Nacimiento, auge y transformacin del Estado benefactor mexicano

(1823-2000)
i!iane "rac#et-$%r&ue'
El (olegio de $)xico
En Europa occidental del Norte, el estado benefactor (EB) naci como consecuencia de las luchas de los grupos
subalternos (obreros, campesinos, mujeres) dentro de estados consolidados desde haca siglos, y que se estaban
abriendo muy lentamente hacia estos grupos como consecuencia de las protestas, movimientos, huelgas y diversos
tipos de accin colectiva que stos organi!aron" # partir de la adquisicin del sufragio universal masculino, estos
grupos empe!aron a representar centros de poder dentro de la din$mica democr$tica, y a obtener servicios p%blicos y
derechos a programas de bienestar, aceler$ndose este proceso a ra! de las dos grandes guerras mundiales"
&laro es, e'isten diferencias en este desarrollo entre pases de corte liberal como la (ran Breta)a, y los de
tradicin estatista como *rancia, #lemania o +talia" ,ero groso modo, puede afirmarse, sin necesariamente ser
marshaliano, que hubo una trayectoria m$s o menos continua entre la obtencin de derechos cvicos fundamentales y
la de programas p%blicos tendientes a reducir las desigualdades sociales y a proteger las familias de salarios bajos en
contra de los va-y-vienes del mercado laboral"
En cambio, lo sucedido en los pases con trayectorias histricas marcadas por el colonialismo y una
insercin tarda en el mercado internacional se asemeja muy poco a una trayectoria continua con etapas previsibles"
.a ra!n principal, en el caso de #mrica .atina y particularmente de /'ico que aqu nos ocupa, estriba en que la
entrada de la revolucin industrial y del capitalismo a estos pases coincide con una etapa a la ve! temprana y crucial
de formacin de estados recin liberados del colonialismo" ,or lo tanto, la industriali!acin y las acciones colectivas
asociadas con ella ocurrieron simult$neamente con la formacin y consolidacin de estos estados poscoloniales, por
lo que en muchos aspectos, aun los m$s elementales como la educacin, afectaron este proceso" Esto se vio reflejado
en un proceso no lineal de avances y retrocesos en la actuacin del Estado para promover el bienestar de las
poblaciones y combatir la desigualdad"
Este trabajo tiene como finalidad mostrar, en el caso de /'ico, esta relacin entre formacin y
transformacin del Estado post-independiente, y el nacimiento y cambio a travs del tiempo de diversas clases de
legislacin social en ese pas" 0e consideran cuatro etapas fundamentales tanto en las transformaciones del estado
como en creacin del EB1 2) la +ndependencia, 3eforma y 3ep%blica 3estaurada (2456-78)9 5) el ,orfiriato (2477-
2:2;)9 6) el Estado pos revolucionario ascendente (2:27-2:45)9 y <) la el Estado pos revolucionario descendiente
(2:45-5;;6)" .a argumentacin descansa sobre fuentes histricas secundarias que establecen las principales etapas
del desarrollo de diversas polticas sociales por un lado, y otras enfocadas en la transformacin del Estado me'icano,
por otro" ,or lo tanto, el valor del trabajo no estriba en descubrir hechos nuevos, sino hacer una nueva lectura de los
ya establecidos en la doble ptica de formacin de Estado, consolidacin de rgimen y formacin del EB"
2
1* +e la ,ost--nde,endencia a la .eforma y .e,/blica .estaurada (1823-1800)
=anto el Estado como el EB tuvieron un nacimiento sumamente a!aroso y conflictivo en /'ico" En los
primeros a)os del siglo >+>, los reyes Borbones haban retirado los capitales que respaldaban las obras de
beneficencia, debido a la guerra entre Espa)a y Napolen" ,rometieron mandar los intereses para sostener a stas,
pero dejaron de pagar desde 2426" ,or lo tanto, el Estado del /'ico independiente naci quebrado, con una
economa que segua impregnada de las estructuras coloniales de tipo corporativo (0taples, 2:42), pero haba dejado
de tener los vnculos internacionales que la sostuvieran"
En los albores de la +ndependencia, la %nica institucin que haba quedado en pie y se mostraba capa! de
perseguir un proyecto poltico coherente, apoyado tanto por las lites terratenientes poderosas como por las masas,
era la +glesia &atlica" 0u poder era tal que la sumisin a sus dogmas y e'igencias formaba parte de la definicin de
la ciudadana en la &onstitucin de &$di!, supuestamente muy liberal en comparacin con el rgimen que haba
regido en la colonia"
2
,or lo tanto, la +ndependencia encapsulaba una contradiccin fundamental entre una
declaracin formal de soberana nacional, y el reconocimiento de facto de una suerte de teocracia (?illase)or,
2:74165)"
Esta contradiccin pronto encontrara su arena conflictiva predilecta en la poltica educativa de la joven
rep%blica" =anto los liberales como los conservadores concordaban en la necesidad de abrir la escuela primaria al
@pueblo enteroA, y tambin concordaban en que bajo este trmino se entenda tan slo a los mesti!os habitantes de
las ciudades, e'cluyendo a los indgenas, las masas rurales (el 4;B de la poblacin) o los pobres mendigos y
leprosos de las ciudades"
5
,ero los conservadores, en su mayora, queran conservar las viejas formas de educacin
bajo el control de la +glesia &atlica (es decir, una ense)an!a apegada a la lgica escol$stica e impregnada del temor
a la contaminacin de las mentes por las ideas de la 3evolucin francesa), mientras que los liberales queran
conformar una educacin p%blica desligada de la +glesia y formadora de ciudadanos capaces de defender la
3ep%blica" Ce esta manera, la escuela era vista por los unos como una va de acceso a conocimientos potencialmente
peligrosos que deba ser controlada por la autoridad religiosa, y por los otros como una escuela de ciudadana capa!
de respaldar al Estado" En los dos casos, se trataba de una proyeccin a travs de la educacin, de una concepcin
antittica del Estado Nacional, misma que provocara una guerra civil recurrente que tardara m$s de <; a)os en
resolverse definitivamente a favor de los liberales"
En 2456, cuando Espa)a finalmente concedi la independencia, tan slo el ;"8B de la poblacin de
<,4;;,;;; adultos era alfabeti!ada (/artne! Dimene!, 2:76)" En cuanto a la ense)an!a universitaria, se reduca
pr$cticamente a los seminarios conciliares, la Eniversidad de (uadalajara, la Eniversidad de 0an &arlos y el &olegio
2
En la &onstitucin de &$di! de 2425, la religin catlica es la %nica admitida, y la FherejaA u @apostasaA se
castigaba con la prdida de la ciudadana" Este documento nunca fue vigente en /'ico, pero fue muy influyente"
,osteriormente, la &onstitucin de #pat!ing$n en su artculo <; proclamaba la necesidad de la libertad de imprenta y
e'presin, @a menos que en su producciones ataque al CogmaA (?illase)or, 2:74)"
5
.as capas sociales m$s favorecidas, contrataban maestros privados para la ense)an!a de sus hijos e hijas, por lo que
no era necesario incluirlas"
5
de /inera" ,ara responder a la nueva necesidad sentida de educar al @puebloA, no haba maestros ni te'tos, y, en la
mayora de los casos, tampoco escuelas" ,ero e'ista el mtodo lancasteriano de ense)an!a mutua para la
alfabeti!acin elemental
6
que fue adoptado y se difundi r$pida aunque desigualmente sobre el territorio nacional"
<

?einte a)os despus, se haban abierto 262; escuelas, todas ellas lancasterianas, con G47 << alumnos (+bd")" ,ara
/ora, arquitecto e idelogo de la vertiente liberal de la educacin, @la prosperidad de la nacin slo podra lograrse
cuando se contara con el concurso activo de las mayoras para construir un Estado democr$tico en su forma de
gobierno republicanoA (?illase)or, 2:741G2G), lo cual implicaba un @conocimiento claro de sus deberes y
obligaciones hacia la patriaA (/ora, 2:<:, de ?illase)or, 2:741G2G)"
&on la 3eforma, la .ey .erdo de junio de 24G8, y posteriormente el Manifiesto del Gobierno
Constitucional a la Nacin de 24G:, hi!o ley el proyecto de crear un Estado independiente de la +glesia con una
educacin laica, gratuita y obligatoria" En esa poca, como lo e'presa ?$!que! Horaida, @.os liberales creyeron en
la educacin casi con desesperacin" 0u ambicin era gigantesca, porque desde su perspectiva, todo lo que para
/'ico deseaban dependa de ella"A (2:871 5;:)" #dem$s de rematar a la +glesia, esperaban asimilar a la poblacin
indgena y alcan!ar a los pases m$s avan!ados" Ce paso, tambin, se enajenaban los bienes eclesi$sticos (salvo los
templos), lo cual debilitaba aun m$s al adversario, adem$s de traer a la nacin ingresos adicionales muy necesitados"
&on la invasin francesa y la toma del poder por el emperador /a'imiliano, lejos de restituirse los bienes de la
+glesia, se confirmaba en 248< su confiscacin y venta"
&on estas medidas, se esperaba a que la educacin se transformara en un instrumento para fortalecer el
Estado y alejar la poblacin de la +glesia (?$!que! Horaida, 2:871 5;2)" 0in embargo, al regresar al poder el
gobierno liberal, la falta de fondos y el caos del pas despus de la guerra impidieron que fuera cabalmente
implementado ste programa" En 2487, la 3ep%blica 3estaurada reafirmaba el principio de la educacin primaria
gratuita y obligatoria, y creaba la Escuela Nacional ,reparatoria, pero sus acciones, aunque seguidas por varios
estados, se limitaban constitucionalmente al Cistrito *ederal y sus =erritorios (Baja &alifornia y =epic)" ,ara
entonces, los liberales se haban hecho positivistas y defensores de los principios de1 @libertad, orden y progresoA" En
247< se recensaron 42;6 escuelas con 6<: ;;; alumnos, 8GB sostenidas por municipalidades, 7B por la federacin
y 54B por particulares (privadas y clero) (/artne! Dimene!, 2:76)"
IJu haba de la pobre!a (generali!ada despus de la guerra), y de las graves epidemias que aquejaban al
pasK
G
#unque la historia de la 3eforma est$ repleta del gran conflicto entre Estado e +glesia, ste solamente parece
haberse manifestado para la educacin, y accesoriamente para el registro civil de las estadsticas vitales" 0orprende
6
de Doseph .ancaster, que lan! el mtodo en +nglaterra, a principios del siglo >+>1 consista en que los alumnos
m$s avan!ados alfabeti!aran a los menos avan!ados" ?ase Estrada, 2:76 y 0taples, 2:42"
<
El sureste del pas era mal servido (salvo /rida, ?alladolid y La'aca), as como el Norte" /ientras que el primero
posteriormente quedara atrasado con respecto a las dem$s regiones, el Norte estara pronto casi al par del Cistrito
*ederal en porcentaje de ni)os cursando en la escuela"
G
.a fiebre tifoidea, el tifo, la viruela, el paludismo, el clera, la tuberculosis, el ttano, la tosferina, la difteria y la
fiebre amarilla eran endmicos durante la mayor parte del siglo >+> (vase *lorescano y /alvido, 2:45)" Lcurri
inclusive un brote de peste bubnica y uno de peste neumnica en 2:;6 (Mumate, 5;;;1 5<7)"
6
no encontrar rastro de un conflicto Estado +glesia en otros $mbitos sociales, por ejemplo esfuer!os por parte de los
gobiernos de Duare! para quitar a la +glesia su monopolio sobre la caridad o la salud" =ampoco e'isti en ese
momento (seguramente por la escase! de recursos) una alta prioridad por alfabeti!ar a los 4;B de campesinos e
indgenas en la poblacin" ,or lo tanto, no es el papel de la +glesia per se lo que incomodaba a los liberales, sino la
pretensin de sta de dominar una actividad considerada crucial para el fortalecimiento de la nueva 3ep%blica, y que
representaba una fuer!a ideolgica contraria a los principios que los vencedores queran implantar"
En el sector de la salud es un ejemplo de coe'istencia relativamente pacfica entre el Estado y la +glesia
durante el siglo >+>" Cesde sus inicios, la colonia haba edificado una gran cantidad de hospitales, algunos de los
cuales (como el de Des%s) siguen en pi" Nstos, y los que se fueron construyendo posteriormente, eran mi'tos en el
sentido de ser administrados por alg%n orden religioso, pero tener mdicos laicos" # pesar de la clausura de la Real y
Pontificia Universidad de Mxico (la primera de #mrica, fundada en 2GG5, en la que se encontraba la Escuela de
/edicina de /'ico) por rdenes de (me! *aras en 2466
8
, la +glesia permaneci al frente de stos hospitales e
dispensarios (destinados generalmente a enfermos indigentes) durante todo el periodo que va de la +ndependencia al
final del ,orfiriato, sin oposicin aparente por parte de las autoridades estatales (Mretschmer, 5;;;125<)"
7
0ea por la
dificultad de fundar nuevas instituciones en medio de una guerra civil con pocas interrupciones, o por la falta de
inters del nuevo Estado por los enfermos indigentes, las cosas quedaron m$s o menos como haban estado durante
la colonia, contrastando singularmente con las acciones en educacin" 0in embargo, (me! *aras haba creado en
2466 adem$s de una Junta de Instruccin Pblica, unos stableci!ientos de las Ciencias, entre ellos uno de
medicina, en el que se empe! a ense)ar la medicina apart$ndose de las viejas tradiciones coloniales y siguiendo el
lidera!go de los franceses" .a invasin francesa incluso trajo mdicos militares franceses que junto con sus colegas
me'icanos fundaron la actual #cademia de /edicina de /'ico (D%mate, 5;;;15<G)"
.as acciones y decisiones tomadas por la 3eforma no siempre significaron un incremento, por modesto que
fuera, en el bienestar de la poblacin" .a decisin de crear una nueva clase de agricultores siguiendo el modelo
@farmerA de Estados Enidos tuvo como consecuencia la pauperi!acin de la poblacin campesina y de los
municipios, al crear los instrumentos legales para el desmantelamiento del e"ido, y la venta, por medio de la .ey de
=errenos Baldos, de tierras que en principio eran ociosas, pero en la pr$ctica provenan a menudo de la e'pulsin
for!ada de sus due)os legtimos" Curante el ,orfiriato, esta poltica legitimara el robo descarado por parte de las
haciendas de las tierras de los campesinos libres (OomacP, 2:72)"
2) El 1orfiriato (1800-1210)
3ecordaremos que la dictadura de treinta a)os de ,orfirio Ca!, o Porfiriato# marc el auge del darQinismo
8
,osteriormente fue sujeta a varias clausuras y reaperturas, seg%n los vencedores del momento1 clausura en 2466,
reapertura en 246<9 clausura en 24G7 y reapertura en 24G49 clausura en 2482 y reapertura en 248G (Mretschmer,
5;;;)" .o mismo sucedi con escuelas de medicina establecidas en /orelia y /onterrey (#guilar, 5;;;1 28:)"
7
.os historiadores de la salud p%blica no reportan de qu manera los hospitales pudieron hacer frente a las leyes de
enajenacin de los bienes eclesi$sticos" ,ero dado el car$cter mi'to de estas instituciones, es probable que pudieron
cambiar de mano sin grandes sobresaltos"
<
social en el que desigualdad social y pobre!a eran consideradas como los mecanismos de eliminacin de los menos
aptos" .os pobres tenan la culpa de su pobre!a, por pere!osos y llenos de vicios, y los obreros se volveran iguales si
se les pagaran los aumentos que reclamaban" ,or consiguiente, no haba ninguna obligacin moral de aliviar la
injusticia social por medio de la caridad individual, y mucho menos por medio de polticas redistribuidoras"
&uriosamente, estas actitudes, ampliamente compartidas en la burguesa y clases medias seculari!adas, ya no
representaban la posicin de la +glesia de .en >+++ que denunciaba la desigualdad y la injusticia social,
declar$ndose a favor del derecho al trabajo, la fijacin del salario mnimo diario y la proteccin a las asociaciones
obreras, esfuer!os que fueron tachados de comunismo por los grupos en el poder y el p%blico culto" #s, (on!$le!
Navarro (2:7:) recuenta como en 2474 @$a %o& de Mxico repudi la caridad legal porque multiplicaba las causas de
la miseria (pere!a, imprevisin, y vicios)"""RyS $a $ibertad''' ni siquiera aceptaba que se recordasen los deberes de los
ricos, porque con esto slo se consegua estimular el odio de los pobres a sus patrones"(p" 675)A 0eg%n Dusto 0ierra,
el gran idelogo y creador de la educacin laica, no e'ista diferencia alguna entre los doctrinarios catlicos y el
@m$s desarrapado socialistaA ((on!$le! Navarro, 2:7:1 676)1 ambos usaban el lenguaje que /ar' y BaPunin" En
24:G, l I!parcial escriba que implantar un salario mnimo era confundir las f$bricas con asociaciones de
beneficencia, y que equivala a nivelar aptos e ineptos" ((on!$le! Navarro 2:7:1 67<)"
,aralelamente, el dictador hi!o una pa! implcita con la +glesia, dejando que los estados y municipios
administraran las leyes anticlericales, mismas que no se aplicaban en la mayora de los casos" 0in embargo,
quedaban vigentes, y el poder central mantena una postura seculari!adora en cuanto a la educacin p%blica en el
Cistrito *ederal y los territorios, a la par de dejar que volviera a crecer el n%mero de escuelas religiosas" ,ara 2:;7,
haba 5<:: escuelas particulares, casi todas de car$cter religioso (?aughan, 2:45)"
/artne! Dimene! afirma que durante el ,orfiriato, el despojo de tierras de comunidades y municipios, para
beneficio de las haciendas, empobreci a stos, por lo que se estanc la e'pansin de la escolari!acin hacia el final
del periodo" Ltro factor de empobrecimiento de los municipios fue la supresin de las alcabalas, el impuesto sobre el
paso de las mercancas que cobraban los estados
4
" &omo resultado de los esfuer!os y recursos muy desiguales que
tenan los estados para fomentar la escolari!acin, al final del ,orfiriato, los estados del Norte (Nuevo .en,
&oahuila, 0onora, 0inaloa, &hihuahua, =amaulipas) lograron los mayores avances, seguidos de los de la frontera
Norte (Hacatecas, 0 .uis ,otos, #guascalientes, Dalisco), de los del &entro (Juertaro, /'ico, ,uebla, /orelos), y
por %ltimo de los del 0ur y 0ur-Este (La'aca, (uerrero, &ampeche, &hiapas), pero con e'cepciones a estas pautas
:
"
En 24:G, el 2<"<B de la poblacin adulta estaba alfabeti!ada, subiendo a 2:"7B para 2:2;" ,ero la tasa de
alfabeti!acin del C* subi de 67"7B en 24:G a G;"5B en 2:2;, comparado con tasas de crecimiento mucho
menores en los estados" No casualmente, los estados m$s mal parados eran los con una poblacin indgena m$s
elevada" &ualquiera que sea la causa principal, la tasa nacional de crecimiento anual de escolari!acin pas de 6"2
4
.a ra!n de esta poltica es que las alcabalas, adem$s de entorpecer el comercio y encarecer los artculos con el
paso de cada estado, tambin serva para constituir fuer!as armadas independientes del gobierno federal bajo las
rdenes de los gobernadores, un factor de desestabili!acin con el que ,orfirio Ca! quera acabar"
:
,or ejemplo, /orelos y =la'cala, aunque de recursos relativamente bajos, tenan un nivel de logro educativo alto"
G
en 247G-74 y 6"5 en 2474-2:;; a 5"7 en 2:;;-2:;7 (un descenso de G"GB)"
2;
#unque la proporcin del presupuesto
federal gastada en educacin haba crecido de 6"2B en 2477-74 a 8"7<B in 2:2;, era tan desigual la cobertura (con
el GG"4B del presupuesto federal gastado en el Cistrito *ederal y los territorios en 2:2;) que los estados quedaron
empobrecidos tanto en trminos absolutos como relativos1 para 2:2;, se gastaba 8": ,esos per c$pita en el C* para la
educacin, contra 68 centavos en los estados (?aughan, 2:45)"
&on esta poltica, puede afirmarse que a pesar de los avances reales en educacin que haba logrado, el
gobierno de ,orfirio Ca! foment e increment la desigualdad a nivel nacional, y continu la poltica de e'clusin
de facto del campo de los beneficios de la educacin"
22
" El desglose del mismo gasto muestra una poltica educativa
m$s inigualitaria todava si se considera que en 2:;;, se gastaba 2;<"7: pesos por alumno de secundaria, y 258"<5
,esos por estudiante universitario, pero solamente 5; centavos por alumno de primaria" .a probabilidad de pasar de
primaria a secundaria era slo de 2 a 2;;" ,or consiguiente, por progresista que pareciera, la poltica educativa del
,orfiriato era sesgada al grado de fomentar m$s, en ve! de menos, desigualdad1 como resalta ?aughan (2:45187), la
mayora de la poblacin careca de los medios para ir a la escuela por un largo periodo, y tampoco se supona que lo
hiciera, de tal suerte que el sistema de educacin tenda a refor!ar las relaciones de clase imperantes en la sociedad"
.a poltica de salud (si es que se puede hablar de poltica en este $mbito durante el periodo), sigui las
mismas lneas" 0e construyeron m$s establecimientos hospitalarios, la mayora de los cuales qued en el Cistrito
*ederal1 El Tospital Duare!, el +nstituto Bacteriolgico Nacional, el Tospital (eneral de /'ico, y el manicomio la
&asta)eda,
25
a los cuales se agregaron hospitales privados de las colonias e'tranjeras, como el Tospital francs, el
Tospital #nglo-#mericano, el Tospital #mericano, y el 0anatorio Espa)ol" .os hospitales p%blicos, lejos de haberse
dise)ados para curar, eran @dise)ados para reclutar la lite de una campo especfico del saber, y puestos, bajo la
tutela muy personal del @emperadorA RtrabajandoS sin compromisos por nada menos que la e'celencia (Mretschmer,
5;;;)" 0e trataba de corregir el atraso cientfico y alcan!ar las grandes naciones" ,or lo tanto, puede considerarse
m$s como poltica cientfica que sanitaria"
Ena de las ra!ones del estancamiento relativo de la salud en el ,orfiriato era el costo mucho mayor que
representaba en relacin con la educacin" # diferencia de los ferrocarriles, las obras de infraestructura sanitaria que
se necesitaban para dotar el pas de agua potable y drenaje eran poco atractivas para las compa)as e'tranjeras" #un
en la ciudad de /'ico cuyas calles eran peridicamente inundadas por una me!cla de aguas pluviales e
inmundicias, no se emprend drenaje profundo hasta el final del siglo, por lo que la @ciudad de los palaciosA era
2;
?aughan, 2:45, argumenta que el descenso puede ser un artefacto de estadsticas defectuosas (La'aca, por ejemplo,
mostraba un descenso del 4;B)"
22
Ba!ant (2::6) est$ en desacuerdo con /artne! Dimene! y otros autores que el ,orfiriato no haya tenido inters en
crear escuelas rurales" #rgumenta que algunos estados (en particular Hacatecas, 0 .uis ,otos y =amaulipas) hicieron
grandes esfuer!os para diseminar la educacin elemental en el campo, y que por lo menos la mitad de las 8;;;
haciendas deban haber tenido tenan escuelas propias, dado que esto era legalmente requerido" 0in embargo, sus
estimaciones son muy tentativas" En todo caso, est$ de acuerdo en que de ser proporcional a la poblacin rural, el
n%mero de escuelas rurales tendra que haber alcan!ado <;,;;; (correspondiendo al 4;B de la poblacin), en ve! de
las 5G;; a 6;;; que ella estima"
25
,ara mayores detalles, vase Mretschmer, 5;;;"
8
tambin@, seg%n (on!$le! Navarro (2::<), la @ciudad del tifoA" En el resto del pas, la fiebre amarilla, el dengue, la
malaria y el clera eran endmicos"
26
En el %ltimo lustro del ,orfiriato, las usuales peticiones suplicantes de los obreros heridos o enfermos a
causa de su trabajo por la @ayudaA benevolente de sus patrones ((3ajchenberg, 2::8) se transformaron en demandas
imperativas por jornadas m$s cortas, y por compensaciones por accidentes y enfermedades ocupacionales" Esa
corriente @magonistaA
2<
fue duramente reprimida en 2:;G-8, quedando como saldo positivo solamente la creacin
(m$s no la implementacin) de seguros contra accidentes en el trabajo en los estados de Nuevo .en y de /'ico"
0in embargo, el 2 julio 2:;8, se publicaba en Estado Enidos el programa del ,artido .iberal encabe!ado por
/adero, mismo que predicaba una jornada de 4 horas y un salario mnimo de un peso diario" Curante su campa)a,
/adero reiter, adem$s, su compromiso de crear la seguridad social ((on!$le! Ca! .ombardo, 2:76)" Empero,
cuando fue electo, esta cuestin desapareci de la agenda"
3) +e la .e!olucin al cardenismo (1210-1232)
El gobierno de /adero, el llamado @apstol de la democraciaA, dur escasos dos a)os"
2G
0in embargo, logr
crear un Cepartamento del =rabajo y establecer bajo su arbitraje mecanismos de conciliacin en los conflictos
laborales" =ambin alcan! mandar a la &$mara de Ciputados una iniciativa de ley para establecer un salario mnimo
que encontr poca oposicin
28
, a pesar de la agitacin de los defensores de la ley de oferta y demanda, @tan legtima
como la de gravitacin que mueve los cuerpos celestesA (de (on!$le! Navarro, 2:7:1 6:5)"
Curante los primeros a)os de lucha armada que siguieron del asesinato en 2:25 de /adero, nada se pudo
legislar, e'cluyendo los esfuer!os interinos de ?ictoriano Tuerta para conciliarse los obreros" No obstante, a%n
durante este periodo turbulento, las reformas parciales (sobre todo agrarias) implementadas por varios caudillos
revolucionarios (particularmente Lbregn), tras su paso en varios estados, contribuyeron a crear fuertes e'pectativas
de transformacin social con la victoria constitucionalista" &omo consecuencia, se multiplicaban los conflictos
obrero-patronales y demandas de seguro de enfermedades y accidentes en los pliegos petitorios de los sindicatos"
Es tambin durante este periodo que se gest, en la &onvencin de #guascalientes (2:2<), el programa de
reforma social que promovera el gobierno por nacer1 dada la dificultad de consensuar un grupo tan heterogneo
como era el campo revolucionario, en la negociacin perdieron tanto el ala i!quierda !apatista y villista como la
liberal" .a primera porque, a pesar de haber reclamado para los obreros el seguro contra accidentes, la jornada de
ocho horas y la proteccin del trabajo de las mujeres y los ni)os, haba hecho poco para atraer el apoyo de stos, y su
26
,ara mayor informacin sobre epidemias, vase *lorescano y /alvido, 2:45"
2<
,or haber sido encabe!ada por los hermanos /agn
2G
*ue asesinado en 2:25 por rdenes de ?ictoriano Tuerta, el archi-villano de la historia me'icana, quien tom el
poder de 2:26 a 2:2< como dictador neo porfirista, hasta que Emiliano Hapata y *rancisco ?illa llegaran a ocupar
provisionalmente la silla presidencial a nombre de la coalicin constitucionalista (alias revolucionaria) cuando sus
ejrcitos tomaron la ciudad de /'ico"
28
285 votos en pro y G en contra en c$mara9 66 votos en pro y2; opuestos en el senado
7
peticin de e'propiar a las haciendas (todas) horrori!aba tanto a los obregonistas del centro como a los liberales" .a
segunda porque abogaba %nicamente por el restablecimiento de la &onstitucin de 24G7, lo cual iba en contra de la
posicin reformista, ya con apoyo popular considerable, que finalmente dominara1 se restituira toda propiedad
confiscada en violacin de la ley de 24G8, y se confiscaran las propiedades de los hacendados que haban quedado
en el campo porfirista" 0e incorporaran las demandas obreristas"
.a &onstitucin de 2:27 que finalmente fue aprobada por la asamblea constitucional convocada en
Juertaro, despus de una re)ida negociacin entre la faccin liberal encabe!ada por &arran!a y la reformista que
segua a Lbregn, es un documento crucial en la historia de la creacin del Estado benefactor, el primero (antes de la
revolucin rusa y antes que cualquier otro documento en #mrica .atina) en definir la responsabilidad del Estado
por atenuar la desigualdad social1 en materia de reparto de tierras, de reglamentacin de la relacin entre capital y
trabajo, de seguridad social (incluyendo la salud), de educacin (gratuita, laica y obligatoria), y de vivienda popular"
# pesar de que el /'ico pos revolucionario tardara varias dcadas para efectivamente legislar sobre todas estas
reformas, el te'to constitucional constituy, desde sus inicios, un eje organi!ador y legitimador tanto de las
demandas sociales como de la respuestas estatales a stas"
# partir de los 2:5;s, una ve! pacificado el pas y establecido el nuevo rgimen sobre una slida base
constitucional, lo m$s innovador (y para la poca realmente revolucionario) en materia social fue la transformacin
del campesino pobre yUo indgena en un sujeto visible y con derechos1 primero a la tierra y a la educacin, y
posteriormente (bajo &$rdenas) a la salud" &omo observa ,alacios, @ya desde esos a)os, los intelectuales pos-
revolucionarios construan la pobre!a indgena como un concepto poltico y la insertaran,""" entre las que seran una
especie de causas implcitas, subconscientes del movimiento revolucionarioA (2::41 5<<)"
,or implcita yUo subconsciente que fuera esta causa para los intelectuales, para los polticos, los males muy
claramente identificado eran el !apatismo y el apego a la +glesia que haba que e'tirpar del campo me'icano, a la ve!
que elevar al lder muerto (por rdenes de &arran!a) al rango de hroe en el ,anten de la 3evolucin" 0e
incorporara el campesino a la cultura nacional, particularmente por medio de una educacin que representara a la
historia como una marcha continua hacia la victoria inevitable de la 3evolucin (,alacios, 5;;;)" =ambin haba que
prometer repartir las tierras que en derecho le pertenecan (aunque implement$ndolo slo moderadamente)"
Curante el gobierno de &alles (2:5<-54) y el /a'imato
27
(2:54-2:6<), sigui la preocupacin por inculcar,
a travs de la educacin los valores apropiados a la consolidacin del rgimen, a la ve! que se acab la tregua entre
el Estado y la +glesia que Lbregn, mal que bien haba mantenido"
24
Era necesario que evitar que los campesinos
siguieran el ejemplo de los cristeros,
2:
inculcarles un espritu empresarial (de all la creacin de escuelas agrcolas
27
El trmino se refiere al periodo que abarca los tres presidentes que siguieron del gobierno de ,lutarco Elas &alles
(2:5<-54)1 Emilio ,ortes (il (2:54-6;), ,ascual Lrti! 3ubio (2:6;-65) y #belardo 3odrigue! (2:65-6<), cada uno
de los cuales sigui las instrucciones de su @/$'imo DefeA (&alles) durante su corto gobierno"
24
0e incorpor a la constitucin la separacin de la +glesia y del Estado, la laicidad de la educacin y la interdiccin
de los rdenes religiosos" El ,apa ,o >+ conden estas maniobras en su encclica Ini(uis afflictis(ue
2:
3ebelin campesina locali!ada combatida por el ejrcito durante ese periodo" ?ase /eyer, 2:7<"
4
con tcnicas modernas para la ense)an!a de la agricultura industriali!ada), y sentar las bases entre ellos de un
nacionalismo poltico (#rce (ur!a, 2:42)" ,ara lograr estas metas, entre 2:55 y 2:65, en plena &ristiada, el n%mero
de escuelas rurales pas de 6;: a 87:8, y el n%mero de estudiantes de 27,:5G a G:6, 246 (#rce (ur!a, 2:42)" En
ellas, se desplegaron los mayores esfuer!os por transformar a la historia prevolucionaria en una narrativa patritica"
&omo observa ,alacios (2::415G;)1
@Evidentemente, el esfuer!o de la escuela rural, y en especial de sus programas de historia, estaba
dirigido con toda claridad"""a ese objetivo central1 la universali!acin de la simbologa patria, la
uniformi!acin del culto a los hroes, la reglamentacin de las fechas histricas, la seleccin
cuidadosa de momentos del pasado que representaran consensos nacionales, puntos intermedios de
convergencia de indgenas, blancos, mesti!os, ricos y pobres"A
En las escuelas no rurales, las particulares seguan predominando1 8<; primarias no rurales estatales contra 257;
privadas en 2:54 (+bd"), pero muchas tuvieron finalmente que cerrar tras la interdiccin de los rdenes religioso o
del contenido religioso en la educacin"
# pesar del discurso sobre la importancia de la educacin, el presupuesto educativo del periodo callista fue
el m$s bajo desde la revolucin" Ce haber llegado a representar el 2GB del presupuesto de la federacin durante la
poca de ?asconcelos, baj a 7B, volviendo a aumentar hasta 2<B tras los esfuer!os de Narciso Bassols" En el
cardenismo, fluctuara entre 2G y 24B"
Curante el ma'imato, el debate sobre la seguridad social volvi a surgir, pero la crisis econmica de 2:58-
57 y la oposicin empresarial a la propuesta gubernamental de cdigo laboral que finalmente fue adoptada en 2:6;,
impidi que se avan!ara en ese proyecto"
5;
En 2:5G, el gobierno se limit a instituir programas limitados de
seguridad social para los funcionarios p%blicos y las fuer!as armadas que stos no haban solicitado" =res a)os
despus, tras huelgas magisteriales prolongadas, se incluy tambin a los maestros" En 2:54 tambin, se elabor una
nueva propuesta de seguridad social como parte del cdigo laboral (y apoyada por la recin creada L+=), pero una
ve! m$s, los empresarios se opusieron, y el proyecto fue abandonado"
#unque el lema de @educacin socialistaA ha sido atribuido al cardenismo, en realidad naci durante los
gobiernos de Lrti! 3ubio (2:6;-65) y #belardo 3odrigue! (2:65-6<) bajo el lidera!go de Narciso Bassols" Va desde
2:66, en una celebracin de la convencin anual del recin creado ,artido Nacional 3evolucionario (,N3), se
afirmaban los principios de laicidad, obligatoriedad y gratuidad de la educacin, y adem$s y @que""" la educacin en
Rlos dos primeros de primariaS deber$ basarse en las orientaciones y postulados de la doctrina socialista que la
3evolucin /e'icana sustenta"A (Ce ?illase)or, 2:74128;)" ,ero fue sin duda durante el cardenismo que se
oficiali! esta poltica1 el proyecto de ley para implantar la educacin socialista que fue aprobado en 2:6<, escasos
meses antes de la eleccin de .$!aro &$rdenas" 0in alinearse claramente con la tercera internacional, el te'to dejaba
entendido que la propiedad cambiara de manos, al declarar que la educacin sera socialista @en el sentido de que
pugnar$ por formar el concepto de solidaridad necesario para la sociali!acin progresiva de los medios de
produccin econmica, y con ello RmarcarS a la educacin una ruta que vaya de acuerdo con las nuevas aspiraciones
5;
,ara mayores detalles sobre la institucin del cdigo laboral, vase Brachet-/$rque!, 2::G"
:
de la humanidadA (+bid"1285)"
#unque su gobierno fue defendido por los sindicatos contra las embestidas de &alles,
52
&$rdenas fue, antes
que nada, un presidente campesinista1 reparti G;B m$s tierras que todos los presidentes que lo precedieron9
reconstituy los ejidos con un sistema de crdito (el Banco Ejidal) dise)ado para los peque)os agricultores, y
construy una red e'tensa de centros de salud sobre el modelo de cooperativas administradas tripartitamente por el
Cepartamento de /edicina 0ocial creado para coordinar estos esfuer!os, por los campesinos y por el Banco Ejidal
((on!$le! BlocP, 2:4:)" El gobierno de &$rdenas tambin emprendi proyectos que favorecan a la iniciativa
privada, como las presas de riego en los estados del norte para la agricultura industriali!ada, los caminos y puertos, y
las concesiones aduaneras y fiscales otorgadas a las empresas para facilitar la industriali!acin" 0in embargo, por su
insistencia por la sindicali!acin de los obreros, mantuvo malas relaciones con el empresariado y la derecha,
teniendo que recurrir cada ve! m$s al financiamiento deficitario para llevar a cabo sus reformas sociales" Cespus de
la e'propiacin en 2:64 de las compa)as petroleras, la oposicin al cardenismo creci a tal grado que logr
conformar una alian!a electoral entre la e'trema derecha y la e'trema i!quierda
55
tras la candidatura de #ndreu
#la!$n, misma que amena!aba, si ganara, con terminar el e'perimento social revolucionario"
.a eleccin de Wvila &amacho en 2:<; (en medio de un fraude electoral embara!osamente notorio) abre
una nueva era de reforma social que termina en 2:82 con la decisin de hacer ley el principio constitucional de
reparto de las utilidades empresariales" En esta era seran ahora los obreros (y en menor grado los maestros y
funcionarios) que cosecharan los frutos de la 3evolucin, mientras que los campesinos se veran despla!ados y
eventualmente marginados, al grado de tener que migrar masivamente hacia los Estados Enidos y la grandes
ciudades, transformando /'ico en un pas mayoritariamente urbano"
3) 4a fase ascendente del Estado "enefactor (1230-1282)
# partir de los 2:<;s y hasta mediados de los 2:7;s, la poblacin objetivo para el estado benefactor que se
iba desarrollando sera el obrero (en tanto organi!ado y controlado por la &=/), y generalmente la poblacin urbana"
.a poblacin campesina, aunque formalmente incorporada como &onfederacin Nacional de &ampesinos (&N&) al
partido oficial reformado y rebauti!ado en 2:<8 como Partido Revolucionario Institucional (,3+), quedara
relativamente marginada del poder, e inclusive vera mermadas las instituciones que la haban protegido en el periodo
anterior" Estamos en la poca dorada de @taPe-offA rostoQiano de la industriali!acin por sustitucin de importaciones
(+0+) que cristali! por varias dcadas el sue)o de alcan!ar a los pases avan!ados"
Cespus del cardenismo, el estado limit sus objetivos de justicia social al acceso, en principio universal, al
sistema educativo (.oae!a, 2::41 24:), mientras que las desigualdades regionales en la red educativa y el sistema de
escuelas privadas seguiran reproduciendo las desigualdades sociales acumuladas" ,ero al decir @soy catlicoA, el
presidente Wvila &amacho cambi profundamente los trminos en los que ese proceso se perfilara hacia el futuro,
52
Jue organi! dos golpes de estado fallidos"
55
Jue inclua a los sindicatos (ferrocarrileros, te'tiles, electricistas, algunos maestros) que se rehusaban a ser
controlados por la recin creada &onfederacin de =rabajadores de /'ico (&=/)"
2;
poniendo fin a la guerra sucia entre +glesia y Estado que haba prevalecido desde los a)os 5;" El Estado de 2:<; ya
haba afian!ado sus bases institucionales, entre otras ra!ones por la red ahora e'tensa de escuelas que haban creado,
con distintos objetivos, las administraciones anteriores" .as reglas y las leyes que prohiban el acceso de la +glesia a
la educacin p%blica eran ya incuestionadas, pero en la pr$ctica, el sistema escolar privado, ya sea laico o religioso,
segua en pie"
.a recompensa para la &=/ por su apoyo a Wvila &amacho (en ve! del candidato que m$s se acercaba a sus
intereses), fue el Pacto )brero# que sin embargo result un fracaso cuando las empresas se rehusaron a acatar el
principio de incorporacin de los sindicatos en su toma de decisiones y reparto de utilidades"
56
Este fracaso llevara
varios grupos dentro del movimiento obrero a separarse de la &=/, lo cual amena!aba con derrumbar el nuevo pacto
de dominacin forjado a partir de 2:<; (Brachet-/$rque!, 2::G125<-25G)".a respuesta presidencial a esta situacin
de potencial desestabili!acin fue, por un lado, controlar a los obreros por medio de un nuevo &digo del =rabajo,
5<
y
por otro, impulsar un proyecto de creacin de la seguridad social que haba quedado archivado desde 2:54" Nste fue
presentado en 0antiago de &hile en 2:<5, en la ,rimera &onferencia +nteramericana sobre 0eguridad 0ocial" El
mismo a)o se mandaba el proyecto de ley al &ongreso, que lo aprob en 2:<6" ,ara hacer atractiva a los empresarios
esta medida, el Estado argument que incrementara la productividad al bajar los conflictos laborales (0palding,
2:7412<:)" 0eg%n los c$lculos de la L+=, la carga adicional en los costos de produccin slo sera del 2"2<B, y se
introducira paulatinamente" .a contribucin obrera sera del 6 por ciento de sus ya mermados salarios, lo cual
inevitablemente provoc oposicin obrera, por lo menos fuera de la &=/"
En 2:<<, el recin creado Instituto Mexicano del *e+uro *ocial (+/00) ofreca poco a los escasos 2;6,;<8
obreros que cubra (Hertuche /u)os, 2:8;)" ,ero la ley que reviva el principio de tripartidismo del difunto ,acto
Lbrero estaba destinada a proteger la totalidad de la fuer!a laboral, y por lo tanto tena un gran valor simblico" .a
primera ley que rigi el +/00 proporcionaba a los obreros y sus familias seguros de Enfermedades y /aternidad por
un lado, y por otro, +nvalide!, ?eje!, &esanta en Edad #van!ada y /uerte, adem$s de riesgos de trabajo y
guarderas (&uadro 6)"
5G
# diferencia de los seguros sociales europeos y norteamericano, no inclua seguro al
desempleo, supuestamente cubierto por la obligacin de los empleadores a pagar tres meses de sueldo m$s un mes
por cada a)o de empleo a los trabajadores despedidos" ,ero a diferencia del sistema norteamericano, inclua un
seguro de salud a los trabadores y sus familias"
En los a)os venideros, la satisfaccin general con la incorporacin creciente de la fuer!a de trabajo al
sistema de la seguridad social hara pasar desapercibido el uso de los depsitos al sistema de jubilacin (que en
56
,ara un recuento resumido de los eventos que marcaron la constitucin y finalmente disolucin del ,acto obrero,
vase Brachet-/$rque!, 2::G"
5<
Nste, en particular, ataba el derecho de huelga a un proceso largo y complejo de notificacin previa y arbitraje
estatal"
5G
.as guarderas del +/00 fueron de facto restringidas a empleados de la institucin, pero ni siquiera stos fueron
totalmente cubiertos por estos servicios" El 0istema de #horro para el 3etiro del 5B de la nmina vendra en 2::5,
como adelante se anali!a"
22
derecho pertenecan a los depositantes) para construir la infraestructura de establecimientos hospitalarios, sin
contrapartida a dichos fondos" Nsta sera una de las cuantas bombas de tiempo que estallara en los 2::;s" +gualmente
desapercibidas fueron las implicaciones de la segmentacin del sector salud (y por consiguiente de la poblacin) en
organismos con presupuestos y beneficios desiguales1 por un lado la seguridad social financiada en buena parte por el
impuesto general pagado por la totalidad de la poblacin, y por el otro, la llamada @poblacin abiertaA acobijada, en
principio, por la 0ecretara de 0alud, pero con beneficios muy inferiores a los de la seguridad social por la pobre!a
presupuestal relativa de este organismo"
58
Esta segmentacin entorpecera, a su ve!, los intentos de reforma del
sistema de salud venideros"
# partir de 2:<8, la prosperidad que la segunda guerra mundial haba trado fue desapareciendo al retirarse
los capitales que se haban refugiado en /'ico" # partir de esa poca, los gobiernos de /'ico consiguieron el
retorno de los capitales e'tranjeros con base en aplicar un modelo de desarrollo desigual1 salarios bajos, sostenidos
con bajos precios a la agricultura" .a maquinaria de control y de represin que el gobierno haba forjado con la
creacin del ,3+ reduca por mucho la necesidad de hacer m$s concesiones en materia social" .os <;s fueron la
poca del c,arris!o
57
y de la represin de cualquier movimiento que no fuera directamente controlado por el partido
oficial"
Tabra que esperar hasta el periodo presidencial de 2:G4-8< para que de nuevo se hablara de la creacin de
nuevo s programas sociales" # pesar de las complicaciones polticas que ese gobierno enfrent (movimiento de los
ferrocarrileros, la reverberacin de la revolucin cubana entre los estudiantes e intelectuales), emergi una poca tan
prspera como socialmente progresista en la que el gasto social se empe! a financiar por la deuda e'terna (en ve! de
la inflacin)"
En 2:G:, se modific la ley del seguro social para incluir a los jornaleros agrcolas y ejidatarios, y se
distribuyeron m$s tierras a los campesinos, quedando .ope! /ateos en segundo lugar despus de &$rdenas para el
reparto agrario" En 2:G: tambin, se cre el Instituto de *e+uridad y *ervicios *ociales para los -raba"adores del
stado (+000=E), homlogo del +/00 para el sector p%blico" Curante el mismo periodo, se mejoraron los institutos
de seguridad social de los trabajadores petroleros, electricistas y ferrocarrileros" .a prosperidad creciente permiti la
e'pansin espectacular del +/00, que entre 2:G: y 2:8< dobl su cobertura"
54
*inalmente, en 2:82, tomando al
empresariado totalmente por sorpresa (Maufman, 2:7G), se hi!o obligatoria la cl$usula constitucional sobre el reparto
de las utilidades de las empresas a sus empleados,
.ope! /ateos fue tambin el primer presidente en elevar la vivienda popular en algo m$s que un smbolo"
#unque los gobiernos precedentes haban ofrecido crditos con bajas tasas de inters (principalmente para las clases
medias y las c%pulas sindicales), segua muy limitado el alcance de sus esfuer!os" Entre 2:G: y 2:87, el +000=E
58
X (astos per c$pita de la seguridad social (+/00 e +000=E) contra los de la 00#"
57
El nombre proviene de la imposicin en 2:<7 de Ca! de .en (apodado l C,arro por su forma de vestir) como
secretario sindical de los ferrocarrileros"
54
,as de 5 8G7 5;; a G <<4 7;; afiliados (0palding, 2:7415;5)"
25
construy un total de <57: unidades habitacionales al a)o (#ldrete Taas, 2::2, ,uebla &adena, 5;;5)"
5:
#dem$s, se
construyeron grandes conjuntos habitacionales, y se congelaron las rentas en la parte central de la ciudad de /'ico"
En resumen, el gobierno de .ope! /ateos represent un segundo momento reformista crucial para la construccin
del Estado benefactor en /'ico" &uando el gobierno siguiente tomo posesin, los salarios de la clase obrera y de los
empleados p%blicos se haban recuperado de las mermas de la posguerra, y go!aban, adem$s, de servicios p%blicos
relativamente desarrollados" Juedaban todava fuera de la bondad estatal la mayor parte del campesinado
(especialmente los indgenas), cuyo trabajo mal pagado haba hecho posible el desarrollo industrial"
En el se'enio siguiente (2:8<-7;), se perderan muchos de los avances alcan!ados" Esto se debi en gran
parte a que ning%n presidente haba podido llevar a cabo la tarea cada ve! m$s urgente de ampliar la base fiscal del
financiamiento de las polticas sociales"
6;
#l no lograrse esta meta, el llamado @desarrollo estabili!adorA pronto
llegara a sus lmites" ,or la huelga (severamente reprimida) de los mdicos del +000=E en 2:8<
62
y la represin sin
precedentes del movimiento estudiantil de 2:84, el se'enio del ,residente Ca! Lrda! se ha identificado como un
periodo negro en la historia contempor$nea de /'ico" ,ero a la ve! fue un parte aguas en la transformacin poltica
del pas"
65

No obstante el relativo estancamiento de las polticas sociales durante ese periodo, las instituciones
establecidas siguieron desenvolvindose1 se e'pandi el sistema educativo del pas ante el crecimiento demogr$fico
acelerado presenciado desde los a)os G;
66
, y la seguridad social administrada por el +/00 sigui admitiendo a cada
ve! m$s afiliados al ritmo del todava significativo crecimiento de la economa formal, pasando de 8,554,7;; a :,<:8,
<;; afiliados entre 2:8< y 2:7; (0palding, 2:741 5;5)"
0e creo, para el campesinado, la Co!pa./a Nacional de *ubsistencias Populares (o &onasupo) abocada a la
construccin de peque)as bodegas para el almacenamiento del grano, y a la reglamentacin del precio de los
principales productos agrcolas"
6<
,ero estos esfuer!os limitados, no pudieron contrarrestar la creciente desigualdad
entre los diferentes sectores de la poblacin en materia de polticas econmicas y sociales, quedando los campesinos
fuera de la seguridad social" # los pobres rurales se sumaban ahora el creciente n%mero de los nuevos pobres urbanos
5:
El programa de construccin de viviendas por el +/00 se cancel como parte del acuerdo sobre el reparto de
utilidades"
6;
En los 2:7;s, el impuesto slo generaba el 4"5B del gasto federal (Brachet-/$rque!, 2::G127G)"
62
.os mdicos del +000=E se pusieron en huelga porque les haba sido negado el a+uinaldo de fin de a)o al cual
tenan derecho por ley" 0us lderes fueron encarcelados y los participantes perdieron el derecho a ejercer su
profesin" El aguinaldo no es una prima navide)a, sino un ahorro for!oso que se retiene del salario a lo largo del
a)o" ?ase Brachet-/$rque!, 2::G"
65
.a mayora de los estudiosos de la transicin democr$tica me'icana sit%an el principio de este procesos muy largo
en la crisis poltica creada por el movimiento estudiantil, su represin, y los esfuer!os posteriores que despleg el
poder por restablecer la legitimidad del rgimen"
66
0eg%n el +NE(+, entre 2:G; y 2:7;, la poblacin me'icana casi dobl, pasando de 5G,7:2,;27 a <4, 55G, 564
habitantes"
6<
.a historia temprana de &onasupo se encuentra en (rindle, 2:77, y la que sigui en *o', 2::5"
26
recin emigrados del campo, e'pulsados por las presiones econmicas y un crecimiento demogr$fico que
pr$cticamente haba anulado los efectos benficos del reparto agrario"
Estos fenmenos, aunque muy investigados por los cientficos sociales desde esa poca,
6G
todava no haban
llegado a la agenda gubernamental1 a pesar de haber creado el ,+CE3, un programa intergubernamental limitado que
proporcion infraestructura, crditos e insumos a los campesinos (Barajas, 5;;5), la pobre!a a%n no e'ista como tal
en la agenda oficial, solamente la falta de @desarrolloA que se pensaba resolver con m$s industriali!acin, o sea, en
realidad m$s desatencin al campo"
Esta relativa inmovilidad en materia social cambiara a partir de 2:75, con la introduccin, en plena
@estanflacinA, del desarrollo co!partido, un ambicioso programa de reformas fiscales, estructurales y sociales
destinado a impulsar de nuevo la economa a la ve! que mejorar las condiciones sociales de las masas" .a piedra
angular de este conjunto de transformaciones era una reforma fiscal, que sin embargo se suspendi abruptamente a
los pocos meses de haberse lan!ado, tras una violenta confrontacin con los empresarios que da)ara las relaciones
entre Estado y capital para el resto del se'enio"
Este programa se volvi cada ve! m$s problem$tico a medida que la recesin ceda terreno a la inflacin" #
ra! de la creciente brecha entre el salario y el costo de la vida, estallaron varios conflictos sindicales
68
que el
gobierno logr aplacar con la creacin en 2:76 del Instituto del 0ondo Nacional de la %ivienda para los
-raba"adores (m$s conocido como +nfonavit), a ser administrado de manera tripartita, siguiendo el modelo de la
seguridad social y del reparto de utilidades" # pesar de su conflicto con el presidente, las empresas no se opusieron a
la retencin del G por ciento del salario obrero para constituir el *ondo" .a e'periencia ya les haba demostrado que
bajo el rgimen de proteccin aduanera, los costos al sector productivo de las polticas sociales podan transferirse al
consumidor" Ese programa, que a los < a)os de su creacin logr construir 2G<,858 viviendas (en ve! de las 6;;,;;;
anunciadas por el presidente) no inclua, sin embargo, a la proporcin mayoritaria entre los obreros que ganaba de 2 a
2"G salarios mnimos,
67
por la prioridad inicialmente dada a la construccin de vivienda nueva"
.os sectores medios tambin se vieron beneficiados durante el se'enio de Echeverra, primero con la vasta
campa)a para e'tender la educacin a los declarados 2; (pero seg%n las estadsticas 2G) millones que no tenan
acceso a la educacin
64
, llevando al gobierno a duplicar el n%mero de puestos de maestros" .a mitad de este
6G
&itar obras de Lrlandina, Tumberto /u)os y &laudio 0tern para las migraciones" ,ara una historia social y poltica
de la planeacin familiar, vase Brachet-/$rque!, 2:4<a y b"
68
,rincipalmente el conflicto entre la tendencia democr$tica y su contra (gobiernista) en el sindicato de electricistas"
?ase Brachet-/$rque!, 2::G1 27:-242)"
67
El salario mnimo, aunque una medida de car$cter social cuando se adopt en 2:25, fue posteriormente utili!ada
por los distintos gobiernos como instrumento de poltica monetaria y salarial1 la primera consista en dejar que el
salario mnimo siempre quedara re!agado con respeto a la inflacin para frenar la inflacin, y la segunda en
mantener bajo el salario como parte del paquete de atractivos ofrecidos a la inversin e'tranjera" #unque todava no
haba llegado el momento de medir el salario mnimo en trminos de una canasta de bienes necesarios, no era ning%n
secreto que 2 a 2"G salarios mnimos correspondan a niveles de bienestar muy cercanos a la pobre!a"
64
Es importante anotar que tanto para la salud como para la educacin, obtener un 2;;B de cobertura es una
verdadera ha!a)a en un pas muy monta)oso y con una poblacin rural muy dispersa, faltando en esa poca hasta
2<
incremento se dedic a la educacin b$sica, y la otra a la creacin de una amplia red de escuelas tcnicas con miras a
crear alternativas a la educacin universitaria" En segundo lugar, los empleados p%blicos obtuvieron (sin haberlo
solicitado) la semana laboral de 6G horas, a pesar de la carga fiscal adicional que esto implicaba" *inalmente, el
*ovissste sigui con su programa de vivienda destinado a los empleados p%blicos, construyendo 2<,8GG viviendas
(#ldrete Taas, 2::21 47)"
.os pobres tambin obtuvieron un espacio, aunque todava muy reducido en este escenario de reformas" 0e
cre para ellos el Instituto Nacional para el 1esarrollo de la Co!unidad (+ndeco) destinado a la construccin de
vivienda, y la Co!isin para la Re+ulari&acin de la -enencia de la -ierra (&orett), para oficiali!ar y regulari!ar los
numerosos asentamientos irregulares de los millones de personas que se haban aglutinado alrededor de la ciudad de
/'ico" # los cuatro a)os de haberse creado +ndeco, se haban edificado 54 mil viviendas (#ldrete Taas, 2::21 47),
lo cual luca muy modesto en comparacin con las 2G<,858 del +nfonavit y las 2<,8GG del *ovissste, pero
representaba, sin duda, un antecedente muy importante" *inalmente, los pobres urbanos (as como los sectores
medios) se vieron beneficiados por el programa de control de los precios de los alimentos b$sicos (leche, huevos,
frijoles, tortilla, a!%car, arro!) y la venta de otros alimentos b$sicos a precios moderados a travs de la red de tiendas
que se incorpor a &onasupo" .os campesinos tambin se beneficiaran de esta red, con la creacin de tiendas rurales
administradas por ellos mismos" 0in embargo, esta red no pudo terminarse de crear antes de 2:78, y posteriormente
no se ampliara, e inclusive se desmantelara parcialmente (*o', 2::5)"
En %ltimo esfuer!o para respaldar a la poblacin hasta entonces e'cluida del Estado benefactor fue la
creacin en 2:76 del Pro+ra!a de *olidaridad *ocial que intent integrar a la seguridad social a las poblaciones
rural y la urbana no aseguradas" El <;B de este programa deba ser financiado por los fondos de jubilacin e
invalide! del +/00 (que ya estaban utili!ados para financiar el dficit creciente en los seguros de enfermedad y
maternidad)" Este programa, que slo fue incipiente, pronto fue abandonado ante la oposicin de los empresarios, las
c%pulas sindicales y los e'pertos en seguridad social que teman por la solide! financiera de los sistemas de
jubilacin (0palding, 2:42)" Dunto con las mejoras en los entonces mal dotados servicios de salud de la 0ecretara de
0alud y #sistencia (00#), esta reforma estaba encaminada, en principio, a triplicar la cobertura de salud en el campo"
,ero al final de cuenta, los %nicos servicios de salud universales que emergieron del se'enio fueron los de emergencia
y de planificacin familiar proporcionados gratuitamente a toda la poblacin"
#l final del se'enio, ni el +nfonavit ni los esfuer!os por detener los precios de los alimentos o sostener los
salarios, bastaron para detener la marejada de protestas sindicales a medida que la inflacin disminua los salarios
reales" &omo consecuencia, el gobierno no pudo valerse del apoyo popular para confrontar la oposicin empresarial
(manifestada por la fuga de capitales), o la hostilidad de las c%pulas sindicales, erguidas por el apoyo gubernamental
t$cito a las tendencias democrati!antes en los sindicatos" *ue en medio de dos devaluaciones, una al!a inflacionaria
aparentemente imparable, rumores de auto-golpe, y una serie continua de hostigamientos verbales entre presidencia
y c%pulas empresariales que se anunci, escasos meses antes del cambio de se'enio, la e'propiacin de cerca de
2;;,;;; hect$reas de tierras de riego en el Norte del pas que en su mayora ya haban sido ocupadas por campesinos
caminos para llegar a algunos pueblos"
2G
sin que interviniera la fuer!a p%blica" El se'enio termin en un pandemonio de rumores y acusaciones mutuas entre
los principales protagonistas de un rgimen que se topaba con las primeras limitaciones al crecimiento sin justicia
social que haba adoptado"
# pesar de la oposicin encontrada en la instrumentacin de sus reformas sociales, el se'enio de .uis
Echeverra haba aportado avances sociales sustanciales, destinados en su mayor parte a los obreros que seguan
siendo el actor con mayor poder de negociacin dentro del partido oficial" No obstante, el gobierno tuvo, adem$s, que
enmendar sus relaciones con los sectores medios, lo cual pr$cticamente lo haba for!ado a declarar una apertura
poltica, y llevar a cabo una primera reforma electoral que cre un cauce legtimo para las demandas e'presadas
desde afuera del partido oficial"
.os programas sociales del se'enio siguiente (2:78-45) destinados a los pobres deben su origen,
principalmente a las necesidades de romper el i!passe poltico en el que el se'enio de Echeverra haba dejado a su
sucesor, .ope! ,ortillo" El presidente entrante, adem$s de tener que reconstruir sus relaciones con casi todos los
grupos polticamente activados (vgr", los due)os del capital, los lderes sindicales, los peque)os y medianos
agricultores) tuvo que definir una nueva concepcin del bienestar, con tipos de acciones distintos e interlocutores
nuevos" Evitando el trmino de ca!pesino mancillado por el populismo echeverrista, el nuevo discurso
gubernamental se diriga a los @marginadosA, un trmino de moda que no poda ofender las sensibilidades
empresariales" El nuevo gobierno acabara construyendo, a partir de 2:7: (cuando el breve auge petrolero se lo
permitiera), un ambicioso y novedoso programa de combate a la pobre!a cuyas estructuras han sobrevivido hasta
nuestros das, aunque bajo varios nombres y con componentes e intensidades variables"
,or un lado, se sigui con los programas empe!ados o ampliados en el se'enio anterior (vgr"", la educacin,
la vivienda, los precios al consumidor controlados para los productos b$sicos), pero con innovaciones importantes,
como la creacin de la Universidad Peda++ica Nacional destinada a mejorar la formacin magisterial (y por va de
consecuencia los salarios), o la transformacin del +nfonavit en un organismo financiador que dejaba a los
contratistas (generalmente en manos de las c%pulas sindicales) la tarea de edificar la vivienda, lo cual reconcili a los
lderes sindicales con el Estado" =ambin aumentaron las prestaciones sociales incluidas en los contratos salariales
(principalmente por gastos de transporte y alimentacin) y los beneficios de todas clases, como tiendas de
autoservicio e'entas del nuevo impuesto de 2GB a la venta, para el +/00 y el +000=E, crditos para la compra de
muebles, etc" ,ero tambin se liberaron los precios de 2<; artculos controlados, en respuesta a las demandas
empresariales"
.as dos mayores innovaciones en materia social, ambas destinadas a los @marginadosA fueron la
Coordinadora General del Plan Nacional de 2onas 1epri!idas y Grupos Mar+inados# mejor conocida como
&oplamar, y el *iste!a 3li!entario Mexicano, o 0#/" .a primera era concebida como un paquete de financiamiento
de una variedad de acciones que utili!aba para administrarse la capacidad instalada de organismos estatales ya
establecidos, y se destinaba a mejorar la situacin de distintos grupos1 el sistema de abasto a !onas marginadas
&onasupo-&oplamar, el programa 0ahop-&oplamar para el mejoramiento de la casa rural, el abastecimiento de agua
potable y la construccin de caminos, el sistema 0E,-&oplamar para la construccin de escuelas rurales, el +/00-
28
&oplamar , el m$s importante por crear cobertura sanitaria entre la poblacin marginada
6:
" .a primera actividad de
&oplamar fue reunir informacin acerca de la satisfaccin de necesidades b$sicas, (un trmino puesto en boga en ese
momento por el Banco /undial) en trminos de vivienda, nutricin, salud y educacin, construyendo la primera
medicin de la pobre!a (&uadro 2), basada en una canasta bienes esenciales (Tern$nde! .aos, 2::5)"
<;
El 0#/, programa m$s innovador todava, pero a la ve! potencialmente m$s amena!ador para los circuitos
comerciales y cacica!gos regionales establecidos, pretendi lograr la independencia alimenticia del pas por medio de
la conformacin de una red sistmica (no burocrati!ada) que conectara de manera directa y funcional a los peque)os
productores y consumidores de los productos alimenticios"
<2
Ese programa, aunque inicialmente prometedor, tanto en
sus aspectos productivos como redistributivos, sera descontinuado a partir de 2:45"
El final del se'enio 2:78-45 no fue libre de turbulencias, crisis de confian!a ni devaluaciones" ,ero es
probable que de no haber bajado tan brutal como inesperadamente el precio internacional del petrleo entre 2:42 y
2:45, provocando el derrumbe de la economa,
<5
.ope! ,ortillo se hubiera recordado como uno de los presidentes
m$s activos, innovadores y e'itosos en materia social" *ue durante su gobierno que se gan (aunque, tristemente, por
un tiempo muy corto), la guerra contra la pobre!a" # vsperas de la declaracin de moratoria de 2:45 sobre la deuda
p%blica, la tasa de crecimiento de la pobre!a, medida en trminos de la &anasta de Necesidades Esenciales, haba
bajado de 26"8 a :"4B entre 2:7; y 2:77, y se haba vuelto inclusive negativa de 2:77 a 2:42 (&uadro 2)" Ce hecho,
el final del se'enio de .ope! ,ortillo marc el punto culminante en la construccin y ampliacin del Estado
benefactor me'icano, incluyendo finalmente al campesinado, despus del cual empe!ara a decaer y estrecharse" 0in
embargo, esta construccin segua inconclusa en 2:45, y lo que se haba edificado era repleto de lagunas y
desigualdades1 los campesinos servidos por +/00-&oplamar reciban beneficios die! veces inferiores a los afiliados
del +/00 (XBrachet-/$rque!, 2:4G), pero m$s que los usuarios de los servicios de la 0ecretara de 0alud, mientras
que los empleados de ,etrleos /e'icanos reciban m$s que todos los dem$s asegurados" .a poblacin indgena,
marginada dentro de los mismos marginados, segua con una cobertura escasa y de calidad inferior tanto en
educacin como en salud, y sin ayuda alguna para la vivienda o la alimentacin"
6:
+/00-&oplamar se financi en un 8;B con fondos p%blicos, y en <;B por recursos del +/00, no casualmente, el
fondo de pensiones, que una ve! m$s fue llamado a financiar la construccin de la infraestructura de servicios de
salud del pas sin contrapartida alguna1 m$s de 6;;; clnicas rurales (con la colaboracin en trabajo de las
comunidades rurales), y una red e'tensa de hospitales rurales" ,ara detalles sobre los programas &oplamar, vase
Barajas, 5;;5"
<;
X,ara mayores detalles, &oplamar 2:45a, b y cay *o' y (ordillo, 2:4:"
<2
,ara mayores detalles sobre la poltica alimentaria en esa poca, vase #ustin y Esteva, 2:479 Brachet-/$rque! y
0herraden, 2::<9 *o', 2::59 .uiselli, 2:4G9 3edclift, 2:429 y 0palding 2:4G)"
<5
En 2:45, los bancos internacionales suspendieron sus prstamos a /'ico, y el pas debi pagar 26"6 miles de
millones de dlares anuales por servicio de la deuda (el <7"GB de sus e'portaciones)" El crecimiento econmico
cay de 4 a -;"G, B, y la inflacin lleg a 8;B" .a deuda del sector p%blico alcan! el 24 por ciento del ,+B y la
e'terna, de 47"8 miles de millones de dlares presentaba un incremento de 82B con respecto a la cifra de los dos
a)os anteriores (Erquidi, 2:44)"
27
5* El Estado "enefactor en decli!e (1282-2000)
El a)o 2:45, inicio de la @dcada perdidaA, se ha generalmente designado como el punto de partida del
declive del Estado benefactor" 0uele olvidarse, sin embargo, que si la economa incontestablemente entr en crisis
aguda a partir de ese a)o, no sucedi lo mismo con el Estado benefactor, debido, en gran parte, a los esfuer!os del
gobierno de /iguel de la /adrid (2:45-44) para frenar el recorte de los programas sociales e'istentes, y hasta para
ampliarlos, como en el caso de la seguridad social"
<6
No obstante, las promesas de reducir el gasto p%blico hechas al
*/+ obligaron a bajar el gasto social (&uadro 5), con el consecuente desmejoramiento generali!ado en la calidad de
los servicios y las condiciones de trabajo en el sector educativo y sanitario" #l mismo tiempo, se @liberaronA los
precios de los alimentos b$sicos, lo cual se repercuti inmediatamente en niveles populares en el encarecimiento del
costo de la vida"
El gasto social me'icano (&uadro 5) cay de 27: dlares per c$pita en 2:45 a Y25< para el a)o siguiente, y
sigui descendiendo hasta :: en 2:48 (en comparacin con una cada promedio de slo 2G5 a 2<4 para el resto de
#mrica .atina)" El efecto de tales recortes fue intensificado ante la capacidad menor de la poblacin para acudir a
la medicina o la educacin privada" &omo haba sucedido en pocas m$s prsperas" .a poltica de descentrali!acin
de los servicios de salud y educacin hacia los estados, y de incorporacin de algunas clnicas del +/00-&oplamar a
la 0ecretara de 0alud, aunque intentaba bajar costos, result de momento m$s costosa, dando como resultado
inmediato un caos administrativo y mayores gastos para los usuarios" No obstante la solemne proclamacin en 2:4<
del derecho constitucional a la salud, los usuarios de servicios de la 0ecretara de 0alud tenan que pagar la totalidad
de las medicinas y las consultas con @cuotas de recuperacinA proporcionales a sus ingresos declarados"
<<
&on todo,
el da)o en los servicios p%blicos fue mucho menor que el de los salarios1 de representar el 8"G6 por ciento del ,NB en
2:4;, baj a G"72, o sea una cada del X"""B, min%scula en comparacin con la cada salarial del G7B durante el
mismo periodo (Brachet-/$rque! y 0herraden, 2::<)
#unque no se llev a cabo ninguna reforma en el sistema de jubilacin durante el gobierno de /iguel de la
/adrid, las causas de su derrumbe financiero son directamente imputables a la crisis econmica que empe! en 2:45"
#l no haber pr$cticamente ninguna reserva, por los usos anteriores del fondo de pensiones (construccin de
infraestructura, +/00-&oplamar, etc"), el +/00 funcionaba como un sistema de transferencia directa entre
trabajadores y jubilados" #l incrementarse la tasa de desocupacin, disminuy autom$ticamente la capacidad de pago
a los jubilados" ,or a)adidura, la misma maduracin del sistema empe! a significar, a partir de los a)os 4;, que la
relacin entre incremento de aportantes e incremento de beneficiarios se fuera deteriorando" /ientras que la tasa
anual de crecimiento esperada de los pensionados era del orden del G por ciento, la de los nuevos aportantes no
<6
Curante el periodo, fueron admitidos a la seguridad social varios grupos, como los estudiantes universitarios, con
ingresos nulos" &omo resultado, la cobertura paso de <8 a G5 por ciento de la poblacin, pero sin cambios en los
recursos destinados a los servicios" ,ara cerrar la brecha, se increment la aportacin patronal a :GB, al mismo
tiempo que se redujo la estatal a GB" #dicionalmente, el periodo de cobertura del +/00 a los desempleados fue
recortado de 8 a 6 meses"
<<
En cambio, la 0ecretara de 0alud durante este periodo negoci con los laboratorios precios bajos para lo que se
llam el @cuadro b$sicoA que inicialmente incluan m$s de 6;; medicinas entre las m$s utili!adas en el sector
p%blico"
24
rebasaba el 6 por ciento (+/00, 2::G)" #simismo, la relacin entre activos y pasivos que haba sido de 2 a 5; en
2:8;, haba bajado a 2 a 22 en 2:46, y a 2 a 7 para 2:4: (Bertranou, 2::G)" En los a)os ochenta, tambin, empe! a
aumentar dram$ticamente la evasin y la subdeclaracin patronales, igualmente fruto de las grandes dificultades
atravesadas por las empresas durante ese perodo de alta inflacin y desplome del mercado interno ante la apertura
arancelaria" Entre 2:4; y 2:44, las prestaciones de jubilacin cayeron en un 8;B, por lo que el 4GB de los
pensionados reciban slo el 6GB del salario mnimo, hecho dram$tico en un momento en que ste apenas alcan!aba
para comprar el 6; por ciento de la canasta b$sica" #nte las protestas del Movi!iento Unificado Nacional de
Jubilados y Pensionados, se fijo el mnimo de las pensiones en 7;B del salario mnimo en 2:4:, nivel que segua
insuficiente"
El perodo de /iguel de la /adrid asent las bases jurdicas de los cambios venideros en el Estado
benefactor, sirviendo de laboratorio de las reformas del se'enio siguiente" En particular, el reconocimiento jurdico,
en la nueva ley de salud que se promulg en 2:4<, que defina al sector privado como componente del sector salud,
prepar la reformulacin de la relacin entre lo privado y lo p%blico, que llegara m$s adelante hasta las propuestas
de subrogacin de los servicios p%blicos a los privados" En cambio, el derecho constitucional a la salud qued a nivel
retrico, dado que no se establecieron mecanismos jurdicos para garanti!arlo
#l final del se'enio, la insatisfaccin y las protestas p%blicas haban llegado a tal grado que pareca posible
que el Estado, tal como se haba creado en 2:27 y afian!ado a lo largo del siglo, estuviera encaminado hacia una
transformacin profunda ante la posibilidad de la victoria electoral de la oposicin1 si ganaba la derecha (el ,artido
de #ccin Nacional) en el sentido de menos Estado benefactor, o si ganaba la i!quierda (*rente Cemocr$tico
Nacional) en sentido contrario" ,ero estas posibilidades quedaron postergadas al ser declarado vencedor 0alinas de
(ortari, candidato del ,3+, a pesar de las evidencias de fraude electoral"
<G
,ara 2:4:, la crisis econmica y la
inflacin parecan controladas, por lo que poda esperarse, sino un nuevo despegue del Estado benefactor, por lo
menos cierta recuperacin de los niveles anteriores a 2:45"
&arlos 0alinas de (ortari (2:44-2::<) lleg al poder con poca legitimidad electoral y muchas presiones por
parte del empresariado, de las clases medias, de los sectores populares y de los acreedores e'ternos" Ce este conjunto
de demandas, aparentemente incompatibles e irreconciliables, surgi una peculiar combinacin de reformismo
poltico, neoliberalismo econmico y asistencialismo populista gracias a los cuales el status quo poltico se sostuvo
por die! a)os m$s" En lo poltico, el gobierno hi!o lo posible para destruir y dividir sus enemigos m$s sobresalientes
(particularmente los partidos de oposicin, pero tambin los lderes sindicales rebeldes)9en lo econmico robusteci y
institucionali! el pacto con el empresariado que haba permitido yugular la inflacin, renegoci la deuda e'terna, y
firm el =ratado de .ibre &omercio de #mrica del Norte (=.&#N) con Estados Enidos y &anad$9 en lo social,
volvi a lan!ar la idea, archivada desde 2:76, de solidaridad, ahora respaldada por la infraestructura y e'periencia
acumuladas de &oplamar"
#l igual que &oplamar, el Pro+ra!a Nacional de *olidaridad# o ,ronasol, era un paquete financiero
<G
,ara que pudiera ser declarado vencedor en la contienda de 2:4:, se tuvieron que callar las computadoras que
haban hecho el conteo durante casi una semana"
2:
administrado entre varias entidades estatales" #dem$s de reconfigurar el apoyo popular al rgimen (Bailey, 2::69
Cresser, 2::69 /olinar y Oeldon, 2::<), ,ronasol quiso demostrar las bondades para abatir la pobre!a de la
beneficencia focali!ada en los m$s necesitados"
<8
No obstante que gastaba el <; por ciento de sus fondos en obras de
infraestructura,
<7
dedicando slo el 2GB a proyectos generadores de empleos para los pobres, focali! sus programas
en el <4B de los hogares de e'trema pobre!a1
<4
,roporcion servicios urbanos (agua, drenaje, electricidad y
construccin de calles) en los @cinturones de miseriaA periurbanos (anteriormente a cargo de la 0ecretara de Lbras
,%blicas y =ransportes)9 foment la autoconstruccin en las ciudades y el campo (,uebla &adena, 5;;5)9 sigui con
los centros de salud de primer nivel y hospitales rurales heredados de &oplamar9 y ofreci crditos a comunidades
rurales (en sustitucin a Barral)" # estos programas se agregaron unos cuantos nuevos con fondos restringidos, pero
de crucial importancia poltica, como las becas para escolares, o la ayuda financiera a mini-negocios"
,ronasol fue tanto una versin ampliada de &oplamar como una frmula nueva de participacin popular,
m$s no a travs del partido oficial (en otras palabras, fuera del control de las c%pulas corporativas sindicales), lo cual
tendra consecuencias no anticipadas para la sobrevivencia del sistema poltico autoritario-corporativo que 0alinas
intentaba @moderni!arA
(Cavis y Brachet-/$rque!, 2::7)" &omo programa de combate a la pobre!a, hubiera sido m$s efica!, seg%n .ustig
(2::<144), si los fondos gastados se hubieran distribuido entre los pobres"
En materia de salud para los no asegurados,
<:
la %nica iniciativa reformatoria salinista fue la entrega a los
estados de los programas verticales tales como el sarampin o la malaria, a pesar de las insuficientes capacidades de
un gran n%mero de ellos para llevarlos a cabo"
G;
,aralelamente, con la descentrali!acin empe!ada desde mediados de
los 2:4;s, los estados ricos empe!aron a diferenciarse de los pobres en trminos de servicios educativos y
sanitarios"
G2
,ara remediar parcialmente estos problemas, se inici en 2::2 el Pro+ra!a de 3poyo a los *ervicios de
*alud para Poblacin no 3se+urada (,#00,#) que reparti 5G; millones de dlares (provenientes de prstamos
<8
#lgunos analistas del periodo (como Barajas, 5;;5 y #guilar ?illanueva, 2::8) reportan que 0alinas de (ortari
atribua la pobre!a generali!ada de <; millones de me'icanos (seg%n las mediciones de &oplamar en 2:44) se deba
no a las polticas de ajuste y apertura arancelaria, sino a las polticas de gasto gubernamental no focali!adas a los
m$s necesitados de su predecesor"
<7
Estas obras, a menudo sin relacin con poblacin de bajos ingresos como en el caso de los puentes sobre autopistas
tursticas, cobraban la mitad de los gastos incurridos a las poblaciones beneficiarias, lo cual equivala a cobrarles un
impuesto para instalaciones que se deberan haber financiado con los impuestos generales (.ustig, 2::<)"
<4
X*uente
<:
.a participacin del gasto en salud en el ,+B durante el perodo 2:45-:; haba bajado de 5"GB a 2"6B, terminando
en 2"7B en 2::; (0alinas de (ortari, 2::;) donde quedara para el resto del se'enio" &hecar esta afirmacin
G;
#lgunos analistas, entre ellos .pe! #rellano (2::5127G), opinan que el desmantelamiento apresurado de estos
programas para su hori!ontali!acin se repercuti en el recrudecimiento del paludismo, de las enfermedades
respiratorias agudas, enteritis y otras enfermedades diarreicas, y en la epidemia muy severa de sarampin de 2:44-
4:"
G2
.aurell y 3ui! (2::8) hacen una recopilacin detallada de los recursos fiscales de cada estado en 2::5 que revela
una gran disparidad entre las entidades federativas"
5;
internacionales) entre &hiapas, La'aca, (uerrero, Tidalgo y el Cepartamento del Cistrito *ederal para los servicios
a la poblacin marginada"
El +/00 no escap a la voluntad de reforma del salinismo que puso en marcha, a partir de 2::;, un proyecto
de reforma de esta institucin debatido tras puertas cerradas en sus distintas versiones durante meses, entre el equipo
gubernamental (principalmente la 0ecretaria de Tacienda y el Banco de /'ico), los empleadores (compa)as de
seguro, &oparme'), y los sindicatos, quedando el movimiento de jubilados en margen de las negociaciones, pero con
cierta presencia (Brachet-/$rque!, 5;;2)" .a importancia del proyecto, para el gobierno, ya no resida
e'clusivamente en aliviar las dificultades del +/00, sino en generar ahorro interno para financiar el crecimiento,
remedio indispensable tras a)os de hemorragia de capitales" # mediados de 2::2, el gobierno present al &ongreso
del =rabajo
G5
un proyecto que contemplaba la creacin de un sistema complementario de coti!aciones individuales, y
la privati!acin gradual del sistema de jubilacin" .a respuesta obrera fue no a la privati!acin y s al seguro
complementario que no cambiaba el status quo" El gobierno cedi, en vista de la pro'imidad de las elecciones
parlamentarias de 2::2 y presidenciales de 2::< en las que el apoyo obrero era fundamental" #s naci el *iste!a de
3,orro para el Retiro (0#3)" #probada oficialmente el 5< de febrero de 2::5, la reforma se e'tendi el da siguiente
al +000=E donde todava sigue vigente" El 0#3, enteramente pagado por los empleadores, representa un 5 por ciento
de la nmina (con rendimiento mnimo del 5B real), depositado en cuentas individuales en los bancos escogidos por
cada empresa, mismos que tuvieron que ser rescatados en 2::<-:G"
# finales de 2::<, el se'enio salinista pareca haber re consolidado la hegemona del ,3+ sobre bases
nuevas, y apaciguado las protestas populares que haban ensombrecido los se'enios presidenciales anteriores" ,ero en
2::<, la rebelin Hapatista, el asesinato de Conaldo &olosio, candidato del ,3+ a la presidencia para 2::<-5;;; y del
0ecretario (eneral del ,3+, as como el Zerror de diciembreZ
G6
precipitaron otra crisis financiera gigantesca, echando
abajo en unos pocos meses el edificio complejo de estas estrategias polticas" 0in embargo, las elecciones tanto
legislativas de 2::2 como la presidencia de 2::< fueron ganadas por el ,3+, a costa de algunas concesiones a los
viejos actores corporativos por su colaboracin en el esfuer!o electoral de sus afiliados"
En materia social, la obra salinista haba construido sobre la arena" .a base financiera de ,ronasol -- la venta
de las empresas estatales-- haba desaparecido, mientras que la pobre!a haba seguido aumentando (de 8< a 88B
entre 2:4: y 2::5, seg%n BoltviniP, 2::<) bajo el impacto en el empleo de las polticas de restructuracin y
estabili!acin que para 2::< haban inflado el sector informal a 6":6 millones de personas (&ieme'-Oefa, 2::G)"
Entre los m$s necesitados, seguan sin haber atrado la atencin del Estado los pueblos indgenas, cuya e'istencia
empe! a ser polticamente percibida a ra! de la rebelin !apatista, pero demasiado tarde para beneficiarse de la
inclusin en el Estado de bienestar vacilante" *inalmente, los fondos depositados en el 0#3, lejos de haber relan!ado
la economa, haban desaparecido con el cracP financiero de diciembre 2::<, pero tendran que ser reembolsados por
el Estado a los depositantes"
G5
Lrganismo que reuna los principales sindicatos dentro y fuera del ,3+
G6
#s se denomin el anuncio por parte de la secretara de Tacienda de un cambio en la banda de flotacin del ,eso,
la cual provoc un p$nico financiero generali!ado"
52
Hedillo (2::<-5;;;), %ltimo presidente de un rgimen nacido en 2:2;, empe! su periodo con una crisis
financiera que requiri un rescate internacional de G; billones de dlares, y sin fondos para dar seguimiento al
@neoliberalismo socialA de su predecesor" 0in embargo, quiso ser un presidente social1 reform tanto los servicios de
salud a poblacin abierta como la seguridad social, y sigui con el compromiso formal de combatir la pobre!a"
En el Pro+ra!a de Refor!a del *ector *alud 4,oder Ejecutivo *ederal, 2::8) encontramos, adem$s de la
reiteracin de metas y programas anteriores, la definicin de un Z,aquete B$sico de 0ervicios de 0aludZ (,B)
constituido por 25 intervenciones b$sicas seleccionadas en funcin del peso de la enfermedad y del costo-
efectividad"
G<
# pesar del esfuer!o financiero masivo que el programa requera, la reforma previa que sera
completamente financiada por los estados a partir del a)o 5;;;" ,ara los 2; millones de personas que se consideraban
haber quedado fuera del ,B, la solucin fue la creacin de servicios por unidades mviles,
GG
que se benefici de un
prstamo adicional del Banco /undial de <G; millones de dlares" .as regiones cubiertas por el +/00-0olidaridad
estaban, en principio, incluidas en la reforma, pero la administracin y operacin del ,B de facto fue llevada a cabo
por el +/00 y por los estados separadamente"
En el documento de la reforma formali!aba la segmentacin entre Zpoblacin con capacidad de prepagoZ y
los pobres sin capacidad de pago, para los cuales se reconoca la responsabilidad del Estado" ,ero a diferencias de
pases que seguan este mismo esquema, la parte del aparato sanitario destinada a la primera no estaba en manos de
empresas privadas, aunque en el futuro se incorpora una parte de la medicina privada de prepago a la seguridad
social, bajo esquemas de subrogacin" Ce hecho, el te'to de la reforma afirmaba la necesidad de una mejor
interaccin de la medicina p%blica con la privada (00#, 2::G)" En cierto sentido, el te'to de la reforma no haca m$s
que consagrar la divisin que siempre haba e'istido entre seguridad social y servicios a poblacin abierta, pero con
matices distintos1 se defina oficialmente como m$s incluyente la seguridad social (a travs del seguro voluntario), y
como ZintegradoZ el subsector destinado a la poblacin de recursos escasos bajo la autoridad de los gobiernos
estatales" .a 00# quedaba as liberada de sus obligaciones de servicio, pudiendo, en principio, concentrarse en su
funcin normativa y rectora del 0istema Nacional de 0alud, pero limitada, de facto a la supervisin del subsistema
destinado a los pobres" El llamado *iste!a Nacional de *alud figuraba como un escudo simblico detr$s del cual
persistan las escisiones de anta)o, modificadas y moderni!adas por las reformas lan!adas desde los a)os 4;"
*inalmente, al igual que el derecho a la salud, la aplicacin del ,B no constitua una obligacin estatal
jurdicamente definida con base en la cual los usuarios podan hacer demandas si no se cumpla" ?ice versa, los
G<
El ,B originalmente propuesto por la *undacin /e'icana para la 0alud contena 5< intervenciones b$sicas, de
las cuales la 00# seleccion solamente 251 saneamiento, planificacin familiar, atencin prenatal, del parto y
puerperio y del recin nacido, vigilancia de la nutricin y crecimiento infantil, inmuni!aciones, manejo de la diarrea
en el hogar, tratamiento antiparasitario, infecciones respiratorias agudas, prevencin y control de tuberculosis
pulmonar, prevencin y control de la hipertensin arterial y de la diabetes melitos, prevencin de accidentes y
manejo inicial de lesiones y capacitacin comunitaria para el auto cuidado de la salud"
GG
E'iste un antecedente de esta frmula es en los a)os setenta, que dio resultados poco alentadores, por la dificultad,
por un lado que las unidades cumplieran con los horarios, y que las enfermedades se detuvieran hasta que lleguen
dichas unidades" En el programa actual, las unidades mviles del ,B incluir$ personal voluntario de las comunidades
y pasantes de medicina o enfermera en periodo de servicio social, lo cual implica una alta rotacin y altos niveles de
ausentismo, al igual que ha sucedido en los centros de salud manejados por los estados"
55
centros de salud podan atender a m$s problemas de los que estaban definidos en el ,B, como de hecho generalmente
lo hicieron, para no dejar fuera una proporcin muy alta de pacientes que, en principio, haban quedado fuera de
cualquier cobertura"
G8
#hora como en el pasado, los centros de salud y hospitales de los sistemas estatales eran
saturados de demanda, subabastecidos, carentes de personal y equipo suficientes, y sujetos a altas tasas de rotacin"
&omo consecuencia inevitable de estas condiciones, proporcionaban servicios generalmente de baja calidad, y en
condiciones sumamente difciles, tanto para el personal como para los usuarios" +ndudablemente, los centros de
+/00-0olidaridad tambin haban resentido los efectos de la pobre!a fiscal creciente, pero seguan operados por
personal de planta (en ve! de voluntarios en el caso de los sistemas estatales), y abastecidos con relativa
regularidad"
G7

#dem$s de stas reformas, El gobierno de Hedillo (2::<-5;;;) continu con la lucha contra la pobre!a tras
un intervalo de tres a)os sin ninguna accin, y sin la aportacin de recursos fiscales aportados por la venta de las
empresas paraestatales de los que se haba beneficiado ,ronasol" &omo consecuencia, baj la cobertura a 5"8
millones de familias (,rogresa, 5;;;), una baja de <4 a 5;B de la poblacin oficialmente en estado de e'trema
pobre!a" ,ronasol fue rebauti!ado Pro+ra!a de ducacin# *alud y 3li!entacin o ,rogresa, y administrado
conjuntamente por varias secretaras de Estado y por los gobiernos estatales" 0e dirigi e'clusivamente a la e'trema
pobre!a rural, dejando fuera de cualquier proteccin estatal a los pobres urbanos, e inclusive desmantelando el
subsidio a la tortilla y reparto de leche de bajo costo a esta poblacin que haba e'istido desde los 2:7;s" El programa
distribuy a las familias (directamente a las mujeres) subsidios en efectivo, becas escolares y complementos
alimentarios" .a comunidad haba dejado de ser la unidad de accin, y la participacin y organi!acin comunitaria los
impulsores de demandas desde abajo" 0e trataba de un programa de caridad vertical enfocado en la alimentacin"
,aralelamente, el programa ,rocampo proporcion subsidios para la produccin campesina, pero de manera muy
restringida"
G4
.a reforma del +/00 que privati! el sistema de pensin y abri el sistema a los trabajadores no asalariados
con capacidad de pago fue, adem$s de (o m$s que, seg%n las opiniones) una poltica social, una estrategia para sacar
el pas del marasmo econmico"
G:
&on un sistema de capitali!acin, se esperaba crear un instrumento de captacin
del ahorro nacional confiable y lograr una mayor autonoma de la economa nacional con respecto a la inversin
e'terna" ,ara sorpresa del equipo gubernamental, la propuesta de reforma que se present en la &$mara de Ciputados
G8
Entrevistas de la autora con los responsables de los 0istemas de 0alud de (uanajuato, La'aca y 0onora, 2::4-::"
G7
0eg%n (on!$le!-BlocP et al", 2::7, menos del 2GB de los hospitales del sistema 00# tienen el abastecimiento
adecuado de medicamentos" En un diagnstico que la propia 00# llev a cabo, se revel que la carencia de recursos
humanos, y la falta de participacin comunitaria han sido responsables de la ineficiente operacin de los centros de
salud, a pesar de los esfuer!os por fortalecer los 0+.L0"
G4
3eferencias"
G:
.a debacle financiera de diciembre 2::<, haba refor!ado estos imperativos, y abierto un nuevo perodo de
e'trema austeridad presupuestaria tras el gigantesco rescate internacional" Esto cerraba todas posibilidades de paliar
el dficit creciente del seguro de +nvalide!, ?eje!, &esanta en Edad #van!ada y /uerte con los mtodos habituales
de incremento de la deuda e'terna"
56
en 0eptiembre de 2::G, no se top con la oposicin del &=, sino con la del sindicado del mismo +/00 y de los dos
principales partidos de oposicin (Elloa ,adilla, 2::8)"
Ena ve! asentado el polvo de las protestas y de los regateos, rasgos significativos de un rgimen que se
estaba democrati!ando, qued un sistema de pensiones que priori!aba el principio de capitali!acin pero conservaba
rasgos de un sistema de reparto" En la Nueva .ey del 0eguro 0ocial (N.00), los seguros de +nvalide! y /uerte, y
0ervicios /dicos a los ,ensionados (siempre deficitarios) continuaban bajo el principio de reparto, mientras que los
de 3etiro y &esanta en Edad #van!ada y ?eje! se depositaban en cuentas individuales de las 3d!inistradoras de
0ondos de Retiro, o afores, instituciones financieras privadas pero separadas de los bancos para asegurar la
proteccin de los depsitos (&uadro 6)" Enas compa)as de seguros se encargaran del pago de las rentas vitalicias" #l
final de esta complicada tubera financiera, quedara escasamente un 7; a 7GB de los depsitos (dependiendo de las
comisiones de las distintas afores), con la %nica garanta para el titular de una cuenta (por parte del gobierno, no de
las afores) de una renta vitalicia mnima de un salario mnimo, nivel que el antiguo sistema haba logrado recuperar
despus del periodo de crisis de 2:45 a 2:47, pero con menos tiempo de coti!acin"
,ara la gran masa de los trabajadores sujetos a un mercado laboral precari!ado (sobre todo las mujeres), el
salto de G;; a 25G; semanas de coti!acin en la N.00 (a los 8; a)os para cesanta y a los 8G a)os para retiro) era el
cambio m$s castigador con respecto al rgimen anterior, aunque sus efectos no seran perceptibles hasta 2G a 5; a)os
m$s tarde, una ve! agotada la opcin para los trabajadores inscritos antes de 2::7de optar por el rgimen antiguo" El
Estado se haca cargo de financiar la transicin" .os grandes ganadores eran los empresarios cuyas cuotas haban
pasado de :G a 7<B (&uadro <), mientras que la aportacin del Estado haba subido de G a 26"4GB"
8;
.os trabajadores
vean sus coti!aciones mensuales aparentemente sin cambios, pero con un n%mero de semanas por coti!ar casi
triplicado, y una merma del 5;-5GB de sus depsitos captados por las afores y compa)as de seguro" .a cobertura,
adem$s, se ampliaba para captar los ahorros de la minora de los trabajadores informales capaces de coti!ar (en un
solo pago anual) tres salarios mnimos, mismos que no se beneficiaran del rgimen de transicin"
El primer gobierno no priista, encabe!ado por ?icente *o', tom posesin en 5;;; con una economa que,
a pesar de los esfuer!os de se'enios anteriores, no haba logrado recuperar las tasas de crecimiento y creacin de
empleo que hubieran hecho rendir los frutos esperados a las reformas sociales de los a)os :;" .a pobre!a e'trema
rural no se haba abatido a pesar de ,rogresa, y quedaban la creciente pobre!a e'trema urbana, as como la pobre!a
tout court# que haban quedado fuera de los programas focali!ados, y en la mayora de los casos tambin fuera de la
seguridad social"
82
.a falta de crecimiento de la planta productora no haba permitido que se incrementaran el ahorro
nacional captado por las afores en los niveles esperados9 finalmente, la recesin estadunidense, empe!ada en 5;;;,
se haba agudi!ado tras las invasiones de #fganist$n y +raP, y repercutido en la economa me'icana, que con el
=.&#N haba quedado todava m$s estrechamente atada a la del vecino del Norte"
# pesar del fracaso inicial en el intento de ampliar la base fiscal, el gobierno de *o' intensific el esfuer!o
8;
Esto era casi un regreso al nivel de aportacin de 25"GB anterior a la reforma de 2:48"
82
X&ifras
5<
por abatir la pobre!a e'trema rural, primero, y luego la urbana a partir de 5;;6X, incrementando en un 4GB el
presupuesto de ,rogresa, ahora renombrado )portunidades" .a lucha contra la pobre!a ahora cubre <"8 millones de
hogares, casi duplicando la cobertura de ,rogresa" /ientras que la unidad de focali!acin de ,ronasol haba sido la
comunidad, y la de ,rogresa la familia, la de Lportunidades es los menores nacidos en familias de e'trema pobre!a"
Lportunidades parte del diagnstico que el crculo vicioso de la pobre!a rural se debe a la falta de capital social
--asistencia a escuela y salud-- apostando a que la pr'ima generacin no quedara atrapada en la pobre!a si los ni)os
y ni)as de hoy son bien alimentados, saludables, y terminan la secundaria" ,or lo tanto, Lportunidades trata menos de
abatir la pobre!a, que de romper la transmisin intergeneracional de la misma" 0in embargo, en el verano de 5;;6, se
anunci que el n%mero de pobres e'tremos haba pasado de 55 a 5; millones, hecho que se interpret como evidencia
de la efectividad del programa"
85
# pesar de no e'istir, a la fecha, evaluacin del programa, salvo la frecuencia de asistencia a la escuela y
recepcin de alimentos, Lportunidades est$ siendo criticada por algunos por su supuesto fundamental de que sus
beneficiarios saldr$n de la pobre!a por el solo hecho de crecer sanamente y terminar su ciclo educativo" =iene que
intervenir adem$s, ellos argumentan, la creacin de oportunidades econmicas" En otras palabras, se teme que el
programa pueda no tener los resultados de largo pla!o que se esperan a menos que se crean empleos aprovechables
por sus @egresados, @cosa que no puede planearse dentro del ciclo poltico presidencial de 8 a)os" 0e agrega, adem$s,
que e'iste evidencias indicando que solamente la escuela preparatoria y la universidad dan dividendos en los salarios
(BoltviniP, 5;;6)"
El se'enio de ?icente *o' destaca, adem$s por lan!ar una nueva iniciativa en materia de salud a la poblacin
abierta con la creacin del @0eguro ,opularA que entrar$ en vigor en 5;;<, aunque participar en el no sea obligatorio
para los estados" 0e trata de un programa hasta la fecha e'perimental, y cuyos resultados todava no se han dado a
conocer al p%blico, consistente en reestructurar la salud a la poblacin abierta bajo el principio de pre-pago calculado
en funcin de la capacidad econmica de los participantes" *inanciado entre los estados, el gobierno federal y los
beneficiarios, el 0eguro ,opular abre un abanico de intervenciones mucho m$s amplio que el ,B"
,or %ltimo, aunque no se trate de una iniciativa gubernamental central, el +/00 anuncia en su Infor!e sobre
la *ituacin 0inanciera del Instituto de julio de 5;;6, @graves problemasA en el fondo de pensiones, y que de seguir
funcionando en las condiciones actuales, su seguro de enfermedades y maternidad tendr$ que limitarse a pagar
sueldos para 5;5;, porque @ya no habra ning%n recurso disponible Ren medicinas, equipos, etc"S, imposibilitando la
prestacin de serviciosA (de 3eforma, 5 y 6de Dulio, 5;;6)" El informe revela que entre 5;;; y 5;;5, el crecimiento
del +/00 se ha detenido, e inclusive revertido, con menos consultorios y hospitales en el 5;;5 que el
5;;;,
86
quedando la infraestructura insuficiente para atender la demanda creciente" ,ara los e'pertos, sin embargo,
85
0in embargo, algunos e'pertos alegan que ese cambio puede ser un artificio estadsticos, dado que es significativo
solamente para las $reas rurales con respecto a la pobre!a alimentaria, y solamente significativo para las $reas
urbanas (donde todava no se ha aplicado), para la pobre!a de capacidad (?ase Lportunidades, 5;;; para las
definiciones de pobre!a adoptadas por el gobierno)
86
274< en 5;;; contra 2772 en 5;;5,
5G
este anuncio no es sorprendente1 el seguro de enfermedades y maternidad, desde su creacin, haba siempre sido
deficitario, y por lo tanto dependiente del super$vit del fondo de pensiones para mantenerse" #l privati!ar las
pensiones, este seguro no poda m$s que ir a la quiebra, eventualidad que no se difundan en los 2::;s para no
peligrar la reforma del sistema de pensiones" En cuanto a sta, se acepta ahora que no ha sido tan fructfera como se
haba esperado, por la capacidad e'tremadamente limitada del ahorro en una economa de dbil creacin de empleo y
bajos salarios" 0imult$neamente, el +000=E ha estado gestando su propia reforma desde principios del se'enio,
quedando, sin embargo, fuera del $mbito p%blico los debates internos correspondientes al proceso a la fecha"
# los tres a)os de haber empe!ado el se'enio encabe!ado por ?icente *o', es demasiado temprano para
concluir sobre su desempe)o en materia social" 0in embargo, queda claro que el se'enio ha aportado su cosecha de
innovaciones dentro de las posibilidades de financiamiento e'istentes, pero que de no mejorarse la situacin
econmica general del pas, sus polticas sociales quedar$n limitadas en su alcance por la pobre!a fiscal, al igual que
las de sus predecesores del periodo de declive del Estado de bienestar"
6ituacin actual y conclusiones
# lo largo de este trabajo, hemos visto como las desigualdades regionales, sociales e institucionales del
/'ico de hoy se han ido construyendo desde la independencia bajo los imperativos, primero de la formacin de un
Estado nacional, y despus de la consolidacin, reproduccin, y finalmente transformacin del rgimen nacido de la
3evolucin de 2:2;"
Este proceso permiti la construccin de un sistema de bienestar a la ve! fragmentario, inequitativo e incompleto, que
dej e'cluida la poblacin rural" Esto no fue %nicamente el fruto de los esfuer!os de un periodo presidencial u otro,
como suele argumentarse, o de problemas de un momento en particular, sino de una din$mica general que
compartieron las distintas variantes de polticas sociales que se adoptaron, sobre todo desde la 3evolucin"
.as menos fragmentarias, inequitativas o incompletas entre todas las polticas sociales anali!adas aqu, y las
que m$s estuvieron en el centro de la poltica nacional desde la 3eforma, fueron las de educacin" Toy en da, la
0ecretara de Educacin considera que pr$cticamente la totalidad de la poblacin tiene acceso a educacin, lo cual
constituye un esfuer!o presupuestario y organi!ativo considerables" 0in embargo, el promedio nacional de 8 a)os de
escolari!acin en el pas todava est$ muy bajo, en comparacin con varios pases de #mrica .atina que han logrado
resultados mejores con recursos presupuestarios igual o mayormente escasos, y a menudo en condiciones polticas
mucho menos estables que /'ico"
8<
#unque no hemos podido abundar en los aspectos de calidad en ninguna de las
polticas anali!adas, est$ claro para la mayora de los especialistas que el sistema de educacin p%blica me'icano ha
descuidado la calidad (qui!$s, precisamente a ra! del esfuer!o enorme de cobertura), al grado que las lites del pas,
8<
&ifras de escolari!acin para Eruguay, #rgentina, &hile, Brasil, etc"
58
durante el ,orfiriato como hoy en da, mandan sus hijos a escuelas privadas, muchas de ellas e'tranjeras" Esto
significa que mucho antes de que el neoliberalismo haya introducido la nocin de subsidiariedad del Estado y
reducido el gasto social, las polticas educativas de un gobierno tras otro ya haban separado el pas en dos tro!os1 los
que podan pagar una educacin de calidad, y los que tenan que cursar en las escuelas del gobierno" &on esta base,
las universidades no han tenido m$s opciones que seleccionar a travs de e'$menes de entrada que recha!an la
mayora de los egresados del sistema nacional, o admitir stos menos selectivamente, con las consecuentes
dificultades para ofrecer carreras en los niveles requeridos por el mercado laboral"
.as polticas de salud, m$s tardas y menos polticamente centrales que las educativas, pero no menos
cruciales para el bienestar, han dividido el pas no en dos, sino en cinco categoras con servicios y beneficios
desiguales1 2) los que pueden pagar la medicina privada95) los afiliados a la seguridad social (que a su ve! se dividen,
en orden descendiente de beneficios, entre la seguridad social para el sector petrolero, el +/009 la seguridad social
de las *uer!as #rmadas, y el +000=E), 6) los atendidos en los centros de salud a poblacin abierta administrados por
el +/00, <) los atendidos por la 0ecretara de 0alud9 G) y los 2G millones que no tienen nada pero pronto recibir$n el
,aquete B$sico por medio de unidades mviles" # estas categoras se agrega ahora una se'ta de los que obtienen de
Lportunidades las medicinas que no puede proporcionarles la 00#"
En cuanto a la vivienda, la m$s tarda y menos continuamente atendida de las polticas sociales, tambin ha
dividido la poblacin entre grupos desiguales 1 los que tienen suficiente capital para comprar sus propias viviendas9
los que no tienen capital suficiente para ello, pero tienen acceso a prstamos hipotecarios pagables con sus sueldos
8G
9
los que tienen derecho al +nfonavit 9 los que pueden recurrir al +000=E9 los que no tienen ninguno de los dos, pero
pueden beneficiarse, al a!ar de las innovaciones de cada se'enio, de peque)os e efmeros apoyos estatales (+ndeco,
autoconstruccin bajo ,ronasol, etc")9 y finalmente los que no tienen nada, que son todava los m$s numerosos"
*inalmente las polticas de lucha contra la pobre!a tambin dividen la poblacin entre los no pobres de
ingresos modestos que desde 2:45 fueron recibiendo cada ve! menos apoyos alimentarios que mejoraban su
capacidad adquisitiva9 los pobres tout court que reciban algunos beneficios en los tiempos de la no focali!acin pero
ya quedaron e'cluidos, y los e'tremadamente pobres que han sido objetos de una amplia focali!acin pero con pocos
beneficios entre2:44 y :<, luego de una estrecha focali!acin con mayores beneficios de2::< a 5;;;, y finalmente de
una amplia focali!acin desde 5;;; con beneficios amplios" Centro de stos %ltimos, por consiguiente, encontramos
grupos con beneficios e'tremadamente dispares" .as consecuencias sociales inmediatas, como comentan los
e'pertos, son la creacin de conflictos internos agudos, e inclusive la violencia
88
dentro de las comunidades entre las
familias beneficiadas y las que no reciben beneficios, y entre los individuos beneficiados y los no beneficiados dentro
de las familias focali!adas"
8G
Etili!o la palabra @pagablesA porque a ra! del p$nico financiero de 2::<-:G, las tasas de inters subieron hasta
niveles inaguantables para la mayora de los asalariados, con el consecuente despojo masivo de la clase media de sus
viviendas durante ese periodo"
88
En particular un aumento en la violencia domstica cuando los beneficios se distribuan e'clusivamente a las
mujeres durante el periodo 2::<-5;;;"
57
I&uales han sido las ra!ones de tal fragmentacin e inequidad a lo largo y ancho de la historia
contempor$nea de /e'icoK ,odemos dividirlas entre tres, traslapadas durante todo el periodo considerado1 la penuria
fiscal, la primaca de los grupos organi!ados en la atribucin de servicios, y las consecuencias de la focali!acin"
.a situacin de penuria presupuestal en el gasto social (con algunas interrupciones de prosperidad) es
caracterstica de todo el periodo considerado" 0e debe, en primera instancia, a las dificultades, compartida por otros
pases de la periferia, para e'traer la plusvala del aparato productivo por medio del impuesto1 /e'ico ha sido, es, y
seguir$ siendo, entre los pases de #mrica .atina, el que m$s f$cilmente ha e'portado capital, y donde menos
impuesto ha podido recaudar gobierno tras gobierno" ,ero esta penuria fiscal tambin se relaciona con una voluntad
poltica ampliamente compartida entre de las lites de gastar lo menos posible en polticas sociales, que contrasta, por
ejemplo, con pases como &hile o Eruguay, que tradicionalmente han derogado una mayor proporcin de sus
ingresos p%blicos en materia social (particularmente la educacin)" .a comparacin con pases fuera de la regin
como 0ingapur o &orea es todava m$s desfavorable para /'ico"
En segunda posicin, pero simult$nea con la escase! fiscal, viene la necesidad para los gobiernos pos
revolucionarios de asegurarse el apoyo de grupos sociales particulares (los obreros, los maestros) aunada a la idea
(retrospectivamente muy discutible) de que el %nico futuro de /'ico estaba en la industriali!acin y el urbanismo,
entendidos como sinnimos de la moderni!acin" Esto hi!o concentrarse los escasos recursos presupuestarios
sociales en los grupos m$s cercanos a estos procesos, adem$s de m$s organi!ados y m$s indispensables al apoyo del
rgimen (Brachet-/$rque!, 2::G), e hi!o depender la seguridad social del salario, en ve! del impuesto general"
&omo resultado, los sistemas de seguridad social hoy en da crecen y se achican al ritmo de la creacin de empleo y
del nivel salarial" .a decadencia de estos sistemas en los %ltimos dos decenios se debe, por lo tanto, a la escasa
creacin de empleo creada por la apertura arancelaria, combinada con la baja del salario al <;B de su nivel de 2:4;"
En tercer lugar viene la focali!acin, que como se e'puso arriba, ha intentado canali!ar los escasos recursos
destinados a luchar contra la pobre!a hacia los que m$s lo necesitaban, lo cual es, en principio, lo m$s adecuado y
efica!, pero solamente si se ignoran 2) los altos costos administrativos de seleccionar la poblacin beneficiaria (con
unidades de beneficios cada ve! m$s peque)as, desde las comunidades hasta los individuos), 5) las probabilidades de
errores del tipo 5 (e'cluir los que deberan ser incluidos), y 6) las escisiones intracomunitarias e intrafamiliares que
destruyen el tejido social solidario que tradicionalmente haba hecho posible la sobrevivencia de los pobres en
/'ico"
/ientras las polticas sociales pudieron financiarse con deuda, con prstamos internacionales y con
crecimiento econmico alto, estas condiciones de fondo no impidieron del todo la construccin del Estado
benefactor9 pero hicieron que el sistema que se construy fuera reducido, fragmentario e incompleto" # partir del
momento en que la deuda dejo de ser fuente de gasto social, el crecimiento y la ampliacin del sistema de bienestar
se detuvieron, e inclusive se contrajeron, mientras que los aparatos burocr$ticos que administran el bienestar se
volvieron cada ve! m$s erosionados y fragili!ados" Esto se demuestra en la crisis de la seguridad social presenciada
desde los a)os 4;, y en los esfuer!os enormes, pero siempre insuficientes, para yugular una pobre!a que ha alcan!ado
niveles moralmente inaceptables para un pas de @ingreso medioA como se ha categori!ado a /'ico"
54
.a conclusin general que se impone al cerrar este panorama, es que ninguna poltica social, sin importar el
modelo que se habr$ seguido para idearla, puede lograr sus propsitos de elevar sustantivamente el nivel de vida y las
oportunidades de los menos afortunados, si no va acompa)ada de polticas econmicas compatibles con tales
propsitos, +gualmente, ninguna poltica social, a%n la mejor organi!ada y financiada, puede contrarrestar del todo
las grandes inequidades creadas por las polticas de desarrollo acumuladas" ,or lo tanto, podra aventurarse la
hiptesis de que pr$cticamente todas las polticas sociales instrumentadas desde la 3evolucin han sido buenas y
eficaces en el sentido de haber contribuido a la transformacin de un pas de analfabetos con bajsima esperan!a de
vida en una nacin moderna con una poblacin go!ando de una esperan!a de vida muy alargada" ,ero nunca fueron
suficientes para contrarrestar las tendencias seculares a la desigualdad y la injusticia social que han predominado en
la historia de /'ico" ,or lo tanto, no puede esperarse que el objetivo, por ejemplo, de erradicar la e'trema pobre!a
representado en el programa Lportunidades pueda reali!arse, a menos de que las generaciones de hombres y mujeres
que se habr$n beneficiado de ,ronasol yUo ,rogresa yUo Lportunidades encuentren, al salir de la proteccin del
Estado, empleo y nivel salarial suficientes para mantenerse a s mismos y a sus hijos fuera de la pobre!a" Esto habla
de la necesidad de una concertacin entre polticas de diversos $mbitos a nivel nacional, y de la urgencia a nivel
internacional de anali!ar y adaptar las estrategias instrumentadas por los pases inicialmente comparables a /'ico
pero m$s e'itosos en sus polticas econmicas y sociales"
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