales. Ministerio de Administraciones Pblicas.
5 Segn datos del Registro de Entidades Locales de la Direccin General de Cooperacin Local
del Ministerio de Administraciones Pblicas.
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Figura 5.2.
Servidos tcnico-jurdicos
Lucha'centra plagas
informacin al consumidor
Guardera rural
Alumbrado pblico
Servicios tcnico-adminstratiVs
Recogida'de'anmales
Obras de infraestructura
Medios de comunicadn, social
Promodn de empo
Mercados
Asistencia a a tercera edad
Servicio deambulancia
Tratamiento de residuos slidos urbanos
Parque d maquinaria .
Limpieza de vtas y espados pblicos
Actividades recreativas
Servicios tcnico-informticos
See!
Fuenre: Registro de Entidades Locales. Ministerio de Administraciones Pblicas.
No obstante lo anterior, la actuacin de las mancomunidades en estas ma-:;
terias encontraba hasta ahora alguna limitacin. En efecto, ste es el supuesto,:
por ejemplo, de la seguridad en lugares pblicos (artculo 25.2.a de la Ley de -
Bases de Rgimen Local) y, ms concretamente, de la Polica Municipal En '
un primer momento, las comunidades autnomas articularon en sus Leyes;
de Coordinacin de Policas Locales diferentes instrumentos de actuacin;
supramunicipal de los Cuerpos de Polica Local, pero esta posibilidad fue de-),
clarada inconstitucional en diferentes Sentencias del Tribunal Constitucional,;
al entender que dicha posibilidad no se encontraba expresamente prevista en
la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (entre otras,
SSTC 51/1993 y 52/1993, de 11 de febrero y 81/1993, de 8 de marzo).
Con ello, y a salvo de la excepcin de la legislacin de la Comunidad-
Foral de Navarra que s prevea esa posibilidad (al respecto, Barcelona Llop,
1997, pp. 307-309), se cerr la puerta a que las mancomunidades pudieran
prestar el servicio de Polica Municipal. Sin embargo, la reciente modifica-
cin de la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, operada por la
Ley Orgnica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para.
el desarrollo sostehible del medio rural, incorpora una nueva Disposicin
adicional quinta que, bajo la rbrica de Colaboracin para la prestacin de
servicios de polica local, prev la posibilidad de que los municipios limtro
fes de una cornunidad autnoma puedan asociarse para la ejecucin de las
116
'^funciones asignadas a los Cuerpos de Polica Local en los supuestos de que
filales entidades locales carezcan de recursos suficientes para la prestacin de
;-|OSservicios de polica local. Con esta medida, en suma, se pretende resolver
4un endmico dficit de prestacin de servicios en el mbito rural, al tiempo
que se ofrece una respuesta a una histrica demanda planteada por la Fede-
; racin Espaola de Municipios y Provincias.
Junto a esta tradicional concepcin de las mancomunidades, cada vez
les ms frecuente la existencia de una tipologa de stas en las que entre sus
''objetivos figuran, no ya obras o servicios del exclusivo inters local, sino
. por el contrario, fines de inters pblico compartidos con las restantes
Administraciones Pblicas. Entre ellas, es posible mencionar las que tienen
. por finalidad actividades complementarias de las propias de otras Adminis
traciones Pblicas en los trminos del artculo 28 de la Ley bsica local: las
educativas (133), el fomento de la cultura (249), sanidad (119), proteccin del
medio ambiente (151), etc.
Cuestin ms compleja y de difcil determinacin jurdica es la exis
tencia de mancomunidades cuyos estatutos enumeran, entre las funciones
y actividades que constituyen su objeto, materias que, en realidad, no son
de la estricta competencia municipal, sino de competencia autonmica,
como puede ser el caso, por ejemplo, de la ordenacin del territorio. Desde
luego, esta situacin parece que excede con mucho las previsiones de la
Ley de Bases de Rgimen Local en la medida en que las mancomunidades
tienen limitado su mbito material a las competencias enumeradas en sus
artculos 25 y 26.
Las reas
urbanas
En otro lugar (Ordua Prada, 2005) hemos puesto de relieve cmo a prin
cipios de-la dcada de los aos setenta del siglo pasado el fenmeno urbano
en su dimensin metropolitana fue objeto de atencin preferente por la
doctrina espaola, fuertemente influida por las nociones de descentraliza
cin, planificacin y las experiencias anglosajonas, pioneras en esta materia.
La elaboracin dogmtica, los ensayos metropolitanos de diferente ndole
y eficacia de la poca y el momento histrico, poltico y econmico por el
que atravesaba Espaa, hacan vislumbrar que el recurso a la organizacin
metropolitana se extendera con cierta normalidad en zonas urbanas cuya
complejidad era latente (Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao) o incipiente
(Sevilla, Zaragoza, Mlaga, etc.).
Los hechos desmintieron bien pronto estas expectativas y la realidad de los
siguientes aos demostr que la recin estrenada dase poltica autonmica, ms
preocupada por la consolidacin de sus respectivas estructuras institucionales,
se inclinaba preferentemente por formulas asociativas supramunicipales para
racionalizar su territorio y prestar servicios a los municipios. Desde luego, la
primera dcada del rgimen constitucional arroja un balance escasamente ha
lageo para el fenmeno metropolitano: en 1980 se extingue la Corporacin
Metropolitana del Gran Bilbao, la COPLACO de Madrid, que languideca des
de 1980, es fagocitada por la comunidad autnoma en 1983, el Gran Valencia
se suprime en 1986, mientras que la Corporacin Metropolitana de Barcelona
desaparece en 1987. En apenas siete aos desaparecieron las nicas experiencias
metropolitanas espaolas, a pesar de que los problemas con los que se enfrenta
ban tales mbitos (insuficiencia de servicios, problemas de trfico y transporte,
descoordinacin de los planes urbansticos, etc.) continuaban latentes y, en
algunos casos, se han agudizado con el transcurso del tiempo.
La realidad, sin embargo, nos muestra la singular complejidad de los
fenmenos metropolitanos y la pluralidad de modelos institucionales po
sibles La Ley de Bases de Rgimen Local, pensando en la ciudad central
anexionista tpica de los aos setenta, consagra una concepcin de las reas
metropolitanas en la que visualiza que el municipio tiene un ncleo de po
blacin que va extendindose paulatinamente, cuando tal perspectiva no se
ajusta exactamente a la realidad geogrfica y urbana espaola. No parece
que sea as en Galicia, con ncleos diseminados de poblacin, tampoco
en la mayor parte del litoral andaluz, ni en el caso de la costa del Levante.
Circunstancias que, quizs, ponen de relieve la superacin de un concepto
localista de ciudad que, alterando la inercia histrica, comienza a percibirse
como una realidad multidimensional e interrelacionada con otros niveles
de gobierno: autonmico o regional, estatal y europeo", pues los problemas *
de las ciudades lo son tambin de la respectiva comunidad autnoma, del
Estado, e incluso de la Unin Europea, a los que resulta difcil marginar, en.;
tanto y cuanto todos ellos son titulares de competencias que inciden direc-:;
tamente en la esfera metropolitana, como hemos tenido ocasin de apreciar
al inicio de estas pginas.
5.5.1. Dos premisas sobre el fenmeno urbano
El fenmeno de ias reas urbanas debe partir de la constatacin de dos pre- ,
misas de distinta naturaleza, pero relacionadas entre s: la distribucin de.;
competencias entre el Estado y las comunidades autnomas y la ausencia de:
equivalencia entre la normativa estatal reguladora de las reas metropolita
nas y la realidad.
Con relacin a la primera de ellas, hay que tener en cuenta que a travs de
la primera jurisprudencia del Tribunal Constitucional se fue perfilando ana
reserva estatutaria para organizar la estructura territorial intraautonmica..
y adecuara, segn criterios de racionalidad y decisin poltica, a las res
pectivas necesidades, con el nico lmite del. respeto a las entidades locales
constitucionalmente necesarias municipios y provincias (STC 32/1981,
de 28 de julio, caso Diputaciones Catalanas, FJ. 3o).
En este contexto es en el que la STC 179/1985, de 19 de diciembre, caso
saneamiento de las Haciendas Locales, interpreta que la competencia esta
tutaria prevista en el art. 152.3 CE no excluye la competencia estatal para
dictar normas sobre Areas Metropolitanas, pero:
/.../si la posibilidad de que el Estado cree o mantenga en existencia, por decisin
propia, unas entidades locales de segundo grado que, como tales, slo los rganos d
las correspondientes Comunidades Autnomas en Catalua y en d Pas Vasco son
competentes para crear o suprimir (FJ. 2o).
Hermenutica que, en materia de atribucin de competencias a esta ciase
de entidades locales, se completa con la STC 214/1989, de 21 de diciembre,
caso LBRL, en la que se atribuye en exclusiva a las comunidades autnomas
"determinar y fijar las competencias de las entidades locales que procedan a
crear en sus respectivos mbitos territoriales (FJ. 4o).
As, pues, competencias autonmicas para crear y suprimir entidades su-
prarnunicipales y para determinar y fijar las competencias que sean oportunas.
Desde luego, ms all de la legtima crtica dogmtica que puedan merecer
sendos pronunciamientos, la doctrina constitucional sobre la materia resulta
extremadamente difana y se asienta, entre otras cuestiones, sobre una cir
cunstancia que parece obvia y que, en ocasiones, se olvida: cuando el Tribunal
Constitucional soluciona un conflicto constitucional de competencias lo hace
desde el punto de vista del bloque de la constitucionalidad y de la solucin en
l prevista, y no cabe oponer consideraciones de conveniencia u oportunidad
para decidir cul sea el ms adecuado sistema de articulacin de competencias
estatales y autonmicas (entre otras, SSTC 145/1989, de 21 de septiembre, caso
/-explotacionesganaderas, F.J. 6oy 52/1993, de II de febrero, caso Ley de Policas
Locales de Madrid, F.J 4o).
En lo que ahora importa, de lo anterior se infiere que las comunidades
; autnomas son las titulares de la competencia para ordenar su propio espacio
: territorial, pudiendo crear las entidades supra municipales que consideren
oportunas, que se adecen mejor a su tradicin histrica, a las demandas
; sociales, etc. Por ello, en principio, no parece que pueda fundarse un ttulo
^de intervencin estatal ms relevante en la regulacin sobre la creacin, de
limitacin y determinacin de las competencias de as reas metropolitanas
basado en coyunturales circunstancias sociolgicas, como puede ser el even
tual intercambio de flujos de personas, bienes y servicios supramunicipales,
sobre todo en un fenmeno tan dinmico y en constante evolucin como el
metropolitano. Ni siquiera en aquellos supuestos en que una aglomeracin
: urbana que afectase a dos comunidades autnomas, entendemos que cabra
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fundar un ttulo competencial estatal que le atribuyera en exclusiva la iniciad
tiva para la creacin de tal ente supramunicipal.
En este contexto, hay que resaltar que los estatutos de autonoma curaptf
una funcin diferenciadora, como normas constitucionales secundarias, e lf
el sentido de que deben adecuar el rgimen local a realidades territoriales^
muy diversas en cada comunidad autnoma, siguiendo la lgica del pluralislf
mo territorial: la diversidad de entes supramunicipales posibles, su diferentefifl
arraigo institucional, as como la disponibilidad de la respectiva comunida|t|f
autnoma para organizar su propio territorio pone de manifiesto la existeti^!||
cia de una regla de la variedad en materia territorial. Regla de la variedadlllf
que, en la prctica, se ve ciertamente limitada en cuanto a su contenidsl
porque cualquiera de las frmulas supramunicipales que puedan llegar atfl
articularse mancomunidades, comarcas, reas metropolitanas estn i
en permanente tensin, debido a que cualquier proceso de reordenacinllp
territorial del poder habr de asentarse sobre el respeto a la autonoma desllf
municipios y provincias, nicos entes locales bsicos y necesarios de acuerdo .^fl
con el vigente texto constitucional. Estado, CCAA, provincias y municipios'Jf|
conviven sobre un mismo espacio, mermando de manera sobresaliente las{|
posibilidades de configurar un rgimen local variado. :f|
Por lo que se refiere a la segunda de las premisas que caracteriza el fen-
meno urbano, va referida a la falta de equivalencia entre el concepto fctico J
de rea metropolitana, referido a zonas que presentan singulares rasgos ' ^
urbanos, sociolgicos, econmicos y de cul sea su sistema de gobierno, y
concepto normativo de rea metropolitana contenido en el artculo 43.2 de ' ^
la Ley bsica local. ;:|
En otros trminos, lo que se quiere poner de relieve es que la existencia; |||
de una realidad metropolitana no implica necesariamente, en todos y cada
uno de los casos, la creacin de un rea metropolitana como entidad loca!
prestadora de servicios o gestora de sus intereses. Por ello, es habitual el
recurso a frmulas de diferente naturaleza jurdica, no integradora como .:#
son las reas metropolitanas (as, por ejemplo, mancomunidades, con-
sordos,- convenios metropolitanos, etc.), que tienen en comn derivar del
hecho asociativo o del acuerdo de voluntades para resolver la prestacin. &&
de servicios de naturaleza metropolitana en las aglomeraciones urbanas. ^
ste sera el caso del denominado Bilbao Metropoli-30w, constituido bajo':|
la forma de Asociacin de Promocin e Investigacin, con la finalidad d'||
revitalizar el Bilbao metropolitano. Asimismo, dada la flexibilidad de la
figura, es frecuente el recurso al Consorcio que, a pesar de su utilidad en
el mbito rural, tambin se configura como un instrumento notable en el '.-j
mbito metropolitano. De acuerdo con los datos que ofrece el Inventario ;-
del Sector Pblico Local del Ministerio de Economa y Hacienda, a 1 de
enero de 2005, existen 919 consorcios locales-en-.Espaa.

~ 120 - 1
Circunstancias que permiten vislumbrar que la rigidez procedimental
parala creacin de reas metropolitanas, derivada de la regulacin contenida
;eI1 la Ley bsica local, as como la necesidad de recabar el consenso poltico
para su constitucin operan como factores disuasorios de la misma. En este
'sentido, no hay que olvidar que la constitucin de una nueva entidad local
; implica que otros niveles de gobierno territorial (municipios y comunidades
autnomas) van a ver mermados su poder y competencias sobre una parte
importante del territorio y la poblacin, circunstancias que van a ser acpta
melas con notable dificultad.
53.2 Algunas dificultades para la institucionalizacin
de un modelo de gobierno urbano
La experiencia metropolitana institucionalizada en las ciudades espao
las no ha sido excesivamente positiva por las discrepancias polticas que
impregnaban su actuacin, surgiendo reticencias entre los municipios
integrados, as como entre stos y la respectiva comunidad autnoma. La
Corporacin Metropolitana de Barcelona fue suprimida por la Ley 7/1987,
de 4 de abril, de actuaciones pblicas especiales en la conurbacin de Bar
celona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de inuencia
directa. La literatura sobre las circunstancias de naturaleza poltica que
motivaron tal decisin, as como la crtica a la misma son conocidas y a
ellas nos remitimos, a pesar de haber sido avalada tal decisin legislativa
por ia STS de 29 de mayo de 1998.
En el caso de Valencia, el Consell de LHorta, creado por Ley 12/1986, de
31 de diciembre, fue modificado por Ley 4/1995, de 16 de marzo y suprimido
definitivamente mediante Ley 8/1999, de 3 de diciembre de la Generalitat
Valenciana. Al igual que en el caso anterior, los ayuntamientos integran
tes del Consell recurrieron la Ley de 3 de diciembre de 1999 pero, en esta
ocasin, no ante el orden contencioso-administrativo, sino ante el Tribunal
Constitucional interponiendo un conflicto en defensa de la autonoma local,
posibilidad que les confera la modificacin de la Ley Orgnica del propio
Tribunal operada poco antes y que ha sido desestimado por la reciente
STC 47/2008, de H de marzo, al declarar extinguido el proceso constitucional
por desaparicin de su objeto.
En la actualidad, existen exclusivamente cuatro entidades metropoli
tanas que prestan servicios de diferente naturaleza. En Catalua, la citada
Ley 7/1987, de 4 de abril, cre la Entitat Metropolitana del Transport, de
la que forman parte 18 municipios y aglutina a 2.780.481 habitantes, y la
Entitat Metropolitana de Serveis Hidraulics i Tractament de Residus, in
tegrada por 33 municipios y 3.069.583 habitantes. Mientras que por la Ley
Valenciana 2/2001, de 11 de mayo se constituyeron la Entidad Metropolitana
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para el Tratamiento de Residuos, compuesta por 45 municipios con una
cifra de poblacin de 1.423.752 habitantes, y la Entidad Metropolitana
Servicios Hidrulicos, que rene a 51 municipios que representan una^lfl
poblacin de 1.327.768 habitantes.
La oportunidad de constituir este tipo de entidades supramun i.ci pales
presenta dos claros obstculos para la institucionalizado]! de un modelo ' B ?
homogneo de entidad. De una parte, en el diseo institucional de las
metropolitanas gravitan con insistencia las dificultades para conseguir una>^l|p.
representacin equilibrada de los municipios que se integran en las mismas. -T-Y ^
El artculo 43.3 de la Ley de Bases de Rgimen Local establece nicamente-^^''-
que todos los municipios integrados en el rea estarn representados en los
rganos de gobierno y administracin de la misma, atribuyendo al legisla-tliSv
dor autonmico dicho cometido, pero sin prefigurar mecanismo alguno de/-':;tY
participacin proporcional. Y j Y f Y '
La Ley Valenciana de 11 de mayo de 2001 (artculo 6.2) y a Catalana d- S f c -
de abril de 1987 (artculo 20) parten del mismo presupuesto para determinar
la composicin de sus rganos representativos: la poblacin de los diferentes
municipios integrados en ia entidad metropolitana. No cabe duda que, con .>|fe
este mecanismo, el municipio de mayor poblacin, que coincide con la capi
tal de ia provincia y de la comunidad autnoma, ejerce enorme influencia en
el gobierno metropolitano, puesto que es la entidad que mayor nmero de
vocales-concejales aporta al pleno metropolitano. Los recelos de los restantes
municipios integrados, las eventuales mayoras polticas en los municipios
de mayor poblacin y en el gobierno autonmico, as como la ausencia de un
criterio proporcional segn los resultados de las elecciones en la designacin
de vocales metropolitanos son circunstancias que entorpecen la gestin de-;^pf'"
las competencias asignadas. Y no parece que tenga una fcil solucin en es-.
trictos trminos jurdicos: una eleccin indirecta a modo de la utilizada para -j%
las diputaciones provinciales o, quizs, consagrar un mecanismo de eleccin:
directa, pareceran las soluciones ms apropiadas, pero no se vislumbra u.f|
horizonte en tal sentido.
El segundo aspecto al que queremos aludir en este punto, se refiere
la pluralidad de opciones organizativas de los servicios y actividades devf
clara ndole metropolitana. Un claro ejemplo de esta aseveracin nos lo;i
proporciona la exgesis normativa de una actividad concreta como elHg
servicio de transportes pues, tal y como reconoce la STS, de 3 de julio de.;;
1990,6 del juego combinado de los artculos 25 y 43 de la local en ninguna Y
parte se exige que el municipio preste directamente el servicio, pudiendo
hacerlo por medio de asociacin de municipios, en las circunstancias y
condiciones que seala el art. 26 de la misma Ley o por medio de reas
metropolitanas (RD. 2o).
6 STS de 3 de julio de 1990, Art. 6316 (Jimnez Hernndez).
- 1 2 2 -
- De acuerdo con esta libertad de disposicin, podemos distinguir, ai me-
' nos, tres modelos organizativos distintos que tienen por finalidad prestar el
ser vicio de transporte de viajeros en espacios metropolitanos.
En primer trmino podemos mencionar la posibilidad de crear un rea
m e t r o p o l i t a n a monofunconal, como el caso de la Entitat Metropolitana del
T r a n s p o r t e de Barcelona. Entidad local con facultades relativas a la coordi
n a c i n del transporte pblico urbano de viajeros de ios municipios de su
mbito territorial; planificacin, ordenacin y gestin de servicios de trans
porte pblico interurbano de viajeros, regular y discrecional, que discurra
en el territorio de la entidad; prestacin del servicio de transporte publico
subterrneo de viajeros de Barcelona; programacin del trfico en la red
v i a d a bsica definida por el Plan Territorial Parcial y por el Plan Intermodal
de Transportes, etc.
En segundo lugar, cabe la constitucin de un consorcio, como sucede con
la Ley 5/1985, de 16 de mayo, de creacin del Consorcio Regional de Trans
portes Pblicos Regulares de Madrid. Entidad que se perfila, segn Suay
Rincn (1992, pp. 321 y ss.), como un organismo conjunto de la Comunidad
de Madrid y de los ayuntamientos, dotado de un carcter paccionado en el
sentido de que se trata de un organismo de coordinacin, en cuanto puede
adoptar decisiones de naturaleza vinculante para todos sus integrantes, pero
tambin de coordinacin conjunta porque su rgano de direccin precisa
para adoptar cualquier decisin de la conformidad de, cuando menos, dos
de las representaciones integrantes del Consejo de Administracin7.
En ultimo trmino, podemos resear la posibilidad prevista en el art
culo 5 de la Ley 8/2005, de 30 de junio, reguladora del Transporte Urbano
por Carretera de La Rioja. En tal precepto se prev que la comunidad aut
noma, en coordinacin y cooperacin con los municipios afectados, podr
establecer un rgimen especfico que asegure la existencia de un sistema
armnico de transporte, en "zonas o aglomeraciones urbanas dependien
tes de diferentes municipios que, bien por su configuracin urbanstica,
asentamiento o volumen de poblacin, bien por circunstancias de orden
econmico o social, presenten problemas de coordinacin entre redes de
transporte. Dicha finalidad, aade el apartado segundo del citado artculo,
; podr llevarse a efecto a travs de una doble va, bien mediante la creacin
de una entidad pblica, en alguna de las formas previstas en el ordenamiento
vigente, que realice con autonoma la ordenacin y gestin unitaria de los
servicios de transporte en la zona de que se trate, o bien encomendndose tal
gestin unitaria a una entidad pblica preexistente.
7 Los entes representados en e Consejo, segn ei art. 4.1, son la Comunidad, de Madrid (5 vo
cales), los ayuntamientos consorciados (8 vocales de ios que 5 lo sern en representacin del
Ayuntamiento de Madrid), los sindicatos con mayor implantacin (2 vocales), ias asociacio
nes empresariales de mayor implantacin (2 vocales) y las asociaciones de consumidores y
usuarios ( l vocal).
- 123 -
l i
La sucinta resea de las distintas posibilidades de prestar el servicio dll
transportes en los espacios metropolitanos acabada de exponer, nos induce f f
confirmar que, tal y como se apuntaba, la existencia de una realidad metro~3s
politana no supone necesariamente la constitucin de un rea metropolitana."^;
como entidad local prestadora de servicios o gestora de sus intereses. El ab
nco de opciones institucionales se extiende a diferentes figuras jurdicas queP
van desde el convenio metropolitano, a los consorcios metropolitanos, la&fl
agrupaciones de municipios metropolitanos, la constitucin de sociedades!^,
mercantiles, etc.
En ms de dos dcadas de vigencia de la Constitucin y de la Ley bsica.'^
local, las reas metropolitanas no han podido desempear el eficaz papef?
que les corresponde como elemento nuclear de la estructura nter mu mcipaK?
espaola. La perspectiva que se atisba en el horizonte parece incidir sobrera
esta direccin, motivo por el que, sin desechar por completo la institucin,
se abren paso cada vez con ms mpetu otras figuras metropolitanas, bien^
plenamente consolidadas como los convenios metropolitanos, bien en
estado embrionario agrupaciones metropolitanas, agencias metropolita- fj
as, etc..
Por otra parte, cabe plantearse ia posibilidad de que las reas metro- *
poiitanas, a travs de las oportunas tcnicas de asignacin o delegacin M
de competencias, lleven a cabo las mismas funciones que las diputaciones
planificacin, prestacin de servicios y cooperacin--, las cuales cen
traran su actividad en el resto de municipios ms alejados de la influencia^
de las aglomeraciones urbanas metropolitanas, singularmente en los de
carcter rural.
Como se observa, el legislador autonmico y los municipios implicados
disponen de un amplio espectro de figuras para coordinar y prestar acti
vidades y servicios de naturaleza metropolitana, ms all de la creacin ti
una entidad local ad hoc. Existe, pues, un catlogo de instrumentos flexibles^
y giles que responden al dinamismo de los espacios metropolitanos, de^
modo que no es tanto un problema legislativo, como una clara decisin de?;
los diferentes actores polticos, en quienes se encuentra la tarea de potenciar*^
y llevar a la prctica dichos instrumentos para procurar que la poblacin"^
metropolitana disfrute de unos servicios de calidad, un medio ambiente
adecuado, una ordenacin urbanstica coordinada, etc.
)1
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125
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%< t^ ___ /-___________ __________i j . t _______ _______________________
i:....,.
Vandelli, L . , Elpoder local Su origen en laFrancia revolucionaria y su futuro W
v-vr- .
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3
acobo Blanco Fernndez
CeCodet,
Universidad de Oviedo
E
ste trabajo aborda, someramente algunos aspectos de la reorganiza
cin del mundo urbano que, impulsada por la tecnologa y la lgica
econmica en todo el mundo y, por supuesto, en Espaa; no slo
ha producido la mayor concentracin urbana de la historia, sino que, ade
ms, ha creado nuevas formas urbanas, que desbordan tanto el concepto
como la estructura tradicional de la ciudad. Transformaciones que quiz
requieran nuevas formas de gestin y gobierno, imaginativas y adaptadas
a la nueva territorialidad, heterognea y diversa, transformando la orga
nizacin institucional tradicional, que ofrece sntomas crecientes de fatiga
y disfuncionalidad.
6.1
La urbanizac i n, una c onstante
a esc ala mundial
Por primera vez en la historia, en 2006, ms de la mitad de la poblacin
mundial, viva en ciudades, en las que se generaba el 80% de la riqueza del
mundo. Las ciudades adquieren, por tanto, una presencia capital como
estructuradoras dei territorio, como nodos de actividad, conocimiento y
riqueza. Al mismo tiempo, surge una nueva dualidad, fruto de un despo
blamiento del medio rural ms alejado de las grandes urbes. Son fenmenos
que, con matices, se manifiestan a escala mundial y tambin en Espaa.
Qu ha dado lugar a este fenmeno?, por qu sucede?, cules son sus im?
plicaciones en lo administrativo?
Observando la clebre imagen satelital que nos muestra el mundo sumido
en la noche, el mundo urbano domina el escenario. Los territorios ilumina
dos son los predominantes en el Hemisferio Norte: Europa, Japn, el vientre
de Asia y buena parte de Norteamrica en especial los Estados Unidos y
Mxico y la costa suramericana aparentan un importante grado de urba
nizacin. En definitiva, slo frica, con algunos matices en el Mediterrneo,
queda excluida de este, fenmeno.
- 129 -
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Figura .1. Las ciudades en la noche.
Puente: nasa.gov ( http://apod.nasa.gov/apod/ap001127.htm]).
En trminos generales, las ciudades ms pobladas del mundo coinciden
con las regiones iluminadas en la fotografa. Podemos observar como:
1. En correspondencia con la imagen nocturna, el fenmeno urb-
dor presenta un carcter universal.
2. Hay que llegar hasta el puesto 23 para encontrar una ciudad de Ij . j
Unin Europea: las primeras 22 pertenecen a ios otros conum-n^ !'
con predominio asitico 14 ciudades ; americano seis, <j\s
estadounidenses y cuatro latinoamericanas y la nica presencia cL'
la aglomeracin londinense y Mosc entre las europeas. De Africa,
slo aparece El Cairo. Hecho que, sin duda, es significativo. Cien iuV*
atrs, cincuenta incluso, la clasificacin hubiera sido otra, con predi-
minio de ciudades europeas y estadounidenses.
3. Las dimensiones, demogrficas y espaciales, de estas ciudades son ..
inslitos en la historia universal.
La ola urbanizadora se ha expandido por el mundo durante los ltimos - . ' i
aos, animada por la combinacin de un notable empuje econmico i l.i
escala mundial excepto, y de nuevo, en frica -y una demografa que/
si bien tiende a contener su expansin, sigue siendo vigorosa. El resallado;.
ciudades que desbordan cualquier magnitud jams imaginada en po-
blacin y extensin constituyendo causa y consecuencia de fennienov-\;;;|
novedosos y apasionantes.
Sorprende, en todo caso, el aparentemente irrelevante papel de Europa..--^
tan urbana en esta clasificacin, en especial cuando, en la fotografa, -.^
aparenta una urbanizacin casi absoluta. Es el resultado de la presencia de
nuevos tipos urbanos, como puede ser al caso del Rhr o el Randstatd, conjun- ^ j
tos urbanos conformados por varios nodos o centros urbanos. Caso similar al,
de los Estados Unidos, poco representado en la lista de grandes ciudades y, sin
embargo, fuertemente urbanizado. El caso de la Costa Este es paradigmtico..
130
Tabla 6.1. Areas urbanas del mundo clasificadas
por poblacin.
Tokio Japn 33.600.000
Sel Corea del Sur 23.400.000
Mxico DF Mxico 22.400.000
Nueva York EE. UU. 21.900.000
Bombay india 21.600.000
Delhi india
21.500.000
Sao Paulo Brasil
20.600.000
Los ngeles EE. UU. 18.000.000
Shanghai China
17.500.000
Osaka Japn 16.700.000
El Cairo Egipto 16.100.000
Calcuta India 15.700.000
Manila Filipinas 15.600.000
Yakarta Indonesia 15.100.000
Karachi Pakistn 15.100.000
Cantn China 14.700.000
Buenos Aires Argentina
. 13.600.000
Mosc Rusia 13.500.000
Beijing , China 12.800.000
Dacca
Banglads 12.600.000
Rio de Janeiro Brasil
12.300.000
Tehern Irn
12.100.000
Londres Reino Unido 12.000.000
Fuente: ONU.
Centrndonos en el caso europeo, el esquema esencial de desarrollo de
Europa permanece inalterado, con leves matices, desde la Edad Media. Los
grandes espacios de concentracin de riqueza permanecen: a Liga Hanseti-
ca, las ciudades-estado italianas y el espacio comprendido entre ellas dibujan
lo que, en los aos ochenta se dio en denominar Blue banana, o corazn
econmico Europa, extendida entre Londres y Miln. Visin que, en los
ltimos aos, se ha matizado con nuevas acuaciones, como el pentgono
que extiende ese espacio de prosperidad a Pars y Berln, ejes como el
mediterrneo o ei atlntico o la eclosin de metrpolis pujantes, pero relati
vamente aisladas del entramado europeo como Madrid, encuadradas en ejes,
como Estocolmo-Lisboa (vase la.Figura 6.2).
Figura 6.2. Ejes de desarrollo en Europa.
Fuente: Espon.
El resultado es una red urbana tupida y muy sedimentada de poblaciones
que, al decir de Steiner (2006), constituye parte incontestable de la identidad
de Europa. Sin embargo, esa red urbana densa, trabada, consolidada, deja
entrever nuevos fenmenos tras una exploracin superficial.
As> como muestra la Figura 6.3, son numerosos los municipios susceptibles
de pertenecer a distintas reas urbanas, pudiendo llegar a 20 en casos extremos
localizados, predominantemente, en lo que hemos denominado Blue banana,
el corazn de Europa. La expansin del fenmeno urbano en Europa es tal
que, en algunas zonas, ya no distingue fcilmente entre territorios tradicio-
talmente rurales y urbanos. Es un fenmeno, quiz, ms sofisticado, en el
'que las reas urbanas se suceden e interrelacionan entre s, sin solucin de
' continuidad, en un espacio densamente poblado.
Figura 6.3. Integrac i n potenc ial.
fcSsH potenciales urbnos que.se suponen en cada municipio
I1PUSH'
jf, O r 2:5.PUSHs
s^ioPusHs
?'"TB;n+PusHs
:Saseca f togdficsi Eucostat GiSCO
Fuente: Espon (2006).
Espaa comparte estos fenmenos. Pero io hace con menor intensidad: la
densidad de poblacin es menor, y la litoralizacin de la poblacin, ya detec
tada por Perpi Grau (1954), ahormada ahora por tres ejes de dinamismo,
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el mediterrneo, ei Estocolmo-Lisboa en el que, adems de Madrid,
encuadrarse la rtula vasca y otro, quiz menos importante, pero ca
para entender la evolucin de la Espaa atlntica, que es el eje atlntico.'
tal y como se puede apreciar en la Figura 6.4, como claves para entender ]
evolucin del poblamiento peninsular en ios ltimos aos.
figura 6.4. Organizacin espacial dei Arco Atlntico.
Se definen subespacios con
dinmicas en fuerte contraste:
- Subespacios motores:
son los ms dinmicos y atractivos.
Ofrecen las mejores dinmicas
comparativas y estn bien conectadas
3 nivel internacional
- Subespacios de integracin (frgiles o
de fuerte potencial): concentran las
ranas atrasadas y frgiles.
Son polarizadas por metrpolis
clasificadas como medias o dbiles.
Dinmica demogrfica , ,
-OSsJemainCenroxfio 3gquJfeiio
^l^QafnefrOwIftana OiSniniKan
ctt s pobaota
Espacios m otor es e i ntegracin
0 $ } Subwpado motor
x") Subespsdo de IntwNddn
( J coo fuerte potencial
IHpado de to^tadn duso
Bpados motores e integracin
flwjo dorninartfc
1 flujo
flojosecundar
Lcsprirrip^t}def?*soo rsete
Us ripxictia ppoiijn 1r V f j & rcwo,
<3f?troya4fx
M
IMT 2005
Fuente: Azevedo, R. (2005)
134 -
Son estos ejes de desarrollo los que determinarn, en buena medida, la evolu-
. cin de la demografa en el conjunto de Espaa, la distribucin de la poblacin
en el territorio y, por supuesto, la evolucin de nuestras ciudades, que muestran
una pauta paralela a la apuntada para el conjunto mundial, cuya poblacin
en las cl ue Serrano (2007) denomina aglomeraciones urbanas ha pasado,
sin dejar de crecer a lo largo de todo el siglo xx, del 28% del total nacional en
}900 al 40% en 1950, y de ah al 61% en 2004.
As, la poblacin espaola sigue un patrn de crecimiento:
I. Tiende a concentrar los aportes demogrficos en la mitad oriental de
Espaa (vase la Figura 6.5),
Pigura 6.5. Evolucin demogrfica
de los municipios espaoles (1996-2006).
Fuente: Ministerio de Vivienda (2008).
2. Muestra la influencia de los grandes ejes de desarrollo Mediterr
neo, rtula vasco-navarra y su rea de influencia, a menor escala, el
Eixo Atlntico en la localizacin de la poblacin.
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ca demogrfica explosiva, que desborda, con mucho, no ya los lmite^
urbanos o metropolitanos, sino tambin, en el caso matritense,
regionales, alcanzando claramente a Castilla-La Mancha Tole
Guadalajara y Castilla y Len, por Segovia. Fenmenos de
zacin transfronteriza se observan tambin, aunque' a menor
en Bilbao que ha incorporado a la cntabra Castro Urdiales o
el lmite compartido por Alicante y Murcia.
4. Se observa adems que la importancia de los corredores que ur
estos polos dinmicos.
5. Finalmente, se observa que los municipios urbanos tradicioi
tienden a perder peso relativo en la urbanizacin o, incluso a
poblacin: es el caso de Madrid, Barcelona o Bilbao, pero tambin <
A Corua o Vigo.
Figura 6.6. Poblac i n de los munic ipios espaoles.
''ir: .Vj;
'imrnmWM
Fuente: Ministerio de Vivienda (2008).
El resultado es que en los ltimos 15 aos, la poblacin espaola ha ^
aumentado en torno a un 10%, recogido, en su casi totalidad, por las reas
urbanas. As, el 52% de los municipios ha perdido poblacin, siendo la ma
yora de stos los que pudiramos considerar incluidos en el "medio rural. .
- 136
J %a poblacin se ha concentrado en las grandes reas urbanas, concepto que
jf&rt tiene una nica acepcin, pero que, sin embargo, presenta una expansin
^notable:' segn el Ministerio de Vivienda (2008) en 1991 existan 68 reas
feiirbanas de ms de 50.000 habitantes, en 2004 existan 82.
Xa estructura urbana de Espaa queda as definida como una sociedad
^predominantemente urbana en un territorio rural, en el que, al calor de
tendencia mundial a la urbanizacin, se. est generando una dualidad
II;: territorial, donde las zonas urbanas, ms pobladas, lo estn cada vez ms,
Ivy las rurales no dejan de perder poblacin. La Figura 6.7 muestra los mu-
l i ' nicipios para los que se obtiene una dinmica demogrfica no ya negativa,
sirio inferior al -2%, mostrando como el conjunto del territorio nacional
- tiende a despoblarse. La tendencia es ms acentuada en el noroeste ibrico,
especialmente en un eje imaginario que, partiendo de la ra de Ribadeo,
f e :ntinuar hacia el sur por la Raya portuguesa hasta Badajoz. El caso del
occidente de Asturias, as como de Lugo con la excepcin de A Maria
yalgunas localidades urbanas del interior y Ourense son paradigmas de
E- esta situacin, que contrasta con la vitalidad de la cuenca mediterrnea y del
hinterland madrileo.
Figura 6.7. M unic ipios espaoles que pierden
un 2% de poblac i n o ms (1996-2006).
jyr:
V'-
iV>-
'
Fuente: Ministerio de Vivienda (2008).
- 1 3 7 -
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Las ciudades, con una poblacin cada vez mayor, tienden a expanditsgt
y, por Unto a ocupar ms suelo. Pero, adems, la urbanizacin tiende a spf
ms extensa ocupacin de suelo que intensa poblacin .segn
Ministerio de Vivienda (2008), con la nica excepcin canaria y de Ceuta^
y Melilla, explicables por su singularidad geogrfica. Desmontando, Dd|l|
cierto, algunos de los tpicos al uso, que liga la urbanizacin al H:rismo'''cf^l^
entre las regiones que registran mavor incremento de urbanizacin ;;t rS
cen Navarra, Madrid, Castilla y Len y Castilla-La Mancha, especialmente- ''%"
cuando se relaciona la urbanizacin con la demografa.
Figura 6.8. Evolucin de la superficie vSSfc
urbanizada en Madrid 0990-2000).
Fuente: Ministerio de Vivienda (2008).
El resultado es una expansin sin precedentes de nuestras ciudades (Mi-'&
nisterio de Medio Ambiente, 2007): el suelo urbanizado de Murcia creci a^f|a
lo largo de los ltimos aos un 87%, el de Madrid un 50% y el de Alicant|||
un 67%, desbordando, como se ha indicado, las fronteras municipales, me-C|y|
tropolitanas e, incluso, regionales, extendindose a municipios cada vez ms;||||
alejados de la ciudad original (Serrano, 2007).
Tampoco escapa a las tendencias mundiales la tipologa con la que se urba- ^
nizan los nuevos suelos urbanos. Si bien los matices son muchos, en funcin
de la historia y la cultura de cada pas, el aspecto de los nuevos desarrollos
adquiere un aspecto que, en muchas ocasiones muestra grandes parecidos '
- 138 -
;icas con la de los pases pioneros en la extensin urbana, fundamen-
lalmente anglosajones y noreuropeos. La proliferacin de urbanizaciones
de baja densidad, frecuentemente de vivienda unifamiiiar, ha cambiado las
periferias de las ciudades espaolas. Ya no son tipologas propias de barrios
exclusivos, sino que se extienden a zonas ocupadas por capas medias. Rvas
0 e) Sector 3 de Getafe en Madrid, son ejemplos evidentes, pero tambin lo
es la progresiva ocupacin del espacio rural por usos residenciales en las
comunidades norteas. La periferia coruesa, viguesa u ovetense, ilustran
bien el cambio.
Figura 6.9. Crecimiento de la poblacin y
superficie urbanizada (1990-2000).
Ceuta y meiiila
Canarias
Catalua
Cantabria
Gal da
Pas Vasco
Andaluca-
Rioja (la)
Asturias
Aragn
' Extremadura
Espaa
: ' Castilla-la Mancha
;'; Castilla y len
l . Baleares
-vy.'Ccrnunlcfaci Valenciana
G; -:' Madrid
.Navarra .
EkU;''-- Murcia
,',;, ..
-T
-i.;!;,
S ;
.
R ' "
i l r - - - ;
Fuente: Ministerio de Vivienda (2008).
i o 20
E] Superficie urb
Pobladn-
30 40"
SO--'
c
60.
Pero la ciudad, al tiempo que se expande, tiende a astillarse (Perry, 2003).
La especializacin del suelo no se afecta slo a las actividades productivas,
sino que, en mayor medida quizs, lo hace sobre los distintos grupos socia
les, en un fenmeno ya estudiado por los clsicos de la ecologa urbana en la
dcada de 1920.
As, si bien la diversidad y complejidad social de nuestras ciudades es
creciente, dicha diversidad se reduce notablemente a pequea escala, quiz
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-con la excepcin de ios centros .urbanos; afectados por una gentrificacinv:
creciente. As, por ejemplo, la poblacin inmigrante tiende a concentrarse::
en determinadas zonas de la ciudad, concretamente en las zonas centrales^
y en algunas periferias acomodadas, si bien aparecen puntos de concen-
tracin en determinadas secciones censales. Exponemos aqu ios casos:
de Gijn y Madrid que, salvando las magnitudes, muestran pautas muy'
similares, con altas concentraciones en las zonas centrales de la ciudad y
algunas periferias. Destaca en ambos casos'la fuerte presencia inmigrante:;:
en barrios como La Moraleja en Madrid o Somi en Gijn, sin duda empa^
dronados como servicio domstico interno.
Figura 6.10. Homogeinizac i n
de modelos de urbanizac i n.
tf'-vfw ;
.
tibisi
Modelos steilaxes4e:wbanizcn: Rivas- v.v
; Vacianiadrid (sup.enbr.^qierck) o La
1: Fresneda, eh Chdd sftS::(suprior derecha^
difiere poco de.rbWicto^
periferias estadounidenses (iferior).
'ML
Fuente: unce.unr.edu, rivas-vaciamadrid.org, CeCodet.
La creciente especializacin tambin afecta a elementos como la condi-;;|j
cin socioeconmica, la edad, etc, y a la creciente homogeneidad a escala:.-^
micro de la ciudad, frente a la creciente diversidad metropolitana.
La polaridad es evidente en el rea madrilea, donde la tradicional pola- . \
rizacin norte sur tiende, a reforzarse con el transcurso del tiempo.
- 140
Figura' .lia. Espec ializac i n en ei mundo urbano:
loc alizac i n de poblac i n inmigrante en G ij n (2006).
Tasa de inmigrantes.
Fuente: CeCodet {2008).
0,3-1,3% SI 2.5-3.4% .
0 1,4-2,4%. 3,5-4,4%
Figura 6.11b. Espec ializac i n en el mundo urbano:
Loc alizac i n de poblac i n inmigrante en M adrid (1996).
Voum<ts
' cxtranjecs por
SI <bS3
Se*.-y 'mS4'm
l 7 ' >D IW-25S '
E! 257-1.475
s I.47W.IJJ '
CJ Volumenabskito;v
<6pbbnezttan/.
Fuente: CAM (1998).
jfg i2 f Cansas y piincais de la reorganizacin }-
CPiJf territorial del HMiido iirbano
Por tanto, las ciudades multiplican sus habitantes y se extienden, ocupando.':-
territorio y dispersando su poblacin, al tiempo que su interior tiende a
fragmentarse y especializarse. Cules son las causas y patas que explican,,
estos fenmenos?
Quiz, para ello, debamos definir, primero, qu es lo urbano;
determinar los mecanismos que la producen y, tercero, acuar una nueva de--
finicin de ciudad, para luego centrarnos, someramente, en sus consecuencias,
sociales y econmicas, as como en algunas implicaciones administrativas, i
Durante siglos, y hasta el periodo de Entreguerras, la definicin de ciu~:
dad ha estado ligada a lo urbano y a la civilizacin, por contraposicin af
mundo rural, ligado ai campo, a las actividades rsticas o primarias..'
Tradicionalmente, la ciudad era la sede del poder, el dinero y el comercio, La
artesana y la transformacin. El conocimiento. Simbolizaba la civilizacin:
frente al mundo rural, en estado ms prximo ai de naturaleza y siempre ai
los dioses antiguos. Por ello, la ciudad era protegida y defendida. Grandes-?
murallas cerraban sus contornos, fuera en Roma, Babilonia o Nnive, al/'
tiempo que definan ntidamente su permetro.
A partir de la Alta Edad Media y, sobre todo, desde el Renacimiento,^
la ciudad recuper una especializacin productiva clara, orientada hacia ';,
actividades que hoy denominamos terciarias -gobierno, comerciof;:
conocimiento y a un sector secundario, incipiente, constituido por.
artesanos. Eran ciuddes, relativamente pequeas, caracterizadas por su.:;
elevada densidad humana y de actividad. Abigarradas. Atractivas. Efi-'
cenles. La informacin, el comercio, los intercambios tienen lugar en un.
espacio reducido, que propicia las complementariedades y las sinergias,;'';
La radicacin en ellas del poder y del entramado comercial, las converta.',
en objeto de conquista. Por ello, las ciudades se presentan perfectamente^
delimitadas por una robusta muralla defensiva, que acota ntidamente syty-
permetro. Las actividades desarrolladas extramuros tienen un carcter-;
menor, ligadas a actividades de aduana y comercio, la mayora de las veces:-l
en manos de minoras. La ausencia de transportes urbanos mecanizado.^-
masivos obliga a que la ciudad adopte una forma compacta, que la haga:
andable permitiendo recorrerla a pie de un extremo a otro sin excesiva'.:
dificultad. Ambos elementos, combinados, contribuyen a dar forma a la;
ciudad, que se diferencia con precisin de su alfoz rural. La ciudad com-,1
pacta frente a la dispersin rural, lo denso frente a lo ralo, pero poblado; la;;
capacidad de generar valor aadido frente a la materia prima. ;;
Estos dos elementos, que constrean el crecimiento de la ciudad, ai tiempo;
que esculpan su morfologa, fueron despareciendo, muy especialmente a partir
la segunda mitad de siglo xix, si bien en Inglaterra ocurre ya desde mediados
del xviii. Superada la mitad del siglo xix,-los nuevos armamentos y estrategias
-' de guerra hicieron ineficaces a la5 murallas; Pars construye sus boulevards de
. 'mano de Haussman, pero es un fenmeno casi universal. En Espaa, una vez
. terminadas las Guerras Carlistas, muchas ciudades se aprestan a demoler sus
murallas: Madrid, Barcelona o Gijn, entre otras, derriban tan incmodo cor-
s, que limita el crecimiento urbano y degrada ios cascos urbanos, tan densos
: e, incluso, insalubres, proyectando ensanches espaciosos y ventilados.
Simultneamente, el estallido de la Revolucin Industrial, necesitada de
miles de obreros que la impulsen y mantengan, procedentes en su mayora
del mundo rural, propicia un crecimiento sin precedentes de las ciudades que,
en algunos casos, como Pars, Londres o Nueva York, adquieren demografas
xnuitimillonanas. Por ms que intenten controlar las distancias, por ms que
la tecnologa imponga lmites a a ciudad y la aglomeracin humana se haga
insoportable, como describi, entre otros, Engels, en su clsico Condiciones
de, vida de la dase trabajadora en Inglaterra, la ciudad se expande y modifica
el campo que formaba el alfoz de la ciudad, extendindose espoleada por las
tecnologas de transporte masivo, desde los tranvas tirados por muas en
principio- a los mecanizados, como el ferrocarril areo y subterrneo-- y,
ms tarde, ya entrado ei siglo xx, el automvil.
Aparece, adems, una nueva lgica econmica urbana. Los ncleos in
dustriales surgen en el entorno de las antiguas ciudades, en suelos baldos
y se rodean de poblados obreros, accesibles a pie o en bicicleta desde la f
brica. Estos poblados, a su vez, conectan con los centros urbanos mediante
el ferrocarril y el tranva. Aparecen los grandes intercambiadores multi-
.modales, como el puente de Brooklyn o las grandes estaciones londinenses
o parisinas Paddington, Victoria, Orsay..., En los nuevos poblados,
aparecen establecimientos que ofrecen servicios alimentacin, vestido,
calzado, banca, etc. a la nueva poblacin, mientras las grandes empre
sas de servicios instalan sus sedes en los puntos de mxima accesibilidad
:y prestigio, el centro de las antiguas ciudades, al tiempo que la ciudad se
extiende hacia las periferias, siguiendo las trazas ferroviarias y tranviarias.
^Surgen los desplazamientos radiales, mecanizados desde los nuevos barrios,
muchas veces entremezclados con los distritos industriales.
; As, las ciudades multiplican su poblacin, pero tambin su extensin terri
torial. No es posible, ni necesario, colmatar an ms los centros de las antiguas
ciudades. La paz europea de 1870 a 1914, as como la puesta en servicio de sis
temas mecanizados de transporte (bsicamente ferrocarriles y tranvas desde
1850; pero tambin sistemas metropolitanos a partir de 1860-70 en Londres,
1880 en Nueva York y 1900 en Chicago y Pars,...) la facilitan.
; La ciudad es todava, sin embargo, oscura e insalubre. Por ello, surgen
los movimientos higienistas, que proclaman la necesidad de airear las ciu
dades, aprovechando la oportunidad que ofrecen los nuevos sistemas de
transporte. Aparecen as iniciativas como la reforma interior de las ciudades,
tos ensanches y, en el mundo anglosajn, las ciudades satlite, ajardinadas y
dotadas de abundante arbolado.
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~ Son dos lgicas, una intelectual, ideolgica; otra economica y territorial ^ |
que se solapan se confunden, reforzndose y prestndose cobertura. Ei resul|||
tado es el alumbramiento, en algunos pases, los ms industriales y>por tantJ|jL
los ms afectados por ambas lgicas, de un nuevo modelo de ciudad, que sl||f
superpone sobre la ciudad industrial, si bien preludia ya la moderna ciudad d||
servicios, con un fuerte centro de negocios y una periferia residencial.
As, en algunos pases EE. UU, pero tambin Suecia, por ejemplo
desde finales del siglo xix (Clark, 1951), se empiezan a observar descensos d|f
poblacin en el centro de las ciudades, como consecuencia de la presin d$l|
las actividades terciarias sobre los precios del suelo, ponindose en marcha:";
un fenmeno que se denominar despus suburbanizacin, provocada po:
el desplazamiento de la poblacin que, desde el centro, marcha a vivir a las!f
periferias, buscando una localizacin ptima desde el punto de vista econ.^f|f
mico, equilibrando costes de suelo y transporte (Alonso, 1964). A medida
que se multiplica el empleo terciario en los grandes edificios de oficinas e|'|f
centro, ei precio del suelo en los centros de las ciudades expulsa a las clases!;^p
medias hacia las periferias, quedando en los centros las clases ms aconto- .
dadas y, en las zonas degradadas, hacinados, los inmigrantes y capas ms J
desfavorecidas de la sociedad. v-' -'
Es un fenmeno progresivo, pero universal (Rustiadi, 2005), dependiendo .
su inicio y su tempo de variables como la industrializacin, el nivel de ren
ta disponible y su evolucin, o la disponibilidad de tecnologas de trampa no
masivo que, segn el estado de desarrollo de los distintos pases, aparece gii \
intensidad variable, a partir de la dcada de 1920, hasta, casi, la actualidad, slo
interrumpida por la Depresin de los aos 1930 y la Segunda Guerra Mund i al. ^ ;
La ciudad pasar a definirse por los flujos que ocurren en su seno: de ' VN
transporte, de comunicaciones, de telecomunicaciones... Pero es la aparicin
masiva del automvil l que romper definitivamente el modelo de ia ciudad-
tradicional, al facilitar, al menos en teora, la aleatoriedad de la localizad|||^
residencial, que ya no se depende ya de sistemas de transporte colectivo; slc|jj||
de caminos que acerquen hasta un lugar. La ciudad estalla, en un contino|||
casi infinito, caracterizado por su baja densidad y por su extensin mdc -
terminada (fenmeno que, en los EE. UU., se denomina peyorativamemte^|^
sprawl), sin solucin de continuidad, fragmentada en mltiples jurisdicciones {|||
administrativas que encuadran a las diversas comunidades que la componen
y que utilizan las autopistas y los sistemas masivos de transporte
El ltimo paso en este modelo es I que se denomina exurbanizaci;|||
que, animado por un modelo de energa barata, la aparicin de Internet (q|
posibilita la dispersin de flujos electrnicos) y la burbuja inmobiliaria quj|||
ha afectado a muchos pases (EE. UU., pero tambin Reino Unido, Espaa^M^
y otros pases europeos) lleva a localizaciones residenciales situadas a 60
y 100 kilmetros del lugar de trabajo y del centro urbano ms cercano. La
continuidad de lo urbano, en este caso, es completamente inexistente. Se difu-
mina, completamente, cualquier distincin entre urbano y rural. La discusin
- 144
|t|o.bre la sosten bilidad de este modelo de crecimiento ha llevado a proponer
t e n contramodelo, muy discutido: e patrocinado por el movimiento Smart
f^Qrowth. Pero el modelo de ciudad discontinua, extensa, poco densa, incluso
fp n o urbanizada, tiende a implantarse con carcter universal.
t e ; Algunas de las leyes de este modelo como la tendencia a la igualacin de
a densidad de poblacin a lo largo de todo el radio constructivo de la ciudad
jfeson de carcter universal y nunca han sido desmentidas. Es ms, la explotacin
pfe.itel censo de 2001 en los EE, UU. pone de manifiesto que, pese a la gentrification1
fe'de muchos centros urbanos, stos siguen perdiendo peso demogrfico en el
^" conjunto urbano: las periferias crecen a ritmos mayores. Y, como en los EE.
::UU. donde el fenmeno metropolitano es ms acentuado sucede en Eu-
. ropa y, sin duda, en Espaa, donde slo en Cdiz crece ms rpido la ciudad
p : principal que el rea metropolitana (Ministerio de Medioam.bi.ente, 2006).
. La universalidad de estos fenmenos puede verse matizada por algunas
variables, como ia historia, la cultura o las costumbres de las ciudades, as
como el nivel de motorizacin, la densidad de la red de transportes, etc.
v Pero su extensin a todos los pases con un elevado nivel de motorizacin
EE. UU., Europa occidental y parte de la oriental, algunos pases asiticos
|p y latinoamericanos, como Chile, Argentina, o Colombia es una realidad.
|f:;. Por tanto, la ciudad compacta, cerrada, bien delimitada, que an perma-
||y; nece en el imaginario colectivo, ha dejado paso a otra abierta, discontinua,
| astillada, caracterizada no tanto por la continuidad urbana, sino por los
|p flujos que relacionan sus partes, muchas veces de urbanizacin muy tenue.
Los elementos claves de una ciudad moderna son dos: poblacin y empleo.
j|: La nueva ciudad se caracteriza no slo por una movilidad, sino tambin por
unas pautas, comprobadas universalmente, de funcionamiento.
' As, las pautas que definiran un espacio urbano seran, adems de los
Influjos de relacin, las siguientes:
|f 1. Las reas metropolitanas. replican plenamente el modelo de Mills
||l;; y Clark, ya citados, ajustndose, de forma universal, a lo predicho
por ambos modelos: la densidad tiende a descender desde el centro
s'P.'sV- ' *
j > a la periferia. Pero tambin las densidades del centro y la periferia
H; tienden a igualarse, a travs del mayor crecimiento de las periferias y
I I ; la consiguiente prdida de poblacin de los centros metropolitanos.
|p.-. El caso espaol no es ajeno a esta tendencia. Se muestran en el grfico
los casos de Madrid y Barcelona, en las que el valor del gradiente
H ' c a e con claridad desde 1950. Pero la tendencia es la misma para, al
H; menos, las reas de Valencia, Sevilla y Bilbao (Blanco, 2004).
p 2. El empleo tiende a suburbanizarse ms rpidamente que la poblacin,
|r La suburbariizacin del empleo, adems, no es igual en todos los sec-
| tores: es ms fuerte para la industria ya muy descentralizada y el
vi. |
Se puede traducir por recualifican soral del espado urbano. Para ms informacin puede con-
fi,' sultarse Garca. Herrera, L. M.: Elitizacin: propuesta en espaol para ei trminogentficacin",
Revista Bibliogrfica de Geografa y Ciencias Soales, nm. 332, pp. 5-12,2001.
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comercio y la restauracin que para la administracin, io que sugiere. :
que ia descentralizacin del empleo es ms fuerte en los servicios al:;lt|
consumidor y en aquellos sectores abiertos a ia competencia indus
tria, primero, y en ios ltimos aos, tambin la distribucin y, en menor
medida, la restauracin que en aquellos nionopolisticos, como ia 7'"
administracin). Las estimaciones para Espaa muestran tendencias
muy similares (Blanco, 2004). s
3. Los servicios direccionales y aquellos de escasa frecuentacin tienden-:
a ubicarse en los centros de las reas urbanas. En el caso de aquellas .
con mayor tamao pueden formarse concentraciones secundarias
torno a los grandes centros. Es lo que Garreau denomina Edge. cies .
(Garreau, 1992).
4. Las necesidades de suelo por habitante son crecientes. Si en Espaa
tamao medio de la vivienda nueva tiende a ser similar o un poco mayor
que hace 30 40 aos, el tamao de ios hogares disminuye, pasando de-'.;
3,7 miembros a principios de los aos noventa a 2,6 en 2007. En algunos ;-i
pases de muy elevada renta Bscandinavia, EE. UU. apenas alcanza.,
ios dos miembros, con proporciones sorprendentes, cercanas al 50%, .
de hogares unipersonales. Pero tambin se incrementan las necesidades.;;
de dotaciones: centros comerciales, parques la OMS recomienda 10-
15 mVhab. , depuradoras, aparcamientos, intercambiadores, centros :
sanitarios, campos de golf... Las crecientes necesidades de suelo contri-./;
buyen, tambin, a la expansin de la ciudad. Es por ello que el consu:r:.i
de suelo es ms rpido que el de poblacin. -
5. La evolucin de los gradientes de poblacin y empleo sugiere que
suburbanizacin del empleo es funcin de la suburbanizacin dei^p|
la poblacin, especialmente en el sector de los servicios ai consum-
dor, como ya sugiri Thurston (1994) ms que en Administracin,; ^
etc. Sin embargo, el peso creciente de ese tipo de servicios y de las pr,
prestaciones que ofrece a administracin cerca del ciudadano cen^F"
tros sociales, de salud, escuelas... frente a la prdida de empleo en
las manufacturas, hacen pensar que, cada vez en mayor medida,
empleo en su conjunto se localiza en funcin de la poblacin, y no a l
inversa, como era tradicional en la etapa industrial del desarrollo. Pq|||
tanto, puede afirmarse que la descentralizacin del empleo es tambin?^
funcin de la renta. En este sentido, los anlisis complementarios par.a||
. el caso asturiano son ilustrativos.
6. Todo parece indicar que la ciudad tiende a autorregularse en funciii||
de la distancia ecolgica entre e domicilio y el trabajo, generndose^!
cada vez en mayor proporcin, movimientos tangenciales, dentro de.||
o entre las coronas metropolitanas, que constituyen una proporcin^
creciente de la movilidad metropolitana, en detrimento de la movilidad^
tradicional, centro-periferia (Hall, Sands y Streeter, 1994). En Espaa 1&|
pauta es la misma. El caso, tan peculiar de Ciudad Astur, puede servir,
de ejemplo: siendo la movilidad centro-periferia, con destino Ovied;
- 146 -
y su alfoz, la que ms crece, los viajes transversales muestran un auge
sorprendente, que entre 1996 y 2001 liega a superar a la de los viajes
con destino el centro de la metrpoli. El caso de Madrid es tambin
notable, y la demanda creciente de infraestructuras de circunvalacin,
que superen a las autopistas M, como una lnea de metro perifrica, es
signo visible de sa tendencia.
Figura . 12. Evoluc i n del gradiente
de densidad en M adrid y Barc elona (1950-1991).
Fuente: Blanco Fe rnndez, }. (2004).
Figura 6.13. M edia de evoluc i n del gradiente de empleo
en c inc o ramas para varias c iudades estadounidenses (1948-1963).
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Tabla 6.2. Resumen de viajes segn tipo (1986-2001).
Oviedo
Transversales
(sin Oviedo)
Comarca
(sin Oviedo)
Total
23.035 29,4 14.631 26,6 9.158
31.750 40,6 21,576 39,4 15.203
23.505 30,0 18.700 34,0 15.490
78.290 100 54.907 100 39.851
Fuente: Elaboracin propia a partir de SADEL
23.0 151,5
38.1 108,8
o S t l :

JB Consec uenc ias de la reorganizac i n

territorial del mundo urbano
El resultado de la urbanizacin masiva es la progresiva concentracin de la
poblacin en un menor nmero de municipios. En Espaa, apenas 200 muni-
cipios registraron crecimientos demogrficos destacables durante los ltimos;;
aos, y casi todos en el entorno de las grandes ciudades. El resultado es un,
cada vez ms ntida polarizacin entre los territorios que se despueblan y::
aquellos que se pueblan.
La despoblacin, en algunos casos, es tan acelerada que amenaza con:
la desaparicin de ia poblacin de muchos concejos rurales en pocos aos.;.;
En Galicia y Asturias, pero tambin en otras regiones, no son infrecuentes '
los municipios con poblaciones en torno a los 100, 200 300 habitantes, :'
con una estructura etnea muy envejecida y una natalidad casi inexistente.
Tanto, que en algunos pueblos de Extremadura las campanas taen a gloria. .;
los das de nacimiento.
Magnitudes tan.reducidaspero tambin mayores no proporcionan -
una base fiscal suficiente para generar los recursos que financien lo que la-,
ley exige representantes, funcionarios, infraestructuras y la poblacin;;
puede requerir, como servicios de atencin primaria, transporte, asistencia
geritrica...
Las ciudades, por el contrario, son cada vez ms grandes y complejas,^
al tiempo que se astillan, especializndose territorialmente. El espacio se ;
segrega, y la poblacin tiende a agruparse por iguales. As, las actividades
comercio, logstica, industria... tienden a concentrase en determinadas
zonas de la ciudad, detectndose tambin una cierta especializacin espa
cial: los inmigrantes tienden a residir en puntos concretos de las ciudades, se
consolida la segregacin espacial segn condicin socioeconmica, etc.
?.?s
JTi $
- 148
El transporte se convierte en clave de bveda de la gestin y planeamiento
'dlas nuevas ciudades,, caracterizadas, precisamente, por los flujos. Las distan
cias a recorrer se alargan, al tiempo que Los recorridos se hacen ms complejos,
especialmente en el caso de las mujeres. La imparable incorporacin de la
mujer al mercado laboral genera, adems, nuevos viajes mecanizados. Como
; los. generan los desplazamientos por compras y ocio a los centros comerciales
; perifricos o, simplemente, las salidas al campo o a cenar fuera. El incremento
incesante de los costes del transporte, as como la necesidad de disminuir las
.emisiones contaminantes desde 1974 en Estados Unidos, ms recientemen
te en la UE hacen del transporte un elemento estratgico para la eficiencia,
competitividad y sostenibilidad de las ciudades.
Figura 6.14. Prec ios de la vivienda
en Espaa 2003.
Fuente: Ministerio de Vivienda (2008).
Al mismo tiempo, los precios del suelo tienden a incrementarse ms
donde ms crece la poblacin. La comparacin de la Figura 6.6 con la 6.14 da
prueba fehaciente de ello: son las zonas ms dinmicas demogrficamente,
en trminos generales, las que registran precios ms altos. El .suelo consti
tuye otra pieza clave, por tanto, de la ciudad que requerir de elementos de
gestin especficos. Suelo residencial y suelo para actividades econmicas,
que aseguren una base fiscal suficiente para el sostenimiento del territorio.
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La creciente exigencia en dotaciones de equipamientos e infraestructuras
de toda clase, que produzcan una ciudad equilibrada, con una oferta de do
taciones ajustada a la demanda, dibuja una tercera ciave, los equipamientos.
Equipamientos que, si requieren de crecientes habilidades para su puesta en
marcha y gestin en zonas urbanas, en zonas rurales, poco pobladas, y con
escasa base fiscal, necesitan un plus de creatividad para su creacin y mante
nimiento, y ms en territorios donde se constituyen en nodos artcu.adores
de espacios envejecidos y en proceso de despoblacin.
: igura 6.1.5. Fragmentacin de usos
en la Baha de San Diego.
.?Z
I I Cal-fcrria
l i l i Condado?
H Estuarios
. . ' AScantanfado
9 (SRWCWPA).
M Criaderos
. O Acuiojltua.
A . Puertos
LYieasce
(MARPOL)
I I : Asuas estatales
. ! J (DrC-CRA)
i ! Lechos de algas estatales
* (DF&CRA) ...
. E53 _Areas de conservacin marina
esS;. estatales (DFG-CPA)
' BiSl .Reseo marina del Estado
3 (DFGCRA) .
FjSSj -.'Santuario mano nadona!
:(NMSPJ30Q. .. .
SB1 Parque nacional
^. ( N M S P - D O q

i t
; Area de proteccin de b calidad
de! agua estatal (fC-CRA)
Aea de conservad^ de pesca
{NQM fisheries-oc); ; .
Pfoptfesta de Essential Fish Atea
. (SOAA flshersvcc}
(NCM Rshe4s-Docf
: Reftnetfade petetSeo. :
Instalaciones. de gas y petrleo
. licencia estatal de gas y petrleo
Licencias' federales de g
petrleo en activo (MV
; Ucencias estafes de gas .y \
i i p f :peKeo sin exp'ote
(wmws-occ) -
p E 3 LcendasdegasvpeSeb
canceladas (SIMS-OOC)
Tetninales oropuestas de '
gas !oado (MMS-COC) .
Fuente: nomada/blogs.com.
- 1 5 0 -
La lgica de expansin, que lleva a ocupar un territorio donde se solapan
territorios cada vez ms complejos en su urbanizacin, solapando compten-
.cias, pblicas y privadas, de administraciones locales, regionales y nacionales,
concesiones e, incluso, dominios martimos, supone una gestin territorial
de extraordinaria complejidad, desconocida hasta ahora. La Figura 6.15 que
ilustra el fenmeno para San Diego, podra ser extrapolable a Espaa.
Finalmente, las ciudades se extienden sobre distintos municipios, sobre
mbitos de competencias diversas, de distintos niveles administrativos, que
afectan incluso a la gestin marina.
Todo ello requiere de una gestin ms creativa y participativa del terri
torio, casi a demanda, flexible, que necesita crear nuevas frmulas para la
gestin de la ciudad y el medio rural.
De ahi la emergencia, en el caso de las nuevas ciudades, de frmulas de
gestin y gobernanza territorial, bien en forma de nuevos escalones adminis
trativos, bien de frmulas que tienden a concertar los ya existentes. Aunque
no sin dificultades: las reas metropolitanas, tan en boga en la tecnocracia
occidental de los aos sesenta y setenta, han cado casi en desuso. En el caso
espaol, no est vigente ninguna de las creadas como tales desde mediados
de los 60 con la excepcin, quiz, de Barcelona siguiendo una pauta
general en el mbito de la OCDE. El caso paradigmtico fue la disolucin del
Greater London Council a principios de los aos ochenta.
Ahora son los consorcios los que tienden a suplir sus funciones, atendien
do a la prestacin de servicios clave. En Espaa funcionan, con xito notable,
los de transportes que, integrando en una misma entidad a los distintos
niveles administrativos y empresas implicados en la gestin de este elemento
capital de ciudad; Estado, regiones, municipios, empresas... En este momen
to, en Espaa, funcionan o estn en proceso de constitucin una docena,
al menos, de consorcios de transporte: Madrid, Barcelona, Sevilla, Mlaga,
Asturias o los previstos para Galicia. Pero no slo se constituyen consorcios
para la gestin del transporte. El caso de Asturias es ejemplar: desde los aos
.sesenta, se han creado varios consorcios y empresas multinivel especficos
agua, residuos, suelo, transporte que gestionan, por lo general con xi-
to, estas piezas claves para la gestin del territorio. Barcelona constituye un
caso similar, a mayor escala.
Al mismo tiempo, la segregacin espacial, el astillamiento de la ciudad,
urge a pensar en nuevas frmulas de gestin intraurbana. Por un lado, la
creciente especializacin y segregacin territorial requiere muchas veces de
polticas especficas a escala de distrito. Nada tiene que ver un barrio enveje
cido, por ejemplo, con un barrio joven, de nueva creacin. La ley de grandes
ciudades ya contempla el distrito como pilar de la organizacin de la ciudad.
Por ltimo, son fenmenos que afectan a la gestin financiera de muchas
reas urbanas, constituidas por municipios poco extensos, en ocasiones muy
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especializados,-Por lo general, aquellos que presentan sntomas de crisis. -"
reestructuracin suelen ser los que presentan una mayor divergencia entr-
su capacidad de financiacin y los recursos necesarios para mantener
sostenibilidad social. Y a la inversa. 'hM-
Fruto de la polaridad territorial ya sealada, aparece un mbito rural co'or*'
problemas tambin nuevos y especficos, reverso ios del mundo urbano, en u r ^
medio cuya poblacin reclama un nivel de servicios competitivo, en lo posible^
con el de la ciudad. En un territorio cada vez ms despoblado, la necesidad
aunar esfuerzos para mantener servicios y equipamientos y alcanzar e obj->
tivo de mantener un territorio cohesionado, accesible y mediamente atractivo^?,
han surgido frmulas supramunicipales especficas, como las comarcas, la | lS
mancomunidades, o, de nuevo, los consorcios, que permiten administrarlli
recursos generando sinergias, especialmente en territorios de baja densidad
y poblacin decreciente. Este tipo de frmulas goza de xito desigual, inclusa;?
dentro de un mismo mbito autonmico. Cabe sealar la importancia de las^l
vias que tienden a mantener poblacin surgen como elemento esencial,
estructurante, del mundo rural. '-M
Quiz no debe dejarse de lado, por ltimo, la consideracin de la reun- . ^
ficacin municipal, que asegure la existencia de. municipios viables social y i:
econmicamente. En este sentido, el caso de Alemania, donde se ha reducido \'i
drsticamente el nmero de ayuntamientos, puede servir de ejemplo. j
En definitiva, hemos visto cmo la rpida transformacin de los espacios
urbanos, y la influencia de esa transformacin sobre el mundo rural, a escal;;35fl
mundial, abre un interesante debate, lleno de matices, sobre la necesidad de'f|
reinterpretar el territorio y, de paso, las frmulas institucionales y ad minis
trativas para su gestin.
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153 -
del territorio,
h d i m r s a & c i v B l a n i n c a c i n
./ -I
territorial en Galicia
Martn Fersindeg Prado
Pr-o/1 Urbanismo y Ordenacin dal l'erri lorio,
Universidad^ da Coruna
alicia, al igual que en el resto de Espaa y Europa, ha sufrido impor
tantes cambios socioeconmicos durante las ltimas dcadas que
han venido acompaados de importantes cambios poblacionales
^territoriales. En ocasiones, es difcil entender que ha sido primero, si un
nuevo modelo socioeconmico y productivo que ha originado una nueva
-ocupacin del territorio o viceversa. En cualquier caso, podemos afirmar
que esta transformacin social y territorial tiene unas caractersticas claras
que comparte en gran parte con las ocurridas en el resto de Europa y que
podramos sintetizar en:
- Se ha producido un importante trasvase de poblacin desde el sector
primario y desde el industrial en menor medida, al sector terciario
o de servicios, traspasndose esta poblacin del mundo rural al
mundo "urbano y experimentndose una importante concentracin
de poblacin en las ciudades (la poblacin de los ayuntamientos de las
siete ciudades gallegas y de los ayuntamientos limtrofes con los que se
interrelacionan alcanza hoy casi el 60% de la poblacin gallega y an
una mayor proporcin del PIB).
- Esta concentracin y trasvase de poblacin y actividades econmicas
tambin se ha producido como en el resto de Europa entre el interior
y las zonas costeras, lo que podramos llamar un proceso de litorali-
zacin, generalmente en busca del atractivo turstico-cultural de la
costa, la mayor apertura comercialylas facilidades para los transportes
y la comunicacin de todo tipo que los puertos representan.
- Esta tendencia se ha venido a acrecentar en Galicia en torno a la Au
topista A-9 que comunica cinco de las grandes ciudades gallegas con
Portugal y que estructura un territorio rico con casi el 60% de la po
blacin y el 90% de la actividad industrial. Esta autopista ha mostrado
claramente la importancia de las comunicaciones a la hora de generar
sinergias y crear nuevas posibilidades sociales y econmicas.
- Podemos, por tanto, decir que en los ltimos aos ha habido una
constante concentracin de la poblacin tanto en las ciudades como
en las cabeceras comarcales, por una parte; y en el litoral y ei entorno
- 1 5 7 -
de la A-9, por otra perdiendo poblacin el resto de la zona rural de
Galicia a excepcin de algn ayuntamiento muy vinculado a alguna'
actividad econmica concreta (O Barco, Laln, etc.).
Esta migracin interior se ha visto ligeramente modificada por una
incipiente inmigracin exterior que ha venido a modificar las ten
dencias emigratorias de otras dcadas y ha ayudado a modernizar
y rejuvenecer la poblacin gallega mejorando ligeramente la tasa de:
natalidad que an sigue siendo de las menos renovadoras del mundo..!.;
Estas tendencias han creado asimetras y disfuncionalidades entre:
una Galicia urbana y costera y otra interior y rural que, apesar de los. -
intentos de compensacin y de discriminacin positiva por parte de
las administraciones, no ha sido capaz de sobreponerse a los movi
mientos propios de la sociedad.
Las ciudades se han transformado de contenidas a extensas, con una
gran ocupacin de suelo, sobrepasando en muchos casos el lmite mu
nicipal, bien con la extensin continua y dispersa o bien a travs de la
creacin de urbanizaciones residenciales o instalaciones industriales
y comerciales, que conectadas a las principales vas de comunicacin,
no presentan relacin con el mbito en el que se asientan.
Otra de la grandes tendencias en el territorio gallego ha sido el
proceso denominado ciudad difusa, en la que esta nueva ocupa
cin del territorio vinculada a la residencia, independiente de la
explotacin agroganadera del suelo rstico ha generado un nuevo
tejido que se extiende por todas las zonas activas de una manera
continua y ha creado graves problemas de sostenibilidad, en especial
en lo referente a la ocupacin excesiva del suelo, su transformacin y.
solidificacin, la excesiva dependencia de movilidad vinculada ah
transporte de automvil privado y la dificultosa y costosa posibili-
dad de dotar de servicios a una cada vez ms exigente sociedad.
Los ncleos rurales tan vinculados antao al mundo rural se estn;
viendo transformados como mbitos residenciales de una poblacin,;
ms ligada al sector servicios que mantienen la agricultura como ocio;
o para el autoconsumo o como lugares de segunda residencia de una:
poblacin eminentemente urbana.
Fruto del crecimiento econmico de ios ltimos aos y posiblemente,
de' la forma de entender la propiedad y e territorio de los gallegos,-
nuestra comunidad ha experimentado un crecimiento altsimo de la
tasa de segunda residencia, mayor que otras comunidades espaolas y
mucho mayor que lo que nuestro nivel econmico podra presuponer.
Esta segunda residencia no se ha producido solamente en los mbitos
turstico-costeros, sino que ha estado tambin muy vinculada al mun
do rural de origen de la nueva sociedad urbana que, a travs de esta
segunda residencia, mantiene los lazos con sus ancestros y su cultura
y le permite una forma de vida en contacto con la naturaleza.
- Por ltimo es necesario apuntar en este breve resumen de las tenden
cias actuales de la sociedad gallega, el gran incremento de movilidad
interna que se ha producido a todos los niveles. Por una parte entre
ciudades o reas urbanas, favorecido por la mejora en las vas de
comunicacin; por otra, en las regiones urbanas o reas funcionales
metropolitanas que, en muchos casos, ya se pueden considerar como
una unidad, e internamente dentro de las ciudades o reas urbanas
donde la movilidad es absoluta. Por desgracia, y ante la ausencia o
descoordinacin de un transporte pblico eficiente, esta movilidad se
basa casi nicamente en el transporte privado haciendo que ios incon
venientes que ello conlleva oculten las posibilidades de flexibilidad
y riqueza que esta accesibilidad podra significar. En la actualidad,
la realidad y la potencialidad de interactuacin entre los ciudadanos
es cada vez mayor, abriendo enormes posibilidades pero generando
enormes dificultades a la movilidad.
Desafortunadamente, estos cambios territoriales, socioeconmicos y
poblacionales no han venido acompaados de las necesarias polticas terri
toriales que los encauzaran o, por lo menos, los minimizaran en sus aspectos
negativos aprovechando y potenciando sus caractersticas positivas; y mu
cho menos, han venido acompaados de los imprescindibles documentos de
planificacin o de los necesarios cambios administrativos que den respuesta
a unas tendencias y a unos modelos territoriales que sobrepasan en mucho
los actuales lmites municipales, el alcance estructurador del planeamiento
municipal o las posibilidades de ordenacin y gestin de nuestra adminis
tracin local municipal.
Esta falta de polticas territoriales se ha visto solamente paliada por la
implantacin de alguna poltica sectorial concreta, en especial de carreteras
aunque no es la nica; pero la poltica sectorial no ha sido capaz de. re
orientar las polticas territoriales y, por supuesto, no ha dado respuesta a la
creciente despoblacin de medio rural interior ni a la necesaria ordenacin
y estructuracin de las activas reas metropolitanas y costeras.
Para intentar paliar esta necesidad de ordenacin de mbitos supramu-
nicipales en el marco competencial establecido por la Constitucin Espaola
y por el Estatuto de Autonoma de Galicia y claramente influenciada por
la aprobacin de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio (1993) y
por el documento EUROPA 2000+ Cooperacin para la Ordenacin del
Territorio Europeo surge la Ley 10/1995, de Ordenacin del Territorio de
Galicia (LOT).
En su prembulo, dicha ley hace referencia expresa a los objetivos
compartidos con la Carta Europea de 1983 en el objetivo de conseguir
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un desarrollo equilibrado de las regiones, la mejora de calidad de vida, la ^
gestin responsable de ios recursos naturales, la proteccin del medio na-"j/
tural y la utilizacin racional del territorio. Igualmente seala la intenc.or
clara de corregir los tradicionales defectos endmicos de la ordenaron
del territorio: la falta de coordinacin administrativa en las actuaciones
pblicas, la inexistente integracin de los distintos programas sectoriales, >'
la perentoria necesidad de implantar las acciones necesarias para lograr"'
un deseable equilibrio intracomunitario que suavice las evidentes diferen
cias de desarrollo y calidad de vida entre la Galicia litoral y urbana con a
Galicia rural e interior y as lograr niveles adecuados ce calidad de vida;||
y obtener el necesario progreso social y econmico en un medio naturafil
adecuado en la totalidad del territorio.
Es tambin principio inspirador de la ley la necesidad de que la ordenacin. '1;:
del territorio asuma el papel integrado.r de las distintas polticas sectoriales,.
presidida por el papel de coordinacin superando la insuficiencia histrica . :"
de los instrumentos de planeamiento urbanstico en la solucin de los pro- :
blemas de desequilibrio socioeconmico del territorio.
Consecuencia de todo ello se justifica la necesidad de una ley de ordenacin
del territorio gallega que basada en los principios de coordinacin, cooperacin
interadministrativa, racionalidad y planificacin, configure los instrumentos
ordenadores que permitan obtener un marco territorial global y flexible, en el
que se establezcan las referencias bsicas, las pautas espaciales para el desarrollo
econmico y social, los criterios y mecanismos que posibiliten la harmoniza- %
cin de los distintos elementos que conforman el territorio y la coordinacin: 5
entre los distintos poderes y agentes econmicos y sociales implicados. ; >
En primer lugar, y bajo la Ley 10/95 de Ordenacin de Territorio de Gali
cia, se gener el sistema de ordenacin territorial que establece y regula cinco
instrumentos (planes) de ordenacin:
1. Directrices de Ordenacin del Territorio (DOT).
2. Planes Territoriales Integrados (PTI).
3. Programas Coordinados de Actuacin (PCA).
4. Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PS).
5. Planes de Ordenacin del Medio Fsico (POMF).
Las directrices son el instrumento de carcter global y debe ser expresin
de la poltica territorial convirtindose en el marco general de referencia; Es
una herramienta fundamental y de enorme fuerza para la definicin de las/t
polticas territoriales de Galicia. En ellas se tendr que definir el Modelo Te- ;
rritorial propio de la comunidad en funcin de las preexistencias, la realidad
actual y las perspectivas u objetivos que se persigan.
En ellas se ha de unir las polticas sociales, econmicas y culturales de
la comunidad as como integrar las del Estado y las que puedan proponer
las entidades locales. -
Los planes territoriales integrados estn dirigidos a la organizacin
de reas geogrficas supramunicipales de caractersticas homogneas o
: a aqullas que, por su tamao y relaciones funcionales, demanden una
planificacin de infraestructuras, de equipamientos de tipo comarcal y de
carcter integrado.
Estos PTI pueden y deben ser dirigidos desde las directrices de ordenacin
el territorio, aunque, en un momento dado, y por una necesidad evidente se
podran proponer exnovo.
Los Programas coordinados de actuacin tienen la finalidad de in
tegrar el conjunto de acciones de gobierno que actan sobre un mismo
territorio y tienen la misin de coordinar y racionalizar tiempos y presu
puestos. Establece prioridades y plazos para la realizacin de actuaciones
concretas de inversin y las bases para convenios de colaboracin u otros
mecanismos de concertacin. Debe ser la referencia obligada para las dis
tintas administraciones que intervengan.
Los Planes y Proyectos Sectoriales de incidencia supramunicipal tienen
por objeto regular la implantacin de determinadas actuaciones de induda
ble incidencia territorial en materia de infraestructuras, dotaciones y otras
instalaciones, tanto de iniciativa pblica como privada, que se asienten sobre
varios trminos municipales o de aqullas cuya incidencia trascienda el sim
ple mbito local, por su magnitud, importancia o especiales caractersticas.
Las determinaciones de los planes y proyectos sectoriales tienen carcter
vinculante para los planeamientos urbansticos, debiendo estos realizar las
modificaciones en los plazos que se determinen.
Los Planes de Ordenacin del Medio Fsico tienen la finalidad de es
tablecer la ordenacin integrada de mbitos determinados en razn de sus
especiales caractersticas naturales, ecolgicas o paisajsticas, que com-
patiblice su proteccin con la explotacin ms racional de los recursos y
establezca las complementariedades y relaciones recprocas con los asenta
mientos de poblacin. Las determinaciones de los POMF prevalecern sobre
los instrumentos de ordenacin territorial o fsica existentes y vincularn el
planeamiento urbanstico municipal, por lo que lo modificarn automtica
mente en lo que afecte.
La mayor parte de las figuras establecidas en la LOT han tenido una
utilizacin muy limitada y en algunos casos no han llegado a aprobarse.
Solamente los planes y proyectos sectoriales han tenido una utilizacin
frecuente por parte de diversas Conselleras. Es entonces, y con el objeto de
hacer las aclaraciones precisas en cuanto a su alcance y contenidos, por lo
que se decide, por parte de la Consellera de Poltica Territorial, proponer el
Decreto 80/2000, de 23 de marzo por el que se regulan los planes y proyec
tos sectoriales de incidencia supramunicipal. Asimismo, convena, de alguna
forma, hacer la distincin conceptual entre Plan y Proyecto, puesto que la
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LOT, en su artculo 22, no expresaba con la suficiente claridad la posible
diferencia que pudiera haber entre uno y otro. Partiendo de los aspectos co
munes que les confiere la propia LOT, el Decreto pretende regular, de modo
diferenciado, el objeto especfico, las determinaciones, la documentacin y
los efectos jurdicos de los dos instrumentos.
Fruto de esta legislacin (todava vigente en la actualidad) se han re
dactado o comenzado a redactar una serie de documentos que trasladan la
situacin de la disciplina en Galicia.
Las Directrices de Ordenacin del Territorio de Galicia, llevan un largo
recorrido de tramitacin, pero todava no han sido aprobadas definitivamente
y no parece que lo vayan a ser en un corto espacio de tiempo. Hasta el momento
han sido publicados y enviados para informacin de los organismos pblicos y
principales agentes de la Comunidad tanto las Hiptesis de Modelo Territorial
como un primer documento de Avance, sin que en su momento tuvieran una
importante repercusin social y/o pblica y que no pudieron llegar a ser apro
badas por el adelanto electoral. Un segundo documento de avance est siendo
redactado por el actual Gobierno Gallego sin que, a la fecha de realizacin de
estas jornadas, se tengan noticias de su contenido.
Si, como ya se ha comentado, el gran documento que estableca la LOT
no ha sido redactado y publicado en los casi doce aos que llevamos desde ia
promulgacin de la ley, no ha sido mucho mayor el xito de otros documen
tos territoriales.
El Plan del Liorai parece que tambin ha sufrido una ralentizacin,
posiblemente por un cambio de planteamiento que desde un plan concep
tual basado en la fijacin de criterios para una posterior aplicacin en el
planeamiento municipal ha pasado a un plan litoral de carcter particu
larizante y en donde ya se dibujan las soluciones a la escala del planeamiento .-^*3
urbanstico. Este cambio de planteamiento y, sobre todo, el ingente esfuerzo .:SS|
que representa para una administracin autonmica escasa de personal y
medios y sobrecargada de trabajo, el dibujar la solucin concreta en los ms de.
1,700 kilmetros de costa gallega, no hace previsible que se conozca por pane .. ; ].
de la sociedad una primera propuesta de avnce y mucho menos su aprobacin
a corto plazo, la Conselleira competente en la materia ha adelantado la presen-
tacin del primer documento de avance para el mes de marzo de 2009. .
Ms all de estos grandes documentos territoriales de carcter transversal :!|p|
o interdispciplinar, en la conformacin del cuerpo documental gallego, slo;:M|i
podemos hablar de planes que se redactaban desde una ptica sectorial
parcial, de infraestructuras (carreteras, puertos, ferrocarriles, etc.); actividades g
econmicas (acuicultura, parques empresariales, minera, vivienda); energa
(plan elico); etc. Y, por supuesto, un amplio nmero de proyectos sectoriales
como desarrollo de los planes comentados anteriormente o como documento
de ejecucin de proyectos concretos de marcado carcter territorial
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Fuera de esta Ley de Ordenacin del Territorio de Galicia slo podemos
destacar los intentos de coraarcaiizacin que dirigi Precedo Ledo y que
posiblemente debido a su falta de encaje con las administraciones existentes,
a la falta de verdadero apoyo poltico y social y a su falta efectiva de compe
tencias y presupuesto, no lleg a cuajar en sus funciones prcticas de gestin
quedndose en una mbito terico y de escasa trascendencia, pero dejando
una divisin coherente plasmada en el plano comarcal publicado en 1997 que
divide el territorio gallego en 53 comarcas, luego asumido y reinterpretado en
la reas funcionales del Avance de las DOT.
Adems de esta comarcalizacin, se ha intentado en alguna ocasin el
planeamiento estratgico que se ha venido tramitando en distintas ciudades,
reas funcionales y provincias gallegas. Entre ellos podramos destacar los
planes estratgicos para la provincia de a Corua, los planes estratgicos de las
ciudades de Lugo y Vigo o para el rea Territorial de Pontevedra. Estos planes
no han pasado de ser planteamientos tericos en la mayor parte de los casos,
dndose incluso la paradoja de su escasa o nula influencia en los posteriores
planes generales en tramitacin, tanto en el caso de Vigo como sobre todo de
Lugo, donde las principales estrategias infraestructurales propuestas por el
plan estratgico no tienen plasmacin en el documento urbanstico a pesar
de ser redactados ambos por el mismo gobierno municipa!. El carcter de
planificacin a medio plazo de estos documentos que choca con ios intereses
polticos generalmente a corto, adems de la flexibilidad que los suele carac
terizar ha hecho que tengan un papel irrelevante en nuestros territorios.
Mencin especial merecen tambin ios esfuerzos normativos y legislati
vos de las polticas urbansticas y de suelo que constituye en s mismo un
amplio cuerpo o referencia de modelo de ordenacin territorial con el que
se dot Galicia, que aunque cruzada con otras polticas sectoriales (Patri
monio, Turismo, Proteccin del Medio Ambiente, Infraestructuras, etc.),
nunca fue suficiente para conseguir el grado de coordinacin e interrela-
cin que puede producir una explcita poltica de ordenacin territorial,
i Dicha coordinacin hasta la fecha vino especialmente marcada desde la
Consellera de Economa, pero se hace evidente la necesidad de ampliar
la simple planificacin econmica a un estadio en donde se cruce con la
realidad territorial, geogrfica y social.
En este campo, a nadie se le escapa la limitacin y graves consecuencias
acarreadas por el anticuado y deficiente conjunto de planes generales que
tenemos en la comunidad autnoma, y que difcilmente trasladan la propia
poltica urbanstica, por lo que mas all de esto slo reflejan determinadas
polticas sectoriales o protecciones concretas en el mbito patrimonial, medio
ambiental o territorial. Como consecuencia de la escasez de planeamiento, to
dava, a da de hoy, aproximadamente 60 ayuntamientos de Galicia no tienen
ningn tipo de planeamiento y casi 100 o tienen una simple Delimitacin de
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Suelo: Urbano o planes absolutamente obsoletos e ineficaces. Para paliar esta-'..'
falta, se redactaron en Galicia unas normas Complementarias y Subsidiarias de:
Planeamiento Municipal que an siguen vigentes para los ayuntamientos sin;
planeamiento, normas que han sido de enorme ayuda y que se han convertido-^
de hecho en una autntica poltica territorial para muchas zonas de Galicia. :;
Por ultimo, debemos referir los intentos de legislar sobre la creacin de
las reas metropolitanas aunque dado que no han pasado de las fases de
redaccin y tramitacin, sin llegarse a aprobar definitivamente por parte del ^
Parlamento Gallego, poca es la influencia que han tenido en Galicia. ;
Posiblemente, y a pesar de tener una ley de ordenacin del territorio; '
desde hace ya ms de diez aos, podemos afirmar que siguen estando hoy -:'-
vigentes los mismos problemas que eran enunciados en su Prembulo. LaC
descoordinacin entre administraciones e interadministrativa, la divisin y 'i
segregacin de las polticas sectoriales, la escasez de documentos de ordena- >
cin del territorio, la falta de un modelo territorial y comn compartido por v,
la mayora de la sociedad e independiente de los posibles cambios polticos
siguen siendo asignaturas pendientes en nuestra sociedad. . . y f '
Ser necesario profundizar en los prximos aos en la reflexin terri- -v
torial y en especial en la discusin ms cualificada de los distintos agentes
sociales y polticos para la asuncin de un marco estable de ordenacin Vv
del territorio, paisaje y urbanismo que permita cierta estabilidad y concretar ,
polticas compartidas de intervencin territorial, en especial sobre las zonas
de desarrollo difuso. Es igualmente necesaria una discusin ms profunda .
sobre el manido argumento de la Galicia interior versus la litoral, valorando las vr;
distintas realidades de ambas situaciones posiblemente ms prxima a la dico- .
toma urbano-rural, aunque tambin con sus correspondientes matizaciones.
Desde los instrumentos de escala regional debe articularse el sistema de x
planeamiento territorial, sectorial y especficamente urbano, definiendo la
vocacin de las diferentes piezas del modelo territorial. La coherencia de las /
delimitaciones que se establezcan para el desarrollo de los instrumentos de
escala menor es un aspecto fundamental ya que la ordenacin del territorio -
es clave para la mejora en la calidad de vida de los gallegos. >
El principal problema vuelve a ser la mayoritaria despreocupacin social
por el territorio y la necesidad de asumir una nueva cultura del territorio.':
que significa repensar Galicia como un todo y establecer orientaciones claras >
para la poltica urbanstica local y para las iniciativas de los diferentes agenr-
tes e instituciones con competencias sectoriales que deben de participar en .
el consenso de su enunciacin. Esta nueva cultura del territorio debe incluir -
a toda la sociedad, slo una sociedad que se conciencie puede exigir a sus ^
gobernantes que acten y as obtener el papel y la presencia que se merece v;
como sucedi anteriormente con el medio ambiente, proceso que debemos
de conseguir con el territorio en los prximos aos.
Pero estos problemas no se refieren solamente a la escasez o inexistencia
de polticas territoriales y planes territoriales que las plasmen, sino y sobre
todo a la disfuncin existente entre las tendencias territoriales comentadas
anteriormente y los antiguos lmites administrativos locales totalmente in
dependientes de dichas tendencias dificultades que se ven acrecentadas por
la anticuada y deficiente distribucin competencal y presupuestaria a favor
de la comunidad autnoma y en detrimento de los ayuntamientos.
El papel de los ayuntamientos, su financiacin independiente del urbanis
mo y el papel que estos deben de jugar ante los ciudadanos sigue sin resolverse
a la vez que se dificultan las relaciones con la administracin autonmica,
cuya tutela urbanstica se hace cada vez ms exhaustiva apoyada en una
poltica supramunicipal no enunciada y que, por su desconocimiento, des
concierta a las administraciones locales que se ven incapaces de aprobar sus
planeamientos municipales. Es, por tanto, una necesidad urgente que se dote
a los ayuntamientos de un marco de referencia, con unas pautas territoriales
claras que excedan la simple proteccin de los espacios de inters y que ordene
los posibles crecimientos especialmente en las reas metropolitanas donde se
encuentran algunos de los ayuntamientos ms dinmicos de Galicia.
Pero estos documentos, aunque necesarios, no llegan por s solos y ser
necesario plantear una nueva organizacin administrativa ms acorde con
la actual realidad territorial. La coordinacin y complementariedad entre las
distintas partes del sistema har que se fortalezcan mutuamente las distintas
administraciones locales y as conseguir una masa crtica mnima necesaria.
La gestin y organizacin conjunta representa una enorme ventaja para los
ayuntamientos, especialmente para los pequeos. El establecimiento de si
nergias y las economas de escala que resultaran de una estrategia conjunta
constituirn, seguramente, una forma de optimizar ios escasos recursos
existentes y de conseguir un modelo de desarrollo sostenible.
La forma de hacerlo deber de ser planteado en un mbito de dilogo entre
las distintas administraciones y los distintos agentes polticos y sociales para
profundizar en algunas de las opciones planteadas ya por algunos autores:
municipio compuesto, fusin selectiva o concello de concellos; en cual
quier caso, desde una discusin pausada, aunque ya urgente e imprescindible,
en donde se abarque la administracin local en su conjunto.
Resulta evidente que todas estas consideraciones sern claves para nues
tras administraciones locales en los prximos aos, estos documentos que
debern de realizarse no lo. pueden ser sin la intensa participacin, dilogo
' : y complicidad de los ayuntamientos que, lejos de ser ios receptores de una
poltica autonmica impuesta, debern de ser sus coautores e inspiradoras
para que sea finalmente posible el anhelo de una Galicia con un territorio
ms ordenado y con una mayor calidad de vida.
- 165 ~
Enrique Jos Varela Alvarez
Prof Ciencia Poltica y de la Administracin,
Universidade de Vigo
justificando
8.1
mis reflexiones
Lo primero que deseo expresar en este foro de la UIMP en Lah'n es mi agra-
decimento a la amable invitacin que el Director del Curso "La reforma
de la Administracin territorial: Cara a unos ayuntamientos eficientes y
viables, me envi en su momento y que tuvo como respuesta una charla, en
el marco de una mesa redonda, desde la cual intent poner de relieve algunas
Ib'de las contradicciones en Ia^>que, pienso, se incurre cuando analizamos el
gobierno y la administracin local en Galicia (tambin en la mayor parte de
nuestro entorno estatal), cuando reflexionamos sobre su eterna y siempre
f::;' revisitada reforma.
Lo segundo que pretendo dejar claro al lector es que no me he equi-
f|>. vocado en el ttulo de mi exposicin, no hay errata posible en el concepto
jtev de MINIcipalismo y me explico: el problema es que en nuestro Estado
P de las autonomas y del bienestar, los entes locales siguen siendo tratados
como entes instrumentales por parte de los otros niveles de gobierno
|T (central y regional). Sin poder poltico, con poco peso institucional, con
nulo peso econmico1 y de gestin (competencias propias e impropias),
p:. sta realidad no ha hecho ms que consolidarse en Espaa en la ltimas
IT:" tres dcadas.
fe De ah el ttulo de estas reflexiones: MINIcipalismo, porque despus
j|'. de tantos esfuerzos por sumar lo local a la agenda del Estado (como parte
f . de ese Estado que es), no ha conseguido ms que prrcos avances norma-
|t\ tivos, escasos institucionales y nulos econmicos; administraciones versus
ff gobiernos, porque hay quien nunca ha dej ado de ver a los municipios como
Con Gobiernos locales que tienen una alta descentralizacin del gasto, aunque tambin una
alta centralizacin de los ingresos, en este ltimo caso por la parte que proviene dlas trans
ferencias de la Administracin General del Estado y comunidades autnomas.
- 1 6 9 -
entes, siendo como son gobiernos (Alba, 1997, pp. 15*36)2. Para muestra de-i
esta realidad, las palabras de Mrquez (2007, p. 4)5expuestas en un ingente y
muy acertado trabajo sobre la poltica y gobierno local en Espaa: .
Sobre estas limitaciones nos sirven como ejemplos algunos indicadores acere
de los medios y recursos disponibles, y de las /.unciones asumidas. ms all de si<-
capacidad competencial. En 2002, el porcentaje del gasto local en el total des
gasto pblico representaba en Espaa el 13,1%, frente al promedio del 22,6%-:
de los 15 estados miembros de la Unin Europea, el tercer registro ms bajo por)-
delante de Portugal (10,4%) y Grecia (5,5%). El promedio de gasto por habitante i
se sita en 1.045,73 euros (el 40,3% respecto al total d e los 15 pases de la Unin''
Europea), cuando el gasto medio por habitante total es d e 2 . 5 9 7 ,2 l euros (FEMP \
2006: 123). Los empleados pblicos locales ascienden en 2004, a 545,557 efec-^
tivos, de un total de 2.342.687, que supone una tasa de 3,4 empleados locales'
1.000 habitantes (Mrquez, 2006a). La segunda tasa ms baja de un total de
12 pases de la Unin Europea, por delante de Portugal (12 empleados locales-:
por 1.000 habitantes).
Y esta situacin, en la actualidad, no slo no ha mejorado, sino que puede
ir a peor, con la justificacin de fondo de la crisis econmica y/o la corrupcin
urbanstica4: ms presin e influencia sobre los modelos de organizacin lo
cal5, menos financiacin local va participacin en los ingresos del Estado6,
ms competencias impropias7, etc.
Creemos que esta breve introduccin, justifica sobradamente nuestra
orientacin crtica del MINIcipalismo, insistiendo en el mximo respeto -
democrtico al carcter de gobierno local, que se suele perder de vista en el;
fragor de la batalla poltica autonmica o estatal por parte de los polticos
de unos y otros partidos; pero de la cual tambin ios investigadores en este
campo dejamos de lado, cuando no nos lanzamos como lobos tras una:;
2 A l b a , C., Gobierno Local y Ciencia Poltica: Una aproximacin". En A l b a , C. R . y V a n a c l o -
c h a , F. J. (Dirs.), El sistema poltico local: Un nuevo escenario de gobierno, Universidad Carlos
III de Madrid, Madrid y BOE, 1997, pp. 15-36.
3 M r q u e z Cruz, G., Poltica y gobierno ocal. La formacin de gobierno en las Entidades locales;
en Espaa, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007.
4 Se imaginan ustedes la intervencin judicial de una comunidad autnoma por parte de la-
Administracin General del Estado, motivada en procesos de corrupcin urbanstica en los-
que participen responsables autonmicos?
5 Qu sino supone la Ley 57/2003, ms que un menoscabo de la capacidad de autoorganiza-'.-.
cin local, constitucionalmente reconocida. .
6 Aunque ste es un argumento que tambin funciona en poca de bonanza econmica'?
ya que en la Legislatura 2000-2004, el Gobierno Aznar suprimi el IVA a los municipios,.
dejando una parte de su financiacin en el aire, hasta que fue parcialmente resuelta ,
aos despus.
7 Relevante el ltimo estudio de la FEMP sobre el particular: FEMP (2006). La situacin de
los Ayuntamientos en Espaa, sus carencias econmicas y problemas de gestin: Diagnstico y
propuestas en una perspectiva europea, FEMP, Madrid.
presa dbil como es el mundo local, en aras a la supuesta eficiencia y viabi
lidad que deben tener los gobiernos locales (tambin los autonmicos y la
Administracin General del Estado?).
Desde luego, si tuviramos que presentar un pequeo planteamiento
general de estas lneas, ste no podra ser otro ms que en Espaa y Galicia
no queremos a nuestros municipios. Y no es ste un planteamiento afectivo
o emocional, aunque el mundo local integra muchos de estos elementos que
entendemos son la base, a veces de su resistencialismo al cambio, otras de su
frentismo a medidas efidemistas.
A continuacin, tan slo unos breves prrafos dedicados no al diagns
tico, sino a la elucubracin3sobre lo que faria Jamardo llam ei pequeo
mundo de la vida local9.
Por qu le llamamos administrac i n
fitereoios decir gobierno?
Siguiendo la misma lnea, con el permiso de la Direccin del Curso, y siendo
fiel a m papel de nico politlogo en esta actividad, me permit criticar el
ttulo del mismo. El reproche dialctico iba dirigido hacia el enunciado de
la actividad propuesta La reforma de la administracin territorial: Cara a
unos ayuntamientos eficientes y viables; ms concretamente hacia su sub
ttulo porque, si la gran mayora de investigadores que venimos trabajando
sobre el gobierno y la administracin local, tenemos claro que es necesaria
su reforma, en la misma medida pensamos que no se puede realizar a costa
del mismo mundo local, tampoco que su transformacin se desarrolle sobre
uno slo de sus elementos dejando de lado, otros, de igual o mayor relevancia
(organizacin, territorio, financiacin...)i0.
Qu es lo que a mi entender falta en el ttulo de este Curso? Claramente
un elemento: el que tiene que ver con esa vis democrtica, que deja de lado
todas las consideraciones que son necesarias realizar sobre el gobierno
localn, entre ellas, su posicin como parte del Estado, o como sustento de
De las tres acepciones propuestas por ia RAE, en su diccionario, y aunque est en desuso,
propongo el trmino con el significado de trabajar velando y con aplicacin e intensidad en
obras de ingenio; ellector juzgar silo logro.
Obra publicada por l a Diputacin de Pontevedra en 1986, que seguro profundiza en el sen
tido de l a ms ecolgica, cientfica y anglosajona de Schuma c h e r , Lo pequeo es hermoso
(H. Biume).
Por qu nto poblacin?, por ejemplo, a travs de polticas activas de desarrollo local, de me
jora de las condiciones en ei medio rural, de polticas de apoyo a as familias...
A l b a , C. R. y V a n a c l o c h a , F. J. (Dirs.), E sistema poltico local: Un nuevo escenario de gobier
no, Universidad Carlos III de Madrid, Madrid y BOE, 1997.
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la democracia/representativa en nuestro pas, o como piedra angular de la
participacin-en los asuntos pblicos, etc. Hablamos, ni ms ni menos, de la
identidad, ese concepto tan (ab)usado por parte de otros niveles de gobierno
y que tambin aparece en el mbito local porque lo local es, bsicamente^
un espacio de identidad donde las personas se sienten ciudadanos. De est$
forma, entendemos que la gente, hombres y mujeres con vidas alejadas debr
mundo institucional y poltico, lo que pide son servicios, pero tambifi/,
identidad12, o como lo denominan algunos expertos patriotismo cvic@Sl^3
(Borja y Castells, 1997)t3; y este segundo elemento slo es capaz de conse|ll|fe
guirlo, en su nivel ms bsico, un concello.
En este sentido, Vanadocha (1997, p. 276) w, nos dir que:
En cualquiera de los mbitos de actividad estatal, incluido el local, la identidm-Mti
gubernamental se conforma al menos en democracia, y al margen ya de su con-:
creta configuracin orgnica en funcin de tres dimensiones esenciales:
(i) Su conformacin a partir de un proceso de legitimacin electoral directa (sin
perjuicio de que se haya articulado a travs de un sufragio directo o indirecto).
(ii) Su afirmacin en la voluntad, capacidad y posibilidades objetivas de abor
dar la elaboracin e implantacin de unas polticas pblicas caractersticas (una
caracterstica accin de gobierno, si se quiere emplear la expresin ms clsica
entre los especialistas en Derecho pblico).
(iii) Asimismo y en conexin con las otras dos dimensiones anteriores, el
desarrollo de una funcin de agregacin social y polticamente significativa dentro
de su mbito territorial respectivo.
Si no conseguimos incluir la identidad local en los procesos de reforma
territorial y local, tan sio lograremos segmentar el problema por parte
de la eficacia y viabilidad (es que una institucin democrtica debe ser
eficaz y viable?, tambin las comunidades autnomas?) y, en consecuen-
ca, elaborar diagnsticos deficientes (fusionar, crear entes instrumentales:
alternativos, reducir las competencias, la financiacin...), para dejar paso /^' f
a unas propuestas que, la realidad nos dice, nunca han conseguido ms vj.
que poner parches a la situacin estratgica e institucional que deberan';!!
ocupar ios gobiernos locales en el conjunto del sistema territorial y de
gobierno multinivel en Espaa.
n No slo una ciudad-marca, sino cohesin humana y social. '
15 Los autores denominaran as patriotismo cvico a la promocin interna en la ciudad para
dotar a sus habitantes de patriotismo cvico, de sentido de pertenencia, de voluntad colecti-'
va de participacin y de. confianza e ilusin en el futuro de ia urbe; vid. Boria, J. y C astells, .
M., Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin, Taurus y Grupo
Santillana de Ediciones, Madrid, 1997, p. 154.
14 Vanaclocha, F. J., Identidad de los gobiernos locales y reforma electoral. En Alba, C. R. y ' ; '
Vanaclocka, F. J. (Dirs.), El sistema poltico local: Un nuevo escenario de gobierno, Universidad
Carlos III, Madrid y BOE, i 99?, pp. 275-299.
- 172 ~
Huyendo de la historia loc a! o c uando
Pap Estado" se c onvierte en Pap
g JP o c omunidad aut noma
En la primera dcada de nuestra democraciaiS, entiendo que estaba parcial
mente 16justificado el ejercicio de la prognosis en forma de crtica al desarrollo
de gestin que desarrollaban los gobiernos y administraciones locales, dado
que el Estado de las autonomas an no haba completado su compleja realidad
; territorial e institucional, cada vez ms intergubernamental. Pese a todo, no
estaba justificada la desaparicin de la agenda poltica del mundo local (Botella,
1999, p. 211) , siendo en este punto de dnde podemos extraer parte de la
gnesis del problema en la actualidad.
A inicios de la dcada pasada, la situacin comienza a cambiar escuchn
dose voces que claman por una vuelta a la poltica en los ayuntamientos,
una repolitizacin 18necesaria para insistir en el carcter democrtico, de
representacin, de participacin, que se haba ido perdiendo en la dcada
anterior, en virtud de ese afn efidemista y gerencialista.
Transitamos de un siglo a otro y nos encontramos, no con ms de lo
mismo, sino peor para "lo local, apareciendo nuevos desequilibrios com-
petenciales, econmicos, y, io que es ms grave, institucionales, en el mapa
multnivel espaol; una vez ms, a favor de las comunidades autnomas. Si
tuacin que se consolida tras las reformas estatutarias asumidas por algunas
autonomas, y que est a la espera de ser resuelta en Galicia.
Vemos as que, tras tres dcadas de descentralizacin poltico-adminis
trativa, todo sigue ms o menos igual, ni siquiera tras el intento de unos
cuantos alcaldes que a principios de los aos noventa fueron quien de re-
inventar el mnicipalismo desde la Federacin Espaola de Municipios y
15 Una lectura de los trabajos de Ernesto Carrillo, en los aos noventa, nos podra poner en an
tecedentes: C a r r i l l o B a m o s o , E-, Gestin de Recursos Humanos, Presupuestario y Hacienda
Local en Espaa. Instituto de Estudios Fiscales (Monografa n 97}, Madrid, 1991; C a r r i l l o
B a r r o s o , E El Gobierno y la Administracin Local en el Estado de las Autonomas. En
I n s t i t u t o U n i v e r s i t a r i o O r t e g a y G as s e t , Papeles de Trabajo de Gobierno y Administracin
Pblica n 0695, 994, pp. 1-34.
16 Digo lo de parcialmente por la necesidad que tenan los ayuntamientos de consolidar es
tructuras de gestin que potenciaran la legitimidad por rendimientos (la gestin pblica),
completando as la legitimidad institucional que ya tenan como gobiernos democrticos,
despus de las primeras elecciones locales.
17 B o t e l l a C o r r a l , J., Gobierno local y democracia en Espaa: Experiencias, problemas y lneas
de futuro. En B o t e l l a C o r r a l , J. (Coord.), La dudad democrtica, Ediciones del Serbal, Barce
lona, 1999, pp. 206-222.
58 Es necesaria la lectura de este trabajo colectivo para entender el sentido de la 'Yepolitizacin,
con la cual coincidimos: Brucu, Q. y Gom, R Gobiernos locales y polticas pblicas. Bienestar
social, promocin econmica y territorio, Ariel, Barcelona, 1998.
- 173 -
Provincias (al igual que en 1931 y en 1976, en plena Transicin). Hoy, casi
veinte aos despus de la negociacin del Pacto Local (en su versin estatal o :
en sus diferentes versiones autonmicas)l9, los datos son tozudos y exponen \
una realidad cruda sobre las relaciones intergubernamentales en Espaa -"
(Agranoff y Ban, 1997; Lpez Nieto, 2006)J0, donde institucionalmente '
hay perdedores y ganadores", estando del lado de los primeros los Gobier- ;:
nos locales y del lado de los segundos las comunidades autnomas.
Las comunidades autnomas se han erigido as en actores privilegiados:
(Subirats y Gallego, 2002)7A, entre otros papeles, en el diseo de las agendas
territoriales, asumiendo el liderazgo en la articulacin del rgimen local en
sus respectivos territorios, ante unos gobiernos locales que ya eran tales in
cluso antes de la consolidacin del poder regional en nuestro Estado22. Este
privilegio ha dado lugar a situaciones de centralismo de nuevo cuo, esta vez
de base regional, que las comunidades autnomas han venido ejerciendo sin
ningn pudor y con mucho poder, desde el desarrollo de las competencias
transferidas por el Estado y en forma de nuevas polticas pblicas que han
cedido (o se han visto obligadas a asumir) a los gobiernos locales a travs
de las mal llamadas competencias impropias (FEMP, 2006). De esta situa
cin no se han librado ideologas de izquierdas, derechas o nacionalistas; ni
comunidades autnomas ms o menos extensas, o con mejor o peor, balance
fiscal. Los gobernantes en las comunidades autnomas han aprovechado
este espacio23 en beneficio propio; no ha existido horror vacui, sino rentabi-
lizacin de la debilidad local. Se ha dejado pasar la oportunidad de que los
actores locales se sumaran al Estado del Bienestar con legitimidad plena14, a
la necesaria red de prestacin de servicios en todo el territorio.
19 A r e n i l l a SAez, M. y C a n a l e s A l i e n e , J. M . (Coords.), Gobierno y Pacto Local, Ministerio de
a Presidencia y BOE, Madrid, 1999.
20 Agranoff, R. y Ban, R. (Comps.), El Estado de las Autonomas. Hacia un nuevo federa
lismo?, IVAP, Oate, 1998; Lpez Nieto, L. (Coord.), Relaciones Intergubernamentaks en la
Espaa Democrtica. Interdependencia, Autonoma, Conflicto y Cooperacin, Dykirtson, Ma
drid, 2006.
21 S u b i r a t s , J. y G a l l e g o , R. (Eds.), Veinte aos de autonomas en Espaa. Leyes, polticas pbli-
cas, instituciones y opinin pblica, CIS, Madrid, 2002.
22 Aunque nos queden un poco lejos, conviene recordar las Cortes de Cdiz.
25 Al que hasta hace relativamente poco se ha vuelto a sumar el Estado en virtud de la clave
del rol estratgico (Ban, R. y T A M A r a , M., Las relaciones intergubernamentales en
Espaa: el nuevo papel de la Administracin Central en el modelo de relaciones intergu
bernamentales. En Ag r a n o f f , R. y B a n , R. (Comps.), ElEstado de las Autonomas. Hada
un nuevo federalismo?, IVAP, Oate, 1998, pp. 105-159), como por ejemplo ha ocurrido con
la aprobacin de la Ley 57/2003 (poder de a uto organizacin local), o con ia supresin de
determinados impuestos que evitaban la "asfixia financiera local, o con la extensin de la
regulacin de las bases de determinadas polticas pblicas por parte de la Administracin
General del Estado y las comunidades autnomas sobre competencias locales...
24 C a r r i l l o (1994, pp. 1-34) defendi hace ms de una dcada, que el Gobierno Local en Espaa
ha perdido el tren del Estado del bienestar
- 174 -
4
Pero.., Qu .hemos hecho en Galicia
m con nuestros concelos!
En el pas de los mil ros y de las casi de treinta mil entidades de poblacin7-5,
la situacin lejos de mejorar ha empeorado en los ltimos aos, ya que aun
que el diagnstico parece claro, a la luz de sucesivos estudios e informes
que instituciones pblicas e investigadores de las universidades gallegas han
venido produciendo en estos ltimos aos (lvarez Corbacho, 1996, 2003;
Gallego Anabtarte, 1993; Lago Peas y Vaquero Garca, 2008; Lpez Mira,
2000; Mrquez Cruz, 1995, 2006, 2008; Rodrguez Gonzlez, 2004)26, los
resultados niegan el conocimiento del hecho:
- Falta de desarrollo reglamentario del rgimen local gallego.
~ Insuficiencia financiera local.
- Escasa corresponsabilidad en la gestin pblica local, tanto por la parte
de las estructuras poltico-administrativas autonmicas como locales.
- invencin de entidades administrativas de nivel supralocal que ni se
crean ni se destruyen; slo se transforman, como ha ocurrido con las
comarcas en Galicia en la ltima dcada27.
- Deficiente desarrollo de la supralocalidad a travs de figuras como las
mancomunidades.
- Escasa gestin intergubernamental entre las diputaciones provinciales
y los concellos.
25 Son 29.947 entidades singulares de poblacin, adems de 3.781 parroquias.
76 Antes de m, una plyade de investigadores en Espaa y Galicia han realizado, de forma
exhaustiva y rigurosa, y casi siempre acertada, una serie de estudios que demuestran estos
planteamientos. La nica mcula es que el resultado sea el que tenemos en la actualidad,
esto es, el mismo que hace tres dcadas. Entre los investigadores y centrando ios estudios
en Galicia (que no son todos ios que estn, pero seguro que estn todos los que son): l v a -
re z C o r b a c h o , X La agona del municipalismo gallego, Fundacin CaixaGalicia, Santiago de
Compostela, 1995; lvarez C o r b a c h o , X., A rebelin municipal. Unha esperanza para Galicia,
Edicins Xerais de Galicia, Vigo, 2003; G a l leg o A n a b t a r t e , A. (Dir.), IISimposio de Historia
da Administracin, Xunta de Galicia y EGAP, Santiago de Compostela, 1993; L ago P e a s, S.
y Va quero G a r c a , A . (Coords.), Presente e futuro de municipalismo galega, EGAP, Santiago
de Compostela, 2008; L pez M i r a , . X., Un modelo de organizacin territorial para Galicia,
UNED, Madrid, 2000; M r q u e z C r u z , G O goberno local en Espaa: procesos de transicin
e normalizacin, Escola Galega de Administracin Pblica, Santiago de Compostela, 1995;
M rq uez C r u z , G., Las formas y tipos de gestin de las competencias de los Gobiernos
locales en Galicia: La Dinmica de la gobernanza y el marco de as polticas pblicas, Do
cumentos de Traballo IDEGA, Xeografa 19, 2006, pp. 5-61; R o d r g u e z G o n z l e z , R . (Dir.),
Os Concelos Galegos para o Sculo xxj. Anlise dunha estructuracin do territorio e do goberno
local, V o . I, USC e IDEGA, Santiago de Compostela, 2004.
27 Aprobacin por parte del Conselio de la Xunta (31-VII-08) dei Proxecto de Le polo que se
modifican a Lei 7/1996, do 10 de xullo, de des en vol ve ment comarcale a Lei 5/2004, do 28 de
decembro, de medidas fiscais e de rxime orzamentario e administrativo e se racionalizan
os instrumentos de xestin comarcal e de desen vol ve ment rural.
- 1 7 5-
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- SubdesarroUo del fenmeno metropolitano.
- Falta de una visin trasfronteriza en clave local.
Creemos, y asi lo hemos manifestado en algunas ocasiones (VarelaP-
lvarez, 2006, pp. 205-242)28, que lo que ha faltado es un gran acuerd.";
poltico (no un Pacto Local) donde a los actores locales, especialmente
los concellos y en menor medida a las diputaciones, se les otorgue el rango .
institucional requerido para un desarrollo armnico de la gobernanza qne ;
nuestro pas necesita, ,
Falta tambin cierta inteligencia institucional29, y somos de la opi^';
nin de que sta es posible y deseable con un nico fin: incorporar a lo,
gobiernos locales, ya no slo administraciones locales, como hermanos^ 1
mayores de edad y no como entes parias 30y subsidiados, que ayuden i ; ? '
implementar el Estado dei Bienestar en Galicia, siendo parte activa de este.:^-
Estado, desde el cual compartir definiciones de problemas y gestin de la-,.'; .,
agenda poltica del pas. 7
No cabe excusa alguna para la eternamente aplazada reforma local en Ga~: ;r: :
licia, menos las del tipo los ciudadanos quieren servicios (para qu entonces '>
el gobierno representativo, menos an el participativo), no hemos tenido
tiempo en esta legislatura, los otros grupos polticos no lo desean, los; vi,
alcaides no cooperan; Todas las frmulas y alternativas han sido testadas; :/v
comprobadas, y ios ciudadanos deciden que quieren servicios, pero en igual i

28 Varela lvarez, E. J., L o s Gobiernos Locales en el Marco de la Reforma dei Estatuto de

Autonoma de Galicia: Una posible hoja de ruta basada en }a gobernanza". En L p e z Mera, A.
X. (Coord.), O Terceiro Estatuto Galego. Propostas desde a Ciencia Poltica, Trculo Edicin v . . : ;
Santiago de Compostela, 2006, pp. 205-242.
29 La personificacin de las instituciones pblica? ha sido un recurso empleado con cierta ha-;:
bitualidad, sobre todo desde el mundo de la consultoria, siempre dispuesta a ios mensajes;
fcilmente digeribles por el gran pblico. Es este el caso del adjetivo inteligente, incorpo-1;,
rado a la Administracin Pblica desde la teora de sistemas (Morgan, G Imgenes deia
Organizacin, Editorial Ra-Ma, Madrid, 1990), que contempla a las organizaciones como:
organismos, y que ha sido asumido como reto por algunas organizaciones espaolas desde-:,,
los aos noventa hasta la actualidad: Varela lvarez, E. 1., 'Crnica do encontr sobre v
Administracin intelixente, Revista Galega d Administracin Pblica, 13, 1996, pp. 289
314; Mndez, A, y Cuellar, ., Administradn Inteligente, MAP, Madrid, 2007. Para el caso,
local, el adjetivo ha tenido una gran aceptacin dentro de las corrientes de nuevo localismo,
con base ms relaciona! y seguidor de un modelo de gobernanza de redes; as, ciudades os
municipios inteligentes en nuestros das, se asocian a la gestin del conocimiento, la inno.--,1:';
vacin y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Un buen debate sobre este '
tema lo podemos estudiar desde las pginas de la Revista sobre la sociedad del conocimiento
Uocpapers, que en su nmero 5 {octubre 2007): "Leccin Inaugural del Curso 2007-2008 de
la UOC, abre el debate sobre las ciudades inteligentes entre William Mtchell yjordi Bora
(www.uoc.edu/uocpapers/5/dt/esp/mitchell.pdf). :
30 La segunda acepcin que ofrece el Diccionario de Lengua Espaola, vigsima segunda edi-.
cin (www.rae.es/rae.html, bsqueda realizada el 31 de julio de 2008), dice as: Del b. lat. ,
parire, igualar una cuenta, pagar. 1. /. pl. Tributo que pagaba un prncipe a otro en recono-.',
cimiento de superioridad.
medida quieren a sus concellos31. Acaso es esto irracional?, ya hemos visto
que desde el punto de vista de la eficiencia s, pero desde el punto de vista de
la democracia en absoluto.
M enos samba e mis rafealfoar:
8
g Quin se atreve a asumir
i 3 a una reforma territorial c ompleta?
Llegados a este punto, y desde este foro, toca concluir la reflexin pero tam
bin recomendar, alentar cursos de accin desde los principios de la Ciencia
Poltica, en los que tambin se incluyen estos elementos intangibles, identi-
tarios. As, pues la pregunta final a responder podra ser: Cmo solucionar
el problema de nuestros concellos?
El relativismo cientfico nos llevara a analizar los 315 concellos como
unidades de estudio, y a proponer en cada uno de ellos una frmula magis
tral diferenciada, especfica.
No hay recetas mgicas, ni nos sirven respuestas de extremos y juegos de
suma cero, con localismos exacerbados, o posiciones recentralistas estata
les y/o autonmicas, tampoco lamentaciones, ni postulados victimistas.
A sabiendas de esto:
a. Exponemos una serie de puntos de vista personales, a modo de pro
posiciones, que den base a la contextualizacin del problema de la
reforma local.
b. Facilitamos unas recomendaciones de carcter ms tcnico, de proce
so poltico-administrativo a tener en consideracin desde el interior
de los ncleos de decisin y accin impulsores de esta reforma local.
En primer lugar, y si a m me pidiera un consejo de amigo (DROR,
1999, pp. 508-520)3-, alguno de los mltiples decisores que deben tomar las
. 31 Adems del dato del nmero de segregaciones locales planteadas en Galicia en los ltimos
aos (1988-2001: Burila, Cario y a Illa de Aroma), el hecho de que fuentes como el Centro
de Investigaciones Sociolgicas, e informes de politlogos sobre percepcin institucional y de
servicios pblicos, otorguen un gran apoyo ciudadano a los concellos es bastante significativo:
D a P i n o , . , Los ciudadanos y el Estado. Las actitudes de los espaoles hacia las Administraciones
y las polticas pblicas, MAP-INAP, Madrid, 2004; V a n a c l o c h a , 1997, pp. 279,280.
32 Este autor fundamenta ias categoras dei asesoramiento poltico (esto es lo que son, en el
fondo, los consejos.de amigo a ios polticos), en la necesidad de transitar del anlisis de
sistemas al anlisis de polticas, con el fin de ayudar a la mejora de la toma de decisiones en
ios especializados mbitos pblicos; D r o r , Y . , Los analistas de polticas: Un nuevo papel
profesional al servicio del gobierno. En S h a f r t z , I . M. y H y d e , A. C. (Comps.}, Clsicos de
a Administracin Pblica, Fondo de Cultura Econmica y Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad Autnoma de Campeche Mxico,
riendas de esta reforma local, eficaz, viable y democrtica; ste pasara por asu
mir algunas de las siguientes proposiciones (Vareia lvarez, 2004, pp, 61-7433;
Varela lvarez, 2005, pp. 111 -123 H):
].. Toda reforma territorial, y la local es parte de ella, tiene un componen
te poltica y administrativa; no tener en consideracin esta dualidad es
abonarse a un palco donde se representa un sainete durante, al menos,
una Legislatura.
2. Se debera elevar al municipalismo a la categora institucional ade
cuada en el seno de la comunidad autnoma. Para lo que hay que
proponer no un pacto local basado en subvenciones (condicionadas
o no), sino un gran acuerdo que site a la FEGAMP en el centro de la
toma de decisiones de las grandes polticas pblicas de Galicia y los
grandes concellos como parte proactiva de la misma. Frmulas se han
debatido muchas, tanto en las recientes reformas autonmicas, como
en el debate del non nato Estatuto de Autonoma de Galicia de 2006.
3. Hay que asumir que las categoras clsicas de anlisis de los estados
ya no son tiles, por tanto se debera evolucionar de planteamien
tos centro-periferia, o de estados unitarios o descentralizados,
hacia los de redes (Subirats, 2 0 0 2 ) gobernanza36 y relaciones
intergubernamen tales.
4. Somos capaces de vislumbrar una misma actitud de rechazo hacia el
poder local desde izquierdas, derechas e incluso partidos naciona
listas. La opinin a favor de la realidad local vara cuando aquellas
asumen el poder en la comunidad autnoma. No poda ser de otro
modo, los guios centralistas son fciles de asimilar y el poder implica
compromiso consigo mismo, o sea, mantenerlo pese a quien pese; y el
primero que lo amenaza es el otro actor del territorio: el local.
5. La "vieja Europa dispone de un bculo de gran importancia para
los gobiernos locales: los fondos comunitarios y su elevado catlogo
de programas. Desde ellos el espacio local encuentra sentido en e!
mundo global, aparece en decisiones tomadas en Blgica, Porto Ale
gre... La Unin Europea puede asumir ahora el mismo papel que en
su momento le toc representar para los estados en los aos ochenta
S Varel lvarez, E. J "Reinyenting small government o la necesidad de acometer la reforma
territorial desde la Eurorregin de Galicia-Norte de Portugal, Revista de Pensamento do
Eixo Atlntico, 6 , 2004, pp. 61-74.
34 Va r ela lvarez , E. J Eplogo, Pez proposidns para entender a reforma territorial en Es
paa e Caliza. En L pkz M i r a , A. X. y V rela lvarez, E. J. {Coords.), O Futuro Modelo
Territorial do Estado, Universidadc de Vigo, Vigo, 2005, pp. 111-123.
15 S u b i r a t s , J, (Coord.), Redes, territorios y gobierno: nuevas respuestas locales a los retos de la
globalizacin, Diputado, Xarxa de Municipis, Barcelona, 2002.
36 B l a n c o , I. y GomA, R. (Coords.). Gobiernos Locales y Redes Participativas, Ariel, Barcelona, 2002.
(en ei caso de Espaa), y para las comunidades autnomas en los aos
noventa: el de trasladar fuera de su trmino municipal al Concello, y
no slo en el mbito provincial, sino tambin en el transfronterizo,
transrregional e interregional.
6. Ya en ltimo lugar, y volviendo al comienzo, insistimos que sin visin
poltica no hay reforma local, que es, en si misma, un acto de decisin
poltica57. Sobre esto no vamos a abundar, tan slo recordar el proceso
vivido en la presente Legislatura en materia de reforma metropoli
tana, la gran cantidad de informes que se han publicado (Carams
y Cadaval, 20075S; Rojo v Vrela, 200759; Rubai Luaces, Fontenla y
Rama, 200740; VVAA, 20064i; VVAA, 2007; Voces, Canzos, Rubai
y Luaces, 2007 sus resultados, y la esperanza de que este proceso
no se convierta en un fenmeno similar al que tuvo lugar en los aos
noventa con la comarcalizacin gallega.
Si continuamos la orientacin de asesoramiento politolgico (esta vez a la
luz de ia Ciencia de la Administracin), que parece he asumido a travs de las
presentes lneas, podramos seguir a Sharkansky (1999, pp. 1.002-1.004)44y
3 Sino se correr algn riesgo, ya apuntado por D eruem (L996, p. 135) para la administracin
central, cuando seala que El personal de la administracin central espera normalmente con
curiosidad la llegada de un nuevo ministro, para ver cunto cardarn en educarle a manejar la
burocracia y en hacerle aceptar los puntos de vista polticos del departamento; D eruen, H.-
U., Gestin Pblica y Poltica. En Brugue, Q. y Su&irats, J. (Seleccin de Textos), Lecturas de
Gestin Pblica, BOE y Ministerio de 1a Presidencia, Madrid, 1996, pp. 135-149.
33 Cadaval Sampedro, M* y C arams V itez, L Os municipios galegas: entre o minifundismo e a
ineficiencia. Especial consideracin das aglomerado ns urbanas, Xunta de Galicia, Santiago de
Compostela, 2007.
59 Roj o Sal gad o, A. y V re la lvarez, E. {. (Dirs.), A Gobernanza Metropolitana, Xunta de Ga
licia, Santiago de Compostela, 2007.
40 Rubal, M . , Luaces, P., Fontenl a, A. y Rama, P., Mapa de competencias e servizos dos Concellos da
Corua, Vigo e as sas reas de influencia, EGAP, Santiago de Compostela, 2007.
VVAA, As conurbacins galegas desde unha perspectiva comparada, EGAP, Santiago de Com
postela, 2006.
42 VVAA, Delimitacin da rea Metropolitana Funcional de Vigo, Grupo de Traballo sobre reas
Metropolitanas, EGAP, Santiago de Compostela, 2007.
41 Voces, C., Canzos, M. A Ru b a i , M, y Luaces, P., Delimitacin das reas Metropolitanas fun
cionis da Corua e Vigo, EGAP, Santiago de Compostela, 2007.
Porque como nos dice Sharkansky (1999, pp. 1.002-1.004): la poltica no es para ingenuos.
El autor, como si de un Maquiavelo moderno se tratara, aconseja a los politlogos prximos a
los prncipes del mundo democrtico actual (los electos) cmo asesorarlos, poniendo especial
nfasis en los problemas de la objetividad, la racionalidad, la diversidad de polticas, la ideolo
ga... especialmente una serie de recursos de asesoramiento para poder dimensionar bien esta
actividad en el mbito pblico, como es la omnipresencia de la poltica; Sharkansky, I ., Lo
que un politlogo puede decir a un poltico acerca de la probabilidad de xito o de fracaso.
En Shafritz, J. M . y H yde, A. C. (Comps.), Clsicos de la Administracin Pblica, Fondo de
Cultura Econmica y Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.
Universidad Autnoma de Campeche, Mxico, 1999, pp. 990-1.007.
_ 179-
algunas de sus recomendaciones sobre el particular, reinterpretadas en clave
de reforma local gallega, con el fin de aportar siquiera un grano de arena env
esta extensa playa que es lo local. Para ello, habra que:
1. Desarrollar conceptos claros sobre los problemas a tratar; a lo que no
sotros aadiramos menos orientaciones tcnicas y ms polticas, a lo
sumo tantas decisiones de reforma de carcter eficientista y funcional,...
como de carcter democrtico. v
2. Definir metas polticas de una forma clara; que deberan contera- :
piar, si fuera necesario, dar cumplimiento al programa de gobierno,:
presentado a las elecciones (generales y/o autonmicas), en forma de v
lneas de accin' prioridades de gobierno.
3. Evitar contradicciones entre objetivos ms generales y especficos; a
lo que sugerimos coordinar de forma efectiva las polticas pblicas
destinadas a la organizacin del gobierno y la administracin local;
con aquellas otras sectoriales que inciden directamente sobre ste: in-,
fraestructuras, medio rural, sanidad...; sobre todo si existe un gobierno
integrado por una coalicin de partidos polticos de diferente signo.
4. Fomentar programas de formacin dirigido a electos autonmicos y
locales; para lo que es necesario sumar a las actividades formativas
que se realizan con alcaldes y concejales, a los electos y libres designa
ciones que integran la estructura poltico-administrativa autonmica
(consejeros, secretarios generales, directores generales...)- Slo as se
conseguir una misma formacin, una misma capacitacin, y unos
valores similares, sobre un problema que precisa de pticas autonmi
cas y locales armnicas, adems de perspectivas y arenas de polticas
pblicas diferentes.
5. Dimensionar ios objetivos polticos (siempre ambiciosos cuando se
comienza una legislatura) con los recursos administrativos dispo
nibles; para lo que se sugiere aprovechar las estructuras tcnicas y
de gestin existentes en consejeras y ayuntamientos (adems de las
federaciones de municipios existentes); sus recursos son elementos
valiosos en forma de experiencia, perspectiva y conocimiento.
6. Desarrollar modelos de evaluacin de las polticas; para el caso de
las polticas pblicas de reforma local, consideramos especialmente
importante esta prctica con el fin de mantener durante todo el pe
riodo de la Legislatura una alerta constante sobre posibles problemas
(socioeconmicos, ambientales...) que se planteen en los territorios
objetos de reforma45.
45 Con intereses contrapuestos, incluso dentro de las lites partidarias, ya que sus intereses
variarn en funcin de su ubicacin en el nivel de gobierno estatal, regional o local.
180-
7. Finalmente, y de una forma muy clarividente, Sharkansky nos plantea
que no basta saber qu hacer. La persuasin puede ser clave; para lo
que habr que desarrollar intensas y segmentadas polticas de mar
keting publico y comunicacin poltica, en paralelo al desarrollo del
programa de reforma local.
Siguiendo estos planteamientos sobre toma de decisiones, los lmites de
la.reforma local tan slo deberan aparecer cuando los decisores pblicos46
no asumieran algunas de estas consideraciones destinadas a acometer una
transformacin territorial completa (todas sus variables socioeconmicas,
infraestructurales, de gestin... polticas) e integral en un territorio amplio y
transfronterizo como el de Galicia.
Pero cuidado!, no pensemos que sta es slo una labor de los modernos
prncipes (Rojo Salgado y Varela lvarez, 2007, pp. 279-287)47: nuestros
electos locales, autonmicos o estatales. La es tambin de una ciudada
na corresponsable con sus instituciones48; de un sector empresarial que
deje de observar con recelo las actividades de su necesario partner en las
mltiples tareas que, sin colaboracin son imposibles de desarrollar para
conseguir unas polticas pblicas amplias, bien implementadas y de gran
calidad; y, por supuesto, sin un amplio sector de la investigacin social49
que no se dedique slo a justificar acciones de gobierno y s a orientar
cursos de accin, a sabiendas de las enormes posibilidades de error en las
que seguro van a incurrir.
46 Estn en el nivel que estn (local, autonmico, estatal), y sean del tipo que sean (dentro de
los partidos polticos, en un ejecutivo, en un legislativo).
47 Rojo Salgado, A. y Varela lvarez, E. J Gobierno metropolitano: convencendo o prncipe,
empoderando a cidadana, implicando as empresas. En Rojo Salgado, A. y Vas el a lvarez,
E. J. (Dirs.), A Gober'nanza Metropolitana, Xunta de Galicia, Santiago de Compostela, 2007,
pp. 279-287,
48 Pagadora, por tanto, de impuestos, de todos ellos y con el coste real de los servicios pblicos
que se prestan y demandan.
49 Radicada fundamentalmente en universidades, pero tambin en think tanks prximos a ios
partidos polticos.
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Csar Lpez Arribas
Secretario Genera!
Ayuntamiento de Laln (Pontevedra)
E presente trabajo es un resumen de impresiones y de ideas propias que el autor capt durante
las jornadas que se celebraron en la U1MP en Lalin durante ios das 19, 20 y 21 de mayo de
2008 en la que actu como moderador en una de las mesas redondas con alcaldes de las dis
tintas formaciones polticas de Galicia.
9
11 E! actual
mi mapa territorial
La Revolucin Francesa de 1789 modific esencialmente el orden poltico y
administrativo establecido hasta entonces y dise la estructura actual mu
nicipal. En la declaracin que surgi de dichos acontecimientos se deca que
"cada villa, cada pueblo, burgo o ciudad deba contar con un ayuntamiento
El objetivo era fragmentar el poder poltico y administrativo centralizado
hasta entonces, democratizarlo, acercarlo al pueblo, impedir una vuelta atrs
del nuevo rgimen revolucionario y, por ltimo, homogeneizar y uniformar
el modelo territorial.
La Constitucin de Cdiz de 1812 responda a esta misma tendencia. Se
trataba tambin de que de cada comunidad contase con un ayuntamien
tos propio, de llevar el poder al pueblo, y al mismo tiempo de dividir y de
distribuir los espacios de poder que la monarqua absoluta y el centralismo
exacerbado haban establecido hasta entonces.
Con este esquema organizativo seguimos, por tanto, el modelo francs.
En el pasado siglo xx el constitucionalismo espaol cambi de referencia y
se inspir en principios del Derecho alemn, dando paso a un nuevo modelo
territorial; no obstante, permaneci el modelo municipal que ya exista de
inspiracin francesa.
Este modelo diseado en 1812, ao en que se crearon los actuales munici
pios, no fue cuestionado. Al contrario, reclamado por los aires revolucionarios,
tanto sus principios como la configuracin del municipio ha sido parte de un
permanente debate poltico. Se ha cuestionado su naturaleza jurdica. Desde
el punto de vista naturalista, se deca que era algo as como la familia o las
asociaciones que se creaban en el seno de la sociedad, una entidad que por la
propia naturaleza humana surga y que haba que respetar; desde otro punto
de vista se explicaba la realidad municipal como una mera creacin legal del
legislador, como un elemento superficial ms en la estructuracin del Estado
que no tena base suficiente para subsistir.
La realidad es que el municipio es hoy una pieza bsica en nuestro sistema
territorial. El poder poltico local no slo ha permanecido como tal, sino que
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ha aumentado; e incluso si no se hubieran colocado obstculos, esto queda-
ra corroborado con un nmero sensiblemente superior ai de municipios
que exista a comienzos del siglo xix.
El debate sobre la supervivencia del mismo modelo de municipio no ha
cesado, derivando, eso s, hacia nuevos planteamientos. La necesidad de aco
meter ia fusin de municipios existentes dando paso a otros nuevos de .
mayores dimensiones se ha planteado en varias ocasiones anteriormente/1
de igual modo que tuvo lugar en el resto de Europa en la segunda mitad :
del siglo pasado. Ahora, con una coyuntura histrica, social, econmica,.
poltica y administrativa esencialmente diferente de 1a que haba en la..
Revolucin Francesa y de los principios de dicho orden administrativo,
vuelve a estar de nuevo sobre la mesa el debate sobre los principios que hoy.
deben regir la organizacin territorial del Estado.
A mayores, la nueva organizacin europea y el nuevo orden econmico en
el que estamos inmersos aconsejaran en aras del principio de la eficiencia,,
que no de eficacia, replantearnos el esquema de reordenacin territorial, que :
nos conduzca a una utilizacin ms racional de los recursos pblicos ya
buscar frmulas para conseguir mayores fondos econmicos en el seno de
la Unin Europea.
El municipio pequeo corno base
uJ&es! de la organizacin territorial del Estado-
El modelo territorial del Estado que se instaura en Espaa a raz de la Cons
titucin de 1978 viene a configurar el municipio como una pieza clave en el
organigrama poltico y administrativo. El Ttulo VI I I de la CE de 1978, De:
la Organizacin Territorial del Estado, establece la ordenacin territorial : :
en tres niveles, el municipio la provincia y las comunidades autnomas quc^&
se constituyan. 1'v^||
La reorganizacin que est a debate tiene como punto de partida este v
principio organizativo y como lugar de llegada la fusin selectiva de rnunici-;
pios. Pero, qu es la fusin selectiva de municipios?
Hasta la fecha, para acometer la prestacin de determinados servicio^
"i nnpc ( npr f i r ac p Kan u t i l i ^ a r l n f A r mn l a a n r i a t v a s s f e
y afrontar situaciones especficas se han utilizado frmulas asociativas de
origen voluntario, como han sido las mancomunidades, los consorcios y. lsg|^M-
reas metropolitanas. Esta ltima frmula asociativa pareca demasiad||||| ||
grande para aplicar en Galicia a la mayor parte de los participantes en.estasgg
jornadas, ya que no ha dado hasta la fecha resultados dignos de mencin y es#
dudoso que pueda aportar en el futuro soluciones a la problemtica gallega/ :
A pesar de acudir a estas frmulas asociativas, la fusin pura y dura
siempre ha estado presente como opcin. Pero los obstculos para fusionar
municipios son mltiples, algunos de ellos parecen insalvables. El podei;-^|v^
186
ocal tiene por objeto, como todo, poder poltico, su propia subsistencia y
conservacin; adems hay una tendencia natural a incrementar formal y ma
terialmente esos poderes detentados. A la vista de esto, resulta obvio afirmar
que se trabaja en esta idea, contra corriente. El nivel municipal es uno de los
tres niveles bsicos, junto con el estatal y el autonmico, que se ha profesiona
lizado intensamente en los ltimos aos y que presenta caracteres propios y
diferenciados de ios otros dos, obstculos aadidos, sin duda, para la fusin.
I ntentar convencer a ningn alcalde o concejal de estos pequeos mu
nicipios gallegos de la conveniencia y de la oportunidad de abordar una
supresin de municipios, aunque sea por fases y prolongada en el tiempo,
resulta, como sostuvo R Sosa Wagner, algo as como "quitar el agua de las
charcas a las ranas, es como retirarles su medio de vida, porque, de ha
cerse, moriran entonces de inanicin, algo a lo que a todas luces no estn
dispuestos y contra la que lucharn con todos los medios hasta evitarlo.
Ningn alcalde o concejal est dispuesto, salvo contadas excepciones, ni
siquiera a escuchar estas opciones y menos a participar en su estudio.
A pesar de ir nadando contra corriente, las razones que aconsejan aden
trarnos en el estudio de este proceso de fusin y desaparicin de algunos
municipios existen sobradamente: son variadas y ms que suficientes.
Los pequeos municipios estn produciendo en el Derecho administrativo
continuas distorsiones en su aplicacin diaria. Pensemos en las contrataciones
de obras, de servicios o de suministros en estos municipios en los que parte de los
vecinos son posibles contratistas, cuentan con propiedades y ostentan intereses
en relacin con los acuerdos y con las decisiones que se adoptan. Ante los impe
dimentos legales vigentes, se buscan frmulas complejas de ingeniera jurdica,
en las votaciones, en la contratacin en sus diversas frmulas, derivando con
facilidad en procesos con consecuencias penales.
Hablemos tambin de que en estos municipios la proteccin de la le
galidad urbanstica est bajo mnimos, cuando no es inexistente. Desde la
elaboracin del planeamiento, pasando por la gestin, hasta las actuaciones
encaminadas a velar por la legalidad, muchos actos urbansticos de estos
municipios estn en permanente sospecha, cuando los hay, porque no todos
estos municipios desarrollan actividad urbanstica. Hay que resear que la
sujecin a licencia urbanstica y el control de la legalidad urbanstica no se
efecta con la misma intensidad que en los municipios medianos y grandes.
Estas mismas ideas eran compartidas por el profesor de la Universidad
de Braga, A. Cndido Olivera. Es anmalo que ante los comicios elec
torales de carcter local se formen candidaturas en estos municipios de
escasa poblacin, de reducidas dimensiones y con escasas posibilidades
econmicas, donde todos son familiares o amigos y donde en la pugna
por la consecucin del voto, los futuros concejales junto con los vecinos,
contraen obligaciones y compromisos que hipotecan el futuro de la vida
municipal y son fuente constante de conflictos.
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No podemos pasar por alto que. la hacienda municipal de estas entidades
est bajo mnimos, no establecindose y no cobrndose la mayora de las tasas
por los distintos servicios: Basta citar para ello que las tasas por la prestacin'^'"
de los servicios bsicos, como son las que gravan el abastecimiento domfeip
liarlo de agua potable, el saneamiento, la depuracin de aguas residuales y|i
recogida de residuos slidos tienen una escasa implantacin en estos muniepi
pios; que los impuestos se aplican generalmente al tipo legal mnimo, siempp!
sobre la base de los dos impuestos de naturaleza obligatoria que recoge;lfl
vigente legislacin (I BI y vehculos de traccin mecnica); y que muy pocos--;
municipios tienen implantados impuestos de carcter voluntario. Los precio^x'
pblicos que se aplican son tambin escasos.
De una parte, la insuficiencia de medios econmicos y personales impide. ?"
afrontar la prestacin de servicios muchas veces esenciales; de otra parte, WM-
cercana y la proximidad de los poderes locales a los administrados, propicia ;
que nos hallemos ante situaciones continuas de sospecha de corrupcin, he^v:;.'-^;
cho ste de notable actualidad con los pequeos ayuntamientos en ei punto
de mira por el fenmeno urbanstico.
A. Cndido Oliveira propugna que en estos pequeos municipios se aleje
ei poder local del administrado cuando se trate de tomar decisiones sobre ;
ciertas materias sensibles, como pueden ser las del campo urbanstico o del;;
mbito tributario.
En general, todos los participantes coincidieron en el diagnstico del mapa
territorial gallego; las discrepancias surgan cuando se trataba de encauzar el ,
problema. Como solucin, los municipios en general, pero con ms nfasis los
pequeos y medianos, vienen reivindicando desde hace aos llevar a la prct- -
ca el principio de autonoma financiera que el art 142 de la CE ha establecido.
Desde la entrada en vigor de la Carta Magna y en las sucesivas modificaciones
legislativas del rgimen local, se ha insistido en que el gasto local debe ser./;
mayor que el actual, igualando incluso al de las comunidades autnomas. Esta
peticin no ha sido atendida en ningn caso; la ltima vez que se abord fue . 7. /
con el Pacto Local y con la denominada Ley de Grandes Ciudades. Ahora, con . . : f
el debate sobre la financiacin autonmica, esta vieja reivindicacin vuelve a..^'
estar sobre la mesa, como un asunto pndiente, pero no urgente2.
Finalmente, a esta carencia de medios hay que aadir que los municipios^
vienen desde hace mucho tiempo asumiendo competencias impropias, en;
palabras de los Crespo I glesias, alcalde de Laln, apartndose as del trmi-
no que usa la LALGA de "complementarias en su art. 86 y en el art. 28 de la.
LRBRL. Esta misma terminologa fue utilizada por e! alcalde de Culleredo,
Julio Sacristn de Diego, que se refiri a estos servicios que afrontan los
2 Las ltimas noticias conocidas en esta materia son los anuncios del ministro Pedro Solbes,
segn las cuales se pretende realizar incluso un recorte sobre los fondos que el Estado trans
fiere a los municipios, y que est suscitando un rechazo directo de ios entes locales. 'i
municipios como competencias impropias o inducidas y que se atrevi a
cuantifcar en el 30% del total de los servicios municipales.
El art. 25 de la Ley 7/85, de 2 de abril, establece las competencias mu
nicipales, pero sin distinguir estas competencias impropias. Es un precepto
que ha generado debate, porque seala el campo de actuacin municipal.
Aunque su estudio no es objeto del presente artculo, hay que destacar que su
terminologa generalista permite aventurarse en la prestacin de nuevos ser
vicios municipales y justifica la concurrencia municipal en los mismos, con el
respaldo del TC y del art. 28 de la propia ley sin menoscabar u obstaculizar el
ejercicio de las competencias del Estado o de las comunidades autnomas.
Estas funciones que se afrontan desde el mundo local con sus propios
medios son ms bien atribuciones de la comunidad autnoma o del Estado
que de los municipios. Por unas u otras razones se han ido enganchando
en la administracin local por imposicin de ley, merced a subvenciones
o mediante convenios con los municipios, aducindose para ello razones
precisamente de proximidad al ciudadano y de eficacia para justificar la
colaboracin municipal. El campo de estos servicios es variado y afecta a
materias tan distintas como la atencin primaria de sanidad, los servicios
asistenciales, la promocin de la mujer, la ocupacin y la lucha contra el
paro, la cultura, la juventud y del deporte.
Pues bien todos estos elementos reejan una situacin anmala y al margen
del rgimen general del mundo local, de la realidad institucional, en la que est
prevista aplicarse la ley, aunque en nmero, la situacin es la contraria: la ma
yora de los municipios del Estado cuentan con menos de 5.000 habitantes.
S
sj La fusin
m m selectiva
Con esta realidad presente, la fusin selectiva se aventura cuasi imposible.
Para reconducir esta situacin y poder afrontar un eventual proceso de fu
sin hacen falta previamente dar algunos pasos. Resulta imprescindible un
conocimiento exacto de la realidad municipal de Galicia. En segundo lugar,
es necesario explicar adecuadamente la propuesta que se formule, lo cual no
es tarea fcil y sencilla, sino ardua y laboriosa, por muchos motivos. Entre las
dificultades importantes est el hecho de que los presupuestos municipales y
las liquidaciones de los mismos no contienen todos los elementos necesarios
y no reflejan la realidad econmica de cada entidad.
Uno de los argumentos utilizados por los municipios en defensa de su
pervivencia es que el principio de eficiencia econmica que mueve este
debate no se ha analizado en otras entidades, singularmente en las ad
ministraciones provincial y autonmica. Segn, Julio Sacristn de Diego
las diputaciones provinciales se han ganado a pulso su eliminacin La
ndole, las caractersticas y el alcance de los servicios que prestan estas
administraciones no justifican su configuracin actual ni el peso poltico y
administrativo que hoy detentan.
El organismo provincial no escap del debate, como tampoco la propia
Xunta. de Galicia. As R. Blanco Valds, Catedrtico de Derecho constitucio
nal respecto a la administracin autonmica vino a sealar que esta resulta
ser una administracin cmoda de gobernar porque no impone ni ordena',
apenas tributos, pues su financiacin corre a cargo de las transferencias del
Estado, salvo los impuestos indirectos, y en suma porque la mayor parte de
su actividad viene referida a ia administracin y a la distribucin de esos,
recursos que el Estado le remite o le legisla.
Puestos a cuestionar todo, podemos tambin sostener que este mismo
argumento sirve tambin para reclamar una remodelacin de las actuales di
putaciones provinciales. Ante la cuestin de qu tributos ordenan e imponen
estas entidades, cabe decir que la administracin provincial no tiene tributos
propios y se limita a repartir los fondos que se le remiten. El ciudadano re-;
salta ajeno al funcionamiento y a la organizacin de los entes provinciales
y desconoce prcticamente todo de estas administraciones. Antes con el
recargo del A.E el contribuyente vea algo sobre el destino de sus impuestos/
Ahora, no ve nada, es una administracin opaca al administrado, que mane
ja y distribuye fondos pblicos, que no padece el diario desgaste que surge de
la relacin directa con el administrado y desde luego que se escapa en buena
medida del control y de la fiscalizacin poltica y administrativa que ejerce
la opinin pblica a la que est sujeta cualquier municipio.
Los cambios polticos en el gobierno central y en los gobiernos autonmicos
han venido acompaados como uno de los temas de debate y de modificacin,
adems de la funcin pblica, del rgimen local. ste ha sido uno de los puntos ;
de los programas de los partidos polticos ante las confrontaciones electorales.':
Pese a los avatares, cambios y modificaciones legislativas, ya entonces y-
ahora tambin el municipio ha contado y cuenta con un argumento fcnnU;
dable en defensa de su pervivencia: es la administracin ms cercana a los'
ciudadanos, es el poder al que acude primero el ciudadano para resolver sus:-
problemas y para entablar y continuar sus relaciones con la Administracin y ;
la que mejor conoce por ello sus problemas y necesidades a la hora de afrontar?:
las soluciones
De eso se trataba entonces y de esto se habla ahora, de que los poderes.;
pblicos lleven su accin poltica y administrativa lo ms cerca posible de:
los administrados. Si este principio es el que sustenta el mensaje poltico que;
justifica las continuas intervenciones en el modelo local, si esto es as, si f
principio de la eficiencia econmica no ha sido aplicado en las diputaciones-
provinciales, si el gasto pblico municipal no llega al 13% del gasto pblico
total, cuando lo reclamado incesantemente es que alcance el 20%, cuando no
hay autonoma financiera, por qu an careciendo de medios econmicos.'
suficientes se cuestiona el actual mapa municipal?
La respuesta a esta pregunta ahora viene dada por mltiples motivos.
Entre ellas podemos referirnos a la optimizacin en el uso dos recursos
pblicos, de que habl el Catedrtico de Derecho administrativo J. L. Meiln
Gil. Tambin radica en la imposibilidad, dado el esquema actual, de prestar
servicios bsicos y esenciales para cualquier comunidad; asimismo lo encon
tramos en la falta de aplicacin de la normas vigentes, sobre todo en materia
de la hacienda local.
De las cifras aportadas, de los datos econmicos que en el Estudio de la
USC de los aos 2004-2005 se corrobora la situacin penosa e irracional de
algunos municipios de la comunidad de Galicia. De este estudio se destaca,
pues, que nos encontramos en una situacin tcnica y econmica que no
justifica la existencia de algunos de los municipios, pero que polticamente
se justifica, es rentable desde el punto de vista electoral y, desde luego, siguen
resultando presentable y defendible ante los vecinos.
Estamos hablando de la fusin de municipios y tenemos que decir algo sobre
este concepto. No vamos a detenernos ahora en la delimitacin conceptual
y doctrinal de este concepto. Vamos a ver lo que dice la actual ley gallega
5/1997, de 22 de julio. Seccin 1, Subseccin 2 del Ttulo I , Captulo I :
Arl 18
1. Se entiende por fusin de dos o ms municipios el resultado de su
unin, de forma que se produzca la desaparicin de todos ellos,
crendose uno nuevo en el que el mbito territorial y la poblacin se
. correspondan con la suma de los municipios fusionados.
2. Como consecuencia de la fusin, el nuevo ente creado podr mante
ner la denominacin de cualquiera de los municipios originarios o
establecer una nueva.
3. El nuevo municipio podr fijar su capitalidad en cualquier ncleo del
trmino resultante.
4. Tanto la denominacin como la capitalidad del municipio resultante
de un proceso de fusin debern ser propuestas desde le comienzo del
procedimiento por parte de los municipios originarios.
Art 19
Podr realizarse la fusin cuando se de alguno de los siguientes requisitos:
a. Cuando se confundan ncleos de poblacin que sean capitalidad de
los respectivos municipios.
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?; i*,'
b. Cuando separadamente carezcan los municipios de recursos suficien
tes para atender los servicios mnimos exigidos por los artculos 81 de
esta ley y art. 26.1 de la LRBRL o los que en cada momento determine r 3
la normativa aplicable.
c. Cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia eco-
nmica o administrativa o consideraciones de orden geogrfica y
demogrfica.
, Cuando del proceso de fusin deriven importantes ventajas para los
municipios afectados en lo que a la prestacin de servicios se refiere
as sea estimado por ios municipios fusionados. P
Art 20
En el supuesto de concurrir alguna de las circunstancias previstas en los.
apartado b) y d) del artculo anterior, el expediente de guin podr iniciarse
a instancia de los municipios interesados o de oficio por parte de la Xunta de :
Galicia. En ei caso del apartado b) la Xunta de Galicia garantizar a inver-, '
sin para el primer establecimiento de los servicios mnimos.
La vigente ley 7/85, de 22 de abril, RBRL contempla en su artculo 33 esta
opcin. Dice literalmente:
1. La creacin o supresin de municipios, as como la alteracin de tr~
minos municipales, se regularn por la legislacin de las comunidades 1^
autnomas sobre rgimen local, sin que la alteracin de trminos mu- ,... ;.
nicipales pueda suponer en ningn caso, modificacin de los lmites |-
provinciales. Requerirn en todo caso audiencia de los municipios
interesados y dictamen del Consejo de Estado o del rgano consultivo .
superior de los consejos de gobiernt? de las comunidades autnomas, H
si existiere. Simultneamente a la peticin de este dictamen se dar
conocimiento a la Administracin General del Estado. .
2. La creacin de nuevos municipios slo podr realizarse sobre la base
de ncleos de poblacin territorialmente diferenciados y siempre qu; 88
los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales y no suponga dismi
nucin en la calidad de los servicios que venan siendo prestados.
3. Sin perjuicio de las competencias de las comunidades autnomas,
el estado, atendiendo a criterios geogrficos, sociales, econmicos y-
culturales, podr establecer medidas que tienden a fomentar la fusin
de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestin de los;;;;
asuntos pblicos locales.
El resto de la normativa supletoria viene recogida en el RDL 781/86, de 18
de abril. Viendo esta normativa mnima y para completar una interpretacin.
aproximada de los contornos de la fusin, tenemos que tener en cuenta el prin-
cipio de autonoma local que viene recogido esencialmente en la sentencia de. .
- 192 -
2 de febrero de 1981 del TC y en algunos de los fundamentos jurdicos de la
sentencia 214/1989, de 21 de diciembre tambin del TC. Esto no represent
en su da novedad, porque la legislacin ya lo recoga.
Los procesos de fusin son competencia de la comunidad autnoma que
debe respetar el contenido de las bases estatales recogidas en el art. 13 de la
LRBRL, mediante ley. Con la actual regulacin, el legislador gallego ha en
cauzado la posibilidad formal de que se produzcan estos procesos de fusin,
pero nada ms, excluyendo cualquier medida de empuje o de fomento. No
represent en su da novedad, porque la legislacin estatal lo recogi. Otra
cosa distinta es que se haya utilizado el procedimiento. La realidad es obvia:
en Galicia en los ltimos aos no se ha producido ningn proceso de fusin
de municipios y s tres de segregacin.
9.5
Los obstculos
de la fusin selectiva
A la fusin selectiva se puede llegar con otros argumentos. Por ejemplo po
demos determinar si todos los municipios deben existir y funcionar de la
misma manera, si pueden o no pueden dar esos servicios a los ciudadanos y
de qu manera.
Sostena X. L. Barreiro Rivas que no se ha sabido, hasta la fecha, explicar
a los ciudadanos esta nueva reorganizacin del territorio, sobre la fusin que
se preconiza a raz del Estudio realizado en los aos 2004 y 2005 por la USC,
a pesar de que defiende nicamente acometer una supresin selectiva de
determinados municipios, que resultan a todas luces inviables e ineficientes,
y no una fusin generalizada como puede creerse.
Como no se ha optado por la fusin y no se ha accedido a la continua
peticin de autonoma financiera, la necesidad de prestar determinados ser
vicios cuando a un municipio le resulta imposible desde un punto de vista
econmico o tcnico llevarlo a cabo, se ha solucionado en la prctica con
otras figuras de cooperacin supramunicipal.
En esta opcin, hay que sealar que se crearon hace varias dcadas las
reas metropolitanas en Madrid y Barcelona. Se ha acudido tambin a otras
figuras como son las mancomunidades, los consorcios, las agrupaciones
forzosas para la prestacin de servicios esenciales como ha sido el agua o
los residuos slidos o el sostenimiento de determinados funcionarios, etc.
En este sentido se manifiesta tambin que la figura de la mancomunidad
est quemada por la experiencia habida y por el desprestigio que presenta
ante la opinin pblica y los entes locales. Ha sucedido que esta figura ha
reproducido todos y cada uno de los vicios y de los defectos que presenta un
municipio en su caminar diario. Como deca Jos Crespo I glesias, alcalde de
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Laln, basta que uno solo de ios municipios incordie, para que esa manco
munidad de la que forma parte, no funcione.
Tambin hay que aludir a esa situacin permanente de tensin y de pugna
entre ei poder local y autonmico. En este contexto, en Galicia hoy se debate
sobre dos temas que tambin estuvieron sobre la mesa en estas jornadas. Uno
de ellos es el Consorcio para los Servizos de Benesar e I guaidade. Esta en
tidad con personalidad creada por ley del Parlamento de Galicia, ha asumido
la prestacin de los distintos servicios sociales que hasta ahora mediante de :
rdenes y decretos regulaban las subvenciones y el plan concertado, que se ve
nzan prestando desde los ayuntamientos, A partir de ahora se van a dar nuevos
servicios como son las Galescolas y las nuevas residencias de la Tercera Edad.
Frente a esta situacin, se insiste desde los ayuntamientos en reclamar
una mayor dotacin de fondos pblicos y una mayor autonoma para orga
nizar, asumir y prestar eficazmente los servicios. Las subvenciones que se
han venido concediendo inicialmente han permitido la implantacin de los
distintos servicios sociales municipales, consolidndolos; posteriormente
se redujeron paulatinamente ao tras ao el importe de las subvenciones,
trasladando la carga econmica y el problema jurdico de la contratacin del
personal a los entes locales.
Desde el ao 2005, el nuevo ejecutivo gallego Se plante hacerse cargo de
estos servicios, por un razonamiento simple: puesto que somos los que apor
tamos ei mayor importe de las subvenciones, resulta razonable que dirijamos
y organicemos nosotros estos servicios. La aportacin que antes abonaba
el municipio, la seguir aportando, pero con modificaciones. Esto es lo que
ahora se ha hecho.
Lo que aqu nos interesa es leer el mensaje que se transmite: el municipio
que carece de fondos suficientes para prestar este servicio, debe consorciarse
y aceptar las reglas del nuevo servicio. Con esta nueva forma de gestin, hay .
un mensaje subliminal a los pequeos ayuntamientos, carentes de medios
econmicos y de capacidad para afrontar estos servicios. Es un paso ms, sin .
infringir la normativa, hacia la asuncin autonmica de las competencias
municipales de este campo, sobre la realidad presente. Lo que se podra
definir como un neocentralismo autonmico.
En segundo lugar, ha sido entendido como un ataque a la autonoma local . ~
el texto de algunos preceptos del Decreto de 262/2007 de 20 de diciembre,
regulador el hbitat galego. Esta norma viene a regular distintos aspectos del
planeamiento urbanstico municipal y de las funciones de poltica urbans-
tica, normando algunas materias que hasta la fecha venan siendo recogidas
en el planeamiento general municipal Las reacciones estn ah, entre ellas
un recurso contencioso-administrativo de la FEGAMP. AI margen de la
posible invasin de competencias municipales y tambin dejando a un lado
la oportunidad poltica de sacar ahora esta norma, lo que se quiere destacar
aqu es que la puesta en prctica de estas medidas encierra otro mensaje
subyacente: el municipio que carezca de medios suficientes va a depender de
194
la administracin autonmica. Si se empieza as, y ste es el razonamiento,
pronto tambin se sostendr que la competencia tambin debe ejercerse desde
el poder autonmico, pero conviene tener presente que la legislacin locai no
se ha modificado. Se plantea de nuevo en este aspecto como en muchos otros
un neocentralismo autonmico.
municipio compuesto y
municipio reducido
El concepto de fusin selectiva difiere al menos nominalmente de la idea de
municipio compuesto, acuada por J. L. Meiln Gil. No obstante, guarda
bastantes similitudes. Este concepto no fue abordado en profundidad por
ninguno de los participantes, a excepcin del profesor antes mencionado.
La idea predominante sobre la fusin de municipios en Galicia fue vista con
pesimismo por la mayora de los asistentes a estas jornadas.
Los que se refirieron a esta idea, reconocieron que la figura jurdica de la
mancomunidad es una figura maniatada, mal utilizada hasta el momento
y, en cierto modo, desprestigiada por la casustica, porque no ha cosechado
los frutos que se esperaban de ella. De ello, deducimos que cualquier in
tento de reforma y de abordar la reestructuracin territorial, escapar del
empleo de este instrumento jurdico y, quedando en cierto modo.
El empleo de estas entidades, como opciones alternativas a la fusin se
ha visto desde una ptica de colaboracin. De nuevo J. L. Meiln Gil indic
que este problema de la fusin de municipios, como ia vida diaria del mun
do local, hay que enmarcarlo tambin en esa tensin permanente entre dos
poderes polticos y administrativos reales: el autonmico y el local. Aludi
as a algunos ejemplos de esta pugna constante y a los conflictos que contem
plamos hoy entre el poder autonmico y el local, como la ley urbanstica de
Galicia que permite subrogarse a la administracin autonmica en caso de
no ejercer las competencias el municipio, algo que considera un ataque a la
autonoma local
Siguiendo el hilo de la fusin selectiva, abog J, L. Meiln Gil por una nueva
redistribucin de las competencias entre los municipios con otros entes; afir
mando algo que seguramente el tiempo le dar la razn: todos los municipios,,
pequeos o reducidos deben subsistir, porque deben mantener su identidad;
en caso de fusionarse, desaparecera. Esta identidad forma parte del corazn
de los vecinos. Si miramos un diario oficial de esta comunidad autnoma,
podemos observar' la aprobacin de banderas, de escudos, de fiestas, hechos
todos que demuestran el sentimiento de pertenencia a esa comunidad de todos
los vecinos y lo enraizado que est el municipio en el corazn de los vecinos.
Esta idea de fusin selectiva de municipios converge con la idea del mu
nicipio compuesto, a la que hay que encaminarse, sin prisa. Previamente
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debe producirse un largo y .un complejo proceso de recalcular el poder poli-
tico ostentado trabajo-a realizar por los partidos polticos sobre el impacto
y las consecuencias que ocasionar en la estrategia y en las tcticas de sus
formaciones este proceso, y el nuevo reparto de poder resultante entre los
poderes autonmicos y locales sobre todo, teniendo en cuenta que en Galicia
partimos de varias realidades sociales y econmicas distintas; ana urbana y
otra rural; pero tambin una interior y otra costera y atlntica.
Es desde el poder poltico, sustentado en los partidos polticos, que sou .
los que realmente ejercen el poder real, desde donde ha podido abordarse
este problema con seriedad y con rigor, algo que hasta el momento no ha
habido. En esta lnea de la fusin los poderes pblicos han podido priorizar
ia derivacin de fondos pblicos hacia aquellos municipios o entidades su-
pramunicpales que pudieran realmente prestar los servicios en condiciones
de satisfacer a los administrados, pero defendibles desde la ptica de la efi
ciencia econmica. Esto tampoco se ha llevado a cabo.
Hoy an los partidos polticos dominantes no han comenzado el estudio
de esta opcin. Esto se comprob en el tablero del debate. Los alcaldes de
municipios pequeos que participaron en la Mesa Redonda de estas Jornadas
expusieron sus puntos de vista. Todos coincidieron en la necesidad de tener
una oportunidad, de contar con ms medios econmicos suficientes, de tener
esa autonoma financiera recogida en el art. 142 de la CE, antes de apostar por
otro modelo territorial, como es la fusin selectiva.
El mximo mandatario del municipio de San Amaro (Ourense), D. Er
nesto Prez Gonzlez, abogaba por buscar la eficacia en la prestacin de los
distintos servicios a los ayuntamientos, acudiendo a las frmulas tradicio
nales, como son las mancomunidades o bien utilizando las diputaciones
provinciales, y poniendo algunos ejemplos de servicios que se prestan de ;
modo eficaz, como eran la recogida de residuos slidos en los municipios
que le encargan este servicio y la recaudacin de determinados tributos v
municipales por parte de la Diputacin Provincial de Ourense.
El alcalde del ayuntamiento de Zas (A Corana), D. Manuel Muio Es- ;
pasandn, defendi que sean los propios ayuntamientos los que presten los
servicios a los ciudadanos, porque es la administracin que est ms cerca
de ellos y es la que mejor conoce sus problemas y sus necesidades. Es la que
puede acometer esta funcin con mayor eficacia, teniendo en cuenta que para
ello necesitan una mayor financiacin y que el Estado debe tener en cuenta
la dispersin geogrfica de Galicia en el reparto territorial de ios recursos -
econmicos, dotando de medios econmicos suficientes a los municipios
gallegos. En su defecto, y cuando ello no fuera posible, reclam que fuera la
Xunta de Galicia la que asumiera la prestacin de los servicios. En su esquema
por tanto quedaran dos actores: el municipio y h Xunta de Galicia. Consider
que la diputacin provincial no cumple ningn papel bsico, que no presta
servicios con eficacia, y que debe desaparecer.
- 1 96-
Finalmente, e alcalde de Puentecaldelas (Pontevedra), D. Perfecto Rodr
guez Muos, se inclin por potenciar las mancomunidades y los consorcios
como frmulas de cooperacin y a las que se les puede sacar un rendimiento
mayor del obtenido hasta la fecha. I nsisti en poder contar con mayor autono
ma financiera, de contar con ms medios econmicos y poder demostrar as la
capacidad prestadora de servicios municipal antes de acudir otras opciones.
Como vemos, ninguno de los participantes en la mesa redonda que tuvo
lugar, abord, ni por .asomo, esta idea como opcin de la fusin selectiva de
municipios; como mucho, defendieron frmulas asociativas con las distintas
opciones legales existentes y desde luego reclamaron una vez ms el principio
de autonoma financiera.
Desde la perspectiva de una gran ciudad, el actual alcalde de Lugo,
D. Clemente Lpez Orozco, centr su intervencin en reclamar un mayor
protagonismo de los municipios, en la necesidad de que se les dote de me
dios econmicos y de que se respete la autonoma local, frente a una serie
de intervenciones sobre todo del poder autonmico que invaden su esfera
competencial y que generan a veces serios problemas a los municipios. Cit,
como ejemplos, de ello la nueva regulacin de la Polica Local de Galicia,
el Consorcio de Servizos de I gualdade y Benestar, y la resolucin de otros
problemas que tiene que afrontar el poder local frente a la falta de apoyo y de
a invasin de competencias, cuando no de respeto del poder autonmico.
A pesar de que los alcaldes de esta mesa redonda escaparon de la fusin
selectiva como opcin, creo que ei debate la fusin como punto de llegada va a
repetirse e ir in crescendo, a medida que nos acerquemos al ao 2013. En esta
fecha los fondos europeos que llegan a Espaa y con ello a Galicia sufrirn un
recorte drstico y el discurso poltico y administrativo ser otro y girar sobre
la eficiencia econmica y administrativa en el manejo y en la administracin
de los menores recursos pblicos disponibles. Se abordar, entonces, con una
mayor I ntensidad la fusin selectiva de municipios, las frmulas voluntarias de
asociacin para prestar los servicios con dos frmulas: el consorcio como ele
mento ms til y ei municipio compuesto, aunque la fusin pura y dura como
frmula clara y rpida seguir estando sobre la mesa. El estudio de ese posible
nuevo municipio se encarrilar a observar los distintos modelos europeos: el
alemn y el francs por tradicin y el portugus por proximidad.
Cualquier regulacin de esta figura deber recogerse en la legislacin estatal
de rgimen local, en las bases que e art. 149.1.18 establece. En la fusin como
concepto bsico desaparecen uno o varios municipios para crear o constituir
uno nuevo o por absorcin; en cambio en el municipio compuesto, todos los
municipios subsisten, pero de distinta forma. Pero, cules son las directrices
generales para conformar el municipio compuesto? Las notas que pueden apun
tarse son:
- Normativa. En primer lugar partiendo de la base de que el art. 149.1.18
de la CE apunta al Estado como el titular de estas competencias, es el
- 197-
propio Estado el que debe dictar ias bases del rgimen local. Deber
sentarse una concepcin del municipio compuesto y del municipio.
reducido: su organizacin, competencias y el funcionamiento de uno
y de otro,
- Representacin. El eje central ser el municipio compuesto que,
como norma general, ser el municipio actual cabecera de comarca.
La representacin en este municipio se articular sobre la base de
un sistema de eleccin directa o indirecta de sus miembros. Existen.
mltiples frmulas para ello, desde disminuir el nmero de concejales
de ios municipios reducidos y aumentar los dei municipio compuesto
hasta acudir a sistemas de eleccin indirecta, como sucede con los
diputados provinciales.
- Deber partirse de la base de conservar la identidad y los smbolos
propios, como son el nombre, el escudo y la capitalidad, de los muni
cipios reducidos.
- Organizacin y funcionamiento. Ser fundamental este debate que
se abrir en uno y otro municipio, sobre la base de criterios de efi
ciencia econmica.
- Competencias. Las competencias del municipio compuesto se debern
definir en funcin de los estudios tcnicos que se elaboren al efecto. I n
cluir el rea de urbanismo, el bloque de obras, servicios y suministros,
el campo de personal y la hacienda local. Estas materias pasaran del
mbito competencial del municipio reducido al municipio compuesto.
En suma, en la nueva reordenacin territorial ser necesario elaborar
previamente aquellos estudios tcnicos que demuestren y justifiquen la via
bilidad de cada servicio a prestar desde el municipio compuesto; y, viceversa,
el mantenimiento de los servicios que sean convenientes conservar en los
municipios reducidos. La fase siguiente ser explicar a los distintos actores
y al administrado afectado, la conveniencia, las ventajas y la necesidad de
adoptar el nuevo modelo, abriendo as un debate.
Hl Los consorcios
iSPb locales
La regulacin de estas entidades surge de viejo RS de 1955, resistiendo el paso
del tiempo. Ha sido una figura poco utilizada hasta la actualidad en Galicia
para prestar servicios. Si quitamos los parques de bomberos, el Consorcio de
Santiago, otros de carcter cultural o para 'talleres de empleo y alguno ms,
podemos comprobar que, en nmero, no han proliferado, ni tampoco han
destacado por su eficacia en la gestin de los escasos servicios que prestan
(extincin de incendios, administracin de patrimonio histrico-artstico,
fines culturales, empleo). Tambin es cierto que su figura no se ha desgastado,
ni presenta esa imagen tan negativa como las:mancomunidades.
- 198 -
En la legislacin actual, estas administraciones que pueden integrarse por
entidades locales, otras administraciones de distinta naturaleza y por entidades
privadas sin nimo de lucro, pueden configurarse casi a la medida. Sus Estatu
tos permiten un cierto margen de libertad porque, al contar con entidades de
Derecho privado, en aras del principio de igualdad entre los participantes, su
organizacin y funcionamiento se reduce y se simplifica. Es en esta ausencia
de normativa preceptiva precisamente donde radica su mayor atractivo. Segu
ramente va a producirse una mayor utilizacin de esta figura en el futuro.
La LALGA limita formalmente la tramitacin de sus Estatutos, ya que
remite la aprobacin o modificacin de los mismo al mismo procedimiento
previsto para las mancomunidades, obstaculizando as el empleo de esta
figura. Si dejamos al margen las meras asociaciones privadas de municipios
que se rigen por el Derecho privado es, sin duda, la menos rgida de las con
templadas en la normativa local.
Conclusin.
La fusin de municipios en los prximos aos ser debatida con mayor inten
sidad de lo que se hace actualmente. El diagnstico de todos los participantes
en estas jornadas fue coincidente, reconociendo la inviabilidad econmica
del presente mapa territorial de Galicia; la discusin surge para decidir las
soluciones. Si pensamos que estas tienen que venir desde la base, desde el ad
ministrado esta idea, ser muy difcil que salga adelante. Adems los actores
afectados alegarn, que debe medirse previamente con el criterio mismo de
eficiencia la actual configuracin de las diputaciones provinciales y el escaso
empuje impositivo de la administracin autonmica. Se seguir hablando y
no se decidir nada al respecto. El futuro puede que siga el camino que tuvo el
proyecto de rea metropolitana de Vigo. El proyecto Palmou para esta rea
ha sido abortado con el cambio de gobierno regional. I nicialmente, compren
da un nmero reducido de municipios. Luego se cambi de planteamiento y
se opt por el consorcio. Hoy an se discute el nmero de municipios que la
integrarn y la extensin de la misma; se habla de configurar una Euroregin
que incluira otras zonas limtrofes y con esta misma ligereza se acuan tr-.
minos nuevos como el de regiones urbanas, conceptos todos ellos que resultan
nuevos para el mundo local no estn an perfilados.
Adems de no existir un consenso poltico, tampoco hay acuerdo o iniciativa
social para empezar este proceso. El futuro nos deparar, quiz, lo que el alcalde
de Cueredo, Julio Sacristn, seal: "si hay fondos para la administracin local,
se buscarn mecanismos de colaboracin entre los municipios para la prestacin
de los distintos servicios; pero, si no hay ms recursos que los actuales, estaremos
abocados a la fusin de los municipios econmicamente irmables.
Ayuntamiento de Deza.
Estructura organizativa
de una utopa
Romn Rodrguez Gonzlez
Prof. de Geografa,
Universidade de Santiago de. Compostela
E
ste artculo se enmarca dentro de un proyecto de investigacin ms
ampiio realizado entre ios aos 2000 y 2004. Su objetivo era evaluar
las posibilidades de impulsar en Galicia un proceso de reestructura
cin territorial de la base local a partir de la implementacin de procesos
de fusin de municipios. Esta idea, impulsada por el alcalde de Laln, Jos
Crespo I glesias, durante su mandato corno Presidente de la Federacin
Gallega de Municipios y Provincias, se materializ en una serie de anlisis
pluridisciplinares y publicaciones, De hecho, este documento reprodu
ce uno de los aspectos centrales de la investigacin: la recreacin de un
ayuntamiento nico para la Comarca del Deza, analizndose la estructura
organizativa y la funcionalidad resultantel.
Previamente a la definicin de este nuevo escenario, se haba puesto de
manifiesto como el territorio integrado por los municipios de la Comarca
de Deza2conformaba un rea funcional organizada entorno a la peque
a ciudad de Laln. De facto, estamos ante un sistema de asentamientos
humanos coincidente en el mbito relacional y organizativo, tanto en lo
referente a las actividades socioeconmicas privadas, como en lo tocante
a aquellos servicios pblicos de rango supramunicipal. El desajuste es evi
dente al tener en cuenta el nivel poltico e institucional local, pues, pese a
que el Deza puede interpretarse como una unidad en cuanto al funciona
miento de la vida cotidiana de sus habitantes (relaciones de ocio, sentido
identitario, flujos comerciales y laborales, etc.); sin embargo, la gestin
de gran parte, de los intereses de sus vecinos se divide en seis unidades
administrativas diferenciadas.
En segundo trmino se llev a cabo una lectura d la estructura presu
puestaria de cada municipio en particular, atendiendo a los mecanismos de
ingresos y al reparto de los gastos en cada uno de ellos. Este anlisis eviden
cia la dependencia econmica que se tiene, como es tnica en los municipios
1 Este artculo toma como referencia la Parte I V del I I Volumen de Os municipios galegas para
o Sculo xxi. Un modelo apicativo: o municipio do Deza utopas viabilidade?.
2 Comarca situada en la provincia de Pontevedra, integrada por los municipios de Agolada, Dozn,
Laln, Rodeiro, Silleda y Vila de Cruces, con una poblacin aproximada de 45.000 habitantes.
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gallegos de similar entidad, respecto de las transferencias j aportes externos;
O lo que es lo mismo: la insuficiencia de recursos propios. En ei mismo
se evala tambin la distribucin del gasto pblico, permitiendo poner de ^
manifiesto un crculo vicioso de difcil solucin. En ste, la dispersin y ei;
elevadsmo nmero de ncleos de poblacin, lleva a importantes carencias.
en la funcin prestadora de servicios (por su desproporcionado coste), que
a la vez supone una reduccin de las capacidades recaudatorias y esto, a una
insuficiencia en cuanto a recursos propios y esto, a su vez, a una dependencia-
externa para poder ofertar los servicios de inters municipal. Cerrndose a s
de este modo el crculo presentado.
En una tercera parte se abordaron los cambios financieros, tambin los. r- -rp
organizativos y de funcionamiento, que podran plantearse en el caso de una -v I
hipottica fusin de ios municipios del Deza en un nico ente administra'-
tivo local. Se presentaron seis modelos diferenciados que, con el manejo
diferentes parmetros econmicos, dan lugar a otros tantos modelos
supuestarios en cuanto a ingresos y gastos municipales se refiere. En todos
ellos se produce un incremento en el apartado de ingresos el cual, en lgica, , ,
lleva a un incremento parejo de los gastos, dedicndose estos a la puesta en
marcha de nuevos servicios a la poblacin, a ampliar la red de los existentes : '
hasta el momento al conjunto de los vecinos, y a lograr una mayor eficacia y . f.
rentabilidad de los recursos pblicos (al lograrse unas economas de escala.. '|-
redundantes en un ahorro de costes en su prestacin). ' r.
En este apartado se pasan a presentar las posibilidades organizativas que |;-
se desprenden de una posible reestructuracin de la actual planta municipal, .|
Se hace hincapi en dos modelos diferenciados de fusin. Uno, que denom- ; |
namos integral, consiste en la creacin de un nuevo ente que tendra como 0 |
territorio, poblacin y recursos, los resultantes de la agregacin de aquellos
municipios que impulsaran esta iniciativa. Otro, que respondera a una ti-
pologa de fusin selectiva, partira de la base de diferenciar la doble funcin;
de los municipios como organizacin, separando el municipio como unidad v'H
identitaria territorial, de lo que es el ayuntamiento como ente prestador.
de servicios pblicos a los ciudadanos*. En ambos casos, se abordarn pros y .
contras, atendiendo a aquellos aspectos de ndole cuantitativa, como aquellos
otros cualitativos derivados de las sinergias de los procesos de reestructura-
cin de la planta local.
Posibilidades
organizativas
El objeto ltimo del anlisis realizado es abrir un debate en la sociedad sobre ..
la actual situacin y las perspectivas a corto y medio plazo de los municipios : : *
y la vida poltico-administrativa local. Las actuales deficiencias y desajustes
- 204 -
se resumen en, por una parte, en el creciente nframunicipalismo que afecta
a las reas rurales y, por otra, en la expansin de la ciudad como ente fsico y
funcional en un proceso que desborda los lmites municipales de base. Para
abrir este debate se ofrece un documento de referencia para su evaluacin,
reflexin y crtica. Por este motivo, se presentan dos modelos diferentes, la
fusin integral, cuya realizacin es perfectamente posible en el actual marco
jurdico; y la selectiva, cuyo carcter ms innovador implicara introducir
reformas en el sistema normativo.
S i
;&nsfernq as f i h'nLr|^
Fuente: Elaboracin propia.
Tabla 10.1.
implica incremento del gasto pblico.
No garantiza una solucin a las dificultades derivadas del
nframunicipalismo.
Poco eficiente.
Supone una mayor solidaridad territorial
Sera muy difcil de costear, sobre todo despus del ao 2013
(previsin de reduccin de parte de los fondos procedentes de
la UE).
Se cuenta con cuerpo jurdico y experiencia administrativa
y de gestin.
Es posible hacer balance y evaluacin de sus potencialida
des y carencias.
No altera el mapa municipal existente, no generando
problemas identitarios y de rechazo sociopoltico.
-> Actualmente se centra en la prestacin de determinados servicios.
Dificultades para coordinar con los instrumentos y
herramientas de gestin pblica local (especialmente,
urbanismo y fiscalidad-recaudacin).
-> Carencias democrticas en rganos de gobierno por la
ausencia de elecciones directas en su designacin.
-> Decisin drstica y arriesgada por el rechazo que genera en
las lites locales, utilizando el argumento identtario como
herramienta de oposicin.
Carcter administrativista.
-> El incremento de la entidad de la nueva entidad no implica
necesariamente una solucin a las carencias derivadas del
nframunicipalismo y del desbordamiento fsico y funcio
nal en el mbito urbano.
-)Se cuenta con experiencias desarrolladas en otros pases
del mbito europeo.
Favorece la adecuacin de los lmites poltico-administrati
vos locales a las realidades y cambios socioeconmicos.
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La exposicin se centrar en el papel del municipio como ente productor
y suministrador de bienes y servicios a la poblacin local, papel que tiene una 4'
repercusin directa sobre la calidad de vida de los vecinos, y la competitividad- .
desarrollo del territorio. Ya que un territorio con carencias o insuficiencias en I -
lo referente a la cobertura de los servicios locales tiende a hacerse poco atractivo f :
para familias y unidades econmicas, especialmente, en un momento de gran :!;
movilidad individual y de las unidades de produccin como el actual. Esto j
puede inducirlo a entrar en un crculo vicioso tendente a reducir su potencial :
demogrfico y productivo. j/
En esta lnea interpretativa es significativo la coincidencia general exis- %
tente respecto al agotamiento de la actual estructura territorial y poltica i
de la administracin local. Se considera que est obsoleta, sumida en una %
situacin de fuertes carencias y necesidades, con importantes desajustes en- i;
tre sus responsabilidades y capacidades, siendo necesario acometer reformas
a corto plazo. Para corregir esta situacin y conseguir un sistema local con
ms recursos, servicios y capacidades de gestin, se presentan varias solucio
nes que se sintetizaron en la Tabla 10.1.
10.1.1. Fusin integral
Esta modalidad de fusin, donde dos o ms municipios se fusionan en un
nuevo ente resultante de su agregacin, est recogida y amparada en el
actual sistema normativo autonmico y estatal. No implicara reformas
legislativas, pero s supondra abrir un enorme debate sociopoltico que,
sin duda, girara sobre el concepto de identidad, que se tomara como
argumento aglutinador de las opciones de rechazo a los hipotticos proce
sos de fusin.
Desde una perspectiva jurdica X. M. Pieiro Amigo3sintetiza su con
crecin a partir de la interpretacin de la actual Ley de Administracin Local
de Galicia. En la misma, se entiende por fusin de dos o ms municipios el
resultado de su unin, de modo que se produzca la desaparicin de todos
ellos, crendose uno nuevo, en el que e mbito territorial y la poblacin se
corresponde con la suma de tales elementos de los municipios fusionados.
Como consecuencia de este proceso desaparecen tantos municipios como
sean el nmero de los fusionados, y nace uno slo, que es nuevo, que integra
r todos los elementos que seala el Artculo 10.3 de la Ley 5/1997: territorio,
poblacin y organizacin.
Habr as un territorio nico, que ser la suma del territorio de todos .
los municipios fusionados. Esto produce una modificacin en toda la
s Vase a obra colectiva Os concelhs galegos para o scula xxi.
206
cartografa que resulta afectada y, de modo muy singular, el Mapa Muni
cipal de Galicia al que se refiren los Artigos 15.2.c) y Artigo 16 de la Ley
5/1997. La poblacin del nuevo municipio ser la suma de la poblacin de
los municipios fusionados. Supone, en consecuencia, una modificacin del
nomencltor y una adecuacin de todos los datos estadsticos referidos a
poblacin y habitantes.
En misma opinin de X. M. Pieiro Amigo la mayor repercusin se pro
duce en materia electoral, por cuanto cada trmino municipal constituye
una circunscripcin electoral, y el nmero de miembros locales electos est
en relacin directa con la poblacin, como dispone el Artculo 179 de la Ley
Orgnica 5/85 de Rgimen Electoral General. La fusin tambin podra, en
algn caso, incidir en las elecciones de diputados provinciales, si los mu
nicipios fusionados perteneciesen a distintos partidos judiciales, segn la
definicin que de estos se hace en el nmero 3 del Artculo 204 de la Ley
Electoral General
La suma de las poblaciones producir necesariamente consecuencias
econmicas. Es suficiente indicar a estos efectos, que la participacin en los
ingresos del Estado y de la Comunidad Autnoma se hace por tramos de
poblacin, que los tipos impositivos y los incrementos mximos y mnimos
sobre los mismos en las distintas figuras tributarias estn referidas a escalas
de poblacin, y que hay pequeas modificaciones presupuestarias y contables
para los municipios menores de 5.000 habitantes.
En la organizacin del nuevo municipio s que pueden producir pro
fundas modificaciones, derivadas dei aumento poblacional, en cuanto
podran cambiar de tramo a los efectos de la obligatoriedad de prestacin
de los servicios mnimos reglamentados en el Artculo 81, obligatoriedad
de la Xunta de Gobierno Local del Artigo 59.2, comisiones de estudio,
informe y consulta del Artculo 68.1, condicin de municipios rurales del
Artculo 100. En todos estos casos, artculos referidos a la Ley de Admi
nistracin Local de Galicia, y el rgimen de funcionamiento del pleno
fijados en el Artculo 46.2.a) de la Ley de Bases de Rgimen Local despus
de la reforma llevada a cabo en el ao 1999.
Esta opcin, tal como se presenta, supondra la creacin de un nuevo
municipio, el municipio de Deza, que integrara el territorio, poblacin y
organizaciones de los seis municipios que actualmente se integran en esta
comarca. Evidentemente, este planteamiento abre un debate de hondo cala
do sociopoltico con diversos posicionamientos a favor y en contra.
La constitucin de un nuevo municipio de Deza tendra unos efectos,
tanto cuantitativos como cualitativos que se esquematizan a continuacin
en la Tabla 10.2.
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Tabla 10.2.
Logro de economas de escala y de reduccin de costes fijos
en la prestacin de ios servicios.
I ncremento de papel del municipio como promotor
de desarrollo territorial, estimulando las actividades
econmicas locales y creando condiciones propicias para
la atraccin y fijacin de empresas y residentes.
Sinergias positivas (de muy difcil cuantificacin)
derivadas de:
Creacin de nuevos servicios.
I ncremento de las capacidades tcnicas de la adminis
tracin.
Redimensionamiento y coordinacin de las infraestruc
turas de apoyo a la produccin.
Mejor puesta en valor de los recursos, existentes.
Mayor capacidad de respuesta a las demandas sociales y
empresariales existentes.
Mayor especializacin y profesionalizacin de los rganos
burocrtico-administrativos y del personal al servicio de
las administraciones locales.
-> Reduccin de cargos polticos.
I ncremento de la capacidad de negociacin con otros
niveles administrativos de rango superior.
Asuncin de mayores responsabilidades de gestin.
Logro de autonoma de funcionamiento, de cara a reducir
ia dependencia de otras administraciones.
Mayores capacidades de autogobierno.
La reduccin de concejales supone una menor proximidad
al administrado, n obstante favorece 1a adopcin de
decisiones con una menor presin y mayor objetividad.
Fuente: Elaboracin propia.
En lo tocante al proceso jurdico necesario para llevar a cabo la creacin
de este nuevo ente hay en la actualidad un procedimiento perfectamente
definido, con independencia de que fuese un proceso iniciado a instancia de
los propios municipios, o impulsado por el gobierno autonmico. De nuevo
se toma como referencia a X. M. Pieiro Amigo que sistematiza el proceso
en los siguientes pasos.
208
g
Iniciacin
El expediente de fusin podr iniciarse conforme al Artculo 31 de la Ley
5/1997 de la Comunidad de Galicia:
1. De oficio por la Consellera competente en materia de rgimen local.
2, A instancia de:
a. Cualquiera de los municipios interesados.
b. Las Diputaciones Provinciales respectivas.
De la combinacin de los Artigos 19 y 31 de la Ley 5/1997 parece que ia
iniciacin a instancia de los municipios interesados puede quedar limitada a los
supuestos previstos en las letras b) y d) del citado Artigo 19; es decir, cuando
carezcan de recursos suficientes para la prestacin de los servicios mnimos exi
gidos en el Artigo 81 de la Ley 5/1997 de Galicia y Artculo 26 de la Ley 7/1985
dei Estado, y tambin cuando existan notorios motivos de necesidad o con
veniencia. Se debe hacer la salvedad de la fusin voluntaria promovida por la
totalidad de municipios interesados, que se iniciar con el acuerdo de cada uno
de ellos, acuerdo inicial adoptado con el voto favorable de las dos terceras partes
del nmero de hecho y, en todo caso, la mayora absoluta legal de los miembros
de las corporaciones locales (Artculo 9.2 del Texto Refundido y Artculo 10.2 de
la Reglamento de Poblacin y Demarcacin en relacin con el Artculo 47.2.a)
de la Ley 7/1985) como dispone el Artculo 32.1 de la Ley 5/1997.
Instruccin
Corresponde a la comunidad autnoma la instruccin del expediente con
sumisin a los principios de celeridad e impulso de oficio Artculo 74 de
la Ley 30/1992.
Comprende esta fase todos los actos necesarios para la determinacin, cono
cimiento, y comprobacin de los datos en virtud de los que debe pronunciarse
la resolucin Artculo 78.1 de la Ley 30/1992. En consecuencia, habr de
unirse al expediente la documentacin que al efecto demanda el Artculo 34 de
la Ley 5/1997 de Administracin Local de Galicia, as como el sealado en el Ar
tculo 14 dei Reglamento de.Poblacin y Demarcacin, y que son los siguientes:
a. Plano del trmino o trminos municipales objeto de alteraciones, con
sealizacin, en su caso, de los nuevos lmites.
b. I nforme en el que se justifique que concurren las motivaciones nece
sarias para llevar a cabo la alteracin que se propone.
c. Memoria justificativa de que las alteraciones no reducen la solvencia
de los municipios a los que afectan, en prejuicio de los acreedores.
As mismo, debern aproximarse a las estipulaciones jurdicas y econ
micas que se propongan, entre las que deber figurar:
a. La forma de liquidar los crditos contrados por cada municipio.
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b. Las frmulas de administracin de sus bienes y gestin de servicios.
c. Cualquiera otra que les convenga a los municipios afectados, respecto
de las obligadas, derechos e intereses de cada uno.
Audiencia e informes
Una vez instruido el expediente, se iniciar el periodo de audiencia al objeto
de que emitan el informe que estimen oportuno. Esta audiencia afecta inex
cusablemente a:
a. Municipios y dems entidades locales interesadas,
h. Las diputaciones provinciales.
Transcurrido el plazo de un mes, recibidos o no los informes indicados,
se elevar el expediente a la Comisin Galega de Delimitacin Territorial
para que emita informe.
La Consellera competente en materia de Administracin Local elabo
rar la propuesta de resolucin la que, junto con el expediente, se someter
al informe del Consello Consultivo de Galicia conforme al Artigo 37 de la
actual Ley de Administracin Local de Galicia.
Para la elaboracin de la propuesta de resolucin, la Consellera compe
tente podr solicitar de todas las Administraciones Pblicas que considere
precisas cuantos datos como estime necesarios, con el objeto de disponer de
los elementos objetivos suficientes, como as se dispone en el citado Artigo 37
de la Ley 5/1997.
Resolucin
La resolucin definitiva del expediente corresponde al Consello de la Xunta
de Galicia en forma de Decreto, del que se dar traslado a la Administracin
del Estado, a los efectos del Artculo 14.1 de la Ley 7/1985; es decir, para
su inscripcin en el Registro de Entidades Locales. Tambin es necesario la
comunicacin e inscripcin correspondiente en el Registro de la Xunta de
Galicia, creado en el Artigo 3 de la Ley 5/1997 de Galicia, conforme al prin
cipio de coordinacin que se presenta en el Artculo 3 de la Ley 30/1992.
Dado que todo expediente de fusin supone la creacin de un nuevo
municipio, la Resolucin definitiva deber contener:
a. N.ombre del nuevo municipio.
b. Ncleo en el que radica la capitalidad.
c. Nuevos lmites del trmino municipal resultante.
d. Poblacin y parroquias del nuevo trmino municipal.
e. Aprobacin, en su caso, de las estipulaciones jurdicas y econmicas
acordadas.
La Resolucin del expediente de fusin se publicar en el Boletn Oficial del
Estado, en el Diario Oficial de Galicia y en el Boletn Oficial de la Provincia.
-210-
Ejecucin
Hay que entender que la ejecucin se produce a la fecha del Decreto que dispo
ne la fusin, e incluso nada impide la celebracin de un acto formal expreso.
En todo caso, ser preciso que previamente se produzca el cese formal
de todos ios alcaldes y concejales de los municipios fusionados y la cons
titucin de sus rganos de representacin y gobierno que ser la Comisin
Gestora designada por la Consellera competente, estando integrada por un
nmero de vocales igual al que le correspondiese en concejales conforme
a la poblacin total del nuevo municipio, la designacin se hace con los
mismos criterios de reparto utilizados para las elecciones municipales y
segn el resultado producido en las ltimas celebradas en el conjunto de los
municipios afectados. El mandato de la Comisin Gestora durar hasta la
constitucin de la corporacin resultante de las primeras elecciones locales,
todo ello conforme al artculo 39.1 de la Ley 5/1997.
La Resolucin agota la va administrativa y es directamente impugnable
ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Como trmite final de la
ejecucin deber darse cuenta a los registros de entidades locales, Auton
mico y Estatal y tambin al Registro Central de Cartografa.
Viendo como el procedimiento de fusin municipal est perfectamente
regulado, y despus de reflexionar sobre los desajustes y problemticas deri
vadas del mframunicipaiismo y del desbordamiento del hecho urbano por
diferentes municipios, nos debemos preguntar sobre cul es la cuestin, o
cuestiones, que frenan la reestructuracin de la planta municipal. Al margen
de la opcin por parte de los decisores pblicos de optar por las diversas
frmulas de cooperacin y colaboracin supramunicipal existentes, muy
especialmente por las mancomunidades, se debe tener en cuenta la vital
importancia que en todo este proceso juega el sentimiento de identidad y
la oposicin de las lites locales de los pequeos municipios. Por tal motivo
se debe empezar a plantear una nueva va de trabajo que, manteniendo la
identidad municipal, sea a la vez capaz de profundizar en la funcin del
municipio como ente prestador de servicios a Ja poblacin, superndose la
actual estructura territorial local.
10.1,2. Fusin selectiva
La experiencia acumulada en materia de reestructuracin territorial de las ad
ministraciones locales en Galicia, as como en Espaa y en el conjunto de los
pases de tradicin admistrativista francesa, tiene demostrado que la fusin,
como estrategia para superar Jas carencias y limitaciones de la actuai estructu
ra municipal, es una opcin muy poco empleada. Ya se han presentado cules
son las razones esgrimidas en este sentido: la apuesta por frmulas de coope
racin-colaboracin supramunicipal, y el profundo rechazo sociopoltico que
generan los planteamientos de fusin integral. En el primero de los casos la
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concrecin real y la operatividad de las diversas frmulas existentes (manco- ' -:-
munidades, comarcas, etc.) viene a poner de manifiesto, pese a la existencia
de notables excepciones, la dbil idoneidad de este tipo de soluciones en base S i
a una serie de circunstancias, ya evaluadas en otros apartados de esta invest-
gacin. Con respecto al sentimiento de identidad existente entre la poblacin, / '
muy estimulado por las lites locales, ste se convierte en el principal argu- v
ment para rechazar los procesos de fusin, de tal modo que pasan a depender
ms de factores identitarios que de aspectos tcnicos, como as se ha puesto d: -
manifiesto en diversas experiencias analizadas en Espaa (I nforme Roca) o en .::4-'4
otros estados europeos (Dffon, 2003).
ste es el motivo que ha llevado a profundizar en una nueva va organizativa ., "
que, a la vez que permita mantener la identidad local, posibilite crear entes pres- |
tadores de servicios colectivos que superen las grandes debilidades y amenazas .!
de los actuales municipios y de las frmulas asociativas existentes. Con este . -
doble objeto se persigue reducir el impacto social de la fusin, con lo cual sera : ]
posible asumirla polticamente, y poder crear unidades de gestin de mayor
entidad y capacidad para ofertar con mayor eficacia un nmero creciente de j
servicios pblicos, para as aumentar a calidad de vida dla poblacin, y lograr I
un territorio ms competitivo que redunde en un mayor desarrollo. j :
El planteamiento se fundamenta en diferenciar el municipio, entendido . ]
como unidad territorial (el equivalente al trmino municipio), de lo que es el ,: ;|
municipio entendido como rgano de gestin para la prestacin de servicios !
(el equivalente al ayuntamiento y las funciones que tiene encomendadas).
La fusin selectiva supondra, en definitiva, fusionar los ayuntamientos como
unidades de organizacin y gestin, pero sin que esto suponga la desaparicin
formal del municipio. Esta solucin implicara introducir reformas legisla
tivas referentes al rgimen local y electoral, de modo que posibilitasen un
nuevo marco poltico-administrativo.
Tabla 10.3.
\;{V:
Ente territorial de carcter
| dentitario.
!; Base territorial de representa-
i cin poltica.
: mbito de relacin sociocuitural.
Fuente; Elaboracin propia
De este modo se mantendra el hecho identitario de cada municipio, y se
profundizara en las frmulas tradicionales de cooperacin en el mbito de
la gestin de los servicios pblicos, otorgndole legitimacin democrtica a
travs de la celebracin de elecciones para ambos niveles organizativos.
Ente funcional para ia organizacin y prestacin de los
servicios colectivos a la poblacin de su mbito territorial
formado por 1a agregacin de los anteriores.
rgano de poder poltico con competencias y capacidad
de gestin especfica.
Ente con rganos de gobierno elegidos democrticamente.
-212 -
Propuesta organizativa .
El hipottico ayuntamiento de Deza se organizara en:
Tabla 10.4.
Sera el resultante de agregar ia poblacin, el territorio y ios recursos de
los trminos municipales de Agolada, Dozn, Laln, Rodeiro, Silieda
y Vila de Cruces. Conformada un nuevo ente poltico-administrativo
regulado por las leyes de rgimen local, en las cuales se marcara su
organizacin, marco competencia! y sistema de funcionamiento.
Sera el mximo rgano representativo y decisorio del Ayuntamiento de
Deza. Sus atribuciones se reflejaran en las leyes de rgimen local. Esta
ra integrado por un nmero de miembros proporcional a los habitantes
del nuevo ayuntamiento.
Sus funciones y atribuciones se mantendran con respecto al actual
sistema, con independencia que la reforma legislativa pueda introducir
cambios en su papel.
Seran ios miembros integrantes del Pleno del municipio. Estarn
integrados en fuerzas polticas, siendo los representantes de la voluntad
democrtica de los vecinos.
Tendran a cargo la responsabilidad de parcelas competenciales secto
riales dentro de! mbito de gestin (hacienda, obras, urbanismo, etc.),
estando dotados de un perfil de carcter tcnico.
Tendran a cargo la representatividad poltica de los municipios inte
grantes en el Ayuntamieto de Deza, estando dotados de un carcter
poltico al representar los intereses integrales de los municipios.
El nuevo Ayuntamiento de Deza mantendra los rganos existentes en la
actual estructura (Junta de Gobierno Local, Comisiones I nformativas, .
etc.), con independencia que la reforma legislativa pueda introducir
cambios en su papel.
Se correspondera con los trminos de los actuales municipios de
Agolada, Dozn, Laln, Rodeiro, Silieda y Vila de Cruces.
Sera el rgano de representacin de los intereses de cada ayuntamiento. :
Tendra un carcter consultivo y su funcin sera elevar propuestas al
municipio de Deza y a sus rganos de gestin.
Desempeara la presidencia de la Asamblea, compartiendo esta funcin
con la de miembro del pleno del Ayuntamiento de Deza.
Seran los representantes de los intereses y la voluntad democrtica de
cada municipio, siendo elegidos democrticamente en las diferentes can
didaturas polticas. Su nmero variara en funcin de la poblacin de cada
uno. Su funcin sera asesorar y transmitir las inquietudes del municipio
al Concejal Municipal a travs de los acuerdos de la Asamblea.
Fuente: Elaboracin propia.
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La creacin dei Ayuntamiento de Deza y ei mantenimiento de los actuales
municipios implica ia puesta en marcha de un sistema de distribucin com
petencia! que permita mejorar la gestin y ia competividad de los servicios
colectivos prestados a ia poblacin, y facilitar su rendimiento y organiza
cin. En ei organigrama propuesto juegan un papel fundamental las nuevas
tecnologas en el campo de tas telecomunicaciones, en consecuencia con las
cada vez mas fuertes tendencias de e-Gobierno y de la e-Administracin.
Tabla 10.5.
Detentara las competencias exclusivas en planificacin, organizacin y
gestin de los siguientes servicios.
Celebracin de plenos y reuniones de los rganos de gobierno del ayuntamiento.
Se Oevaran a cabo en el ayuntamiento capital, con independencia de que pue
dan rotar, por el resto de municipios integrantes en el Ayuntamiento de Deza.
Secretara general y organizacin administrativa.
Servicios urbansticos y de ordenacin territorial.
Recaudacin y gestin econmico-financiera.
Obras y servicios comunitarios (basura, abastecimiento de aguas,
extincin de incendios, depuracin, mantenimiento de vas pblicas,
sealizacin, obras de inters colectivo, etc.).
Administracin de bienes, instalaciones, equipamientos y recursos propios.
Polica y seguridad.
Servicios de carcter social, cultural y deportivo (planificacin de even
tos, organizacin de actividades, apoyo a colectivos desfavorecidos de cara
a su integracin, fomento dla participacin y organizacin social, etc,).
Gestin de personal y actividades en materia laboral.
En la capital de cada municipio se contara con una sede fija que sera a la
vez sede del municipio y lugar de celebracin de las asambleas. Tambin
punto de informacin y tramitacin para todos aquellos asuntos burocr
ticos relacionados con el Ayuntamiento de Deza. En esta sede se contara
con personal administrativo y tcnico en fundn de las caractersticas y
necesidades concretas de cada municipio.
En cada municipio se mantendrn los actuales equipamientos colectivos
(biblioteca, piscina, museo, recintos feriales, etc.) con independencia que
se puedan ubicar nuevos equipamientos, si bien su gestin y organizacin
recaer en el Ayuntamiento de Deza.
Organizacin de eventos de carcter social, cultural y deportivo en
coordinacin con el Ayuntamiento de Deza.
Fuente: Elaboracin propia.
2 1 4 -
Propuesta de estmulo .
Hacer frente a un proceso de hondo calado sociopoltico y organizativo
como el que se propone, no puede llevarse a cabo de un modo precipitado o
improvisado. Al contrario: las experiencias llevadas a cabo hacen hincapi
en la necesidad de imple mentar elementos de estmulo y persuasin que
favorezcan su asimilacin.
Desde el punto de vista meramente burocrtico se insiste en la necesidad
de premiar a aquellos municipios que optan por su fusin a partir de pri
vilegios financieros o incentivos econmicos (se cuenta con experiencias en
Espaa en la dcada de los aos cincuenta y sesenta del siglo pasado, con
resultados dispares).
No obstante, un proceso de reestructuracin de la planta municipal no
puede hacerse desde una ptica meramente econmico-administrativa, o
teniendo en cuenta simplemente criterios de eficacia y eficiencia en la la
bor fortalecedora de servicios, pues es patente la fuerza identitaria que ha
instaurado la divisin municipal desde su puesta en marcha a mediados del
siglo xix. La estructura histrica, social, cultural y poltica, condicionan fuer
temente las actitudes, de apoyo o rechazo, hacia esta nueva situacin. Slo
desde un convencimiento de los beneficios colectivos para la ciudadana, y
desde una labor de persuasin se podran hacer fructificar polticamente, y
sin introducir una crisis social, una hipottica fusin de municipios.
A su vez la identidad local debe ser respetada, para as compatibilizar
una realidad social fuertemente arraigada con una necesaria reorganizacin
del papel de las administraciones locales como entidades de representacin
poltica y suministradoras de bienes y servicios.
En algunos territorios europeos en los cuales se estn experimentan
do estas modalidades de fusin se plantean un programa de actuacin
a desenvolver. El investigador B. Daffon esquematiza este programa del
siguiente modo:
- Campaas informativas. Se trata de difundir entre los residentes de
los municipios la fusin y los previsibles beneficios que acarreara.
Se debe informar tambin de la nueva organizacin y del sistema de
funcionamiento propuesto para el nuevo ente para, de algn modo, ir
concienciando a la poblacin y reducir el impacto sociocultural que
pueda tener.
- Realizacin de estudios especficos. La fusin debe fundamentarse
en un estudio tcnico en el cual se haga un diagnstico del personal,
equipamientos, patrimonio, estado financiero y situacin de las in
fraestructuras de los municipios a fusionar para, de este modo, poder
conocer la situacin de los bienes y servicios pblicos y el nivel de
cobertura y excelencia de los mismos.
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Periodo de homogenizacin. Con anterioridad a la constitucin de la
nueva organizacin, se prev un periodo de adaptacin (de entorno a
cuatro aos), en el cual se deben homogenizar aspectos fundamenta
les como el rgimen de personal, tasas e impuestos locales, estado de.
la deuda, etc., con el fin de que desde una perspectiva organizativa la
fusin no genere en sus inicios desajustes en su sistema de funciona-
miento ni situaciones injustas o de agravio.
Una propuesta como la presentada, necesitada de un cambio jurdico,'
slo ser posible llevarla a cabo en un futuro ms o menos prximo, a par
tir de la conformacin de un gran pacto poltico que permita consensuar
y buscar soluciones a los problemas existentes en el mbito local que, con '
independencia de las tendencias ideolgicas, son semejantes en todos los,;
municipios. Adems, deber contar con un respaldo social y una asuncin,
colectiva de ios vecinos, pues de no ser as, difcilmente se podra llevar
cabo de un modo racional.
10.2
Servicios
r ofertados
Continuamente se insiste en que las administraciones locales son entes
prestadores de servicios a la poblacin local. Servicios bsicos que influyen
notablemente en la calidad de vida de los vecinos y en la competitividad
y desarrollo del territorio, estando ambos factores muy interrelacionados
entre s. La fusin, tanto la integral como la selectiva, coloca como uno de
sus grandes objetivos el logro de un mejor funcionamiento de los servicios
pblicos, su prestacin con ms calidad y la creacin de nuevos, as como la
reduccin per cpita de su coste, y la ampliacin de la cobertura a la totali
dad de los residentes. Tambin la fusin supone un reforzamiento poltico
de los mismos, de modo que dejen de ser las administraciones ms dbiles
del actual sistema pblico.
La estructura organizativa resultante de un hipottico proceso de fusin.
de los municipios de Deza implica unos efectos cuantiicables en lo referente
a ios presupuestos (que repercuten de un modo directo en la prestacin de
los servicios locales), pero tambin aporta unos efectos indirectos derivados
de, entre otros aspectos, la especializacin del personal, la estabilidad de
los servicios, la racionalizacin de la gestin de los recursos del mayor
protagonismo poltico y capacidad negociadora que genera unas sinergias
positivas de muy difcil medicin,
En este apartado se presenta, en primer lugar, cmo sera el organigra
ma de funcionamiento de la estructura poltico-administrativa resultante
de la creacin del Ayuntamiento de Deza. Y, en segundo trmino, cmo se
organizaran ya de un modo especfico una serie de servicios en el intento
de lograr una mejor eficacia en la gestin de ios mismos, manteniendo al
mismo tempo la proximidad a ios potenciales usuarios.
10. 2. 1. Especializacin y competitividad.
Dos variables de difcil cuantificacin
La fusin, tiene como principal trasfondo, al margen de las cuestiones iden-
titarias, alcanzar una estructura municipal de mayor entidad que traiga
consigo una transformacin organizativa que afecte a la prestacin de los
servicios a la ciudadana. El Ayuntamiento de Deza plantea un fortaleci
miento organizativo que favorecera:
~ Garantizar la continuidad de los servicios existentes, algunos de los
cuales se prestan en la actualidad de un modo precario y dependiente
de transferencias externas.
- Ampliar el nivel de cobertura al conjunto de la poblacin, al reducirse
el coste per cpita y lograrse economas de escaia en ia prestacin de
los mismos.
- I ncrementar la oferta de ios servicios a prestar por parte de a Admi
nistracin Local, en relacin con el incremento de tamao del ente
resultante.
- Capacidad para asumir nuevas competencias, en el escenario futuro
del pacto local que implica una segunda descentralizacin hacia los
municipios de servicios actualmente prestados por los gobiernos
autonmicos.
En el organigrama del ente resultante se producira una mayor especa-
lizacin.y competitividad de la accin administrativa. Esta repercutira en
una mejor gestin que redundara en la calidad de vida y en el fomento del
desarrollo del territorio. Adems de los efectos presupuestarios directos se
produciran una serie de efectos indirectos no cuantificables:
- Una mayor dotacin de servicios y un mayor nivel infraestructural,
derivada del incremento de la capacidad de ingresos y gastos del hipot
tico Ayuntamiento de Deza, favorecera la competitividad del territorio,
mediante una mejora en la calidad de vida, trayendo consigo, tambin,
una serie de efectos positivos sobre las actividades productivas.
- El Ayuntamiento de Deza, al incrementar su entidad, lograra' una
mayor capacidad de negociacin con sus proveedores, lo cual repercute
directamente en un ahorro en aspectos de muy difcil medicin (con
tratacin de seguros, de materiales administrativos e informticos, de
negociacin con empresas de servicios y suministros, etc.), que suponen
actualmente un coste muy importante para las arcas locales.
~ El Ayuntamiento de Deza favorecera a especializadn profesional
del personal al servicio de la Administracin Local. La fusin no
implica una reduccin de personal; al contrario, trae consigo una
redistribucin dei mismo y una mayor especializadn en el desem
peo de las tareas que, en lgica, aportan un mayor rendimiento. La
especializacin permite tanto una mejora en la gestin interna de la
organizacin, como la reduccin de los costes en la contratacin de
asesoras externas especializadas en mbitos como el jurdico-judicial,
el urbanstico o, entre otros, la gestin de servicios.
Se apuntan varias claves que podran suponer un cambio muy importan
te respecto a la actual configuracin organizativa municipal Esta estructura
estara condicionada principalmente por los tres hechos seguntes:
Aumento substancial de la capacidad de ingreso y gasto corriente.
Reestructuracin de la dotacin actual de medios humanos y materiales de cara
a hacerlos ms competitivos.
Mayor capacidad de establecimiento permanente de servicios y reduccin de su
coste per cpita. \
En la estructura inicial (no fusionada), los servicios municipales se carac
terizan por tener, en muchos casos, estructuras inestables y con dotacin de
medios insuficientes. Por esto, en primer lugar, sera necesario poder contar
con reas de actuacin que tuvieran una cierta estabilidad en los puntos
claves, con posibilidad paulatina de incremento de las prestaciones. En esta
parte del estudio, y atendiendo a la dotacin presupuestara calculada y a
los activos con los que en la estructura inicial contaban los municipios, se
propone un esquema de la posible nueva estructura:
rganos de gobierno
En esta rea se incluiran ios servicios de apoyo a la Alcalda (Gabinete,
Protocolo y Prensa), as como los rganos directos de apoyo al grupo de
gobierno y los propios grupos polticos.
Actualmente, es espordica la presencia de estas figuras en los distintos
municipios que conforman ia Comarca de Deza,
Administracin general
Aqu se podra producir un importante cambio respecto a la estructura
actual. Con la dotacin actual de los municipios, podra haber un sistema
mucho ms profesionalizado y activo.
Bajo a supervisin del Secretario del Ayuntamiento de Deza, existiran en
esta rea servicios de oficina y dependencias generales, registro, publicaciones,.
- 2 1 8 -
relaciones vecinales y atencin al ciudadano, archivo, administracin de per
sonal y otras de similar naturaleza.
En este momento, todos los municipios disponen en mayor o menor
grado de estos servicios, pero una estructura unida fomentara, por un lado,
la racionalizacin del gasto en algunas funciones y, por otro, la potenciacin
de aquellos que tienen una menor infraestructura, sobre todo en aquellos
con menor nmero de habitantes.
Servicios econmicos
En la misma lnea que en el apartado anterior, los servicios econmicos del
nuevo ente tambin veran incrementadas sus prestaciones, de tal modo que
se podra lograr una mayor independencia y eficiencia en todos los aspectos
de la gestin econmica.
As, las funciones que actualmente son desarrolladas por un nmero muy
reducido de personal, podran ser desglosadas en apartados, de tal modo
que bajo la supervisin del I nterventor y Tesorero, podran implementarse
diferentes servicios (gestin y recaudacin, atencin al contribuyente, fiscali
zacin de ingresos y gastos, presupuestos, contabilidad, estudios econmicos,
etc.) con un incremento de personal especializado notable por las vas de la
agregacin y el aumento del existente.
Proteccin Civil y seguridad ciudadana
sta es un rea donde una estructura unida de los municipios supondra
unos cambios muy importantes, tanto en la dotacin, como en la organiza
cin de los servicios.
En este apartado, estara en primer lugar la dotacin de la Polica Local. En
este momento, este servicio est consolidado slo en dos de los municipios,
mientras que en los restantes no existe o su cobertura es insuficiente.
Una estructura resultante supondra un incremento notable de los efec
tivos, en el que, con una organizacin correcta, se podra dar servicio a la
totalidad de las zonas urbanas de los municipios actuales.
En cuanto a la Proteccin Civil y servicio de extincin de incendios,
los medios de los municipios, especialmente referentes a personal, son
muy irregulares a lo largo del ao, por lo que el servicio carece de la
necesaria estabilidad.
En el nuevo ayuntamiento, y teniendo en.cuenta tambin los medios
del actual Parque Comarcal de Deza, se podra establecer un sistema que
garantizase una prestacin del servicio durante todo el ao. Hay que tener
en cuenta que, adems de una mejora evidente en el nmero de efectivos,
tambin se lograra una mejor coordinacin en el servicio, condicin que
actualmente no se cumple, y que es fundamental en este campo.
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Urbanismo 'infraestructuras
Este es. un campo muy importante dentro de la vida municipal, pero muy
complicado de dotarlo de personal tcnico apropiado para tener unos de
partamentos que puedan ser efectivos en los amplios campos que abarca el
urbanismo y las infraestructuras.
Por esto, en esta rea tambin sera muy importante los efectos produci
dos por una fusin, al poder crearse una organizacin con personal tcnico
especializado, con el fin de abarcar todas las funciones que se requieren,
como pueden ser la gestin del planeamiento, inspeccin, seccin de licen
cias, elaboracin de proyectos de obras, con todas las especialidades que cada
uno de ellos tiene en sus apartados.
Servicios comunitarios y
medio ambiente
En este apartado se incluiran todos los servicios que tienen como finalidad la
mejora de la calidad de vida en general.
En este aspecto, tambin existiran diversos y diferentes campos, desde
muchos de aquellos recogidos en la Ley 7/1985 como obligatorios, en los que
tendramos un ahorro de coste y un aumento de su cobertura, hasta aque
llos que en este instante no tienen mucho protagonismo en las estructuras
de los municipios, pero que son materias cada vez ms importantes para
los ciudadanos, como puede ser la promocin y defensa del consumidor, o
incluso el transporte pblico en el rea, que actualmente no tiene, presencia,
en los municipios de Deza, pero que se hara absolutamente indispensable
en el futuro.
Mencin especial tendra en este apartado el medio ambiente. S bien
los municipios no tienen una competencia directa en esta materia, es in
dispensable que cada vez en mayor grado tambin exista un departamento
especializado de estas caractersticas, ya que casi todos los procedimientos
de muchos de los servicios municipales deben cumplir una serie de requi
sitos muy relacionados con el propio medio ambiente (gestin de residuos,:
inspeccin, campaas ormativas, etc.).
Accin social
ste es un departamento bsico en la nueva estructura resultante, y que
actualmente es un ejemplo claro de la provisionalidad y dependencia de las
actuaciones que realizan los municipios gallegos, con apoyo financiero va
transferencias externas procedentes del gobierno regional.
En esta materia se podran asumir con total garanta muchas prestaciones
actualmente imprescindibles para un ampli" sector de la poblacin, como
- 2 2 0 -
pueden ser ayuda a domicilio.(servicios domsticos, servicios de carcter
personal, ayudas tcnicas y adaptaciones del hogar y atenciones psicolgicas,
educativas, etc.), garanta de alojamiento en circunstancias especiales, activi
dades especficas de prevencin e insercin social, actividades de promocin
y participacin social, centros de acogida, etc.
Area de educacin, cultura, juventud y deportes
rea importante de los municipios en la que resulta imprescindible la coope
racin para fomentar estas materias fndamentales para la mejora de la calidad
de vida de la poblacin local.
En la organizacin actual de ios distintos municipios se desarrollarn
una serie de actuaciones en estos campos, caracterizados por la irregulari
dad en su presencia y por no tener en muchos casos una estructura que le
pueda garantizar una continuidad. Esto es indispensable, ms an si cabe,
teniendo en cuenta que en la mayora de las iniciativas que desarrollan los
municipios en estos mbitos no tienen competencia directa ni obligada,
pero son fundamentales para el futuro de ios municipios y responden a las
caractersticas de la Administracin Local.
En la estructura actual de los distintos municipios se aprecia una impor
tante complementariedad entre las actuaciones que cada uno de ellos est
desarrollando en este momento. La diversificacin que actualmente existe
podra servir para potenciar los servicios actualmente implantados y des
centralizar muchas de las actividades y programas que se pueden realizar.
En esta rea se agreg el sector de la juventud por su estrecha relacin
con estas materias. Por esto, es necesario establecer los mecanismos precisos
de informacin y participacin en coordinacin con otros departamentos
que permitan dar el papel protagonista que ios jvenes deben tener en la
sociedad como base del futuro de Deza.
Empleo
Esta rea no se debe limitar a canalizar las habituales ayudas en materia de
empleo que actualmente se ofertan directamente a los municipios (forma
cin de diversos colectivos, asesoramiento en el fomento del autoempleo,
etc.), por las que en muchos casos se crean estructuras y servicios munici
pales ficticios y dependientes de transferencias externas que, en un futuro,
implicarn para las arcas locales cargas no asumibles o una merma de los
servicios ya existentes.
La participacin de los municipios debe ir ms all, de tal modo que
todas las posibles ayudas a las que se pueden acoger, estn enfocadas hacia
aquellos sectores susceptibles de tener un desarrollo futuro en el territo
rio de anlisis, para as poder garantizar una empleabilidad estable y que
-221 -
sirva para lograr un realce econmico de los municipios que actualmente
conforman Deza.
En este mbito, tambin es fundamental que los municipios se impliquen
en la informacin y orientacin de las posibles ayudas que puedan recibir de
otras administraciones sus ciudadanos, as como en la promocin y divul
gacin del cooperativismo, en la promocin de iniciativas empresariales de
empleo en el mbito local y rural o, entre otras, en el impulso de programas
de apoyo a las iniciativas de empleo.
La estructura organizativa resultante que se presenta permitira, en re
sumen, contar con una administracin ms eficiente y eficaz, rompiendo
con los fuertes handicaps del inframunicipalismo, y establecer una nueva
estructura sostenible y con capacidad para asumir los retos fundamentales
de fomentar una mayor calidad de vida y de desarrollo. De no ser as, el riesgo
que se abre es muy fuerte entre municipios de dos velocidades. Los que por
su tamao y entidad estn capacitados para asumir nuevas competencias y
alcanzar los suficientes recursos, y los que se vern abocados a un crculo
vicioso de crisis y dependencia cada vez ms fuerte.
Desde un punto organizativo se pueden sintetizar los resultados obteni
dos en el esquema de la Figura 10.1.
Figura 10.1.
ASUNCIN
DE COMPETENCIAS
MAYOR GRADO
DE AUTONOMA LOCAL
SERVICIOS
PERSONAL'
Ahorco de costes per cpit;d;.bs isen/scids. os;-;"
>Aumento de la.cobertura- de I qs.seiviqs existentes y de
otros posibles a toda pblad de Deza. ' : ;
^Creacin de-nuevos servicios adiialmente inexistentes., '
>: Bp&atzan|di. persoiiaj:a sen^ jjde a i ! J
de transferencias e^emas.fpeifics. . v.
ncfementordVrendminfe^
a !a espedazacion. < . ;-; : &
X:*S
MS CALIDAD
DE V!DA
MAYOR DESARROLLO
DEL TERRITORIO
Fuente: Elaboracin propia.
- 222-
10.2=2 Ejemplos de aplicacin
de servicios concretos
Se elabora una propuesta sobre la organizacin concreta de una serie de
servicios municipales, teniendo en cuenta la implantacin territorial de los
mismos y el sistema de funcionamiento dentro del hipottico Ayuntamiento
de Deza. En este sentido se tienen en cuenta:
- La ampliacin del espacio de cobertura para la prestacin de los
servicios.
- La actual distribucin de los equipamientos y dotaciones pblicas ya-
existentes.
- La necesidad fundamental de aproximar los servicios a los ciudadanos,
tanto los de nueva creacin, como aquellos ya existentes que amplan
el mbito pobiacional de cobertura,
- La planificacin, organizacin y gestin de los servicios pblicos
locales sern competencia del Ayuntamiento de Deza; sin embargo,
en su implementacin territorial se tendr en cuenta la actual base
municipal, de modo que en ningn caso se produzca una reduccin
de la prestacin de los servicios en los actuales municipios.
A continuacin, se presenta, a modo de ejemplo, como sera el funcio
namiento de una serie de servicios de gran inters municipal: biblioteca,
deportes, urbanismo y servicios sociales.
Biblioteca
Actualmente, todos los municipios de Deza, excepto uno, cuentan con este
servicio, estando adscrito al mismo personal especfico y contando con ins
talaciones y dotaciones bibliogrficas propias. En la propuesta destacan los
siguientes aspectos:
- Todas las bibliotecas existentes se mantendran abiertas, e incluso se
dotara de la misma al municipio que no la tiene actualmente, creando
bibliotecas especficas en aquellas parroquias que actualmente estn
dotadas de instalaciones de colegios de primaria.
- En el mbito de compras de material bibliogrfico o de recursos tec
nolgicos se obtendra un ahorro (economa de escala).
- Se dotara al servicio de un bibliotecario de carrera, que tendra rango
de jefe de servicio, que coordinara la prestacin del mismo en los
aspectos organizativos y de personal.
- El personal de cada biblioteca de la red de bibliotecas de Deza podra
especializarse en una determinada tarea (catalogacin, programa
cin de actividades, nuevas tecnologas...) de modo que a la vez que
atienden el horario de cada sala, puedan desarrollar una actividad de
mayor especiazan.
-223-
- Se implantara un sistema de movilidad entre las salas de los
fondos bibliogrficos de uso menos frecuente, con el propsito
de reducir costes, mientras que cada sala contara con los de uso
ms cotidiano, con la finalidad de racionalizar e incrementar los
fondos disponibles.
- El funcionamiento en red permitira ia organizacin de actividades de
fomento de lectura y otras que redunden en una mayor implantacin
del servicio en el conjunto de la sociedad.
Deportes
Todos los municipios cuentan en la actualidad con diversas instalaciones
deportivas, de gestin y responsabilidad propia (campos de ftbol, piscinas,
canchas de tenis, etc.). Su mantenimiento y programacin de actividades
se lleva a cabo de modo diferente entre los municipios ms pequeos de
la comarca y los de mayor entidad. Los primeros no cuentan con personal
adscrito (se cubre de un modo espordico y temporal), ni con servicios de
mantenimiento especfico. En la propuesta destacan los siguientes aspectos:
- Todas las instalaciones existentes se mantedran en' uso, y mismo se
ampliara la red en aquellos mbitos de mayores carencias actuales.
- Se creara un servicio especfico de deportes, al frente del cual habra
un jefe de servicio que coordinara todas las actividades deportivas y
el mantenimiento de las instalaciones.
- Se producira ima mayor racionalizacin en la dotacin de equipamientos
deportivos, a la vez que se podra llevar a cabo una utilizacin ms intensa
de las existentes con el fin de maximizar sus efectos y rendimientos.
- Las economas de escala logradas permitiran un mayor nmero de
usuarios y la organizacin de actividades de promocin entre todos
los habitantes del nuevo Ayuntamiento de Deza.
Urbanismo
Los servicios urbansticos son fundamentales para el correcto desarrollo del
territorio. Por su complejidad tcnica, y su amplia repercusin social, implica
la necesidad de contar con tcnicos especializados. Actualmente, todos los
municipios, con la excepcin de Laln, carecen de documentos de planeamien
to actualizados a la normativa vigente, con lo cual los beneficios, directos e
indirectos, de la prctica urbanstica no tienen lugar. En la propuesta destacan
los siguientes aspectos:
- Redaccin de un Plan General para todo el territorio del nuevo Ayunta
miento de Deza, el cual permitira contar con una herramienta urbanstica
de primer orden, que tambin tendra una repercusin en la ordenacin y
gestin del conjunto del territorio de la actual Comarca de Deza.
- 2 2 4 -
- Se contara con unos servicios centrales, en el cual desempearan
su labor un equipo de tcnicos bajo la coordinacin de un tcnico
superior que desempeara una funcin de jefe de servicio.
- En todas las sedes municipales del hipottico Ayuntamiento de Deza,
se contara con personal de informacin de cuestiones relacionadas
con el planeamiento urbanstico y tambin con un registro en el cual
se pudiera presentar cualquier proyecto o solicitud en esta materia.
- El servicio funcionara en red, contando con el apoyo de las nuevas
tecnologas, de modo que desde los servicios centrales se puedan tras
ladar todo tipo de informacin o resoluciones a las sedes municipales,
sin necesidad que el administrado, salvo para cuestiones especficas,
tenga que desplazarse a la sede central del servicio.
Servicios Sociales
Los servicios sociales dependen actualmente de la transferencia constante, de
un modo delegado, de recursos, programas y competencias desde el gobier
no autnomo. Su presencia es cada vez ms frecuente en la sociedad, siendo
importante en el mbito territorial de referencia dar respuesta a cuestiones
como el envejecimiento, la emigracin de retorno, el aislamiento, etc. En la
propuesta destacan los siguientes aspectos:
- La estructura contara con unos servicios centrales en los cuales desempe
aran el trabajo tcnicos especializados en diferentes materias (asistencia
a mayores, malos tratos, drogodependencias, fracaso escolar, apoyo a
colectivos menos favorecidos, etc.), bajo la coordinacin de un tcnico
que desempeara la funcin de jefe de servicio.
- En cada sede municipal se contara con la presencia de un tcnico
generalista que informara en una primera instancia a los usuarios
y les propondra un seguimiento de cada caso, tanto a los afectados
como al personal central.
~ Los tcnicos especializados dispondran de movilidad por el territorio,
de modo que pudieran desplazarse a las sedes municipales con una
relativa periodicidad y dar respuestas a las demandas de los usuarios
con la mayor proximidad posible. . 1
- Se asumiran las competencias y recursos que actualmente son pres
tados de un modo delegado y depndente de transferencias externas,
garantizando de este modo su continuidad y efectividad.
- Con la racionalizacin y especializacin del servicio se podran or
ganizar actividades informativas, lograr una atencin ms efectiva,
ampliar la red de cobertura y, en definitiva, incrementar la calidad del
servicio y hacerlo llegar a un nmero mayor de usuarios.
A modo de conclusin
Es evidente la necesidad de reformular ana pregunta que de modo conti
nuo se viene repitiendo. Por qu, si se identifica una coincidencia en todos
los discursos respecto al desfase y a la inadecuacin del actual mapa muni
cipal gallego, y en general del espaol, no se ha abordado de un modo serio
una reestructuracin de la actual configuracin? Nadie duda que tanto
en las zonas urbanas como en las rurales la estructura local est obsoleta
y sometida a numerosos estrangulamientos que se harn ms patentes a
corto plazo.
La estabilizacin se ha fundamentado en tres puntos principales. El pri
mero es que nunca hasta el momento se han identificado tan claramente las
problemticas vinculadas, por una parte, al nframunicipalismo, como por
otra a la expansin de las zonas urbanas que desbordan ampliamente los
lmites municipales. El segundo es el rechazo que el cuerpo sociopolitico,
especialmente las lites locales llevan manifestado a este tipo de procesos,
bajo el argumento, muy demaggico por otra parte, de la defensa de la iden
tidad local. Y el tercero es la opcin poltica que en Espaa se ha dado por
la puesta en marcha de diversas frmulas de cooperacin territorial que, en
definitiva, son la mejor prueba de la actual inadecuacin de las estructuras
de gobierno local.
La propuesta de fusin, tanto la integral como la selectiva, buscan muy
semejantes objetivos en lo referente al papel que presta el municipio como
ente suministrador de servicios. La experiencia temporal nos dice que la
fusin integral, pese a las posibilidades legales existentes, prcticamente
no ha tenido ninguna repercusin. La selectiva, adquiere un carcter ms
innovador y precisara de cambios legislativos. Se fundamenta sta en ia
bsqueda de la compaginacin del mantenimiento de la identidad local, no
suprimiendo el municipio como unidad territorial, pero s aglutinando los
servicios de base local, con los cambios organizativos precisos.
Las propuestas presentadas persiguen un fortalecimiento de la funcin
de los municipios como entes prestadores de servicios, permitiendo una
mayor capacidad para asumir nuevas competencias, incrementar el grado
de autonoma local y, en definitiva, aportar una mayor calidad de vida a la
poblacin y un mayor desarrollo del territorio.
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