Derecho Administrativo II Resumen Oficial Final

DERECHO ADMINISTRATIVO II (GALIANO)
DERECHO ADMINISTRATIVO II.

UNIDAD 1 FUNCIONES DEL ESTADO.
1.1 Funciones jurdicas del E: legislativa, jurisdiccional, administrativa. Criterios de
conceptualizacin.
FUNCIONES JURDICAS DEL ESTADO.
1.Funcin LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a travs de
normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias;
sancionadas por el rgano y conforme al procedimiento previsto en la CN.
2.Funcin JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de verdad
legal, resuelve controversias entre partes a travs de un rgano imparcial e
independiente.
3.Funcin ADMINISTRATIVA:
Criterios de conceptualizacin.
Concepciones SUBJETIVAS U ORGNICAS: dentro de esta corriente se
hallan las tendencias que consideran a la funcin administrativa como toda o la
mayor parte de la actividad que realiza el P.E. y los rganos y sujetos que actan en
su esfera.
Sostiene que a cada rgano le corresponde una determinada funcin.
Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que administracin era toda la
actividad que desarrollaba el P.E., la doctrina actualmente partidaria de la concepcin
subjetiva considera que aqulla constituye un sector o zona de la actividad que
despliega el P.E.
Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en comn el
reconocimiento de actividades materialmente administrativas no slo en el P.E., sino
tambin en los rganos legislativo y judicial.
No tiene en cuanta al rgano sino a la materia, es decir, el contenido del acto. Sostiene
que en algunos casos, todos los rganos cumplen funciones de los dems rganos.
Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administracin es toda aquella
actividad que resta luego de excluir a la legislacin y a la funcin jurisdiccional.
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Sostiene que como la funcin administrativa no se realiza por ningn otro rgano en
forma excluyente, y dado que no le reconoce un contenido propio que la tipifque, ella
debe defnirse como toda actividad que realizan los rganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente
legislativos y jurisdiccionales.
Si se parte de la adopcin del CRITERIO MATERIAL para realizar el deslinde de las
funciones estatales y se abandona correlativamente el elemento orgnico como nota
distintiva de la actividad adm., el reconocimiento del ejercicio de las funciones
legislativa y jurisdiccional por rganos de la AP es una obligada consecuencia.
La FUNCIN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIN. La actividad
reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa el concepto de la actividad
legislativa, defnido como aquella que traduce el dictado de normas jurdicas, que
tienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de
una situacin impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van
dirigidas, es el que cuenta con una explicacin ms lgica y realista. En este sentido, los
diversos reglamentos que se emiten en el mbito del PE constituyen el ejercicio de
funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes
generales que sanciona el Congreso, no obstante estas poseen una jerarqua superior.
Pero no slo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues sta es tambin
una potestad que, en menor medida, ejerce el PJ.
1.2 La denominada actividad administrativa jurisdiccional. rganos que la ejercen.
Criterios doctrinarios. Jurisprudencia.
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA JURISDICCIONAL.
La FUNCIN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN debemos
analizar algunas teoras:
o Teoras Positivas: afrman que la AP ejerce funcin jurisdiccional. Bielsa: la
jurisdiccin se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial porque
comprende contiendas entre partes, pero tambin la ejerce la administracin en
ciertos supuestos, como por Ej. cuando resuelve un recurso de revocatoria.
o Teoras Negativas: afrman que la administracin pblica no ejerce funcin
jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurdico hay dos obstculos que
son los Arts. 18 y 109 CN. La AP no es un rgano independiente e imparcial,
sino que es parte en la controversia y no puede resolver con fuerza de verdad
legal justamente por su calidad de parte (Gordillo).
o Teora Eclctica: en principio, la administracin no ejerce funcin jurisdiccional
puesto que la CN o se lo permite, excepto en el supuesto en que la ley le da la
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opcin al administrado de elegir entre la va administrativa o la va judicial
(Diez).
El principio de organizacin republicana de divisin de poderes (art. 1 CN) establece
que el PJ ser ejercido por la CSJN y los dems tribunales inferiores, imponiendo,
correlativamente, la prohibicin al Presidente de ejercer funciones judiciales, an
durante el estado de sitio. Por otro lado, establece tambin el principio liberal de
defensa en juicio de la persona y los derechos (art. 18 CN).
Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en principio, slo
por los rganos integrantes del PJ.
Pero la realidad indica que por ms que se niegue en el plano terico la posibilidad
de que determinados entes u rganos administrativos ejerzan funciones
jurisdiccionales, lo cierto es que la realidad legislativa y jurisprudencial impone su
reconocimiento y obliga a diferenciar el acto jurisdiccional de la Adm. del acto
administrativo, cuyo rgimen jurdico es sustancialmente distinto.
La cuestin no estriba, entonces, en pretender una asimilacin estricta entre el acto
jurisdiccional de la AP y el acto que emana de los jueces. Lo esencial es distinguir,
en este caso, si en el mbito del PE coexisten funciones materialmente distintas, con
regmenes jurdicos tambin diferentes.
La CSJN fj claramente su posicin a partir de 1960 con el Fallo FERNNDEZ
ARIAS C/ POGGIO, aceptando, en principio, que era un dato de la realidad la
existencia de numerosos organismos administrativos que desarrollaban funciones
materialmente jurisdiccionales. Sin embargo, para su constitucionalidad exigi 2
condiciones ineludibles, con sustento en el art. 18 CN:
- QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO
ADMINISTRATIVO JURISDICCIONAL;
- QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA
ADMINISTRACIN SEA SUFICIENTE, esto es, pleno, para revisar
no slo el derecho sino tambin los hechos.
Qu signifca control judicial sufciente?
reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los
jueces ordinarios: los actos de la AP no hacen cosa juzgada, y siempre est
abierta la posibilidad de su revisin por un juez.
negacin a los tribunales administrativos de la potestad de dictar
resoluciones fnales en cuanto a los hechos y derechos controvertidos, con
excepcin de los supuestos en que, existiendo opcin legal, los interesados
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hubieran elegido la va administrativa, privndose voluntariamente de la
judicial.
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1.3 Funciones polticas. Actos de gobierno. El acto institucional. Doctrina y
jurisprudencia.
FUNCIONES POLTICAS.
ACTOS DE GOBIERNO. ACTO INSTITUCIONAL.
Bajo estas denominaciones se alude a un tipo especfco de acto estatal, que sera
diverso del acto administrativo, y que no est sujeto a control judicial.
En principio, todo acto del PE es un acto administrativo, pero algunos de ellos
reconocen fnalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado:
estos ltimos se conocen como actos de gobierno.
MARIENHOFF distingue, dentro de los actos de gobierno, los llamados actos
institucionales, que son aquellos que se referen no ya al funcionamiento normal
del Estado, sino que hacen a su propia organizacin y subsistencia.
El acto institucional es consecuencia de la llamada FUNCIN GUBERNATIVA O
POLTICA. El dato esencial respecto de este tipo de actos es que se encuentran
excluidos de la revisin judicial.
La raz del acto institucional consiste en su estrecha relacin con la organizacin y
subsistencia del E como consecuencia de una normativa constitucional expresa, que
deja al arbitrio de los rganos Legislativo y Ejecutivo del gobierno, el dicta de los
pertinentes actos, al propio tiempo que los sujeta, en principio, a un control poltico y
no judicial.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina seala que constituye un acto
que no produce efectos jurdicos directos en la esfera jurdica de los particulares o
administrados, operando consecuencias respecto de rganos del E.
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de accin para
demandar ante la justicia la anulacin de tales actos, que vinculan esencialmente
rganos o entidades estatales, cuya supervivencia defnitiva ser determinada por otros
rganos constitucionales a travs del procedimiento que la misma constitucin
establece.
Como nota peculiar del acto institucional, la doctrina seala que su emisin es en
principio discrecional, pudindolo dictar tanto el rgano ejecutivo como el congreso.
DISTINTOS SUPUESTOS QUE CONFIGURAN ACTOS INSTITUCIONALES EN
LA CN.
Intervencin federal a las provincias (art. 6 CN)-
Estado de sitio (art. 23 CN).
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Designacin de diputados y senadores (art. 64 CN).
Nombramiento de los jueces de la C.S.J.N. (art. 99 inc. 4 CN).
Declaracin de guerra efectuada por el P.E. (Art. 99 inc. 15 C.N.).
Concertacin de determinados tratados internacionales..
Autorizacin que otorga el Congreso para la entrada de tropas extranjeras al
territorio nacional y la salida de fuerzas nacionales al exterior.
1.4 Relacin jurdica administrativa. Situaciones jurdicas de carcter activo: derecho
subjetivo; inters legtimo; derechos debilitados; inters simple; intereses difusos.
Derechos de incidencia colectiva. Situaciones de carcter pasivo.
LA RELACIN JURDICA ADMINISTRATIVA
En sentido general: es la que se establece entre 2 o + sujetos, reconocida y
regulada por el ordenamiento jurdico y que produce efectos jurdicos.
En concreto: la que se da entre 2 o + sujetos de derecho, de modo tal que la
situacin de poder en que se hala uno de ellos se corresponda necesariamente
con una situacin actualizada de deber que pesa sobre el otro sujeto.
Las privadas son aquellas establecidas entre sujetos particulares; o entre stos y
sujetos administrativos, pero regidas total o preponderantemente por el
derecho privado.
Las pblicas o administrativas son las establecidas entre la ADM. PCA. (u
otros sujetos que ejercen prerrogativas pblicas) y los particulares o
administrados; o entre sujetos administrativos, y que estn regidas total o
preponderantemente por el derecho administrativo
NO DEBE CONFUNDIRSE LA NOCIN DE RELACIN JURDICA CON LA DE
SITUACIN JURDICA: esta ltima se refere a la ubicacin que ocupa cada parte o
sujeto de la relacin jurdica, y que puede ser activa o pasiva.
ELEMENTOS de la relacin jurdica administrativa.
Objetivo: tiene que ver con el objeto de esa relacin, que puede consistir en
actos humanos, conductas (omisin, actuacin, deber de prestacin) o cosas
(bienes de dominio pblico).
Subjetivo: se debe dar entre 2 sujetos de derecho, uno de los cuales debe ser la
AP; el otro puede ser tanto un particular como un ente estatal.
Normativo: toda relacin jurdica tiene su origen en una norma jurdica, y en
este caso es el derecho administrativo.
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SITUACIN JURDICA.
Concepto: la situacin jurdica es la posicin o ubicacin que tiene una persona
respecto de la norma. En este caso, se refere a la posicin o ubicacin en que se
encuentra el particular o administrado.
ACTIVAS, favorables o de ventaja de los administrados, DE PODER:
1) la posibilidad de actuar en un sentido determinado, sin que nadie pueda
oponerse;
2) o de oponerse vlidamente al obrar de otro;
3) o la posibilidad de poder exigir que otro sujeto acte de manera determinada.
DOCTRINA CLSICA, tradicional, impuso una triple categorizacin de intereses de
los que podan ser titulares los administrados, con una consiguiente distinta proteccin
jurdica de cada categora.
Los DERECHOS SUBJETIVOS (que pueden ser plenos, con estabilidad;
o debilitados, precarios, por estar condicionados al inters pblico).
Se trata del inters directo, personal, y que pertenece en forma exclusiva a un
administrado, de que la Administracin acte respecto de l de determinada manera,
cumpla con determinada prestacin o comportamiento previsto legalmente.
Cada administrado tiene derecho a la misma prestacin (individualmente) debida
por la Administracin (ej: el derecho al sueldo de cada empleado pblico).
Tantas prestaciones debe satisfacer la Administracin cono titulares de este inters
existan.
Dotado de la mxima proteccin jurdica, pues el administrado afectado en su inters
personal por la actuacin ilegtima puede:
a)reclamar tanto en sede administrativa (recursos) como judicial (acciones); y
b)reclamar tanto la anulacin del acto, como la reparacin de los perjuicios que el
mismo le produjo (proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin).
Los INTERESES LEGTIMOS o DERECHOS REFLEJOS.
Son tambin intereses personales, pero que se tienen de manera concurrente con
otros administrados, no individualmente.
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La Administracin debe su comportamiento o prestacin a todos ellos en conjunto
(ej: FRENTISTAS afectados por una calle que corta la municipalidad; una
LICITACIN. En una licitacin, todas las personas que se presenten tienen un inters
que comparten con los dems en forma concurrente.).
Gozan de una proteccin jurdica de menor intensidad que la prevista para los
derechos subjetivos, ya que sus titulares pueden reclamar la satisfaccin de este tipo de
inters por va de recursos administrativos, no acciones judiciales. Y en algunas
legislaciones que admiten esta ltima va, pueden no obstante reclamar slo la
anulacin del acto de que se trate, pero no los daos y perjuicios que el mismo haya
producido (proceso contencioso administrativo objetivo o de anulacin).
Los INTERESES SIMPLES.
Coinciden conceptualmente con el inters general, esto es, con el inters de
cualquier persona del pueblo, en cuanto a que la Administracin se ajuste en sus
comportamientos a la legalidad, que cumplan con lo que las normas jurdicas le
establecen para su actuacin.
La misma prestacin es debida por la Administracin a todos, indistintamente.
No hay inters personal y directo; ni exclusivo ni concurrente, sino
general; no se encuentra afectada la esfera de los intereses personales, propios y
exclusivos de alguien, sino de la comunidad en general.
Mnima proteccin, sin recursos administrativos ni acciones judiciales; slo resultan
susceptibles de denuncias ante la autoridad administrativa en cuanto a la existencia
de alguna irregularidad o ilegitimidad cometida por algn rgano de la
Administracin.
El anterior Cdigo Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. Varela, por su autor), vigente
hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 lt. Prr.) y la sancin del nuevo Cd. por la
ley 12.008, previ la proteccin plena de los derechos subjetivos en el proceso contencioso
administrativo. Y respecto de los intereses legtimos, una primera interpretacin de la SCJBA
desech su admisin variando su doctrina en 1995, a partir del caso Rusconi, en que dio
cabida a la proteccin jurisdiccional por accin cont. adm.- a este tipo de intereses.
La DOCTRINA MODERNA y las legislaciones ms recientes tienden a dejar de lado
esta triple categora de intereses y consecuente diferente proteccin jurdica:
o Ya sea previendo que tambin el titular de un inters legtimo esta legitimado
para accionar judicialmente en su defensa.
o O que puede exigir judicialmente no slo la anulacin del acto ilegal de la
Administracin, sino tambin la indemnizacin de los daos y perjuicios que el
mismo le aparej.
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El actual C.Cont.Adm. de la Pcia. (LEY 12.008 art. 13) confere legitimacin activa
para demandar a toda persona que invoque una lesin, afectacin o
desconocimiento de sus derechos e intereses tutelados por el ordenamiento
jurdico; es decir, abandona la triple distincin de la doctrina tradicional,
admitiendo la proteccin judicial de cualquier inters del que sea titular una o varias
personas, siempre que est tutelado el mismo por el ordenamiento jurdico, trtese
de un inters colectivo o concurrente. Slo quedarn excluidos aquellos intereses que,
por coincidir con el inters general, no llegan a confgurar un inters personal y
directo de un sujeto.
Y dicho Cdigo prev que el legitimado pueda reclamar tanto la anulacin del acto,
como el restablecimiento o reconocimiento del derecho o inters tutelados, como el
resarcimiento de los daos y perjuicios ocasionados.
Por otra parte, con la consagracin constitucional, tanto en nacin como en provincia,
de los derechos de incidencia colectiva (art. 43 CN) o derechos colectivos (art. 20
Const. Pcia Bs. As.), tambin llamados por alguna doctrina derechos o intereses
difusos, por la difcultad de identifcar a sus titulares; y caracterizados como aquellos
que, sin perjuicio de constituir verdaderos derechos de las personas, se referen a un
bien jurdico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado;
ecologa y cuidado del hbitat, etc.).
Se admite la legitimacin activa para interponer accin de amparo contra todo acto u
omisin de autoridades pblicas o de particulares que en forma actual o inminente,
lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifesta, derechos y
garantas reconocidos por la Constitucin, un tratado o una ley, al afectado, al Defensor
del Pueblo y a las Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio ambiente,
competencia, consumidores, etc.). Ver art. 43 CN.
Situaciones jurdicas subjetivas, PASIVAS O DESFAVORABLES.
Concepto: Consisten en una limitacin a la libertad de querer y obrar del sujeto
titular, exigindole un DAR, un HACER o un NO HACER en determinado sentido.
DEBERES.
- Derivan directamente del ordenamiento jurdico, imponiendo a los sujetos
destinatarios una conducta determinada, en inters general.
- No hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, sino un poder
que garantiza el cumplimiento de ese deber.
- El destinatario no es un sujeto determinado, sino una generalidad de
administrados que resultan alcanzados por la norma creadora del deber.
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Las CARGAS PBLICAS son distintas, pues se imponen en el inters del propio
sujeto al que van destinadas (vg.: la carga de producir prueba que haga a su derecho
en el proceso).
OBLIGACIONES.
- Se originan dentro de una relacin jurdica concreta (vg.: un contrato).
- Frente al obligado hay como contraparte un titular de un derecho subjetivo, en
cuyo benefcio se establece la obligacin de que se trate (no en inters general).
- El destinatario es un sujeto determinado.
1.5 El control de la administracin en el orden nacional y provincial. Control
parlamentario. Control administrativo. Control judicial.
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN EN EL ORDEN NACIONAL Y
PROVINCIAL.
CLASES DE CONTROL: por el organismo, por la oportunidad y por el objeto de
control.
1)POR EL ORGANISMO:
INTERNO: en tanto el organismo que controla tenga pertenencia y
dependencia respecto al rgano controlado (en este caso es ejercida por la
SIGEN = Sindicatura General de la Nacin).
EXTERNO: por rganos que perteneceran a una estructura orgnica
diferente a la del rgano controlado, con independencia funcional (AGN =
Auditora General de la Nacin).
2)POR LA OPORTUNIDAD:
PREVIO A LA EMISIN DEL ACTO: Asesora General de Gobierno
Contadura General de la Provincia.

SIMULTNEO A LA EMISIN DEL ACTO: Contadura General de la
Provincia.
POSTERIOR A LA EMISIN DEL ACTO: Tribunal de Cuentas Fiscala
de Estado.
3)POR EL OBJETO DEL CONTROL:
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DE LEGALIDAD: cotejo del acto respecto de la concordancia con el
ordenamiento jurdico.

OPORTUNIDAD, MRITO Y CONVENIENCIA: temporalidad del acto y
su correspondencia con el orden pblico.
CONTROL DE GESTIN: coteja o verifca si se cumplen los objetivos
preestablecidos por el organismo controlado.
SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PBLICO NACIONAL:
CONTROL INTERNO: Sindicatura General de la Nacin.
CONTROL EXTERNO: Auditora General de la Nacin. Comisin Mixta
Revisora de Cuentas.
FISCALA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS.
SISTEMAS DE CONTROL EN LA PCIA. DE BS. AS.
FISCAL DE ESTADO.
CONTADURA GENERAL DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
DEFENSOR DEL PUEBLO.
Control PARLAMENTARIO: es aquel realizado por el Congreso, con el fn de
controlar los actos que emanan del PE, sea a travs de investigaciones, pedidos de
informe, etc. Ejemplos: el juicio poltico y la interpelacin. Ambos son procedimientos
constitucionales tendientes a poner fn a una relacin de empleo pblico.
Juicio poltico.
Para BIDART CAMPOS, el juicio poltico es un procedimiento de control y de
destitucin. Lo realizan ambas cmaras del Congreso: en Diputados inicia la
causa, se invoca la razn por la cual se lleva a cabo y, por ltimo, pasa a
Senadores para su resolucin.
Son pasibles de este juicio:
- Presidente.
- Vicepresidente.
- Jefe de gabinete.
- Ministros.
- Miembros de la CSJN.
El basamento de este juicio est dado por el mal desempeo de las funciones
atinentes a su investidura o la comisin de delitos en ejercicio de dichas
funciones, e incluso por la comisin de delitos comunes.
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Control JUDICIAL: respecto de los actos emanados de la Administracin, no habra
inconvenientes en que un juez los evaluara; no se juzga su oportunidad o conveniencia,
sino su legitimidad.
El juez no puede decirle a la Administracin que anule un acto y dicte uno contrario.
Lo que va a hacer el juez es pedir que el acto sea revisado y, en la medida de lo posible,
modifcado.
Ante esta circunstancia, la Administracin puede tanto como acceder a la peticin del
juez o mantenerse frme en su postura. Si se da este ltimo supuesto, se puede recurrir
la sentencia, accediendo a la Cmara. E incluso, luego de esta instancia, recurrir ante la
SCJBA.
Control ADMINISTRATIVO: si se trata de un acto emanado de la Administracin
centralizada, el superior jerrquico puede evaluar su legalidad, su oportunidad y su
conveniencia.
Si emana de un ente autrquico, y el control est sometido a la Administracin central,
podr ser controlado nicamente en cuanto a su legitimidad.
El control que realiza la Administracin es permanente (previo a la emisin del acto,
simultneamente con la emisin, y posteriormente a ella):
- en la formacin del acto;
- sobre las circunstancias de hecho que llevaron adelante su dictado;
- y sobre la motivacin del mismo.
Se vela por la constitucionalidad del mismo, para evitar que se vulneren los intereses
protegidos por la CN.
Autores como DROMI hablan de AUTOCONTROL, pues todo rgano de la
Administracin ejercer un poder de revisin sobre sus propios actos, sin
necesidad de intervencin de un rgano superior o de organismos ajenos. Se
trata de un control de ofcio, que versa sobre la legalidad y conveniencia, y se
produce a posteriori de la creacin del acto.
Si el rgano est sujeto a control VERTICAL (jerarqua), de ofcio o a instancia de
parte, por razones de oportunidad o legalidad, el superior posee dominio pleno, y
podr:
- sustituirlo.
- revocarlo.
- modifcarlo.
TUTELA ADMINISTRATIVA: es la que se da entre la administracin central y un ente
descentralizado. No hay relacin jerrquica, sino que hay una tutela o control
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administrativo. Es una forma de control que se establece entre el titular de la
administracin y los diferentes entes descentralizados con personalidad jurdica.
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UNIDAD 2 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
2.1 Nocin conceptual. Proceso y procedimiento. Ubicacin sistemtica. Naturaleza
jurdica. Objeto del procedimiento. Finalidad y fundamento. El procedimiento como
medio de proteccin del administrado.
CONCEPTO.
BEZZI: el procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que
se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fn.
GORDILLO: es la parte del derecho administrativo cuyo objeto lo constituyen las
reglas y principios que rigen la intervencin de los interesados en la preparacin e
impugnacin de la voluntad administrativa.
preparacin = actuacin de los rganos administrativos.
impugnacin = regulacin de los remedios o recursos que el
ordenamiento jurdico da a los particulares.
voluntad administrativa = se materializa en ese acto que se dicta como
culminacin de la serie de actos que lo precede,
BOTASSI: El procedimiento administrativo puede defnirse como la sucesin
legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisin
fnal materialmente administrativa.
sucesin legalmente ordenada
La sucesin de hechos y actos que conforman el procedimiento es de tipo legal es
un doble sentido: el trmite previo es obligatorio para la Administracin, las vas de
hecho estn proscriptas y las decisiones a adoptar estn precedidas de una cadena
de gestiones que les sirven de apoyo y fundamento. Al mismo tiempo, el desarrollo
de ese iter o camino hacia la adopcin de la medida aparece ordenado en un
determinado sentido y se deben respetar sus etapas.
de hechos y actos
Tradicionalmente, slo los actos se tienen en cuenta como conformadores del
procedimiento, pero resulta evidente que ciertas circunstancias fcticas y conductas
carentes de intencionalidad jurdica integran el procedimiento y son claramente
identifcables.
tendientes a la adopcin de una decisin fnal
El acto administrativo fnal es el destino del procedimiento. No obstante, si el
interesado deja de impulsarlo o lo desiste, jams se llegar a decidir sobre el fondo
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del asunto, sin que por ello se dude de la existencia de un procedimiento tendiente
a ello.
materialmente administrativa
No interesa qu poder del E adopte la decisin. Tanto el PJ como el PL realizan
actividades materialmente administrativas.
PROCESO Y PROCEDIMIENTO.
Los procesos judiciales pueden no ser jams transitados por los individuos. Una
persona puede pasar toda su vida sin involucrarse en una cuestin judicial (proceso).
Sin embargo, le ser imposible sustraerse a la realizacin de algn tipo de trmite
administrativo (ej: obtencin del DNI, contraer matrimonio, etc.).
Estos trmites domsticos constituyen verdaderos procedimientos administrativos que
participan de las notas bsicas de los procedimientos clsicos y complejos.
UBICACIN SISTEMTICA.
El procedimiento administrativo permite al Estado organizar sistemticamente la
obtencin de sus fnes pblicos. Adoptar sus decisiones evaluando los hechos
evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva sealada en los
dictmenes de los rganos de asesoramiento y garantizando al administrado el ejercicio
de su derecho de defensa mediante una amplia participacin.
El procedimiento confgura, entonces, un presupuesto de validez del acto
administrativo. El procedimiento previo correcto garantiza que el acto resultante sea
siempre jurdicamente posible y, en su caso, tambin polticamente oportuno.
El Cdigo Procesal Administrativo reputa como causas contencioso administrativas
aquellas que se inicien reclamando contra una resolucin defnitiva respecto de la cual
no quede pendiente recurso administrativo alguno. De manera que, antes de la
demanda judicial, debe agotarse la instancia administrativa. En este sentido, el
procedimiento administrativo acta como un presupuesto procesal de la accin
judicial.
Se entiende que no puede deducirse demanda contencioso administrativa si no se
sustancia el llamado reclamo administrativo previo, vinculado a la mejor defensa
del inters pblico por parte de la Administracin y el carcter revisor del juicio
administrativo.
NATURALEZA JURDICA.
Como lo ha destacado DROMI, el procedimiento administrativo confgura el
aspecto procesal de la funcin pblica, ya que por su intermedio se preparan,
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emiten y extinguen actos, reglamentos y contratos de la Administracin. El
procedimiento administrativo, en rigor de verdad, confgura un cauce formal por el que
se exterioriza la actuacin administrativa del E.
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO. FINALIDAD Y FUNDAMENTO.
El procedimiento administrativo permite al E organizar sistemticamente la
obtencin de sus fnes pblicos; adoptar sus decisiones evaluando los hechos
evidenciados en la etapa de prueba, respetando la legalidad objetiva sealada en los
dictmenes de los rganos de asesoramiento y garantizando al administrador el
ejercicio de su derecho de defensa mediante su amplia participacin.
El procedimiento confgura entonces un presupuesto de validez del acto
administrativo.
EL PROCEDIMIENTO COMO MEDIO DE PROTECCIN DEL ADMINISTRADO.
La SCJBA ha dicho que el procedimiento administrativo constituye una garanta
jurdica, no slo de la buena marcha de la Administracin, sino tambin de la tutela
de los derechos e intereses particulares.
El procedimiento impugnatorio a travs de los recursos administrativos facilita el
control de legalidad y mrito por parte de los superiores jerrquicos del rgano emisor
del acto.
2.2 Competencia para dictar normas de procedimiento. Regulacin normativa
nacional, provincial y municipal. Antecedentes doctrinarios y legislativos. Proyectos.
COMPETENCIA PARA DICTAR NORMAS DE PROCEDIMIENTO.
En este caso, existen opiniones encontradas:
algunos autores opinan que el procedimiento, en su totalidad, debe regularse
mediante una ley del Congreso.
otros adoptan una postura radicalmente opuesta, entendiendo que slo el
poder Administrador est facultado para normar el procedimiento que se
desarrollar ante s.
no falta una postura intermedia de aquellos que piensan que ciertos aspectos
del procedimiento deben regularse por el PE, aunque deben fjarse por ley
formal aquellos principios esenciales de la materia.
por nuestra parte (BOTASSI), nos parece atinada la opinin de Fiorini, en el
sentido de que no resulta prctico debatir los distintos enfoques sobre el
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tema; lo importante es que existan normas generales y permanentes que
regulen el procedimiento y alejen el fantasma del caos. No interesa que tales
disposiciones provengan del Congreso o de la misma Administracin.
REGULACIN NORMATIVA NACIONAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL.
ANTECEDENTES DOCTRINARIOS Y LEGISLATIVOS. PROYECTOS.
En el orden nacional, antes del dictado de la LEY 19.549, el procedimiento se rega por
REGLAMENTOS AUTNOMOS (Decretos 7520/44 y 2126/61). Estos se limitaban a
regular ciertos aspectos de los recursos administrativos.
Al dictarse en 1972 la LEY 19.549, junto a su decreto reglamentario 1759/72, vino a
consagrarse la postura eclctica que admita la regulacin mediante ley formal de lo
asuntos sustanciales del procedimiento, y se reservaba al reglamento del PE la
solucin de los aspectos puntuales del trmite.
En la provincia de Bs. As., tanto la LEY 7647 como la Ordenanza General 267 prevn
la reglamentacin por parte de los respectivos Departamentos Ejecutivos.
2.3 Principios fundamentales que rigen el procedimiento administrativo: a)
impulsin de ofcio; b) informalismo; c) publicidad; d) verdad material; e)
imparcialidad; f) debido proceso adjetivo; g) derecho a ser odo; h) derecho a ofrecer,
producir y controlar pruebas; i) derecho a una decisin fundada; j) gratuidad.
Asesoramiento letrado. Recepcin de los principios fundamentales en la regulacin
bonaerense y en la nacional.
PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
a) impulsin de ofcio.
Por imperio de lo establecido en el art. 48, el procedimiento se impulsar de ofcio en
todos sus trmites.
En el procedimiento administrativo predomina el principio inquisitivo, y el rgano
competente para entender en un determinado trmite est obligado a impulsarlo de
ofcio.
Ahora bien, cuando se trate de cuestiones que slo ataen al particular, la
Administracin no slo est dispensada de impulsar de ofcio el trmite, sino que
puede declarar su caducidad ante la inaccin injustifcada de aqul (arts. 127 130
LPABA).
Por aplicacin del principio de autotutela, existen ejemplos concretos en que la
Administracin est obligada a actuar de ofcio en casos que slo revisten inters
particular:
17
renuncia, muerte, inhabilidad o destitucin del mandatario, en cuyo
supuesto deber emplazarse al representado para que comparezca al
expediente (arts. 16 y 18);
convocatoria a terceros interesados en una cuestin de ndole
particular (art. 23);
intimacin a constituir domicilio (art. 26) o a denunciar el del
mandante (art. 28);
duda respecto de la autenticidad de una frma (art. 32);
tramitacin de denuncias (art. 85).
b) moderado informalismo.
El informalismo no pregona que el trmite puede conducirse de cualquier manera,
ignorndose las previsiones legales. Se trata de alivianar el peso de las formas, de
manera que los vicios de esa ndole sean subsanables y as salvar la cuestin de fondo,
que es la que realmente importa esclarecer.
Este informalismo ha sido establecido en favor del interesado. La Administracin est
obligada a respetar todo lo que el ordenamiento jurdico le impone; en el caso del
administrado, mientras del escrito surja claramente su voluntad de recurrir, an
cuando la designacin sea errnea, ser procedente, siempre que tenga alguna
fundamentacin.
c) publicidad.
De los procedimientos y resoluciones, salvo que la Administracin por acto expreso y
fundado disponga lo contrario para preservar la moralidad o seguridad pblicas en los
casos que as lo autoricen las reglamentaciones.
d) preeminencia de la verdad material.
El rgano llamado a decidir la cuestin de fondo deber valorar los hechos que lleguen
a su conocimiento, sin que interese que los mismos hayan sido invocados y probados
por el particular, o que sean conocidos de manera casual.
Por este principio, si vencido el trmino de prueba la Administracin no cuenta con
elementos de juicio sufcientes, deber indagar por s misma la situacin fctica
involucrada.
De igual manera, como lo que interesa es llegar a la verdad real, el desistimiento del
interesado no obliga a la Administracin, que continuar impulsando el trmite
hasta su defnicin, excepto que sea procedente la declaracin de caducidad.
e) contradiccin e imparcialidad.
18
Cuando en el procedimiento se suscite un enfrentamiento entre dos o ms
particulares con intereses contrapuestos, la Administracin debe adoptar las
medidas conducentes para que entre ellos se produzca un debate amplio y en
igualdad de condiciones, cuidando que la decisin ofcial se adopte con absoluta
imparcialidad.
f) debido proceso.
Se trata de un principio esencial, garantizado al individuo por el art. 18 CN (que se
extiende al procedimiento administrativo).
Este principio impone que ninguna decisin fnal se adopte sin or previamente al
interesado, analizar sus defensas y valorar sus pruebas.
Dentro de la LPABA aparecen diferentes supuestos de aplicacin de este principio:
la posibilidad de tomar vista del expediente durante todo su trmite;
amplitud en la eleccin de los medios de prueba.
Este principio es tan importante que si sus prevenciones son ignoradas, es decir, si el
particular es privado de una adecuada oportunidad de defensa, el acto fnal resulta
NULO.
Debido proceso ADJETIVO: consiste en el derecho de los interesados a:
g) ser odo: es decir, posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y
defensas antes de la emisin de actos que se referan a sus derechos
subjetivos o intereses legtimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y
representar profesionalmente.
h) a ofrecer y producir pruebas: de ofrecer prueba y que ella se produzca si
fuera pertinente, dentro del plazo que la Administracin fje en cada caso,
atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de la que deba
producirse, debiendo la Administracin buscar la verdad objetiva.
i) a una decisin fundada: que el acto decisorio haga expresa consideracin
a los principales argumentos y cuestiones propuestas, en tanto fueren
conducentes a la solucin del caso.
j) gratuidad.
Salvo el pago del impuesto de sellos vigente en ciertos procedimientos especiales, la
actuacin ante la Administracin es gratuita. Esta circunstancia facilita el acceso al
procedimiento de las personas de escasos recursos.
k) celeridad.
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El art. 7 LPABA impone a la autoridad administrativa la obligacin de adoptar las
medidas necesarias para la celeridad, economa y efcacia del trmite, existiendo
numerosas disposiciones en la ley tendientes a evitar la morosidad de la
Administracin.
20
ASESORAMIENTO LETRADO.
La LPABA no impone ni restringe el patrocinio letrado, limitndose a admitirlo. Esto
signifca que no hace falta patrocinio letrado.
En el orden nacional, la Ley 19.549 y su reglamentacin establecen la obligatoriedad
del patrocinio en el supuesto de que el interesado sea representado por un tercero no
profesional del derecho y en el trmite se debatan cuestiones jurdicas. Si el
particular acta en su propio nombre, es decir, participa del procedimiento por s
mismo, el patrocinio letrado es un derecho y no una obligacin.
La posibilidad de acudir al asesoramiento o representacin de un profesional del
derecho constituye una facultad irrenunciable del administrado, vinculada al ejercicio
de la garanta de defensa.
RECEPCIN DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN LA REGULACIN
BONAERENSE Y EN LA NACIONAL.
Los principios del procedimiento en la LEY nacional 19.549.
La LPAN ha caracterizado expresamente los principios del procedimiento en su art.
1, bajo la denominacin de requisitos generales:
- Inc. a: enuncia la impulsin de ofcio e instruccin de ofcio, sin perjuicio de la
participacin de los interesados en las actuaciones.
- Inc. b: la celeridad, economa, sencillez y efcacia en los trmites.
- Inc. c: el informalismo, al que defne como la excusacin de la inobservancia
por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser
cumplidas posteriormente.
- Inc. f: se refere al debido proceso adjetivo, indicando que consiste en el
derecho de los interesados a ser odos, es decir, a exponer las razones de sus
pretensiones y defensas antes de la emisin de actos que se referan a sus
derechos subjetivos o intereses legtimos, interponer recursos y hacerse
patrocinar y representar profesionalmente; a ofrecer y producir pruebas, es
decir, ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente, dentro del plazo
que la Administracin fje en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto
y a la ndole de la que deba producirse; todo con el contralor de los interesados
y sus profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez
concluido el perodo probatorio; a una decisin fundada, esto es, que el acto
decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las
cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso.
21
Los principios del procedimiento en las leyes provinciales.
De manera ms o menos explcita, los principios del procedimiento aparecen
reconocidos en toda la legislacin provincial. Como ejemplos podemos citar:
- Crdoba: arts. 7, 9, 10, 40, 48, 76.
- Chaco: arts. 13, 26, 42, 52, 59,60, 61, 68, 88.
Existen, sin embargo, leyes que los agrupan y defnen acabadamente, o que,
tratndolos en forma aislada, proveen caractersticas precisas de cada uno de ellos.
Entre ellas podemos mencionar la ley 3460 de Corrientes, art. 4: los siguientes
principios sern de aplicacin a toda la actividad sujeta a la regulacin de esta ley:
a)legalidad: la Administracin Pblica acta sometida al ordenamiento
jurdico y slo podr realizar los actos, funciones o servicios que
autorice dicho ordenamiento.
b)impulso e instruccin de ofcio: salvo que en alguna etapa del
procedimiento la actividad de los particulares sea necesaria para
proseguirlo y ello tienda a declarar o constituir derechos o privilegios
para el particular remiso.
c)determinacin de la verdad material.
d)celeridad, economa, sencillez y efcacia.
e)moralidad, respeto y decoro: que se guardarn inexcusablemente las
partes entre s, en las gestiones escritas o verbales.
f)informalismo.
g)debido proceso formal y material.
h)publicidad.
2.4 Clasifcacin: procedimiento constitutivo y de impugnacin. Otros criterios
clasifcatorios.
22
2.5 La ordenanza general 267/80. El procedimiento administrativo municipal. Sus
diferencias con el rgimen provincial.
ORDENANZA 267/80 de procedimiento administrativo municipal.
En febrero de 1980, casi 10 aos despus de la LEY 7647, se dict la ORDENANZA
GENERAL 267 de procedimiento administrativo municipal. De esta manera, se
termin con el caos imperante hasta el momento, ya que existan tantos regmenes
procedimentales como municipios.
La fundamentacin de la O.G. 267 destaca que su normativa similar a la ley 7647
permitir un armnico ensamblamiento con el aprovechamiento de la experiencia
recogida a travs del lapso de aplicacin de la misma. En defnitiva, se admiti que
no existan inconvenientes que impidieran su adaptacin para normar el procedimiento
administrativo municipal, ya que se trata de una reglamentacin que, con ciertas
modalidades, recepta las pautas bsicas que componen la disciplina que
especfcamente referen al aspecto adjetivo o formal del desenvolvimiento
administrativo.
23
UNIDAD 3 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
3.1 El DEC/LEY 7647/70. mbito de aplicacin. Competencia del rgano
administrativo. Delegacin, sustitucin y avocacin. Los confictos de competencia.
Excusacin y recusacin de funcionarios. Direccin del procedimiento: potestades
directivas y disciplinarias.
DECRETO LEY 7647/70.
MBITO DE APLICACIN.
LPABA art. 1: se regular por las normas de esta ley el procedimiento para obtener
una decisin o una prestacin de la Administracin Pblica de Buenos Aires y el de
produccin de sus actos administrativos. Ser de aplicacin supletoria en las
tramitaciones administrativas con regmenes especiales.
El DEC/LEY 7647 rige el procedimiento que se sustancia ante cualquier reparticin
del PE. En el caso de los entes autrquicos, la ley deber complementarse con las
disposiciones que los han creado y les han otorgado facultades especfcas.
Existen, empero, algunas situaciones especiales que han generado reparos respecto de
la aplicacin directa de la LPABA:
empresas pblicas:las empresas del E y sociedades de economa mixta
de propiedad total o parcial, segn el caso, de la provincia de Buenos Aires,
deben acomodar sus trmites a las disposiciones de la LEY 7647.
La aplicacin de sus clusulas es directa, ya que administrador en el sentido del
procedimiento administrativo no son slo los rganos administrativos stricto sensu de la
Administracin central, sino tambin de los entes descentralizados, entes autrquicos,
empresas del Estado y sociedades del E, en tanto emitan actos administrativos.
sociedades del Estado:la ley que regula en forma especfca su
funcionamiento determina expresamente que no sern aplicables a las
sociedades del E las leyes de procedimientos administrativos.
CASSAGNE ensea que el sentido de esta exclusin no puede ser otro que la no
aplicacin de los requisitos sustanciales y adjetivos de dicho ordenamiento en orden a
los actos unilaterales o bilaterales que celebre la entidad que, como es obvio, se regulan
por el derecho comercial o civil. Por lo dems, el trmite de peticin para obtener
decisiones de la sociedad y los recursos que eventualmente se interpongan contra las
mismas aparecen regidos por la ley general de procedimiento administrativo.
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municipalidades:antes del dictado de la ORDENANZA GENERAL 267
se haba intentado aplicar la ley 7647. La SCJBA se pronunci en sentido
negativo, interpretando que el texto del art. 1 no permite otorgarle tal alcance
entidades pblicas no estatales:se trata de entidades que no
pertenecen a la Administracin Pblica y, por ende, las disposiciones de la
LPABA no se aplican a ellas.
Sin embargo, dado que actan en el marco del Derecho Pblico cabe reclamarles un
nivel de efcacia y un respeto por los derechos individuales idntico al que se exige a
los organismos estatales. De all que entendamos que las normas procedimentales
generales se les aplican en forma supletoria.
contratos administrativos:nuestra ley, a diferencia de la nacional, nada
dice respecto de su posible aplicacin en cuanto a elementos y caracteres de los
contrarios que celebra la Administracin. La simple lectura de los arts. 103 y ss.
de la LPABA deja en claro que se regulan los requisitos esenciales y efectos de
las decisiones unilaterales de la Administracin. Por lo dems, nos enrolamos
en la doctrina que interpreta que los contratos de la Administracin no
confguran actos administrativos.
Aplicacin DIRECTA, SUPLETORIA Y ANALGICA: la LPABA se aplica a todo
trmite que carezca de una regulacin especfca. En otras palabras, la ley 7647 es de
aplicacin directa o supletoria segn existan o no disposiciones especiales.
De esta forma, existiendo regmenes especiales (procedimiento de faltas,
disciplinario, etc.) la aplicacin de la ley general ser solamente supletoria. Esto
signifca que por razn de la especialidad normativa no se aplicar en oda su
magnitud, sino slo respecto a aquellas cuestiones no contempladas en el rgimen
especial.
Si se trata de procedimientos especiales, ante el silencio de la ley especfca se aplicar
supletoriamente la norma concreta dirigida al punto en la LPABA. En cambio,
cuando nos encontremos ante problemas similares a los que resuelve dicha ley, de
naturaleza distinta y sin normativa que despeje la cuestin, se apelar a la analoga,
para no dejar sin regulacin ese aspecto del mundo jurdico.
COMPETENCIA DEL RGANO ADMINISTRATIVO.
LPABA art. 2: las actuaciones cuya resolucin corresponda a la Administracin
Pblica, debern ser iniciadas ante el rgano administrativo competente.
Concepto de competencia administrativa: toda la gestin del Estado (no slo aqulla
que hace a su actividad administrativa) se lleva a cabo por rganos que constituyen
nociones abstractas o instrumentales, lgicamente integrados por personas fsicas. Los
25
hechos y decisiones de tales rganos se imputan a la nacin, a las provincias y a los
municipios, ya que son stos los sujetos de derecho pblico que actan a travs de
aqullos, para lograr sus fnes atinentes al inters general de la comunidad.
Habiendo hecho esta breve introduccin, digamos que la competencia administrativa
es el CONJUNTO DE ATRIBUCIONES que el bloque de legalidad confere a un
rgano o ente estatal. Es la APTITUD LEGAL de un rgano o ente para ser titular de
una potestad y ejercerla.
Competencia en materia de procedimiento administrativo: todo trmite tendiente a
obtener una decisin de parte de la Administracin debe iniciarse y desarrollarse ante
el rgano competente en razn del tiempo, del territorio y de la materia de que se trate.
Si el procedimiento se inicia o desarrolla ante un rgano sin competencia, el acto
fnal aparecer viciado por estar afectado su procedimiento previo. De igual manera,
si la decisin fnal es adoptada por un rgano sin atribucin temporal, territorial o
material, el acto ser irregular por aparecer conculcado su elemento esencial
competencia.
DETERMINACIN DE LA COMPETENCIA.
LPABA art. 3: la competencia de los rganos de la Administracin Pblica se
determinar por la Constitucin de la Provincia, las leyes orgnicas administrativas
y los reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y las entidades autrquicas. La
competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin,
sustitucin o avocacin previstos por las leyes.
Determinacin de la competencia: la competencia de los rganos de la Administracin
Pblica se determinar por la Constitucin de la Provincia, las leyes orgnicas
administrativas y los reglamentos que dicte el PE y las entidades autrquicas.
Origen normativo de la competencia: en el derecho privado, el principio general es la
capacidad. En el derecho pblico, la competencia tiene que ser establecida expresa o
implcitamente en la ley, por eso se afrma que la competencia es la excepcin, siendo
la incompetencia la regla.
La competencia de los rganos no se presume, sino que debe estar otorgada en forma
expresa o implcitamente en una norma jurdica, para que pueda reputarse legalmente
existente.
No obstante, este principio queda atenuado con la aplicacin de la doctrina de la
especialidad, dentro de los fnes que han sido fjados al rgano o ente por el
ordenamiento jurdico. La especialidad del rgano de que se trata no va a surgir de su
propia voluntad, sino de una norma objetiva que establezca las fnalidades para las
cuales el rgano fue creado.
26
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la competencia es la
regla. Fuera de esos lmites, la competencia es la excepcin.
DELEGACIN, SUSTITUCIN Y AVOCACIN.
Se trata de excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia. Este
principio determina que la competencia es improrrogable porque est en juego el
inters pblico.
DELEGACIN.
Concepto: es el acto jurdico a travs del cual un rgano superior le transfere a un
inferior (o de igual jerarqua) su competencia para realizar una actividad
determinada. En este supuesto, no se delega la titularidad de la competencia, sino el
ejercicio de la misma.
Las notas esenciales de la delegacin son:
el rgano superior encarga a otro, inferior, el cumplimiento de tareas que el
ordenamiento le asigna al primero.
se opera una transferencia slo del ejercicio de una competencia, cuya
titularidad permanece en el rgano delegante.
no deriva de la jerarqua.
PROCEDENCIA y lmites.
- instituto de excepcin.
- requiere de una norma (ley, reglamento) que la autorice expresamente, ya que
los titulares de una competencia no pueden disponer de ella como un derecho
propio.
- la norma que la autoriza requiere, a su vez, de otra norma, la que dicta el
rgano delegante disponiendo qu tareas delega y en qu rgano.
- no se puede subdelegar si no existe autorizacin expresa al respecto.
CLASES de delegacin.
Hay 2 especies fundamentales de delegacin:
1)delegacin LEGISLATIVA: esta es totalmente extraa a la relacin jerrquica, y
su estudio compete, fundamentalmente, al derecho constitucional. Se opera
27
cuando el rgano legislativo delega, dentro de los lmites que le marca la
correcta interpretacin constitucional, el ejercicio de facultades en el PE.
2)delegacin ADMINISTRATIVA: puede darse o no en el terreno de la relacin
jerrquica, y admite, a su vez, 2 subespecies:
delegacin INTERORGNICA: consiste en la transferencia de
facultades de un rgano superior a uno inferior.
delegacin ENTRE ENTES PBLICOS: la doctrina espaola postula la
posibilidad de delegacin entre el E y los entes locales reconociendo, no
obstante, que tiene escasa aplicacin. El derecho argentino no ha
recogido orgnicamente esta fgura.
SUSTITUCIN.
La sustitucin se funda en las prerrogativas de control que tiene el rgano superior
sobre el inferior, y procede en supuestos de defciente administracin o abandono de
funciones en que incurra el rgano que es sustituido. Es necesario que una norma
autorice tal sustitucin.
AVOCACIN.
Concepto: Cassagne la defne como la asuncin por parte del rgano superior de la
competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que le corresponda al
inferior por la competencia atribuida al ltimo.
Las notas esenciales son:
o el superior, por s mismo, sin pedido de parte, decide sustituir al inferior en el
conocimiento y decisin de un asunto para el que ste era competente.
o deriva de la potestad jerrquica del superior sobre el inferior.
PROCEDENCIA y lmites:
- es excepcional.
- slo procede en el mbito de la Administracin centralizada y
desconcentrada donde rige el principio de jerarqua, pero no respecto de la
descentralizada, en la que no hay relacin jerrquica con el P.E. (no puede
aplicarse, por ejemplo, entre entidades descentralizadas y el jefe de la
administracin, porque no hay jerarqua sino slo control).
- siempre que una norma no dispusiere lo contrario (v. art. 3 Ley Proc. Adm.
Nac.).
28
- siempre que la competencia no hubiese sido atribuida al inferior en virtud de
una idoneidad propia de ste (especialidad tcnica) de la cual carezca el
superior
LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
LPABA art. 4: cuando se produzca un conficto interno de competencia entre
autoridades u organizamos administrativos, ser resuelto por el ministro de que
dependan. Los confictos de competencia interministeriales o entre las
dependencias de los ministerios y las entidades autrquicas o de stas entre s
sern resueltos por el Poder Ejecutivo.
Cuestiones de competencia: la atribucin normativa de la competencia y el carcter
obligatorio o irrenunciable de la misma acarrean como consecuencia que ni el rgano
competente pueda dejar de entender en una cuestin de su incumbencia, ni aqul
ajeno a la misma pueda involucrarse en un procedimiento que no le est asignado.
Decisin: la cuestin de competencia es resuelta, en todos los casos, por la autoridad
superior a los rganos en conficto.
- si se trata de reas de un mismo ministerio ser el ministro del ramo quien
defna el punto.
- si el diferendo surge entre ministerios, o entre stos y entidades autrquicas,
o entre entidades autrquicas entre s, la decisin fnal corre por cuenta del
gobernador de la provincia.
CONTIENDAS NEGATIVAS O POSITIVAS.
LPABA art. 5: en los confictos de competencia se observarn las siguientes reglas:
1. cuando dos autoridades se encuentren entendiendo en el mismo asunto,
cualquiera de ellas de ofcio o a peticin de parte, se dirigir a la otra reclamando
para s el conocimiento del asunto. Si la autoridad requerida mantiene su
competencia, elevar sin ms trmite las actuaciones al rgano administrativo que
corresponda resolver, quien decidir la cuestin sin otra sustanciacin que
dictamen de la Asesora General de Gobierno.
2. cuando dos ministerios o entidades autrquicas rehusaren conocer en el
asunto, el ltimo que lo hubiera recibido deber elevarlo al Poder Ejecutivo, quien
decidir previo dictamen del Asesor General de Gobierno.
Las 2 situaciones posibles: el art. 5 de la ley prev las 2 situaciones posibles en
materia de confictos de competencia:
1)que ambos rganos consideren que deben intervenir en el trmite;
2)o que, por el contrario, ambos se rehsen a intervenir.
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Llama la atencin que la norma limite el conficto positivo de competencia (es
decir, cuando ambos rganos la reclaman) al supuesto de reparticiones sub-
ministeriales (inciso 1), reservando el tratamiento del conficto negativo (cuando
los dos entes repudian la competencia) para el nivel ministerial (inciso 2).
No obstante ello, la decisin sobre la cuestin corresponder siempre al superior
jerrquico.
RECUSACIN Y EXCUSACIN.
LPABA art. 6: ningn funcionario o empleado es recusable, salvo cuando normas
especiales as lo determinen. Son causales de obligatoria excusacin para los
funcionarios o empleados que tengan facultad de decisin o que sea su misin
dictaminar o asesorar:
1. tener parentesco con el interesado por consanguinidad dentro del cuarto grado
o por afnidad hasta el segundo grado.
2. tener inters en el asunto o amistad ntima o enemistad manifesta con el
actuante.
El funcionario que resolviera excusacin deber elevar las actuaciones al superior
jerrquico, quien considerar su procedencia o improcedencia. En el primer caso
designar al funcionario sustituto o resolver por s. En el segundo, devolver las
actuaciones al inferior para que contine entendiendo. En ambos casos la decisin
causar ejecutoria.
Recusacin: la recusacin constituye un derecho del interesado interviniente en el
trmite, que le concede la facultad de denunciar al agente competente (para entender
en dicho trmite) por encontrarlo sospechado de parcialidad.
Por otra parte, si la recusacin se convirtiera en un recurso dilatorio del particular
(para evitar que se le aplique una sancin, por ejemplo) siempre podr ser rechazado
in limine aplicando lo dispuesto en los arts. 8 y 9 de la ley.
Excusacin: cuando se presentan las causales que enumera el art. 6 (tener parentesco
con el interesado por consaguinidad dentro del 4 grado o por afnidad hasta el 2
grado; tener inters en el asunto o amista ntima o enemistad manifesta con el
actuante) o la imparcialidad del funcionario pudiera verse comprometida por
cualquier razn, ste tiene el deber de excusarse de continuar interviniendo en el
trmite. La enumeracin de causales no es taxativa.
El apartamiento defnitivo del trmite no lo resuelve el funcionario inhbil, sino su
superior jerrquico, a quien debe elevar las actuaciones. Este designar el sustituto en
caso de aceptar la excusacin o devolver los autos para que prosiga entendiendo el
agente originario.
La resolucin que recaiga resulta irrecurrible para el administrado y para el
funcionario.
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DIRECCIN DEL PROCEDIMIENTO. Potestades directivas y disciplinarias.
POTESTAD DISCIPLINARIA.
LPABA art. 7: La autoridad administrativa a la que corresponda la direccin de las
actuaciones, adoptar las medidas necesarias para la celeridad, economa y efcacia
del trmite.
LPABA art. 8: Velar tambin por el decoro y buen orden de las actuaciones,
pudiendo al efecto aplicar sanciones a los interesados intervinientes por las faltas
que cometieren, ya sea obstruyendo el curso de las mismas o contra la dignidad y
respeto de la Administracin, o por la falta de lealtad o probidad en la tramitacin
de los asuntos.
La potestad disciplinaria respecto de las faltas cometidas por los agentes de la
Administracin se regir por leyes especiales.
Consideraciones generales.
Luego de disponer que el procedimiento debe desarrollarse con celeridad (evitando
demoras injustifcadas), con economa (desterrando pases, vistas o confrontaciones
intiles) y con efcacia (proveyendo de manera concreta a la cuestin de trmite o de
fondo), la ley condena las prcticas que atenten contra estos principios.
Faltas de procedimiento:
- obstruccin al curso de las actuaciones: el buen orden de las actuaciones
aparecer violado por el particular (o el agente pblico, en su caso) cuando, a
sabiendas de su improcedencia, se peticionan (o disponen por el empleado)
actuaciones que demoran, complican o frustran el trmite, y, en general, cuando
se omite actuar de la manera que explcita o implcitamente dispone la LPABA o
los principios generales de la materia.
- falta de lealtad o probidad en la tramitacin de los asuntos: la buena fe
confgura un principio general del derecho tambin vigente en materia
procedimental. Las partes deben conducirse sin falsedades. Los trucos o
chicanas convierten el procedimiento en tierra de nadie, lo cual desnaturaliza
su objetivo: la bsqueda de la decisin administrativa y el ejercicio de la
garanta constitucional de la defensa.
- ofensa a la dignidad de los funcionarios: el trmite debe desarrollarse en un
marco de respeto mutuo.
Faltas cometidas por los agentes: las faltas enumeradas en el art. 8 pueden ser
cometidas, en igual forma, por los agentes a cargo del trmite.
31
FACULTADES DISCIPLINARIAS.
LPABA art. 9: Las sanciones que segn la gravedad de las faltas podrn aplicarse a
los interesados intervinientes, son:
1. Llamado de atencin
2. Apercibimiento.
3. Multa, que no exceder de veinte pesos.
Contra la sancin de multa, se podr interponer recurso jerrquico, dentro de los
tres das.
Consideraciones generales.
Esta disposicin establece las sanciones a aplicar a los particulares incursos en las faltas
de procedimiento enumeradas en el art. 8.
Si bien la LPABA no dispone la posibilidad de descargo del interesado, por respeto a
la garanta de la defensa, estimamos que es conveniente la realizacin de una breve
sustanciacin previa al dictado del acto sancionatorio,
Sanciones:
Llamado de atencin:consiste en una advertencia al particular para que,
en lo futuro, se abstenga de entorpecer el procedimiento o de cometer faltas de
cualquier naturaleza.
Apercibimiento:confgura una surte de llamado de atencin califcado,
pues resulta previo a una sancin mayor en caso de reiterarse la accin u
omisin prohibida. As, desodo el apercibimiento se impone una sancin
pecuniaria.
Multa: es la sancin administrativa por excelencia. Confgura una pena por
el desembolso dinerario que implica.
La eleccin de la sancin ser materia discrecional de la autoridad pblica, sujeta
solamente al lmite de la razonabilidad. La opcin por una u otra depender de la
gravedad de la falta.
Competencia: en principio, el rgano competente para aplicar la sancin ser aqul
que tenga a su cargo la direccin del procedimiento.
Recurso: la LPABA slo contempla la posibilidad de interponer recurso JERRQUICO
dentro de los 3 das, si se aplic la sancin de multa. El llamado de atencin y el
apercibimiento no resultan susceptibles de recurso alguno.
32
Otras consecuencias: desde luego que si la conducta desviada del interesado caus un
perjuicio material a la Administracin o puede subsumirse en las fguras de
defraudacin, injurias o calumnias, nacern las responsabilidades civiles y penales
previstas en la legislacin de fondo.
3.2 La PARTE en el procedimiento administrativo. Representantes. Terceros.
Interesados. El denunciante.
INTERESADOS, REPRESENTANTES Y TERCEROS.
LPABA art. 10: la actuacin administrativa puede iniciarse de ofcio o a peticin de
cualquier persona o entidad pblica o privada que tenga derecho o inters
legtimo.
El que instare ante la Administracin Pblica un procedimiento relacionado con
obras o servicios pblicos, o el que peticionare con el objeto de lograr una decisin
de la Administracin, comprendida en las facultades potestativas, no ser tenido
por parte en el procedimiento, lo que se har saber.
Derecho subjetivo, inters legtimo e inters simple (ver unidad 1, pto. 4).
La distincin entre derecho subjetivo e inters legtimo se ha apoyado en la
exclusividad del primero frente a la relativa generalidad del segundo. El derecho
subjetivo administrativo se caracteriza por la reunin de 2 elementos: una norma
que prescribe una conducta administrativa determinada y que la misma sea debida a
un individuo en situacin de exclusividad.
En cuanto al inters simple, se afrma que est representado por la apetencia natural
de todo ciudadano de que la ley sea cumplida.
En nuestra opinin, no existen reales diferencias de naturaleza entre estas categoras
o formas de emplazamiento en la relacin jurdica administrativa. En ltima
instancia, el titular de un derecho subjetivo o de un inters legtimo o simple buscar
resguardo en una norma jurdica. Con ello no hace ms que sumarse a la
Administracin Pblica, en el empeo de que la ley sea cumplida en respeto a la
legalidad propia de un Estado de Derecho.
LA RELACIN PROCEDIMENTAL ADMINISTRATIVA. LA PARTE EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
En razn de existir una relacin jurdica material entre la Administracin y el
particular, puede generarse una actuacin frente a aqulla, cualquiera sea la parte que
tom la iniciativa y cualquiera sea la suerte fnal del trmite. Cuando tales actuaciones
apuntan a obtener una decisin de la autoridad pblica que afectar la esfera
jurdica del administrado, nos encontramos frente a la relacin procedimental, de la
que nacen derechos y obligaciones de tipo formal para ambos.
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Desde antiguo se discute el papel que juegan los protagonistas de esta relacin en
cuanto a su posible califcacin como partes en el tradicional sentido que otorga a
esta expresin el Derecho Procesal (quin pretende y aqul frente a quin se pretende).
Bsicamente, se discute en doctrina si realmente puede hablarse de parte, porque
lo que la Administracin busca es realizar el inters pblico y el particular sera un
colaborador en esa bsqueda.
No obstante ello, BOTASSI entiende que las partes son:
1)la Administracin Pblica.
2)el particular que inicia el procedimiento (persona fsica o jurdica, pblica o
privada)
LA ADMINISTRACIN (en sentido lato):respecto del
sujeto pblico de la relacin, se ha dicho con acierto que no es posible otorgarle
calidad de parte pues si bien acta con consecuencias sobre los administrados, lo
hace en funcin de obtener la mejor decisin posible, que puede o no coincidir con
el inters del particular.
Seala GORDILLO que el carcter de parte que se asigna al administrador en el
procedimiento no es del todo igual al de los particulares u otras entidades que
impugnan o solicitan algo: el administrador que resuelve, an como parte, se
encuentra en una situacin diferente, pues tiene facultades frente a su contraparte de
las que sta carece.
EL PARTICULAR (PARTE):si bien puede admitirse que el
particular frente a la Administracin, por no ser litigante, colabora con la misma para
que sta decida conforme a derecho, no cabe duda que persigue un inters personal
de obtener el reconocimiento de su derecho, el cese de una perturbacin o la
satisfaccin de una determinada prestacin. Entendemos que el particular es PARTE
en el procedimiento.
En el derecho procesal, reciben la denominacin de parte aquellas personas que
requieren del rgano jurisdiccional la decisin de un conficto, concediendo o negando
una determinada pretensin.
En el campo del procedimiento administrativo, lo que realmente interesa es la
existencia o no un de inters particular en cabeza del administrado.
INTERESADO QUE NO ES PARTE.
Interesado que no es parte: el art. 10 LPABA niega condicin de parte a quien
interviene en un procedimiento bajo las siguientes circunstancias:
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que se peticione con apoyo en un inters simple.
cuando se trate de una cuestin vinculada a obras o servicios pblicos,
proyectados o en marcha, respecto de los cuales el particular no posea ms
que un mero inters.
que se trate de una cuestin potestativa para la Administracin.
En estos casos, el administrado slo ejercita su facultad de peticionar a las
autoridades, de acuerdo a lo establecido en los arts. 14 de la CN y 12 de la Constitucin
de la pcia. de Buenos Aires.
Efectuada la solicitud, peticin o denuncia, est impedido de impulsar el trmite,
ofrecer pruebas, alegar o recurrir. Slo le cabe aguardar pacientemente la eventual
decisin favorable a su inters.
Al hacer esta distincin, se establecen 2 formas de emplazamiento en la relacin
procedimental: la del titular de un derecho subjetivo o de un inters legtimo, a
quien se le reconoce la facultad de enfrentarse a la Administracin en condicin de
parte; y la de los meros interesados, que sufren una suerte de disminucin restrictiva
de su posibilidad de actuacin ante la autoridad pblica.
FALLECIMIENTO O INCAPACIDAD DEL INTERESADO.
LPABA art. 12: si durante el curso de las actuaciones falleciere o se incapacitare el
interesado que las hubiera promovido, se suspender el procedimiento.
El artculo contempla el caso de un trmite iniciado en inters exclusivo del
particular, ya que si se tratara de un procedimiento directa o indirectamente vinculado
al inters pblico deber continuarse a pesar de la muerte o incapacidad de quien lo
inici.
Suspensin y caducidad: la suspensin del procedimiento por las razones
contempladas en la norma no autoriza la declaracin de caducidad del art. 127, ya
que, si bien el trmite se ve paralizado, no existe la causa imputable que haga presumir
el abandono de los causahabientes del interesado fallecido o incapacitado.
En este supuesto, el plazo de caducidad comenzar a correr desde la ltima actuacin
til realizada en el expediente por la autoridad pblica o por los interesados, a partir
de la comparecencia de los sucesores del fallido o de que cese la incapacidad de la
parte.
REPRESENTANTES (representacin).
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LPABA art. 13: la persona que se presente en las actuaciones administrativas por
un derecho o inters que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de
representacin legal, deber acompaar con el primer escrito los documentos que
acrediten la calidad invocada.
Sin embargo, los padres que comparezcan en representacin de sus hijos y el
marido que lo haga en nombre de su mujer, no tendrn obligacin de presentar las
partidas correspondientes, salvo que fundadamente les fueran requeridas.
- Representantes legales de personas jurdicas: en la primera presentacin, el
representante legal de la sociedad o asociacin deber acompaar el pertinente
contrato o estatuto social y, en su caso, las actas de asamblea y directorio de
las que resulta designado para el cargo que invoca.
Si se trata de personas jurdicas pblicas, el funcionario deber acompaar
copia del acto de nombramiento o de cualquier resolucin o acto
administrativo de la que resulte la calidad que legitima su actuacin.
- Representantes de los incapaces: en este caso, los padres tienen la
representacin de sus hijos menores no emancipados.
- Representacin de la mujer por parte de su marido: esta fgura carece de
explicacin, ya que en virtud de la derogacin de los arts. 188 y 189 del C.Civ.
por la LEY 11.357, la mujer casada no sufre disminucin alguna en su
capacidad.
- Otros supuestos de representacin: adems de los casos de las personas de
existencia ideal y de los hijos menores, deben considerarse incluidos en la
norma los supuestos de representacin de las personas por nacer, los dementes
o sordomudos, quienes se encuentren inhabilitados judicialmente y los
condenados a ms de 3 aos de prisin o reclusin.
GESTOR: es gestor aquel sujeto que, limitndose a invocar la representacin de un
tercero, o careciendo de poder sufciente, comparece en nombre de aqul para
realizar uno o ms actos procesales que no admiten demora, aunque con la condicin
de acreditar personera o de obtener la ratifcacin de su actuacin dentro de un
plazo determinado.
Si bien la LPABA no prev esta fgura, Botassi estima viable la intervencin del
gestor en el procedimiento administrativo por aplicacin supletoria de las normas
del CPCC (si la fgura del gestor est presente en el proceso civil o comercial, por qu
no admitirla en un procedimiento administrativo, ms simple y con menos
formalidades).
Desde luego deber presentarse la situacin de urgencia prevista por la misma
disposicin y ratifcarse la gestin o acompaarse el mandato en el plazo que fje para
cada caso la Administracin. Si no se procediera de esta forma, ser nulo todo lo
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actuado, y el gestor deber responder por los daos y perjuicios que su accin
hubiera ocasionado.
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ACREDITACIN de la personera.
LPABA art. 14: los representantes o apoderados acreditarn su personera desde la
primera intervencin que hagan a nombre de sus mandantes, con el instrumento
pblico correspondiente, o con carta poder con frma autenticada por la Justicia de
Paz, o por escribano pblico.
En caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite en la misma
reparticin, bastar la certifcacin correspondiente.
Representacin voluntaria. Forma del mandato.
Sentada la exigencia legal de acompaar el instrumento de habilitacin para actuar en
nombre ajeno desde la primera presentacin, interesa establecer la forma ad probationem
exigida al contrato de mandato, ya que la LPABA no admite el apoderamiento tcito,
ni el verbal, ni el realizado mediante instrumento privado.
La LPABA slo admite la acreditacin de la condicin de mandatario mediante los
siguientes instrumentos:
- ESCRITURA DE PODER, otorgada ante escribano pblico: en el proceso
judicial, mucho ms exigente en cuanto a recaudos formales, se exige la
presentacin del TESTIMONIO DE PODER cuando el mismo se ha otorgado
para actuar en ese slo juicio (poder especial). Cuando se trata de un mandato
dado en forma general (poder general) o especial para varios actos, se permite
la acreditacin de la personera con una COPIA SIMPLE del mismo, sin
perjuicio de la facultad que tiene el juez o tribunal para intimar a la
presentacin del original.
- CARTA PODER, con la frma del mandante legalizada por escribano pblico
o juez de paz: se trata de una nota simple en la que se designar con precisin
la identidad del mandante y el alcance del poder, individualizndose ante
cul o cules reparticiones pblicas, y con qu alcance, podr actuar el
mandatario.
- CERTIFICACIN de la reparticin pblica de que el instrumento
demostrativo del apoderamiento obra agregado a otro expediente en trmite.
- ACTA levantada con intervencin de la autoridad administrativa que tenga a
su cargo la direccin del trmite.
ACTA PODER.
LPABA art. 15: el mandato tambin podr otorgarse por acta ante la autoridad
administrativa, la que contendr una simple relacin de la identidad y domicilio
del compareciente, designacin de la persona del mandatario, me3ncin de la
facultad de percibir sumas de dinero, u otro especial que se le confera.
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Cuando se faculte a percibir sumas mayores de quinientos pesos, se requerir
poder otorgado ante escribano pblico.
Requisitos del acta: los requisitos del acta estn contemplados en el art. 15 LPABA, y
son los siguientes:
a)relacin de la identidad y domicilio del compareciente;
b)designacin de la persona del mandatario;
c)mencin de la facultad de percibir sumas de dinero;
d)cuando se faculte a percibir sumas mayores a $500, se requerir poder
otorgado ante escribano pblico (en el rgimen municipal, son 5 sueldos
mnimos de un empleado municipal; si se autoriza a percibir por sobre esos 5
sueldos, se debe hacer por escritura pblica ante escribano; si fuera por una
suma menor, por cualquiera de los otros medios).
Adems de los requisitos antes mencionados, tambin es conveniente agregar:
e)lugar y fecha de otorgamiento.
f)nmero de documento de mandante y mandatario.
g)domicilio del mandatario.
Por razones de seguridad, cabe exigir que el funcionario que extienda el acta sea
aqul que tenga a su cargo la direccin del trmite de que se trate. La frma del
mismo deber ser aclarada mediante sello o consignando su nombre completo y el
cargo.
Procedimiento para el librado del acta: me presento en la reparticin
correspondiente, pido se labre acta y, por medio de ella, otorgo poder a una
persona determinada (que puede o no estar presente), dejando constancia de
todos los requisitos que se exigen. De dicha acta se entrega una copia para
acreditar su existencia.
CESACIN de la representacin.
LPABA art. 16: cesar la representacin en las actuaciones:
1. por revocacin del poder. La intervencin del interesado en el procedimiento no
importa revocacin, si al tomarla no lo declara expresamente.
2. por renuncia, despus de vencido el trmino del emplazamiento al poderdante, o
de la comparecencia del mismo en el expediente.
Este emplazamiento deber hacerse en el domicilio real del interesado bajo
apercibimiento de continuar los trmites sin su intervencin.
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3. por muerte o inhabilidad del mandatario. Este hecho suspende el trmite
administrativo hasta la comparecencia del mandante, a quien se le intimar bajo
apercibimiento de continuar el trmite sin su intervencin o disponer el archivo del
expediente, segn corresponda.
La representacin cesar en 3 supuestos:
1.revocacin del mandato: se trata de la rescisin unilateral, dispuesta por el
poderdante. La voluntad de revocar el mandato deber surgir claramente, por
lo que se aconseja la utilizacin de medios fehacientes (telegrama, acta
notarial, carta documento), sin que sea necesario efectuarla por el mismo
medio por el que se otorg el poder.
2.renuncia del mandatario: la renuncia del mandatario, por s sola, no hace
caducar el derecho de representacin ante la Administracin, ni lo releva del
cumplimiento de sus obligaciones frente al mandante. Para que la renuncia
adquiera efcacia, la autoridad pblica deber emplazar a la parte en su
domicilio real para que, en el trmino que fje, comparezca en el expediente.
Mientras esto no ocurra o hasta que se agote el plazo otorgado, la renuncia
carecer de efectos concretos.
3.muerte o inhabilidad del mandatario: al igual que en el supuesto anterior,
estos hechos hacen que el mandante quede sin representacin,
correspondiendo su citacin en el domicilio real para que tome conocimiento
de su situacin y adopte las medidas que estime convenientes para mejorarla.
Debe fjarse un plazo a ese efecto, vencido el cual el procedimiento continuar
en la medida que est comprometido el inters pblico; caso contrario, el
expediente ser archivado.
Existen tambin otros supuestos no contemplados en el art. 16:
4.remocin del mandatario por la autoridad administrativa a cargo del
procedimiento, por mal desempeo de su gestin (art. 18 LPABA).
5.fallecimiento o incapacidad del mandante: en este caso, el mandatario deber
denunciar el hecho en el expediente y continuar los trmites que no admiten
demora, hasta tanto tomen intervencin los herederos del interesado o cese su
inhabilidad (art. 1963, inc. 3 y 4 y art. 1969 C.Civ.).
6.vencimiento del plazo de vigencia del mandato o fnalizacin de la etapa de
trmite para la que fue otorgado (art. 1960 C.Civ.).
Cesacin de la representacin legal:
7.arribo a la mayora de edad del menor representado por sus padres o tutores.

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8.restablecimiento del incapaz sometido a curatela.
9.remocin o cambio de la cpula dirigente de una persona jurdica.
ADMISIN DE LA PERSONERA. RESPONSABILIDAD DEL REPRESENTANTE.
LPABA art. 17: desde el momento en que el poder se presente a la autoridad
administrativa y sta admita la personera, el representante asume todas las
responsabilidades que las leyes le imponen y sus actos obligan al mandante, como
si personalmente los practicare. Est obligado a continuar la gestin mientras no
haya cesado legalmente en su mandato, y con l se entendern los emplazamientos,
citaciones y notifcaciones, incluso las de las decisiones con carcter defnitivo,
salvo las actuaciones que la ley disponga ser notifquen al mismo poderdante o que
tengan por objeto el comparendo personal.
REMOCIN del mandatario.
LPABA art. 18: cuando a criterio de la autoridad administrativa un mandatario
entorpeciera el trmite administrativo, formulare falsas denuncias, tergiversare
hechos y procediera en el desempeo de su cometido con manifesta inconducta,
podr ser separado de las actuaciones intimndose por cdula al mandante que
intervenga directamente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de
continuarse el trmite sin su intervencin. Durante el emplazamiento para que el
mandante instituya nuevo apoderado, se suspender el trmite administrativo.
Se trata de un artculo que se aplica exclusivamente a la representacin voluntaria, ya
que en los casos de representacin legal ser imposible incidir en el vnculo jurdico
existente entre representado y representante, cuestin atinente a la normativa de
fondo.
Forma: para la remocin del mandatario, el funcionario a cargo del trmite emitir un
acto separando a aqul de las actuaciones. Si bien se trata de una sancin que se aplica
al mandatario, tambin afecta al mandante, que se ver obligado a afrontar la carencia
de representacin.
Causales: las causales son las contempladas en el artculo:
formulacin de denuncias falsas.
tergiversacin de hechos.
manifesta inconducta en el desempeo de sus funciones.
Notifcacin: la separacin del apoderado se notifcar en forma directa al poderdante
en su domicilio real. La notifcacin contendr la intimacin a comparecer
personalmente o designar nuevo mandatario, en el plazo fjado a tal efecto. Durante
dicho plazo se suspender el trmite.
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UNIFICACIN de la personera.
LPABA art. 19: cuando varias personas se presenten formulando un petitorio del
que no surjan intereses encontrados, la autoridad administrativa podr exigir la
unifcacin de la representacin, dando para ello un plazo de 10 das, bajo
apercibimiento de designar un apoderado comn, de entre los peticionantes. La
unifcacin de la representacin tambin podr pedirse por las partes en cualquier
estado del trmite. Con el representante comn se entendern los emplazamientos,
citaciones y notifcaciones, incluso las de la decisin defnitiva, salvo las
actuaciones que la ley disponga se notifquen directamente al interesado o las que
tengan por objeto su comparendo personal.
Este artculo se apoya en una cuestin de practicidad: no existiendo intereses
encontrados, nada justifca la intervencin plural de los administrados con su secuela
de mltiples notifcaciones, presentaciones coincidentes y pruebas intilmente
producidas.
En principio, la designacin de un apoderado comn es facultad exclusiva de los
particulares, pero si stos no la concretan, la autoridad administrativa podr
intimarlos a que lo hagan, otorgando un plazo de 10 das. Si no hubiera acuerdo
entre los interesados o stos guardaran silencio, la reparticin designar a uno de
ellos para que acte en nombre de todos.
EXTINCIN de la representacin comn.
LPABA art. 20: una vez hecho por los peticionarios o por la autoridad
administrativa el nombramiento del mandatario comn, podr revocarse por
acuerdo unnime de aqullos. Cualesquiera de los interesados podr revocar su
mandato cesando para l la representacin comn.
El art. 20 prev 2 supuestos de cesacin de la representacin unifcada:
1.el interesado designado para actuar en nombre del grupo puede ser
relevado mediante ACUERDO UNNIME de los restantes
particulares.
2.el mandato dado voluntariamente al representante comn o de manera
fcta, a travs de la designacin del mismo por la Administracin,
puede ser REVOCADO por cualquiera de los interesados en lo que a
s mismos respecta. Quien invoque el mandato deber intervenir
personalmente en el trmite o designar su propio y especial mandatario.
Representacin de SOCIEDADES.
LPABA art. 21: cuando se invoque el uso de una frma social deber acreditarse la
existencia de la sociedad acompandose el contrato respectivo, o copia certifcada
por escribano pblico o autoridad administrativa. Cuando se tratare de sociedades
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irregulares o de hecho, la presentacin debern frmarla todos los socios a nombre
individual, indicando cul de ellos continuar vinculado a su trmite.
Representacin de las sociedades:
- sociedades REGULARES: se debe acompaar el acta constitutiva de la
sociedad si de ella surge quin es el representante de la misma. En caso de
que haya transcurrido el plazo por el cual fue designada la primera autoridad
(la consignada en el acta de constitucin), resultar imprescindible acompaar
el instrumento en el que conste la nueva designacin (ejemplo: el acta de
asamblea en la cual se decide la designacin de un nuevo representante legal de
la sociedad).
- sociedades IRREGULARES: el artculo dispensa a las sociedades de hecho de
un tratamiento especfco, exigiendo que todos los socios, en su propio
nombre, suscriban el escrito inicial, designando en el mismo a uno de ellos
que, en lo sucesivo, ser quien acte en nombre y representacin de la
sociedad.
Este supuesto contrara lo dispuesto por la LSC (Ley de Sociedades Comerciales n
19.550), que otorga la representacin de la sociedad irregular a cualquiera de sus
socios.
RECONOCIMIENTO ESTATAL
LPABA art. 22: cuando se acte en nombre de una persona jurdica, que requiera
autorizacin del Estado para funcionar, se mencionar la disposicin que acord el
reconocimiento, declarndose bajo juramento la vigencia del mandato de las
autoridades peticionantes. Podr exigirse la presentacin de la documentacin
pertinente, cuando la autoridad administrativa lo considere necesario. Las
asociaciones que fueren sujetos de derecho de acuerdo con el art. 46 del Cdigo
Civil, acreditarn su constitucin y designacin de autoridades con la escritura
pblica o instrumento privado autenticado.
Personas jurdicas que requieren autorizacin estatal para funcionar: encuadran
dentro de esta categora:
sociedades cooperativas.
entidades fnancieras.
compaas de seguros.
sociedades creadas para intermediar en el mercado de valores.
Estas entidades, en su primera presentacin, debern denunciar el nmero del decreto
o resolucin que las habilita para funcionar. Adems, su representante legal debe
declarar bajo juramento su condicin de tal.
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Asociaciones civiles y religiosas: el art. 22 de la LPABA exige que los instrumentos
constitutivos de estas asociaciones se agreguen al expediente como nica manera de
acreditar su existencia y la personera de sus representantes.
TERCEROS.
CITACIN A TERCEROS.
LPABA art. 23: cuando de la presentacin del interesado o de los antecedentes
agregados al expediente surgiera que alguna persona o entidad pudiera tener
inters directo en la gestin, se le notifcar de la existencia del expediente al solo
efecto de que tome intervencin en el estado en que se encuentren las actuaciones,
sin retrotraer el curso del procedimiento.
Intervencin del tercero: la insercin del tercero en el procedimiento ya en marcha ser
como parte coadyuvante de la Administracin o del particular, segn sea el motivo
que dio lugar a su convocatoria y fundamentalmente- la postura que adopte una vez
presentado.
El tercero coadyuvante podr exponer sus pretensiones, ofrecer y producir prueba,
alegar y recurrir. Sin embargo, esta amplia participacin reconoce como lmite la
necesidad de ajustarse a la etapa en que se encuentre el trmite, sin posibilidad de
retrotraerlo. Ello para evitar retrocesos que demoraran extraordinariamente las
actuaciones.
3.3 La estructura del procedimiento. El expediente. La iniciacin. El domicilio. La
notifcacin: su concepcin como condicin de validez o de efcacia del acto. Actos
que deben notifcarse. Escritos. Vistas. Pruebas. Alegato. Dictmenes. Fiscala de E y
Asesora General de Gobierno.
DOMICILIO.
Constitucin y denuncia de domicilios.
LPABA art. 24: toda persona que comparezca ante la autoridad administrativa, sea
por s o en representacin de terceros, constituir en el primer escrito o acto en que
intervenga un domicilio dentro del radio urbano del asiento de aqulla.
El interesado deber manifestar su domicilio real. Si no lo hiciera o no denunciare
el cambio, las resoluciones que deban notifcarse en el domicilio real se notifcarn
en el domicilio constituido. El domicilio constituido podr ser el mismo que el real.
Domicilio real y especial.
- el domicilio real de las personas es el lugar donde tienen establecido el
asiento principal de su residencia y de sus negocios.
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- el domicilio especial es el que eligen las personas para la ejecucin de sus
obligaciones.
Domicilio legal y procesal.
- el domicilio legal es el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en
contrario, que una persona reside de manera permanente para el ejercicio de
sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, aunque de hecho no est
all presente.

- el domicilio procesal es aqul que se constituye o elige dentro del permetro
de la ciudad que sea asiento del juzgado o tribunal, a fn de notifcar en el
mismo la enorme mayora de los actos procesales que deban ponerse en
conocimiento de los litigantes.
EL DOMICILIO DEL ART. 24 DE LA LPABA.
Toda persona que, por s o en representacin de un tercero, comparezca ante la
autoridad pblica, para formular denuncia, reclamo, como parte o mero
interviniente, deber constituir un domicilio dentro del radio urbano de la
reparticin a la que se dirige. En ese domicilio se llevar a cabo casi la totalidad de las
notifcaciones que surjan del trmite.
Oportunidad omisin.
La constitucin del domicilio procedimental deber concretarse en la primera
oportunidad que tenga el particular para expresarse frente a la Administracin, sea
por escrito o verbalmente durante una audiencia.
La omisin de esta obligacin merecer una intimacin por parte de la reparticin.
Denuncia del domicilio real.
Conjuntamente con la fjacin del domicilio procedimental, el interesado debe
denunciar su domicilio real. Contar con este dato permite a la autoridad a cargo del
trmite notifcar aquellas circunstancias del mismo que, por su naturaleza, deben llegar
con toda seguridad a conocimiento de la parte (ej.: renuncia del mandatario).
DETERMINACIN DEL DOMICILIO CONSTITUIDO.
LPABA art. 25: la constitucin del domicilio se har en forma clara y precisa,
indicando calle y nmero, o piso, nmero o letra del escritorio o departamento. No
podr constituirse domicilio en las ofcinas pblicas.
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Forma: la designacin del domicilio constituido se har con claridad y precisin, de
manera que pueda determinrselo con exactitud.
FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO.
LPABA art. 26: si el domicilio no se constituyera conforme a lo dispuesto en el
artculo anterior, o si el que se constituyera no existiera o desapareciera el local o
edifcio elegido o la numeracin del mismo, se intimar al interesado en su
domicilio real para que constituya nueva domicilio, bajo apercibimiento de
continuar el trmite sin su intervencin o disponer su archivo segn corresponda.
Consecuencias de la falta de constitucin en regla del domicilio procedimental: ante
la falta total de constitucin del domicilio, o la determinacin defciente del mismo
(esto es, sin la certeza y precisin que requiere el art.), la autoridad pblica debe
intimar al interesado para que corrija la omisin en el plazo que fje a tal efecto.
La intimacin se realizar bajo apercibimiento de continuar el procedimiento sin la
participacin del interesado (en el supuesto de que se trate de una cuestin donde est
afectado el inters pblico) o de archivar las actuaciones (cuando slo est involucrado
el inters individual de la parte privada).
EFECTOS.
LPABA art. 27: el domicilio constituido producir todos sus efectos, sin necesidad
de resolucin y se reputar subsistente mientras no se designe otro.
Efcacia de la constitucin de domicilio: la constitucin del domicilio produce todos
sus efectos sin necesidad de un acto o despacho que expresamente declare que se lo ha
fjado en legal forma.
Subsistencia: el domicilio procedimental subsiste durante toda la sustanciacin del
procedimiento, salvo que el propio interesado lo cambie. En tal caso, el nuevo domicilio
constituido resultar efcaz sin necesidad de resolucin expresa que as lo indique.
DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL POR EL REPRESENTANTE.
LPABA art. 28: los apoderados y representantes tienen la obligacin de denunciar
en el primer escrito o presentacin personal, el domicilio real de sus mandantes. Si
no lo hicieren, se les intimar para que subsanen la omisin.
As como el art. 24 impone al interesado que comparece ante la Administracin por su
propio derecho o inters la obligacin de denunciar su domicilio real, el art. 28
consagra igual deber respecto de quienes concurren en representacin de un tercero y
en relacin a este ltimo.
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La parte fnal del art. 28 dispone que si el apoderado o representante no cumpliera
esta carga, se lo intimar a tales efectos. Si el representante no cumple la intimacin
de denunciar el domicilio de su representado, deber continuarse el trmite sin su
intervencin si estuviere el inters pblico en juego, o archivarse el expediente en
caso contrario.
ESCRITOS.
FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS.
LPABA art. 29: los escritos sern redactados a mquina o manuscritos en tinta en
idioma nacional, y en forma legible, salvndose toda testadura, enmienda o
palabras interlineadas. Llevarn en la parte superior una suma o resumen del
petitorio.
Sern suscriptos por los interesados, representantes o apoderados. En el
encabezamiento de todo escrito, sin ms excepcin que el que iniciare una gestin,
debe indicarse numeracin y ao del expediente a que corresponda y, en su caso,
contendr la indicacin precisa de la representacin que se ejerza. Se emplear el
sellado de ley cuando corresponda o papel tipo ofcio u otro similar, repuesto con
estampillas fscales. Podr emplearse el medio telegrfco para contestar traslados o
vistas e interponer recursos.
Consideraciones generales: si bien el procedimiento administrativo no es formal,
descartndose solemnidades de cualquier naturaleza, se requiere que las
presentaciones de las partes sean claras, prolijas y que cumplan ciertos requisitos
mnimos vinculados al orden y buena marcha del trmite.
La indicacin precisa de la representacin ejercida permite identifcar a la parte y
otorgar legitimacin al representante legal o voluntario.
Firma: en todos los casos debe aparecer la frma del compareciente como
manifestacin imprescindible de su voluntad. La frma no es la simple escritura que
una persona hace de su nombre y apellido; es el nombre escrito de una manera
particular, segn el modo habitual seguido por la persona en diversos actos sometidos
a esta formalidad.
Medio telegrfco: el art. la autoriza para el slo supuesto de contestar traslados o
vistas e interponer recursos administrativos.
Omisin: por aplicacin del principio del informalismo, si el particular omitiera
alguno de estos requisitos formales en su presentacin, la autoridad administrativa,
antes de rechazarlo o dejar de darle curso, intimar al interesado para que subsane la
omisin.
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En otras palabras, el trmite no debe paralizarse por la falta de alguno de los
contenidos del escrito, salvo que se trate de alguno esencial para el progreso del
procedimiento.
PETICIONES MLTIPLES.
LPABA art. 30: podrn acumularse en un solo escrito ms de una peticin, siempre
que fueren asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a
juicio de la autoridad administrativa no existiera la conexin implcita o
explcitamente alegada por el interesado o trajere entorpecimiento a la tramitacin
de los asuntos, lo emplazar para que presente las peticiones por separado, bajo
apercibimiento de sustanciarse solamente aquella por la que opte la
Administracin si fuesen separables, o en su defecto disponerse el archivo.

Emplazamiento al interesado y archivo de las actuaciones: la ley no establece el plazo
por el cual la autoridad administrativa deber emplazar al interesado para que vuelva a
presentar sus peticiones por separado. El nmero de das lo fjar entonces la
reparticin.
Si las pretensiones del administrado fuesen separables, el organismo interviniente en el
trmite seleccionar solamente una de ellas y sustanciar el expediente con la misma. Si
esto ltimo no fuera posible, se dispondr el archivo de las actuaciones.
FIRMA A RUEGO.
LPABA art. 31: cuando un escrito sea suscripto a ruego por no poder o no saber
hacerlo el interesado, la autoridad administrativa lo har constar, as como el
nombre del frmante y tambin que fue autorizado en su presencia o se ratifc ante
l la autorizacin, exigindose la acreditacin de la identidad personal de los que
intervinieren.
Si no hubiere quien pueda frmar a ruego del interesado el funcionario proceder a
darle lectura y certifcar que ste conoce el texto del escrito y ha estampado la
impresin digital en su presencia.
Firma a ruego: cuando una persona no pueda o no sepa frmar podr recurrir a un
tercero para que frme a ruego, compareciendo ante la autoridad administrativa, la
que levantar un acta en la que constar la identidad de los comparecientes (la parte y
el frmante a ruego) y la circunstancia de que el escrito que se agregar fue suscripto
por una persona distinta al real interesado.
Impresin digital: el segundo prr. del art. 31 contempla el supuesto de inexistencia
de un tercero dispuesto a frmar a ruego del interesado. El inconveniente se resuelve
llevando el escrito ante el funcionario actuante, quien dar lectura del mismo y la parte
48
estampar su impresin digital en seal demostrativa de su voluntad. De todo se dejar
constancia.
Funcionario interviniente: el art. no especifca ante qu funcionario deber
autenticarse la frma a ruego o la impresin digital. Entendemos que no existe
necesidad de que sea el jefe de mesa de entradas, pero es obvio que debe ser un
funcionario perteneciente a la reparticin competente para entender en el trmite.
AUTENTICIDAD DE LA FIRMA.
LPABA art. 32: en caso de duda sobre la autenticidad de una frma, podr la
autoridad administrativa llamar al interesado para que en su presencia y previa
justifcacin de su identidad, ratifque la frma o el contenido del escrito.
Si el citado negare el escrito, se rehusare a contestar o citado personalmente por
segunda vez no compareciere, se tendr al escrito por no presentado.
Diferentes posibilidades: la norma prev la posibilidad de que se genere duda sobre la
autenticidad de la frma que se atribuye a la parte interviniente en el procedimiento. En
tales casos, cabe citar al interesado, contemplndose las siguientes alternativas:
1.que la parte ratifque la frma, atribuyndose su autora: en este caso, el
trmite contina segn su estado

2.que no se reconozca la frma pero se ratifque el contenido del escrito: se
presenta entonces una situacin particular. Conforme la redaccin del art. se
tendr al escrito por no presentado en los supuestos contemplados en el
segundo prrafo. De manera que reconocido el contenido del escrito, la
cuestin de la frma deja de tener trascendencia y el procedimiento sigue su
curso
3.que se niegue la frma y no se reconozca tampoco el escrito: en cuyo caso se
tendr por no presentado, con todas las consecuencias jurdicas que de ello se
deriven
4.que la parte citada comparezca pero se niegue a contestar sobre el particular:
en este supuesto, la ley presume falta de reconocimiento del escrito y de la
frma, y la consecuencia ser la misma que en el caso 3
5.que citado dos veces consecutivas el interesado no asista: se presume la falta
de ratifcacin, por lo que se tiene por no presentado el escrito.
CONTENIDO DEL ESCRITO INICIAL.
LPABA art. 33: todo escrito por el cual se promueve la iniciacin de una gestin
ante la Administracin pblica deber contener los siguientes recaudos:
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a) nombres, apellido, indicacin de identidad y domicilio real del interesado.
b) domicilio constituido de acuerdo con el art. 24.
c) relacin de hechos, y si se considera pertinente indicar la norma en que funde
su derecho.
d) la peticin concertada en trminos claros y precisos.
e) ofrecimiento de toda la prueba de que ha de valerse, acompaando la
documentacin en que funde su derecho el peticionante o en su defecto su mencin
con la individualizacin posible, expresando lo que de ella resulte y designando el
archivo, ofcina pblica o lugar donde se encuentran los originales.
f) frma del interesado o apoderado.
Peticiones del administrado: la primera presentacin del particular debe dar lugar a
un procedimiento administrativo hasta entonces inexistente o sumarse a uno ya en
marcha. Por lo general, en el primer caso la peticin podr califcarse como reclamo o
denuncia, mientras que el segundo recibe el nombre de descargo o recurso.
Distincin entre RECLAMO, DENUNCIA, DESCARGO Y RECURSO:
tradicionalmente, se admite en esta materia:
que el reclamo, generalmente, se origina ante una actitud pasiva u omisiva de
la Administracin y que el reclamante acta en apoyo de un derecho
subjetivo o un inters legtimo. De all que su tramitacin resulte obligatoria
para que rgano que lo recibe.
la denuncia puede deberse tambin a omisiones, o a actos o hechos, pero se
basa en un inters simple, por lo que su sustanciacin resulta facultativa para
la reparticin.
en el descargo se reacciona frente a actos que imputan una actuacin
antijurdica del particular, amenazando afectar sus derechos subjetivos. Su
consideracin resulta obligatoria para la Administracin.
el recurso se dirige nicamente al cuestionamiento de actos administrativos,
por estimarlos violatorios de derechos subjetivos o intereses legtimos o por
no participar en el criterio de mrito de la decisin adoptada. Su anlisis es
obligatorio.
REQUISITOS DE LA PRIMERA PRESENTACIN.
a)nombres, apellido, documento y domicilio.
Este inciso apunta a lograr la correcta identifcacin de la parte, sumando a sus
nombres y apellido sus datos de identidad (n de documento, nacionalidad, estado
civil, profesin).
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Al mismo tiempo, se requiere contar con un dato esencial a efectos de la notifcacin
de determinados actos del procedimiento: el domicilio real. Para el rgano
administrativo, el conocimiento de este dato es fundamental, sobre todo para
determinar su competencia territorial en aquellos casos en que la misma sea defnida
por tal dato.
b)constitucin del domicilio.
El mismo art. nos remite al art. 24 de la LPABA (ver).
c)relato de los hechos y argumentos de derecho.
El relato de los hechos, de manera clara y concreta, resulta esencial para que el
agente llamado a resolver sobre lo peticionado interprete acabadamente cul es la
cuestin bajo examen. Debe desecharse lo sobreabundante y anecdtico,
circunscribindose slo a aquellos hechos relevantes para interpretar el fondo del
asunto.
En cuanto al derecho, si bien el inc. c estima que debe agregarse slo en caso de
considerarlo pertinente, entendemos que siempre deben citarse las normas que
amparan la pretensin de la parte.
d)peticin.
En ella se concreta el objeto de la presentacin. Si los hechos y el derecho explican el
por qu de la misma, la peticin consagra el qu se pretende de la Administracin.
Tambin aqu es necesario ser claro y concreto. La ambigedad o insufciencia del
pedido conducir a la ambigedad o insufciencia de la decisin.
e)ofrecimiento de prueba.
En base a los principios de informalismo y bsqueda de la verdad material, esta
disposicin debe interpretarse con amplitud, admitiendo la presentacin u
ofrecimiento de prueba despus del escrito inicial, siempre que ello no perturbe en
demasa la buena marcha del procedimiento. De esta manera, no podr admitirse
prueba tarda si se encuentra prximo a vencer el plazo por el cual fue abierto el
expediente a prueba, cuando est en estado de alegar, etc.
En cambio, creemos que resulta necesario admitir el ofrecimiento de prueba en
oportunidad de la interposicin de recursos administrativos, siempre que las nuevas
medidas apunten a rebatir las motivaciones del acto impugnado acreditando hechos
estrictamente vinculados a los considerandos del mismo.
f)frma.
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Complementacin con el art. 29: el contenido de todo escrito inicial debe
correlacionarse con los requisitos establecidos por el art. 29 para toda presentacin en
general.
g)en la parte superior una suma o resumen del petitorio.

h)en caso de actuarse en inters ajeno deber explicitarse el origen y carcter de
la personera, acompandose el instrumento del caso.
i) pagarse la tasa o sellado que corresponda.
INGRESO DE ESCRITOS.
LPABA art. 34: todo escrito inicial deber presentarse en Mesa de Entradas o
receptora o podr remitirse por correo. Los escritos posteriores debern
presentarse igualmente en donde se encuentre el expediente. La autoridad
administrativa deber dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fuere
presentado recibido, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador;
debiendo darle el trmite que corresponda en el da de la recepcin.
Si el escrito recibido por correo correspondiere a traslados, recursos, vistas o
cualquier presentacin sujeta a plazo, se tendr como vlido el da de su despacho
por la ofcina de correos, a cuyos efectos se agregar el sobre sin destruir el sello de
expedicin.
De toda actuacin que se inicie en Mesa de Entradas se dar una constancia con la
numeracin del expediente que se origine.
Presentacin de escritos: mientras el escrito que origina el trmite puede ingresarse
nicamente en la mesa de entradas habilitada a tal efecto, las sucesivas
presentaciones podrn incorporarse al expediente en la ofcina en que ste se
encuentre.
Los escritos podrn remitirse por correo, y tratndose de contestacin de vistas o
traslados y de la interposicin de recursos, podr emplearse el medio telegrfco.
CARGO: todo escrito debe ser intervenido por la ofcina receptora mediante el
correspondiente cargo, imprescindible para establece la fecha de su presentacin
(efectos del cargo: da fecha cierta; convierte al instrumento privado en instrumento
pblico).
Constancias: de toda actuacin que se inicie en mesa de entradas se dar una
constancia con la numeracin del expediente que se origine.
Escrito presentado en una ofcina equivocada: puede acontecer que el particular
ingrese un escrito en una reparticin distinta a la debida. Sin que interese la magnitud
del error, el escrito debe ser girado por la Administracin al rgano que corresponda
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y el cargo inicial del mismo indicar la fecha de presentacin a los efectos derivados
del incumplimiento de los plazos.
EXPRESIONES OFENSIVAS.
LPABA art. 35: podr la autoridad administrativa mandar testar las expresiones
ofensivas de cualquier ndole, que se consignasen en los escritos, sin perjuicio de la
aplicacin de las dems medidas disciplinarias que correspondan.
Esta facultad de la Administracin se vincula al decoro y buen orden que debe imperar
en el procedimiento.
DOCUMENTOS.
LPABA art. 36: los documentos que se acompaen a los escritos o aquellos cuya
agregacin se solicite a ttulo de prueba, podrn presentarse en su original o en
testimonio expedido por ofcial pblico o autoridad competente.
Podr solicitarse la reserva de cualquier documento, libro o comprobante que se
presente, en cuyo caso se proceder a su guarda bajo constancia.
Concepto de documento: el documento es todo instrumento escrito que ilustra o
acredita algn hecho o circunstancia, adquiriendo relevancia jurdica por confgurar
la forma de ciertos actos jurdicos, distinguindose entre documentos pblicos y
privados.
Cuando se acompaen con un escrito o se solicite su incorporacin a ttulo de prueba,
los documentos apuntarn a acreditar alguna circunstancia til a la parte.
Formas de presentacin:
- en su original

- en testimonio expedido por ofcial pblico o autoridad competente
- copias o fotocopias autenticadas por escribano
- copias o fotocopias cuyo original ser exhibido al funcionario a cargo del
trmite a efectos de certifcar la correlacin entre ambos
- copias o fotocopias simples, frmadas por el mandatario, cuando se trate de
poderes generales para actuar ante la Administracin (siempre bajo la
condicin de presentar el testimonio notarial o la carta poder original en caso de
ser requerido por la autoridad administrativa).
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LEGALIZACIN.
LPABA art. 37: los documentos expedidos por autoridad extraa a la jurisdiccin
de la Provincia debern presentarse debidamente legalizados. Los redactados en
idioma extranjero debern acompaarse con la correspondiente traduccin hecha
por traductor matriculado.
FIRMA DE LOS PROFESIONALES.
LPABA art. 38: los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis,
debern ser frmados por profesionales inscriptos en la matrcula, cuando as lo
exija la ley de reglamentacin de las profesiones correspondientes.
Qu ocurre si los documentos se presentan sin la frma del profesional; o si
cumpliendo tal requisito el frmante no aparece matriculado en legal forma?
Entendemos que para evitar la posible frustracin de un derecho por causa de un
simple olvido, la autoridad pblica debe intimar a la parte para que subsane la
omisin, fjando un plazo a tal efecto.
CONSTANCIAS.
LPABA art. 39: todo interesado que hace entrega de un documento o escrito podr
solicitar verbalmente y en el acto, que se le entregue una constancia de ello.
Podr para tal fn entregar una copia de los mismos para que al pie o al dorso de
ella se certifque la entrega. La autoridad administrativa lo har as, estableciendo
en dicha constancia que el interesado ha hecho entrega en la ofcina de un
documento escrito bajo manifestacin de ser el original de la copia suscripta.
Constancia: en principio, la ley impone a la Administracin la obligacin de dejar
constancia en cada escrito de la fecha en que fuere presentado o recibido, poniendo a
tal efecto el cargo o sello fechador; pero dado que el escrito original queda en poder
del Estado, incorporndose al expediente, se estim necesario dotar al administrado
de una mayor garanta, a travs de la constancia en la copia del escrito acompaada.
De esta manera, se lo protege del eventual extravo del original, asegurndose un mejor
ejercicio de su derecho de defensa.
Efectos del sellado de la copia: en principio, el sellado ofcial de la copia no le otorga
condicin de reproduccin fel de su original, ya que el agente receptor no est
obligado a cotejar ambos documentos.
Sin embargo:
- la atestacin en la copia contendr la fecha del ingreso del original; si la fecha
en la copia no coincide con la estampada en el original, deber preferirse la
que sea ms favorable a la posicin procedimental de la parte particular.

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- adems, si el original se extrava, la copia valdr como tal, pues cabe presumir
su concordancia con aqul.
- en caso de que exista discordancia entre el texto del original y el de la copia,
salvo que el particular negara y probare que la frma obrante en aqul no le
pertenece, su contenido se impondr al de la copia.
EL EXPEDIENTE.
El expediente administrativo.
El expediente es el protagonista de la actividad administrativa, ya que el sistema
escriturario de nuestro procedimiento hace que el trmite se desenvuelva merced a la
incorporacin permanente de escritos y resoluciones documentarias.
El expediente ha sido defnido normativamente como el conjunto de documentos
ordenados cronolgicamente que proporcionan informacin sobre un mismo asunto
o cuestin, cuya resolucin se procura.
ORDENAMIENTO DE LOS EXPEDIENTES.
LPABA art. 40: el nmero con que se inicia un expediente ser conservado a travs
de las actuaciones sucesivas, cualesquiera sean los organismos que intervengan en
su trmite. Queda prohibido el asentar en el expediente ningn otro nmero o
sistema de identifcacin que no sea el asignado por el organismo iniciador del
expediente.
Numeracin: en primer lugar, debemos decir que se prohbe categricamente variar el
nmero inicial del expediente, con lo cual el organismo de origen del trmite
determinar para siempre la manera numrica de designar y ubicar las actuaciones.
La numeracin del expediente permite ubicar por s la reparticin de origen, ya que
aparecer un nmero (que en el orden provincial es de 4 dgitos) representativo del
cdigo de aqulla.
COMPAGINACIN.
LPABA art. 41: los expedientes sern compaginados en cuerpos que no excedan de
doscientas fojas, salvo los casos en que tal lmite obligara a dividir escritos o
documentos que constituyan un solo texto.
FOLIATURA.
LPABA art. 42: todas las actuaciones debern foliarse por orden correlativo incluso
cuando se integren con ms de un cuerpo de expediente. Las copias de notas,
informes o disposiciones que se agreguen a un expediente juntamente con su
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original, se foliarn por orden correlativo, dejndose constancia en cada una de
ellas del nmero de copia que le corresponde.
Foliatura: la foliatura consiste en asignar un nmero a cada hoja, foja o folio del
expediente. Tal nmero correlativo suele estamparse juntamente con un sello que
tiende a legalizar la pieza en el margen superior derecho de cada foja.
Foliatura de copias: el art. tambin dispone que las copias de cualquier original
obrante en el expediente llevarn su propia foliatura o numeracin.
ANEXOS.
LPABA art. 43: cuando los expedientes vayan acompaados de antecedentes que
por su volumen no pueden ser incorporados, se confeccionarn anexos.
ALCANCES.
LPABA art. 44: cuando se reciba en Mesa de Entradas un escrito que se refera a un
expediente en trmite en dependencias internas, debe registrarse como alcance.
INCORPORACIN A OTROS EXPEDIENTES.
LPABA art. 43: toda acumulacin de expedientes o alcances importa la
incorporacin a otro expediente. La reglamentacin fjar el procedimiento de
foliacin en estos casos. Los expedientes que se solicitan al solo efecto informativo
debern acumularse sin incorporar.
Acumulacin de un expediente a otro: cuando en 2 o ms expedientes se tratan
cuestiones conexas que requieren una decisin nica, procede la acumulacin a
aqul que reviste un mayor avance en su trmite.
DESGLOSES.
LPABA art. 44: todo desglose se har bajo constancia.
Desglose: el desglose de piezas obrantes en un expediente podr disponerlo de ofcio
la autoridad administrativa o a pedido de parte. Obviamente, deber dejarse nota en
el expediente respecto del nmero de fojas retiradas de ste y del destino dado a las
mismas. Dicha nota ser redactada por el funcionario interviniente y suscripta por el
particular en caso de que le sean entregadas las piezas desglosadas.
NUEVO EXPEDIENTE.
LPABA art. 47: cuando se inicien expedientes y trmites internos con fojas
desglosadas, stas sern precedidas de una constancia con la mencin de las
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actuaciones del cual proceden, de la cantidad de fojas con que se inicia el nuevo y
las razones que haya habido para hacerlo.
IMPULSO PROCESAL.
DEL IMPULSO PROCESAL.
LPABA art. 48: el procedimiento se impulsar de ofcio en todos sus trmites,
guardndose riguroso orden en el despacho de los asuntos de igual naturaleza.
Impulso procesal de ofcio: el procedimiento administrativo, al igual que el proceso
judicial, apunta al dictado de una decisin fnal por parte de un rgano del Estado.
En el procedimiento administrativo predomina el principio inquisitivo (en
contraposicin con el principio dispositivo), en virtud del cual el rgano competente
para entender en un determinado trmite est obligado a impulsarlo de ofcio. Esta
carga no es renunciable ni transferible, y la circunstancia de que en algunas ocasiones
la Administracin paralice o demore el desarrollo de un procedimiento no implica su
desaparicin, sino el ejercicio de su poder de apreciacin sobre el particular.
No obstante, existen ejemplos concretos en que la autoridad administrativa est
obligada a actuar de ofcio, an cuando estos supuestos slo revisten inters
particular:
renuncia, muerte, inhabilidad o destitucin del mandatario, en cuyo supuesto
deber emplazarse al representado para que comparezca al expediente.
convocatoria a terceros interesados en una cuestin de ndole particular.
intimacin a constituir domicilio o a denunciar el del mandante.
duda respecto de la autenticidad de una frma.
consideracin del recurso interpuesto fuera de trmino como denuncia de
ilegitimidad si de su contenido surge que el acto cuestionado viola el orden
jurdico.
tramitacin de denuncias.
Orden de despacho: en los asuntos de igual naturaleza deber respetarse el orden
cronolgico a la hora de resolver las peticiones del interesado o de adoptar las medidas
necesarias para el avance del trmite.
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Tratndose de cuestiones dismiles en cuanto a la entidad del inters que protegen o
la gravedad de los asuntos, se preferirn aqullas que hagan al inters pblico o que
tiendan a evitar perjuicios a terceros.
IMPULSO SIMULTNEO.
LPABA art. 49: se proveern en un solo acto todos los trmites que, por su
naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no estn entre s, sucesivamente,
subordinados en su cumplimiento.
Fundamento: la ley dispone, por una cuestin de economa procesal, que aquellos
actos que no se encuentren naturalmente sometidos a un orden cronolgico en el cual
uno sea antecedente necesario del siguiente, pueden despacharse o impulsarse en
forma simultnea. Por ej.: la fjacin de audiencias para la declaracin de testigos.
TRAMITACIN.
LPABA art. 50: la autoridad administrativa que tuviera a su cargo el despacho o
sustanciacin de los asuntos, ser responsable de su tramitacin y adoptar las
medidas oportunas para que no sufran retraso.
Responsabilidad del funcionario: todo agente pblico, de cualquier nivel, si dolosa o
negligentemente demora el despacho o sustanciacin del expediente a su cargo, contrae
responsabilidad frente a la Administracin y respecto del particular interesado en la
buena marcha del trmite.
Frente a la Administracin pblica, la responsabilidad puede ser patrimonial o
disciplinaria, o presentarse ambas simultneamente.
La responsabilidad patrimonial alcanza a los funcionarios de todas las jerarquas, an
las superiores, y se traduce en la obligacin de indemnizar los perjuicios econmicos
acarreados al Estado a raz de su inconducta. La obligacin de reparar el dao es
contractual, ya que el agente viene a violar el deber de efciencia que expresa o
implcitamente le impone su relacin (contractual) de empleado pblico.
Adems de la responsabilidad patrimonial, los empleados de la Administracin
pueden ser objeto de sanciones disciplinarias como consecuencia del
incumplimiento del deber de celeridad. Esto es as toda vez que el agente tiene la
obligacin de prestar sus servicios en forma regular, con toda su capacidad, dedicacin,
contraccin al trabajo y diligencia.
La omisin culpable de las diligencias necesarias para el impulso normal del trmite
puede originar la cesanta del empleado por negligencia, inconducta notoria e
incumplimiento de sus obligaciones.
COMUNICACIN ENTRE RGANOS ADMINISTRATIVOS.
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LPABA art. 51: la comunicacin entre los rganos administrativos desde nivel de
direccin o equivalente, segn corresponda por la competencia para sustanciar el
trmite, se efectuar siempre directamente, proscribindose toda providencia que
sea de mera elevacin fuera de los niveles indicados.
INFORMES PASE DE ACTUACIONES.
LPABA art. 52: los rganos administrativos evacuarn sus informes y se pasarn
unos y otros las actuaciones de acuerdo al orden establecido en la providencia
inicial, dando aviso a la mesa de entradas.
En caso de duda, o de estimarse necesario un procedimiento previo, devolvern el
expediente a la ofcina de origen. Una vez cumplido el trmite, la ltima
dependencia informante remitir las actuaciones al rgano de origen.
Pedido de informes: por razones de especialidad profesional o derivadas de la
existencia de antecedentes o elementos de juicio tiles o necesarios para el trmite y/o
para su defnicin, la autoridad de origen que impulsa el procedimiento suele
requerir informes a otras reas de la reparticin.
Pase de las actuaciones: difcilmente un expediente se origine y fnalice en una misma
ofcina sin transitar mltiples despachos. Las idas y venidas dentro de un mismo
edifcio, o transitando importantes distancias y an cambiando de localidades, resultan
moneda corriente. Este devenir en busca de antecedentes, dictmenes, opiniones
legales, e incorporacin de pruebas de todo tipo, debe sujetarse tambin al orden
cronolgico prefjado en el primer provedo.
Aviso a la mesa de entradas: salvo casos especiales de urgencia o motivados por
razones de vecindad de las ofcinas involucradas, los pases son comunicados a la mesa
de entradas de la reparticin.
DEBER DE COLABORACIN.
LPABA art. 53: el organismo administrativo que necesitare datos de otros para
poder sustanciar las actuaciones o informes, podr solicitarlos directamente
mediante ofcio, del que se dejar constancia en el expediente. A tal efecto las
dependencias de la Administracin Provincial, cualquiera sea su situacin
jerrquica, quedan obligadas a la colaboracin permanente y recproca que impone
esta ley. El expediente se remitir cuando corresponda dictaminar o lo requiera el
procedimiento.
Deber de colaboracin: el art. 53 consagra un deber de colaboracin entre las distintas
reas de la Administracin. Si algn agente se negara a proporcionar datos,
documentos o a evacuar informes de cualquiera naturaleza, incumplira esta
obligacin y cometera un acto de inconducta sancionable en base a la legislacin
sobre el contrato de empleo pblico.
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INSTRUCCIN.
LPABA art. 54: la Administracin realizar de ofcio, o a peticin de del interesado,
los actos de instruccin adecuados para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los hechos o datos, en virtud de los cuales deba dictarse
resolucin.
Asuntos de estricto inters privado: la investigacin motu propio de los hechos slo
se justifca en aquellas cuestiones en las cuales est involucrado, directa o
indirectamente, el inters pblico. En asuntos netamente privados, la acreditacin de
los hechos que hacen a su derecho o inters confgura una carga exclusiva del
administrado.
MEDIOS DE PRUEBA.
Concepto y fnalidad de la prueba.
Para gozar de un derecho acordado por el ordenamiento jurdico frente a la
Administracin o al Estado en sentido lato, el individuo, adems de invocar la norma
que lo consagra, debe acreditar la efectiva presencia del fenmeno fctico que invoca.
Para obtener ese resultado acude a la prueba.
En cuanto a la actividad probatoria, PALACIO entiende que es aquella destinada a
producir en el nimo del juzgador una certeza, no lgica ni matemtica, sino
psicolgica sobre la existencia o inexistencia de los hechos afrmados. En
concordancia con ello, probar signifca crear el convencimiento del juez sobre la
existencia o inexistencia de hechos de importancia en el proceso.
En el procedimiento administrativo tambin rige el principio del proceso judicial que
enuncia que no es necesario probar el derecho, ya que las normas vigentes se
presumen conocidas por el administrado y por el rgano al que se le otorg
competencia para entender en el asunto. La excepcin a esta regla la constituye el caso
de las normas extranjeras, que se asimilan a un hecho y, como tal, necesitan probarse.
MEDIOS DE PRUEBA.
LPABA art. 55: los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn
acreditarse por cualquier medio de prueba.
Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, la autoridad administrativa
acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta
das ni inferior a diez, a fn de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
Concepto: constituyen medios de prueba los modos u operaciones que, referidos a
cosas o personas, son susceptibles de proporcionar un dato demostrativo de la
existencia o inexistencia de uno o ms hechos.
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La LPABA no enumera cules son tales medios de prueba, limitndose a afrmar en
su art. 55 que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn
acreditarse por cualquier medio de prueba.
Diferentes medios de prueba:
1)prueba DOCUMENTAL:
Concepto: si bien los escritos constituyen el documento por excelencia, tambin se
interpretan como tales otras representaciones materiales de pensamientos o intenciones
(marcas, seales, grabaciones, pelculas, etc.). Generalmente, las leyes de fondo y las
rituales sealan como documentos los instrumentos escritos privados o pblicos.
Valor probatorio: habr que diferenciar entre documentos pblicos y documentos
privados:
- los documentos o instrumentos pblicos, existe respecto de ellos la presuncin
de autenticidad. Esta presuncin cae si existen vicios de forma o se acredita que
ha sido falsifcado.
- los instrumentos privados son aquellos que aparecen frmados por particulares
y carecen de valor probatorio hasta tanto sean reconocidos por el frmante,
sea o no parte en el procedimiento en que intenta hacerse valer como prueba.
Presentacin: conforme esta ley, la prueba documental que tenga en su poder el
particular que da inicio al procedimiento debe ser adjuntada en la primera
presentacin.
2)prueba de INFORMES:
Concepto: en el mbito de la Administracin, suelen denominarse informes a
verdaderas pericias tcnicas requeridas entre reparticiones diversas o encargadas por
un rgano o funcionario a un profesional de la misma rea.
Pedido de informes a ofcinas pblicas: las ofcinas pblicas se proporcionan informes
como consecuencia de la colaboracin permanente a que estn obligadas.
Pedido de informes a particulares: la LPABA guarda silencio en lo que respecta a la
prueba informativa dirigida a particulares. Ms all de la falta de obligatoriedad de
dar respuesta por parte del particular al que va digerido, nada obsta a que se
requieran tales informes. El medio para hacerlo es el ofcio, y entendemos
perfectamente factible la posibilidad de que el mismo sea suscripto por el letrado
patrocinante del administrado, con trascripcin de la resolucin administrativa que lo
ordena.
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3)prueba de CONFESIN:
Concepto: PALACIO defne a la prueba de confesin como la declaracin emitida por
cualquiera de las partes respecto de la verdad de hechos pasados, relativos a su
situacin personal, desfavorables para ella y favorables para la otra parte.
Se trata de un medio de prueba del cual se prescinde en la prctica administrativa, ya
que no se utiliza ni siquiera en los procedimientos de faltas provincial y municipal.
4)prueba TESTIMONIAL:
Concepto: se denomina prueba testimonial a aquella que se incorpora al expediente
merced a la declaracin de personas de existencia visible, respecto de hechos y
circunstancias que obran en su conocimiento.
Obligacin de testimoniar: si se trata de empleados pblicos, es Estatuto sancionado
por LEY14.430 impone la obligacin de declarar en los sumarios administrativos
ordenados por autoridad competente, como as tambin en las informaciones sumarias.
Esta obligacin cede si tuviera algn impedimento legal para hacerlo (por ejemplo, si
su declaracin pudiera originar interpretaciones de parcialidad).
En caso de incumplimiento, ser pasible de las sanciones disciplinarias contempladas
en el mismo estatuto.
Declaracin insincera: coincidimos con GORDILLO en que la declaracin testimonial
rendida en el procedimiento administrativo no puede confgurar el delito de falso
testimonio, tipifcado exclusivamente para el testimonio insincero dado en el mbito
del proceso judicial.
5)prueba de PERITOS:
Concepto: la prueba de peritos es aquella proveniente de la opinin o ilustracin de
terceras personas que poseen idoneidades o profesiones especfcas sobre una
determinada materia.

Idoneidad y recusacin del perito: la Administracin debe designar peritos versados
en la materia puesta a su consideracin. Si la profesin estuviese reglamentada, los
peritos debern tener ttulo habilitante en la ciencia, arte, industria o actividad
tcnica especializada a que pertenezcan las cuestiones acerca de las cuales deben
expedirse.
Fuerza probatoria del dictamen pericial: el art. 474 del CPCC establece que la fuerza
probatoria del dictamen pericial ser estimada por el juez, teniendo en consideracin
la competencia de los peritos, la uniformidad o disconformidad de sus opiniones,
los principios jurdicos en que se funden, la concordancia de su aplicacin con las
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reglas de la sana crtica y dems pruebas y elementos de conviccin que la causa
ofrezca.
Plazo para presentar la pericia: la LPABA dispone que el dictamen pericial debe ser
presentado dentro de los 10 das de requerido (extendindose a 30 si el agente se ve
obligado a trasladarse fuera de su lugar de trabajo). Este trmino se refere
exclusivamente al caso de que la pericia fuera realizada por un empleado de la
Administracin. Si se trata de un perito ajeno a la misma, el plazo para la
presentacin slo estar limitado por lo establecido para la produccin de toda la
prueba en virtud del art. 55.
6)RECONOCIMIENTO de lugares o cosas:
Concepto: siguiendo a PALACIO, podemos defnir el reconocimiento de lugares o
cosas como el medio probatorio en virtud del cual el rgano administrativo a cargo
del procedimiento realiza una percepcin sensorial directa sobre cosas, lugares o
personas, con el objeto de verifcar sus cualidades, condiciones o caractersticas.
7)PRESUNCIONES:
Concepto: debemos decir que existen 2 tipos de presunciones: las presuncin no
establecidas por ley y las presunciones legales.
Las presunciones no establecidas por ley constituirn prueba cuando se
funden en hechos reales y probados y cuando por su nmero, precisin,
gravedad y concordancia, produjeren conviccin segn la naturaleza del
juicio, de conformidad con las reglas de la sana crtica.
Las presunciones establecidas por ley o presunciones legales, reconocen 2
especies, segn admitan o no prueba en contrario: juris et de juris; juris
tantum.
CARGA DE LA PRUEBA.
En el procedimiento administrativo rige el sistema instructorio, por lo que se afrma
que la carga de la prueba recae sobre la Administracin, obligada a investigar la
verdad material, independientemente de las medidas probatorias sugeridas por el
particular y de su mayor o menor diligencia en la materia.
Este es el principio general, pero caben excepciones, sobre todo en aquellos
supuestos en que resulte evidente que la cuestin de fondo ventilada en el
expediente atae exclusivamente al inters privado del particular y no interesa, ni
siquiera indirectamente, al bien comn que el Estado debe preservar.
OFRECIMIENTO DE LA PRUEBA.
63
Principio general: en el curso del procedimiento, respetando el derecho del particular
de controlar la prueba que se produzca, la Administracin puede disponer la
produccin de pruebas en todo momento.
El administrado, en cambio, debe ofrecer toda la prueba de que intente valerse en su
primera presentacin, sea que sta origine el trmite o que sea consecuencia de uno
iniciado de ofcio por la Administracin Pblica.
Estas reglas deben ser morigeradas en funcin de los principios de legalidad objetiva y
bsqueda de la verdad material. Si durante el desarrollo del trmite, pasada la
oportunidad de la primera presentacin, el particular propusiera medidas concretas
de prueba y la autoridad administrativa advirtiera que la produccin de las mismas
conduce al esclarecimiento de los hechos, debe ordenarlas.
Ofrecimiento de prueba al recurrir: la LPABA no contempla expresamente el
supuesto, aunque el art. 96 autoriza el ofrecimiento de prueba cuando el recurso se
interponga contra actos dictados de ofcio.
APERTURA A PRUEBA.
Si la autoridad administrativa competente para intervenir en el procedimiento tuviera
motivos valederos para tener por ciertos los hechos vinculados con el procedimiento,
su apertura no ser necesaria y la decisin fnal podr adoptarse sin otro trmite que
los dictmenes y/o vistas que correspondan al tipo de cuestin que se ventile.
Por el contrario, cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados
por los interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, acordar la apertura
de un perodo de prueba por un plazo no superior a 30 das ni inferior a 10.
ADMISIBILIDAD DE LA PRUEBA.
La parte fnal del art. 55 dispone que la autoridad administrativa abrir el
procedimiento a prueba a fn de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El rgano que conduce el trmite posee la facultad de decidir liminarmente sobre la
pertinencia de las medidas de prueba ofrecidas por el administrado. Ante el silencio
de la ley, debemos remitirnos a los principios del art. 302 del CPCC, el cual dispone
que no podrn producirse pruebas sino sobre hechos que hayan sido articulados por
las partes en sus escritos respectivos. No sern admitidas las que fueran
manifestamente improcedentes o superfuas o meramente dilatorias.
ALEGATO.
LPABA art. 56: producida la prueba, se dar vista por el plazo de diez das al
interesado, para que alegue sobre el mrito de la misma. Vencido el plazo sin que el
interesado haya hecho uso de su derecho, podr drsele por decado
prosiguindose el trmite.
64
Vista y alegato: la ley prev un supuesto de vista sin necesidad de pedido expreso, con
el objeto de que el particular pueda alegar respecto de la prueba producida.
La presentacin del alegato, en tanto, es una facultad que el administrado puede
aceptar o declinar. Desde luego que la falta de presentacin de alegato en nada
perjudica su posicin procedimental y la Administracin Pblica debe apreciar la
prueba en la forma prevista en el art. 58.
Plazo: el plazo de 10 das hbiles administrativos corre conjuntamente para la vista
del expediente y para la presentacin del alegato en la mesa de entradas u ofcina
que corresponda.
Contenido: el derecho de alegar es independiente del hecho de que se haya ofrecido
prueba, ya que esta pieza del procedimiento puede limitarse a meritar la producida
ofciosamente por la reparticin.
En el alegato, el particular realiza su propia apreciacin crtica de la prueba,
exponiendo a la Administracin las conclusiones que surgen de cada uno de los medios
obrantes en el expediente.
DICTAMEN DE ASESORA GENERAL DE GOBIERNO Y VISTA DE FISCALA
DE ESTADO.
LPABA art. 57: sustanciadas las actuaciones, el rgano o ente que deba dictar
resolucin fnal o en su caso el ministerio correspondiente, solicitar dictamen del
Asesor General de Gobierno y dar vista al Fiscal de Estado cuando corresponda
de acuerdo con su ley orgnica, luego de lo cual no se admitirn nuevas
presentaciones.
Funcin consultiva y dictamen en el procedimiento administrativo: la funcin
consultiva de tipo jurdico la lleva a cabo en la Pcia. de Buenos Aires la Asesora
General de Gobierno; en las municipalidades, el servicio jurdico que cada una haya
organizado en funcin de potestades propias (Asesora Legal, Departamento de
Asuntos Jurdicos, etc.).
El producto de esa funcin consultiva, esto es, su resultado fnal, es el dictamen, que
consiste en un acto de la Administracin, anterior al acto administrativo fnal, que
ilustra y asesora respecto de cuestiones que requieren conocimientos especfcos.
Funcin de contralor y vista del trmite: si bien la funcin de contralor dentro de la
actividad administrativa presupone, por lo general, la existencia de una dependencia
jerrquica, existen supuestos en los que ciertos rganos fscalizan las realizaciones de
otros sin revestir la condicin apuntada.
65
La vista a que hace mencin el art. 57 es la que toma la Fiscala de Estado a fn de
realizar el control de legalidad de lo actuado y pronunciarse sobre la orientacin que
cabe dar al acto fnal prximo a emitirse.
ASESORA GENERAL DE GOBIERNO: es un rgano de carcter
legal, ya que a diferencia de la Fiscala de Estado no aparece establecido por la
Constitucin provincial. Es por ello que su organizacin y facultades surgen
exclusivamente de su ley orgnica.
De acuerdo a dicha ley, la Asesora General de Gobierno tendr a su cargo el
asesoramiento jurdico del Poder Ejecutivo y de todos los organismos que integran
la Administracin Pblica, centralizada y descentralizada.
Procedimiento para la emisin de dictmenes: una vez que se han agregado al
expediente los informes de las reparticiones tcnicas (Contadura de la Provincia,
Consejo de Obras Pblicas, etc.) y antes del pase para la vista del Fiscal de Estado si
correspondiera, se deber solicitar el dictamen de la Asesora General de Gobierno
respecto de las cuestiones jurdicas de su competencia. Al girarse las actuaciones
deber indicarse el o los puntos respecto de los cuales debe expedirse.
FISCALA DE ESTADO: la Fiscala de Estado es un organismo que posee
naturaleza constitucional. Su titular es el Fiscal de Estado, al cual la Constitucin de
la Provincia le otorga el carcter de inamovible y le encomienda la labor de defender
el patrimonio del Fisco.
Su nombramiento se produce por voluntad del Gobernador, pero con el acuerdo del
Senado.
En defensa del inters fscal, este funcionario no slo evacua las vistas en los
expedientes administrativos de contenido patrimonial y defende en juicio a la
provincia, sino que puede demandar a esta ltima cuestionando actos
administrativos que estime contrarios a derecho. En este ltimo caso, la defensa de la
provincia ser asumida por la Asesora General de Gobierno.
Emisin de vistas: para evacuar la vista conferida al Fiscal de Estado podr requerir de
cualquier reparticin de la Administracin que se practiquen las medidas y se le
remitan los datos, informes, antecedentes o expedientes administrativos que estime
necesarios, debiendo darse cumplimiento al pedido dentro del trmino de 5 das de
formulado.
CARCTER NO VINCULANTE DE DICTAMENES Y VISTAS: de acuerdo con lo
establecido por el art. 57 LPABA, luego de producida la prueba y antes del dictado del
acto administrativo fnal, resulta obligatorio recibir en el expediente el dictamen de la
Asesora General de Gobierno y la vista de Fiscala de Estado. Esta obligatoriedad en
cuanto a la efectiva produccin de estos actos de asesoramiento y control no se
66
extiende a su contenido, puesto que la Administracin activa no est obligada a
decidir de la manera opinada en los mismos.
Al no ser vinculantes para la autoridad a cargo del trmite, los dictmenes jurdicos
y las vistas de la Fiscala de Estado no constituyen resoluciones denegatorias ni actos
que agravien al particular en caso de ser contrarios a su postura. Por esa misma razn
no son recurribles. Tampoco le acuerdan derecho alguno en caso de ser favorables a su
pretensin.
APRECIACIN DE LA PRUEBA.
LPABA art. 58: la prueba se apreciar con razonable criterio de libre conviccin.
Concepto: apreciar la prueba producida implica establecer su infuencia respecto de
la decisin a adoptar en cuanto a la acreditacin (o no) de los hechos en cuestin. Se
trata de ordenar lgicamente las probanzas recibidas a fn de estimarlas sufcientes (o
no) para dotar de realidad a las circunstancias fcticas que interesan a la hora de dictar
el acto administrativo fnal.
Sistemas de apreciacin de la prueba:
prueba legal o tasada: las medidas probatorias son seleccionadas de
antemano por la ley, atribuyndoles a cada una un peso especfco. Se
formulan reglas que predeterminan el valor de las pruebas recibidas, como
recurso del legislador para limitar la capacidad de decisin del juez.
apreciacin libre o de libre conviccin: en este sistema, el rgano llamado a
decidir posee una gran amplitud de criterio para valorar las pruebas rendidas.
El sistema de la libre conviccin guarda estrecha similitud con el denominado
de apreciacin en conciencia, que permite a los jueces valorar la prueba sin
sujecin a formalidad o regla alguna. Ahora bien, apreciacin libre no es
sinnimo de discrecionalidad absoluta del rgano judicial, cuyo arbitrio en
todo caso se halla limitado por pautas objetivas que no puede desechar sin
riesgo de incurrir en arbitrariedad. ESTE ES EL SISTEMA ADOPTADO POR
LA LEY.
sana crtica: este sistema se ubica a mitad de camino entre los anteriores. Las
reglas de la sana crtica no son otras que las reglas del correcto entendimiento
humano, en las que interferen las reglas de la lgica con las reglas de la
experiencia.
AVOCACIN.
LPABA art. 59: el Poder Ejecutivo, de ofcio, podr avocar el conocimiento y
decisin de las actuaciones administrativas que tramiten ante los rganos de la
Administracin Pblica centralizada.
67
DESISTIMIENTO.
LPABA art. 60: el desistimiento del interesado no obliga a la Administracin.
Concepto: el desistimiento es el acto por el cual el administrado manifesta su
decisin de no continuar interviniendo como parte en un determinado trmite
administrativo.
Alcance del desistimiento: el desistimiento del interesado es intrascendente para la
Administracin, debido a conceptos jurdicos tales como la legalidad objetiva, la
bsqueda de la verdad material, la impulsin de ofcio, etc. A pesar del desistimiento
de la parte privada, el inters general que debe defender la autoridad pblica puede
obligarla a continuar el procedimiento.
GASTOS DE ACTUACIN.
LPABA art. 61: se practicar liquidacin del sellado pendiente de reposicin y de
los gastos postales realizados y previstos, cuyo pago ser intimado en el plazo de
diez das. Una vez resueltas las actuaciones y antes de disponerse su archivo, la
Administracin podr iniciar las acciones para el cobro de la liquidacin aprobada.
Costos y costas en el procedimiento administrativo: cualquiera sea la forma de
conclusin del trmite, al declarar su fnalizacin y disponer su remisin al archivo, la
autoridad responsable del mismo debe liquidar la tasa por el servicio administrativo
prestado y por los gastos postales (ya efectuados y futuros) solventados por la
reparticin.
Establecido el monto de ambos conceptos se intimar su pago al particular por 10
das hbiles administrativos y, en caso de no procederse a abonarlo, podr accionarse
contra el deudor.
Otros gastos:
- honorarios de peritos: la Administracin designa peritos a sus propios agentes,
por lo cual no se deben honorarios. Pero si se tratara de un experto propuesto
por la parte privada, los honorarios que esta prueba genere sern de su
exclusivo cargo
- honorarios de abogados: todo letrado que acte como apoderado o
patrocinante en un procedimiento administrativo tendr derecho al cobro de
sus honorarios profesionales
- traslado de testigos o peritos, diligenciamiento de ofcios, obtencin de
copias y duplicados, etc.: el principio es el mismo que en materia de peritos.
68
LA NOTIFICACIN.
LPABA art. 62: las notifcaciones ordenadas en actuaciones administrativas debern
contener la pertinente motivacin del acto y el texto ntegro de su parte resolutiva,
con la expresin de la cartula y numeracin del expediente correspondiente.
CONTENIDO del instrumento de notifcacin: La notifcacin de una resolucin
administrativa confgura un acto jurdico cuyo contenido aparece expresamente
consignado en el art. 62 bajo pena de nulidad.
a)motivacin del acto.
Resulta fundamental para el particular conocer los fundamentos de la medida que
afecta su esfera jurdica, no slo para permitirle fundar un eventual recurso
administrativo, sino para ponerlo en el cabal conocimiento de la voluntad de la
Administracin en el tema que lo convoca.
b)parte resolutiva.
La parte resolutiva constituye el nudo del acto notifcar, pues confgura la concreta
decisin administrativa. Si en el instrumento de notifcacin no se transcribe, en forma
ntegra y precisa, la parte resolutiva, sta resulta inefcaz.
c)cartula y nmero de expediente.
Se trata de la identifcacin material de las actuaciones a fn de establecer cul es el
procedimiento en el que se ha adoptado la decisin que se notifca.
NOTIFICACIN EN DA HBIL; CMPUTO DEL PLAZO: de acuerdo a lo que
establece el art. 68 LPABA, los plazos legales del procedimiento se computan a partir
del da siguiente de la notifcacin. A su vez, el art. 63 permite las notifcaciones por
correo (que trabaja tambin los sbados).
En caso de que la notifcacin se hubiera realizado en un da inhbil, HUTCHINSON
corresponde que se tenga por operada la notifcacin en el da hbil siguiente y que,
por tanto, el cmputo del plazo comience ese mismo da.
MEDIOS DE NOTIFICACIN.
LPABA art. 63: las notifcaciones se realizarn personalmente en el expediente,
frmando el interesado ante la autoridad administrativa, previa justifcacin de
identidad o mediante cdula, telegrama colacionado o certifcado, recomendado o
cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepcin de fecha y de
identidad del acto notifcado y se dirigir al domicilio constituido por el interesado
o en su defecto a su domicilio real.
69
Medios de notifcacin: la enumeracin del art. 63 debe complementarse con la
publicacin de edictos y la radiodifusin previstos en el art. 66. De todas maneras, el
listado de medios de notifcacin no es taxativo, ya que la propia norma prev la
utilizacin de cualquier otro medio fehaciente.
1.PERSONALMENTE en el expediente: en este supuesto, la notifcacin se
concreta mediante el asentamiento de una nota en ese sentido, suscripta por
el administrado, al pie del instrumento que contiene el acto comunicado. La
notifcacin personal en el expediente, al igual que la realizada mediante cdula
o telegrama recibidos por el destinatario, confgura medio de notifcacin de
mxima certeza en cuanto al efectivo conocimiento por la parte interesada.
2.Notifcacin por CDULA: este medio de notifcacin se concreta merced a la
actividad de un agente notifcador que entrega al destinatario (o a quien
comprometa que lo har llegar a sus manos) un duplicado del instrumento
del cual se ha transcripto el acto a notifcar. Las caractersticas de este medio
de notifcacin estn detalladas en el art. 65 LPABA.
3.Notifcacin por TELEGRAMA: existen ciertos telegramas que permiten
contar con una copia del texto recibido y una constancia de la fecha de
entrega (telegrama colacionado, con copia certifcada y con aviso de entrega).
Este medio es asimilable a la carta documento, ya que la copia que queda en
poder del remitente y el tercer ejemplar archivado por el correo (encargado del
envo de la notifcacin) proporcionan sufciente constancia y gran seguridad a
la autoridad interesada en la notifcacin.
4.OTROS medios: la ley autoriza la notifcacin por cualquier medio que
permita tener una constancia de su recepcin, de su fecha y del texto
comunicado. Pero para que este medio alternativo sea vlido, del expediente
debe resultar en forma indubitable que el interesado ha tomado
conocimiento del acto.
Tal es as que no es vlida la notifcacin por carta simple, ni por carta
certifcada con aviso de recepcin, ya que slo acreditan que el destinatario
recibi un sobre cerrado, pero no si lleg a conocer su contenido.
LUGAR en que se concretan las notifcaciones: las notifcaciones, excepto la personal
en el expediente sern dirigidas al domicilio constituido por el interesado o, en su
defecto, a su domicilio real.
No se trata de una opcin a favor de la autoridad administrativa: siempre que el
administrado haya constituido domicilio, la notifcacin debe dirigirse al mismo.
ACTOS QUE DEBEN NOTIFICARSE.
70
LPABA art. 64: se notifcarn solamente las resoluciones de carcter defnitivo, los
emplazamientos, citaciones, apertura a prueba y las providencias que conferan
vista o traslado o decidan alguna cuestin planteada por el interesado.
Consideraciones previas: no todas las resoluciones adoptadas en el curso del trmite
deben ser comunicadas a la parte privada como condicin de su efcacia. El art. 65
precisa cules son los actos cuya notifcacin es obligatoria.
a)Resoluciones de carcter defnitivo: se trata de los actos administrativos
fnales; son aquellos actos administrativos que se pronuncian respecto de la
cuestin de fondo objeto del procedimiento. Los actos interlocutorios o de
mero trmite no deben ser notifcados al particular, salvo aquellos que
especfcamente enumera la norma (la apertura a prueba o la concesin de
vistas).
b)Emplazamientos y citaciones: como principio general, se puede decir que todo
emplazamiento o citacin de carezca de una adecuada respuesta por parte del
administrado puede acarrearle consecuencias negativas. De all que su
efectivo conocimiento resulte esencial.
c)Apertura a prueba: el particular debe ofrecer la prueba de la que intente valerse
en su primera presentacin y la Administracin podr abrir el trmite a prueba.
Este importante momento del procedimiento debe ser oportunamente
conocido por el administrado, pudiendo efectuar un control sobre la prueba
que produzca de ofcio la autoridad y participar con amplitud en las
respectivas diligencias.
d)Vistas y traslados: la esencia de las vistas y traslados requiere una
manifestacin de voluntad de la parte privada y otorga un sentido determinante
a su eventual silencio. De all la necesidad de que sean fehacientemente
comunicados a su destinatario.
e)Respuestas a cuestiones planteadas por el interesado: cualquiera sea el sentido
de la decisin de la reparticin, toda respuesta a un planteo concreto del
administrado debe serle notifcada. Si resulta favorable, para que tome noticia
de que se ha accedido a su requerimiento y acte en consecuencia; si es
negativa, para que interponga, si as quisiera, los recursos administrativos o la
accin judicial a que hubiere lugar.
f)Otros actos del procedimiento: BOTASSI entiende que tambin deben
notifcarse:
1.decisiones relativas a la excusacin de funcionarios;
2.sanciones por obstruccin del trmite;
71
3.recepcin del recurso jerrquico por el superior a efectos de ser
posible la ampliacin de fundamentos;
4.actos que sin ser defnitivos obsten a la prosecucin del trmite; etc.
NOTIFICACIN POR CDULA Y POR TELEGRAMA.
LPABA art. 65: si la notifcacin se hiciere en el domicilio del recurrente, el
empleado designado a tal efecto llevar por duplicado una cdula en que est
transcripta la resolucin que deba notifcarse. Una de las copias se entregar a la
persona a la cual deba notifcar o en su defecto, a cualquiera de la casa. En otra
copia destinada a ser agregada al expediente, se pondr constancia del da, hora y
lugar de la entrega, requiriendo la frma de la persona que manifeste ser de la casa,
o poniendo constancia de que se neg a frmar.
Cuando el empleado no encontrase a la persona a la cual va a notifcar y ninguna
de las personas de la casa quiera recibirla, la fjar en la puerta de la misma,
dejando constancia en el ejemplar destinado a ser agregado en el expediente.
Cuando la notifcacin se efecte por medio de telegrama, servir de sufciente
constancia de la misma el recibo de entrega de la ofcina telegrfca que deber
agregarse al expediente.
DILIGENCIAMIENTO de la cdula: el ejemplar original de la misma se agregar al
expediente, hacindose constar el da y la hora de la entrega. Por su parte, el
duplicado ser destinado al notifcado.
An cuando la ley no lo dice, la fjacin de la cdula en la puerta del domicilio del
destinatario debera limitarse a los supuestos de domicilio constituido expresamente
en el expediente. Proceder de la misma manera tratndose del domicilio real del
destinatario implica tanto como hacerle asumir el riesgo de que ya no habite en el
mismo y resulte fcticiamente notifcado de un acto que jams llegar a su
conocimiento. En estos casos, lo lgico sera que el agente notifcador interrogue a los
restantes ocupantes de la residencia que se niegan a recibir la notifcacin si el
destinatario vive all, y slo en caso afrmativo fjar la cdula en la puerta o deslizarla
por debajo de ella.
TELEGRAMA: este medio es utilizado para comunicar textos breves o efectuar
citaciones y comparendos, ya que necesariamente debe satisfacer los recaudos del art.
62 LPABA, o sea, contener la transcripcin de la parte pertinente de la motivacin y el
texto ntegro de la parte resolutiva, adems de indicar la cartula y el nmero de
expediente. La cdula, en cambio, posee la ventaja de que puede contener como anexo
una copia de la decisin a notifcar, haciendo innecesaria la transcripcin aludida.
CITACIN POR EDICTOS Y RADIODIFUSIN.
LPABA art. 66: el emplazamiento o citacin de personas inciertas o cuyo domicilio
se ignore, se har por edictos publicados en el Boletn Ofcial y por la radiodifusora
ofcial durante cinco das seguidos. El emplazamiento o citacin se tendr por
72
efectuado cinco das despus y se proseguir el trmite en el estado en que se
hallaren las actuaciones.
La publicacin del edicto y su radiodifusin se acreditarn con los comprobantes
emanados de los organismos respectivos.
Consideraciones generales: la imposibilidad de efectuar las notifcaciones por alguno
de los medios analizados precedentemente impone la necesidad de establecer este
sistema de comunicacin fcta, para impedir que el trmite se trabe indefnidamente.
La legislacin contempla 2 supuestos: personas inciertas, que son aquellas cuya
identidad se ignora tanto como su efectiva existencia; o personas cuyo domicilio se
ignora, aunque se conozca su identidad.
Cmputo del PLAZO: la normativa indica que a partir del da hbil siguiente al de la
ltima publicacin o radiodifusin, o la que se produzca despus si no fueran
simultneas, se computan 5 das (siempre hbiles) y, una vez vencido este plazo, se
prosigue el trmite en el estado en que se hallen las actuaciones.
PRUEBA: la constancia y recibo emanados del BO (y de la Radio Ofcial de la
Provincia de Buenos Aires) debern agregarse por la reparticin competente al
respectivo expediente, quedando as acreditada la notifcacin fcta.
NOTIFICACIONES INVLIDAS.
LPABA art. 67: toda notifcacin que se hiciere en contravencin de las normas
prescriptas ser nula y el empleado notifcador responder por los perjuicios que
cause al interesado o a la Administracin. Sin embargo, si del expediente resulta en
forma indudable que el interesado ha tenido conocimiento de la providencia, la
notifcacin o citacin surtir desde entonces todos sus efectos.
Nulidad de la notifcacin por VICIOS DE CONTENIDO O DE FORMA: los arts. 62,
63, 65 y 66 de la ley establecen los requisitos que debe reunir un medio de notifcacin
para resultar vlido, tanto en lo que respecta a su contenido (motivacin y parte
dispositiva del acto, cartula y nmero de expediente) como a sus elementos rituales
(comunicacin en el domicilio constituido o en el real, publicacin de edictos
durante el nmero de das establecidos, etc.). Si alguno de estos requisitos de
notifcacin falta o aparece viciado, la misma es nula.
Entendemos que se trata de una nulidad absoluta, no susceptible de convalidacin o
saneamiento pues, en todos los casos, la correccin del defecto no podr retrotraer en
el tiempo la efcacia de la primera notifcacin.
Si el acto notifcado en forma defectuosa fuera favorable al administrado, la
invalidez de la diligencia no podr ser alegada por la autoridad administrativa,
porque ello equivaldra a invocar su propia torpeza.
73
RESPONSABILIDAD del agente notifcador: el empleado notifcador es responsable
de los daos y perjuicios que ocasione al administrado o a la provincia por el mal
desempeo de su funcin, cuando ste acarree la nulidad de la diligencia a su cargo.
Se trata de un caso particular de responsabilidad civil, penal y administrativa,
contemplado en los Cdigos de fondo y en la Ley de rgimen del empleado
administrativo provincial.
CONOCIMIENTO DE LA PROVIDENCIA POR OTROS MEDIOS: aunque la
notifcacin no se hubiera efectuado respetando las formas y el contenido requerido
por ley, el acto se reputa conocido por el administrado si del expediente
administrativo surge que el mismo obraba en su conocimiento. Este conocimiento
directo o informal de la parte debe resultar indudable.
3.4 El tiempo en el procedimiento: plazos y trminos. Plazo de gracia. Evolucin
jurisprudencial y recepcin legislativa. El silencio administrativo. Su importancia en
el procedimiento. Confguracin, naturaleza y efectos. Jurisprudencia.
PLAZOS.
DE LOS PLAZOS.
LPABA art. 68: todos los plazos administrativos se cuentan por das hbiles, salvo
expresa disposicin legal o habilitacin y se computan a partir del da siguiente de
la notifcacin.
Plazos administrativos: tal como sucede en el proceso judicial, las partes del
procedimiento administrativo deben realizar determinados actos en ciertos lapsos
fjados por la normativa vigente. Este espacio de tiempo til para realizar la actividad
procedimental se denomina plazo o trmino.
Como surge del artculo, los plazos se cuentan por das hbiles. Esta limitacin es una
consecuencia de la necesidad de correlacionar la actividad del particular y de la
propia Administracin, a las jornadas de trabajo de las ofcinas pblicas ya que, en
defnitiva, toda presentacin o actuacin procedimental deber concretarse ante las
mismas.
Habilitacin de das inhbiles: cuando las circunstancias as lo aconsejen, y
mediando expresa notifcacin al interesado, la autoridad a cargo del trmite podr
disponer diligencias a realizar en das sbados, domingos e, incluso, feriados. Se trata
de una facultad de la Administracin que podr ejercer de ofcio o a peticin de parte.
Cmputo del plazo: para establecer si un plazo ha fenecido deben considerarse
nicamente los das hbiles administrativos que han transcurrido, contados a partir
del da siguiente de la notifcacin al interesado.
CARGO.
74
LPABA art. 69: para determinar si un escrito presentado personalmente en las
ofcinas administrativas lo ha sido en trmino, se tomar en cuenta la fecha
indicada en el cargo o sello fechador. En caso de duda, deber estarse a la fecha
enunciada en el escrito y si ste a su vez no la tuviere, se considerar que ha sido
presentado en trmino.
Consideraciones generales: si el escrito posee fecha se interpretar que ella equivale a
la de su presentacin. Si nada dice, se presumir que fue presentado en tiempo til, es
decir, antes del vencimiento del plazo correspondiente.
Plazo de gracia: las 4 primeras horas del da siguiente hbil.
ESCRITOS ENVIADOS POR CORREO.
LPABA art. 70: en los escritos enviados por carta el plazo se contar a partir de la
fecha de emisin que conste en el sello fechador del correo en los casos del art. 34 y
en las restantes presentaciones desde la fecha de recepcin. En el caso de los
telegramas se contar a partir de la fecha de emisin que en ellos conste como tal.
Diferentes supuestos:
en los escritos enviados por CARTA, el plazo se contar a partir de la fecha de
emisin que conste en el sello fechador, cuando se trate de los siguientes
supuestos (contemplados en el art. 34):
1.contestacin de traslados o vista.
2.interposicin de recursos administrativos.
3.cualquier presentacin sujeta a plazo legal o plazo fjado por la
autoridad administrativa.
en las dems presentaciones, desde la fecha de recepcin.

en el caso de los TELEGRAMAS, se tendr por fecha de ingreso la
correspondiente a la emisin efectuada ante la ofcina de correos. En virtud de
la normal celeridad de diligenciamiento del telegrama (que generalmente es
recibido por el destinatario el mismo da de su envo) la ley se atiene a la fecha
de remisin de aqul
respecto de las CARTAS DOCUMENTOS, atento que estas se distribuyen de la
misma manera que las cartas certifcadas, se adopta el mismo criterio que para
el primer supuesto (CARTA).
OBLIGATORIEDAD DE LOS PLAZOS.
75
LPABA art. 71: los plazos administrativos obligan por igual y sin necesidad de
intimacin alguna a las autoridades administrativas, a los funcionarios pblicos
personalmente y a los interesados en el procedimiento.
Obligatoriedad de los plazos respecto de la autoridad administrativa: ms all de la
relatividad de las consecuencias que puede acarrearle al rgano administrativo, o al
funcionario en el plano personal, el incumplimiento de los plazos legales, existe una
modalidad del procedimiento que depende enteramente de esta circunstancia. Se
trata de la llamada denegatoria tcita, cuyo funcionamiento opera, precisamente, a
partir del incumplimiento de los plazos para resolver en forma defnitiva la peticin
del particular.
Obligatoriedad de los plazos respecto del particular: toda vez que los plazos del
procedimiento son no perentorios y resultan prorrogables, no se entiende qu alcance
cabe atribuir a la obligatoriedad consagrada en el art. 71. A nuestro entender, la
disposicin apunta fundamentalmente a remarcar el carcter obligatorio de los
plazos respecto de la Administracin y sus rganos, e incidentalmente incluye al
particular cuya posicin respecto de los plazos no puede ser absolutamente
indiferente, pues la autoridad a cargo del trmite puede darle por decado el derecho
a actuar una vez vencidos los mismo.
VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS.
LPABA art. 72: el vencimiento de los plazos que en esta ley se acuerda a los
administrados durante el procedimiento, no hace decaer el derecho a efectuar las
presentaciones del caso con posterioridad, debiendo continuarse el trmite segn
su estado, sin retrotraer sus etapas.
Diferencia entre plazos perentorios y no perentorios: los plazos perentorios son
aquellos que a su vencimiento extinguen el derecho y hacen caducar la posibilidad de
realizar el acto de procedimiento previsto para esa etapa del trmite. Tambin se los
denomina plazos preclusivos o fatales.
En cambio, cuando se trata de plazos no perentorios, la presentacin tarda del
interesado no surte pleno efecto, salvo que se produzca luego de la declaracin expresa
de prdida de tal derecho efectuada por la autoridad administrativa.
Diferencia entre plazos prorrogables e improrrogables: los plazos prorrogables son
aquellos que pueden alongarse por decisin del funcionario competente para instruir el
procedimiento. La posibilidad de prorrogar los plazos del procedimiento est prevista
en el art. 73.
Si el rgano no posee la facultad para extender los trminos legales, estamos frente a un
plazo improrrogable.
CONDICIN DE LOS PLAZOS EN LA LPABA (no perentorios prorrogables).
76
De acuerdo con lo establecido en esta ley, el principio general es que los plazos
carecen de perentoriedad, es decir, no hacen decaer el derecho a efectuar las
presentaciones del caso con posterioridad.
Esto no signifca que el particular goce de la facultad de incumplir el plazo en forma
defnitiva, porque perder la posibilidad de ejercer su rol si la Administracin
declara el vencimiento del trmino. Por ello, para que el acto tardo revista efcacia,
deber concertarse antes que la autoridad d por decado el derecho dejado de utilizar.
Al mismo tiempo que no son perentorios, los plazos procedimentales resultan
siempre prorrogables (art. 73)
PRECLUSIN: la parte fnal del art. 72, a la vez que autoriza la presentacin de
escritos vencido el plazo legal, advierte que ello no releva a la Administracin de
continuar el trmite segn su estado, sin retrotraer sus etapas.
Se consagra as el principio de preclusin del procedimiento, que confgura una
exigencia del trmite tendiente a asegurar su continuidad hacia su destino natural (el
acto administrativo fnal).
PRRROGA DE LOS PLAZOS.
LPABA art. 73: si los interesados lo solicitan antes de su vencimiento, la autoridad
administrativa interviniente podr conceder una prrroga de los plazos
establecidos en esta ley o en otras disposiciones administrativas, siempre que con
ello no se perjudiquen derechos de terceros.
La prorrogabilidad de los plazos: la prorrogabilidad de los plazos es de la esencia del
procedimiento administrativo. Ello no signifca que la autoridad a cargo del trmite
deba concederlo obligatoriamente, sino que podr hacerlo si se presentan las
condiciones establecidas en el art.
De acuerdo con la norma, las condiciones que deben reunirse para que la
Administracin pueda ampliar el plazo son:
1.solicitud del particular: el interesado debe pedir la prrroga antes del
vencimiento del trmino; tal peticin debe estar fundada, explicndose las
razones por las cuales el plazo originario resulta insufciente
2.inexistencia de perjuicio para terceros: si la ampliacin del plazo perjudica
derechos de terceros, aunque la peticin fuera inobjetable en cuanto a su
justifcacin, deber denegarse.
Suspensin e interrupcin de los plazos: como ensea GORDILLO, existe suspensin
cuando el trmino cesa temporariamente de operar o correr a partir de determinado
momento, pudiendo continuar a partir del cese del impedimento de la suspensin.
77
En la interrupcin del trmino, en cambio, ste ha quedado en forma defnitiva
impedido de seguir operando, ha quedado extinguida la posibilidad de que siga
corriendo o vuelva a correr, por haberse ejercitado el derecho a que el trmino se
refera.
PLAZO DE GRACIA: la parte fnal del art. 124 CPCC dispone que el escrito no
presentado dentro del horario judicial del da en que venciere un plazo, slo podr ser entregado
vlidamente en la secretara que corresponda, el da hbil inmediato y dentro de las 2 primeras
horas del despacho.
El plazo de gracia ha sufrido una modifcacin en cuanto a su extensin, ya que, en
concordancia con la normativa vigente, este plazo hoy es de 4 hs. (no de 2 como lo
establece el CPCC).
PLAZOS PARA RECURRIR.
LPABA art. 74: exceptase de lo dispuesto en los artculos anteriores los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos, los que una vez vencidos
hacen perder el derecho a interponerlos.
No obstante, todo recurso interpuesto fuera de trmino ser considerado por el
rgano superior y si importa una denuncia de ilegitimidad se sustanciar,
pudiendo ste revocar o anular el acto impugnado.
Perentoriedad de los plazos para recurrir: el nico plazo perentorio del
procedimiento administrativo bonaerense es el de 10 das, fjado para la
interposicin de recursos en los arts. 89 y 92.
Este carcter perentorio de los plazos para interponer recursos administrativos no veda
su prorrogabilidad, ni su posible interrupcin en los supuestos del art. 75, ni su
suspensin a raz de un pedido de vista.
( * )DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD (ver unidad 4.3).
INTERRUPCIN DE PLAZOS POR INTERPOSICIN DE RECURSOS
IMPERFECTOS.
LPABA art. 75: los trminos se interrumpen por la interposicin de recursos
administrativos, incluso cuando hayan sido mal califcados tcnicamente por el
interesado o adolezcan de otros defectos formales de importancia secundaria o
hayan sido presentados ante rgano incompetente por error justifcable.
Consideraciones generales: deducido recurso contra una resolucin administrativa, la
voluntad visible del particular cuestionando la decisin interrumpe el plazo.
recursos mal denominados: el art. 88 dice que los recursos debern proveerse
y resolverse cualquiera sea la denominacin que el interesado les d. As, si
un recurso de revocatoria es denominado reconsideracin, el error resulta
intrascendente
78

defectos formales: a razn del principio del informalismo, que impone a la
Administracin el deber de intimar la subsanacin de todo defecto formal,
coincidimos con HUTCHINSON en que an cuando el escrito careciera de
nombre y de frma, de poder individualizarse su autor habra que intimarlo a
rubricarlo. Adems, el art. 92, inc. 2, dispone que el recurso interrumpe el
plazo aunque haya sido deducido con defectos formales, pero no califca a
tales defectos de manera alguna
presentacin ante rgano incompetente: aqu la ley califca al error como
justifcable. No obstante, nos encontramos con el problema de establecer
cundo la equivocacin ser justifcable cundo no. Una vez ms nos apoyamos
en el principio de informalismo y en la inexistencia de patrocinio letrado
obligatorio en el procedimiento administrativo para sostener que, en todos
los casos en que el recurso se interponga ante un rgano diverso del debido,
debe otorgrsele efecto interruptivo al plazo.
Recursos improcedentes: en este caso, se presenta una situacin diferente de las
analizadas liminarmente. Se trata de aquel supuesto en que el particular promueve
recursos inexistentes o marcadamente improcedentes. Sin embargo, pensamos que
an en estos casos el curso del plazo de frmeza debe interrumpirse, pues aparece clara
la voluntad del administrado de cuestionar la resolucin que lo agravia. En estos casos,
la autoridad debe intimarlo para que adecue su presentacin al tipo de recurso que
realmente corresponda.
PLAZO GENERAL PARA EL ADMINISTRADO.
LPABA art. 76: cuando no se haya establecido un plazo especial para las citaciones,
intimaciones y emplazamientos, ste ser de diez das.
Consideraciones generales: la ley establece un plazo general de 10 das para aquellos
supuestos en que el particular deba dar respuesta a citaciones e intimaciones para
las cuales no se haya fjado un plazo especfco.
Plazos para la Administracin: respecto de los trminos con que cuenta la
Administracin para expedirse en relacin a las peticiones del interesado, o en virtud
de su responsabilidad como instructora del trmite, no existe un plazo general sino
que la ley consigna plazos mximos para cada alternativa en particular.
PLAZOS A CUMPLIR POR LA ADMINISTRACIN.
LPABA art. 77: toda vez que para un determinado trmite no exista un plazo
expresamente establecido por las leyes especiales o por sta y sus disposiciones
complementarias, deber ser producido dentro del plazo mximo que a
continuacin se determina:
79
a) registro de resoluciones, de expedientes y de sus pases a ofcinas que proveen
trmites: 2 das.
b) providencias de mero trmite administrativo: 3 das.
c) notifcaciones: 3 das, contados a partir de la recepcin de las actuaciones por la
ofcina notifcadota.
d) informes administrativos no tcnicos: 5 das.
e) dictmenes periciales o informes tcnicos: 10 das. Este plazo se ampliar hasta
un mximo de 30 das si la diligencia requiere el traslado del agente fuera del lugar
de sus funciones.
f) decisiones relativas a peticiones del interesado referidas al trmite del expediente
y sobre recursos de revocatoria: 5 das.
g) decisiones defnitivas sobre la peticin o reclamacin del interesado: 10 das para
resolver recursos jerrquicos, y en los dems casos 30 das, contados a partir des la
fecha en que las actuaciones se reciban con los dictmenes legales fnales.
CMPUTO DE LOS PLAZOS DEL ART. 77
LPABA art. 78: estos plazos se cuentan a partir del da siguiente al de la recepcin
del expediente por el rgano respectivo. En caso de que ste, para poder producir
dictamen, pericia o informe de que se trate, o para decidir la cuestin, debe
requerir nuevos informes o dictmenes de otros rganos, quedaran suspendidos
hasta tanto los mismos sean contestados o venzan los plazos para hacerlo.
SILENCIO ADMINISTRATIVO (denegatoria tcita).
LPABA art. 79: vencidos los plazos previstos por el art. 77, inc. g), el interesado
podr solicitar pronto despacho y, transcurridos treinta das desde esta
reclamacin, se presumir la existencia de resolucin denegatoria.
SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Tradicionalmente, se admite en la doctrina que la Administracin Pblica, en
cumplimiento de su competencia irrenunciable y por la trascendencia de su
actividad, tiene el deber de pronunciarse de manera efectiva respecto de las
cuestiones planteadas en todo procedimiento.
En el orden nacional, la regulacin del amparo por mora permite al juez, como
custodio de la legalidad, ordenar al rgano reticente que se expida en forma
concreta, y vienen a reconocer legislativamente la ilicitud del silencio.
PEDIDO DE PRONTO DESPACHO.
Concepto: transcurridos los plazos de 10 das (para resolucin de un recurso
jerrquico) o 30 das (para dictar resolucin defnitiva), el interesado podr
solicitar pronto despacho; y transcurridos 30 das desde esta reclamacin (o 2
80
meses en el mbito municipal), se presumir la existencia de resolucin
denegatoria.
El pedido de pronto despacho confgura la actividad procedimental del
administrado a travs de la cual denuncia el incumplimiento de los plazos del
art. 77 inc. g), pidiendo el concreto pronunciamiento de la Administracin para
obtener, en caso de persistir el silencio, la operatividad de la presuncin legal de
denegatoria tcita por parte del rgano.
Requisitos: el pedido de pronto despacho debe presentarse ante el rgano que
se encuentra demorado en el dictado del acto fnal. No requiere de trminos
sacramentales, aunque se debe presentar por escrito, conservando copia
fechada a fn de acreditar el momento en que empieza a correr el plazo de 30
das (y que es de 2 meses en el mbito municipal) y cuyo vencimiento
provocar la presuncin denegatoria.
Efectos: presentado el pedido de pronto despacho y persistiendo la
inactividad por parte de la Administracin, se presume la existencia de una
resolucin contraria al inters o derecho del particular. De este modo, se
satisface el requisito del reclamo administrativo previo contemplado en el art.
166 inc. 5 de la Constitucin de la Provincia, queda agotada la instancia
administrativa y se habilita la va judicial.
ALCANCE DE LA PRESUNCIN LEGAL: la actitud de la Administracin, que
guarda silencio a pesar de haberse ingresado un pedido de pronto despacho, dejara la
cuestin pendiente en forma indefnida y en perjuicio del particular.
La situacin de indefensin que genera la actitud del rgano remiso a pronunciarse
se supera a travs de la interpretacin legal de ese silencio, otorgndole un sentido
defnido: el (presunto) rechazo de la postura procedimental del administrado.
Esta fccin legal se concreta ante el vencimiento, primero, del plazo del art. 77 inc. g), y
con la persistencia del silencio luego del pedido de pronto despacho. Su nico efecto es
la habilitacin de la instancia judicial y, en ese sentido, la denegatoria presunta
juega como presupuesto procesal del juicio contencioso administrativo.
Sin embargo, la interpretacin del silencio administrativo como acto, es decir,
como una manifestacin cierta de la voluntad del rgano, ha llevado a algunos
cdigos procesales administrativos a establecer plazos de caducidad para interponer
la demanda contados desde que existe la denegatoria tcita en el procedimiento
administrativo.
Esta postura resulta criticable: la habilitacin de la instancia judicial como
consecuencia de la denegatoria tcita genera solamente el derecho del particular de
demandar al Estado. La interpretacin contraria autoriza al rgano administrativo a
limitarse a dejar vencer los plazos con que cuenta para resolver y de esta forma salvar
el escollo de motivar sus decisiones consagrando la arbitrariedad.
81
En la provincia de Buenos Aires, el plazo de caducidad de la accin judicial
administrativa (art. 13 Cdigo Contencioso Administrativo) slo juega respecto de
actos efectivos de la Administracin. No alcanza al supuesto de denegatoria tcita, y el
particular puede abstenerse de demandar, aguardando la resolucin concreta sobre el
asunto, sin otro trmino que el de la prescripcin de su derecho. En este sentido, la
denegatoria tcita no excluye el deber de resolver que pesa sobre la autoridad
administrativa, y el interesado, en lugar de apoyarse en aqulla para accionar
judicialmente, puede insistir en que se produzca una decisin expresa.
ACTO EXPRESO POSTERIOR A LA DENEGATORIA TCITA: si el interesado ya
hubiera iniciado juicio administrativo con apoyo en la precedente denegatoria tcita,
el acto expreso desfavorable a su pretensin ser denunciado como hecho nuevo en
aquel pleito. Desde luego que si la decisin accediera a su postura slo cabe el
desistimiento del juicio, pues el pronunciamiento del rgano jurisdiccional no puede
recaer en una cuestin ahora abstracta.
INCUMPLIMIENTO DE LOS PLAZOS RESPONSABILIDAD.
LPABA art. 80: el incumplimiento injustifcado de los trminos o plazos previstos
para el despacho de los asuntos administrativos genera responsabilidad, imputable
a los agentes directamente a cargo del trmite o diligencia y a los superiores
jerrquicos obligados a su direccin y fscalizacin. Segn el caso, la gravedad o
reiteracin de la anomala, sern aplicables las sanciones previstas en los
respectivos estatutos del personal de la Administracin Pblica.
3.5 El ACTO ADMINISTRATIVO. Clases. Los elementos del acto en la normativa
procedimental. Caracteres del acto administrativo. Estabilidad. Revocacin. Acto
nulo y anulable.
EL ACTO ADMINISTRATIVO.
Concepto: el acto administrativo comprende toda declaracin proveniente de un
rgano estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y
caracterizada por un rgimen exorbitante, que genera efectos individuales directos
con relacin a los administrados destinatarios del acto (CASSAGNE).
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Resultan innumerables las clasifcaciones que se han realizado de los actos
administrativos, agrupndolos o diferencindolos en funcin de sus casi ilimitadas
circunstancias contingentes.
1)en funcin de los mecanismos de necesaria implementacin para su
funcionamiento, el acto puede ser simple, cuando lo emite un solo funcionario,
o puede ser complejo, por requerir la intervencin coordinada y coincidente de
dos o ms rganos
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2)en razn del mbito estatal del cual emanan los actos administrativos, pueden
provenir del P.E., P.L., P.J., de un ente autrquico, de una empresa pblica, de
una persona pblica no estatal y an de particulares
3)segn la competencia territorial en que se apoyen, puede ser nacionales,
provinciales o municipales
4)segn la predeterminacin normativa que obligue su dictado y oriente su
contenido, el acto podr ser reglado o discrecional
5)de acuerdo a las caractersticas del procedimiento previo, atendiendo
fundamentalmente a la posible intervencin del administrado en su formacin,
el acto ser unilateral en su origen (o sea, dictado de ofcio, sin participacin
alguna del particular), o bilateral en su origen (dictado a solicitud o con la
complacencia del administrado)
6)atendiendo al grado de explicitacin de la voluntad administrativa, el acto
puede ser expreso (cuando posee una existencia material manifestada a travs
de un contenido concreto y evidente) o tcito (cuando su existencia de se infere
a raz de otro acto o de un determinado comportamiento de la Administracin)
7)si tomamos en consideracin la fnalidad o el objeto del acto, el nmero de
distingos posibles resulta innumerable
8)de acuerdo al alcance del acto, puede diferenciarse aqul que confgura un
negocio jurdico, en tanto constituye una declaracin de voluntad creadora
de derechos y obligaciones, del denominado mero acto, que implica una
declaracin de conocimiento, de aseveracin de la existencia de hechos o
circunstancias (diplomas, certifcaciones, etc.)
9)por la forma adoptada para exteriorizar la decisin administrativa, los actos
pueden ser escritos, verbales (rdenes dadas por un agente de polica) o por
signos (barreras, semforos). Segn que una determinada forma sea o no
exigida como condicin de validez, el acto ser formal o no formal
10)segn la publicidad que pueda recibir legtimamente el acto, puede ser
pblico o secreto
11)debido al alcance que posee en relacin a sus destinatarios, el acto
administrativo ser con efecto slo entre partes, o con efecto respecto de
terceros
12)de acuerdo a la eventual existencia de vicios y al nivel de gravedad de los
mismos, el acto podr ser perfecto, anulable, nulo o inexistente
83
13)segn que el vicio sea o no evidente, el acto ser irregular o regular.
ELEMENTOS/REQUISITOS de los actos administrativos.
Se denomina elementos o requisitos de los actos administrativos a determinados
componentes que deben, necesariamente, aparecer en los mismos para que pueda
afrmarse su existencia y validez.
Elementos:
- de VALIDEZ:
1)ESENCIALES:
a.competencia
b.causa
c.motivacin
d.objeto
e.fn pblico
f.la desviacin de poder
g.forma
h.procedimiento
i. voluntad administrativa
2)ACCIDENTALES (que pueden convertirse en esenciales en caso de
que no fuesen separables y llegaran a afectar la esencia del acto):
a.condicin resolutoria
b.plazo
c.modo
- de EFICACIA:
a.notifcacin (actos administrativos)
b.publicacin (reglamentos)
ELEMENTOS ESENCIALES
VOLUNTAD como presupuesto del acto administrativo.
La voluntad, que comprende tanto la intencin como el fn, constituye un requisito
presupuesto antes que un elemento del acto administrativo. Con ello no se trata de
sealar una diferencia conceptual, sino ms bien afrmar que la voluntad del rgano
administrativo, que es una condicin esencial para su validez, juega un papel distinto
al de los restantes elementos, en el sentido de que son estos ltimos los que
84
condicionan y estructuran la voluntad. La voluntad aparece as subsumida en los
denominados elementos del acto.
COMPETENCIA.
Ya hemos dicho que la competencia es el complejo de funciones atribuidas a un rgano
administrativo. Cabe incluir en la nocin la aptitud o el conjunto de atribuciones y
facultades que corresponden al ente, es decir, a la persona jurdica pblica estatal o a la
entidad estatal de que se trate (REMISIN UNIDAD 3.1).
CAUSA.
Son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del
acto administrativo. El acto dictado sin causa, ser el acto que responde a la mera
intencionalidad del funcionario, por lo tanto, ser un acto arbitrario.
Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La
inexistencia de la causa esta vinculada con la teora del abuso o exceso de poder y la
inefcacia de los actos administrativos.
MOTIVACIN.
Est relacionada con la causa, porque la motivacin es el resultado expreso de los
antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto
administrativo. Es la exteriorizacin de las razones que justifcan el acto.
Tambin se considera motivado cuando remita a actuaciones obrantes en el expediente.
CASSAGNE opina que la motivacin es un requisito que integra el elemento
forma, que consiste en la exteriorizacin de las razones que justifcan y
fundamentan la emisin del acto, que versan tanto en circunstancias de hecho
y de derecho (causa) como en el inters pblico que se persigue con el dictado
del acto (fnalidad).
OBJETO.
El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto DECIDE,
CERTIFICA U OPINA, a travs de la declaracin pertinente.
Si se trata de una ACTIVIDAD REGLADA, el objeto del acto administrativo
aparecer predeterminado por la norma.
Si es consecuencia del EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES,
an cuando la Administracin disponga de un amplio margen de libertad para
emitir el acto, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general y
normativo y al principio de legitimidad.
85
Como regla general, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser:
1 lcito
2 cierto y determinado
3 posible fsica y jurdicamente
4 razonable
5 moral
Lo esencial del objeto es su CONFORMIDAD CON EL DERECHO OBJETIVO.
FIN PBLICO.
Est ntimamente relacionado con el bien jurdico protegido o perseguido con el
dictado del acto. El fn pblico es condicionante de la actividad administrativa,
constituyendo un elemento autnomo del acto con las peculiaridades propias del
derecho pblico.
El acto siempre debe cumplir con la fnalidad que inspiro la norma que le otorgo
competencia al rgano emisor.
La fnalidad del acto administrativo no puede contradecir los fnes pblicos a que
tiende el derecho administrativo.
FORMA.
La exteriorizacin de la voluntad al plano jurdico recibe el nombre de forma. No se
puede concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera sea
sta (escrita o verbal), porque constituye un requisito esencial de validez del acto
administrativo.
No hay que confundir forma con formalidades, ya que estas son requisitos que
deben cumplirse antes de la emisin del acto.
De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe expresarse,
como principio general, por ESCRITO, y slo por excepcin pueden admitirse otras
formas de documentar la voluntad administrativa (VERBAL, en las rdenes de un
policia; SIGNOS Y SEALES CONVENCIONALES) cuando la naturaleza y las
circunstancias as lo permitieran.
Tambin tenemos que referirnos, como forma de manifestacin de la voluntad, al
SILENCIO o AMBIGEDAD: en el orden nacional, se admite que la conducta
86
omisiva o ambigua de la adm., cuando se requiera de ella un pronunciamiento
concreto, sea interpretada como negativa.
PROCEDIMIENTO.
Antes de la emisin del acto DEBEN CUMPLIRSE LOS PROCEDIMIENTOS
ESENCIALES Y SUSTANCIALES y los que resulten implcitos en el ordenamiento
jurdico.
Cuando se habla de procedimiento se refere a los diferentes pasos que deben
cumplirse previos a la emisin del acto administrativo, que estn ntimamente
relacionados con las formalidades de ese acto.
ELEMENTOS ACCIDENTALES O ACCESORIOS.
CONDICIN RESOLUTORIA.
Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el
nacimiento de o extincin de los efectos del acto administrativo, lo cual da origen,
respectivamente, a la condicin suspensiva y resolutoria.
La doctrina ha NEGADO LA POSIBILIDAD DE QUE UN ACTO SE DICTE BAJO
CONDICIN SUSPENSIVA, alegando que en el Dcho. Administrativo el respectivo
acto debe emitirse conforme a una situacin de hecho actual y no futura, puesto que, de
lo contrario, existira un vicio en la causa, al faltar los antecedentes de hecho que
justifcan su emisin.
PLAZO.
El plazo o trmino indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir
efectos jurdicos, o bien, el momento en que los mismos cesan (plazo o trmino
inicial; plazo o trmino fnal).
MODO.
Consiste en una carga u obligacin que se le impone al particular administrado, que
la Administracin puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existira si la
respectiva clusula accesoria no hubiera sido establecida.
CONDICIONES DE EFICACIA DEL ACTO.
En este caso, nos referimos a la necesidad de que todo acto administrativo sea dado a
conocer a quien lo afecta en sus derechos subjetivos o intereses legtimos. Esta
circunstancia ha hecho nacer la exigencia de la PUBLICIDAD como garanta jurdica
para la proteccin de los administrados, la certeza y la seguridad de las relaciones
jurdicas.
87
La publicidad, como gnero, comprende 2 especies:
PUBLICACIN.
La publicacin es regla en materia de reglamentos, y consiste en la transcripcin del
acto en el BO o en cualquier otro boletn pblico del E. No obstante este principio
general, nada obsta a que tambin sean publicados los actos de alcance individual, lo
cual constituye una prctica bastante seguida en nuestro pas respecto de ciertos actos
(por ej.: algn contrato de gran trascendencia)
NOTIFICACIN.
La otra especie dentro de la publicidad es la notifcacin, que traduce un efectivo y
cierto conocimiento del acto por parte del particular. Es propia de los actos de
carcter individual, no rigiendo para los reglamentos, donde se exige la publicacin a
fn de que todos los destinatarios de las normas generales se hallen situados en un pie
de igualdad.
En cuanto a la forma en que se notifca el acto de alcance individual, la regla es la
notifcacin PERSONAL Y FEHACIENTE.
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY DE
PROCEDIMIENTOS.
- competencia: Los actos administrativos se producirn por el rgano competente
(art. 103)
- procedimiento: mediante el procedimiento que en su caso estuviere establecido
(art. 103)
- objeto: El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento
jurdico (art. 103)
- fnalidad: y ser adecuado a los fnes de aqullos (art. 103)
- forma: se admiten la forma escrita y verbal (art. 104), previndose, en el primer
caso, los estilos de decreto, resolucin, disposicin, etc. (arts. 106 y 107)
- motivacin: aparece consagrada en el art. 108 para el acto fnal que rena
determinadas caractersticas.
Si bien la ley no menciona la causa, es evidente que, exigindose la motivacin, cabe
presumirla. Otro tanto ocurre con la voluntad previsible en el sujeto, a su vez
representado por el elemento competencia.
La falta de mencin expresa de algunos de los elementos esenciales del acto
administrativo no signifca que no aparezcan implcitos en la ley.
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
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LPABA art. 110: los actos administrativos tienen efcacia obligatoria propia de su
ejecutividad y acuerdan la posibilidad de una accin directa coactiva como medio
de asegurar su cumplimiento. Producirn efectos desde la fecha en que se dicten,
salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La efcacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est
supeditada a su notifcacin, publicacin o aprobacin.
PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD.
La LPABA no menciona expresamente la presuncin de legitimidad, pero cabe darla
por supuesto ante la consagracin de la ejecutividad y ejecutoriedad del acto en el art.
110.
Se trata, como su mismo nombre lo indica, de una presuncin, en virtud de la cual se
supone que el acto dictado por un rgano estatal se ha emitido de conformidad al
ordenamiento jurdico y en ella se basa el deber u obligacin del administrado de
cumplir el acto.
Se FUNDA en el hecho de que si no existiera tal presuncin, toda la actividad estatal
podra ser cuestionada con la posibilidad de justifcar la desobediencia como regla
normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el
cumplimiento de los fnes pblicos como consecuencia de anteponer el inters
individual y privado al inters de la comunidad.
Se discute doctrinariamente si tal presuncin es absoluta o relativa. Nosotros
entendemos que se trata de una PRESUNCIN RELATIVA, porque admite prueba
en contrario. Obviamente que la presuncin opera siempre y cuando la ilegitimidad no
sea manifesta.
En caso de que exista un vicio manifesto, el acto no posee presuncin de legitimidad
y pierde su ejecutoriedad, tornando procedente la suspensin del mismo si, no
obstante tal circunstancia, la Administracin insistiera en su cumplimiento.
Segn la jurisprudencia argentina, la presuncin de legitimidad supone 2
CONSECUENCIAS importantes:
1)la prohibicin de que los jueces decreten de ofcio la invalidez del acto
administrativo.
2)y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.
EJECUTORIEDAD.
Es un privilegio que habilita a los rganos que ejercen la funcin materialmente
administrativa para disponer la realizacin o cumplimiento del acto sin intervencin
89
judicial, apelando excepcionalmente al uso de la coaccin dentro de los lmites
impuestos por el ordenamiento jurdico.
La fuerza ejecutoria del acto slo cede ante la presencia de un vicio manifesto que lo
torne nulo o inexistente, pues en tal circunstancia cae la presuncin de legitimidad
que le sirve de sustento.
En cuanto a sus FUNDAMENTOS, encontramos:
fundamento poltico: es una necesidad poltica para el cumplimiento de los
fnes del E.
fundamento legal/jurdico: la LPAN, en su art. 110 consagra este principio de
ejecutoriedad.
Este principio de ejecutoriedad admite 2 SUBESPECIES:
1)la que se opera en sede administrativa por su propia virtualidad o por
disposicin de una norma sin apelar al uso de la coaccin;
2)y la facultad de ejecutar en forma coactiva el acto por parte de los rganos
que ejercen la funcin materialmente administrativa, debiendo advertirse que
esta ltima tiene carcter excepcional.
La COERCIN puede ser:
- DIRECTA: la administracin puede forzar al administrado a cumplir con el
acto.
- INDIRECTA: otro tipo de sanciones como multas, clausuras, etc.
- LA ADMINISTRACIN TAMBIN PUEDE REALIZAR EL ATO POR
CUENTA DEL ADMINISTRADO (en los casos en que debiera hacerlo el
administrado) para asegurarse, de esa forma, que el acto se ejecute.
La EJECUTORIEDAD puede ser:
PROPIA: cuando la ley le permite a la Administracin dictar el acto y proveer por s
sola su cumplimiento, a travs de sus elementos o medios.
IMPROPIA: cuando el acto emana de la Administracin pero es ejecutado por medio
de una sentencia judicial, es decir, la ejecucin del acto la decide el juez.
La EJECUTORIEDAD IMPROPIA es, precisamente, la negacin de la ejecutoriedad ya
que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa de toda fuerza ejecutoria,
debiendo acudirse al rgano judicial para obtener su cumplimiento. Si bien el acto
90
emana de la administracin, su ejecucin compete al rgano judicial, en el sentido de
que ste tiene que disponerla.
Parte de la doctrina rechaza esta distincin, sosteniendo que en la ejecutoriedad
impropia, en s no hay ejecutoriedad.
LMITES. SUSPENSIN DE LA EJECUCIN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.
Dictado el acto, el funcionario encargado de ejecutarlo o de velar por que se cumpla
est obligado a adoptar las medidas necesarias a ese efecto. A la concrecin material de
lo decidido confuyen los caracteres de presuncin de legitimidad, ejecutividad y
ejecutoriedad, mientras que le opone el instituto de la suspensin de efectos.
Puede suspenderse tanto un acto carente de efcacia, como uno notifcado y
recurrido, y an cabe la suspensin de actos frmes ante el requerimiento del
particular acogido por la Administracin la decisin ofciosa de la ltima en ese
sentido.
La suspensin puede ser dispuesta por la propia Administracin, por el P.J. y an
por el P.L.
SUSPENSIN DE ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA: admite 2 supuestos:
1)que sea la propia autoridad la que, de ofcio, decida la suspensin.
2)o que la misma sea la consecuencia de la interposicin de un recurso por
parte del particular afectado por la medida.
En el primer caso, parece obvio que si el poder Administrador puede revocar, bajo
ciertas condiciones, sus propios actos, bien puede demorar sus efectos. En tal caso, la
suspensin ser consecuencia de un nuevo acto que, por ser tal, deber expresar las
razones que llevan a su dictado
Las eventuales causas de postergacin de la efcacia del acto administrativo,
contempladas en la parte fnal del art. 110 (cuando as lo exija su contenido, cuando
resulte necesaria su notifcacin o aprobacin), no constituyen ejemplos de
suspensin de los efectos del acto, ya que no existe decisin autnoma, distinta al acto
mismo, que as lo disponga. Se trata, ms bien, de situaciones en las cuales se demora
premeditadamente, o por imperio de circunstancias contemporneas a la emisin del
acto, el inicio de su efcacia.
En cuanto a la suspensin del acto administrativo como consecuencia de la
interposicin de recurso, cabe recordar que un sector de la doctrina propugna la
suspensin automtica del acto recurrido. No obstante, este no es el criterio que
91
informa a la LPABA, puesto que la interposicin de un recurso no obliga sino que
faculta a la Administracin a suspender sus efectos.
SUSPENSIN DEL ACTO EN SEDE JUDICIAL: la posibilidad de suspensin de los
efectos del acto mediante orden judicial adquiere una importancia trascendente, ya que
confgura un lmite las prerrogativas de la Administracin.
En el proceso civil y comercial y en la accin de amparo, siempre que exista
verosimilitud del derecho invocado y peligro en la demora, podr solicitarse
MEDIDA DE NO INNOVAR la cual, en los hechos, se traducir en la suspensin del
acto administrativo que agravia al actor. La medida cautelar de no innovar apuntar a
la suspensin de los efectos del acto hasta tanto se dicte sentencia respecto de su
validez.
La cuestin en debate aparece ms clara en el proceso contencioso administrativo.
As, podemos hacer mencin al antiguo Cd. Varela, que dispona:
Art. 22: la SCJ podr acordar la suspensin de la ejecucin de las resoluciones
administrativas reclamadas, cuando su cumplimiento pudiera producir perjuicios
irreparables; pero, en esos casos, quien solicita la suspensin deber dar fanza
bastante de los perjuicios en el caso de que fuese condenado.
Art. 23: cuando la autoridad administrativa demandada manifestare que la
suspensin produce perjuicios al servicio pblico o que es urgente cumplir aquella
resolucin, la SCJ dejar sin efecto la suspensin ordenada, pero declarar a cargo
de la autoridad demandada, o personalmente de los que la desempeen, la
responsabilidad de los perjuicios que la ejecucin produzca.
El nuevo Cd. Cont. Adm. adopta tales medidas con la fnalidad de asegurar
provisionalmente los bienes, la situacin jurdica, el derecho o el inters de que se
trate, para que la sentencia que en su momento declare el derecho del recurrente
pueda ser ejecutada efcaz e integralmente.
En cuanto al tema en cuestin suspensin de la ejecucin de un acto administrativo el
art. 25 inc. 1 dispone que: las partes podrn solicitar la suspensin de la ejecucin
de un acto administrativo siempre que se alegare fundamentalmente el
cumplimiento de los recaudos previstos en el art. 22 inc. 1, a saber:
- verosimilitud del derecho: es decir, que el derecho exista.
- peligro en la demora: se ha sealado que el dictado de medidas cautelares
responde a la necesidad de evitar aquellas circunstancias que, en todo o en
parte, impiden o hacen ms difcil o gravosa la consecucin del bien pretendido,
o que tendran por efecto convertir el dao temido en efectivo.
92
- no afectacin del inters pblico: debe tratarse de un inters concreto y
especfco.
El tribunal deber evaluar si la medida suspensiva tiende a evitar perjuicios
irreversibles, an cuando pudieran ser objeto de indemnizacin posterior.
El inc. 2 de este art. 25 dispone que: para decretar la suspensin de la ejecucin de
un acto administrativo no ser necesario el planteo previo de esa medida en sede
administrativa
Conforme al nuevo ordenamiento, la medida cautelar suspensiva podr peticionarse
ante el Tribunal Administrativo, sin que resulte exigible su previa solicitud en sede
administrativa.
EJECUTIVIDAD.
La ejecutividad hace al ttulo del acto administrativo; ms especfcamente, signifca
que el acto administrativo constituye un TTULO EJECUTIVO en el mbito procesal.
La ejecutoriedad y la ejecutividad actan en 2 planos diferentes:
- ejecutoriedad: hace a las facultades de la Adm. para el cumplimiento del acto
administrativo, sin necesidad de intervencin del PJ, utilizando
excepcionalmente la coaccin.
- EJECUTIVIDAD: se refere, en cambio, al ttulo del acto en el campo procesal,
siendo ste ejecutivo. El ttulo es ejecutivo cuando ha sido dictado con todos
los recaudos que prescribe la ley, y abre la posibilidad de un juicio ejecutivo.
Dicho esto, la condicin de acto ejecutivo implica que lo decidido por la
Administracin resulta obligatorio y exigible respecto del particular.
RETROACTIVIDAD: casos en que se admite.
LPABA art. 111: excepcionalmente podr otorgarse efcacia retroactiva a los actos
cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha
a que se retrotraiga la efcacia del acto y sta no lesione derechos o intereses
legtimos de terceros.
La regla es que el acto administrativo no tiene efecto retroactivo, pero hay algunos
casos de EXCEPCIN:
- que el nuevo acto sea dictado en sustitucin de otro anulado, es decir,
dejado sin efecto por adolecer de vicios que lo invalidan de conformidad al art.
113
93
- que los efectos retroactivos del nuevo acto sean favorables al administrado;
- que los supuestos de hecho justifcantes del acto retroactivo ya existieran en
la fecha a la que se retrotraiga su efcacia;
- que como consecuencia del efecto retroactivo del acto no resulten lesionados
derechos o intereses legtimos de terceros.
Cul es el fundamento de la irretroactividad? Este principio de no retroactividad
constituye una consecuencia de la garanta genrica de no afectacin de los derechos
constitucionales que han sido incorporados al patrimonio del administrado.
ESTABILIDAD. Concepto.
La estabilidad implica que el sujeto que ejerce funcin administrativa no puede ni
debe, bajo ciertas circunstancias, extinguir por s mismo ciertos actos por l
emitidos. No obstante, ello no impide que el acto pueda ser impugnado y,
eventualmente, anulado en sede judicial.
El acto administrativo regular, que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, no
puede ser revocado en sede administrativa una vez que ha sido notifcado al
interesado, salvo en situaciones de excepcin que las respectivas normas de
procedimientos administrativos especifcan.
Vale decir, la estabilidad constituye una cualidad de los actos administrativos, por la
cual, bajo ciertas circunstancias, deben considerarse irrevocables. Si la administracin
los deja sin efecto, entonces existen acciones judiciales tendientes a reponer su vigencia
o a establecer una indemnizacin a favor del particular.
Evolucin jurisprudencial.
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del sXX, se sostena la existencia de un
principio que caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto de derecho
privado: la regla de la revocabilidad. La Adm. gozaba de esta prerrogativa de poder
pblico de revocar el acto sin importar el consentimiento o no del administrado, ya que
se trataba de un acto dictado unilateralmente.
El CRITERIO DE LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA: Como reaccin frente
a la tesis autoritaria surge este criterio, infuenciado por la doctrina alemana. En
nuestro pas, esta doctrina se adopta a partir del fallo CARMAN de CANTN,
Elena c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el cual se exige que para que un acto
administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:
- ausencia de norma legal que autorice la revocacin;
- que el acto sea unilateral y, adems, individual;
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- que provenga de la Adm. activa;
- que declare derechos subjetivos;
- que cause estado (acto frme);
- que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
- que se trate de un acto regular (que es aquel que rene las condiciones
esenciales de validez, aunque padezca de un vicio menor).
CONDICIN INSTRUMENTAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El problema bsico dentro de esta cuestin es determinar si los documentos que
emanan de los funcionarios pblicos en ejercicio de la funcin administrativa asumen
el carcter de instrumentos pblicos, con todas las consecuencias que el CC les asigna
en torno a su valor probatorio.
Sobre este punto, el inc. 2 del art. 979 CC dispone que constituyen instrumentos
pblicos los que extendieran los escribanos o funcionarios pblicos en la forma que
las leyes hubieran determinado.
De esta manera, si la respuesta fuere afrmativa, la presuncin de legitimidad que le
cabe como decisin estatal se vera reforzada por la buena fe que emanara del propio
instrumento, y para rebatir su contenido sera necesario accionar mediante la
redargucin de falsedad.
BIELSA, DROMI, CASSAGNE se han pronunciado por la condicin de instrumento
pblico del documento en el cual se vuelca la decisin administrativa.
La doctrina entiende que NO ES INSTRUMENTO PBLICO, por lo que no es
necesaria su redargucin de falsedad. Simplemente es un documento emitido por un
funcionario pblico.
95
UNIDAD 4 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES (continuacin).
4.1 Impugnaciones administrativas. Los recursos administrativos. Concepto.
Clasifcacin. Comparacin con los recursos judiciales. Efectos de la interposicin de
recursos administrativos. Suspensin de la ejecucin del acto recurrido.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Concepto: dentro del procedimiento administrativo, el recurso es una presentacin
escrita mediante la cual se impugna una decisin fnal o un acto de trmite de la
Administracin, ante el mismo rgano que lo produjo o ante su superior jerrquico.
El recurso administrativo confgura un medio de proteccin del administrado, que
ste utiliza para alzarse contra un acto que lo agravia.
MARIENHOFF: es un medio de impugnar la decisin de una autoridad
administrativa, con el objeto de obtener en sede administrativa, su reforma o
extincin.
Naturaleza jurdica: en cuanto a su naturaleza jurdica, ha sido defnido como ACTO
del particular legitimado, por el cual ste le pide a la Administracin que revise una
decisin (administrativa) que lo agravia. Al mismo tiempo, el recurso es un
DERECHO del particular, en tanto resulta susceptible de intentarse frente a una
resolucin que afecta su esfera jurdica.
EL RECURSO COMO MEDIO DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA: para ESCOLA, los recursos siempre constituyen una
actividad de control. En efecto, cualquiera sea la forma que adopten, los
recursos suponen una apreciacin sobre si la actividad administrativa
impugnada est o no conforme a derecho, si es legtima, juicio expresado en la
resolucin que pone fn al recurso y que es dictada por el rgano competente.
Este tipo de control resulta peculiar, ya que lo promueven sujetos que son
ajenos al aparato estatal.
Diferencias con la reclamacin y con la denuncia: a diferencia de lo que ocurre
con los recursos, las reclamaciones no se orientan, en principio, a la
impugnacin de decisiones concretas de la autoridad administrativa, sino que
confguran simples peticiones ensayadas en ejercicio del derecho
constitucional de dirigirse a los poderes del Estado.
La denuncia, por su parte, es un simple acto del particular por el cual pone en
conocimiento de un rgano administrativo la existencia de una conducta
96
irregular de un funcionario o de un tercero. Quien la formula acta en inters
del cumplimiento de las normas jurdicas ignoradas por el denunciado.
EL RECURSO ADMINISTRATIVO COMO PRESUPUESTO PROCESAL.
Recurso y reclamo administrativo previo: en razn del art. 166 inc. 5 de la
Constitucin provincial, para que una cuestin pueda residenciarse ante el
poder judicial debe ser ventilada previamente ante el poder administrador.
El particular tendr que pedir el reconocimiento de su derecho, sea en forma
originaria a travs de un reclamo o alzndose contra una decisin dictada de
ofcio por la autoridad administrativa. En ambos supuestos, deber agotar la
instancia administrativa interponiendo todos aquellos recursos previstos en
la normativa general o especial del procedimiento. De esa manera, se obtiene
el dictado del acto fnal que causa estado, que es el nico que podr atacarse
judicialmente.
CLASIFICACIN de los recursos.
Ordinarios: se accede a ellos con facilidad pues, en general, la autoridad
administrativa carece de limitaciones para admitirlos y, por el contrario, posee
gran amplitud de criterio para su resolucin (ejemplo: el recurso de
revocatoria).
Especiales: su interposicin aparece restringida a aquellos casos previstos
expresamente por la ley (ejemplo: el recurso de apelacin, en tanto se limita al
control de legalidad respecto de ciertos actos de entidades autrquicas).
Reglados: son aquellos que aparecen regulados expresamente por ley o
reglamento.
No reglados: actualmente, todos los recursos administrativos son reglados.
CARACTERES de los recursos administrativos.
a)se deducen ante la Administracin Pblica y tienen por objeto la
impugnacin de actos administrativos.
b)implican un medio de control de legitimidad y oportunidad de la decisin
recurrida.
c)su resolucin puede provenir del mismo rgano que dict el acto (recurso de
revocatoria), de su superior jerrquico (recurso jerrquico) o del titular
poltico de la Administracin (recurso de apelacin).
d)la resolucin de un recurso confgura un nuevo acto que, a su vez, puede
recurrirse.
97
e)cuando se interpone contra actos defnitivos, dan comienzo a una nueva etapa
del procedimiento.
f)su interposicin obliga al rgano a resolverlo expresamente y, en caso de
silencio, el superior puede avocarse a su anlisis o presumirse la denegatoria
tcita.
CONDICIONES DE VIABILIDAD de los recursos.
Para que los recursos deban ser resueltos en forma obligatoria por parte de la
Administracin, es menester que se cumplan una serie de requisitos establecidos en la
ley, a saber:
1)que sea interpuesto en el plazo que fja la ley.
2)que se interponga con las formalidades de los arts. 29 y 33, y que estn
debidamente fundados.
3)que se ofrezca la prueba en caso de recurrirse actos de ofcio.
4)que el particular posea legitimacin para interponerlo y el rgano
administrativo competencia para resolverlo.
5)que se refera a un acto administrativo, ya que las medidas preparatorias,
informes, dictmenes y vistas no son recurribles.
6)que no vaya dirigido a la impugnacin de un acto que caus estado, pues
contra l slo caben acciones judiciales.
ACTOS RECURRIBLES.
Actos defnitivos: la LEY 7647 reserva la expresin acto defnitivo para aludir
a la decisin emanada de la autoridad administrativa superior, y denomina
acto fnal a la resolucin dictada por los rganos inferiores.
Respecto de los actos defnitivos, procede la totalidad de los recursos
regulados en la LPABA (revocatoria, jerrquico y apelacin) y todos los
remedios vinculados a la legalidad administrativa.
Actos interlocutorios o de mero trmite: dentro de la mecnica de la LPABA,
existen 2 clases de actos interlocutorios: aquellos que son de mero trmite, no
recurribles por va jerrquica, y los dems, que s admiten recursos
jerrquico.
Ahora bien, cules son recurribles? Se trata de decisiones que, adems de
resolver la cuestin planteada por el interesado o frente a l, lo hacen en un
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sentido que afecta su derecho de defensa o le acarrea un agravio jurdico
directo. La gravedad de la cuestin pone en funcionamiento el sistema de
control jerrquico propio de la funcin administrativa y permite que ese acto
sea revisado por el superior del rgano que lo dict.
Los actos de mero trmite, cuestionables slo por revocatoria ante el mismo
funcionario que los dict, slo pueden incidir en la esfera jurdica del
administrado en forma indirecta y, en rigor, el eventual perjuicio difcilmente
perjudique su posibilidad de defensa.
Otros actos recurribles: bajo las condiciones previstas en el art. 95 LPABA, los
actos de alcance general pueden ser susceptibles de recurso administrativo.
Las constataciones de hechos en forma ofcial, es decir, las certifcaciones que
suele llevar a cabo la Administracin, y los actos internos de sus reparticiones,
en la medida que produzcan efectos jurdicos sobre el particular, tambin
pueden ser recurridos.
ACTOS IRRECURRIBLES.
Son irrecurribles:
las medidas preparatorias de decisiones administrativas, los informes,
dictmenes y vistas, aunque sean obligatorios y vinculantes para el rgano
administrativo, no son recurribles (art. 87)
DIFERENCIA CON LOS RECURSOS JUDICIALES.
En lo que a FUNDAMENTACIN respecta: a diferencia de lo que ocurre en materia
de recursos judiciales, que de ordinario son fundamentados luego de concedidos, los
recursos del procedimiento administrativo deben fundamentarse al interponerse.
La fundamentacin consiste en la crtica razonada y concreta del acto impugnado,
tanto en sus aspectos de hecho como de derecho, a fn de persuadir a quien revea la
cuestin (sea el mismo rgano que lo dict o uno diferente) de la inoportunidad o
ilegalidad de la medida.
En el escrito en que se deduce el recurso administrativo debe fundarse el derecho
invocado y, si bien no se requieren trminos sacramentales, se deben plantear cuando
menos claramente las objeciones que luego han de servir para el examen judicial.
Los llamados RECURSOS DE QUEJA, DE REVISIN Y DE ACLARACIN.
Ninguna de estas fguras constituyen recursos administrativos; en efecto, lo tpico del
recurso administrativo es alzarse contra un acto de la Administracin antes que
adquiera frmeza para que el mismo rgano que lo dict, u otro, lo deje sin efecto, lo
modifque o lo reemplace.
99
QUEJA (art. 93): en este caso, quien ha interpuesto recurso de revocatoria se ve
afectado por la demora en su resolucin y pide al rgano superior que se
avoque a tal efecto. El pedido en tal sentido no es un recurso, pues no impugna
acto alguno. Confgura, en todo caso, una queja frente al defecto de
procedimiento en que incurre el rgano competente para resolver la
revocatoria, pero en s misma no impugna decisin alguna.
REVISIN (art. 118): en este caso, se refere a decisiones defnitivas frmes, es
decir, aquellas que en forma originaria o por intentarse sin xito la gama de
recursos del procedimiento, han quedado consolidadas. En este caso, si bien se
impugna un acto, no se lo hace dentro del plazo para recurrir sino que, por el
contrario, se acta fuera de todo trmino. En rigor, se trata de un reclamo
contra un acto frme cuyo objeto aparece viciado.
ACLARATORIA (art. 115): de la lectura del art. surge claramente que no
impugna acto alguno, sino que se solicita la rectifcacin de errores materiales
o numricos.
ERROR en la denominacin del recurso.
LPABA art. 88: los recursos debern proveerse y resolverse cualquiera sea la
denominacin que el interesado les d, cuando resulte indudable su impugnacin
o disconformidad con el acto administrativo.
Esta norma constituye una concreta aplicacin del principio de informalismo en el
procedimiento administrativo. Cualquiera sean los trminos del escrito ingresado por
el particular, si del mismo resulta que no se conforma con lo decidido por la autoridad
administrativa, cabe concluir que ha interpuesto recurso administrativo.
Si el administrado no ha califcado el recurso, cabe interpretar que ha
interpuesto recurso de revocatoria dirigido al mismo rgano que dict el acto.
Si el administrado lo ha califcado errneamente pero resulta indudable su
voluntad de someter el asunto al anlisis de un determinado rgano o
funcionario, deber drsele el trmite que corresponda a la real naturaleza
del recurso.
EFECTOS DE LA INTERPOSICIN DE RECURSOS
ADMINISTRATIVOS.
LPABA art. 98: la interposicin del recurso tiene por efecto:
1. interrumpir el plazo del artculo 92 aunque haya sido deducido con defectos
formales o ante rgano incompetente.
100
2. facultar a la Administracin a suspender la ejecucin del acto impugnado
cuando el inters pblico lo aconseje o la peticin del interesado invoque
fundadamente perjuicio irreparable.
3. impulsar el procedimiento, haciendo nacer los plazos que los funcionarios
pblicos tienen para proveerlo y tramitarlo.
Consideraciones generales: la mera interposicin del recurso administrativo,
cualquiera sea la suerte fnal, posee consecuencias jurdicas inmediatas, tanto en
relacin al procedimiento, respecto del acto impugnado y tambin en lo referente al
derecho de fondo que pueda poseer el recurrente.
1)INTERRUPCIN DEL PLAZO PARA INTERPONERLO: en este caso, se trata
de una consecuencia obvia, que se concreta aunque el recurso posea falencias
formales (incluida la falta de fundamentacin) o se ingrese en una ofcina
improcedente o vaya dirigido a un funcionario incompetente. Basta que sea
clara la voluntad del administrado de no conformarse con la decisin
cuestionada. La interposicin de un recurso administrativo imperfecto permite,
entonces, que las fallas sean corregidas posteriormente.
2)SUSPENSIN DE LA EJECUCIN DEL ACTO IMPUGNADO: la
vinculacin entre la interposicin de un recurso administrativo y la posibilidad
de paralizar los efectos materiales del acto recurrido confgura una cuestin de
gran trascendencia. En defnitiva, se trata de dilucidar bajo qu condiciones
(presupuestos), con qu alcance (tipos de actos que pueden suspenderse) y de
qu manera (suspensin automtica o facultativa para la Administracin) el
recurso puede, mientras se sustancia, paralizar el cumplimiento de lo
decidido por la autoridad.
El art. 98 de la LPABA se inscribe en un criterio restrictivo, dejando a
consideracin del rgano disponer o negar la suspensin. El recurso faculta
pero no obliga a suspender la ejecucin material de lo decidido.
Por nuestra parte (BOTASSI) pensamos que la suspensin de la
ejecutoriedad del acto recurrido debe actuar como regla general, cediendo
slo en aquellos supuestos en que la materializacin de lo decidido no
admita postergacin.
En el anlisis de este tema es menester recordar que todo acto administrativo
goza de ejecutoriedad, la cual debe aparecer otorgada en forma expresa o
razonablemente implcita por la ley.
Por su parte, el rechazo al pedido de suspensin de la ejecutoriedad del acto
recurrido no obsta a su posterior reiteracin.
3)IMPULSO DEL PROCEDIMIENTO: como consecuencia de lo establecido en el
art. 98, se generan en el trmite los siguientes efectos:
101
a)queda interrumpido el plazo de caducidad previsto en el art. 127.
b)comienza a correr el plazo para resolver el recurso interpuesto.
c)si se ha ofrecido prueba con el recurso comienza a correr el plazo de 5
das para proveerla.
d)determina el nacimiento del plazo a cuyo vencimiento el interesado
podr solicitar la avocacin del rgano superior, de conformidad a lo
establecido en el art. 93.
4)SUSPENSIN DEL CURSO DE LA PRESCRIPCIN: toda peticin del
interesado tendiente al reconocimiento de sus derechos debe asimilarse a la
constitucin en mora del Estado deudor de la prestacin requerida,
producindose la suspensin del curso de la prescripcin por el trmino de 1
ao.
4.2 El recurso de revocatoria. Procedencia. Trmite. Modo de interposicin.
Fundamentacin. El recurso jerrquico. Subsidiario y autnomo. Fundamentacin.
Su ampliacin. Criterios sostenidos por la SCJBA acerca del agotamiento de la va
recursiva y la causacin de estado.
RECURSO DE REVOCATORIA.
LPABA art. 89: el recurso de revocatoria proceder contra las decisiones
administrativas que renan los requisitos establecidos en el art. 86. Deber ser
fundado por escrito e interpuesto dentro del plazo de diez das directamente ante
la autoridad administrativa de la que emane el acto impugnado.
Concepto: el recurso de revocatoria es aquel que se presenta ante el mismo rgano
que dict el acto recurrido, con la fnalidad de que lo revoque, lo modifque, sanee o
reemplace por contrario imperio.
FUNDAMENTACIN del recurso: si quien deduce este recurso reviste condicin de
PARTE en el procedimiento, puede fundarlo tanto en razones de legitimidad como de
oportunidad o mrito. Si es un simple DENUNCIANTE, slo podr apoyarse en
razones de ilegitimidad (violacin de la ley o vicio del acto).
Caracteres:
- debe interponerse dentro del plazo de 10 das de notifcado el acto, ante la
autoridad que lo dict, que ser tambin la encargada de resolverlo.
- el escrito de interposicin deber expresar los fundamentos de hecho y de
derecho o, lo que es lo mismo, sealar los defectos fcticos y/o jurdicos que se
102
reprochan al acto impugnado. Si se omitiera la fundamentacin, se rechaza el
recurso (art. 90).
- es optativo, porque no confgura requisito previo del recurso jerrquico, al cual
puede accederse en forma directa.
- cuando se dirige contra actos fnales y dems actos contemplados en el art. 92,
lleva implcito el recurso jerrquico en subsidio (art. 91).
- en la prctica, rara vez produce efectos positivos para el recurrente, pues
difcilmente el mismo funcionario que resolvi la cuestin cambie de opinin
ante el nuevo intento del administrado.
- el plazo para resolverlo es de 5 das, contados desde el da siguiente a la
interposicin del recurso (art. 77 inc. f), salvo que deba sustanciarse abriendo
el trmite a prueba, en cuyo caso el plazo comenzar a correr desde el da
siguiente a la presentacin del alegato o desde el da siguiente al vencimiento
del plazo para alegar.
- puede ir acompaado de prueba si se dedujera contra un acto dictado de
ofcio (art. 96), sin perjuicio de la facultad del rgano de requerir medidas para
mejor proveer en todos los casos (art. 90).
- no procede respecto de resoluciones que resuelvan un recurso de
reconsideracin anterior.
- en caso de duda sobre su procedencia formal o temporal corresponde
pronunciarse a favor de su admisin.
TRMITE.
LPABA art. 90: el recurso de revocatoria deber resolverse sin sustanciacin por el
rgano que produjo el acto, salvo medidas para mejor proveer.
Slo podr denegarse si no hubiese sido fundado, o si la resolucin fuere de las
previstas en el art. 87 y, en su caso, en la duda se estar a favor de su admisin.
Sustanciacin: el recurso de revocatoria ser resuelto por el mismo rgano que dict el
acto, sin sustanciacin. Que no exista sustanciacin signifca que no se dar traslado a
otros interesados que participen en el procedimiento.
No obstante ello, antes de proceder al dictado del acto que resuelve el recurso, y de
acuerdo con lo previsto en el art. 101 de la LPABA, resulta imperativo recibir el
dictamen de la Asesora General de Gobierno.
Luego, el expediente deber ser girado en vista a la Fiscala de Estado, ya que la
misma resulta de rigor en todo recurso contra actos administrativos, excepto que se
103
haya interpuesto contra una decisin carente de contenido patrimonial y, por ende,
dictada sin intervencin alguna de dicho organismo.
Rechazo in limine: al recibir el recurso de revocatoria, la autoridad a cargo del trmite
deber examinar la existencia de los requisitos de viabilidad del mismo: que haya sido
fundado y que haya sido interpuesto contra un verdadero acto administrativo.
Si el recurso careciera de fundamentacin, toda vez que se trata de un vicio de forma,
deber intimarse al particular para que lo subsane en el trmino de 10 das, contados
a partir de la notifcacin por medio fehaciente de dicha intimacin.
Si el interesado guardara silencio, se interpretar que ha desistido del recurso y
perder el derecho de interponerlo a futuro.
En cuanto a la suerte del recurso interpuesto contra medidas preparatorias, vistas,
informes o dictmenes, NO RESULTAN RECURRIBLES, pues no confguran
verdaderos actos administrativos. Si existiera duda sobre la naturaleza de la decisin
impugnada, la cuestin debe resolver a favor de la recurribilidad.
RECURSO JERRQUICO EN SUBSIDIO del pedido de
revocatoria.
LPABA art. 91: el recurso de revocatoria lleva implcito el jerrquico en subsidio,
nicamente en los casos de las decisiones referidas en el art. 92. Cuando hubiese
sido rechazada la revocatoria, debern elevarse las actuaciones, y dentro de las 48
horas de recibido el expediente por el superior, el interesado podr mejorar o
ampliar los fundamentos de su recurso.
Concepto: para facilitar el control de legalidad y oportunidad por el superior, propio
de la estructura jerrquica que existe en la Administracin, se establece un mecanismo
de revisin automtica que se pone en marcha ante el rechazo del pedido de
revocatoria de un determinado acto.
Si el recurso de revocatoria fuera favorable al administrado se acabar la cuestin, pero
si resulta contrario al mismo, las actuaciones deben elevarse al rgano superior de
aquel que dict el acto impugnado y luego lo confrm al desestimar la revocatoria.
Actos contra los que procede: este recurso, expresamente deducido en el escrito de
interposicin de revocatoria o implcito en el mismo, slo ser examinado y resuelto
por el superior si va dirigido contra los actos aludidos en el art. 92:
- decisiones fnales y resoluciones referidas a peticiones concretas del
interesado.
FORMAS:
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Expresa: al deducir el recurso de revocatoria, el interesado puede aclarar
expresamente que en caso de ser rechazado, deber entender el rgano
superior, pues interpone subsidiariamente recurso jerrquico ante el mismo.
Implcita: a diferencia del supuesto anterior, el administrado guarda silencio,
es decir, se limita a recurrir por revocatoria pero no expresa su decisin de
interponer recurso jerrquico en subsidio. No obstante ello, igualmente
obtendr como resultado el examen de la cuestin por el superior, pues esta
peticin se presume o resulta implcita en todo recurso de revocatoria intentado
contra los actos contemplados en el art. 92.
ELEVACIN Y MEJORA del recurso: la segunda parte del art. 91 dispone que,
habiendo sido rechazada la revocatoria, la cuestin deber elevarse al superior, sin
aclarar si tal elevacin es anterior o posterior a la notifcacin de lo resuelto al
particular. Sin embargo, esta cuestin resulta intrascendente, pues aqul no podr
deducir nuevo pedido de revocatoria: lo nico que queda por hacer es remitir el
expediente al rgano que deber entender en el recurso jerrquico en subsidio
(elevacin).
El da hbil siguiente al de recepcin de lo obrado por el superior, comienza a correr
el plazo de 2 das previsto para mejorar o ampliar los fundamentos vertidos en el
recurso de revocatoria. Esta circunstancia no se notifca al interesado, por lo cual
deber acudir diariamente a la mesa de entradas de la reparticin para informarse
sobre el curso de la gestin y, de esa forma, evitar que se venza el plazo para mejorar el
recurso.
RECURSO JERRQUICO (autnomo).
LPABA art. 92: el recurso jerrquico proceder contra los actos administrativos
fnales y los que resuelvan las peticiones del interesado, excepto las que originen
providencias de mero trmite. Deber ser fundado por escrito cuando no se
hubiere deducido recurso de revocatoria e interponerse dentro del plazo de diez
das ante la autoridad que emiti el acto impugnado, elevndose las actuaciones al
superior.
Concepto: el recurso jerrquico es aquel mediante el cual se impugna un acto
administrativo fnal o que afecta el derecho de defensa del particular y que debe ser
resuelto por un rgano superior a aquel del cual eman.
Caracteres:
- se deduce ante el mismo rgano que dict el acto pero lo resuelve el rgano
superior.

- salvo en los casos en que hubiera sido precedido por un recurso de revocatoria,
deber ser fundado por escrito.
105
- debe interponerse dentro de los 10 das de notifcado el acto.
- procede contra actos fnales y actos interlocutorios que afecten el derecho de
defensa del administrado.
- funciona subsidiariamente en todo recurso de revocatoria intentado contra el
tipo de actos mencionados.
- en ningn caso procede respecto de actos de mero trmite.
- no resulta procedente respecto de actos emanados del titular de una entidad
autrquica; en cambio, es posible deducirlo contra actos emanados del
personal inferior de las mismas para que sea resuelto por el superior
jerrquico, dentro de su mbito.
- debe resolverse en un plazo de 10 das.
- puede ser acompaado de ofrecimiento de prueba si se intenta contra actos
dictados de ofcio.
- no procede si existe un procedimiento reglado especial que contempla un
recurso similar.
- tampoco contra actos defnitivos, que dejen expedita la va judicial.
- debe resolverlo el rgano inmediatamente superior al que dict el acto si ste
proviene de un funcionario de jerarqua inferior a director. Caso contrario, es
decir, si la decisin recurrida emana de un director o funcionario superior a
tal categora, el recurso debe resolverlo el P.E.
ACTOS contra los que procede: de acuerdo a lo establecido en el art. 92, el recurso
jerrquico es procedente contra:
a)actos fnales o defnitivos: que son aquellos que deciden la cuestin de fondo
bajo anlisis, aunque emanen de funcionarios inferiores en la escala jerrquica
y, por supuesto, aunque existan a su respecto recursos administrativos viables.
b)actos que resuelven peticiones del interesado, excepto las que originen
providencias de mero trmite: las decisiones vinculadas al simple impulso
del procedimiento no pueden recurrirse jerrquicamente, hayan sido dictadas
como respuesta a una peticin de parte o de ofcio por el rgano competente.
Respecto de qu se consideran providencias de mero trmite, parecera que se
alude a contingencias del procedimiento carentes de trascendencia, limitadas
al impulso del mismo, sin incidencia en el ejercicio del derecho de defensa
del particular.
106
c)actos equiparables a defnitivos: a pesar de que el art. 92 se refere nicamente
a actos fnales, existen decisiones equivalentes a los mismos que, sin resolver
el fondo del asunto, en forma expresa o implcita impiden continuar su
debate (ejemplo: una decisin de la Administracin por la cual se rechaza
defnitivamente un reclamo por defectos formales en el escrito de inicio, o
deciden el archivo de las actuaciones en trmite, etc.).
FUNDAMENTACIN del recurso: al igual que cualquier otro recurso contemplado en
la Ley, el jerrquico debe fundamentarse en el mismo escrito en el que se lo
interpone, excepto en 2 supuestos:
1.cuando se trata de un recurso jerrquico subsidiario de un pedido de
revocatoria rechazado: en este caso, la fundamentacin deviene reiterativa,
porque los argumentos del recurrente ya fueron expresados en el escrito de
interposicin de la revocatoria. No obstante, ello no impide el mejoramiento
del recurso, tal como lo autoriza la parte fnal del art. 91.
2.cuando ha existido un recurso de revocatoria anterior rechazado pero la
reparticin ha omitido sustanciar el recurso jerrquico implcito: al igual que
en el caso anterior, el administrado ya expres sus argumentos en el recurso de
revocatoria, por lo cual no resulta lgico exigirle que fundamente el recurso
nuevamente.
SUSTANCIACIN: el recurso debe interponerse ante el rgano que dict el acto
impugnado, que deber analizar que haya sido deducido en trmino y, en caso
afrmativo, elevarlo al superior competente para resolverlo.
El art. 92 no fja plazo alguno para la elevacin de las actuaciones al superior; de all
que corresponde aplicar el plazo previsto para pases de expedientes (art. 77 inc. a),
es decir, 2 das contados a partir del da siguiente al de interposicin del recurso.
Adems, el funcionario recurrido, dentro del plazo aludido, debe girar el expediente
a la Asesora General de Gobierno, el que luego pasar (si se tratara de una cuestin
patrimonial) a vista de Fiscala de Estado.
En caso de ofrecerse prueba, la admisibilidad de la misma ser juzgada por el rgano
encargado de resolver el recurso. Una vez producida la misma, el recurrente podr
alegar.
AVOCACIN POR MORA.
LPABA art. 93: cuando hubiere vencido el plazo establecido para resolver la
revocatoria y la Administracin guardare silencio, el interesado podr recurrir
directamente ante el rgano superior para que se avoque al conocimiento y
decisin del recurso.
107
En este caso, vencido el plazo para resolver el recurso de revocatoria (5 das) con que
cuenta el rgano recurrido, el interesado puede requerir la intervencin del superior
jerrquico, solicitndole se avoque a la decisin del punto en conficto. No se trata,
en rigor, de la interposicin de un recurso jerrquico ante el rgano superior, sino que
se le pide resuelva el pedido de revocatoria pendiente de decisin ante la morosidad
del funcionario competente para hacerlo.
Desde luego que, resuelto el punto por el superior, se pierde la posibilidad de
interponer ante l recurso jerrquico pues ste ya existe. Cabe s un recurso de
revocatoria respecto de dicha decisin del superior, y un recurso jerrquico ante otra
instancia de la jerarqua.
4.3 Recurso de apelacin. Trmite. Resolucin. Impugnacin de actos de alcance
general y de actos dictados de ofcio. Impugnacin directa e indirecta de
reglamentos. La denuncia de ilegitimidad. Naturaleza jurdica. Fundamento. Efectos.
Jurisprudencia. Revisin.
RECURSO DE APELACIN.
LPABA art. 94: contra las decisiones fnales de los entes autrquicos, que no dejen
abierta la accin contencioso administrativa, proceder un recurso de apelacin con
las formalidades establecidas en el art. 92. El conocimiento de este recurso por el
Poder Ejecutivo est limitado al control de legitimidad del acto, el que podr
anular, pero no modifcar o sustituir. Anulado el acto proceder la devolucin de
las actuaciones para que el ente autrquico dicte nuevo acto administrativo
ajustado a derecho.
Concepto: el recurso de apelacin es aquel mediante el cual se impugnan ciertas
decisiones de las entidades autrquicas ante el P.E., que deber limitarse a controlar
la legitimidad de dichas decisiones.
La existencia del recurso de apelacin, ante la falta de relacin jerrquica entre el
rgano requerido y el que resuelve la impugnacin, encuentra apoyo en el principio
constitucional que coloca al Gobernador como jefe de la Administracin Provincial.
Caracteres:
- a diferencia de lo que ocurre en los recursos de revocatoria y jerrquico, que
proceden tanto por razones de ilegitimidad como de oportunidad, mrito o
conveniencia, el recurso de apelacin slo puede intentarse cuando el acto se
aparte de la solucin jurdica correspondiente a la pretensin del particular
(es decir, slo por razn de su ilegitimidad).

108
- el P.E., limitado a controlar la legitimidad de la decisin impugnada, slo
puede anularla, pero no modifcarla o reemplazarla por otra de su autora.
- por remisin a las formalidades establecidas en el art. 92, el recurso de
apelacin deber fundarse en el mismo escrito de interposicin (salvo que
fuera precedido por un recurso de revocatoria), deducirse dentro del plazo de
10 das y dirigirse al rgano que dict el acto para que lo eleve al P.E.
- la apelacin puede realizarse a continuacin de un recurso de revocatoria
fallido.
- el recurso de apelacin contra la decisin de un ente autrquico no puede
considerarse interpuesto en subsidio, debiendo ser expreso y concreto.
SUJETO PBLICO RECURRIDO: la LPABA regula el recurso de apelacin para ser
intentado contra entes autrquicos, sin aclarar si cabe extenderlo a las empresas
pblicas.
Pensamos (BOTASSI) que la respuesta debe ser afrmativa, pues tales entes, medios
de intervencin del Estado en la economa, producen actos administrativos cuya
legitimidad cabe controlar, y tambin porque la amplitud de recepcin de los medios
recursivos hace a la mejor defensa del principio constitucional del debido proceso a
favor del administrado.

ACTOS contra los que procede: de conformidad a lo establecido en el art. 94, el
recurso de apelacin slo procede contra actos fnales emanados del rgano superior
del ente autrquico y mediante los cuales no quede todava habilitada la va judicial.
SUSTANCIACIN del recurso; trmite posterior: antes de llegar a conocimiento del
gobernador, o del ministro si la materia en cuestin le hubiera sido delegada,
corresponde recibir dictamen de la Asesora General de Gobierno y, en su caso, la
vista de la Fiscala de Estado.
Toda vez que el P.E. no se encuentra en situacin de preeminencia jerrquica respecto
del ente autrquico, por efecto de su potestad de control y deber de tutela, su
intervencin se limita al control de legitimidad del acto impugnado. Si el
gobernador o el ministro, en su caso advierte que asiste razn al recurrente, anula
la decisin por encontrarla viciada de ilegitimidad, pero no le es dado reemplazarla
por otra o modifcarla.
Una vez que el acto ha sido declarado nulo, la cuestin de fondo queda nuevamente
sin resolver. Esta tarea corresponde siempre al ente recurrido, que no ha perdido la
competencia sobre el tema a decidir. De all que vuelvan las actuaciones a despacho
de su titular, quien deber dictar un nuevo acto ajustado a la normativa aplicable, de
acuerdo a lo dispuesto por el P.E. al acoger la apelacin.
109
La decisin que recaiga es independiente de la anterior anulada, y admite nuevos
recursos de revocatoria y/o apelacin.
RECURSO CONTRA ACTOS GENERALES.
LPABA art. 95: en caso de que, por una medida de carcter general, la autoridad
administrativa perjudicase derechos privaos o de otra administracin pblica,
deber acudirse individualmente a la misma autoridad que dict la medida
general, reclamando de ella y solicitando se deje sin efecto la disposicin en cuanto
al inters a que perjudica o al derecho que vulnera dentro del plazo de 30 das a
partir de la ltima publicacin en el Boletn Ofcial o de su notifcacin.
ACTOS GENERALES; concepto: es necesario distinguir entre el acto de alcance
general y el reglamento:
- acto de alcance general: se concibe como aquel dirigido a una cantidad de
personas o a un nmero indeterminado de ellas, que se agota en el mismo
momento de su cumplimiento. Estos son actos administrativos propiamente
dichos, cuya particularidad es la de infuenciar en la esfera jurdica de varias
personas a la vez. De all que FIORINI diga que estamos ante actos colectivos
que, en realidad, son varios actos particulares instrumentados en uno solo.
- reglamento: a diferencia de lo que ocurre con el acto de carcter general, el
reglamento confgura una decisin de la Administracin creadora de normas
jurdicas generales y obligatorias, operando sus efectos en el plano externo a
travs de la regulacin de situaciones impersonales y objetivas.
TIPO DE RECURSO: si bien el artculo habla de reclamo ante la misma autoridad
que dict el acto, no cabe duda que se trata de un verdadero recurso.
Al intentarse ante el mismo funcionario que dict la medida general, se trata de un
recurso de revocatoria, aplicndose lo normado en el art. 89 en cuanto a su
fundamentacin por escrito en el acto de interposicin.
En caso de silencio, se presentar un supuesto de denegatoria tcita, habilitante de la
va judicial.
Si hubiera decisin por parte del rgano, sta ser susceptible de atacarse mediante
recurso jerrquico o de apelacin.
En lo que se refere a los motivos de la impugnacin, este recurso puede interponerse
por razones de ilegitimidad, mrito u oportunidad del acto.
El mecanismo procedimental para atacar un acto general se considera DIRECTO pues
se orienta a denunciar la ilegitimidad de la medida o su desacierto poltico en cuanto
a su mrito.
110
LEGITIMACIN: el art. 95 prev que el recurso contra el acto general sea deducido
por quienes detenten derechos subjetivos o intereses legtimos. La interpretacin
amplia de la norma permite incluir a los titulares de intereses simples, ya que la
norma dispone que el recurso apunta a dejar sin efecto la disposicin general en
cuanto al inters que perjudica, sin califcarlo de manera alguna.
PLAZO: el cuestionamiento del acto general en forma directa puede efectuarse hasta
30 das hbiles posteriores a su publicacin en el B.O. o a su comunicacin a los
interesados.
EFECTOS: el acto que resuelve la impugnacin podr ratifcar la medida general,
derogarla total o parcialmente, y an modifcarla.
CUESTIONAMIENTO INDIRECTO DE UN REGLAMENTO: es de la esencia de
todo reglamento su concrecin en actos individuales de ejecucin o de aplicacin de
sus normas.
Existe impugnacin indirecta, no ya del acto de alcance general, sino de un
reglamento, cuando se lo cuestiona elpticamente a travs de recursos interpuestos
contra el acto individual o particular que se apoya en l (o lo aplica) a un supuesto
concreto.
RECURSO CONTRA ACTOS DICTADOS DE OFICIO.
LPABA art. 96: cuando el recurso se deduzca contra actos dictados de ofcio
comprendiendo los que rescindan, modifquen o interpreten contratos
administrativos, podr ofrecerse prueba de acuerdo con los artculos 55 y 56.
Si los actos referidos en los en los artculos 95 y el presente emanaren del
Gobernador de la Provincia, slo proceder el recurso de revocatoria, cuya decisin
ser defnitiva y causar estado.
Actos generales y actos dictados de ofcio por el gobernador: la segunda parte del art.
96 alude a los actos generales (con o sin contenido normativo) y a las decisiones
adoptadas de ofcio por el titular del Poder Ejecutivo, para aclarar que respecto de los
mismos slo procede recurso de revocatoria.
La inexistencia de superior jerrquico y de rgano de tutela inhibe la posibilidad de
deducir recursos jerrquicos y de apelacin.
EXCLUSIONES.
LPABA art. 97: los recursos jerrquicos y de apelacin no proceden:
a) cuando la ley haya reglado de modo expreso la tramitacin de las cuestiones
administrativas que su aplicacin origine, siempre que dicha ley prevea un recurso
de anloga naturaleza.
111
b) contra los actos administrativos defnitivos, dictados con audiencia o
intervencin del interesado y que dejen expedita la accin contencioso
administrativa.
Quedan comprendidas las decisiones de los ministros en ejercicio de competencia
propia o delegada.
c) contra los actos de los entes autrquicos cuando se cuestione el mrito de los
mismos.
Exclusiones. Diversos supuestos:
a)EXISTENCIA DE RECURSO SIMILAR EN UN PROCEDIMIENTO
ESPECIAL: tal como lo establece en su primer art. la LPABA, esta ley slo ser
de aplicacin supletoria en las tramitaciones administrativas con regmenes
especiales. De esta manera, aquellos procedimientos reglados en normas
especfcas que prevean, cualquiera sea su denominacin y caractersticas de
detalle, un re-examen de la cuestin a cargo de un rgano distinto al que dict
el acto impugnado, dejan excluida la puntual aplicacin de los recursos
jerrquicos y de apelacin regulados en los arts. 92 y 94 de la ley.
b)ACTOS DEFINITIVOS DICTADOS CON AUDIENCIA DEL INTERESADO
QUE AGOTAN LA INSTANCIA ADMINISTRATIVA: cualquier decisin de
la Administracin Central de la Provincia para cuyo dictado se haya odo al
particular destinatario, que revista carcter de defnitiva o fnal, y que por efecto
de la ley permita su cuestionamiento en la va judicial, no es susceptible de
atacarse en sede administrativa por la va jerrquica. En defnitiva, la norma
hace referencia al acto fnal que causa estado, de necesaria existencia para
habilitar la va contencioso-administrativa.
c)CUESTIN DE MRITO EN LA APELACIN: la misma defnicin legal de
la apelacin limita la impugnacin a la legitimidad de la resolucin
recurrida.
DENUNCA DE ILEGITIMIDAD.
Concepto: la segunda parte del art. 74 otorga virtualidad a un recurso tardo, tanto en
razn del propio inters estatal en el respeto de la legalidad como en la necesidad de
preservar los derechos del administrado de peticionar a las autoridades para obtener
el logro de la verdad material.
El art. 74 obliga a la Administracin a tratar an el recurso interpuesto fuera de
trmino, siempre que importe una denuncia de ilegitimidad, y en caso afrmativo, a
sustanciarlo hasta decidir si el acto recurrido se ha apartado o no de la normativa
aplicable a la cuestin de fondo.
Caracteres: cualquiera sea la naturaleza de este instituto, el texto legal y su
interpretacin doctrinaria y jurisprudencial, permiten enunciar sus caracteres:
112
- ante la posibilidad de estar en presencia de una efectiva denuncia de
ilegitimidad, todo recurso presentado fuera de trmino debe ser remitido por
el rgano que dict el acto cuestionado a su superior jerrquico, sin que le sea
posible rechazar liminarmente el escrito ni devolverlo en el acto al
interesado.

- si el recurso tardo se alza contra la legitimidad del acto, el rgano superior
que recibi las actuaciones debe analizarlo y pronunciarse sobre su
admisibilidad formal. En caso afrmativo, corresponder que los sustancie y
resuelva
- por el contrario, si se cuestiona la oportunidad, mrito o conveniencia del acto
recurrido, el rgano superior rechazar el planteo sin sustanciacin alguna. Este
anlisis le est vedado al rgano que dict el acto, para evitar que el control de
legalidad que inspira este instituto se torne ilusorio.
- la decisin que pone fn al trmite de denuncia de ilegitimidad no confgura
resolucin defnitiva que agote la va administrativa y habilite la judicial. De
manera que el acto recurrido fuera de plazo queda frme y no susceptible de
revisin judicial o pesar de que la Administracin haya sustanciado y resuelto
(negativamente) la denuncia de ilegitimidad que dicho recurso extemporneo
representa.
REVISIN.
LPABA art. 118: podr pedirse la revisin de las decisiones defnitivas frmes,
cuando:
a) se hubiera incurrido en manifesto error de hechos que resulte de las propias
constancias del expediente administrativo.
b) se hubiera dictado el acto administrativo como consecuencia de prevaricato,
cohecho, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta, o graves
irregularidades comprobadas administrativamente.
c) la parte interesada afectada por dicho acto, hallare o recobrare documentos
decisivos ignorados, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de un
tercero.
Concepto: la LPABA permite, en virtud de su art. 118, la revisin de los actos fnales
frmes cuando surge evidente la sinrazn o injusticia de lo decidido.
La falta de plazo legal hace que la revisin pueda plantearse dentro del plazo de
prescripcin de la declaracin de nulidad de los actos administrativos. Dicho plazo
comenzar a contarse segn la causa de revisin de que se trate: desde que se advierta
el error de hecho, desde que se compruebe la maquinacin fraudulenta o la grave
irregularidad administrativa, o desde que se encontraren los documentos ignorados al
decidir.
113
El reclamo de revisin debe efectuarse ante el rgano autor de la decisin a revisar,
el cual ser tambin el encargado de resolverlo.
Requisitos de procedencia:
- debe tratarse de un acto defnitivo, es decir, un acto que resuelva sobre la
cuestin de fondo. La revisin no puede solicitarse respecto de actos
interlocutorios ni de mero trmite.

- debe tratarse de un acto frme; si el acto admitiera todava alguno de los
recursos administrativos contemplados en la ley, el camino a transitar no es el
pedido de revisin, sino la interposicin de aqullos.
- la prueba del vicio o inoportunidad que afecta al acto frme debe aparecer
evidente y ser acompaada o sealada con precisin en el escrito por el que
se solicita la revisin.
- quien se alza contra el acto debe ser titular de un derecho o un inters
afectado por el mismo.
- la pretensin debe apoyarse en alguna de las causas enumeradas en el art. 118
o en alguna otra de similar entidad.
Causas de revisin:
1)cuando se hubiera incurrido en manifesto error de hecho que resulte de las
propias constancias del expediente administrativo.
2)cuando se hubiera dictado el acto administrativo como consecuencia de
prevaricato, cohecho, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta, o
graves irregularidades comprobadas administrativamente.
3)cuando la parte interesada afectada por dicho acto hallare o recobrare
documentos decisivos ignorados, extraviados o detenidos por fuerza mayor o
por obra de un tercero.
Carcter de la enumeracin legal: la enumeracin no es taxativa, pues lo que se busca
es exponer frente a la Administracin la evidencia de que ha dictado un acto viciado o
inoportuno a fn de que se produzca el retorno a la legalidad mediante la enmienda de
la situacin.
4.4 Conclusin del procedimiento. Resolucin defnitiva. Desistimiento. Renuncia.
Caducidad: excepciones.
CONCLUSIN del procedimiento: resolucin defnitiva - desistimiento - renuncia.
114
En lneas generales, la doctrina diferencia entre terminacin normal y anormal del
procedimiento.
Se denomina NORMAL a la situacin en la cual el trmite alcanza el desenlace que
lo explica y justifca: el dictado del ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA
ESTADO. Tambin se incluye en esta categora el supuesto del SILENCIO DE LA
ADMINISTRACIN, que permite presumir la existencia de una voluntad
denegatoria respecto de la pretensin del particular.
La fnalizacin ANORMAL del procedimiento tiene lugar cuando el interesado
DESISTE del mismo sin que se encuentren involucrados intereses pblicos, cuando
RENUNCIA AL DERECHO y cuando DEJA DE INSTAR EL TRMITE en
condiciones tales que la autoridad administrativa pueda declarar su caducidad.
DESISTIMIENTO.
LPABA art. 60: el desistimiento del interesado no obliga a la Administracin.
El desistimiento est regulado en el art. 60 de la LPABA; es el acto por el cual el
administrado manifesta su decisin de no continuar interviniendo como parte en un
determinado trmite administrativo.
CADUCIDAD del procedimiento.
LPABA art. 127: transcurridos seis meses desde que un procedimiento promovido
por un interesado se paralice por causa imputable al mismo se producir su
caducidad, procedindose al archivo de las actuaciones; se exceptan los
expedientes de Previsin Social.
La caducidad es una forma de extincin de un procedimiento administrativo iniciado
por un particular, sin vinculacin con el inters general, como consecuencia de una
resolucin administrativa que presume su abandono de la instancia al cumplirse un
determinado lapso de inactividad injustifcada.
Si bien la declaracin de caducidad es un acto administrativo, y como tal debe ser
motivado y resulta recurrible, constituye una reaccin de la autoridad administrativa
frente a un hecho administrativo: la inactividad injustifcada del interesado y el
transcurso del tiempo previsto en la norma.
Fundamento: la caducidad del procedimiento reconoce un doble fundamento:
subjetivo, en tanto presume la voluntad del interesado de abandonar defnitivamente
el trmite; y objetivo, porque existe la necesidad de evitar la acumulacin interminable
de expedientes.
Plazo: la LEY 7647 no fja un plazo de caducidad en das hbiles, sino que lo
establece en seis meses.
115
Requisitos para su procedencia: para que la Administracin pueda declarar como
perimido un procedimiento, deben reunirse los siguientes requisitos:
1.en cuanto al tipo y circunstancias del trmite, debe tratarse de un
expediente iniciado a requerimiento del particular. No cabe la
declaracin de caducidad respecto de procedimientos iniciados de ofcio
por la autoridad administrativa. Tampoco caducan los procedimientos
de previsin social
2.por otra parte, el mero transcurso del plazo de inactividad no autoriza,
por s solo, la declaracin de caducidad. La paralizacin del expediente
debe ser imputable al interesado en 2 sentidos:
en primer lugar, la inaccin debe bloquear por s misma la
posibilidad de avanzar el procedimiento
en segundo lugar, esa inactividad debe ser premeditada por
el interesado o, al menos, ocasionada por su desinters o
negligencia en la buena marcha del procedimiento.
Efectos de la declaracin: el acto administrativo de declaracin de caducidad, una vez
frme, acarrea las siguientes consecuencias:
1)extingue el procedimiento.
2)si se declara en la etapa recursiva deja frme el acto recurrido.
3)hace caer el efecto interruptivo del reclamo.
4)con excepcin de la prueba instrumental, las restantes medidas probatorias
producidas en el expediente quedan sin valor alguno.
5)conduce al archivo del expediente.
EXCEPCIONES: la parte fnal del art. 127 excepta la posibilidad de caducidad de los
expedientes de previsin social, en atencin al carcter alimentario y tuitivo de la
materia en juego.
CARCTER CONSTITUTIVO DE SU DECLARACIN.
LPABA art. 128: la caducidad se declarar de ofcio al vencimiento del plazo y
podr recurrirse por el interesado.
Declaracin de ofcio: al establecer que la caducidad se declarar de ofcio, la
norma viene a indicar que es potestad de la Administracin disponer la caducidad de
la instancia administrativa, sin que dependa para ello de la peticin de parte
116
interesada. Sin embargo, no existe obstculo para que la caducidad sea declarada a
pedido de un tercero que tenga inters en la extincin del procedimiento.
Impugnabilidad: el acto administrativo que declara la caducidad del procedimiento es
recurrible en los trminos establecidos en los arts. 86 y siguientes de la ley.
4.5 Procedimientos administrativos especiales en la Provincia de Buenos Aires.
Procedimiento disciplinario: agentes pblicos. Educacin. Polica. Procedimientos
de seleccin de contratistas. Los denominados juicios de cuenta y de
responsabilidad. Procedimientos: tributario, previsional, de faltas municipal y
expropiatorio.
117
UNIDAD 7: DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO Y
PROCESO ADMINISTRATIVO.
7.1 El Derecho Procesal Administrativo. Concepto. Terminologa. Los sistemas de
control jurisdiccional de la Administracin en el derecho comparado (Francia,
Espaa, Italia, EEUU, Alemania, etc.).
Derecho Procesal Administrativo.
Concepto.
El derecho procesal administrativo es el conjunto de normas referentes a los
presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo (Guasp); o ms
simplemente, se trata del conjunto de normas que regulan el proceso administrativo.
Este ltimo es el proceso mediante el cual se encausa el control judicial de la
administracin.
Es una rama del derecho procesal, de carcter pblico e imperativo (Gonzlez Prez).
Terminologa.
Se habla de control judicial de la administracin, proceso administrativo o
contencioso administrativo. Esta ltima denominacin ha recibido fundadas crticas
en cuanto a su utilizacin (Fiorini, Gordillo, Diez).
Los sistemas de control jurisdiccional de la Administracin en el derecho
comparado.
El DERECHO ADMINISTRATIVO CONTINENTAL EUROPEO (rgimen
administrativo):
a)La ADMINISTRACIN PBLICA POSEE PRERROGATIVAS DE PODER.
b)ello genera una POSICIN DE SUPERIORIDAD RESPECTO DE LOS
ADMINISTRADOS, bajo un rgimen normativo diferente al que se aplica a
las relaciones entre stos- que es el derecho administrativo.
c)Y se encuentra sometida al CONTROL DE UN TRIBUNAL QUE NO
PERTENECE AL PJ.
El SISTEMA ANGLOSAJN, conocido bajo la denominacin RULE OF LAW,
segn el cual:
a) La ADMINISTRACIN PBLICA CARECE DE PRERROGATIVAS DE
PODER.
118
b) Se encuentra en POSICIN DE IGUALDAD RESPECTO DE LOS
ADMINISTRADOS, sometida al mismo rgimen que stos.
c) Es JUZGADA POR LOS MISMOS JUECES DEL PJ QUE JUZGAN LOS
ACTOS DE LOS PARTICULARES.
En el caso de NUESTRO PAS, el sistema es MIXTO:
- PRERROGATIVAS (sistema del rgimen administrativo)
- POSICIN DE SUPERIORIDAD (idem anterior)
- JUECES COMUNES (sistema del rule of law)
EL SISTEMA FRANCS DE JURISDICCIN ADMINISTRATIVA Y EL CONSEJO
DE ESTADO.
En principio, los reclamos de los particulares contra el E se planteaban, nicamente,
ante la propia Administracin, que resolva por s misma lo que entenda que
corresponda.
Hacia el ao 1800, aparece el Consejo de Estado, como rgano de la Administracin
encargado, en una primera etapa, de funciones de asesoramiento a los funcionarios
del PE que deban resolver los reclamos de los particulares. El Consejo se limitaba a
presentar proyecto de resolucin de los reclamos, y era el Jefe de Estado o sus ministros
los que dictaban y frmaban el acto que dirima el conficto, en base a aquel proyecto
del Consejo.
En 1872, una nueva ley consagra el sistema de justicia delegada, donde es el propio
Consejo el que dicta la sentencia resolviendo el caso, ya sin intervencin alguna de
la Administracin activa.
ACTUALMENTE, el consejo de estado cumple 2 funciones:
1 a partir de 1953 cumple, por una parte, la funcin jurisdiccional
administrativa de apelacin respecto de las sentencias dictadas por los
Tribunales Administrativos locales con competencia general de primer grado;
2 y, por otro lado, cumple tambin la funcin administrativa de asesoramiento
en materia legislativa y reglamentaria, dictaminando en las consultas que se
formulan respecto de proyectos de leyes, reglamentos, y otros asuntos
administrativos, siendo su opinin a veces obligatoria.
No forma parte del PJ sino del PE, aunque sus miembros gozan de total independencia
en sus decisiones y, si bien no son inamovibles, de hecho tienen la misma estabilidad
que si lo fuesen.
119
Est presidido por el ministro de justicia e integrado por un vicepresidente, los
presidentes de seccin, auditores, consejeros, etc.
7.2 El proceso administrativo en el orden nacional y provincial. rgano competente y
normativa aplicable. El Fuero Contencioso Administrativo Federal. Origen y
evolucin histrica. Codifcacin Contencioso Administrativa de la Provincia de
Buenos Aires. El llamado Cdigo Varela.
El proceso administrativo en el orden nacional y provincial. rgano competente y
normativa aplicable.
En el orden nacional, el proceso administrativo se caracteriza por la existencia desde
hace varios aos de un fuero con competencia material especializada y limitada
territorialmente a la Capital Federal (en el interior del pas la competencia la tienen
asignada los jueces federales). En cuanto a la normativa aplicable, no existe un cdigo
procesal contencioso administrativo, razn por la cual se aplica el CPCCN, las
normas procesales contenidas en la ley 19549 (Ttulo IV) y las normas especiales que
establecen recursos judiciales directos.
En la Provincia de Bs. As., a diferencia de Nacin, desde 1905 existi un Cdigo
Contencioso Administrativo, pero no hubo fuero, pues la competencia la tena
asignada la Suprema Corte. Esto vari con la reforma de la constitucin provincial en
1994 y con la puesta en funcionamiento conjuntamente del fuero contencioso
administrativo (ley 12.074) y el nuevo Cdigo (ley 12.008).
El FUERO contencioso administrativo FEDERAL. Origen y evolucin histrica.
Hasta 1948 no exista en el orden nacional juzgados especializados para entender en
asuntos de naturaleza contencioso administrativa. Los jueces federales siempre fueron
competentes en las causas en las que el Estado era parte y, al ser los juicios contencioso-
administrativos una especie no diferenciada de los juicios contra la Nacin, los
juzgados federales eran competentes en razn de la persona.
La LEY 12.967 de 1947, aument el nmero de jueces de la Cmara Federal de
Apelaciones de la Capital Federal y se dividi en tres salas:
- una para los asuntos civiles y comerciales.
- otra para los asuntos criminales y correccionales.
- y otra para los asuntos contencioso-administrativos.
La ley de presupuesto de 1948 incluy dos nuevos juzgados federales en la Capital
Federal, mientras que la LEY 13278 dispuso que tuvieran competencia especfca en
materia contencioso-administrativa y en los sumarios relativos a leyes especiales,
con jurisdiccin territorial en la Capital Federal. La Cmara Federal por acordada
120
deba determinar las causas en que conoceran dichos juzgados. En el interior del pas
los juzgados federales de seccin continuaros con las competencias atribuidas por la
LEY 4.055, que no distingua si la causa era civil, comercial, penal o contencioso
administrativa.
La organizacin de los tribunales judiciales con competencia especializada en
materia contencioso-administrativa recin se estructur en 1950, al sancionarse la
LEY 13.998, y solamente para la Capital Federal. Esta ley estableci que los dos
juzgados creados por la ley de presupuesto del ao 1948, junto con los juzgados
creados para la Capital por la LEY 12.833 (tribunales de polica administrativa), se
denominaran juzgados nacionales de primera instancia en lo contencioso
administrativo de la Capital Federal, con competencia para entender:
a)en las causas contencioso administrativas.
b)en las causas que versaran sobre contribuciones nacionales y sus
infracciones.
c)en las causas cuyo conocimiento estuviese atribuido a los jueces creados para
la Capital Federal por la LEY 12.833.
d)y en los recursos contra las resoluciones administrativas, que las leyes
atribuyesen a los jueces federales existentes al momento de dictarse la ley.
Tambin modifc la denominacin de la Cmara de Apelaciones de la Capital
Federal por la de Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Penal
Especial y Contencioso Administrativo de la Capital Federal.
En cuanto a su estructura, estableci que se dividiera en tres salas, distribuyndose
entre ellas la competencia segn las disposiciones que adoptara la misma Cmara.
Una sala entendi en materia Civil y Comercial, otra en materia Penal, y la restante en
materia Contencioso Administrativa.-
El DEC/LEY 1.285/58 reorganiz la justicia nacional:
- modifc una vez ms la denominacin de la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Civil, Comercial, Penal Especial y Contencioso
Administrativo reemplazndola por Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Federal y Contencioso Administrativo y reprodujo la estructura que tena
anteriormente.
- adems, ampli su competencia para entender en los recursos de apelacin
que se interpongan contra las resoluciones de organismos administrativos, en
los casos autorizados por las leyes y contra las resoluciones del jefe de la
Polica Federal en materia de derecho de reunin.
121
- estableci tambin que la cmara actuara dividida en salas por
especialidades dentro de su competencia, segn las disposiciones que ella
adoptase.
En 1968, la LEY 17.928 cre una nueva sala en lo contencioso administrativo, nmero
que luego se ampli a tres y, posteriormente, a cinco, para despus convertirse en
virtud de lo dispuesto por la ley 21.698 en Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, tambin con cinco salas, como cmara
independiente de la Civil y Comercial Federal y de la Criminal y Correccional Federal.
Los juzgados de primera instancia, que originariamente fueron dos, se fueron
ampliando sucesivamente hasta llegar a 12 , su nmero actual.
Codifcacin contencioso-administrativa de la Provincia de Buenos Aires.
Mediante DECRETO del 6 de junio de 1903, el P.E. provincial le encomend a Luis V.
Varela el estudio y proyecto de una ley de procedimiento contencioso administrativo y
de justicia de paz. Varela elev su proyecto de Cdigo el 15/9/1903. El 22 de diciembre
de 1905 la legislatura provincial lo convirti en ley (LEY 2.961), sin antes realizar
varias modifcaciones al proyecto original. Comenz a regir desde el 1 de marzo de
1906.
7.3 Accin, pretensin y demanda. Concepto y diferencias. Las acciones
administrativas. Distintos tipos. Acumulacin. Opcin.
Accin, pretensin y demanda. Concepto y diferencias.
Accin:existen distintas acepciones de este vocablo. Se emplea:
a)como sinnimo de demanda (p.ej., cuando la ley 19.549 regula la impugnacin
judicial de los actos administrativos).
b)como sinnimo de pretensin (p.ej., cuando el Cdigo Civil legisla sobre la
accin de desalojo).
c)para indicar un determinado proceso (p.ej., cuando se habla de la accin de
amparo).
d)como sinnimo de derecho (p.ej., cuando se dice que el actor carece de
accin).
e)como facultad (facultad que tiene todo sujeto para excitar la funcin
jurisdiccional del Estado)
122
La accin es el derecho pblico subjetivo que tiene todo sujeto que se considera
agraviado por otro sujeto para poner en funcionamiento el poder jurisdiccional del
Estado, a fn de que ste resuelva el conficto que lo afecta y haga cumplir lo
decidido.
Tiene fundamento constitucional, pues se apoya en la garanta de defensa en juicio
(art. 18 CN). Es el derecho a la jurisdiccin. Tambin se la considera como una especie
del derecho a peticin (art. 14 CN).
El derecho a la accin no se agota con la presentacin de la demanda. Se mantiene
durante todo el proceso hasta que el juez dicte la sentencia. Una vez ejercida la accin
en su fase inicial con la demanda, tiene el actor la obligacin de mantenerla y de
continuarla hasta que concluya el proceso.
Del mismo modo con que el actor persigue alcanzar un pronunciamiento favorable a
su pretensin, el demandado lo hace para que la demanda sea rechazada o para que se
resuelva el pleito de la forma en que l lo solicita. Ejerce el derecho procesal de
defensa. Ejerce la excepcin u oposicin. Actan en forma simultnea el inters del
actor para que el rgano jurisdiccional se expida en un sentido, y el inters del
demandado para que se lo haga en otro, referidos ambos a una situacin jurdica nica.
Existe, entre la accin y la excepcin, un paralelismo ntimo, que es la bilateralidad
de la accin.
Demanda:es el medio por el cual se ejerce una accin. Es el instrumento utilizado
por un sujeto para promover un proceso, es el acto tpico de iniciacin del proceso.
La accin es un derecho; la demanda es la instrumentacin de un acto.
La pretensin se deduce, por lo general, con el escrito de demanda, pero no se
identifcan. Una demanda puede no contener una pretensin y, no obstante ello,
provocar igualmente la actividad jurisdiccional del Estado, que la rechazar por ese
motivo, lo cual demuestra la existencia de tal actividad. A su vez, el magistrado puede
rechazar la demanda iniciada en forma defectuosa (p. Ej., no indica los datos del
demandado). En ese caso, no existir un pronunciamiento jurisdiccional sobre la
pretensin, a pesar del rechazo de la demanda, y el actor podr promover otra con la
misma pretensin, pero ajustada a los requisitos enumerados en el art. 330 de dicho
Cdigo.
Pretensin:la pretensin procesal es la peticin que formula el actor por medio de
la demanda, es el objeto del proceso. Gonzlez Prez sostiene que la pretensin es
una peticin fundada en un sujeto activo ante un organismo jurisdiccional, frente a
un sujeto pasivo, solicitando algo jurdico, esto es, que se operen o se manejen
situaciones estrictamente de derecho. La accin es un derecho autnomo, mientras
que la pretensin es un acto, algo que se hace, pero no que se tiene; es la peticin que el
actor hace ante el juez, lo que quiere o pretende.
Las acciones administrativas. Distintos tipos. Acumulacin. Opcin.
123
La doctrina clsica distingua cuatro acciones administrativas (las que se analizan en
el punto siguiente).
Actualmente, los cdigos modernos tienen un sistema de unidad de accin con
pluralidad de pretensiones que pueden acumularse para tramitar en un mismo
proceso.
7.4 Accin de plena jurisdiccin. Pretensiones admisibles. Accin de anulacin.
Situaciones jurdicas amparadas. Accin de lesividad y de interpretacin.
Accin de plena jurisdiccin.Pretensiones admisibles.
En ella se solicita al tribunal, adems de la anulacin de un acto administrativo, el
reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, con todas las
consecuencias que tal reconocimiento implica. El juez dispone de amplios poderes para
restaurar las cosas al estado anterior y, si ello resultara imposible, para fjar una
reparacin econmica (indemnizacin). Puede articularla nicamente el titular de un
derecho subjetivo.
Accin de anulacin.Situaciones jurdicas amparadas.
Tambin llamada en algunas provincias accin de ilegitimidad. En ella se solicita la
anulacin del acto administrativo. Tuvo origen en Francia, por obra del Consejo de
Estado y de all paso a nuestro pas. En Francia, para poder deducirla se exige que se
funde en alguno de los motivos de anulacin, que segn la jurisprudencia son: a)
incompetencia, b) vicio en la forma, c) violacin de la ley y d) desviacin de poder.
En los cdigos en que se encuentra receptada puede interponerla tanto el titular de
un derecho subjetivo como aqul que posea inters legtimo. En Francia no existen
limitaciones en cuanto a la legitimacin. No se puede pedir daos y perjuicios
(indemnizacin) no reconocimiento o restablecimiento de derecho alguno.
Accin de lesividad.
Es la accin que interpone el propio Estado para demandar la nulidad de un acto
administrativo que considera ilegitimo pero que ha adquirido estabilidad y, por lo
tanto, no lo puede revocar en su propia sede (vgr. acto notifcado y con derechos
subjetivos que se estn cumpliendo). Se invierten los roles del proceso contencioso
tradicional. Para poder demandar, el Estado debe declarar mediante un nuevo acto
administrativo la lesividad del acto que considera viciado y, posteriormente,
demandar su nulidad.
Accin de interpretacin.
124
Legislada nicamente en los cdigos de Corrientes, Entre Ros y Formosa, esta accin
permite articular una pretensin de carcter declarativo, por la cual se solicita al
rgano judicial que establezca cul es la interpretacin adecuada de una norma. Si se
esta pidiendo al juez que defna el sentido y alcance de una norma es porque hay
incertidumbre objetivamente apreciable. La decisin del rgano judicial cumple con las
caractersticas que se atribuye a la sentencia: declara lo que es el derecho aplicable a un
caso concreto con fuerza vinculante.
El punto ms complicado de la cuestin es que se le suele reconocer fuerza de cosa
juzgada (la interpretacin del juez sera obligatoria para todos los rganos de la
provincia y municipios) a pesar de que no hay litis en el sentido procesal, desde que
no hay contraparte.
7.5 El carcter revisor de la jurisdiccin contencioso administrativa. Orgenes.
Evolucin. Situacin en la actualidad.
125
UNIDAD 8: DEMANDAS CONTRA LA NACIN.
8.1 La Nacin Argentina ante el PJ. Evolucin histrica. Demandabilidad e
indemandabilidad. El art. 116 de la CN. La LEY 48. El debate legislativo en torno a la
cuestin.
La Nacin Argentina ante el PJ. Evolucin. Demandabilidad e
indemandabilidad. El art. 116 de la CN. La Ley 48. El debate
legislativo en torno a la cuestin.
La adopcin de la Constitucin de 1853 signifc una defnitiva toma de posicin a
favor del sistema judicialista. La clusula que prohbe al Poder Ejecutivo el ejercicio de
funciones judiciales (art. 92 CN de 1853, art. 95 de la CN de 1860, actual art. 109) fue
incorporada junto con el establecimiento de una Corte Suprema de Justicia de la
Nacin que, junto con los dems tribunales que estableciera el Congreso, actuaran en
la medida en que existiera una causa (art. 97 de la CN de 1853, art. 100 de la CN de
1860, actual art. 116).
La demandabilidad del Estado.
Las leyes 27 y 48.
La LEY 27, al determinar la competencia judicial en la materia, no estableci
diferencias en cuanto a que el Estado fuera parte actora o demandada en las causas
judiciales. Por su parte el art. 2 de la LEY 48, al referirse a la competencia de los jueces
nacionales de seccin (actuales jueces federales), complementando la ley 27, tampoco
hizo distincin alguna en cuanto a que la Nacin fuera parte actora o demandada en
la causa.
El art. 20 de la LEY 27 estableca que los juzgados de seccin conocen en primera instancia,
de todas las causas que se expresan en el art. 100 de la Constitucin Nacional, sin incluir en
ellas las exceptuadas en el art. 101, de las contencioso-administrativas y dems que interesen al
Fisco nacional, mas en las de contrabando, lo harn, por ahora, tanto en el territorio de la
provincia de Buenos Aires cuanto en el resto de la Repblica, ajustndose a las respectivas leyes
y disposiciones dictadas y vigentes en ellas.
A su vez el art. 2 de la ley 48 dispuso que los jueces conoceran en primera instancia de
las siguientes causas: 1) Las que sean especialmente regidas por la Constitucin Nacional,
las leyes que ha sancionado y sancionare el Congreso y los tratados pblicos con naciones
extranjeras; 2) Las causas civiles en que sean partes un vecino de la provincia en que se suscite
el pleito y un vecino de otra, o en que sea parte un ciudadano argentino y un extranjero; 3) Las
que versen sobre negocios particulares de un cnsul o vicecnsul extranjero; 4) Todo pleito que
se inicie entre particulares, teniendo por origen actos administrativos del Gobierno nacional; 5)
Toda accin fscal contra particulares o corporaciones, sea por cobro de cantidades debidas o por
126
cumplimiento de contratos, o por defraudacin de rentas nacionales, o por violacin de
reglamentos administrativos; 6) En general todas esas causas en que la Nacin o un
recaudador de sus rentas sea parte; 7) Todas las causas que den lugar a los apresamientos o
embargos martimos en tiempos de guerra; 8) Las que se originen por choques, averas de
buques, o por asaltos hechos, o por auxilios prestados en alta mar, o en los puertos, ros y mares
en que la Repblica tiene jurisdiccin; 9) Las que se originen entre los propietarios o interesados
de un buque, sea su posesin o sobre su propiedad; 10) Las que versen sobre la construccin y
reparos de un buque; sobre hipoteca de su casco; sobre fetamentos y estadas; sobre seguros
martimos; sobre salarios de ofciales y marineros; sobre salvamento civil y militar; sobre
naufragios; sobre avera simple y gruesa; sobre contratos a la gruesa ventura; sobre pilotaje;
sobre embargos de buques y penas por violacin a las leyes de impuestos y navegacin; sobre la
nacionalidad del buque y legitimidad de su patente o regularidad de sus papeles; sobre arribadas
forzosas; sobre reconocimientos; sobre abandono, venta y liquidacin de crditos del buque; sobre
cumplimiento de las obligaciones del capitn, tripulantes, y en general sobre todo hecho o
contrato concerniente a la navegacin y comercio martimo.
La redaccin de esta ltima ley haba dado lugar a grandes discusiones en el
Congreso Nacional. Algunos legisladores entendan que el Poder Judicial tena
facultad para juzgar a la Administracin; otros que esa atribucin le corresponda al
Congreso Nacional; y algunos menos que los confictos entre aqulla y los
particulares deban ser resueltos por la propia Administracin.
Dada la diferencia de criterios, se dispuso redactar el artculo tal como fue transcripto
anteriormente, con lo que se dejaba en manos del Poder Judicial la interpretacin que
cabra dar a la cuestin.
Jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional: los casos Bates
Stokes y Ca. C/P.E.N. (ao 1864), Seste y Serich (ao 1864) y
Juan Carlos Gmez (ao 1865).
La jurisprudencia de la CSJN se mostr vacilante en el tema, lo cual surgir del
anlisis de los fallos que a continuacin se exponen.
Caso BATES, STOCKES Y CA. C/PODER EJECUTIVO
NACIONAL,de 1864. Este caso se produjo a raz de averas producidas por una
tormenta sobre las mercaderas de la compaa demandante, las que se encontraban
guardadas en los almacenes de la Aduana de la Provincia de Buenos Aires, cuando
todava esta se encontraba separada de la Confederacin. El gobierno haba hecho lugar
al reclamo, pero estaba en discusin el monto de la indemnizacin. Cuando Buenos
Aires se incorpora a la Nacin, la Aduana es cedida a la Nacin, por lo que la causa
pasa a jurisdiccin nacional y la Corte se ve obligada a dar tratamiento a ella. La Corte
entendi directamente en un conficto suscitado entre las partes sin hacer referencia
alguna sobre la demandabilidad del Estado.
127
Posteriormente encontramos la sentencia del 29 de septiembre de 1864, recada en la
causa SESTE, VICENTE Y SEGUICH, ANTONIO C/GOBIERNO
NACIONAL,en el que los actores solicitaban al Estado nacional indemnizacin
por el mayor tiempo servido como personeros de guardia nacionales. Segn surge del
fallo, el Estado nacional haba frmado un contrato de enganche que estableca su
vigencia hasta la fnalizacin de la batalla de Pavn, pero lo cierto es que, una vez
afrontada la misma, en 1861, fueron retenidos en el servicio militar hasta 1863, y en
consecuencia solicitaban indemnizacin por el mayor tiempo de servicio.
La Corte desarroll por primera vez una fundamentacin tendiente a determinar la
irresponsabilidad estatal, y para ello se remont a la jurisprudencia norteamericana
y a la doctrina sentada en aquel pas en torno al art. 3 de la Seccin Segunda de la
Constitucin de Filadelfa, cuyo texto ha sido base del art. 100 de la CN de 1853
(actual art. 116). Principalmente, su argumentacin gir en torno a la teora del
soberano,de origen europeo, aunque la doctrina del fallo fue extrada de la
jurisprudencia norteamericana. Conforme con esta teora, el Poder Ejecutivo es
soberano en su esfera y administra con independencia de los otros dos poderes que
participan del Gobierno de la Repblica, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 86, inc.
1, de la Const. nacional (actual art. 99, inc. 1).En consecuencia, no puede ser
arrastrado ante los tribunales sin su expreso consentimiento, ya que los tribunales
carecen de efcacia para obligar al Poder Ejecutivo a obedecer una orden suya. Lo
contrario, segn el tribunal, dara al Poder Judicial una superioridad inconciliable
con la supremaca que la Constitucin nacional de 1853 acordaba al Jefe de la
Nacin, y el derecho de arreglar el pago de las deudas pblicas exclusivamente
atribuido al Congreso nacional por el art. 67, inc. 6 del texto constitucional.
Se aprecia aqu una interpretacin estricta de la divisin de poderes que descarta la
posibilidad de que el Poder Judicial juzgue al Estado como demandado.
En rigor de verdad, de la lectura del fallo surge que, ms que a la responsabilidad
estatal, la Corte Suprema se refri especfcamente a la indemandabilidad estatal.
Pero en el criterio de la Corte se deja expresamente a salvo que de ello no se sigue que
el particular damnifcado haya quedado sin respuesta ante el perjuicio sufrido, pues
el tribunal busca darle solucin al caso a travs del Congreso de la Nacin, que
conforme al anterior art. 67, inc. 6 de la CN tiene como atribucin especfca arreglar
la deuda pblica. Sin embargo, resulta ms apropiado distinguir entre la facultad del
Congreso para arreglar las deudas pblicas y la funcin jurdica de establecer la
existencia de un supuesto de responsabilidad generador del correlativo derecho a ser
indemnizado.
Poco tiempo despus, en sentencia recada con fecha 1 de junio de 1865 en autos
GMEZ, JOS CNDIDO C/LA NACIN,la Corte tuvo
oportunidad de reafrmar su tesis negatoria, cuando se demand originalmente a la
128
provincia de Corrientes por indemnizacin de daos y perjuicios por la entrega de
propiedades usurpadas durante el gobierno de los Virasoro en aquella provincia.
La Corte reitera aqu los argumentos vertidos en Seste y Seguich, aunque analiza
un precedente en el cual haba aceptado su demandabilidad excepcionalmente, y
aclara que las circunstancias particulares del caso as lo haban justifcado (caso
Bates, Stockes y Ca. c/Poder Ejecutivo Nacional de 1864).
En esta causa, la Corte, despus de reafrmar el principio de la imposibilidad de
demandar a la Nacin, sostiene que tal criterio no es aplicable a las provincias, que
s pueden ser ejecutadas, a diferencia de aquella.
Finalmente reitera que ello no signifca que los acreedores de la Nacin carezcan de
los medios de hacer valer sus derechos, pudiendo ocurrir al Congreso, que por el
inciso 6 del artculo 67 est facultado para arreglar el pago de la deuda pblica.
La venia legislativa.
As se fue conformando la teora segn la cual la Nacin no poda ser demandada
sin la autorizacin del Congreso nacional, autorizacin que deba ser conferida por
medio de ley formal; este principio fue aceptado como regla general al sancionarse la
ley 475, que autoriz a un particular a llevar a juicio al Estado Nacional, y fue reiterado
por otras leyes (por ej., ley 675) y por los fallos de la Corte (Fallos 22:385; 100:280;
124:39), an cuando para algunos casos segua resolviendo el Congreso.
8.2 La venia legislativa y la reclamacin administrativa previa. Leyes 3.952 y 11.634.
La impugnacin judicial de la actividad administrativa en las LEYES 19.549 y 25.344.
Va impugnatoria y va reclamatoria. Trmite. Excepciones. Trmino para resolver la
reclamacin administrativa. Prescripcin de la accin judicial.
La venia legislativa y la reclamacin administrativa previa. LEYES
3.952 y 11.634.
El reclamo administrativo previo fue instituido por la Ley de Demandas contra la
Nacin, sancionada en 1900, para suplir el requisito de la venia o autorizacin
previa que el Estado nacional deba conferir para ser demandado judicialmente. Esa
venia o autorizacin deba ser efectuada por el Congreso de la Nacin.
Asimismo, el requisito de autorizacin o consentimiento previo fue establecido por
la CSJN para demandar a la Nacin Argentina, pero no era exigido en el caso de que
se demandara a una provincia.
Fue as como el consentimiento estatal previamente conferido por ste para ser
demandado apareci como un requisito procesal del ejercicio de las acciones contra
s mismo.
129
El 27/12/1900 se sancion la LEY 3.952, que supli el requisito del consentimiento
legislativo previo por el del reclamo administrativo previo cuando se tratara de
acciones de naturaleza civil, pero se mantuvo subsistente para el caso de que el Estado
actuara en ejercicio del poder pblico, y as lo entendi la propia Corte Suprema hasta
la sancin de la LEY 11.634, que generaliz el requisito de la reclamacin
administrativa previa para ambas esferas de actuacin estatal.
En efecto, el art. 1 de la citada LEY 3.952 dispuso: Los tribunales federales y los jueces
letrados de los territorios nacionales conocern de las acciones civiles que se deduzcan contra la
Nacin en su carcter de persona jurdica, sin necesidad de autorizacin previa legislativa, pero
no podrn darles curso sin que se acredite haber precedido la reclamacin de los derechos
controvertidos ante el Poder Ejecutivo y su denegacin por parte de ste.
Posteriormente, con la reforma introducida por la sealada LEY 11.634, sancionada el
28 de septiembre de 1932, el mencionado art. 1 de la LEY 3.952 qued as redactado:
Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocern de las
acciones civiles que se deduzcan contra la nacin, sea en su carcter de persona jurdica o
de persona de derecho pblico, sin necesidad de autorizacin previa legislativa; pero no
podrn darles curso sin que se acredite haber producido la reclamacin del derecho controvertido
ante el Poder Ejecutivo y su denegacin por ste
Como se puede observar, la modifcacin incorporada por la LEY 11.634 agreg la
posibilidad de accionar contra la nacin como persona de derecho pblico.
La impugnacin judicial de la actividad administrativa en las
LEYES 19.549 y 25.344.
En la legislacin nacional, la exigencia del reclamo administrativo previo se
encuentra establecida actualmente en el art. 30 de la LNPA (LEY 19.549),fjndose
las excepciones en el art. 32 del mismo ordenamiento.
A su vez, el reclamo administrativo previsto en el artculo 30 de la LPA ha sufrido
modifcaciones a partir de la sancin de la Ley de Emergencia Econmica (LEY
25.344). En su nueva redaccin, de conformidad con lo dispuesto por el art. 12 de la ley
25.344, el art. 30 establece: El Estado nacional o sus entidades autrquicas no podrn ser
demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretara
de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autrquica, salvo cuando se trate de los
supuestos de los arts. 23 y 24.Es fcil advertir que se generaliza la necesidad de
formular el reclamo administrativo previo.
Digamos tambin que la nueva versin del art. 31 del LNPA recepta la doctrina del
fallo Gorordo de la CSJN, y del plenario Romero, Gerardo de la Cmara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que a su vez
130
receptaban lo afrmado tiempo antes por la Sala III de ese fuero en la causa
Avanzada, en cuanto prev que el juez debe controlar de ofcio las condiciones de
admisibilidad de la accin contencioso-administrativa con relacin a la habilitacin
de la instancia y agotamiento previo de la va administrativa.
8.3 Recursos judiciales directos y recurso extraordinario contra actos administrativos
en el orden federal.
Recurso judicial directo (art. 25 LNPA; art. 40 RNPA).
Se entiende por recurso judicial directo a la accin judicial que se articula directa y
generalmente en una segunda instancia judicial, en el sentido de obtener una rpida
revisin judicial de tales actos, conforme a una previsin normativa que as lo
establezca.
Se trata, pues, de acciones judiciales de impugnacin de instancia nica. En palabras
de HUTCHINSON, una especie de accin de anulacin, donde la pretensin se
reduce a solicitar la nulidad de la decisin impugnada.
La doctrina coincide en que, estrictamente, no son recursos, por cuanto la va
administrativa no es una instancia judicial, para que la Justicia sea la segunda
instancia, objeto de recurso judicial. En efecto, se entiende que en nuestro sistema
judicialista, las resoluciones dictadas por rganos administrativos en ejercicio de la
funcin administrativa, no pueden ser consideradas como dictadas en ejercicio de
una instancia judicial previa.
Como expresa CASSAGNE, mediante el recurso judicial directo se pretende un
control judicial ms rpido, pero no por ello menos pleno, y siempre rodeado de las
garantas constitucionales que emanan del Estado de Derecho.
Se trata, pues, de un verdadero juicio o proceso, cuya misin principal es examinar
las pretensiones de anulacin y, en su caso, de restablecimiento de una situacin
jurdica lesionada en donde el impugnante de la decisin administrativa reviste la
calidad de actor y la entidad estatal que dict el acto, la de demandada.
Si bien se ha dicho que estos recursos slo permiten cuestionar la legitimidad del acto
administrativo y peticionar su nulidad, en el mbito de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires se ha sostenido que, tratndose de una verdadera accin que posibilita
una instancia ordinaria de revisin del acto administrativo impugnado, con plenas
posibilidades de debate y prueba, y en tanto ninguna norma especfca lo impida,
resulta aplicable el instituto de la acumulacin objetiva de pretensiones, de modo que
el actor puede acumular a la pretensin principal de declaracin de nulidad la
accesoria, consistente en reclamar la indemnizacin de los perjuicios derivados del acto
nulo.
131
Recurso extraordinario contra actos administrativos en el orden
federal.
El recurso extraordinario ante la CSJN es una va procesal de excepcin. Su objeto es
lograr la revisin de sentencias y actos administrativos, verifcndose la
constitucionalidad de los actos estatales referidos. Tcnicamente, el control recae en
normas o actos que la sentencia ha aplicado o ha tenido en cuenta para la decisin
adoptada, salvo el caso de control de sentencias arbitrarias, en las que el vicio de
inconstitucionalidad radica en la sentencia misma.
El arraigo de tal recurso resulta de la supremaca constitucional y del sistema de
control jurisdiccional de constitucionalidad (arts. 31 y 116, CN). Es un recurso
extraordinario, que habilita el ejercicio de jurisdiccin en grado de apelacin (no en
forma originaria), pues la causa llega a la Corte desde un tribunal inferior (en el
supuesto de sentencias) o desde un rgano administrativo que ha ejercido funcin
jurisdiccional (en el supuesto de actos administrativos).
No es una apelacin ordinaria o comn, ya que provoca la competencia limitada al
solo control constitucional.
Cuestin constitucional.
Entindase por cuestin constitucional o cuestin o caso federal, como lo llama la
jurisprudencia, la materia que se debate en el recurso extraordinario.
Las cuestiones constitucionales pueden ser simples (de interpretacin) o complejas
(de conficto):
Las simples recaen sobre la interpretacin de la Constitucin, leyes federales,
tratados internacionales u otras reglamentaciones de normas federales (no
dan lugar al recurso extraordinario, por no constituir "cuestin federal", las
leyes nacionales locales que sanciona el Congreso, como legislatura local, las
leyes nacionales de derecho comn, las leyes provinciales y las normas de
tratados internacionales que funcionan como disposiciones de derecho comn).
Las complejas implican un conficto, en el que se discute la compatibilidad de
una norma o de un acto con la Constitucin. Tal conficto puede ser directo
(entre la Constitucin federal, por una parte, y una ley nacional, tratado, norma
provincial u otra norma o acto federal o provincial, por la otra); o indirecto (por
ejemplo, entre normas o actos de autoridades federales entre s o con una
norma o acto provincial que indirectamente incide sobre la validez
constitucional federal).
Supuestos que no dan lugar al recurso extraordinario (slo algunos ejemplos):
132
1.La interpretacin de derechos reglamentarios de leyes comunes y locales no
da lugar al recurso extraordinario (CSJN, Fallos, 115:82; 248:706).
2.Tampoco procede el recurso extraordinario cuando se discute la
incompatibilidad de normas provinciales entre s o de actos provinciales
entre s (CSJN, Fallos, 181:5).
Tipos.
1)Es regla en la jurisprudencia de la Corte Suprema que el recurso extraordinario
se concede, en principio, slo contra sentencias de tribunales judiciales, pues
as surge de la normativa expresa (arts. 14, 15 y 16, ley 48; art. 117, incs. 4, 5 y
6, ley 1893; art. 2, ley 3266; art. 6, ley 4055; art. 23, decr. ley 1285/58, y arts.
256, 257 y 258, CPCCN).
2)Otra modalidad de este recurso, de pretoriana creacin jurisprudencial, es el
reconocido contra sentencias arbitrarias o de inconstitucionalidad, respecto
de las decisiones judiciales que pasan por alto o prescinden de articulaciones
formuladas por las partes conducentes para la decisin, o de circunstancias
probadas de la causa.
3)Por ltimo, y es ste el que constituye el objeto de nuestro estudio, tenemos el
recurso extraordinario contra actos administrativos jurisdiccionales, tambin
de origen jurisprudencial.
Requisitos.
La jurisprudencia ha establecido los requisitos necesarios para la apertura del
recurso extraordinario contra decisiones administrativas. Estos pueden
sistematizarse en la siguiente forma:
a)Acto administrativo defnitivo y que causa estado: el acto estatal
revisable por esta va extraordinaria directa debe ser defnitivo, es decir,
resolutivo de la cuestin de fondo planteada en la actuacin administrativa
(por oposicin a los actos interlocutorios y de mero trmite, excepto que stos
impidan la continuacin de reclamaciones administrativas). Adems, debe
causar estado, es decir, haber sido emitido por la mxima autoridad
administrativa de la entidad, o por aquella a la que las normas le han
atribuido competencia fnal, con alcances de esa ndole, por haberse agotado
la va administrativa.
b)Acto administrativo excluido del control judicial ordinario:el
acto recurrible por la va extraordinaria de la ley 48 debe estar excluido de la
revisin por las vas procesales ordinarias de fscalizacin judicial. Este
requisito, que no puede tener justifcacin para los actos provenientes de un
133
Estado de derecho, tiene vigencia en nuestro orden jurdico por las
defciencias tcnicas de la legislacin, que conferen atribuciones seudo o
semi judiciales a rganos administrativos, limitadas o excluidas total o
parcialmente de la revisin judicial ordinaria. En efecto, suele establecerse la
irrecurribilidad de ciertos actos o frmulas de revisin judicial limitada por va
de recursos nicamente, a travs de la mal llamada "apelacin ante la justicia".
De todos modos, no se trata de sentencias en sentido tcnico-jurdico, sino de actos
administrativos, emitidos por rganos estatales en ejercicio de la funcin
administrativa, que se han asimilado en sus efectos a ciertas sentencias, por lo cual
no pueden promoverse en su contra juicios ordinarios de anulacin o repeticin.
c)Acto administrativo jurisdiccional:como tercer recaudo se exige que
el acto recurrido contenga materia propia de los rganos judiciales. Como no
existe ni en doctrina ni en jurisprudencia una pauta estable o bsica para
determinar cundo un acto administrativo es jurisdiccional y cundo no lo es,
la casustica jurisprudencial a veces se ha limitado a admitir o rechazar
recursos, ms por elementos formales que sustanciales.
d)Acto administrativo que vulnere normas constitucionales: la
decisin administrativa, irrecurrible por las vas ordinarias, de conformidad
con la legislacin pertinente, debe ser lesiva de normas constitucionales, para
que habilite la competencia de excepcin de la Corte Suprema de Justicia por
esta va recursiva extraordinaria (art. 14, ley 48).
Recursos admitidos.
Decidiendo sobre el fondo de la cuestin constitucional planteada, la CSJN ha
admitido, en loables pronunciamientos, el recurso extraordinario contra actos
administrativos. Adems del caso "Fernndez Arias", en que sienta el principio de la
inconstitucionalidad de la atribucin de funciones jurisdiccionales a la Administracin
(salvo el supuesto de eleccin de vas procesales), existen otros importantes y similares
pronunciamientos. As, en el caso "Montagna", la Corte hizo lugar al recurso
extraordinario interpuesto contra una decisin administrativa, reconociendo entonces
que la Administracin haba ejercido funcin jurisdiccional, pero lo hizo para declarar
la inconstitucionalidad del ejercicio de tal atribucin, por violacin del art. 18 de la
Constitucin. Tal corriente interpretativa se reitera en el caso "Rosales" (Fallos, 253:485)
y en el caso "Cmara Gremial de Productores de Azcar" (Fallos, 255:354), donde
admite el recurso extraordinario interpuesto contra decisiones administrativas
judicialmente irrecurribles, para declarar que tal irrecurribilidad era violatoria del art.
18 de la Constitucin.
La intencin de la jurisprudencia mencionada es precisamente impedir la no
revisin judicial, para preservar el Estado de derecho. Porque, en defnitiva, la
134
restriccin de los derechos individuales, ya por va de reglamentacin legal, ya por va
de actos administrativos, no justifca la inexistencia del control judicial sufciente.
135
8.4 Concepto jurisprudencial de acciones civiles. Casos justiciables y no justiciables.
Interdictos contra la Administracin Pblica: de retener, de recobrar, de obra nueva y
de obra vieja. Desalojo.
Concepto jurisprudencial de acciones civiles.
Acciones civiles.
Son el derecho a accionar contra el Estado por los daos que causa al particular la
ejecucin material del acto. En efecto, el interesado no pierde el derecho que la ley
comn protege, ni las acciones civiles.
En esta accin no podr, naturalmente, discutirse la validez del acto frme, pero s
obtenerse la indemnizacin de los daos de conformidad con los principios que
rigen la responsabilidad del Estado por sus actos vlidos, en los casos en que ella sea
procedente. Esta accin est sujeta al plazo de prescripcin establecido por el Cdigo
Civil.
Acciones comprendidas.
El art. 1 de la LDE (Ley de Demandas contra el Estado) indica que "los tribunales
federales... conocern de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nacin...". Esta
disposicin distingue, como vemos, entre acciones civiles y otras acciones que
pudieran promoverse contra el Estado. En tal sentido, las acciones procesales
administrativas estn excluidas del rgimen procesal de la LDE y sus modifcatorias,
contando con un rgimen procesal propio en los Cdigos contencioso-administrativos,
aun cuando en algunos pronunciamientos la CSJN manifestara equvocamente que bajo
la denominacin de acciones civiles se incluyen todas las acciones contra el Estado
incluso las administrativas, salvo las acciones penales.
Derechos subjetivos tutelados.
La procedencia de las acciones civiles est supeditada a la acreditacin sustancial de
un derecho subjetivo. Las sentencias que recaen en los procesos civiles contra el
Estado tienen carcter reparatorio. En consecuencia, se impone la legitimacin
sustantiva de un derecho subjetivo, individual y directo. En cambio, en las acciones
procesales administrativas, la legitimacin puede ser tanto de derecho subjetivo
como de inters legtimo, es decir, una situacin jurdica subjetiva exclusiva o en
concurrencia, segn los casos. Por consiguiente, la sentencia puede tener carcter
reparatorio (indemnizatorio) y/o declarativo (anulatorio).
Por ello, en las demandas civiles contra el Estado, el accionante deber probar la
vulneracin de un derecho subjetivo; es decir, no bastar la vulneracin de un
inters legtimo o de un inters simple, para poder demandar civilmente al Estado.
136
El derecho a ser indemnizado por el Estado es un derecho subjetivo, a veces pblico y a
veces privado, segn que sea regulado o haya nacido al amparo de normas de derecho
pblico o de derecho privado. Ello determina el mbito procesal de competencia, pues
en el primer caso intervendr el rgano judicial con competencia en lo procesal
administrativo, y en el segundo, el rgano judicial con competencia en lo procesal civil.
Actividad estatal impugnada.
Tanto la reclamacin administrativa previa como la propia demanda judicial son
remedios procesales para la impugnacin de actos, hechos u omisiones del Estado. En
consecuencia, cualquiera que fuere el modo de exteriorizacin de la actividad estatal
lesiva, siempre que se trate de materia procesal civil, el administrado tendr que
ocurrir a la va de las acciones procesales civiles (demandas contra la Nacin) en
salvaguarda de sus derechos.
Interdictos contra la Administracin Pblica: de retener, de
recobrar, de obra nueva y de obra vieja. Desalojo.
La posesin o tenencia de un bien mueble o inmueble puede protegerse contra la
Administracin, si sta priva o turba su ejercicio. El CCiv., en sus arts. 2468 2501, se
ocupa de las acciones posesorias, medio que puede utilizar el particular para la
defensa de la posesin y tenencia. El CPCCN, se refere tambin a los medios de
proteccin, a los cuales llama interdictos y acciones posesorias, en sus arts. 606 623.
En consecuencia, el particular dispone de 2 medios para defender su posesin y
eventualmente su tenencia contra la Administracin: la accin posesoria y el
interdicto.
Los interdictos tienden a evitar la justicia por mano propia y se ventilan en un
proceso sumarsimo, por lo cual con ellos no se pueden resolver cuestiones referentes
al derecho de propiedad. En suma, el derecho de propiedad comprensivo tambin de
la posesin y tenencia est protegido contra los ataques de los particulares y de los
poderes pblicos por acciones reales, acciones posesorias e interdictos posesorios.
Interdictos.
Los interdictos slo podrn intentarse para:
1.adquirir la posesin;
2.retener la posesin o tenencia;
3.recuperar la posesin o tenencia,
4.e impedir una obra nueva.
137
En todos los casos se seguir un procedimiento sumarsimo, en que no caben
cuestiones previas, debiendo sustanciarse los autos interlocutorios en forma conjunta
con la sentencia.
Acciones posesorias.
Las acciones posesorias del CCiv., tramitarn por juicio sumario. Deducida la accin
posesoria o el interdicto, posteriormente slo podr promoverse accin real.
Las acciones posesorias slo se abren en favor del poseedor que tenga una posesin
anual, carente de vicios, pblica, a ttulo de propietario, continua y no interrumpida
(arts. 2473 y 2478 2481, CCiv.). Pero slo puede usar de esta va el que no haya
seguido la del correspondiente interdicto.
Para la procedencia de las acciones posesorias es necesario probar el hecho de la
posesin, su anualidad y los actos perturbadores.
8.5 Las sentencias de condena al Estado en la LEY 3.952. Evolucin de la
interpretacin jurisprudencial de la CSJN. El caso Pietranera, Josefa y Otros C/
Nacin Argentina. Suspensin de la ejecucin de sentencias. Normativa nacional
sobre consolidacin de deudas estatales.
Las sentencias de condena al Estado en la LEY 3952.
Ley de demandas contra la Nacin 3.952.
Si la Administracin incurre en una ilegalidad y es declarada tal por la justicia, no
existe excusa para que no cumpla la sentencia. Incumplir una sentencia (sea porque
el funcionario no quiere, por capricho, por arbitrariedad, por negligencia o por dolo) es
violar el orden jurdico. La Administracin debe cumplir con las sentencias dictadas
en su contra. Lo normal en un Estado de Derecho es que la Administracin cumpla con
los mandatos judiciales, sin que sea necesario ejercer fuerza alguna sobre ella.
Tampoco puede constituir un tema polmico la conducta a seguir cuando un
funcionario por negligencia o dolo no cumple con lo ordenado por la justicia. Los
jueces tienen atribuciones sufcientes para ordenar su cumplimiento y la
Administracin el deber jurdico de sancionar al funcionario remiso. Incumplir una
orden judicial es un delito, una falta administrativa y genera la responsabilidad
patrimonial del funcionario.
Ahora bien, qu ocurre si frente a una sentencia plenamente legtima la
Administracin est imposibilitada de cumplirla, o si cumplirla lesiona gravemente
el inters pblico Puede el juez ordenar que se ejecute la sentencia sin reparar en
esas circunstancias?
138
Visto desde una ptica podramos sostener que si se impidiera a los jueces ordenar la
ejecucin forzosa de las sentencias contra la Administracin, no ejerceran
propiamente una funcin jurisdiccional, sus decisiones careceran de efcacia y el
derecho de los agraviados por una actuacin estatal ilcita sera slo una expresin
de deseo o un mero acto declarativo. Los derechos subjetivos quedaran a merced de la
buena voluntad de las autoridades y la Administracin se colocara fuera del orden
jurdico.
Desde otra ptica, sera posible afrmar que si los jueces ejecutaran en todos los casos
las sentencias contra el Estado, an cuando afecten gravemente el inters pblico, se
podran paralizar los servicios y las funciones pblicas esenciales, o impedir que la
Administracin preste asistencia social. En las condenas a pagar sumas de dinero
ejerceran una competencia legislativa, pues, el Congreso es quien autoriza los gastos
de la Nacin, y todo pago implica un gasto. Los acreedores podran embargar las rentas
pblicas, con lo cual se afectara la construccin de obras pblicas, la compra de
suministros esenciales para el funcionamiento del Estado y el pago de los sueldos de
los agentes pblicos.
Seala LUQUI que la realidad es que no existe una solucin defnitiva para este
problema. En este tema no caben afrmaciones dogmticas, sino soluciones
pragmticas. As como la Administracin tiene que acatar las sentencias judiciales, los
jueces no deben dictar mandatos que afecten gravemente o pongan en peligro el
funcionamiento de la Administracin.
Cuando el cumplimiento de una sentencia afecta gravemente un inters pblico, la
Administracin, como rgano responsable de gestionar ese inters, puede en algunos
casos y de manera fundada suspender su ejecucin o sustituir la condena por un
resarcimiento patrimonial. Para ello es preciso que se trate de un derecho que admita
ser postergado o sustituible por un resarcimiento, pero no cuando la modifcacin del
mandato importe desnaturalizarlo, o alterar su fnalidad, o el derecho conferido o
reconocido por la sentencia Si la condena es postergable o sustituible por una
indemnizacin y existe un inters pblico real, fundado, que justifque reemplazar
la obligacin por un resarcimiento, la Administracin tiene esa vlvula de escape,
como tambin la tienen los particulares con el art. 629 del Cdigo Civil y el art. 513 del
CPCCN.
Esta facultad de la Administracin no es aplicable a las sentencias que condenan a
pagar sumas de dinero. Obviamente, como contienen una obligacin dineraria, no
son sustituibles por una indemnizacin.
Antes de sancionarse las leyes 23.982 y 24.624, por aplicacin de la ley 3.952 y de la
doctrina del caso Pietranera, el Estado poda indicar el plazo dentro del cual las
iba a cumplir (las en referencia a obligaciones de pagar sumas de dinero)
pudiendo fjarlo el juez en su defecto o cuando el plazo no era razonable. Pero a
partir de la entrada en vigor de las leyes mencionadas, como establecen el
procedimiento para la ejecucin de esas sentencias y los plazos dentro de los cuales
139
se debe efectuar el pago, la Administracin est impedida de alterarlo. Solo las leyes
de emergencia pueden establecer plazos mayores, siempre que respeten los requisitos
exigidos por la Corte Suprema.
El artculo 7 y su interpretacin jurisprudencial. Los supuestos
excluidos: expropiacin, interdictos posesorios. El caso de las
entidades autrquicas: distincin segn que cumplieran o no
funciones estatales.
El art. 7 de la ley 3.952 establece: Las decisiones que se pronuncien en estos juicios, cuando
sean condenatorias contra la Nacin, tendrn carcter meramente declaratorio, limitndose al
simple reconocimiento del derecho que se pretenda.
Para comprender el signifcado y alcance que tuvo originariamente el art. 7 de la ley
3.952 debemos ubicarnos en el momento que se sancion, cuando la demandabilidad
del Estado no era plenamente aceptada por juristas y legisladores. Esta ley signifc
un progreso al admitir expresamente la demandabilidad del Estado, an cuando el
actor deba solicitar previamente la venia legislativa si impugnaba actos de poder
pblico.
Las nicas excepciones a la inejecutoriedad (inejecutoriedad que surge del mismo
art. 7, que sostena que las decisiones pronunciadas en los juicios donde se demandaba
a la Nacin tenan carcter meramente declarativo) de las sentencias contra la Nacin
fueron establecidas por la Corte Suprema para los casos de:
a)Expropiaciones no indemnizadas: sostuvo la CSJN que la disposicin legal en
virtud de la cual las sentencias dictadas contra la Nacin tienen efecto declaratorio, es
inaplicable a los casos de expropiacin en los que el Congreso determina los recursos con
los cuales deber pagarse la indemnizacin correspondiente, y el dueo que ha sido
provisoriamente despojado tiene el derecho de pedir el mandamiento una vez que la
justicia haya fjado defnitivamente el monto de la indemnizacin (Fallos 186:151, y
en el mismo sentido Fallos 217:420 y 241:382).
b)Interdictos de recobrar la posesin: dijo la CSJN que la disposicin legal
mencionada el art. 7 de la ley 3.952 no impide la ejecucin de sentencia que hizo
lugar al interdicto de recobrar la posesin deducido contra la Nacin, y dispuso que sta
restituyera los bienes litigiosos dentro del plazo de diez das, bajo apercibimiento de
librar el mandamiento pertinente (CSJN, S.A. La Editorial c/Gobierno Nacional,
Fallos 247:190).
c)El caso de las entidades autrquicas: en el caso Figueroa, Andrs
c/Universidad Nacional de Bs. As. s/Desalojo, del 3/8/1962, se analiz el art.
7 de la ley 3.952, entendindose que poda extenderse a los entes autrquicos
que cumplen funciones especfcamente estatales.
140
Con el tiempo se fue debilitando la rigidez de la inejecutoriedad de las sentencias
contra la Nacin. Se consider incompatible con el Estado de Derecho que la
Administracin pueda resolver a su arbitrio si acepta o no cumplir con las sentencias
condenatorias, como si se tratara de una potestad extrajurdica. Esta evolucin se
puede observar en algunos fallos.
El precedente Pietranera, Josefa y Otros C/ Nacin Argentina
(ao 1982).
En este fallo la Corte modifc su doctrina. Se trat de un juicio de desalojo, cuya
sentencia no haba sido atacada por el Estado. Como transcurrieron varios meses desde
la notifcacin de la sentencia, la CSJN confrm la decisin recurrida por la cual se
requiri al Estado que manifestara, en el plazo de 10 das, la fecha en que restituira a
los propietarios el inmueble en cuestin, bajo apercibimiento de fjarse
jurisprudencialmente dicho plazo.
La Corte no declar la inconstitucionalidad del art. 7 de la ley 3.952. Tampoco intim
el desalojo del inmueble, sino que se circunscribi a confrmar lo resuelto por el
tribunal a quo. Entendi prudente no fjarle al Gobierno nacional un plazo de
cumplimiento, sino requerirle que manifeste cul era el plazo razonable en que
cumplira con la sentencia. De esta manera, dio por sentado que la Administracin
iba a cumplir con la sentencia, como corresponde en un Estado de derecho.
No se trat de una ejecucin forzosa de la sentencia, sino de una exhortacin para
que manifeste el plazo dentro del cual desalojara el inmueble, con la advertencia
de que si no lo haca en forma razonable, lo fjara el tribunal.
La CSJN interpret el alcance del art. 7 de la ley 3.952, al establecer que su fnalidad
es evitar que la Administracin se vea colocada, como consecuencia de un mandato
judicial perentorio, en la imposibilidad de satisfacer el requerimiento (sea por
carecer de fondos previstos para tal fn en el presupuesto) o perturbada en su normal
funcionamiento; y que la regulacin que contiene no signifca una suerte de
autorizacin al Estado para no cumplir sentencias judiciales, pues ello importara
colocarlo fuera del orden jurdico, cuando es precisamente quien debe velar por su
observancia.
Esta es la interpretacin correcta del art. 7 de la ley 3.952: evitar que la
Administracin se vea forzada a realizar algo que no puede o que afecta gravemente
el inters pblico.
El principio expuesto fue sentado en varias oportunidades por laCSJN, an en juicios
donde el demandado era una entidad autrquica, y no el Estado Nacional (caso
Mazzuca).
141
Suspensin de la ejecucin de sentencias.
Frente a una situacin de extrema necesidad el Estado puede, dentro de mrgenes
determinados, declarar la emergencia y postergar el cumplimiento de las sentencias
que lo condenan a pagar sumas de dinero.
Los requisitos exigidos para su constitucionalidad:
1)que exista una situacin de emergencia que imponga al Estado el deber de
amparar los intereses vitales de la comunidad.
2)que la ley tenga como fnalidad legtima la de proteger los intereses generales
de la sociedad, y no a determinados individuos.
3)que la restriccin del derecho sea razonable, acordando un alivio justifcado
por las circunstancias.
4)que su duracin sea temporal y limitada al plazo indispensable para que
desaparezcan las causas que hicieron necesaria la medida.
En todas las medidas de emergencia siempre existe una limitacin o restriccin a los
derechos, que todos deben soportar en iguales condiciones.
El decreto 679/88. La pretendida reglamentacin del artculo 7 de la ley 3.952.
En 1988, el gobierno nacional mediante el DEC. 679/88 procur reglamentar el
artculo 7 de la ley 3952. El decreto estableci una serie de requisitos,
procedimientos, plazos, comunicaciones y la intervencin de rganos, necesarios
para que los acreedores del Estado por sentencia defnitiva puedan hacer efectivos
sus crditos.
Seala LUQUI que por primera vez una norma no slo previ expresamente la
posibilidad de ejecutar las sentencias de condena contra la Nacin sino que, adems,
estableci los trmites que se deban cumplir para lograrlo, no obstante haberse
dictado para reglamentar el art. 7 de la ley 3.952, que de manera expresa establece la
inejecutoriedad de las sentencias contra la Nacin.
El decreto aludido constituy un exceso reglamentario, apartndose adems de la
doctrina sentada en el caso Pietranera, pues supedit la procedencia de la ejecucin
al cumplimiento de los requisitos y trmites previstos en el decreto, y no a preservar
el inters que, segn la Corte Suprema, se deba proteger.
La ley 23.568.
142
En el art. 2 fj un plazo mximo de 3 aos para el cumplimiento de las sentencias
judiciales (slo para el mbito provisional).
La ley 23.696.
El art. 50 de dicha ley suspendi la ejecucin de las sentencias y laudos arbitrales
condenatorios al pago de una suma de dinero que se hubieran dictado contra el
Estado nacional y la administracin descentralizada por el trmino de 2 aos.
Vencido ese lapso, el juez de la causa fjara el trmino de cumplimiento de las
sentencias o laudos, previa vista al organismo demandado, para que indique el plazo
de cumplimiento. En ningn caso, ese organismo poda fjar un plazo mayor al de seis
meses. Si dicho organismo no contestare la vista o indicare un plazo irrazonable
conforme las circunstancias de la causa, el trmino para el cumplimiento lo fjara el
juez.
Para algunos, esa suspensin implicaba reconocer implcitamente que ya se haba
abandonado el carcter declaratorio de las sentencias, puesto que una suspensin
slo se justifca en un sistema en que las sentencias de condena se ejecutan.
La CSJN declar la constitucionalidad de dicha norma en el caso Videla Cuello
(sent. del 27/12/90, LL 1991-D-518).
El DNU (Decreto de Necesidad y Urgencia) 34/91 (modifcado parcialmente
por los decretos 53/91 y 383/91)
Dispuso paralizar por 120 das el trmite de todas las acciones promovidas contra el
Estado Nacional y sus entes descentralizados.
El DEC. 53/91
Aclaraba que la suspensin dispuesta por el DNU 34/91 inclua a los juicios
mencionados en el artculo 54 de la ley 23.696 (de crditos laborales, expropiacin,
amparo, etc.).
El DEC. 383/91
Autoriz a los jueces, cuando no detectaran irregularidades, a eximir a los juicios de
la suspensin dispuesta por el DNU 34/91.
Normativa nacional sobre consolidacin de deudas estatales.
La ley de consolidacin de deudas estatales (23.982, de agosto de
1991).
Obligaciones alcanzadas y excluidas (arts. 1 y 2).
143
art. 1: consoldanse en el Estado Nacional las obligaciones vencidas o de causa o
de ttulo anterior al 1 de abril de 1991 que consistan en el pago de sumas de dinero,
o que se resuelvan en el pago de sumas de dinero, en cualquiera de los siguientes
casos.
a) Cuando medie o hubiera mediado controversia reclamada judicial o
administrativamente conforme a leyes vigentes acerca de los hechos o el derecho
aplicable.
b) Cuando el crdito o derecho reclamado judicial o administrativamente, haya
sido alcanzado por suspensiones dispuestas por leyes o decretos dictados con
fundamento en los poderes de emergencia del Estado hasta el 1 de abril de 1991, y
su atencin no haya sido dispuesta o instrumentada por otros medios.
c) Cuando el crdito sea o haya sido reconocido por pronunciamiento judicial
aunque no hubiere existido controversia, o sta cesare o hubiere cesado por un acto
administrativo frme, un laudo arbitral o una transaccin.
d) Cuando se trate de obligaciones accesorias a una obligacin consolidada.
e) Cuando el Estado hubiera reconocido el crdito y hubiera propuesto una
transaccin en los trminos del inciso a).
Las obligaciones mencionadas slo quedarn consolidadas luego de su
reconocimiento frme en sede administrativa o judicial.
Quedan excluidas las obligaciones que correspoden a deudas corrientes, aun
cuando se encuentren en mora, excepto las comprendidas en alguno de los incisos
anteriores y las de naturaleza previsional.
El acreedor cuyos crditos queden sometidos al rgimen de la presente ley podr
liberarse de sus deudas respecto a los profesionales que hubieren representado o
asistido a las partes en el juicio o en las actuaciones correspondientes y respecto a
los peritos en su caso, mediante cesin por su valor nominal de los derechos
emergentes de esta ley, respetndose, en su caso, la proporcin de lo percibido en
ttulos o en efectivo.
Tambin quedan excluidos del rgimen de la presente ley, el pago de las
indemnizaciones por expropiacin por causas de utilidad pblica o por
desposesin ilegtima de bienes, as declarada judicialmente con sentencia pasadas
con autoridad de cosa juzgada.
art. 2: la consolidacin dispuesta comprende las obligaciones a cargo del Estado
Nacional, Administracin Pblica centralizada o descentralizada, Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires, Banco Central de la Repblica Argentina, Fuerzas
Armadas y de Seguridad, Fabricaciones Militares, entidades autrquicas, empresas
del Estado, sociedades del Estado, sociedades annimas con participacin estatal
mayoritaria, sociedades de economa mixta, servicios de cuentas especiales, del
Instituto Nacional de Previsin Social y de las obras sociales del sector pblico.
Tambin comprende las obligaciones a cargo de todo ente en el que el Estado
nacional o sus entes descentralizados tengan participacin total o mayoritaria en el
capital o en la formacin de las decisiones societarias, en la medida en que recaigan
sobre el Tesoro Nacional, excepto el Banco de la Nacin Argentina y el Banco de la
Ciudad de Buenos Aires, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, el Banco Nacional
de Desarrollo y el Banco Hipotecario Nacional.
Lo establecido en el prrafo anterior ser tambin de aplicacin a las obligaciones
de la Municipalidad de Buenos Aires que deber dictar la reglamentacin
144
pertinente, estableciendo las modalidades de aplicacin a travs de su
Departamento Ejecutivo.
145
Forma de pago.
Para solicitar el pago de las deudas consolidadas los titulares de los derechos
reconocidos por sentencia frme deban presentar la liquidacin judicial frme de sus
acreencias, o la liquidacin administrativa defnitiva, conformada por el Tribunal de
Cuentas de la Nacin, la Sindicatura General de Empresas Pblicas o los organismos de
control interno correspondientes.
Sobre la base de estas liquidaciones, los organismos obligados al pago deban
formular los requerimientos de crditos presupuestarios a la Subsecretara de
Hacienda, para ser atendidos exclusivamente con los recursos que al efecto disponga
el Congreso de la Nacin en la ley de presupuesto de cada ao, siguiendo el orden
cronolgico y de prelacin establecido en el art. 7 de la ley.
La ley dispuso tambin que los crditos por deudas consolidadas se iban a cancelar
conforme a un orden de prelacin, con los recursos que vote anualmente el Congreso
de la Nacin para hacer frente a esos pasivos, dentro de un plazo de 16 aos para las
obligaciones generales y de 10 aos para las de origen previsional.
Alternativamente, ofreci a los acreedores novar la obligacin por la entrega de
bonos de consolidacin por el importe total o parcial de sus crditos.
Plazo de pago de los bonos: 16 aos.
El art. 12 dispone que los Bonos de Consolidacin se emitirn a diecisis (16) aos de plazo.
Durante los seis (6) primeros aos los intereses se capitalizarn mensualmente y a partir del
inicio del sptimo ao el capital acumulado se amortizar mensualmente, en la forma y
condiciones que determine la reglamentacin [].
Por su parte el art. 14 establece que los Bonos de Consolidacin de Deudas Previsionales se
emitirn a diez (10) aos de plazo. Durante los seis (6) primeros aos se capitalizarn
mensualmente los intereses y a partir del inicio del sptimo ao el capital acumulado se
amortizar mensualmente [].
Levantamiento de las medidas cautelares (art. 4).
Esta ley orden tambin el levantamiento inmediato de todas las medidas ejecutivas
y cautelares dictadas contra el Estado y sus entes descentralizados y prohibi en el
futuro la traba de medidas cautelares o ejecutorias respecto de las obligaciones
consolidadas conforme a la ley.
El rgimen de consolidacin de deudas de la ley 25.344.
Como despus de un periodo de aparente bonanza la situacin fnanciera del Estado
volvi a pasar por momentos crticos, en el 2000 se sancion otra ley de
146
consolidacin, muy similar a la ley 23.982, a punto tal que hace una remisin general
al rgimen establecido en dicha ley.
UNIDAD 9: LA ACCIN DE AMPARO Y OTROS
MECANISMOS DE CONTROL JUDICIAL.
9.1 La accin de amparo. Orgenes. Recepcin constitucional en el mbito nacional y
provincial. Rgimen legal en la provincia de Buenos Aires. Comparacin con la ley
nacional de amparo. Amparo colectivo.
La accin de amparo.
Concepto: la institucin del amparo integra el rubro de las garantas constitucionales,
es decir, se trata de un medio jurisdiccional para hacer efectiva la proteccin del goce
de los derechos reconocidos por la Constitucin Nacional.
La accin de amparo se admite contra todo acto u omisin de autoridad pblica que,
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifesta, los derechos o garantas explcita o implcitamente
reconocidos por la CN, con excepcin de la libertad individual tutelada por el hbeas
corpus.
Con la expresin amparo se hace alusin, precisamente, al procedimiento judicial,
breve y sumario, que asegura un medio expeditivo para la proteccin de los derechos
y las libertades constitucionales distintas a la libertad fsica, corporal o de
locomocin.
El propsito fundamental del amparo es el de contribuir a hacer operativos los
contenidos de la libertad.
El amparo integra, junto a otros procedimientos, como el recurso extraordinario, la
accin de inconstitucionalidad, el hbeas corpus, etc., el conjunto de medios o
procedimientos instrumentales que permiten otorgar efcacia al principio de
supremaca constitucional.
La accin de amparo.
Concepto: la institucin del amparo integra el rubro de las garantas constitucionales,
es decir, se trata de un medio jurisdiccional para hacer efectiva la proteccin del goce
de los derechos reconocidos por la Constitucin Nacional.
La accin de amparo se admite contra todo acto u omisin de autoridad pblica que,
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifesta, los derechos o garantas explcita o implcitamente
147
reconocidos por la CN, con excepcin de la libertad individual tutelada por el hbeas
corpus.
Con la expresin amparo se hace alusin, precisamente, al procedimiento judicial,
breve y sumario, que asegura un medio expeditivo para la proteccin de los derechos
y las libertades constitucionales distintas a la libertad fsica, corporal o de
locomocin.
El propsito fundamental del amparo es el de contribuir a hacer operativos los
contenidos de la libertad.
El amparo integra, junto a otros procedimientos, como el recurso extraordinario, la
accin de inconstitucionalidad, el hbeas corpus, etc., el conjunto de medios o
procedimientos instrumentales que permiten otorgar efcacia al principio de
supremaca constitucional.
Creacin jurisprudencial del amparo.
La creacin jurisprudencial del amparo la podemos ver en diferentes fallos, que fueron
los que marcaron el rumbo de su existencia. Nos referiremos a continuacin a los
casos Siri y Kot.
Caso SIRI
La polica de la Provincia de Buenos Aires procedi a la clausura del diario
Mercedes, sin aclarar las razones del por qu de la medida. En consecuencia,
ngel Siri, director del diario, se present ante la justicia alegando la violacin
de sus derechos de libertad de imprenta y trabajo consagrados en los arts. 14, 17
y 18 de la CN.
El director del diario pretenda, en primer lugar, que se retirara la custodia
policial del local donde se imprima el peridico, y segundo, que se levantara la
clausura impuesta.
Siri se present ante el juez solicitando se requiriera a la polica bonaerense un
informe sobre quin haba ordenado la clausura y los fundamentos de la
medida. Requerido el informe, el comisario inform que la orden haba sido
emitida por la Direccin de Seguridad de la Polica y que el motivo lo
desconoca. Ante esta circunstancia, el juez requiri informes al jefe de la Polica de
la Provincia de Buenos Aires, a la Comisin Investigadora Nacional y al Ministerio
de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Todos manifestaron ignorar las
causas de la clausura y la autoridad que la haba dispuesto.
El magistrado, interpretando el pedido de Siri como un recurso de Habeas
Corpus, no hizo lugar al mismo en razn que no se haba violado la libertad
fsica de ninguna persona. Habindose apelado la decisin del juez de primera
instancia, la Cmara de Apelaciones en lo Penal de Mercedes confrm la
148
sentencia, por lo que el afectado dedujo recurso extraordinario dejando en claro
que no haba interpuesto un recurso de Habeas Corpus sino que se trataba de
una peticin a las autoridades por la violacin de garantas constitucionales.
La Corte revoc la sentencia de la Cmara de Apelaciones ordenando a la
autoridad policial cesar con la restriccin impuesta exponiendo que, las
garantas constitucionales invocadas por Siri se hallaban restringidas sin orden
de autoridad competente ni causa justifcada y que estos motivos bastaban para
que fueran reestablecidas ntegramente por los jueces; las garantas individuales
existen y protegen a los individuos por el slo hecho de estar consagradas en la
Constitucin Nacional.
Se crea el recurso de Accin de Amparo como remedio judicial para proteger
todos los derechos enumerados por la constitucin Nacional, a excepcin de los
ya protegidos por el recurso de Habeas Corpus.
Se confrma la supremaca constitucional para proteger los derechos enunciados
por los arts. 14, 17 y 18.
Caso KOT.
La empresa Kot SRL sufri una huelga por parte del personal en su fbrica textil
de San Martn (Provincia de Buenos Aires).
La Delegacin de San Martn del Departamento Provincial del Trabajo, declar
ilegal la huelga, por lo que la empresa Kot orden a sus empleados retomar las
tareas dentro de las 24 horas. Frente al incumplimiento de dicho mandato se
despidi a muchos obreros.
Transcurrido poco ms de un mes, el presidente del Departamento Provincial del
Trabajo declar nula la resolucin de la Delegacin San Martn e intim a la
empresa a reincorporar a los obreros despedidos.
Al no llegar a un acuerdo con la empresa, los obreros despedidos ocuparon la
fbrica paralizndola totalmente. Por esa razn, Juan Kot, gerente de la empresa
hizo una denuncia por usurpacin, solicitando se desocupara la fbrica.
El juez de primera instancia resolvi el sobreseimiento defnitivo en la causa y
no hizo lugar al pedido de desocupacin, alegando que se trataba de un conficto
gremial en el que los obreros no intentaban ocupar la fbrica para ejercer un
derecho de propiedad y que, por lo tanto, no exista usurpacin.
La Cmara de Apelaciones en lo Penal de La Plata confrm el sobreseimiento
defnitivo. Contra esta sentencia Kot interpuso recurso extraordinario, y la Corte
lo declar improcedente.
Al observar Kot que su denuncia por usurpacin no le daba resultados,
paralelamente inici otra causa. Antes de dictarse la sentencia de la Cmara de
Apelaciones, se present ante la misma deduciendo recurso de amparo para
149
obtener la desocupacin de la fbrica. Para invocarlo Kot tom como base lo
resuelto por la Corte en el caso Siri; y la libertad de trabajo, el derecho a la
propiedad y el derecho a la libre actividad, todos derechos amparados por laCN.
La Cmara no hizo lugar al recurso planteado, interpretando que se trataba de un
recurso de habeas corpus; contra esta sentencia interpuso recurso extraordinario.
La Corte fall a favor de Kot, haciendo lugar al recurso de amparo luego de
revocar la sentencia de la Cmara de Apelaciones. Orden que se entregara a kot
el establecimiento textil libre de todo ocupante indicando que la Cmara de
Apelaciones se confunde al considerar el recurso invocado por el afectado como un
recurso de Habeas Corpus. El interesado interpuso una accin de amparo
invocando los derechos constitucionales de la libertad de trabajo, de la propiedad y
de la libre actividad, o sea, dedujo una garanta distinta a la que protege la libertad
corporal (habeas corpus). As fue que la corte ratifc lo resuelto en el caso Siri
(en este ltimo la restriccin ilegtima provena de la autoridad pblica. En el
caso en cuestin es causada por actos de particulares.)
Se ampla la esfera de accin del recurso de amparo al establecerse que tambin
es viable deducirlo cuando la violacin de un derecho provenga de un particular.
Recepcin constitucional del amparo.
En la CN:
Art. 43 CN Toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre
que no exista otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin de autoridades
pblicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o
amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifesta, derechos y garantas reconocidos por esta
Constitucin, un tratado o una ley. En el caso, el juez podr declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva.
Podrn interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a
los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as
como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y
las asociaciones que propendan a esos fnes, registradas conforme a la ley, la que
determinar los requisitos y formas de su organizacin [].
En la Constitucin provincial:
Artculo 20 Constitucin de la Provincia de Bs. As. Se establecen las siguientes
garantas de los derechos constitucionales:
[] 2. La garanta de Amparo podr ser ejercida por el Estado en sentido lato o por
particulares, cuando por cualquier acto, hecho, decisin u omisin, proveniente de autoridad
pblica o de persona privada, se lesione o amenace, en forma actual o inminente con
arbitrariedad o ilegalidad manifesta, el ejercicio de los derechos constitucionales
individuales y colectivos.
150
El Amparo proceder ante cualquier juez siempre que no pudieren utilizarse, por la
naturaleza del caso, los remedios ordinarios sin dao grave o irreparable y no procediese la
garanta de Hbeas Corpus.
No proceder contra leyes o contra actos jurisdiccionales emanados del Poder Judicial.
La ley regular el Amparo estableciendo un procedimiento breve y de pronta resolucin para
el ejercicio de esta garanta, sin perjuicio de la facultad del juez para acelerar su trmite,
mediante formas ms sencillas que se adapten a la naturaleza de la cuestin planteada.
En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto
u omisin lesivos.
Rgimen legal en la provincia de Buenos Aires. Comparacin con
la ley nacional de amparo.
En el mbito de la provincia de Buenos Aires, el amparo se rige por la LEY 7.166, con
las modifcaciones incorporadas por LEY 7.261 y 7.425.
Por su parte, la normativa que rige el amparo a nivel nacional es la LEY 16.986.
El juicio de amparo en la provincia de Buenos Aires (LEY 7.166).
El art. 1 de esta ley prescribe que proceder la accin de amparo contra todo
acto u omisin de rganos o agentes de la Administracin Pblica que, ya sea
en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con
arbitrariedad o ilegalidad manifesta, cualquiera de los derechos y garantas
reconocidos en las constituciones nacional o provincial, con excepcin del de
la libertad corporal.
Legitimacin: el art. 5 de la ley 7.166 establece que se hallan legitimados para
deducir la accin de amparo:
- las personas fsicas o jurdicas.

- los partidos polticos con personera reconocida por el organismo
electoral competente.
- las entidades con personera profesional o gremial.
- las asociaciones que, sin revestir el carcter de personas jurdicas,
justifcaren, median la exhibicin de sus estatutos, que no contraran
una fnalidad de bien pblico.
Interposicin de la demanda: la demanda de amparo deber ser presentada en
un plazo de 30 das hbiles, a contar desde la fecha en que el afectado tom
151
conocimiento del acto u omisin que considerado violatorio del derecho
garantas constitucionales.
La ley provincial confere un plazo ms amplio que la ley nacional, que es de
15 das.
Requisitos de la demanda: la demanda deber presentarse por escrito, y
contendr:
1)nombre, apellido, nacionalidad y domicilio del accionante.
2)justifcacin de la personera invocada, conforme a las leyes que
rigen la materia.
3)denominacin del rgano, funcin o cargo del agentes de la
Administracin Pblica, autor de la restriccin.
4)la relacin circunstanciada de los hechos, actos u omisiones que
han producido, o estn en vas de producir, la lesin de derechos
cuyo amparo se pretenda.
5)la peticin que se formula en trminos precisos y claros.
Rechazo in limine de la demanda: el art. 9 determina que si la accin puede
notoriamente improcedente, por no cumplir los recaudos establecidos en la presente
ley, el juez o tribunal as lo declarar sin ms sustanciacin, ordenndose el archivo
de las actuaciones.
Esta resolucin ser apelable en el plazo de 2 das desde notifcada la resolucin,
debiendo fundarse junto con la interposicin del recurso. En tal caso, es deber del
actuario arbitrar los medios necesarios para que el tribunal de grado reciba las
actuaciones dentro de las 24 hs. de concedido.
A su vez, el tribunal deber pronunciarse dentro del plazo de 3 das de recibido el
expediente.
Informe circunstanciado: el art. 10 establece que el juez o tribunal requerir a la
autoridad que corresponda un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y
fundamentos de la medida impugnada, el que deber ser evacuado dentro del plazo
prudencial que fje a tal efecto.
Prueba: en materia de ofrecimiento de prueba, la ley provincial, al igual que la
nacional, ha seguido los lineamientos generales de los procesos rpidos o
abreviados. En tal sentido, el art. 8 prescribe que con el escrito de demanda el actor
152
deber acompaar la prueba documental de que disponga, o deber individualizarla
si no se encontrara en su poder.
Deber individualizarse a los testigos propuestos, que no podrn ser ms de 5 por
cada parte.
Si alguna de las partes hubiera solicitado prueba se ordenar su inmediata
produccin, fjndose audiencia para dentro del 3 da.
A diferencia de la ley nacional, la ley provincial no veda la prueba de confesin.
Sentencia: el art. 12 prescribe que una vez evacuado el informe a que se refere el art.
10 o transcurrido el plazo conferido sin que el requerido se hubiere presentado, no
habindose ofrecido prueba, se dictar sentencia fundada, dentro de las 48 hs. de
concedido o denegado el amparo.
Recurso de apelacin: el art. 18 determina que contra la sentencia, as como contra la
resolucin que rechaza in limine la accin, o cuando se decretan medidas de no
innovar, procede el recurso de apelacin.
El recurso deber interponerse dentro de los 2 das de notifcada la resolucin
recurrida y fundarse en el mismo escrito de presentacin. Debe ser resuelto en el da
y es obligacin del actuario arbitrar los medios necesarios para que el tribunal de grado
reciba las actuaciones dentro de las 24 hs. de concedido. A su vez, el tribunal de alzada
se pronunciar dentro de un trmino no mayor de 3 das de recibido el expediente.
Al igual que la ley nacional, el art. 18 de la ley provincial no ha previsto la apelacin
contra la decisin que deniega la peticin de la medida cautelar.
9.2 La accin declarativa de inconstitucionalidad en el mbito nacional. Su evolucin
en la jurisprudencia de la CSJN.
La accin declarativa de inconstitucionalidad en el mbito
nacional. Evolucin en la jurisprudencia de la CSJN.
De la negacin del control constitucional en la accin declarativa de certeza, a su
admisin.
La jurisprudencia de la CSJN producida desde 1985 revela una notable evolucin de la
accin declarativa.
En un comienzo, la accin declarativa no fue considerada un proceso contencioso.
No era un caso judicial en los trminos de la ley 27 y, por tal motivo, los tribunales
rechazaban su procedencia al ver en ella un planteo hipottico o meramente conjetural.
Son varios los fallos que ilustran esa negativa:
153
Fallo Hiru SRL c/ Federacin Argentina de Trabajadores de la Industria
Gastronmica: se dijo que la aplicacin de los preceptos de las leyes de la
nacin no puede impedirse por medio de la promocin de un juicio declarativo
de inconstitucionalidad. La solucin responde a la presuncin de validez que
debe reconocerse a los actos de las autoridades.
Otros fallos: Fiscal de Estado de la Pcia. de Ro Negro; Banco Hipotecario
Nacional c/ Crdoba; Ruiz c/ PEN.
La negacin de la accin declarativa como caso judicial fnaliz en nuestro pas en
1967, con la sancin de la LEY 17.454, que aprob el proyecto de Cdigo de
Procedimientos redactado a instancias de la Secretara de Justicia.
Ahora bien, la incorporacin de la accin declarativa como un nuevo tipo de proceso,
y su reconocimiento como caso judicial, provocaron la necesidad de determinar si la
misma poda albergar, adems, el ejercicio del control constitucional.
No obstante el avance legislativo, la Corte rechaz durante las 2 dcadas siguientes la
posibilidad de ejercicio del control constitucional en el marco de la accin
declarativa. As lo afrm en el fallo SAFE Agropecuaria SA c/ Pcia. de Santa Fe;
Hidronor SA c/ Pcia. de Neuqun.
Recin en 1985 se produjo un viraje importante en esta materia. El primero de los
casos computables en esta lnea es Santiago del Estero c/ Nacin Argentina. La
provincia accionante haba creado el Departamento de Control de Combustibles,
dedicado al control cuantitativo y cualitativo de los mismos. Como retribucin de este
servicio instituy por s el pago de una tasa sobre los precios fjados por las
autoridades nacionales. Ante ello, YPF orden a los expendedores de combustible no
modifcar sus precios, bajo pena de aplicacin de sanciones. Esta circunstancia motiv a
la provincia a acudir a la CSJN por va de la accin de amparo. La Corte analiza el caso
y decido que no se dan los presupuestos de la va procesal escogida pero, sin embargo,
no rechaza la accin. Por el contrario, asume que Santiago del Estero pretende una
declaracin de certeza porque no tiene carcter simplemente consultivo ni importa
una indagacin meramente especulativa, sino responde a un caso y busca precaver
los efectos de un acto en ciernes (ciernes = principios, comienzos, etc.) y fjar
las relaciones legales que vinculan a las partes en conficto. Por tal motivo, fja un
plazo a la Provincia para encausar su demanda por va del juicio sumario.
Una segunda admisin del control constitucional en la accin declarativa tuvo lugar
al dictarse el fallo Lorenzo c/ Nacin Argentina.
No falt un tercer caso que permiti a la Corte volver a introducirse de ofcio en la
doctrina de la accin declarativa de inconstitucionalidad y el control constitucional.
Ello tuvo lugar en el caso Guillermo Walter Klein.
154
Finalmente, en el caso Gomer SA c/ Pcia. de Crdoba la Corte introdujo
formalmente el control de constitucionalidad dentro de la accin declarativa. La
actora promovi, en instancia originaria, una accin declarativa de
inconstitucionalidad, sin citar norma procesal alguna que la sustentara. Este fallo tiene
2 consecuencias relevantes:
- el reconocimiento de la accin declarativa de inconstitucionalidad.
- la demarcacin de los lmites procesales de esta ltima, dentro del art. 322 del
CPCCN, esto es, dentro de los alcances de la accin declarativa de certeza.
Se infere de ello que la Corte no le confri a la accin declarativa de
inconstitucionalidad un carcter autnomo, sino base procesal positiva, precisando
con exactitud cules eran los requisitos de su procedencia.
Admisin y puesta en prctica de la accin declarativa de inconstitucionalidad.
Hasta aqu, la Corte haba admitido la existencia de la accin declarativa de
inconstitucionalidad, pero no estaba totalmente claro si se trataba de la accin
declarativa de mera certeza con ejercicio del control constitucional, o si era una
accin diferente.
El primer caso en que la accin declarativa de inconstitucionalidad se advierte
ntidamente es Estado Nacional c/ Santiago del Estero, donde se requiri y se
obtuvo la declaracin de inconstitucionalidad de la LEY 5.379 de aquella provincia.
Otro caso en el cual se advierte la existencia de una accin declarativa de
inconstitucionalidad es Abud c/ Buenos Aires, donde la pretensin consista, lisa y
llanamente, en la declaracin de inconstitucionalidad de la LEY 10.542 de la
provincia demandada. El tribunal entiende que no se trata de una accin hipottica,
declarando la inconstitucionalidad de dicha ley.
Mayor voltaje ha tenido el caso Fayt, en la medida que se trataba de un caso
planteado por un magistrado del ms alto tribunal de la Nacin, en una causa que
involucraba la validez de la propia CN. Este caso tambin involucraba una
impugnacin directa formulada en el marco de una accin meramente declarativa.
La impugnacin estaba dirigida contra el art. 99.4 de la Constitucin, con
fundamento en que la LEY 24.309, que orden la reforma constitucional, no haba
habilitado expresamente esta reforma, lo cual cobraba una importancia especial en el
marco de la convocatoria de 1994.
La Corte no declara formalmente la inconstitucionalidad del art. en cuestin, sino su
nulidad. Puede decirse por ello que no hubo control constitucional? Creemos que no.
155
Los mencionados son slo algunos de los fallos en los cuales se hizo lugar a la accin
declarativa de inconstitucionalidad.
No obstante, ello no ha eliminado de la jurisprudencia de la Corte la exigencia de
los requisitos propios del caso judicial. Como regla general, se ha dicho que si la
cuestin no tiene un carcter simplemente consultivo, ni importa una indagacin
meramente especulativa, sino que responde a un caso, y busca precaver los efectos de
un acto al que se le tilda de ilegtimo, la accin declarativa constituye un medio apto
para intentar que se eviten los eventuales perjuicios que se denuncian.
An as, la accin enderezada a obtener una declaracin proyectada hacia el futuro,
no rene los requisitos del art. 322 del Cdigo Procesal. No obstante ello, se reconoce
que la accin declarativa tiene una fnalidad preventiva y no requiere de la existencia
de dao consumado en resguardo de los derechos.
9.3 La accin de hbeas data. Recepcin constitucional en nacin y en la provincia de
Buenos Aires. LEY 25.326.
El hbeas data.
Concepto: hbeas data, como la propia expresin lo indica, signifca tengas el
dato. Se trata de un procedimiento breve y sumarsimo tendiente a conocer los datos
que constan en registros o bases de datos, y que incluye la posibilidad de corregirlos
o actualizarlos si son errneos o estn desactualizados.
El hbeas data es una accin, y como tal, representa una especie dentro del gnero
ms amplio del amparo. Ello no impide reconocer su propia autonoma, e incluso la
necesidad de una legislacin especfca
Con respecto a su naturaleza jurdica, el hbeas data es, bsicamente, una garanta
constitucional, que se torna operativa mediante un procedimiento que puede
desarrollarse como accin o como recurso (aunque nos inclinamos por la primera, por
su carcter ms amplio y, consecuentemente, ms tuitivo de la libertad).
Entendemos que, como garanta constitucional, es operativa, ya que se puede ejercer
por su sola inclusin en la CN, sin perjuicio de que sea despus reglamentada.
Casos en que procede: el objeto del hbeas data, cono la norma lo establece, es tomar
conocimiento de los datos a ella (la persona) referidos y de su fnalidad, que consten
en registros o bancos de datos pblicos, o los privados destinados a proveer informes,
y en caso de falsedad o discriminacin, para exigir supresin, rectifcacin,
confdencialidad o actualizacin de aquellos.
156
La clusula constitucional ampara tanto el conocimiento como la fnalidad de los
datos que consten en registros o bancos de datos pblicos o privados. El mbito de
aplicacin del hbeas data es amplio.
Una cuestin compleja plantean los datos reservados en poder de algunos organismos
de defensa nacional o de inteligencia del Estado. Algunas legislaciones hacen expresa
excepcin respecto de ellos.
La solucin a esta problemtica es bastante compleja. Si se acepta la excepcin, es muy
probable que el Estado la utilice frecuentemente, frustrando la fnalidad de la
institucin. Si no se la admite, se corre el riesgo de dar a conocer informacin relevante
para la defensa nacional o para la seguridad del Estado, o dejarse llevar por la tentacin
de crear archivos en negro o paralelos para ocultar los datos verdaderos.
El hbeas data protege los derechos de quien efecta la reclamacin, provocando el
cese del agravio en caso de que as corresponda, pero no persigue la condena del
culpable. sta, eventualmente, puede ser lograda mediante las leyes penales
correspondientes.
Recepcin constitucional en nacin y provincia. La LEY 25.326.
En la constitucin nacional:
Art. 43 CN [] Toda persona podr interponer esta accin* para tomar conocimiento de
los datos a ella referidos y de su fnalidad, que consten en registros o bancos de datos
pblicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o
discriminacin, para exigir la supresin, rectifcacin, confdencialidad o actualizacin de
aquellos. No podr afectarse el secreto de las fuentes de informacin periodstica.
( * se refere a la accin de amparo, mencionada en el 1 prrafo del art. 43)
En la constitucin de la provincia:
Artculo 20 Constitucin de la Provincia de Bs. As. Se establecen las siguientes
garantas de los derechos constitucionales:
[] 3. A travs de la garanta de Hbeas Data, que se regir por el procedimiento que la ley
determine, toda persona podr conocer lo que conste de la misma en forma de registro,
archivo o banco de datos de organismos pblicos, o privados destinados a proveer informes,
as como la fnalidad a que se destine esa informacin, y a requerir su rectifcacin,
actualizacin o cancelacin. No podr afectarse el secreto de las fuentes y el contenido de la
informacin periodstica.
Ningn dato podr registrarse con fnes discriminatorios ni ser proporcionado a terceros,
salvo que tengan un inters legtimo. El uso de la informtica no podr vulnerar el honor, la
intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los derechos.
157
LEY 25.326.
La LEY 25.326 es la Ley de Hbeas Data, dictada en el mbito nacional para regular
esta garanta.
Esta ley tiene por objeto la proteccin integral de los datos personales asentados en
archivos, registros, bancos de datos, u otros medios tcnicos de tratamiento de datos,
sean stos pblicos, o privados destinados a dar informes, para garantizar el derecho
al honor y a la intimidad de las personas, as como tambin el acceso a la
informacin que sobre las mismas se registre, de conformidad a lo establecido en el
artculo 43, prrafo tercero de la Constitucin Nacional.
Las disposiciones de la presente ley tambin sern aplicables, en cuanto resulte
pertinente, a los datos relativos a personas de existencia ideal.
En ningn caso se podrn afectar la base de datos ni las fuentes de informacin
periodsticas.
9.4 El conficto de poderes del art. 161 inc. 2 de la Constitucin provincial.
El conficto de poderes del art. 161 inc. 2 de la Constitucin
provincial.
Artculo 161. La Suprema Corte de Justicia tiene las siguientes atribuciones: [] 2-
Conoce y resuelve originaria y exclusivamente en las causas de competencia entre
los poderes pblicos de la Provincia y en las que se susciten entre los tribunales de
justicia con motivo de su jurisdiccin respectiva.
El art. 161 inc. 2 de la Constitucin de la provincia asigna a la esfera originaria de la
Corte y de manera exclusiva, las causas de competencia entre los poderes pblicos de
la Provincia.
La expresin causas de competencia se identifca con la idea de conficto (en
forma amplia, pues involucra tambin a los suscitados en el gobierno municipal). En
concordancia con ello, la SCJBA ha expresado que por causas de competencia se
entienden los confictos nacidos sobre el alcance de las atribuciones constitucionales
en cada uno de los poderes subordinados al rgimen federal, y son esas causas de
competencia aquellas que la Corte est llamada a resolver.
De tal modo que, esquemticamente, se puede avanzar sobre los confictos entre:
- Poder Ejecutivo y Poder Judicial.

- Poder Ejecutivo y Poder Legislativo.
158
- Poder Legislativo y Poder Judicial.
- Poder Legislativo entre s.
En estos casos, la SCJBA no acta como un tribunal ordinario, sino como tribunal
constitucional. Es decir, no lo hace como parte del Poder Judicial, sino como juzgador
creado por la Constitucin expresamente para resolver la desavenencia entre los
Poderes Pblicos.
El conficto al que se refere este artculo puede presentarse:
- cuando un poder invada las atribuciones exclusivas del otro. No lo ser en las
concurrentes.

- cuando colisionen dos poderes y cada uno reclame para s el ejercicio de una
atribucin, es decir, una disputa.
- cuando un poder desconozca la accin del otro impidiendo o difcultando el
ejercicio de la funcin constitucional o legalmente asignada.
9.5 Otras vas de control. El control de constitucionalidad difuso del art. 57 y la
accin originaria de inconstitucionalidad del art. 161 inc. 1 (Constitucin provincial).
Particularidades de la va originaria. Su fnalidad preventiva. Trmite procesal (arts.
683 688 CPCC)
El control de constitucionalidad difuso del art. 57 y la accin
originaria de inconstitucionalidad del art. 161 inc. 1 de la
Constitucin de la Provincia de Buenos Aires.
El art. 57 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires prev:
Artculo 57. Toda ley, decreto u orden contrarios a los artculos precedentes o que
impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras
restricciones que las que los mismos artculos permiten, o priven a los ciudadanos
de las garantas que aseguran, sern inconstitucionales y no podrn ser aplicados
por los jueces. Los individuos que sufran los efectos de toda orden que viole o
menoscabe estos derechos, libertades y garantas, tienen accin civil para pedir las
indemnizaciones por los perjuicios que tal violacin o menoscabo les cause, contra
el empleado o funcionario que la haya autorizado o ejecutado.
Accin de inconstitucionalidad ante la SCJBA.
CPCC art. 683. Objeto del juicio: De acuerdo a lo dispuesto por la Constitucin de
la Provincia, se podr demandar la declaracin de inconstitucionalidad de ley,
159
decreto, ordenanza o reglamento que estatuya sobre materia regida por aqulla,
debiendo observarse el siguiente procedimiento.
El CPCC reglamenta el procedimiento para el ejercicio de la accin de
inconstitucionalidad prevista en el art. 161 inc. 1 de la Constitucin provincial, pauta
que le otorga a la SCJBA el ejercicio de la jurisdiccin originaria y de apelacin para
conocer y resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes,
decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan sobre la materia regida por la
Constitucin.
De ello se desprende que son 2 los caminos que llevan al Alto Tribunal a conocer
sobre la constitucionalidad de las normas:
- el del recurso extraordinario de inconstitucionalidad, esto es, por la va
revisora.
- y el ejercicio de una accin autnoma, promovida directamente ante la Corte,
con el objeto de que establezca si determinada ley, decreto, ordenanza o
reglamento contrasta con los principios constitucionales provinciales.
Es decir, el control de constitucionalidad que ejerce la Suprema Corte reconoce una
doble vertiente, que proviene tanto de la promocin de la demanda originaria, como
del recurso que arriba en grado de apelacin.
Carcter declarativo.
El proceso en anlisis no difere sustancialmente de la accin meramente declarativa,
siendo su fn especfco el de asegurar la supremaca de la Constitucin provincial
respecto a normativas de rango inferior, en funcin de las atribuciones que tiene la
SCJBA como su mximo intrprete.
Carcter preventivo.
La accin de inconstitucionalidad es de naturaleza eminentemente preventiva. Este
carcter se revela al actuar la accin de inconstitucionalidad antes de que se aplique
el precepto o la decisin reputada inconstitucional, en tanto de ella pueda derivarse
un menoscabo para los derechos fundamentales del demandante. De ah que si el
dao ya se ha producido, el efecto meramente declarativo que emana de la sentencia
se torna insufciente.
Legitimacin e inters.
El art. 161 inc. 1 exige que la prescripcin objeto de la demanda originaria de
inconstitucionalidad sea controvertida por parte interesada. El inters que califca a
la parte en la expresin del mencionado precepto constitucional debe ser particular
y directo
160
Adems, la calidad de parte interesada debe ser acreditada como requisito necesario
para la procedencia de la demanda.
Materia regida por la Constitucin provincial.
Es indispensable que se indique la disposicin constitucional afectada por la norma
jurdica impugnada. Esta mencin debe ser concreta.
En concordancia con lo expuesto, no es viable el pronunciamiento sobre derechos
amparados por la CN. En efecto, la demanda originaria de inconstitucionalidad
autorizada por el art. 161 inc. 1 slo es admisible para impugnar violaciones a la
carta provincial.
Adems, la SCJBA excluye a la demanda originaria de inconstitucionalidad como
medio apto para juzgar la concordancia de normas de carcter provincial frente a
otras de carcter nacional.
Plazo para demandar.
CPCC art. 684. Plazo para demandar: La demanda se interpondr ante la Suprema
Corte de Justicia dentro del plazo de treinta das, computados desde que el
precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales del actor.
Despus de vencido el plazo, se considerar extinguida la competencia originaria
de la Suprema Corte, sin perjuicio de la facultad del interesado para ocurrir a la
jurisdiccin ordinaria en defensa de los derechos patrimoniales que estime
afectados.
La demanda debe entablarse ante la SCJBA dentro del plazo de 30 das, computados
desde que el precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales
del actor.
Como puede apreciarse, la limitacin temporal se relaciona con la afectacin de
derechos patrimoniales, no siendo aplicable:
- cuando se encuentren en juego cuestiones no patrimoniales.

- cuando no se ha procedido a la aplicacin de la norma sealada como
contraria a la Constitucin.
- en los casos de estricto carcter institucional.
Efectos del transcurso del plazo. Excepciones.
CPCC art. 685. Excepciones: No regir dicho plazo, cuando se trate de leyes,
decretos, ordenanzas o reglamentos, de carcter institucional o que afecten
derechos de la personalidad no patrimoniales.
161
Tampoco regir cualquiera sea la naturaleza de los preceptos impugnados, cuando
stos no hayan sido an aplicados al demandante y la accin se ejercite con
fnalidad preventiva.
Despus de vencido el plazo se considerar extinguida la competencia originaria,
circunstancia que no priva a los ciudadanos de derecho constitucional alguno,
puesto que conservan la facultad de ocurrir a la jurisdiccin ordinaria en defensa de
los derechos patrimoniales que estimen afectados.
Traslado. Legitimacin pasiva.
CPCC art. 686. Traslado. Funcionarios competentes: El Presidente del Tribunal
dar traslado de la demanda, por quince das:
1) Al Asesor de Gobierno, cuando el acto haya sido dictado por los Poderes
Legislativo o Ejecutivo;
2) A los Representantes Legales de las municipalidades, o a los funcionarios que
ejerzan la titularidad de los organismos involucrados, cuando los preceptos
emanaren de dichas entidades.
Interpuesta la demanda y superado el control liminar de procedencia, el Presidente
del Alto Tribunal correr traslado de la demanda por el trmino de 15 das.
La accin ha de sustanciarse con el Asesor General de Gobierno cuando el acto haya
sido dictado por los PE o PL.
En cambio, cuando se cuestionen normas municipales, el traslado se conferir a los
representantes legales, o a los funcionarios que ejerzan la titularidad de los
organismos involucrados en el dictado del precepto.
Trmite.
CPCC art. 687. Medidas probatorias. Conclusin para defnitiva: Contestado el
traslado o vencido el plazo, el Presidente ordenar las medidas probatorias que
considere convenientes fjando el trmino para su diligenciamiento. Concluida la
causa para defnitiva, se oir el Procurador General y se dictar la providencia de
autos.
Corrido el traslado de la demanda, el requerido debe contestarla; cumplido lo cual (o
vencido el plazo para hacerlo), el Presidente del Tribunal fjar un plazo para la
produccin de las pruebas que considere pertinentes, contando con facultades para
desestimar aqullas que se muestren sobreabundantes o impertinentes.
Posteriormente, ser odo el Procurar General, quedando el expediente en
condiciones de dictar sentencia.
Sentencia.
162
CPCC art. 688. Contenido de la decisin: Si la Suprema Corte estimase que la ley,
decreto, ordenanza o reglamento cuestionados, son contrarios a la clusula o
clusulas de la Constitucin que se citaron, deber hacer la correspondiente
declaracin sobre los puntos discutidos.
Si por el contrario, no halla infraccin constitucional, desechar la demanda.
Si la Corte estima que la norma es contraria a la Constitucin provincial declarar la
inconstitucionalidad, expresando los motivos sufcientemente fundados. Caso
contrario, rechazar la demanda.
Efectos de la declaracin de inconstitucionalidad.
La declaracin de inconstitucionalidad de un precepto acarrea la eliminacin del
vallado legal que impeda a la actora acceder al derecho afectado.
No obstante, entendemos adecuado precisar que la sentencia declarativa carece de
efectos derogatorios o erga omnes, de lo que se deduce que la norma cuestionada no
pierde vigencia sino respecto de aqul que interpuso la demanda.
163
UNIDAD 10: MEDIDAS CAUTELARES.
10.1 Medidas cautelares. Concepto. Fundamento y fnalidad.
Medidas cautelares.
Se trata de aquellas medidas que tienen como fnalidad de asegurar provisionalmente
los bienes, la situacin jurdica, el derecho o el inters de que se trate, para que la
sentencia que en su momento declare el derecho del recurrente pueda ser ejecutada
efcaz e integralmente.
Caracteres de este tipo de medidas.
Las medidas cautelares presentan los siguientes caracteres:
son provisionales: porque subsisten mientras duren las causas que las
antecedieron. En caso de desaparecer esas causas, la medida cautelar pierde su
razn de ser, pudiendo pedirse su levantamiento.

son modifcables: en el sentido de que se pueden ampliar, mejorar o sustituir
por otra.
se decretan inaudita parte: es decir, sin que sea necesaria la intervencin de la
parte afectada por la medida.
Fundamento y fnalidad.
Las medidas cautelares en el proceso civil tienen un fundamento que, en alguna
medida, difere del que tienen en el contencioso administrativo. En efecto, no puede
negarse que, al igual que en el derecho civil, la medida cautelar traduce una garanta
jurisdiccional que tiende a mantener la igualdad de las partes en el proceso, con el
objeto de resguardar la inalterabilidad de la cosa litigiosa y del objeto de la litis. En
ambos sistemas resulta tambin evidente que la tutela cautelar procura asegurar los
derechos de los litigantes, hacindolos efectivos y evitando su frustracin
anticipada.
Ahora bien, en el proceso contencioso administrativo, las medidas cautelares
despliegan todas las posibilidades que brinda el principio de la tutela judicial
efectiva, a fn de compensar el peso de las prerrogativas de orden pblico.
En tal sentido, el principio de la tutela judicial efectiva, que se encuentra en la base de
nuestro ordenamiento jurdico, le sirve de fundamento a esta clase de medidas que,
adems de apuntar a la inalterabilidad y efcacia de la sentencia, viene a garantizar la
legitimidad del obrar administrativo y a evitar daos a los particulares en sus
164
relaciones con la Administracin, asegurando sus derechos mientras se sustancia el
proceso principal, y an con independencia de este ltimo.
10.2 Requisitos para su procedencia: verosimilitud del derecho. Peligro en la demora.
La irreparabilidad del perjuicio. Criterios jurisprudenciales. No afectacin del
inters pblico. La contracautela.
Requisitos de procedencia de las medidas cautelares.
El art. 22 del CCA condiciona el otorgamiento de las medias cautelares al
cumplimiento de ciertos recaudos:
verosimilitud del derecho: respecto de este requisito, el cdigo exige la
invocacin de un derecho verosmil en relacin con el objeto del proceso.
Este recaudo debe ser entendido como la probabilidad de que el derecho exista,
y no como su incontestable realidad, que slo se lograr al fnal del proceso.
Ahora bien, este requisito plantea para el juez un problema, ya que debe
determinar hasta qu punto ser puede considerar verosmil un derecho del
particular frente a la presuncin de legitimidad de que goza el acto
administrativo (an cuando dicha presuncin no es absoluta, cediendo ante la
existencia de vicios notorios, lo cual ha permitido a la justicia hacer lugar a
medidas peticionadas sobre bases prima facie verosmiles.
peligro en la demora: el segundo recaudo a tener en cuenta es el peligro en la
demora, precepto que contempla 2 vertientes: que exista la posibilidad de
sufrir un perjuicio inminente; y que se pudiera producir la alteracin o
agravamiento de una determinada situacin de hecho o de derecho.
En concordancia con lo explicado en el prrafo anterior, vale decir que la
inminencia del perjuicio es un requisito alternativo al de la alteracin o
agravamiento de una situacin de hecho o de derecho. En tal sentido, la
medida cautelar proceder frente a un perjuicio an no consumado pero
inminente, as como cuando ya se ha producido la alteracin o el agravamiento
de una situacin de hecho o de derecho.
que la medida no afecte gravemente al inters pblico: se trata de un requisito
muy utilizado para no hacer lugar a medidas cautelares, por lo que estimamos
necesario hacer algunas precisiones:
a)el CCA exige que la afectacin al inters pblico sea grave,
califcndola. Adems, debe tratarse de un inters pblico especfco y
concreto, por lo que no puede admitirse una invocacin genrica y difusa

b)el inters pblico a ponderarse no es el del acto en s mismo, sino el que
se podra conculcar con la medida cautelar
165
c)el inters pblico no siempre es el inters que persigue la
Administracin, sino el que representa el inters de la comunidad
d)la decisin sobre la apreciacin de si la medida cautelar afecta o no el
inters pblico corresponde al tribunal, y no a la Administracin, porque
sta no puede ser juez y parte al mismo tiempo
e)frente a una ilegalidad manifesta no puede invocarse el inters pblico
para no hacer lugar a la medida cautelar
f)por ltimo, el juez debe hacer un balance entre el dao a la comunidad y
el que se le ocasionara a quien solicit la medida.
La contracautela.
Amn de los requisitos de fundabilidad de la pretensin cautelar, el ordenamiento
procesal prescribe que el juez fjar el tipo y monto de la caucin que deber
prestar el peticionante por las costas, daos y perjuicios que se derivaren en caso de
haberla peticionado sin derecho.
Esta caucin ser graduada por el juez de acuerdo a la mayor o menor verosimilitud
del derecho, teniendo en cuenta, adems, las circunstancias del caso.
Existen tambin supuestos en los cuales no se exigir contracautela: cuando la parte
que solicitara la medida fuera la Provincia, un municipio o un unte provincial o
municipal, contrariando el principio de igualdad.
La contracautela ser juratoria en los casos de pretensiones deducidas en materia de
empleo pblico o en materia previsional por los agentes o reclamantes de benefcios
previsionales.
10.3 Oportunidad para solicitar medidas cautelares. Caducidad. Levantamiento.
Recursos.
Oportunidad para solicitar la medida cautelar.
El CCA adopta un criterio amplio en relacin a la oportunidad procesal para solicitar
las medidas cautelares, al disponer que podrn peticionarse en forma anticipada,
simultnea o posterior a la promocin de la demanda.
Adems, el CCA dispone, como regla general, que las medidas cautelares se
decretarn sin audiencia de la otra parte, a pesar de que admite la posibilidad de que
el juez requiera un informe previo a la parte demandada o alcanzada por la medida,
que deber contestarse en un plazo no mayor a 5 das.
166
Caducidad.
El CCA exige que, habindose solicitado y hecho lugar a la medida cautelar en forma
anticipada, se interponga la demanda dentro de un plazo de caducidad.
La declaracin de caducidad implica el levantamiento de la medida precautoria y la
condena en costas a la parte que la solicit.
El CCA diferencia entre:
medidas cautelares dictadas en procesos en los que se dedujo una pretensin
de anulacin (art. 23 inc. 2 ap. a) CCA): en este caso, el CCA contempla un
plazo especial de 30 das, que se computa de la siguiente manera: si est
agotada la va administrativa y, por ende, expedita la va judicial, el plazo
comienza a regir desde el da siguiente al de la notifcacin de la medida
cautelar; si la va administrativa an no ha sido agotada, el plazo comienza a
correr a partir de la notifcacin del acto que la agote

en los dems supuestos (art. 23 inc. 2 ap. b) CCA): el CCA determina que en
los dems supuestos se aplicar lo dispuesto en el CPCC, por lo que la
demanda deber interponerse dentro de los 10 das siguientes a la traba de la
medida.
En caso de decretarse la caducidad por vencimiento de los plazos mencionados, el
CCA prev 2 sanciones:
- las cotas y los daos y perjuicios causados corrern por cuenta de quien
obtuvo la medida cautelar anticipada.

- y la medida cautelar que ha caducado no podr solicitarse nuevamente por la
misma causa.
Levantamiento de las medidas cautelares.
De acuerdo con la redaccin del CCA, el levantamiento de una medida cautelar puede
producirse por 2 motivos:
5)cuando se alegare que la medida solicitada genera un grave dao al inters
pblico, en cuyo caso el juez podr ordenar su levantamiento a pedido de la
parte perjudicada (es decir, aquella sobre la cual recae la medida), con traslado
por 5 das a la contraparte, dejando a cargo de quien peticiona el levantamiento
167
la responsabilidad por los daos y perjuicios que se pudieran irrogar en el
supuesto de que se hiciera lugar a la demanda.

6)cuando cambiaran las circunstancias que determinaron el dictado de la
medida cautelar. En este caso, a pedido de parte o de ofcio, el juez podr
modifcar o sustituir la medida cautelar, habida cuenta del carcter mutable,
provisional y fexible que la caracteriza.
10.4 La suspensin de los efectos del acto administrativo como medida tpica del
proceso contencioso administrativo. La previa solicitud de suspensin en sede
administrativa. Jurisprudencia.
La suspensin de la ejecucin del acto administrativo como
medida tpica del proceso contencioso administrativo. La previa
solicitud en sede administrativa.
Salvo en algunos ordenamientos que determinen lo contrario, la presentacin de la
demanda ante el juzgado no trae aparejada automticamente la suspensin de la
ejecucin del acto administrativo.
El CCA legisla la medida cautelar suspensiva, que es la tpica del proceso contencioso
administrativo, en el art. 25. En l se dispone que las partes pueden solicitar la
suspensin de la ejecucin de un acto administrativo, siempre que se alegare
fundadamente el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 22. Es decir,
habr que demostrar ante el juez la concurrencia de los recaudos bsicos de
fundabilidad:
1.la verosimilitud del derecho.

2.peligro en la demora.
3.y que la medida no perjudica gravemente el inters pblico.
La reforma de la LEY 13.101 incorpor una nueva exigencia para la viabilidad de la
exigencia de la medida suspensiva, cual es:
4.el planteamiento previo de la medida en sede administrativa y que la
decisin haya sido adversa al peticionante (bsicamente, que no le hayan
hecho lugar al pedido de suspensin de ejecucin del acto en sede
administrativa).
Esta exigencia no se condice con la naturaleza de las medidas cautelares, ya que
genera una injustifcada demora en el acceso a la justicia.
168
As y todo, la jurisprudencia ha emitido fallos en los cuales ha considerado inaplicable
tal exigencia, por considerarla un ritualismo intil.
El principio del debido proceso, consagrado en el art. 18 CN, comprende la garanta
de la suspensin del acto administrativo, en cuanto dicha medida (cautelar) est
encaminada a asegurar la efcacia del proceso.
10.5 Las medidas admisibles. Medida cautelar autnoma y medida cautelar
anticipada. Similitudes y diferencias. Medidas de contenido positivo. Medidas
precautelares. Medidas autosatisfactivas. Jurisprudencia.
Las medidas cautelares admisibles.
El derogado Cdigo Varela, conforme la estructuracin del proceso contencioso-
administrativo como mero revisor de actos administrativos, slo prevea la medida de
suspensin de efectos de las decisiones administrativas impugnadas cuando su
cumplimiento pudiera ocasionar perjuicios irreparables.
El actual Cdigo, acorde con el principio de tutela judicial efectiva, prescribe que el
juez podr adoptar toda clase de medidas idneas para asegurar el objeto del
proceso, tanto las regladas en el CCA como las que prev el CPCC.
Medidas cautelares autnomas.
Las medidas cautelares autnomas son aquellas que pueden incoarse sin que sea
necesario promover un proceso principal. En tales supuestos, la medida cautelar se
presenta como autnoma e instrumental al mismo tiempo, pues obliga al particular a
promover la accin de fondo dentro del plazo de caducidad que fja la ley.
La medida cautelar autnoma consiste en la peticin que se hace al juez para que
ordene la suspensin de los efectos del acto administrativo recurrido hasta que la
Administracin Pblica no resuelva el recurso que agota la va administrativa en un
sentido u otro. Puede ser utilizada, tambin, para obtener vista en un procedimiento
administrativo y para la solucin urgente de problemas de salud.
La admisibilidad de este tipo de medida est condicionada a la circunstancia de que se
produzca un perjuicio especial, sea en el inters del peticionario de la medida o en
otros intereses, o que la ilegitimidad sea tan manifesta que, por s sola, pudiera
justifcar la anticipada intervencin del rgano judicial.
Medida cautelar anticipada.
La instrumentalidad es una de las caractersticas de las medidas cautelares, puesto
que nacen en previsin y a la espera de una decisin fnal y defnitiva.
169
Dicha instrumentalidad determina que la vida de la medida cautelar siga la suerte
de la pretensin principal, desde el inicio hasta el fnal. As, las medidas solicitadas y
decretadas antes de la interposicin de la demanda quedarn extinguidas
automticamente si sta no se presenta dentro del plazo indicado por la ley. La
caducidad de las medidas cautelares tiende a evitar que se mantenga indefnidamente
una medida que, en s misma, carece de fnalidad.
Medidas de contenido positivo.
El CCA, al igual que algunas legislaciones provinciales, contempla en su art. 22 las
medidas cautelares de carcter positivo, que son aquellas que tienen por objeto la
realizacin de una determinada conducta por la parte demandada.
Se trata de la emisin de mandatos judiciales orientados a exigir de las entidades
pblicas determinadas conductas a seguir, ya sea que se trate de obligaciones de dar o
de hacer.
Se trata de una decisin de carcter excepcional, puesto que altera el estado de hecho o
de derecho existente al tiempo de su dictado, ya que confgura un anticipo de
jurisdiccin favorable respecto del fallo fnal de la causa, lo cual justifca una mayor
prudencia en los recaudos que hacen a su adopcin.
Medidas precautelares.
En muchas ocasiones, los jueces suelen dictar medidas llamadas precautelares, con
objeto de suspender los efectos del acto administrativo. Dicha situacin se puede
presentar ante el slo requerimiento del actor y mientras se solicita y obtiene de la
Administracin el envo de las actuaciones y/o la produccin del informe respectivo
sobre la cuestin planteada por el actor.
Se le denomina precautelar porque es una medida previa al dictado de la medida
cautelar innovativa, que permite al juzgador, con todos los elementos de juicio en su
despacho, resolver ya la medida cautelar con un mejor conocimiento del litigio al
que se enfrente.
De esa manera, mediante el dicta de la medida precautelar, el juez puede analizar y
decidir acerca de la procedencia de la pretensin cautelar, asegurando el objeto del
litigio o suspendiendo los efectos del acto, hasta contar con los antecedentes o
informes administrativos.
Medidas autosatisfactivas.
Este tipo de medidas no son instrumentales o accesorias respecto de un proceso
principal y, por tal motivo, son autnomas.
170
Se trata de una solucin urgente no cautelar, que procura aportar una respuesta
jurisdiccional adecuada a una situacin que reclama una pronta y expedita
intervencin del rgano judicial.
Su dictado se haya sometido a una serie de condiciones:
1.que exista una situacin de urgencia
2.una fuerte probabilidad de que el derecho del peticionante sea atendible
3.la exigibilidad de una contracautela, la cual queda sujeta a la apreciacin del
juez de acuerdo con las circunstancias del caso.
Ha dicho la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo que
la medida cautelar es de contenido autosatisfactivo cuando persigue el
cumplimiento anticipado de la prestacin que constituye el objeto de la pretensin
principal.
Cabe destacar que no son medidas cautelares propiamente dichas, sino ms bien
requerimientos urgentes que el administrado hace al juez y que se agotan en su
despacho favorable, por lo que no es necesario iniciar una accin principal.
Jurisprudencia.
El fallo que mejor ejemplifca este tipo de medidas es CAMACHO ACOSTA,
Maximiliano C/ GRAFI GRAF S.R.L. y otros de la CSJN, ao 1997.
En el caso, el actor en un proceso de indemnizacin por daos y perjuicios reclam
que se dictara una medida cautelar innovativa que impusiera a los demandados el
pago de una prtesis en reemplazo de su antebrazo izquierdo que haba sido imputado
por una mquina de propiedad de los demandados.
En tal sentido, el actor hizo hincapi en que la demora en la colocacin de la prtesis
hasta el momento del dictado de la sentencia le provocara un perjuicio irreversible en
la posibilidad de recuperarse tanto fsica como psquicamente, como tambin que la
permanencia en su situacin actual le causaba un menoscabo evidente que le impeda
desarrollar cualquier relacin laboral. Por estas circunstancias, reclamaba una decisin
jurisdiccional efcaz para modifcar el estado en que se encontraba.
La CSJN fnalmente hizo lugar a la medida, consagrando pretorianamente, con
fundamento en una medida cautelar innovativa, la medida autosatisfactiva.
171
UNIDAD 11: EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
11.1 El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia de Buenos
Aires. El rgimen de las Constituciones de 1873 (art. 156 inc. 3), de 1889 (art. 157 inc. 3
y art. 159), y de 1934 (art. 149 inc. 3 y art. 151).
El control judicial de la actividad administrativa en la Provincia de
Buenos Aires. El rgimen de las Constituciones de 1873, 1889 y
1934.
La provincia de Buenos Aires fue pionera en la regulacin y establecimiento de un
rgimen procesal contencioso-administrativo. En efecto, el antecedente ms remoto lo
encontramos en el art. 129 de la Constitucin de 1854, el cual estableca que: Las
causas contenciosas de la Hacienda y las que nacen de los contratos entre particulares y
el gobierno, sern juzgadas por un tribunal especial cuyas formas y atribuciones
determinar la ley de la materia.
Posteriormente, al sancionarse la Constitucin provincial de 1873 y regularse la
competencia de la SCJ, el art. 156 inc. 3 estableci: Decide las causas contencioso
administrativas en nica instancia y en juicio pleno, previa denegacin de la
autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se
gestionan por parte interesada. La ley determinar el plazo dentro del cual podr
deducirse la accin ante la Corte y los dems procedimientos de este juicio.
La Constitucin de 1889 (art. 157 inc. 3) repiti dicho texto, pero incluy la demanda
por retardacin, no contenida en la redaccin anterior.
Por su parte, la Constitucin de 1934, en su art. 149 inc. 3, reprodujo el art. 157 inc. 3
de la Constitucin anterior.
11.2 El rgimen constitucional de 1994. El nuevo art. 166, ltimo prrafo, y la
disposicin transitoria del art. 215. El art. 15 y la tutela judicial efectiva.
El rgimen constitucional de 1994. El nuevo art. 166 ltimo
prrafo, y la disposicin transitoria del art. 215.
En 1994, con la reforma de la constitucin, se produjeron sustanciales modifcaciones
en la organizacin y funcionamiento del rgimen de la justicia contencioso
administrativa, disponindose la creacin de un fuero especializado. De esta manera,
la justicia contencioso-administrativa se encuentra regulada en el Captulo III, de la
Seccin VI, denominada Administracin de justicia.
172
Esta reforma ha introducido grandes cambios en lo que se refere a nuestra materia. En
efecto, elimin una serie de instituciones y principios que impedan el acceso a la
justicia debido a que las frmulas constitucionales y legales no se adaptaban a los
nuevos requerimientos del Estado de Derecho.
Uno de los cambios ms signifcativos estuvo orientado hacia la vigencia irrestricta
del principio de tutela judicial efectiva y, consecuentemente, de plena accesibilidad a
la revisin judicial de las actividades regidas por el Derecho Administrativo. Es
principio, consagrado en el Pacto de San Jos de Costa Rica, se encuentra receptado
expresamente en el art. 15 de la Constitucin provincial de 1994.
El otro precepto constitucional que cobra trascendencia est contemplado en el art.
166, ltimo prrafo, que prescribe: Los casos originados por la actuacin u omisin de la
provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de
funciones administrativas sern juzgados por tribunales competentes en lo contencioso
administrativo, de acuerdo con los procedimientos que determina la ley, la que establecer los
supuestos en que resulte obligatorio agotar la va administrativa.
Este nuevo precepto constitucional puso fn a la denominada concepcin
restringida del proceso contencioso administrativo, abrindose paso una
concepcin ms abierta y protectora de los derechos de los administrados,
caracterizada por las siguientes notas:
la eliminacin de la competencia de la SCJ para entender en jurisdiccin
originaria y exclusiva en este tipo de causas.

una mayor amplitud en el acceso a la justicia, tanto en materia de legitimacin
como respecto de los recaudos habilitantes.
la superacin del carcter revisor que se atribua a la jurisdiccin contencioso
administrativa, cuyo proceso ya no se concibe como un proceso al acto, sino
vinculado a casos originados por la actuacin de la provincia, sus entes
pblicos y personas asimiladas a ellos.
el requisito del agotamiento de la va administrativa se relativiza,
adquiriendo carcter excepcional (la regla es que no es necesario el
agotamiento de la va administrativa).
se amplan las pretensiones procesales.
se abandona el criterio subjetivo u orgnico para delimitar la funcin
administrativa, admitindose un criterio objetivo por el cual adquieren plena
judiciabilidad los actos (materialmente administrativos) de otros poderes.
el reconocimiento de la aptitud de la provincia y los respectivos entes para
actuar como parte actora en el proceso.
173
El art. 15 y la tutela judicial efectiva.
La mdula de la nueva concepcin del proceso contencioso administrativo radica en
el art. 15 de la Constitucin provincial, en la medida que prescribe: La provincia
asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad
de los trmites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos sufcientes y la
inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo
o judicial. Las causas debern decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar sentencia y las
dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave.
Se trata de un principio que informa todo el ordenamiento.
Una de las consecuencias ms trascendentes de la adopcin en el CCA del principio
de la tutela judicial efectiva se produce a raz del quiebre del dogma revisor que
rega, lo cual, a su vez, se proyecta en el abandono del requisito del acto previo para
acceder a la jurisdiccin y en la ampliacin de las pretensiones del proceso, el que no
se circunscribe, exclusivamente, a la anulacin de actos administrativos.
11.3 Ampliacin de la legitimacin activa y pasiva: las otras personas en el
ejercicio de funciones administrativas. Alternativas de procedimiento.
Ampliacin de la legitimacin activa y pasiva: las otras personas
en el ejercicio de funciones administrativas. Alternativas de
procedimiento.
11.4 El nuevo fuero: arts. 166 y 215 de la Constitucin de la Provincia de Buenos
Aires. Organizacin. Recusacin sin expresin de causa. Problemtica.
Jurisprudencia. El nuevo CCA: LEY 12.008 y modifcatorias.
El nuevo fuero: arts. 166 y 215 de la Constitucin de la Provincia.
El constituyente de 1994, hacindose eco de los reclamos de la doctrina especializada,
dispuso en el art. 166 ltimo prrafo la creacin del fuero contencioso
administrativo. De esa manera, suprimi la competencia exclusiva y excluyente que
la SCJBA tena en los pleitos de tal naturaleza en virtud del art. 149 inc. 3 de la
Constitucin de 1934.
Adems, el art. 215 estableci que el PL deba implementar el nuevo fuero y
sancionar el Cdigo Procesal respectivo para su entrada en vigencia conjunta antes
del 1/10/1997. Mientras tanto, la SCJBA conservara su competencia originaria en la
materia.
174
Ante la paralizacin de la puesta en marcha del sistema, el Colegio de Abogados de
la Provincia de Buenos Aires inici una accin de amparo a fn de que se condenara a
las autoridades provinciales al cumplimiento de lo dispuesto en la Constitucin y, en
consecuencia, pusieran en marcha el fuero contencioso administrativo. La SCJBA
hizo lugar a la accin promovida.
A tal fn, la LEY 13.101 estableci un sistema de puesta en funcionamiento gradual de
los rganos judiciales, fjando el 15/12/2003 como fecha de comienzo de las funciones
para aquellos juzgados que se hallaran integrados.
As y todo, el fuero comenz a funcionar sin que se hubiesen constituido las
Cmaras de Apelaciones Contencioso Administrativas, las cuales recin entraron en
funcionamiento en julio de 2004.
Organizacin.
El art. 166 ltimo prrafo de la Constitucin no estableci la forma en que deba
organizarse el nuevo fuero. De todo tal que dicha cuestin fue resuelta por el legislador
a travs de la sancin de la LEY 12.074.
Originariamente, se estableci un singular sistema de doble instancia compuesto por
tribunales colegiados regionales y un Tribunal de Casacin con sede en La Plata.
Luego, con la sancin de la LEY 12.310, los tribunales colegiados de primera instancia
se mantuvieron, reemplazndose el Tribunal de Casacin por Cmaras de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo descentralizadas.
Finalmente, la LEY 13.101 otorg al fuero su estructura defnitiva, establecindose un
esquema organizativo similar al existente en el orden civil y comercial.
En defnitiva, el rgimen actualmente vigente est conformado por JUECES
UNIPERSONALES en el primer escaln, con asiento en las ciudades cabeceras de
departamentos judiciales; y CMARAS DE APELACIONES con competencia
regional, que actan como tribunales de alzada y con competencia originaria para
conocer en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas
de la provincia y sentencias defnitivas del Tribunal Fiscal de Apelacin. Tambin
tienen competencia como tribunal de alzada contra las sentencias que dicten los
Juzgados de Primera Instancia
11.5 La materia contencioso administrativa. Principios generales. La operatividad de
la clusula general del art. 166 de la Constitucin en la jurisprudencia de la SCJBA.
La MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. Principios generales.
175
La materia contencioso administrativa es el elemento que justifca la jurisdiccin
contencioso administrativa; ella defne el contenido material de la jurisdiccin.
Con anterioridad a la vigencia del rgimen actual, la determinacin de cundo un caso
deba ser residenciado ante la instancia contencioso administrativa entraaba grandes
difcultades.
El rgimen vigente, en cambio, sienta reglas claras sobre el punto, que permiten
superar la situacin antes descripta, ampliando no slo la justiciabilidad de los
comportamientos de las autoridades pblicas, sino tambin el nmero de materias o
asuntos que corresponden a la rbita de juzgamiento de los jueces contencioso
administrativos.
La competencia transitoria de la SCJBA, aplicacin del art. 166 de
la Constitucin de la provincia y el Cdigo Contencioso
Administrativo.
En el marco de la competencia transitoria que el art. 215 de la Constitucin de la
provincia le haba asignado a la SCJBA, se advierte un proceso evolutivo en lo que
concierne a la aplicacin de las pautas emanadas del art. 166, ltimo prrafo, de
dicha Constitucin y de las normas del CCA, advirtindose 3 etapas:
1)rechazo de la operatividad de la clusula constitucional citada y del Cdigo
Contencioso Administrativo. Aplicacin de la LEY 2691 (Cdigo Varela).
En un primer momento, la SCJBA (fallos OVIEDO y VELSQUEZ) decidi que
las nuevas reglas de la materia contencioso-administrativa que surgan de la
Constitucin provincial reformada recin tendran efecto cuando comenzaran a
funcionar los tribunales contencioso-administrativos y se aplicara el Cdigo Procesal
respectivo, en forma conjunta.
Llegada la fecha establecida por la Constitucin para la entrada en vigencia conjunta
del fuero y del Cdigo, an no se haba sancionado la ley ritual ni tampoco se haba
organizado el fuero. Por tal motivo, la SCJBA (fallo ORTIZ) declar que
mantendra en forma transitoria el ejercicio de su competencia originaria en la
materia, sin aceptar la operatividad del art. 166 in fne.
Poco tiempo despus se aprob el CCA mediante la LEY 12.008, en el cual se dispona
que para las causas regidas por el art. 215 de la Constitucin seran de aplicacin las
normas del Cdigo, en tanto resultaran aplicables. Sin embargo, ello fue rechazado
por la SCJBA, entendiendo que tales normas slo seran aplicables cuando
comenzara a funcionar el fuero.
En 1998 se dicta la LEY 12.074 de creacin del nuevo fuero, que entrara en
funcionamiento ese mismo ao (no fue as). Das antes de vencer el plazo estipulado
176
por aquella ley, se dict la LEY 12.162, con el objeto de prorrogar la entrada en vigencia
del CCA y del fuero respectivo.
Llegada la fecha indicada en la LEY 12.162 an no se haba puesto en
funcionamiento el nuevo fuero y tampoco haba empezado a regir el CCA. Ante tal
situacin, la SCJBA (fallos PARODI y LA JIRAFA AZUL) decidi que, por
imperio del art. 215 de la Constitucin local, recin comenzara a aplicarse el CCA
cuando estuviera en funcionamiento el fuero pertinente, porque dicho precepto
ordenaba que deban entrar a regir en forma conjunta.
2)aceptacin de la operatividad del art. 166 in fne de la Constitucin provincial
y aplicacin de las normas del CPCC.
Un cambio de criterio se advierte a partir del ao 2002, al fallar la SCJBA en la causa
CONSORCIO DE GESTIN DEL PUERTO DE BAHA BLANCA, donde dispuso
que si bien el CCA y el fuero respectivo deban comenzar a tener vigencia en forma
conjunta, el art. 166 de la Constitucin provincial deba comenzar a aplicarse de
inmediato para determinar los contenidos de la materia contencioso administrativa.
Por ese motivo, se consider competente.
Ese mismo ao la SCJBA acept la aplicacin de las disposiciones del CPCC en el
mbito de su competencia contencioso administrativa, lo cual permiti, entre otras
cosas, la tramitacin de pretensiones meramente declarativas y el dictado de
medidas cautelares.
3)aplicacin del art. 215 de la Constitucin local y de las normas del CCA.
Un paso ms se dio en este proceso evolutivo al entrar en funcionamiento el fuero
contencioso administrativo en 2003 y, por ende comenzar a regir el Cdigo de la
materia, cuyas normas son de aplicacin no slo a los rganos judiciales integrantes
del nuevo fuero, sino tambin en las causas radicadas en la SCJBA, en la medida en
que no resulten incompatibles con la competencia transitoria que le atribuye el art.
215.
177
UNIDAD 12: EL PROCESO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL.
12.1 La competencia contencioso administrativa. La clusula general del art. 1 de la
LEY 12.008. Requisitos establecidos. Las clusulas especiales complementarias del
art. 2. Replanteo y resolucin de cuestiones constitucionales.
JURISDICCIN Y COMPETENCIA. Sentido de estas categoras en el CCA.
La jurisdiccin se encuentra representada por la actividad material de decir el
derecho que tiene por objeto la resolucin de una controversia con fuerza de
verdad legal.
La competencia, en tanto, constituye parte de una funcin o potestad
genrica, es decir, una capacidad atribuida por el ordenamiento para el
ejercicio de una determinada funcin (en este caso, la jurisdiccin), traducida
en un conjunto de facultades y atribuciones que el juez puede ejercer.
Es necesario advertir que en el criterio del CCA, los trminos jurisdiccin y
competencia se utilizan en forma promiscua (quiz por causas provenientes de una
arraigada tradicin doctrinaria) y ms todava, se confunden ambas fguras con la
materia contencioso administrativa.
LA CLUSULA GENERAL DEL ART. 1 DE LA LEY 12.008. REQUISITOS
ESTABLECIDOS.
CLUSULA GENERAL.
El criterio de asignacin de la competencia material del fuero contencioso
administrativo se encuentra en normas de rango constitucional y legal. En efecto, el art.
166 prr. 5 de la Constitucin de la pcia. de Buenos Aires establece la regla general
para defnir la competencia contencioso administrativa, al determinar que sta tiene
lugar cuando se produce un CASO que se origina por comportamientos activos u
omisivos de la provincia, los municipios, les entes descentralizados y de otras
personas en ejercicio de la funcin administrativa.
A su vez, el CCA dedica sus primeros 4 arts. a la regulacin de la competencia
material de dicho fuero. El art. 1 es una clusula general, que se complementa con los
arts. 2 y 4, en los cuales se precisan algunos supuestos particulares que estn incluidos
en el marco de la competencia contencioso administrativa y otros cuyo juzgamiento
est marginado de aqulla.
Si bien estas disposiciones pueden ser criticadas por innecesarias y sobreabundantes
(pues los casos que contemplan estn enmarcados en la previsin del art. 1), su
inclusin se justifca a fn de disipar dudas que pudieran originarse al respecto.
178
Las bondades del sistema de la clusula general son, de por s, evidentes, ante la
imposibilidad prctica de que el legislador pueda prever, a travs de una
enunciacin, la totalidad de los supuestos que pueden ser enjuiciados en sede
contencioso administrativa.
CCA art. 1 Clusula general de la materia contencioso administrativa.
1. Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el conocimiento y
decisin de las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la
actuacin u omisin, en el ejercicio de funciones administrativas, de los rganos de
la Provincia, los Municipios, los entes descentralizados y otras personas, con
arreglo a las prescripciones del presente Cdigo.
2. La actividad de los rganos del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los
dems entes provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de
funciones administrativas y regida por el derecho administrativo. Proceder esta
presuncin aun cuando se aplicaren por analoga normas de derecho privado o
principios generales del derecho.
Requisitos.
Para que se suscite competencia del fuero contencioso administrativo deben verifcarse
los siguientes requisitos:
1)EXISTENCIA DE UN CASO:
Es decir, un conficto de intereses. No se confgura esta exigencia cuando lo que se
presenta ante los jueces para su decisin no es una colisin efectiva de derechos,
sino tan slo una mera consulta, o cuando la controversia es prematura debido a que
los agravios del actor son potenciales o conjeturales, o cuando la cuestin en debate
ha devenido abstracta.
2)COMPORTAMIENTO ACTIVO U OMISIVO EN EJERCICIO DE LA
FUNCIN ADMINISTRATIVA:
Dentro de los trminos actuacin y omisin empleados en la redaccin quedan
comprendidas todas las modalidades que puede asumir la conducta de los sujetos
enunciados en la clusula cuando actan en ejercicio de la funcin materialmente
administrativa.
Con la palabra actuacin se est haciendo referencia a comportamientos positivos,
que se pueden exteriorizar en hechos y actos administrativos de alcance individual o
general, contratos administrativos, etc.
Por su parte, el trmino omisin abarca tanto los supuestos denominados de
inactividad formal o silencio administrativo, como tambin los de inactividad
material, esto es, aqullos que se traducen en el incumplimiento de la Administracin
de sus competencias ordinarias.
179
3)SUJETOS PASIVOS DE LA ACCIN:
La actuacin u omisin que da lugar al caso o conficto enjuiciable debe provenir de
alguno de los sujetos que se enuncian en el art. 1.
4)REGULACIN DEL CASO POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO:
Siguiendo un criterio tradicional, el Cdigo limita al mbito de la jurisdiccin
contencioso administrativa el conocimiento de las cuestiones reguladas por el
derecho administrativo.
CLUSULAS ESPECIALES COMPLEMENTARIAS.
Materias incluidas: conforme se explic, la disposicin en la que se sienta el principio
general de asignacin de competencia se complementa con las disposiciones del art. 2
del CCA, en el cual se enuncian diversos supuestos cuyo juzgamiento corresponde a la
justicia contencioso administrativa.
Los casos que all se enumeran son:
1)las controversias que tengan por objeto la impugnacin de actos
administrativos, de alcance particular o general, y de ordenanzas
municipales.
La expresin actos de alcance general se refere tanto a aquellos que tienen un
destinatario plural o indeterminado y que no integran el ordenamiento jurdico,
como tambin a los reglamentos administrativos.
En el inc. 1 del art. 2 tambin se enuncian como propias del mbito jurisdiccional
contencioso administrativo a las impugnaciones que se deduzcan contra las
resoluciones emanadas del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Fiscal y de cualquier
otro tribunal de la Administracin Pblica, as como las que se deduzcan en contra
de actos sancionatorios dispuestos en el ejercicio de la polica administrativa.
2)las controversias que se susciten entre prestadores de servicios
pblicos o concesionarios de obra pblica y usuarios, en cuanto se
encuentren regidos por el derecho administrativo.
3)Las controversias en las que sea parte una persona pblica no estatal,
cuando acte en ejercicio de prerrogativas regidas por el derecho
administrativo.
Las personas pblicas no estatales se caracterizan porque, si bien no integran la
estructura del Estado y no pertenecen a los cuadros de la Administracin, persiguen
180
fnes de inters pblico y, generalmente, gozan de ciertas prerrogativas de poder
pblico.
Al igual que ocurre respecto de los sujetos prestadores de servicios pblicos o
concesionarios de obra pblica, la competencia de los jueces contencioso
administrativos slo se abre cuando medie un conficto en el cual la persona pblica
no estatal intervenga en ejercicio de potestades administrativas.
4)las que versen sobre la responsabilidad patrimonial de la provincia,
los municipios y los entes pblicos estatales previstos en el art. 1,
regidas por el derecho administrativo, an cuando se invocaren o
aplicaren por analoga normas de derecho privado.
La disposicin engloba todos los pleitos de responsabilidad estatal de derecho
pblico, esto es, por la actividad lcita o ilcita, contractual o extracontractual. En este
aspecto, el cdigo produce un cambio signifcativo respecto al rgimen anterior.
5)las controversias relacionadas con la aplicacin de tributos
provinciales o municipales.

6)las controversias relativas al cobro de tributos provinciales.
7)las controversias relativas a los contratos administrativos.
La inclusin expresa de estos litigios se debe a que exista un nmero de asuntos de
ndole contractual que el mximo rgano judicial de la provincia haba declarado,
segn los casos, excluidos de la competencia contencioso administrativa o,
directamente, no revisables en sede judicial. Ellos eran los siguientes:
- contratos de avenimiento expropiatorio y de servidumbres administrativas.
- causas en las que se pretenda la modifcacin de clusulas contractuales.
- cobro de deudas reconocidas al reclamante.
- repeticin de lo pagado por error a empresas contratistas del Estado.
Dada la amplitud del art. 2 inc. 6, es evidente que ella comprende la totalidad de las
cuestiones o incidencias que se planteen en las etapas de formacin,
perfeccionamiento, ejecucin, extincin y renegociacin de los contratos
administrativos.
8)las controversias que promuevan los entes pblicos estatales previstos
en el art. 1 regidas por el derecho administrativo.
181
Las controversias regidas por el derecho pblico que inicien cualquiera de los sujetos
pblicos estatales enumerados en el art. 1 apartado 1 del CCA suscitan la competencia
de los jueces contencioso administrativos.
9)las controversias concernientes a expropiaciones, a servidumbres y a
limitaciones administrativas al dominio por razones de inters
pblico.
Supuestos no enumerados:
10)controversias en materia ambiental.
Al extenso listado de materias propias del conocimiento de la justicia contencioso
administrativa que efecta el art. 2 CCA, se aaden controversias mencionadas en el
art. 35 LEY 11.723 de Proteccin ambiental, por las que se impugnan
comportamientos estatales que, por accin u omisin, producen daos o pueden
ocasionar una situacin de peligro al ambiente o a los recursos naturales ubicados en
territorio provincial.
11)controversias que tramiten por la va del amparo.
Los jueces del fuero contencioso administrativo son competentes para conocer en las
pretensiones de amparo.
12)controversias derivadas de la aplicacin de la legislacin de defensa
del consumidor y del usuario.
PLANTEO Y RESOLUCIN DE CUESTIONES CONSTITUCIONALES.
CCA art. 3 Planteo y resolucin de cuestiones constitucionales.
La competencia contencioso-administrativa no quedar desplazada an cuando
para la resolucin del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes,
de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o
particular.
Respecto del tema, es necesario decir que la antigua doctrina de la SCJBA sostena
que por la va contencioso administrativa slo podra cuestionarse la conformidad
de un acto administrativo con normas preexistentes del mismo carcter, pero no la
inconstitucionalidad de la ley que le da sustento.
Tal criterio dejaba de lado el principio segn el cual el control de constitucionalidad,
tanto en la rbita federal como local, es difuso, lo cual signifca que est a cargo de
todos los jueces, independientemente del tipo de competencia material.
182
A fn de despejar toda duda sobre el tema, en el art. 3 de la codifcacin se establece
que la competencia contencioso administrativa no quedar desplazada, an cuando
para la resolucin del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes,
de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o
particular.
12.2 Materias excluidas y materias ajenas a la LEY 12.008. Improrrogabilidad de la
competencia administrativa en razn de la materia. Confictos de competencia.
Oportunidades para examinar la competencia.
MATERIAS EXCLUIDAS Y MATERIAS AJENAS A LA LEY
12.008.
Dijimos anteriormente que la clusula general se complementa tambin con el art. 4,
en el cual se precisa que determinadas materias no son justiciables en el fuero
contencioso administrativo.
1)las causas regidas por el derecho privado, o por normas o convenios
laborales.
La marginacin de estos asuntos es razonable. Ya se ha dicho que slo los pleitos cuya
materia est regida por el derecho administrativo son justiciables ante el fuero.
2)los juicios de desalojo, interdictos y acciones posesorias.
El inc. 2 del art. 4 margina de la competencia del fuero contencioso administrativo a los
juicios de desalojo, interdictos y acciones posesorias. La exclusin incluye los pleitos
en los cuales la autoridad administrativa acte, sea como parte actora o como
demandada.
3)confictos interadministrativos provinciales.
Se trata de aquellos confictos que se pueden generar entre distintas entidades
pblicas estatales de la provincia. En estos supuestos no corresponde la intervencin
del P.J., motivo por el cual su decisin corresponde a la rbita de la Administracin.
Se trata de una materia marginada de enjuiciamiento no slo por los tribunales
contencioso administrativos, sino tambin por cualquier rgano judicial.
Si bien la ley 12.008 no indicaba cul era la autoridad administrativa competente
para la resolucin de este tipo de controversias, era evidente que stas deban ser
resueltas por el P.E., en virtud de las facultades que ste tiene como jefe de la
Administracin Pblica local.
Supuestos no enumerados:
183
4)ejecuciones fscales de cobro de crditos fscales de naturaleza no
tributaria de la provincia y promovidos por las municipalidades.

5)impugnacin de faltas y contravenciones provinciales y municipales.
6)impugnacin de las observaciones que efecta el Registro de la
Propiedad.
IMPRORROGABILIDAD DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA EN RAZN DE LA MATERIA.
CCA art. 6 Improrrogabilidad de la competencia.
La competencia contencioso administrativa en razn de la materia es
improrrogable. Podr comisionarse a otros tribunales la realizacin de diligencias o
medidas ordenadas en los respectivos procesos.
Tal como lo hacen la mayora de los Cdigos procesales administrativos provinciales, el
art. 6 sienta el principio de improrrogabilidad de la competencia contencioso
administrativa en razn de la materia.
CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
En el art. 7 se han previsto los confictos de competencia:
- entre los jueces contencioso administrativos: deben ser tramitados por va
incidental y resueltos por la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo con competencia territorial comn, causando ejecutoria su
decisin.

- entre un juez contencioso administrativo o una Cmara de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo y un tribunal de otro fuero: deben ser resueltos
por la SCJBA, causando ejecutoria su decisin.
Segn dispone el mismo art., durante la tramitacin del conficto de competencia se
suspender el procedimiento sobre lo principal, salvo las medidas cautelares o
cualquier diligencia de cuya omisin pudiere resultar un perjuicio grave.
Si se declara que el caso es contencioso administrativo se debe disponer la
prosecucin de las actuaciones ante dicho fuero. El art. aclara que, en tal supuesto,
para verifcar el cumplimiento del plazo previsto en el art. 18, la pretensin se
considerar presentada en la fecha de interposicin de la demanda, aunque el juez
sea incompetente.
OPORTUNIDADES PARA EXAMINAR LA COMPETENCIA.
184
Con acierto, el legislador dispone que son 2 los momentos procesales idneos que los
tribunales tienen en el curso del proceso para pronunciarse respecto de la
competencia:
el primero de ellos, antes de dar traslado a la demanda, con arreglo al trmite
establecido en el art. 8.
CCA art. 8 (Texto segn Ley 13101) Declaracin de incompetencia.
El juez, antes de dar traslado de la demanda, proceder a declarar, si
correspondiere, y por resolucin motivada, su incompetencia. En tal supuesto
remitir los autos al tribunal considerado competente, si perteneciere a la
jurisdiccin provincial. En caso contrario, dispondr su archivo.
la segunda posibilidad se abre cuando se ha planteado la excepcin de
incompetencia (arts. 35 inc. 1 y 36 inc. 2), la cual puede ser opuesta por el
demandado, como de previo y especial pronunciamiento, dentro de los
primeros 15 das de plazo para contestar la demanda.
Transcurridas estas oportunidades, el juez no puede volver a evaluar esta cuestin.
12.3 Las pretensiones procesales en la LEY 12.008. Carcter de la enumeracin
contenida en el art. 12.
LAS PRETENSIONES EN LA LEY 12.008. Carcter de la enumeracin del art. 12.
Uno de los aspectos del nuevo rgimen procesal administrativo que mayores
diferencias presenta respecto del anterior es el relativo al rgimen de la pretensin
procesal.
La importancia de la pretensin respecto del proceso es de por s evidente, habida
cuenta que en torno a ella giran todas las vicisitudes procesales. En efecto, de
aqulla depende el inicio, el mantenimiento y tambin la decisin del proceso.
Diferencias entre el sistema anterior y el regulado en el nuevo CCA.
En el anterior Cdigo, el objetivo principal del juicio consista en la impugnacin de
los actos administrativos considerados ilegtimos. De ah que era comn decir que se
trataba de un juicio al acto administrativo.
La nueva legislacin ha producido un cambio en relacin a esta cuestin, superando la
clsica concepcin del proceso contencioso administrativo como un sistema de
revisin judicial de actos administrativos previos, y otorgando la posibilidad de
enjuiciar comportamientos regidos por el derecho pblico, emanados de algn
sujeto en ejercicio de funciones administrativas, que lesionen derechos o intereses
tutelados por el ordenamiento jurdico.
185
EXAMEN DE LAS DIFERENTES PRETENSIONES.
La disposicin central sobre el tema es el art. 12 del CCA, que enuncia las diferentes
clases de pretensiones, las cuales pueden ser constitutivas, de condena, declarativas
o ejecutivas.
Si bien la enumeracin que efecta el art. 12 parece agotar las clases de pretensiones
susceptibles de entablarse, el listado contenido en la norma NO ES TAXATIVO,
tratndose de una enumeracin de carcter meramente enunciativo.
CCA art. 12 (Texto segn Ley 13101) Pretensiones.
En el proceso contencioso-administrativo podrn articularse pretensiones con el
objeto de obtener:
1. La anulacin total o parcial de actos administrativos de alcance particular o
general.
2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o inters tutelados.
3. El resarcimiento de los daos y perjuicios causados.
4. La declaracin de certeza sobre una determinada relacin o situacin jurdica
regidas por el derecho administrativo. La pretensin respectiva tramitar con
arreglo a lo previsto en el artculo 322 del Cdigo Procesal Civil y Comercial.
5. La cesacin de una va de hecho administrativa.
6. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los trminos previstos en el
Captulo IV del Ttulo II. (*)
(*) La LEY 13.101 derog el inciso 6, en el cual se contemplaba la denominada
pretensin contra la inactividad material de la Administracin.
La disposicin central sobre el tema es el art. 12 del CCA, que enuncia las diferentes
clases de pretensiones, las cuales pueden ser constitutivas, de condena, declarativas
o ejecutivas.
Si bien la enumeracin que efecta el art. 12 parece agotar las clases de pretensiones
susceptibles de entablarse, el listado contenido en la norma NO ES TAXATIVO,
tratndose de una enumeracin de carcter meramente enunciativo.
12.4 Pretensin anulatoria, indemnizatoria, de reconocimiento o restablecimiento de
derechos. Pretensin declarativa de certeza.
Pretensin impugnatoria o anulatoria.
objeto y fundamento.
La pretensin impugnatoria es la tpica del proceso contencioso administrativo y se
deduce cuando se solicita la anulacin total o parcial de actos administrativos, de
alcance particular o general, as como tambin de ordenanzas municipales.
186
Mediante esta pretensin se reclama al rgano judicial la invalidacin de los actos
antes referidos, por ser contrarios al ordenamiento jurdico.
planteamiento y trmite.
La pretensin impugnatoria puede articularse sola o acompaarse con otras, como la
indemnizatoria, o la de restablecimiento o reconocimiento de derechos tutelados.
Puede tramitar, a opcin de quien la deduce, por va del proceso ordinario o por el
proceso sumario de ilegitimidad, salvo cuando se impugnen las resoluciones de los
colegios o consejos profesionales, en cuyo caso tramitar bajo el procedimiento
recursivo reglamentado en el art. 74.
requisitos de admisibilidad.
La pretensin anulatoria est sujeta a requisitos de admisibilidad especfcos, como
son:
a)agotamiento de la va administrativas en los supuestos excepcionales que
corresponda.
b)cuando se trate de actos de alcance particular, que el mismo sea defnitivo o
asimilable a tal.
c)la confguracin del silencio administrativo cuando no media
pronunciamiento expreso de la Administracin.
d)la presentacin de la demanda dentro del plazo de caducidad.
e)el pago previo (solve et repete).
Pretensin de restablecimiento o reconocimiento del derecho o
inters tutelados.
objeto.
Mediante este remedio procesal se pretende el restablecimiento, la superacin o
reconstruccin de un estado anterior al creado por un comportamiento
administrativo ilegtimo que el actor no est obligado a soportar.
planteamiento y funcin.
La funcin de esta pretensin es dismil. Su papel es doble, pues adems de operar en
forma accesoria o complementaria de otras pretensiones, puede tambin articularse
en forma autnoma.
187
Al no estar mencionada entre las excepciones del art. 14 podra entenderse que rige
respecto de esta pretensin el recaudo del agotamiento de la va administrativa.
La LEY 13.101 sujet esta pretensin al requisito del plazo para demandar de 90 das
reglado en el art. 18 CCA.
Pretensin indemnizatoria.
objeto y fundamento.
Mediante la pretensin indemnizatoria se persigue la reparacin de los daos y
perjuicios ocasionados por el obrar estatal.
Esta pretensin puede fundarse en el deber de reparar del Estado debido a su obrar
ilcito, contractual o extracontractual.
planteamiento y requisitos.
De acuerdo con el fundamento y tipo de reclamo indemnizatorio que se plantee, aqul
podr ser articulado judicialmente junto con la pretensin de nulidad, o en forma
autnoma despus de fnalizado el proceso de anulacin que le sirve de sustento.
En cuanto al plazo de caducidad, la pretensin indemnizatoria slo est sujeta al
mismo si ha sido interpuesta en forma conjunta con la anulatoria. En los dems
supuestos, el nico plazo a tener en cuenta es el de prescripcin de la accin.
Pretensin meramente declarativa.
objeto y regulacin.
El art. 12 incluye en el listado de pretensiones aquella que se entabla a fn de obtener
la declaracin de certeza sobre una determinada relacin o situacin jurdica regida
por el derecho administrativo.
Mediante esta va procesal se tiende a obtener un pronunciamiento que elimine la
falta de certeza sobre la existencia, efcacia, modalidad o interpretacin de una
relacin o estado jurdico.
En lo atinente a las condiciones de admisibilidad, esta pretensin est sujeta a los
requisitos generales para este tipo de pretensiones. Sintticamente, son:
188
a)un estado de incertidumbre acerca de la existencia, alcance, o modalidades de
una relacin jurdica.
b)existencia de un inters jurdico sufciente en el demandado, en el sentido de
que la falta de certeza le pueda ocasionar un perjuicio o lesin actual.

c)la relacin o situacin jurdica respecto de la cual se solicita la declaracin de
certeza debe estar regulada por el derecho administrativo.
12.5 Pretensin de cesacin de una va de hecho administrativa. Carcter opcional o
principal respecto de la accin de amparo. Jurisprudencia. Pretensin prestacional.
Su derogacin. La pretensin de amparo por mora. Omisin parcial resolutoria de la
Administracin.
Pretensin de cesacin de una va de hecho administrativa.
nocin de va de hecho administrativa.
Es sabido que, para fscalizar el jurisdiccionalmente las actuaciones materiales de la
Administracin que no llegaban a confgurar actos administrativos y que en forma
ilegal lesionaban los derechos de propiedad y libertad fundamentales de las personas,
la va de hecho fue una de las construcciones de que se sirvi el Consejo de Estado
Francs para hacer posible que el control de esos comportamientos irregulares se
extendiera a la jurisdiccin civil.
Esta fgura fue receptada en la LNAPA art. 9, y en el art. 109 de la LPABA, el cual
prescribe que la Administracin Pblica no iniciar ninguna actuacin material
que limite los derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada
la decisin que le sirva de fundamento jurdico.
objeto de la pretensin.
El objeto de la pretensin no es otro que el cese o eliminacin de un comportamiento
material irregular por parte de los entes enumerados en art. 1, que lesione derechos
de los administrados y est desprovisto de todo sustento jurdico formal. Constituye
el remedio especfco que el ordenamiento otorga al afectado, a fn de solicitar
judicialmente la superacin del estado de cosas generado por la situacin
administrativa ilegtima controvertida.
los medios de proteccin de las vas de hecho.
El nico remedio especfco que el anterior cdigo (lase Cdigo Varela) prevea para la
defensa en sede judicial de una va de hecho, adems de la posibilidad de presentar
denuncias en sede administrativa y de reclamar el resarcimiento de los daos
irrogados, era la pretensin de amparo.
189
Sin embargo, esta garanta procesal era una va de tutela casi inexistente debido a la
jurisprudencia restrictiva de la SCJBA.
La accin contencioso administrativa, si bien no era el medio procesal adecuado para
la impugnacin de las vas de hecho, era susceptible de ser utilizada a tal fn en la
medida en que el afectado, previo a la promocin del litigio, dedujera un reclamo
ante la autoridad administrativa solicitando el cese de su comportamiento ilegtimo
y aqul hubiera sido rechazado o se verifcara el supuesto de silencio denegatorio.
En el rgimen actual, el afectado por una va de hecho administrativa cuenta, a su
opcin, con 3 medios para su defensa:
1)la pretensin de amparo.

2)la pretensin de cese de la va de hecho.
3)la pretensin anulatoria.
Las dos primeras constituyen los instrumentos ms idneos a tal fn.
comportamientos contra los que procede esta pretensin.
Las vas de hecho respecto de las cuales es admisible este medio procesal pueden
provenir de cualquiera de los entes enunciados en el art. 1 CCA.
Cabe destacar que el legislador no ha condicionado la admisibilidad de esta
pretensin al requisito de la va administrativa previa, pues segn se prescribe
aqulla puede deducirse directamente en sede judicial, sin que sea menester
formular un reclamo previo en sede administrativa.
Rige a su respecto el plazo de 90 das de caducidad, que comienza a correr desde que
el afectado por la va de hecho la conoci.
trmite
En lo atinente al trmite de esta pretensin, se aplicarn las normas relativas al
proceso sumarsimo del CPCC.
Pretensin de amparo por mora.
El nuevo ordenamiento procesal administrativo otorga a los ciudadanos un valioso
instrumento jurdico para combatir las dilaciones indebidas de la Administracin,
cuya fuente directa es el art. 28 de la LPAN.
190
objeto.
Esta pretensin procesal tiene por objeto el dictado de una orden judicial de pronto
despacho de las actuaciones administrativas. La fnalidad de esta va es obtener un
emplazamiento judicial para que la autoridad administrativa cumpla con su deber
de resolver y dicte el acto administrativo que corresponda.
Para que sea admisible esta pretensin debe existir un estado de mora administrativa.
El actor debe acreditar que la autoridad administrativa ha dejado vencer los plazos
fjados o, en caso de no existir stos, que ha transcurrido un plazo que excede de lo
razonable, sin resolver la cuestin de fondo o sin dictar el acto de trmite o
preparatorio que corresponde adoptar para continuar el procedimiento.
La omisin administrativa que da lugar a esta pretensin puede originarse por no
emitir:
a)actos administrativos defnitivos, esto es, aquellos que resuelven la cuestin de
fondo planteada;
b)actos interlocutorios, de mero trmite o preparatorios, informes, dictmenes,
la vista que emite el Fiscal de Estado de la provincia, etc.
legitimacin activa.
Segn lo dispone el art. 76, puede solicitar la orden judicial de pronto despacho el
que fuere parte en un procedimiento administrativo.
el amparo por mora y el silencio administrativo.
En el mbito nacional, un importante sector de la doctrina y la jurisprudencia ha
sostenido que, interpuesto el pedido de pronto despacho para producir el silencio
administrativo denegatorio, no es admisible deducir la pretensin de amparo por
mora, porque rige el principio que indica que, elegida una va, no es posible despus
intentar la alternativa.
Con buen criterio, el legislador provincial ha transitado la senda opuesta, en tanto la
confguracin del estado de silencio de la Administracin en los trminos del art. 16
CCA no impide la utilizacin de esta va procesal.
trmite.
191
Presentada la pretensin, el rgano judicial deber pronunciarse respecto de su
admisibilidad y requerir a la autoridad administrativa interviniente que en el plazo
que fje, el cual no podr ser mayor a 5 das, informe sobre la causa de la demora.
Contestado el requerimiento, o vencido o el plazo para hacerlo, el rgano
jurisdiccional dictar sentencia, la cual podr, segn corresponda, rechazar el pedido
o aceptarlo librado la orden de pronto despacho.
alcance de la sentencia.
De ser procedente el amparo por mora, el rgano judicial deber dictar sentencia que
condene a la Administracin para que, dentro del plazo que fje (el cual no podr ser
mayor a 5 das) dicte el acto pertinente demorado.
Esta clase de pretensin abre para el juzgador un limitado marco de cognicin, pues
conforme a lo dicho, aquel slo puede emplazar a la autoridad demandada a decidir
la cuestin que le ha sido planteada, pero no puede pronunciarse obligando a la
Administracin a decidir en un sentido determinado. Es una orden neutra en cuanto
a su contenido, pues el juez no puede sustituir el criterio de la Administracin y fjar
el contenido del acto omitido.
incumplimiento de la sentencia de condena.
Qu ocurre si la Administracin no cumple con la orden judicial de pronto
despacho?
El CCA no ha previsto expresamente ningn medio para hacer cesar el estado de
reticencia de la Administracin al cumplimiento de las obligaciones interpuestas en sus
resoluciones judiciales.
La aplicacin de astreintes podra ser la solucin ante el incumplimiento del
mandato judicial.
Por otra parte, el incumplimiento podra dar lugar al delito de desobediencia de una
orden judicial, previsto en el art. 239 del C.Pen.
Pretensin contra la inactividad material (pretensin
prestacional).
El CCA contempl una pretensin especial tendiente a que se condenara a la
Administracin al cumplimiento o la realizacin de una prestacin debida,
especfcamente determinada, la cual fue suprimida por la LEY 13.101.
Se trata de un remedio o defensa frente a la denominada inactividad material de la
Administracin, es decir, contra la pasividad de la Administracin producida fuera
192
de un procedimiento administrativo, la cual puede producirse en el mbito de
cualquiera de las funciones que aqulla desarrolla.
Ante la inercia de la autoridad administrativa, lo que se podra reclamar mediante
esta va procesal era una actividad material, que poda consistir tanto en un DAR
como en un HACER.
La pretensin poda dirigirse contra cualquiera de los sujetos enunciados en el art. 1
del CCA.
Ahora bien, la eliminacin de esta pretensin por la LEY 13.101 no conlleva la
imposibilidad de demandar al Estado por sus omisiones materiales antijurdicas
pues, en tales casos, los afectados tienen igualmente a su alcance distintas
alternativas procesales para su defensa.

193
UNIDAD 13: EL PROCESO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL
(continuacin).
13.1 Las partes en el proceso administrativo. Legitimacin activa. Evolucin
jurisprudencial frente a las distintas situaciones subjetivas. La cuestin en el cdigo
Varela y en la LEY 12.008. Sujetos legitimados: a) los particulares; b) el Defensor del
Pueblo y las organizaciones no gubernamentales; c) entes pblicos estatales: accin
de lesividad; d) el Fiscal de Estado.
Las partes en el proceso administrativo.
La legitimacin activa en el Cdigo Varela.
Bajo el imperio del Cdigo de Procedimientos Administrativos (tambin llamado
Cdigo Varela), la legitimacin activa se reconoca siempre que el actor acreditara
la vulneracin de un derecho de carcter administrativo, establecido a favor del
reclamante por una ley, un decreto, u otra disposicin administrativa preexistente.
Durante la vigencia del Cdigo, y en funcin de la clusula contenida en el art. 149
de la Constitucin provincial (que concentraba la jurisdiccin originaria y exclusiva,
as como la extraordinaria de apelacin, en la SCJBA) produjo amplia jurisprudencia
en la materia.
Esa jurisprudencia restringi el alcance de la legitimacin que prescriba el art. 1 del
Cdigo, al entender que:
- el cdigo slo acuerda legitimacin para accionar a la persona que invoque la
titularidad de un derecho subjetivo vulnerado, sin que se considere
legitimado al portador de un inters legtimo

- al derecho subjetivo se le atribua un carcter individual y excluyente, en
forma opuesta al inters legtimo, confgurado como una situacin donde existe
concurrencia.
Incidencia de la reforma de 1994.
LA reforma de la Constitucin provincial en 1994 incidi en la amplitud del criterio de
legitimacin activa hasta entonces predominante, provocando un giro en la
jurisprudencia de la SCJBA, que abandon la tesis restrictiva que limitaba el acceso a
la justicia a las pretensiones vinculadas con la vulneracin de derechos subjetivos.
El primer fallo de la SCJBA en que se ampli la legitimacin activa fue el caso
RUSCONI.
194
El anterior Cdigo Cont. Adm. De la Pcia. de Bs. As. (Cod. Varela, por su autor), vigente
hasta la reforma constitucional de 1994 (art. 166 lt. Prr.) y la sancin del nuevo Cd. por la
ley 12.008, previ la proteccin plena de los derechos subjetivos en el proceso contencioso
administrativo.
Ahora bien, con respecto a los intereses legtimos, recin en la causa Thomann,
cuatro de los nueve jueces del Superior Tribunal propusieron aceptar la legitimacin del titular
de un inters de este tipo, postura que luego se convertira en mayoritaria en Rusconi de
julio de 1995, es decir, luego de la reforma constitucional pero antes de la entrada en
vigencia del nuevo Cdigo.
RUSCONI: en el ao 1995 se reconoce el inters legitimo en va judicial a partir del
caso Rusconi c/ Municipalidad de La Plata.
Rusconi promueve una demanda contencioso administrativa en la que solicita que
se anulen una serie de resoluciones de la municipalidad de La Plata (que no haban
hecho lugar a su reclamo), a fn de que se niegue autorizacin para ampliar una
estacin de servicio ubicada en un terreno lindero al de su propiedad, se retiren los
tanques de combustible y las caeras all instalados y se prohba en ese predio
toda actividad comercial.
Se reconoce a partir de este fallo la posibilidad de la reclamacin del inters
legtimo por va judicial, adems de la posibilidad de la va administrativa.
LEGITIMACION ACTIVA
El mtodo del CCA es acertado. Luego de referir las pretensiones posibles en el art. 12,
el art. 13 dispone: Legitimacin activa: Est legitimada para deducir las pretensiones
previstas en el presente Cdigo, toda persona que invoque una lesin, afectacin o
desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurdico.
De esta manera, la legitimacin activa en el proceso administrativo queda referida a
aquellas personas que se encuentran en una determinada posicin jurdica en
relacin con la pretensin, de manera que sta les sirva de fundamento para plantear
un caso ante el juez.
En el Cdigo aprobado por LEY 12.008 se incluyen como potenciales actores:
- los particulares (personas de existencia visible, ideales o jurdicas).
- las personas pblicas no estatales.
- el Estado en sentido lato.
- y, en defnitiva, cualquier sujeto de derecho con capacidad jurdica.
195
Si bien el que antecede es el innegable principio general, conviene analizar algunos
casos en particular para establecer de qu manera se subsumen en el art. 13.
1)Titulares de derechos subjetivos e intereses legtimos:
La directa referencia a la invocacin por la parte accionante de toda forma de afectacin
de derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurdico permite afrmar que
quedan comprendidos no slo quienes detenten un derecho subjetivo (exclusivo,
perfecto e individualizado), sino tambin aquellos que compartan, en concurrencia
con algunos o con muchos, un inters determinado que se apoye en una norma o
principio jurdico que le otorgue sustento (inters legtimo).
2)Intereses simples. Derechos de incidencia colectiva:
El denominado inters simple, en la medida en que se lo defne como la ambicin
de que el Estado respete la legalidad, constituye tambin un inters tutelado por el
ordenamiento jurdico. No puede concebirse un inters ms intenso y trascendente en
cabeza de todo ciudadano que la vital aspiracin de que quienes lo gobiernan (en lo
personal y en lo institucional) se sometan a la Ley, de la misma forma en que impulsan
su propio sometimiento al orden jurdico.
La referencia del art. 13 CCA a quienes encuentren sus derechos o intereses tutelados
por el ordenamiento jurdico debe complementarse con las disposiciones de la CN
reformada en 1994, en tanto confgura un rgimen directamente operativo de
proteccin a los denominados derechos de incidencia colectiva: derecho a la salud y
a un adecuado nivel de calidad de vida, al usufructo de los recursos ambientales
(suelo, agua, aire), al funcionamiento continuo y efciente de los servicios pblicos, al
consumo en condiciones equitativas, a la informacin veraz y otros.
3)Entes pblicos estatales:
El art.2 inc. 7 CCA seala que la competencia contencioso administrativa comprende
las controversias promovidas por los entes pblicos estatales previstos en el
artculo 1 (Provincia de Buenos Aires, Municipios, entes descentralizados, empresas
estatales y de economa mixta). Por su parte, el art. 9 inc. 3 alude a la representacin
judicial de los entes estatales que comparezcan como actores. De esta manera,
aunque pueda parecer sobreabundante, el legislador ha credo conveniente aclarar que
el Estado en sentido amplio puede asumir el rol de actor en este tipo de proceso.
Asimismo, debemos dejar sentado que un organismo estatal, en su condicin de
demandante, podr orientar su pretensin contra otra reparticin pblica o contra un
particular.
4)El Defensor del Pueblo y las organizaciones no gubernamentales:
196
Con la consagracin constitucional, tanto en nacin como en provincia, de los
derechos de incidencia colectiva (art. 43 CN) o derechos colectivos (art. 20 Const.
Pcia Bs. As.), tambin llamados por alguna doctrina derechos o intereses difusos, por
la difcultad de identifcar a sus titulares; y caracterizados como aquellos que, sin
perjuicio de constituir verdaderos derechos de las personas, se referen a un bien
jurdico esencialmente indivisible (ej: medio ambiente sano, no contaminado; ecologa
y cuidado del hbitat, etc.) ha sido admitida la legitimacin activa para interponer
accin de amparo contra todo acto u omisin de autoridades pblicas o de
particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con
arbitrariedad o ilegalidad manifesta, derechos y garantas reconocidos por la
Constitucin, un tratado o una ley, al afectado, al Defensor del Pueblo y a las
Asociaciones protectoras de ciertos bienes (medio ambiente, competencia,
consumidores, etc.).
AMPARO COLECTIVO. Requisitos.
Debe haber una controversia judicial (contraposicin de intereses entre el
estado y usuarios o consumidores o asociaciones o gremios o colegio
profesional).
Debe existir una lesin actual e inminente. Tambin puede ser futura.
El Defensor del Pueblo tambin puede promover la accin de amparo colectivo.
Debe representar los intereses de la comunidad, no puede representar a un sector de
la comunidad para ir en contra del otro (por Ej. no podra promover la accin de
amparo con el tema del corralito, la corte desestimo la legitimacin).
5)El Fiscal de Estado (ver pto. 3).
13.2 Legitimacin pasiva: a) el Estado provincial; b) los municipios; c) los
particulares; d) las personas pblicas no estatales; e) el Tribunal de Cuentas y el
Tribunal Fiscal de Apelacin. Legitimacin de terceros: a) el coadyuvante. Tipos.
Caractersticas de su intervencin; b) terceros en general.
LEGITIMACIN PASIVA.
Uno de los grandes problemas que ocasion la interpretacin restrictiva de los
artculos 149 de la Constitucin de 1934 y 1 del Cdigo Varela fue la determinacin de
los actos administrativos susceptibles de ser revisados judicialmente en relacin a la
autoridad de la cual emanan. La SCJBA entendi que la autoridad administrativa
referida en aquellas disposiciones no poda ser otra que el Poder Ejecutivo
(incluyendo sus reparticiones descentralizadas) y las municipalidades bonaerenses.
En consecuencia neg la posibilidad de examinar los actos administrativos de los
Poderes Legislativo y Judicial.
197
A diferencia de lo que acontece con la legitimacin activa descripta en su art. 13, el
nuevo Cdigo no contiene una norma expresamente referida a la legitimacin
pasiva. Sin embargo, su articulado (siempre al cobijo del art. 166 de la Constitucin
Provincial) permite determinar con precisin quienes son los sujetos que pueden ser
legtimamente demandados.
1)El Estado local (en sentido lato):
La Provincia de Buenos Aires, las municipalidades y los entes descentralizados
aparecen expresamente citados en el ltimo prrafo del art. 166 de la Constitucin y
en el art. 1 del CCA. Podrn ser demandados en los casos gestados por el desempeo
de sus funciones administrativas, sea que se trate de su conducta activa u omisiva.
No interesa que la accin u omisin generadora del litigio provenga del Poder
Administrador o de otros Poderes del Estado. Existir legitimacin pasiva cuando el
rgano realice actividad administrativa aunque estructuralmente dependa del Poder
Judicial o del Poder Legislativo.
Naturalmente que al referirnos al Estado local lo hacemos en sentido amplio,
comprensivo de cualquier forma de descentralizacin funcional, incluyendo a las
empresas pblicas y a las sociedades de economa mixta.
2)Los particulares:
Las personas fsicas y jurdicas pueden ser demandados en el proceso contencioso
administrativo. No aludimos aqu a aquellos sujetos a los que se le han discernido
poderes o cometidos tpicamente estatales, sino a personas privadas cuya relacin con
las autoridades administrativas es circunstancial.
Tales sujetos pueden ser legitimados pasivos cuando sean parte de un contrato
administrativo y la Administracin resulte agraviada por su incumplimiento o invoque
alguna circunstancia vinculada con su interpretacin o ejecucin.
3)Las municipalidades:
Resulta tambin trascendente la referencia del inc. 1 art. 2 del nuevo Cdigo a la
posibilidad de accionar contra las municipalidades impugnando en forma directa
sus ordenanzas.
4)Las personas pblicas no estatales:
El art. 1 del nuevo Cdigo describe la competencia contencioso administrativa
aludiendo al conocimiento y decisin de los casos o controversias originados por el
ejercicio de funciones administrativas de los rganos estatales y otras personas.
Con esta ltima expresin se hace referencia a aquellos sujetos de derecho que
198
llevan a cabo tareas vinculadas con el inters general pero, por no pertenecer a los
cuadros ofciales, son considerados personas pblicas no estatales.
Es el caso de los colegios y cajas de previsin social para profesionales universitarios o
independientes, a cuyo respecto el Cdigo prev un procedimiento especial.
5)El caso especial de las empresas prestadoras de servicios pblicos y
constructoras de obras pblicas:
El inc. 2 art. 2 del nuevo Cdigo establece que corresponde al juez de lo contencioso
administrativo entender en los confictos que se susciten entre prestadores de
servicios pblicos o concesionarios de obras pblicas y usuarios, en cuanto se
encuentren regidas por el derecho administrativo.
La primera refexin apunta a resaltar que al aludir a prestadores de servicios pblicos
se incluye a todas las empresas privadas que asuman esa tarea cualquiera sea el ttulo
habilitante (contrato de locacin o de concesin, autorizacin, licencia o permiso).
En materia de obras pblicas, en cambio, el Cdigo contempla solamente el caso del
concesionario que construy la obra y percibe su precio directamente del
benefciario, ya que este es el nico supuesto en que puede generarse el conficto,
controversia o causa que posibilite la intervencin judicial.
En el caso de la locacin de obra u obra pblica a secas, ajena a la fgura de la
concesin, el precio de la obra es abonado por el comitente a la empresa constructora,
que queda desinteresada, y es la Administracin la que asume su mantenimiento y
administracin. Por tales razones, cualquier conficto vinculado con el uso de la obra
(se trate o no de un sistema de recupero del costo por peaje) deber entenderse con el
Estado.
6)El Tribunal de Cuentas y el Tribunal Fiscal de Apelacin.
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BS. AS.
Realiza el control externo de la hacienda pblica de la provincia. Lo encontramos
receptado en el Art. 159 de la Constitucin provincial. y se encuentra regulado por el
decreto ley 10.869.
Es un RGANO DE CONTROL ADMINISTRATIVO CON FUNCIONES
JURISDICCIONALES, es decir, que resuelve contiendas conforme a derecho. Sus
resoluciones son impugnables judicialmente a travs del Contencioso Administrativo.
LEGITIMACIN DE TERCEROS.
199
Las legitimaciones activa y pasiva pueden extenderse a los terceros de intervencin
voluntaria u obligatoria, que se colocarn junto al actor si titularizan su mismo
derecho sustancial o se alinearn junto al demandado si la pretensin actora es
tambin enderezada contra ellos. En cualquier caso deben encontrarse involucrados en
la relacin jurdica dentro de la cual se suscita el diferendo.
La posibilidad de que terceras personas sean convocadas o decidan libremente
intervenir en el proceso contencioso administrativo aparece tratada en los arts. 10 y 11
del CCA. Se contemplan dos situaciones cuya solucin, una vez ms, depende del
tipo de pretensin que d lugar al pleito.
1)Coadyuvantes:
El inc. 1 art. 10 dispone que los terceros directamente favorecidos por la actuacin u
omisin que diera lugar a la pretensin, intervendrn como coadyuvantes en
cualquier estado del proceso. Su intervencin no podr hacer retrotraer, interrumpir o
suspender el proceso cualquiera sea el estado en que intervengan. Se trata de la
misma fgura contemplada en el artculo 48 del Cdigo de 1906 (cdigo Varela).
El coadyuvante posee los mismos derechos que la parte con la que coadyuva, y la
sentencia recada en el pleito tendr efectos y har cosa juzgada respecto de l.
El nico requisito exigido por el art. 10 CCa para confgurar la legitimacin del
coadyuvante es que tenga un inters directo favorable a la anulacin o subsistencia
de la pretensin
2)Terceros en general:
El CCA establece en el art. 11 que la intervencin de los terceros en los dems
casos, es decir, cuando no intervengan como coadyuvantes, se regir por las
disposiciones contempladas en el CPCC.
Ello plantea algunos inconvenientes, teniendo en cuenta que la intervencin de
terceros en el proceso puede ser tanto voluntaria como coactiva:
- si es voluntaria, la actuacin del tercero que alegue un inters propio
(adhesin simple) se considera accesoria y subordinada de la parte a quien
apoyare; mientras que si acta con la misma legitimacin que el actor o el
demandado y se adhiere a alguno de ellos, se consuma una intervencin
principal autnoma, de naturaleza litisconsorcial.

- en la intervencin obligada, el tercero asume, tambin, la calidad de parte,
slo que (al igual que en la adhesin principal y autnoma), a diferencia de
lo que ocurre con el interviniente voluntario, no se encuentra constreido a
aceptar el proceso.
200
13.3 La Administracin en juicio. Representacin judicial del Estado provincial. El
Fiscal de Estado: su origen y carcter. Competencia.
La Administracin en juicio. Representacin judicial del Estado
provincial. EL FISCAL DE ESTADO.
Receptado en el Art. 55 de la Constitucin de la Pcia. de Bs. As. y regulado por ley
7543/69 y modifcaciones.
Atribuciones:
Representa y defende a la provincia en todos los juicios en que la misma sea
parte, sea de derecho pblico o privado (Ej. laborales, civiles, penales, etc).
Tambin interviene en actuaciones administrativas (se le pide la vista al fscal)
cuando estn en juego los intereses de la provincia.
Ejerce un control de legalidad, es decir, corrobora que el procedimiento se haya
llevado a cabo en forma regular.
El Cdigo Contencioso Administrativo determina que el traslado de la demanda debe
efectuarse al fscal de estado. La cedula va a su despacho.
Cuando el Fiscal de Estado promueve juicio contra la provincia, el organismo
encargado de representar en el proceso a la Provincia es la ASESORA GENERAL
DE GOBIERNO.
13.4 Requisitos de admisibilidad. Presupuestos procesales para habilitar la instancia.
Cuestin terminolgica. Concepto. Importancia. Oportunidades procesales para el
pronunciamiento de habilitacin de la instancia.
Requisitos de admisibilidad.
Para que la relacin jurdico-procesal quede vlidamente constituida y el juez pueda
entrar a conocer en la cuestin de fondo, es preciso el cumplimiento de una serie de
condiciones, denominadas tradicionalmente requisitos de admisibilidad de la
pretensin. La existencia de recaudos de admisibilidad en todo proceso obedece,
segn los casos, a una adecuada ordenacin del proceso y a razones de seguridad
jurdica.
En los juicios contencioso-administrativos, adems de los recaudos de admisibilidad
comunes a todos los procesos, los distintos ordenamientos jurdicos exigen,
generalmente, el cumplimiento de otros presupuestos especfcos propios de este tipo
de litigios.
201
Estos requisitos varan debido a la distinta naturaleza y diversas pretensiones
procesales que pueden hacerse valer, de modo tal que no son los mismos los
recaudos exigibles para demandar la nulidad de un acto administrativo que los que
corresponden a la pretensin meramente declarativa, por citar slo un ejemplo.
Examen de admisibilidad de la pretensin.
Antes de dar traslado a la demanda, el rgano judicial tiene que efectuar el examen de
admisibilidad de la pretensin. A tal fn, el CCA, en los arts. 30 32 contempla un
trmite especial, conocido como habilitacin de la instancia.
Hay que tener presente que son 2 los momentos procesales en los cuales el rgano
jurisdiccional puede verifcar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. El
primero de ellos acontece en la etapa preliminar del proceso, en la cual el juez debe
efectuar de ofcio esa labor (a la cual nos hemos referido en el prrafo anterior); el
segundo momento, con motivo de la oposicin de alguna de las excepciones previas
de inadmisibilidad de la pretensin previstas en el art. 35 CCA.
La fnalidad de esta incidencia procesal es doble:
- por un lado, evitar la tramitacin de una pretensin procesal administrativa
hasta el fnal cuando media una causa de inadmisibilidad, ya que ello
signifcara un verdadero dispendio de actividad jurisdiccional.

- pero adems, esta es la ocasin para enmendar aquellos defectos procesales
subsanables que pudiera tener la demanda.
La habilitacin de la instancia.
Las legislaciones contencioso administrativas provinciales, en general, no utilizan esta
fgura. La mayora de ellas, incluso el derogado Cdigo Varela, ha reglado un trmite
inicial de admisin de la demanda en el cual el tribunal evala el cumplimiento de los
presupuestos procesales. De ah que es posible afrmar que esta expresin es de cuo
federal. No obstante ello, se ha generalizado el uso de la misma para referirse a la
etapa inicial de los juicios contencioso administrativos en la cual el juez, antes de
dar traslado a la demanda, requiere la remisin de las actuaciones administrativas y
sobre la base de ellas y el escrito de la demanda, efecta el examen de admisibilidad
de la pretensin.
Iniciacin del procedimiento de habilitacin de la instancia.
El procedimiento de habilitacin de la instancia comienza con el requerimiento por
ofcio judicial al rgano o ente correspondiente para que remita los expedientes
administrativos relacionados con la pretensin deducida. El plazo que tiene el rgano
para remitirlos es de 15 das, debiendo remitirse los expedientes en su totalidad.
202
Una vez recibidos en Secretara, la parte actora, dentro de los 15 das de notifcada
por cdula de tal recepcin, podr ampliar o transformar la demanda.
Cumplido este trmite o vencido el plazo para hacerlo, el juez debe proceder a
efectuar el anlisis de admisibilidad de la pretensin.
En caso de que no se remitieran los expedientes en el plazo correspondiente, el juez
debe continuar el trmite de la causa y proceder a efectuar el examen de
admisibilidad de la pretensin, tomando como base la exposicin de los hechos
contenida en la demanda, sin perjuicio de la facultad de la demandada de ofrecer y
producir toda la prueba que estime corresponde a su derecho.
Evaluacin de las condiciones de admisibilidad.
En el examen de admisibilidad, el juez podr:
1)declararse incompetente y remitir los autos al tribunal considerado
competente si perteneciere a la jurisdiccin provincial; en caso contrario
dispondr su archivo.

2)declararse competente y advertir que no concurre alguna condicin de
admisibilidad de la pretensin. Ahora bien, si el defecto es susceptible de
saneamiento, el juez otorgar un plazo a tal efecto (nunca inferior a 5 das), bajo
apercibimiento de desestimar la pretensin.
3)declararse competente y admisible la pretensin y, por ende, disponer que se
corra traslado de la demanda.
13.5 Los presupuestos procesales especiales: a) el agotamiento de la va
administrativa. Rgimen legal. Evolucin jurisprudencial. Situaciones de silencio
denegatorio; b) plazo para interponer la demanda. Naturaleza. Inicio del cmputo:
distintos supuestos. El plazo frente al silencio denegatorio. Tratamiento en el cdigo
Varela, en el DEC/LEY 7.647, en la Ord. Gral. 267 y en la LEY 12.008; c) pago previo.
Procedencia. Excepciones. Constitucionalidad.
El agotamiento de la va administrativa.
Evolucin.
Rgimen del agotamiento de la va administrativa antes de la vigencia del
nuevo CCA.
Los textos constitucionales provinciales de 1873 (art. 156 inc. 3), de 1889 (art. 157 inc. 3)
y de 1934 (art. 149 inc. 3), si bien no establecan la deduccin de recursos
administrativos como condicin para acceder a la instancia judicial, s exigan el
trnsito previo por la va administrativa. En efecto, en ellos slo se requera para dejar
203
expedita la revisin judicial la previa denegatoria al reconocimiento de los derechos
que se gestionaban por la parte interesada.
En rigor, el presupuesto del agotamiento de la va administrativa aparece en el viejo
Cdigo de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de
Buenos Aires en el art. 28 inc. 1, en el cual se dispona que la demanda procesal deba
interponerse respecto de resoluciones administrativas defnitivas contra las cuales
no hubiera recurso administrativo alguno.
De modo tal que slo eran pasibles de impugnacin judicial aquellas resoluciones
que ponan fn a la va administrativa por haber sido dictadas por los rganos con la
ms alta competencia en la materia, una vez agotados todos los medios de
impugnacin previstos en el rgimen de procedimiento administrativo.
En la prctica, la determinacin de cundo un acto causaba estado o agotaba la va
administrativa gener ms de un caso de denegacin de justicia.
Uno de los grandes problemas se present en relacin a la obligatoriedad de
interponer el recurso de revocatoria previsto en el rgimen del procedimiento
administrativo provincial y municipal (DEC/LEY 7647 art. 86 y OG 267), a los fnes de
habilitar la instancia judicial.
Respecto del tema, la SCJBA estableci distintos criterios:
- en un primer perodo, sostuvo que el acto administrativo dictado por la
mxima autoridad administrativa, habiendo mediado audiencia con el
interesado, agotaba la va, no siendo preciso, entonces, interponer el recurso
de revocatoria, el cual slo era obligatorio cuando el acto era dictado de ofcio

- en 1974, al fallar en la causa GIMENEZ, se abandon dicho criterio,
otorgando carcter obligatorio a la revocatoria en todos los casos,
independientemente de que haya habido o no audiencia previa con el
interesado

- una tercera etapa en la SCJBA se inicia a mediados de 1979, a partir de los
fallos BRETAL, GUNAWARDANA y PAICO S.A.C.I.. La SCJBA retoma
su primigenia doctrina, sosteniendo que a fn de agotar la va administrativa, el
recurso de revocatoria slo resultaba obligatorio respecto de los actos dictados
de ofcio por el rgano superior o cuando se trataba de actos de alcance general
- fnalmente, un nuevo viraje jurisprudencial se oper (y se mantiene vigente)
con el fallo LESIEUX. La SCJBA retoma el criterio restrictivo sentado en el
fallo Jimnez, disponiendo que la interposicin del recurso de revocatoria
constituye un requisito insoslayable para abrir la instancia judicial. Sin
embargo, excepta su deduccin frente a los actos que desestimen un recurso
jerrquico.
204
El criterio en cuestin fue desconocido por la CSJN en el caso SACOAR, del ao
1998, por considerar que el tribunal local incurri en un injustifcado rigorismo
formal incompatible con el derecho de defensa, porque la deduccin del recurso de
revocatoria en tales casos constituye un ritualismo intil.
La reforma de 1994 y el agotamiento de la va.
El agotamiento de la va ha tenido en los ltimos tiempos una expansin desmesurada,
llevando su aplicacin a supuestos en los que no se justifca, convirtindose en un
trmite intil y dilatorio para el acceso a la revisin judicial.
Por tal motivo, en concordancia con el principio de tutela judicial efectiva
consagrado en el art. 15 de la Constitucin de la Provincia, y con clara fnalidad de
reducir el mbito de aplicacin de esta exigencia, el constituyente bonaerense ha
establecido en el art. 166, ltimo prrafo, que la ley establecer los supuestos en que
resulte obligatorio agotar la va administrativa.
El rgimen del agotamiento de la va administrativa en el nuevo CCA.
En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 in fne de la Constitucin provincial y en
consonancia con el art. 15 del mismo cuerpo legal, el CCA (ley 12.008) haba
establecido un rgimen de agotamiento de la va en el cual no slo se acotaban los
supuestos en que dicho recaudo era obligatorio, sino que tambin se simplifcaba y
agilizaba el trmite.
Sin embargo, la reforma introducida al art. 14 CCA por la LEY 13.101 (en octubre de
2003) ha alterado profundamente la situacin pues, en abierta contradiccin con lo
establecido en el art. 166 ya mencionado, sent como regla la necesidad de agotar la
va en todos los casos, con excepcin de los supuestos que menciona el mismo art.
Situaciones de silencio administrativo.
La regulacin del silencio administrativo en el nuevo CCA no ha sufrido grandes
modifcaciones respecto del rgimen antes vigente. En efecto, la igual que en el Cdigo
Varela, se distingue, en funcin de la etapa del procedimiento administrativo en que
la administracin demora su respuesta, entre dos tipos de silencio:
- en la decisin defnitiva, regulado en el art. 16 inc. 1 CCA, se confgura
cuando, sustanciado totalmente el procedimiento y estando en condiciones
de ser resuelto, el rgano competente omite dictar la resolucin
correspondiente.

- en el trmite, regulado en el art. 16 inc. 2 CCA, se produce cuando la autoridad
no dicta las providencias necesarias para impulsar o urgir el procedimiento.
205
Ambos tipos de silencio generan la misma consecuencia: permiten al interesado
iniciar el pleito contencioso-administrativo y habilitan al juez a pronunciarse sobre
la cuestin de fondo que motiv el reclamo previo y la consiguiente denegatoria
fcta.
Requisitos para la confguracin del silencio denegatorio.
En esencia, los requisitos para la confguracin del silencio administrativo son:
1.presentacin de alguna peticin administrativa: es el primer requisito que
debe concurrir; la peticin puede ser reclamativa o declarativa, ante cualquiera
de los entes mencionados en el art. 1 CCA.
El silencio denegatorio no opera en los procedimientos iniciados de ofcio.
2.primer perodo de inactividad administrativa: el silencio administrativo es una
consecuencia de la obligacin de resolver de la autoridad administrativa, el cual
no se agota con el hecho de que el administrado pueda pedir, sino que exige
una respuesta. De ah que para que se confgure debe haber vencido el plazo
que alguno de los entes mencionados en el art. 1 CCA tuviese para resolver
un recurso, reclamo o peticin planteada en sede administrativa, o cuando
omitieran o retardaren el dictado de los actos de trmite o preparatorios.

3.pedido de pronto despacho: el silencio administrativo no se produce
automticamente por el mero vencimiento del plazo para resolver, sino que es
menester que el reclamante o recurrente urja el procedimiento mediante la
presentacin de una solicitud de pronto despacho, ya sea:
- ante la dependencia donde se hallaren radicadas las actuaciones.
- ante el rgano responsable del procedimiento.
- ante la autoridad jerrquica superior con competencia resolutoria
fnal.
4. segundo perodo de inactividad administrativa: despus de efectuada la
presentacin antes examinada, debe transcurrir un plazo de 30 das hbiles
administrativos, no hbiles judiciales, sin que se dictare el acto correspondiente.
El silencio administrativo y las resoluciones tardas.
Lo primero que tenemos que tener en cuenta es que la obligacin de resolver las
peticiones administrativas no se extingue por el mero transcurso del plazo
establecido para ello, ni tampoco cuando se confgura el silencio administrativo.
206
El CCA no contempla ninguna solucin para las situaciones que pueden suscitarse
cuando, producida la denegatoria fcta, se dicta un acto tardo. Estimamos que para
dar una adecuada respuesta a los interrogantes que ello plantea, debe siempre
tomarse como referencia el art. 15 de la Constitucin provincial, referido a la tutela
judicial efectiva.
Los supuestos que pueden plantearse son:
resolucin de la Administracin que desestima la peticin efectuada cuando
el pleito an no se ha iniciado: en este caso, ser menester impugnar
judicialmente el acto y, si corresponde, recurrirlo en forma previa en sede
administrativa para agotar la va.

resolucin de la Administracin que desestima la peticin efectuada cuando
el pleito ya se ha iniciado: se ha entendido que, mientras la litis no est
trabada, es posible ampliar la demanda.
resolucin de la Administracin que admite la peticin efectuada cuando el
pleito ya se ha iniciado: a diferencia de los supuestos anterior, el caso deviene
abstracto, ya que, debido al cambio de circunstancias imperantes al momento
del inicio del litigio, es innecesaria o inefcaz la intervencin de los rganos
judiciales.
Plazo para interponer la demanda.
El CCA exige, como la generalidad de las legislaciones en nuestra materia, que la
pretensin contencioso-administrativa sea interpuesta dentro de un plazo procesal,
cuya duracin es normalmente breve.
Naturaleza del plazo para interponer la demanda.
El requisito del plazo para la interposicin de la demanda estaba consagrado en forma
expresa en el texto constitucional de 1934. En efecto, el art. 149 inc. 3 dispona: la ley
determinar el plazo dentro del cual podr deducirse la accin ante la Suprema Corte
de Justicia.
El art. 13 del CPCA haba reglamentado el precepto constitucional antes citado,
estableciendo un plazo nico y general de 30 das hbiles para presentar la demanda
contencioso-administrativa ante la SCJBA, computados a partir del da siguiente al de
la notifcacin del acto administrativo defnitivo denegatorio que agotaba la va.
En el nuevo rgimen, si bien se mantiene el recaudo del plazo para demandar, ste no
tiene base constitucional, sino que ha sido previsto por el legislador (arts. 18, 69 inc.
207
1, 72 prr. 1, 74 inc. 2 ap. 2 y 75 inc. 2 CCA). Adems, no se contempla un nico plazo
para promover el pleito sino 2 (90 o 60 das), ambos ms extensos que en el
ordenamiento anterior.
La regulacin del plazo para demandar en la provincia de Buenos Aires.
El plazo de 90 das es aplicable a las siguientes pretensiones:
1.anulacin, cuando tramite bajo las reglas del procedimiento ordinario.

2.resarcitoria, cuando es articulada en forma accesoria a la de anulacin.
3.de restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses tutelados.
4.de cese de vas de hecho administrativas.
El plazo de 60 das es aplicable a aquellas pretensiones que tramiten bajo las reglas
de los procedimientos especiales:
1.proceso sumario de ilegitimidad.

2. impugnacin de sanciones en materia de empleo pblico.
3.impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios o consejos
profesionales y de cajas de previsin social de profesionales.
Existen algunas pretensiones que no son alcanzadas por el requisito del plazo para
demandar:
1.la pretensin de daos y perjuicios, salvo cuando se deduzca en forma
accesoria de la anulatoria.

2.la pretensin meramente declarativa.
3.la pretensin de amparo por mora.
4.la pretensin impugnatoria en forma directa de ordenanzas municipales.
5.y cuando se produzca el silencio denegatorio.
Cmputo del plazo.
El plazo para demandar se computa por das hbiles judiciales. Por tal motivo, no
deben contarse los das inhbiles ni los trminos judiciales suspendidos.
Segn el art. 18 CCA, el plazo se computa de la siguiente manera:
208
a)pretensin de impugnacin de actos administrativos de alcance individual: el
plazo comienza a partir del da siguiente al de la notifcacin al interesado del
acto defnitivo o asimilable que recaiga en la va administrativa. Vale la misma
regla para la impugnacin de actos de alcance individual y de alcance general.

b)pretensin de impugnacin directa de actos de alcance general dictados por la
autoridad jerrquica superior o por el rgano con competencia delegada: el
plazo comienza a correr a partir del da siguiente al de su publicacin en el BO.
c)pretensin de impugnacin directa de actos de alcance general dictado por
autoridades inferiores que requieren agotar la va: en este caso, el cmputo del
plazo se inicia a partir del da siguiente al de la fecha de notifcacin al
interesado del acto defnitivo y que agota la va administrativa.

d)pretensin resarcitoria fundada en el dictado de actos administrativos
ilegtimos: cuando se demanda el pago de una indemnizacin por perjuicios
derivados de actos administrativos de alcance general o particular antijurdicos,
presentada en forma conjunta con la impugnatoria, el curso del plazo comienza
a correr el da siguiente al de la fecha de notifcacin al interesado del acto
defnitivo y que agota la va administrativa.
e)pretensin de impugnacin de vas de hecho: el plazo se computa a partir del
da siguiente al conocimiento por el afectado de la va de hecho.
f)pretensin de restablecimiento de derechos: el plazo comienza a contarse a
partir del momento en que el interesado es notifcado de la decisin
administrativa que afecta el status jurdico del actor y que ste intenta por la va
judicial restablecer.
El pago previo en el CCA de la provincia.
El requisito del solve et repete, en su formulacin ms amplia, exige que la
impugnacin judicial o administrativa de cualquier acto administrativo que
contenga o implique la liquidacin de un crdito a favor del Estado slo es posible si
el particular se aviene previamente a realizar su pago.
La regulacin del pago previo en el CCA.
El nuevo CCA no elimina el instituto del solve et repete, sino que efecta en su art. 19
una regulacin atenuada del mismo, al limitar sustancialmente su aplicacin en los
pleitos en los que se impugne un acto administrativo que imponga una obligacin
tributaria de dar sumas de dinero, marginando los crditos de origen no tributario.
209
Adems, expresamente precisa que el requisito en cuestin no es exigible respecto de
las multas y los recargos, lo cual se justifca ya que, debido a la naturaleza
sancionatoria de ambos, no pueden ser considerados como integrantes de la masa de
recursos normales con los que se fnancia la actividad estatal.
Asimismo, el art. 19 inc. 3 dispensa su aplicacin en los siguientes supuestos:
- cuando su imposicin confgurase un supuesto de denegacin de justicia: ello
ocurre cuando, debido a la desproporcionada magnitud del monto que debe
abonar el actor respecto de su concreta capacidad econmica, se torna ilusorio
su derecho de defensa. Para que proceda la dispensa es necesario alegar y
demostrar la falta de capacidad econmica para dar satisfaccin al monto que
debe depositarse.
- cuando se deduzca la pretensin meramente declarativa prevista en el art. 12
inc. 4 CCA.
Constitucionalidad del principio solve et repete.
La CSJN, en forma inveterada, sostiene que la regla del solve et repete resulta
constitucional, ya que no restringe indebidamente el derecho de defensa en juicio
(art. 18 CN) ni contrara el art. 8 inc. 1 de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos.
Tambin la SCJBA, en armona con el criterio del ms alto tribunal, ha rechazado los
planteos de inconstitucionalidad de este requisito.
Sin embargo, esta exigencia ha sido morigerada en aquellos casos en los que su
cumplimiento obstaculiza el real y efectivamente el acceso a la justicia, lo cual
acontece cuando se acredita que existe una desproporcionada magnitud entre la suma
que debe pagar el contribuyente y su concreta capacidad econmica o estado
patrimonial.
210
(continuacin).
14.1 Iniciacin del proceso administrativo. Accin y recurso. La demanda en la LEY
12.008. Pluralidad de plazos para su interposicin (ver unidad 13 pto. 5). Requisitos.
Autosufciencia. Las pretensiones y la va administrativa previa. Modifcacin de sus
fundamentos jurdicos. Ampliacin de la demanda. El caso de la resolucin tarda
(ver unidad 13 pto. 5).
Iniciacin del proceso administrativo. Accin y recurso.
La demanda.
La etapa introductiva comienza con la interposicin de la demanda, con la cual se
inicia el proceso. Ella puede tener una o ms pretensiones.
Junto con el escrito de demanda debe acompaarse toda la prueba documental que
estuviera en poder del demandante, ofrecindose la restante, cuya produccin se
proponga en el proceso.
Requisitos de la demanda.
CCA art. 27 (Texto segn Ley 13101). Estructura y formalidades.
La demanda ser presentada por escrito y contendr:
1. El nombre y apellido, domicilio real o legal segn corresponda, domicilio
especial constituido y dems condiciones personales del demandante.
2. El nombre y apellido, domicilio y dems condiciones personales del
demandado.
3. La individualizacin y contenido de la actuacin u omisin administrativa que
confgura el caso, precisando los motivos por los que se considera lesionado,
afectado o desconocido el derecho o inters jurdicamente tutelado del
demandante.
4. La relacin metdica y explicada de las circunstancias del caso, con especial
referencia a los hechos en que se funde la pretensin, expuestos en modo conciso
y claro.
5. El derecho en que se funda la pretensin, expuesto sucintamente.
6. La justifcacin de la competencia del juzgado.
7. El ofrecimiento pormenorizado de toda la prueba cuya produccin se propone
en el proceso.
211
El objeto y alcance de la pretensin, expuestos con claridad y precisin. Deber
fjarse el monto reclamado, salvo cuando a la actora no le fuere posible
determinarlo al promover la demanda, por las circunstancias del caso o porque la
estimacin dependiera de elementos no establecidos defnitivamente al momento
de la pretensin. En tales supuestos no proceder la excepcin de defecto legal. La
sentencia determinar, en su caso, el monto que resulte de las pruebas producidas.
Las pretensiones procesales del CCA y el agotamiento de la va
administrativa.
1.pretensin anulatoria: es aquella que tiene por objeto la declaracin de
invalidez de actos administrativos de alcance individual o general, y tambin
ordenanzas municipales, cuyo juzgamiento en sede contencioso-administrativa
resulta indudable.
a.Impugnacin de actos administrativos de alcance individual:
corresponde agotar la va administrativa cuando se impugnen en sede
judicial actos administrativos de alcance particular que revistan la
condicin de defnitivos o asimilables a tales cuando no emanen de la
autoridad jerrquica superior con competencia resolutoria fnal o de
los rganos con competencia delegada de aqulla. En el rgimen
actual, ante los actos administrativos defnitivos (o asimilables a tales) de
la autoridad jerrquica superior con competencia decisoria fnal, o de los
rganos con competencia delegada, el recurso de revocatoria tiene
carcter potestativo para el interesado.

b.Impugnacin de actos de alcance general: existen 2 vas para
cuestionar judicialmente este tipo de actos: directa (art. 14 inc. 1) e
indirecta (art. 14 inc. 2). Mediante la primera, se controvierte en forma
inmediata la decisin de contenido general. Por la segunda, se produce
la impugnacin del acto de alcance general por medio del
cuestionamiento de los actos de aplicacin de aqul mediante los
recursos administrativos.
El art. 14 inc. 1 slo habilita la demandabilidad directa cuando el acto de alcance
general emane de la autoridad jerrquica superior o del rgano con competencia
delegada por aqulla. Si el acto lo dicta una autoridad inferior, ser preciso agotar la
va. El problema es que ni el CCA ni la LPABA han establecido la va procedimental
para ello. Por ello, y ante el desacople existente entre estos dos cuerpos legales,
corresponde efectuar una interpretacin que no limite, sino que facilite el acceso a la
jurisdiccin.
A su vez, cuando se controviertan actos generales por la va indirecta, la exigencia de
agotar la va tambin depender de la jerarqua de la autoridad que dict el acto
defnitivo de ejecucin de aqul. Si el acto eman del rgano superior con
212
competencia decisoria fnal o de un rgano con competencia delegada, no ser preciso
deducir recurso administrativo alguno. En cambio, si el acto de aplicacin eman de
una autoridad jerrquicamente inferior, ser preciso deducir recurso jerrquico para
dejar abierta la va judicial.
c.Impugnacin directa de ordenanzas municipales: las ordenanzas
municipales de alcance general son susceptibles de ser cuestionadas en
forma directa o indirecta (al igual que los actos administrativos de
carcter general).
El texto del art. 14 anterior a la reforma de la LEY 13.101, dispona en forma expresa
que cuando se cuestionara judicialmente en forma directa una ordenanza municipal
de carcter general no era necesario tramitar va administrativa previa; mientras que
cuando ese cuestionamiento fuera en forma indirecta, a travs de la impugnacin de
sus actos de aplicacin, eran aplicables las reglas establecidas para la impugnacin
de actos individuales.
La reforma de la LEY 13.101 no ha producido cambio alguno respecto al tema.
2.pretensin meramente declarativa: conforme lo determina el art. 14, no es
aplicable el presupuesto del agotamiento de la va administrativa respecto de
la pretensin meramente declarativa, cuyo objeto es obtener la declaracin de
certeza sobre una determinada relacin o situacin jurdica regidas por el
3.pretensin de cese de vas de hecho administrativas: con buen criterio, el
legislador no ha condicionado la admisibilidad de esta pretensin al
requisito del trnsito previo por la va administrativa, pues aqulla puede
deducirse directamente en sede judicial.
4.pretensin de daos y perjuicios: la pretensin por daos y perjuicios no
fgura entre las excepciones al enunciado del art. 14, por lo que una primera
lectura podra conducir a la conclusin de que no quedara alcanzada por el
agotamiento de la va administrativa. Sin embargo, creemos que no es as
(CASSAGNE-PERRINO).
En efecto, cuando se demanda una reparacin cuya causa se encuentra en el obrar
ilegtimo de la Administracin, el art. 20 del CCA habilita al interesado a deducir la
pretensin de daos y perjuicios en forma simultnea y juntamente con la
impugnatoria, o a deducirla en forma autnoma, luego de fnalizado el proceso de
anulacin que le sirve de sustento.
Ello no es aplicable tratndose de pretensiones indemnizatorias que no se funden en la
ilegitimidad de actos administrativos, sino en otras causas, como ser la responsabilidad
por acto vlido o las derivadas de hechos o vas de hecho administrativas.
213
5.pretensin de restablecimiento de derechos: mediante este remedio procesal
se pretende el restablecimiento, la superacin o reconstruccin de un estado
anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegtimo que el
actor no est obligado a soportar. Al igual que acontece con la pretensin
anterior, sta tampoco est mencionada en el art. 14 CCA como una de las
excepciones al agotamiento de la va administrativa. No obstante, por las
mismas razones expuestas en el apartado anterior, entendemos que la regla
que aqu se impone es la de la demandabilidad directa. Dicho principio se
vera exceptuado cuando el planteo efectuado lleve consigo o se identifque con
la declaracin de invalidez de un acto administrativo que requiera, para su
revisin judicial, el agotamiento de la va administrativa.

6.pretensin de amparo por mora: el amparo por mora tampoco aparece
mencionado entre las excepciones al art. 14. No obstante, por las razones
expuestas en los 2 casos anteriores, entendemos que rige el criterio general de
la demandabilidad directa. Adems, el agotamiento de la va supone la
existencia de un acto administrativo susceptible de ser impugnado en sede
administrativa, y este es, precisamente, el elemento que debe faltar para que sea
admisible la pretensin de amparo por mora.
7.en razn del comportamiento de la autoridad administrativa y cuando la va
administrativa constituya una carga excesiva o intil: en el art. 14 inc. 1 CCA
expresamente se excluye el trnsito por las vas previas administrativas
cuando medie una clara conducta de la demandada que haga presumir la
inefcacia cierta de acudir a una va administrativa de impugnacin o cuando,
en atencin a particulares circunstancias del caso, exigirla resultare para el
interesado una carga excesiva.
8.agotamiento de la va ante los tribunales administrativos, los entes regulares
de servicios pblicos privatizados y autoridades de control::
a.Tribunales administrativos: en el mbito local existen 2 tribunales
administrativos: el TRIBUNAL DE CUENTAS y el TRIBUNAL
FISCAL. En ambos casos, las decisiones que agoten la va
administrativa, emanada de dichos cuerpos, son impugnables ante la
Cmara Contencioso Administrativa.
Tribunal de Cuentas: no existe ninguna va recursiva previa de
interposicin obligatoria para poder concurrir al rgano judicial.
Los actos del Tribunal son directamente impugnables en sede
judicial. La ley orgnica del Tribunal de Cuentas prev un
recurso de revisin, pero es meramente facultativo.

Tribunal Fiscal: en materia tributaria, para agotar la va es
preciso deducir, a opcin del interesado, recurso de
reconsideracin o de apelacin.
214
b.Entes reguladores: respecto de ellos se han establecido procedimientos
especiales que se sustancian ante los denominados entes o agencias
reguladoras.
Ampliacin y modifcacin de la demanda.
CCA art. 32 (Texto Ley 13101). Ampliacin o transformacin de la demanda.
Recibidos los expedientes administrativos en Secretara, la parte actora, dentro de
los quince (15) das de notifcada por cdula tal recepcin, podr ampliar o
transformar la demanda. Cumplido el referido trmite o vencido el plazo, el Juez
dispondr correr traslado de la demanda, previo examen de admisibilidad
conforme a lo dispuesto en el artculo 31 del presente Cdigo.
14.2 Proceso ordinario. Traslado de la demanda. Excepciones de previo y especial
pronunciamiento. Contestacin de la demanda. Reconvencin. Planteamiento de
excepciones no articuladas como previas. Posibilidad del Fiscal de Estado de
modifcar el criterio de la Administracin.
Proceso ordinario.
Las caractersticas del proceso ordinario son similares a las que regulan este tipo de
proceso en el CPCC, con las peculiaridades propias del contencioso administrativo.
En tal sentido, el proceso ordinario es un proceso de plena cognicin, que se
caracteriza por su amplitud, residualidad y subsidiariedad.
- amplitud, en cuanto a las pretensiones susceptibles de tramitarse por esta va;
por las medidas de prueba a producir; y por el marco de conocimiento del
rgano judicial.

- es residual porque es el cauce idneo para la tramitacin de las diversas
pretensiones enumeradas en el art. 12 CCA, salvo aquellas que tienen un
trmite diferencial (lo cual acontece por las caractersticas de su objeto o por
decisin del legislador).
- es un proceso subsidiario, porque las normas que lo gobiernan son de
aplicacin supletoria en los procesos especiales.
Etapas del proceso ordinario.
Como todo proceso ordinario, tiene 3 etapas:
1)introductiva.
2)probatoria.
215
3)decisoria.
Traslado de la demanda.
CCA art. 33. Notifcacin de la demanda.
La demanda se notifcar:
1. Al Fiscal de Estado, cuando la pretensin fuere dirigida contra la Provincia o un
ente provincial cuya representacin legal le correspondiere.
2. Al Intendente Municipal, cuando la pretensin fuere dirigida contra una
Municipalidad. Si se tratare de una impugnacin contra una ordenanza municipal,
tambin deber notifcarse al Presidente del Concejo Deliberante.
3. A la autoridad superior del ente descentralizado provincial cuando la pretensin
fuere dirigida contra aqul, cuya representacin procesal no estuviere a cargo del
Fiscal de Estado.
4. A la autoridad superior del ente descentralizado municipal, cuando la
pretensin fuere dirigida en su contra.
5. A la autoridad superior de la persona pblica no estatal, cuando la pretensin
fuere dirigida en su contra.
6. Al particular demandado, con arreglo a las reglas del Cdigo Procesal Civil y
Comercial.
7. Al Asesor General de Gobierno, cuando se diere el supuesto del artculo 9 inciso
2) del presente Cdigo.
Excepciones de previo y especial pronunciamiento.
En el rgimen del CCA, todas las excepciones son de previo y especial
pronunciamiento, debiendo ser deducidas dentro de los primeros 15 das de plazo
para contestar la demanda, a excepcin de las de falta de legitimacin para obrar y
de prescripcin, que tambin podrn oponerse como defensa de fondo al contestar la
demanda.
La solucin acordada por la ley es acertada, ya que resulta irrazonable y acarrea un
dispendio intil de actividad procesal el hecho de sustanciar un proceso para arribar al
dictado de una sentencia defnitiva que rechace la pretensin, sin abordar la cuestin
de fondo en debate, porque concurre alguna de las causales que justifcan la deduccin
de excepciones.
Supuestos contemplados.
CCA art. 35 (Texto segn Ley 13101). Excepciones admisibles.
1. Slo se admitirn como previas las siguientes excepciones:
a) Incompetencia del juez.
b) Falta de personera en el demandante, en el demandado o en sus representantes.
c) Litispendencia.
d) Defecto legal en el modo de proponer la demanda, por no cumplir con los
requisitos enumerados en el artculo 27 del presente Cdigo.
e) Cosa Juzgada.
216
f) Transaccin, conciliacin y desistimiento del derecho.
g) Falta de legitimacin para obrar en el demandante o en el demandado cuando
fuere manifesta, sin perjuicio, en caso de no ocurrir esta ltima circunstancia, de
que el juez la considere en la sentencia defnitiva.
h) Prescripcin.
i) Inadmisibilidad de la pretensin, por no cumplir con los requisitos previstos en
los artculos 14, 15, 16, 18 y 19 del presente Cdigo, por demandarse la nulidad
de un acto administrativo consentido o impugnarse un acto que no revista la
condicin de defnitivo o asimilable, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 14.
2. Las excepciones enumeradas en los apartados g) y h) podrn tambin oponerse
como defensa de fondo al contestar la demanda.
Trmite de las excepciones.
CCA art. 34 (Texto Ley 13101). Plazo y forma de oponerlas.
1. Dentro de los primeros quince (15) das del plazo para contestar la demanda, la
demandada podr oponer, en un solo escrito, las excepciones de previo y especial
pronunciamiento previstas en el artculo siguiente. La oposicin de excepciones
suspende el plazo para contestar la demanda en relacin a todos los emplazados en
la causa, an respecto de aquellos que no las hubieren opuesto.
2. Con el escrito respectivo se acompaar toda la prueba documental y se ofrecer
la restante.
3. Del escrito de oposicin de excepciones se correr traslado a la parte contraria,
quien deber contestarlo dentro de los cinco (5) das de notifcado, personalmente o
por cdula, plazo en el cual deber agregar la prueba documental y ofrecer la
restante.
4. Contestado el traslado o vencido el trmino para hacerlo, y no habindose
ofrecido prueba, o siendo sta desestimada por el juez llamar autos para resolver,
debiendo pronunciarse en un plazo de quince (15) das.
5. Si se ofreciere prueba y el Juez la considerase procedente, se abrir un perodo
para su produccin no mayor de diez (10) das, vencido el cual se proceder
conforme a lo dispuesto en el inciso anterior.
6. Las reglas previstas en el presente Captulo se aplicarn, en lo pertinente, al
trmite de las excepciones opuestas contra la reconvencin.
Resolucin de las excepciones.
CCA art. 36 (Texto segn Ley 13101). Resolucin de las excepciones:
1. La decisin del juez que desestimare las excepciones planteadas, ordenar la
reanudacin del plazo para contestar la demanda, lo que deber hacerse dentro de
los treinta (30) das de notifcada.
2. En el supuesto de admitirse las excepciones, el juez proceder de la siguiente
manera:
a) En el caso de la excepcin prevista en el inciso 1), apartado a) del artculo
anterior, aplicar lo dispuesto en el artculo 8.
b) En el caso de las excepciones previstas en los apartados b) y d) del artculo
anterior, fjar el plazo dentro del cual deben subsanarse los defectos, bajo
apercibimiento de tener al demandante por desistido del proceso. Subsanados
ellos, se aplicar lo dispuesto en el inciso anterior.
217
c) En el supuesto de las excepciones previstas en el inciso 1) apartado i) del artculo
anterior, cuando se referan a la falta de agotamiento de la va administrativa o a la
no confguracin del silencio administrativo, conforme a lo dispuesto en los
artculos 14 y 16, determinar si fuere procedente, el modo de subsanar tales
defectos, aplicndose lo dispuesto en el apartado anterior. Caso contrario, se
declarar la inadmisibilidad de la pretensin.
d) En el caso de las excepciones previstas en el inciso 1) apartados c), e), f), g) y h)
del artculo anterior, as como en el supuesto previsto en el apartado i) del mismo
precepto, en lo referente a los casos no previstos en los apartados precedentes de
este artculo, se declarar la inadmisibilidad de la pretensin.
Planteamiento de excepciones no articuladas como previas.
Ya dijimos que todas las excepciones contempladas en el art. 35 del CCA revisten la
condicin de ser de previo y especial pronunciamiento. No obstante ello, existen 2
excepciones que pueden plantearse como defensa de fondo al contestar la demanda:
- la de falta de legitimacin para obrar
- la de prescripcin
A esta posibilidad nos referimos cuando hablamos de planteamiento de
excepciones no articuladas como previas.
Contestacin de la demanda.
El escrito de contestacin de la demanda debe contener los mismos requisitos que
para interponerla, contemplados en el art. 27 CCA.
La contestacin de la demanda, como acto procesal por el cual se solicita el rechazo
de la pretensin del actor, produce relevantes efectos sobre el proceso:
1)culmina la etapa introductoria.

2)fja la cuestin litigiosa.
3)determina los hechos que deben ser probados.
4)constituye la ltima oportunidad que tiene el demandado para oponer la
defensa de prescripcin y para recusar al juez.
CCA art. 37. Formalidades.
1. La contestacin de la demanda se efectuar por escrito. Contendr, en lo
pertinente, los requisitos establecidos en el artculo 27 del presente Cdigo.
2. En ese escrito, el demandado deber reconocer o negar en forma categrica cada
uno de los hechos expuestos en la demanda, as como pronunciarse en la misma
forma sobre la autenticidad de los documentos que se le atribuyen. El silencio o la
218
ambigedad en la contestacin de tales extremos, podr considerarse como
reconocimiento de los hechos, de la autenticidad de los documentos y de su
recepcin.
3. Podrn invocarse hechos que se opongan a los alegados por el actor o
argumentos de derecho que no se hubieran planteado en el procedimiento
administrativo, siempre que se relacionen con el objeto de la pretensin.
CCA art. 38. Plazo para contestar la demanda.
1. El plazo para contestar la demanda ser de cuarenta y cinco (45) das.
2. Si fueran dos o ms los demandados, el plazo ser comn. Cuando procediere la
suspensin o ampliacin respecto de uno, el plazo se suspender o ampliar
respecto de todos.
Reconvencin.
El instituto de la reconvencin, cuyo fundamento reside en el principio de economa
procesal y en la necesidad de evitar pronunciamientos contradictorios, fue
tradicionalmente rechazado por la SCJBA, por considerar que no estaba permitido
en el viejo cdigo procesal (cdigo Varela) y no resultar congruente con la forma en
que estaba confgurado el proceso contencioso-administrativo vigente en ese
momento.
Dicha situacin se ha visto modifcada, al punto que el art. 39 del actual CCA la prev
expresamente.
El principal efecto que genera la deduccin de la reconvencin estriba en la
incorporacin al proceso de una nueva pretensin autnoma, que debe sustanciarse
y resolverse juntamente con la del actor. Se produce, pues, un supuesto de
acumulacin objetiva de acciones, por lo que deben cumplirse los recaudos
establecidos para esta fgura en el CPCC.
CCA art. 39. Reconvencin.
1. Al contestar la demanda, la demandada podr deducir reconvencin, siempre
que las pretensiones planteadas deriven de la misma relacin jurdica o guarden
conexidad con las invocadas con la demanda. Debern observarse las formalidades
establecidas en el Captulo V del Ttulo I del presente Cdigo.
2. De la reconvencin se dar traslado a la demandante por un plazo de treinta (30)
das y la contestacin se ajustar a lo dispuesto en el artculo 37. Es de aplicacin
en lo pertinente, lo dispuesto en el Captulo VI del Ttulo I del presente Cdigo.
14.3 La prueba en el proceso. Carga. Medios probatorios. La prueba confesional. La
audiencia del art. 41 de la LEY 12.008. Alegatos.
La prueba.
219
Si se hubieran alegado hechos conducentes acerca de los cuales no hubiese
conformidad entre las partes, se produce la apertura de la etapa probatoria.
El CCA contiene escasas normas sobre el rgimen de la prueba. De all que sea
aplicable, supletoriamente, el CPCC.
Medios probatorios. La prueba confesional.
Los medios de prueba admisibles son los mismos que han sido receptados en el
CPCC, con excepcin de la confesin de los funcionarios pblicos, la cual, al igual
que en el cdigo Varela, es reemplazada con razn por la formulacin de
preguntas a los mismos. Estas preguntas se remitirn por ofcio al funcionario
requerido, para ser por escrito y dentro del plazo de 20 das que tiene para hacerlo.
Respecto a la prueba pericial, el art. 44 establece que no es causal de recusacin para
los peritos la circunstancia de que sean funcionarios o agentes pblicos, salvo
cuando se encontraren bajo la dependencia jerrquica directa del rgano cuya
actuacin u omisin haya dado lugar a la pretensin.
Carga de la prueba.
La carga de la prueba corresponde a la persona que alega el hecho.
La audiencia del art. 41 de la LEY 12.008.
Es importante destacar que la regulacin que realiza el CCA sobre la fase inicial del
perodo probatorio difere de la prevista en el CPCC.
En efecto, el art. 41 CCA contempla la celebracin de una audiencia preliminar, cuyos
objetivos primordiales son:
- la abreviacin del desarrollo de la causa mediante la concentracin de
diversas actividades.
- y la simplifcacin y delimitacin de las cuestiones litigiosas y las pruebas a
producir.
CCA art. 41 (Texto Ley 13101). Audiencia. Determinacin de los hechos y de la
prueba.
1. A los fnes de lo establecido en el artculo 40 inciso 2) del presente Cdigo, el
Juez citar a las partes dentro de los quince (15) das a una audiencia, que se
celebrar con su presencia en la que:
a) Fijar por s los hechos articulados que sean conducentes a la decisin del
proceso, sobre los cuales versar la prueba y desestimar los que considere
inconducentes, de acuerdo con las constancias de la causa.
b) Recibir y resolver en el mismo acto el pedido de oposicin a la apertura a
prueba de la causa, para lo cual ser necesario escuchar a la contraparte.
220
c) Recibir y resolver en el mismo acto las manifestaciones de las partes, si las
tuvieren, con referencia a lo prescrito en el artculo 42 del presente Cdigo.
d) Declarar cules pruebas son procedentes para la continuacin del juicio.
e) Declarar si la cuestin fuere de puro derecho, con lo que la causa quedar
concluida para defnitiva.
2. Si en la audiencia prevista en el inciso anterior, las partes manifestaren que no
tienen ninguna prueba a producir o que sta consiste nicamente en las constancias
del expediente o en la documental ya agregada y no cuestionada, se dejar
constancia de ello. El Juez correr traslado por cinco (5) das comunes, para que las
partes expongan sus alegaciones sobre los hechos y el derecho controvertidos en la
causa.
Alegatos.
CCA art. 48 (Texto Ley 13101). Alegatos.
1. Una vez que las pruebas recibidas a peticin de las partes, o las mandadas
producir de ofcio por el Juez estn reunidas, se pondrn los autos en la Secretara
por el trmino de diez (10) das comunes, dentro de los cuales las partes podrn
presentar el alegato sobre el mrito de la prueba producida.
2. Presentados los alegatos o vencido el plazo indicado en el artculo anterior o el
establecido en el artculo 41 inciso 2), el Juez llamar autos para sentencia.
14.4 La sentencia. Contenido. Limitaciones. Alcance de la sentencia relativa a
cuestiones administrativas con un margen de discrecionalidad. Efectos inter partes o
erga omnes. Jurisprudencia. Costas. Ejecucin de la sentencia. Art. 159 de la
Constitucin de 1889 y el art. 163 de la Constitucin de 1994. La ejecucin de las
sentencias en el Cdigo Varela y en la LEY 12.008. Suspensin. Las leyes de
consolidacin y de emergencia. Responsabilidad de los empleados y funcionarios
pblicos.
La sentencia.
Producidas las etapas de iniciacin y desarrollo del proceso, el rgano judicial debe
proceder al dictado de la sentencia defnitiva, en la cual debe pronunciarse sobre la
cuestin de fondo controvertida. Con este acto se produce la terminacin normal del
proceso.
En lo que se refere al plazo para el dictado de la sentencia, el mismo es de 60 das a
contar desde que quede frme la providencia de autos.
Contenido.
El pronunciamiento judicial que haga lugar a la pretensin podr disponer:
1.el restablecimiento o reconocimiento del derecho o inters jurdicamente
tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios a tales fnes.

221
2.la anulacin total o parcial del acto administrativo de alcance general o
particular impugnado.
3.la cesacin de la va de hecho administrativa.
4.la declaracin de inconstitucionalidad de las normas o actos impugnados en
el proceso.
5.la declaracin de certeza sobre la relacin o situacin jurdica regida por el
derecho administrativo, motivo de controversia.
6.el resarcimiento de los daos y perjuicios reclamados. A tal efecto, fjara la
cuanta de la indemnizacin o, cuando por las caractersticas del caso ello
fuera imposible, establecer las bases para la liquidacin del monto
indemnizable, cuya defnitiva determinacin quedar diferida a la etapa de
ejecucin de la sentencia.
Efectos de la sentencia. Inter partes o erga omnes.
En nuestra materia, el principio general es que las sentencias slo producen efectos
entre los sujetos que han sido parte en un determinado litigio.
Sin embargo, el tema ha sido una cuestin muy discutida, sobre todo en el marco de la
doctrina.
En el orden nacional prevaleci, durante muchos aos, la tesis de que la sentencia
que dicta el juez en un proceso contencioso-administrativo slo poda tener efectos
entre las partes de la controversia y que, por tanto, tales efectos no se podan proyectar
a quienes no haban intervenido como partes o terceros en el proceso.
En cambio, en diferentes ordenamientos provinciales se introdujo el efecto erga
omnes de las sentencias en aquellos procesos en que se ventilaba la invalidez de una
norma general dictada por la Administracin.
Los principales argumentos esgrimidos para negar la constitucionalidad de los
efectos erga omnes de las sentencias se reducen, prcticamente, a 2:
- la trasgresin del principio de la separacin de poderes.

- y la limitacin constitucional que, al restringir la competencia de la
jurisdiccin federal a los casos, causas o asuntos (arts. 116 y 117 CN)
vinculados con puntos regidos por la Constitucin, veda al Poder Judicial el
ejercicio del control de legalidad de la actividad administrativa.
Costas.
Principio general.
222
El texto originario del CCa (LEY12.008), al igual que el CPCC, dispona que las costas
estaban a cargo de la parte vencida en el proceso. La LEY 13.101 ha modifcado esta
solucin, volviendo al principio que consagraba el cdigo Varela. De esa manera, las
costas sern soportadas por las partes en el orden causado, aplicndose a la parte
vencida cuando hubiera actuado con notoria temeridad o malicia o se tratara de
procesos de ejecucin tributaria.
Las costas en los procesos especiales.
El hecho de que la ubicacin del rgimen de costas est dentro del ttulo referido al
proceso ordinario no signifca que es inaplicable respecto de los dems procesos. En
efecto, el rgimen de costas se aplica tambin a los procesos especiales, ya que no
existen razones que justifquen apartarse de aqul para aplicar supletoriamente las
normas del CPCC.
Excepciones al principio general.
El art. 51 inc. 2 autoriza la imposicin de costas al vencido en 2 supuestos:
- en los procesos de ejecucin tributaria en los cuales impera el principio de la
derrota.
- cuando la parte vencida hubiera actuado con notoria temeridad o malicia.
Ejecucin de la sentencia.
Antecedentes constitucionales en la provincia hasta la reforma de 1994.
Admitida la demandabilidad de la Provincia y la jurisdiccin judicial exclusiva en la
Constitucin de 1854, era en cierto modo predecible que la Constitucin posterior,
sancionada en 1889, atribuyera a la SCJ provincial la potestad de mandar a cumplir
directamente sus sentencias por las ofcinas o empleados, si la autoridad
administrativa no lo haca dentro de los 60 das de la respectiva ratifcacin.
El art. 159 de la Constitucin de 1889 de la Provincia rezaba: en las causas contencioso
administrativas, la Corte Suprema tendr facultad de mandar cumplir directamente sus
sentencias por las ofcinas o empleados respectivos, si la autoridad administrativa no lo
hiciese dentro de los sesenta das de notifcada la sentencia. Los empleados a que alude
este artculo sern responsables por la falta de cumplimiento de las disposiciones de la
Suprema Corte.
Este principio aparece reiterado en el art. 151 de la Constitucin de 1934.
Este contexto constitucional previo, con una tradicin jurdica constante a favor de la
potestad judicial para ordenar el cumplimiento de las sentencias, culmin su ciclo
223
evolutivo en su pleno reconocimiento, tanto en la constitucin de 1994 como en el
Cdigo Contencioso Administrativo.

Suspensin de la ejecucin de sentencia.
El art. 65 del CCA prescribe la posibilidad de que la autoridad administrativa
vencida en el juicio solicite al tribunal la suspensin de la ejecucin fundada en
graves razones de inters pblico. Se trata de una institucin que ya estaba
contemplada en el cdigo Varela.
Frente al pedido de suspensin de la ejecucin de la sentencia debe correrse traslado a
la contraparte por 5 das, la que podr oponerse ofreciendo la prueba que hace a su
derecho, tramitando por va incidental en un plazo de 10 das.
En sentido concordante, la garanta que asegura el cumplimiento de la sentencia se
encuentra en la exigencia de que la suspensin sea imprescindible y que la peticin
vaya acompaada de un acto administrativo que reconozca el compromiso de reparar
los daos y perjuicios que pudiera provocar la suspensin de la sentencia.
Responsabilidad de los funcionarios y empleados.
La responsabilidad en que incurran los funcionarios y empleados de la
Administracin que incumplen una sentencia judicial tiene base constitucional, a
tenor de lo prescripto en el art. 163: Los empleados o funcionarios judiciales a que
alude este artculo sern responsables por el incumplimiento de las decisiones
judiciales.
Al reglamentar dicho precepto, el CCA introduce 2 consecuencias que agravan la
situacin en la que se encuentran los funcionarios y empleados que no cumplen las
decisiones judiciales:
1)por una parte, la responsabilidad solidaria del funcionario con la del ente u
rgano respectivo.

2)y por otra, la extensin de la responsabilidad, que no abarca todos los daos
que ocasione el incumplimiento, y procede tanto por falta personal como por
falta de servicio.
Adems, an cuando el CCA no lo prescriba, la responsabilidad patrimonial frente
al particular por el incumplimiento de la sentencia es independiente de la
responsabilidad personal, y no excluye la que pudiera imputarle la propia
Administracin al funcionario por su conducta negligente o culpable.
224
14.5 Medios anormales de terminacin del proceso: desistimiento del proceso y del
derecho. Allanamiento. Transaccin. Caducidad de la instancia. La denominada
satisfaccin extraprocesal de la pretensin.
Terminacin anormal del proceso: desistimiento del proceso y del derecho;
allanamiento; transaccin; caducidad de la instancia.
El CCA dispone, en su art. 61, que regirn en el proceso contencioso-administrativo
las disposiciones sobre el allanamiento, el desistimiento, la conciliacin y la
transaccin, contempladas en el CPCC, en cuanto sean compatibles con el rgimen
del Cdigo.
A tal efecto, en el inc. 2 del mismo art. exige que los representantes de los entes
mencionados en el art. 1 estn expresamente autorizados por la autoridad
competente, agregando a la causa testimonio de la decisin respectiva.
Con relacin al instituto de la caducidad de la instancia, el art. 62 CCa establece los
siguientes plazos de inactividad procesal para que aqulla tenga lugar:
- 6 meses en el proceso ordinario.
- 3 meses en los procesos especiales regidos por el Ttulo II de este cdigo y en
el proceso sumarsimo de cese de vas de hecho. Tambin es de 3 meses el
plazo de caducidad en las actuaciones suscitadas con motivo de la
interposicin de un recurso de apelacin.
225
(continuacin).
15.1 Recursos ordinarios. Aclaratoria. Reposicin. Plazo de interposicin. Trmite.
Resolucin.
Recursos contra las decisiones judiciales.
El contenido del derecho a la tutela judicial efectiva es muy amplio, ya que sus
efectos se despliegan no slo al momento de la promocin del litigio, sino tambin
durante el desarrollo del proceso y al tiempo de ejecutarse la sentencia. Y no termina
ah, ya que abarca tambin la posibilidad de recurrir los pronunciamientos
judiciales.
Tngase presente que el recurso es siempre la depuracin del resultado de un
proceso para adecuarlo a la legitimidad. En rigor, no contina el proceso a que se
vincula, sino que se confgura un proceso distinto, centrado en un objeto especfco
que la es la impugnacin concreta de la providencia judicial que se pretende
depurar.
RECURSOS ORDINARIOS.
Aclaratoria.
El recurso de aclaratoria es el remedio previsto para corregir o subsanar defectos o
errores de orden material o suplir las omisiones incurridas en el tratamiento y
decisin de algunas de las pretensiones oportunamente planteadas en el proceso.
De acuerdo con la redaccin del CCA, 3 son los motivos por los que puede
sustanciarse el recurso:
1)correccin de defectos materiales.
2)aclaracin de conceptos ambiguos o contradictorios.
3)suplir las omisiones incurridas en el pronunciamiento acerca de cuestiones
alegadas oportunamente en el proceso.
El CCA, al igual que el CPCC y la mayora de los cdigos procesales provinciales,
regula la aclaratoria respecto de la sentencia defnitiva. Sin embargo, y
acertadamente, doctrina y jurisprudencia entienden que tambin es admisible
respecto de cualquier clase de resoluciones judiciales, an las providencias simples.
Cabe destacar que, en caso de que la aclaratoria sea procedente, la decisin que la
acoja integra un todo inescindible con la decisin aclarada, por lo que puede ser
226
impugnada al igual que sta. En cambio, la resolucin que repele la va de
aclaratoria no es susceptible de otros recursos.
Reposicin.
El recurso de reposicin es el medio de impugnacin por el que se solicita ante el
mismo rgano judicial que dict una resolucin que la modifque o revoque por
contrario imperio.
A diferencia del CPCC, que slo autoriza el uso de esta va para recurrir
providencias simples (que son aquellas que tienden, sin sustanciacin, al desarrollo
del proceso u ordenan actos de mera ejecucin), el CCA permite tambin su ejercicio
respecto de las resoluciones interlocutorias, esto es, las que resuelven cuestiones que
requieren sustanciacin, planteadas durante el curso del proceso.
En lo que concierne al trmite del recurso, la Ley 13.101 ha oscurecido la redaccin del
art. 53. En efecto, la reforma efectuada incorpor el siguiente prrafo: El juez deber
resolver sobre su admisibilidad y procedencia, sin ms trmite dentro de los cinco (5)
das. Si bien la redaccin podra llevar a entender que el juez debe resolver la
reposicin sin sustanciacin, es evidente que ello no puede ser aceptado, ya que se
estara violando el principio de contradiccin. En consecuencia, el sentido que
corresponde otorgar a dicha disposicin es que el juez, previo traslado a la otra
parte, deber resolver el recurso dentro de los 5 das de plazo otorgados.
Otra cuestin a destacar es que la resolucin del recurso de reposicin har ejecutoria
(ello signifca que, una vez desestimado, el recurrente no puede apelar la resolucin
respectiva), salvo que vaya acompaado del de apelacin en subsidio, lo cual puede
ocurrir respecto de las providencias que causen un gravamen que no pueda ser
reparado por la sentencia defnitiva.
15.2 Recursos ordinarios (continuacin). El recurso de apelacin. Plazo. Formas de
interposicin. Efectos. Trmite en la Alzada.
Apelacin.
Es el medio de impugnacin ms importante y de mayor uso, por el cual se requiere
de un segundo rgano judicial la revocacin o modifcacin de una resolucin
judicial que padece vicios in iudicando.
Segn lo dispone el art. 55 incs. 1 y 2 CCA, son susceptibles de ser apeladas las
siguientes resoluciones:
1)sentencias defnitivas, esto es, aquellas que ponen fn al proceso, en las que el
rgano judicial se pronuncia sobre el fondo de la cuestin planteada.

227
2)resoluciones interlocutorias:
a.que declaren la inadmisibilidad de la pretensin procesal
administrativa.
b.que decidan sobre medidas cautelares.
c.que, an recayendo sobre una cuestin incidental, terminen el litigio,
hagan imposible su continuacin, afecten el cumplimiento de la
sentencia, o generen un gravamen que no pueda ser reparado por la
sentencia defnitiva.

3)providencias simples que causen gravamen irreparable.
En lo que se refere el plazo para la interposicin del recurso:
- 10 das cuando se impugnen sentencias defnitivas.
- 5 das en los dems supuestos.
En todos los casos el plazo se computa a partir del da siguiente al de la notifcacin
del acto recurrido.
El recurso debe presentarse por escrito fundado ante el mismo juez que dict la
resolucin apelada. En este aspecto, el CCA se diferencia del rgimen del CPCC,
donde el procedimiento de apelacin se lleva a cabo en 2 fases: la de interposicin del
recurso y la de fundamentacin del mismo.
La fundamentacin del escrito deber consistir en la crtica concreta y razonada de
las partes del fallo que se consideren equivocadas; no cumple con esta exigencia la
mera remisin a presentaciones anteriores. La ausencia o carencia en la
fundamentacin del recurso acarrea la desercin del mismo.
Respecto a las formas de interposicin, podr interponerse tanto en forma autnoma
como en subsidio del recurso de reposicin.
CCA art. 56 (Texto Ley 13101). Plazo, forma de interposicin y efectos.
1. El recurso de apelacin contra las sentencias defnitivas deber ser interpuesto
dentro de los diez (10) das contados a partir del da siguiente al de su notifcacin.
En los dems supuestos, el plazo para apelar ser de cinco (5) das.
2. La apelacin se interpondr por escrito fundado, ante el juez cuya sentencia es
impugnada.
3. El escrito de apelacin deber contener la crtica concreta y razonada de las
partes del fallo que el apelante considere equivocadas. No bastar con la mera
remisin a presentaciones anteriores.
4. Cuando la Cmara que haya de conocer del recurso de apelacin tuviere su
asiento en distinta ciudad, en el escrito de interposicin y en su contestacin, las
228
partes debern constituir domicilio en aqulla. La parte que no hubiese cumplido
este requisito ser notifcada por ministerio de la ley.
5. El recurso de apelacin tendr efectos suspensivos. Exceptase el supuesto de los
recursos interpuestos contra las providencias que dispongan medidas cautelares,
en las que el juez resolver conforme lo sealado en el artculo 26.
CCA art. 57 (Texto Ley 12310). Diligencias procesales procedentes en el recurso
de apelacin contra las sentencias defnitivas.
1. En escrito de interposicin de los recursos de apelacin articulados contra
sentencias defnitivas en procesos ordinarios, las partes podrn:
a) Indicar las pruebas denegadas o que no hubiesen podido producirse antes de la
sentencia, y que tuvieren inters en practicar en razn de su importancia actual
para la solucin del litigio.
b) Articular hechos nuevos, acaecidos despus de dictada la sentencia de mrito, o
conocidos con posterioridad a la misma. Sern sustanciados juntamente con el
recurso.
c) En lo pertinente, el trmite probatorio y la articulacin de hechos nuevos en
instancia de apelacin se regir por las normas previstas en el Libro I, Ttulo IV,
Captulo IV, Seccin 3 Cdigo Procesal Civil y Comercial para el trmite de los
recursos de apelacin concedidos libremente.
2. En los restantes supuestos de apelacin, las partes no podrn ofrecer pruebas ni
alegar hechos nuevos.
CCA art. 58 (Texto Ley 13101) Examen de admisibilidad y concesin del recurso
de apelacin.
1. Del recurso de apelacin, el juez correr traslado a la otra parte por igual plazo al
sealado para su interposicin, el que se notifcar personalmente o por cdula.
Contestado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, dentro de los cinco (5) das
siguientes, se remitirn a la Cmara de Apelaciones los autos principales y los
incidentes vinculados al recurso planteado.
2. Recibidas las actuaciones, la Cmara examinar si el recurso rene los requisitos
de admisibilidad y mediante resolucin fundada se expedir al respecto. En caso
de declararlo inadmisible, se dispondr la devolucin del expediente al juzgado de
origen. En caso de considerarlo admisible, no habindose articulado las diligencias
procesales previstas en el artculo 57 inciso 1) o siendo stas desestimadas, se
dictar la providencia de "autos" con el alcance previsto en el inciso 4) del presente
artculo. En ambos supuestos, la decisin correspondiente se notifcar
personalmente o por cdula.
3. En la providencia que decida la concesin del recurso, se resolver lo relativo a
las diligencias procesales que se hubieran peticionado de conformidad con lo
dispuesto en el artculo 57 inciso 1) del presente Cdigo.
4. En el caso de admitirse las diligencias a que se refere el artculo 57 inciso 1) del
presente Cdigo, una vez cumplidas o vencidos los plazos correspondientes, se
dictar la providencia de "autos" y, consentida que fuera, el expediente pasar al
acuerdo sin ms trmite.
5. La caducidad de la instancia se regir por las reglas del Cdigo Procesal Civil y
Comercial.
CCA art. 59 (Texto Ley 12310) Sentencia dictada en recurso de apelacin.
229
1. El orden de estudio y votacin de las causas para pronunciar la sentencia, ser
determinado por sorteo, el que se realizar por lo menos dos veces en cada mes.
2. La sentencia de la Cmara de Apelaciones deber dictarse dentro del plazo de
treinta (30) das.
3. En el caso de recursos de apelacin contra resoluciones sobre medidas cautelares
la resolucin del Tribunal de Alzada sobre la admisibilidad y procedencia de la
medida cautelar deber dictarse dentro del plazo de cinco (5) das.
4. Sin perjuicio de la aplicacin de las normas de la Ley 12.074, en cuanto a las
formas y contenidos de la sentencia de Cmara regirn en lo pertinente las
disposiciones previstas en el Libro I, Ttulo IV, Captulo IV, Seccin 3 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial.
Nulidad.
El recurso de nulidad es un medio de impugnacin de resoluciones judiciales que
padecen errores in procedendo y que carece de autonoma procesal. De ah que el art.
55 inc. 4 CCA, reproduciendo el art. 253 del CPCC, dispone: El recurso de apelacin
comprende el de nulidad por defectos de la sentencia.
En consecuencia, el recurso de nulidad est subordinado al de apelacin, por lo que
no es necesario que sea expresamente impuesto, bastando que lo sea el de apelacin.
Sin embargo, ello no libera al apelante de la carga de invocar, ante el rgano de
segunda instancia, los defectos procesales que a su juicio afectan la resolucin
recurrida.
15.3 Recursos extraordinarios locales y recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48.
Recursos extraordinarios provinciales.
Las decisiones defnitivas o asimilables a tales de las Cmaras de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo son susceptibles de ser impugnadas dentro del plazo de
10 das, mediante escrito fundado presentado ante la Cmara, por los recursos de
INCONSTITUCIONALIDAD, INAPLICABILIDAD DE LEY Y NULIDAD.
Inaplicabilidad de ley o doctrina legal.
Esta va recursiva puede ser fundada en la violacin o aplicacin falsa o errnea de la
ley o de la doctrina legal.
La doctrina elaborada por la SCJBA ensea que la violacin de la ley o la doctrina
implica la negacin directa del precepto legislativo, en tanto su aplicacin falsa o
errnea est constituida por el error de relacin entre la ley y los hechos. Viola la ley
quien desconoce su signifcado; la aplica falsa o errneamente quien comprende su
verdadero sentido pero la aplica respecto de hechos no previstos en sus disposiciones.
230
Por su parte, a los efectos de este recurso, se considera doctrina legal la que surge de
los fallos del superior tribunal de la provincia, pero no la que deriva de los
principios generales del derecho o de la jurisprudencia de otros tribunales, o de la
opinin de los autores.
Inconstitucionalidad.
El recurso extraordinario de inconstitucionalidad es el medio idneo para impugnar
una ley, decreto, ordenanza o reglamento por contrariar alguna clusula de la
Constitucin de la provincia, siendo ajenas a este remedio las alegaciones relativas a la
CN.
Asimismo, la SCJBA ha precisado que el recurso en anlisis no es procedente si, en
lugar de cuestionarse la validez constitucional de las normas antes referidas, se
impugna slo la de la propia sentencia.
Tampoco se puede denunciar por medio de este recurso la violacin de un precepto
legal de orden nacional pues, en tal caso, corresponde la impugnacin del decisorio
por el carril de la inaplicabilidad de ley.
Nulidad.
Este medio de impugnacin es la va idnea para cuestionar los supuestos de
violacin de las formas que la Constitucin provincial ha establecido, en los arts. 168
y 171, como bsicas para los pronunciamientos judiciales de ltima instancia.
De ese modo, los nicos motivos que permite el uso de este remedio extraordinario
son los siguientes:
1)ausencia de fundamentacin legal.
2)falta de voto individual de los jueces que componen el tribunal en cada una
de las cuestiones esenciales a decidir.
3)no concurrencia de mayora de opiniones.
4)omisin de tratamiento de las cuestiones esenciales que componen el litigio.
Este recurso slo contempla un limitado aspecto del error in procedendo, ya que los
defectos acaecidos en la sustanciacin del proceso, anteriores al fallo de ltima
instancia, le son ajenos.
Su objeto es, pues, asegurar la observancia de ciertas formas impuestas a la
sentencia de ltima instancia, precisando su contenido decisorio.
Recurso extraordinario LEY 48.
231
Por medio de este recurso, las sentencias defnitivas de los tribunales (locales o
federales) que sean contrarias a la Constitucin Nacional, podrn ser llevadas en
grado de apelacin y en ltima instancia ante la CSJN, para que ella revise dichas
sentencias.
Art. 14 LEY 48: Una vez radicado un juicio ante los tribunales de provincia, ser
sentenciado y fenecido en la jurisdiccin provincial; y slo podr apelarse a la
Corte Suprema de las sentencias defnitivas pronunciadas por los tribunales
superiores de provincia, en los casos siguientes:
1) Cuando en el pleito se haya puesto en cuestin la validez de un tratado, de una
ley del Congreso, o de una autoridad ejercida en nombre de la Nacin, y la decisin
haya sido contra su validez;
2) Cuando la validez de una ley, decreto o autoridad de provincia se haya puesto
en cuestin bajo la pretensin de ser repugnante a la Constitucin Nacional, a los
tratados o leyes del Congreso, y la decisin haya sido a favor de la validez de la ley
o autoridad de provincia;
3) Cuando la inteligencia de alguna clusula de la Constitucin, un tratado o ley
del Congreso, o una comisin ejercida en nombre de la autoridad nacional, haya
sido cuestionada y la decisin sea contraria a la validez del ttulo, derecho,
privilegio o exencin que se funda en dicha clusula y sea materia de litigio.
Requisitos.
La procedencia del recurso extraordinario se encuentra subordinada al cumplimiento
de ciertos requisitos, tanto de forma como de fondo, que deben ser observados
cualquiera sea la importancia de las cuestiones debatidas.
Requisitos comunes:
1.intervencin anterior de un tribunal de justicia: para que proceda el recurso
extraordinario es necesario que haya intervenido un tribunal de justicia, es
decir, alguno de los rganos permanentes del Poder Judicial de la Nacin o de
las Provincias.
2.que haya existido un juicio: es decir, un proceso. La Corte ha dicho que, a los
efectos del recurso extraordinario, es juicio todo asunto susceptible de ser
llevado ante los tribunales de justicia mediante alguno de los procedimientos
establecidos por la ley.
3.que se trate de una cuestin judiciable: se entiende por tal toda cuestin que
pueda ser decidida por los jueces en ejercicio de su especfca funcin
judicial.
4.que exista gravamen: la resolucin apelada debe causar gravamen al
recurrente. El gravamen debe ser actual; los agravios potenciales, hipotticos o
conjeturales no bastan para sustentar el recurso.
232
5.que subsistan los requisitos: porque de lo contrario la resolucin de la Corte
podra resultar innecesaria.
Requisitos propios:
1.que se trate de una cuestin federal y que ella sea decisiva para la solucin
del pleito: son cuestiones federales los casos enumerados por el mismo art. 14,
y se pueden clasifcar en:
cuestiones federales simples: son aquellas que versan sobre la
interpretacin o inteligencia de alguna clusula de la Constitucin, ley del
Congreso o tratado internacional.
cuestiones federales complejas: son las que versan sobre confictos entre
una norma o un acto nacional o local, con la Constitucin nacional.
Las cuestiones federales que den lugar al recurso extraordinario deben ser
cuestiones de derecho. Las cuestiones de hecho quedan excluidas.
La cuestin federal debe tener relacin directa e inmediata con la materia del
pronunciamiento, lo cual ocurre cuando la cuestin federal es decisiva para la
resolucin del pleito.
2.que la sentencia sea contraria al derecho federal invocado por el recurrente: es
decir, contraria a un derecho fundado en la Constitucin Nacional o en una
ley federal, alterando el orden de primaca que establece el art. 31 del mismo
cuerpo normativo. No procede el recurso cuando la sentencia es a favor del
derecho federal.
3.que se trate de una sentencia defnitiva: a los efectos de este recurso, se
entiende por sentencia defnitiva aquella que pone fn al pleito o impide su
continuacin. Adems, la Corte equipar a las sentencias defnitivas las
resoluciones que causen un gravamen irreparable.
4.que haya sido dictada por un tribunal superior: tribunal superior es aqul
cuyo fallo sobre la cuestin federal no puede ser revisado por otro tribunal en el
orden local, de modo que slo quede la apelacin ante la CSJN.
Requisitos formales:
1.planteamiento oportuno y concreto de la cuestin federal: el planteamiento
debe ser oportuno y concreto. concreto signifca que debe mencionarse
concretamente el derecho que se estima desconocido.
233
2.interposicin del recurso respetando requisitos de forma:
se debe interponer ante el mismo juez que dict la resolucin
recurrida; no cabe interponerlo directamente ante la CSJN. Adems, se
debe fundar en el mismo escrito de interposicin.
el recurso debe bastarse a s mismo, indicndose claramente de qu
manera resulta violada la CN, el tratado, etc., y de modo tal que su lectura
permita al tribunal decidir acerca de su procedencia.
el plazo de interposicin del recurso es de 10 das, contados desde la
notifcacin de la sentencia; este plazo tiene carcter perentorio e
individual (corriendo en forma independiente para cada parte) y no se
interrumpe por la interposicin de otros recursos.
tiene efecto suspensivo.
15.4 Procesos especiales regulados en el Ttulo II de la LEY 12.008. Proceso sumario
de ilegitimidad. Impugnacin de sanciones en materia de empleo pblico.
Impugnacin de resoluciones de Colegios y Consejos Profesionales. Amparo por
mora. Apremio provincial.
Procesos especiales regulados en el Ttulo II LEY 12.008.
Proceso de ilegitimidad.
El proceso sumario de ilegitimidad es una va de ejercicio optativo para el
demandante, quien podr elegir entre este proceso especial o el ordinario.
Se trata de un proceso de cognicin limitado, pues la nica pretensin que puede
canalizarse por este medio es la anulatoria de actos administrativos de alcance
particular o general, razn por la cual el conocimiento del juez se reduce a determinar
la validez o invalidez del acto impugnado.
CCA art. 67 (Texto Ley 13101). Caracterizacin general. Opcin.
Contra los actos administrativos de alcance particular o general, la parte actora
tendr la opcin de formular la pretensin bajo el rgimen del proceso ordinario
previsto en el Ttulo I, o mediante el Proceso Sumario de Ilegitimidad, establecido
en el presente Captulo.
El Proceso Sumario de Ilegitimidad tendr por nico objeto la declaracin de
nulidad de un acto administrativo de alcance particular o general. Los daos y
perjuicios que se pudieren derivar de la declaracin de nulidad del acto, debern
ser reclamados en un proceso autnomo.
CCA art. 68 (Texto Ley 13101). Determinacin del proceso a seguir.
234
1. La parte actora, en su primera presentacin, solicitar que la pretensin
tramite por el proceso reglado en el presente Captulo. La demandada podr
oponerse a ello, dentro de los primeros cinco (5) das de notifcado el traslado de
la demanda. Esta oposicin suspender el plazo para contestar la demanda y
formular excepciones.
2. El Juez resolver sobre la procedencia de la va, como nica cuestin de previo
y especial pronunciamiento.
3. En el caso que se hiciera lugar a la oposicin, el Juez resolver la tramitacin
del proceso por las reglas del proceso ordinario, confrindose a la actora un
plazo de treinta (30) das para adecuar la demanda, la que proseguir su curso
procesal de conformidad a las normas previstas en el Ttulo I del presente Cdigo.
CCA art. 69 (Texto Ley 13101). Reglas procesales.
El proceso sumario de ilegitimidad se regir por las reglas del proceso ordinario
previstas en el presente Cdigo, con las modifcaciones siguientes:
1. El plazo para promover la demanda ser de sesenta (60) das, contados en la
forma prevista en el artculo 18 del presente Cdigo.
2. Se correr traslado de la demanda por un plazo de veinte (20) das.
3. No se correr traslado a la actora de la contestacin de la demanda, ni se
celebrar la audiencia prevista en el artculo 41 del presente Cdigo.
4. No se admitir la produccin de prueba distinta de la documental acompaada
por las partes y la contenida en los expedientes administrativos agregados a la
causa y directamente relacionadas con la pretensin.
5. Las excepciones previas debern ser planteadas en el escrito de contestacin
de la demanda y resueltas en la sentencia.
6. Contestada la demanda, o vencido el plazo para hacerlo, se conferir vista a las
partes para que, en el plazo comn de cinco (5) das presenten el alegato, vencido
el cual se llamar autos para sentencia.
7. La sentencia deber dictarse en el plazo de treinta (30) das.
CCA art. 70 (Texto Ley 13101). Sentencia.
La sentencia deber limitarse a desestimar la pretensin o a declarar la nulidad
total o parcial del acto administrativo impugnado.
Junto con la declaracin de nulidad, el juzgado, de acuerdo con las circunstancias
del caso, ordenar a la demandada la conducta a seguir, con ajuste a la pretensin
procesal articulada o proceder a devolver las actuaciones para que se dicte un
nuevo acto.
Proceso de impugnacin de sanciones en materia de empleo
pblico.
CCA art. 71. Opcin por el proceso sumario.
Contra los actos administrativos que dispongan sanciones disciplinarias a los
agentes pblicos provinciales o municipales, la parte actora, en el escrito inicial,
podr optar por formular las pretensiones previstas en el artculo 12 del presente
Cdigo, por la va del proceso ordinario, o por la del sumario prevista en este
Captulo.
235
CCA art. 72 (Texto Ley 13101). Plazo para la demanda. Reglas procesales.
La pretensin deber deducirse dentro de los sesenta (60) das contados en la
forma prevista en el artculo 18 del presente Cdigo. El trmite se regir por las
normas previstas en el Captulo I del Ttulo II del presente Cdigo, con las
siguientes excepciones:
1. Contestada la demanda, o vencido el plazo para hacerlo, no habiendo hechos
controvertidos, el Juez declarar la cuestin de puro derecho y frme dicha
providencia llamar autos para sentencia.
2. Si hubiere hechos controvertidos, en una misma providencia el Juez dispondr
la produccin de las pruebas pertinentes.
CCA art. 73 (Texto Ley 13101). Sentencia favorable.
1. Si la sentencia fuera favorable al impugnante, dispondr conforme a las
particularidades del caso todas o algunas de las siguientes medidas:
a) La anulacin total o parcial de la sancin.
b) La reincorporacin del agente, si la sancin hubiera sido expulsiva.
c) El reconocimiento de los haberes devengados.
2. De acuerdo a las caractersticas de la causa, cuando se anulare una sancin
expulsiva, junto con la declaracin de nulidad, el rgano jurisdiccional podr
ordenar la adopcin de las medidas que estimare conducentes con arreglo a lo
dispuesto en el artculo 50 del presente Cdigo.
Impugnacin de resoluciones de Colegios y Consejos
Profesionales.
CCA art. 74 (Texto Ley 13325). Impugnacin de resoluciones de Colegios o
Consejos Profesionales.
Las pretensiones que tengan por objeto la impugnacin de actos administrativos
defnitivos emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al
gobierno de la matrcula o registro de profesionales y/o control disciplinario de los
mismos y los defnitivos emanados de los rganos de control disciplinario,
tramitarn mediante recurso directo ante las Cmaras Departamentales en lo
Contencioso Administrativo que corresponda al lugar donde se produjo el hecho
que motiv el acto cuestionado a los fnes de establecer el debido control de
legalidad de aqullos. El plazo para deducir el recurso ser de quince (15) das a
partir de la notifcacin de la ltima resolucin administrativa y deber
interponerse ante el rgano Colegial que dict el acto administrativo. El recurso
tendr efectos suspensivos y deber ser fundado en el mismo acto.
El rgano Colegial pertinente deber remitir el recurso juntamente con las
actuaciones administrativas, dentro de los diez (10) das hbiles de recibidos,
bajo exclusiva responsabilidad de las autoridades de la Institucin, quienes sern
pasibles de multas procesales en caso de incumplimiento.
Recibidas las actuaciones, la Cmara deber llamar autos para sentencia y dictar
el fallo defnitivo dentro del plazo de sesenta (60) das.
En caso de denegarse la concesin del recurso por parte del rgano Colegial, el
recurrente podr interponer recurso de queja ante la Cmara competente dentro
del plazo de cinco (5) das de notifcado de la denegatoria. Con la queja deber
adjuntarse copia de la sentencia recurrida y del escrito recursivo. La Cmara
podr requerir las actuaciones administrativas, las que debern ser remitidas por la
236
Autoridad Colegial dentro del plazo de cinco (5) das hbiles, bajo el
apercibimiento antes previsto. La remisin de las actuaciones administrativas
tendr efectos suspensivos respecto de la sentencia dictada por el rgano Colegial.
CCA art. 74 bis (Texto Ley 13325). Disposicin transitoria.
Las pretensiones anulatorias de los actos administrativos defnitivos emanados
de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrcula o
registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los defnitivos
emanados de los rganos de control disciplinario, iniciadas bajo el rgimen del
anterior artculo 74 del Cdigo Contencioso Administrativo (texto segn Ley
13.101), quedarn suspendidas en su trmite cualquier sea su estado y se
adecuarn al procedimiento recursivo establecido en la presente ley. A tal fn, el
Juzgado formular el requerimiento correspondiente concediendo al accionante
un plazo de treinta (30) das para la presentacin del recurso.
Producida la adecuacin dentro del plazo acordado, el expediente ser elevado a
la Cmara competente para la decisin defnitiva. En el supuesto que el
requerido no diere cumplimiento a la adecuacin, se declarar extinguido su
derecho, devolvindose la causa al Colegio o Consejo Profesional. En cualquier
caso, las costas se impondrn en el orden causado.
CCA art. 75 (Texto Ley 13101) Impugnacin de resoluciones de las Cajas de
Previsin Social de Profesionales.
1. Las pretensiones que tengan por objeto la impugnacin de los actos
administrativos defnitivos emanados de los rganos superiores de las Cajas de
Previsin Social de Profesionales, tramitarn por las normas del proceso
ordinario, sin perjuicio de la opcin prevista en el Ttulo II, Captulo I del
presente Cdigo.
2. La pretensin deber interponerse dentro del plazo establecido en el artculo
18 del presente Cdigo, si el interesado hiciere la opcin por el proceso
ordinario, o dentro de los sesenta (60) das de notifcado el acto que agota la va
administrativa si hiciere la opcin dispuesta en el inciso anterior. Sern
competentes los juzgados contecioso administrativos segn lo dispuesto en el
artculo 5, inciso 2), prrafo b.
Amparo por mora.
CCA art. 76 (Texto Ley 13101). Supuestos y procedimientos.
1. El que fuere parte en un procedimiento administrativo, podr solicitar
judicialmente se libre orden judicial de pronto despacho. Dicha orden ser
procedente cuando alguno de los entes referidos en el artculo 1 del presente
Cdigo hubiere dejado vencer los plazos fjados y, en caso de no existir stos, si
hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable, sin emitir la
resolucin o el acto de trmite o preparatorio que requiera el interesado o
corresponda adoptar para continuar o resolver el procedimiento.
2. Presentada la pretensin, el juez se expedir sobre su admisibilidad, teniendo
en cuenta las circunstancias del caso y requerir a la autoridad administrativa
interviniente que, en el plazo que le fje, no mayor a los cinco (5) das, informe
sobre la causa de la demora aducida.
237
3. La confguracin del silencio administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el
artculo 16 del presente Cdigo, no impedir la utilizacin de esta va.
4. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiera hecho, el
juez resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y
complejidad del asunto.
Las resoluciones que adopte el juez en el trmite del amparo por mora sern
irrecurribles. La sentencia ser susceptible de reposicin, dentro de los tres (3)
das de notifcada, mediante escrito fundado.
Apremio provincial.
Desde fnes de diciembre de 2005, el proceso de apremio cuenta con una regulacin
dual:
- la LEY 13.406, que contempla el cobro judicial de crditos fscales por
tributos, sus accesorios y sus multas de la provincia o municipalidades contra
sus deudores y responsables.

- el DEC/LEY 9.122/78, aplicable al cobro de los crditos fscales de naturaleza
no tributaria.
LEY 9.122
Etapa de la pretensin ejecutiva.
Deducida la demanda, si el juez encontrara en forma el ttulo ejecutivo, ordenar se
libre mandamiento de intimacin de pago y embargo, y en el mismo auto citar por
remate al deudor para que oponga las excepciones en el plazo (perentorio) de 3 das,
trmino que podr ampliarse en razn de la distancia.
Adems, intimar la constitucin de domicilio, en igual plazo, bajo apercibimiento
de rebelda.
En el caso de que se embarguen bienes muebles, el ejecutado ser intimado para
que, en un plazo de 3 das, informe si los bienes embargados reconocen prenda u
otro gravamen. Si es as, deber denunciar su monto, nombre y domicilio del
acreedor.
No es admisible en este proceso la recusacin sin causa.
Las medidas cautelares que pueden solicitarse, tanto al inicio del juicio como con
posterioridad a ello, y an en cualquier estado del proceso, son:
238
- traba de embargo sobre:
a.cuentas o activos bancarios y fnancieros
b.bienes inmuebles; bienes muebles, sean o no registrables
c.sueldos u otras remuneraciones, siempre que sean superiores a 6
salarios mnimos, en las proporciones que prev la ley
- inhibicin general de bienes, e incluso su extensin a los activos
bancarios y fnancieros
- intervencin de caja y embargo de las entradas brutas equivalentes al
20% y hasta el 40% de las mismas.
Etapa de las excepciones.
El demandado puede oponer las excepciones enumeradas en forma taxativa en el art.
6 del DEC/LEY 9.122:
1.incompetencia.
2.inhabilidad del ttulo ejecutivo por sus formas extrnsecas nicamente.
3.pago total documentado.
4.prescripcin.
5.plazo concedido documentado.
6.pendencia de recursos concedidos con efecto suspensivo.
7.litispendencia.
De las excepciones opuestas el juez dar traslado al actor, quien tendr 3 das para
contestarlas.
Deducidas las excepciones, o vencido el plazo para hacerlo, el juez puede:
a.pronunciarse sobre la admisibilidad de las defensas planteadas.
b.si existieran hechos controvertidos, abrir a prueba el juicio, por el trmino de
10 das improrrogables.
La declaracin de inadmisibilidad de las excepciones es susceptible de ser apelada
por el demandado en relacin dentro de las 48 hs. De notifcada.
Etapa de la sentencia.
Si no se hubieran planteado excepciones o fueran declaradas inadmisibles o
infundadas, el juez proceder a dictar sentencia ordenando llevar adelante la
239
ejecucin. En tal caso, el ejecutado podr luego promover proceso de repeticin por las
sumas abonadas.
Etapa de cumplimiento de la sentencia.
Si la sentencia dispone seguir adelante con la ejecucin, debe procederse a hacerla
efectiva, disponindose la venta de los bienes del deudor en subasta pblica, hasta
la cantidad sufciente para saldar el crdito.
Cuando se han embargado bienes inmuebles, previo a la realizacin de la venta en
remate debe pedirse informe de dominio sobre los mismos, para verifcar la existencia
(o no) de gravmenes.
Para la realizacin de la venta de los bienes se debe designar un martillero
propuesto por el actor. El martillero podr ser recusado con causa por el ejecutado,
dentro de los 3 das de notifcado sobre su designacin.
Para la subasta de los bienes muebles, el juez debe designar un tasador, propuesto
por la actora.
La base de la venta ser equivalente al 80% de la tasacin.
Si la subasta llegara a fracasar por falta de postores, se ordenar una nueva venta con
una base disminuida hasta en un 50% respecto de la primera, a pedido de la parte
actora.
A su vez, en caso de fallar la subasta de los bienes muebles, el Fisco de la Provincia
podr adquirirlos por el valor de la base del ltimo remate, compensando total o
parcialmente el precio con el monto del crdito ejecutado.
Realizada la subasta, se debe intimar por 5 das al ejecutado para que presente los
ttulos de propiedad, bajo apercibimiento de obtenerse copia de los mismos a su costa.
El remate no ser aprobado hasta tanto se agregue el ttulo, o el adquirente manifestare
conformidad con la certifcacin emanada del Registro de la Propiedad
En lo que concierne a las costas, los gastos se aplican a la parte vencida (no rige el
principio de costas por su orden del CCA).
LEY 13.406.
El proceso de apremio regulado en la LEY 13.406, al cual se le aplican en forma
supletoria las normas del CPCC, se desarrolla en las etapas que a continuacin
enumeramos.
240
Etapa de la pretensin ejecutiva.
Deducida la demanda, si el juez considera en forma el ttulo ejecutivo, ordenar se
libre mandamiento de intimacin de pago y embargo, citando al deudor por remate
en el mismo auto para que oponga excepciones en el plazo de 5 das.
Tambin lo intimar a la constitucin de domicilio en igual trmino, bajo
apercibimiento de tenerlo por constituido en los estrados del juzgado, conforme lo
prescribe el CPCC.
En el caso de que se embarguen bienes muebles, se debe intimar al ejecutado para
que manifeste, dentro del plazo de 5 das, si dichos bienes reconocen prenda o
algn otro gravamen. En caso afrmativo, deber denunciar monto, nombre y
domicilio del acreedor, y tambin juzgado interviniente.
Al igual que en el proceso regulado en la LEY 9.122, no es admisible la recusacin sin
causa.
En lo que se refere a medidas cautelares, al inicio del juicio o en cualquier estado del
proceso, la parte actora podr solicitar toda medida cautelar o modifcacin de las
decretadas con anterioridad, y el juez deber disponerla en el trmino de 24 hs., sin
ms recaudos ni necesidad de acreditacin de peligro en la demora, todo ello bajo la
responsabilidad del fsco.
Las medidas cautelares admitidas son:
- traba de embargos sobre:
a.dinero en efectivo o cuentas o activos bancarios y fnancieros.
b.crditos, efectos, valores y derechos realizables en el acto o a corto
plazo.
c.sueldos y otras remuneraciones, siempre que sean superiores a 6
salarios mnimos, en las proporciones que fja la ley.
d.bienes inmuebles; bienes muebles, sean o no registrables.
- intervencin de caja y embargo de las entradas brutas equivalentes al
20% y hasta el 40% de las mismas.

- inhibicin general de bienes, e incluso su extensin a los activos
bancarios y fnancieros.
Etapa de las excepciones.
Las excepciones se encuentran mencionadas taxativamente en el art. 9:
241
1.incompetencia.
2.falta de personera.
3.plazo concedido expresamente por acto administrativo y
documentado.
4.pendencia de recursos concedidos con efecto suspensivo.
5.litispendencia.
6.inhabilidad del ttulo ejecutivo por sus formas extrnsecas.
7.pago total documentado.
8.prescripcin.
Las excepciones debern ser opuestas y fundadas por el demandado en el mismo
escrito en que se articulen, acompandose la prueba documental que obre en su
poder y ofreciendo la restante.
De las excepciones el juez dar traslado a la otra parte, que deber contestarlas en un
plazo de 20 das.
Contestadas las excepciones, o vencido el plazo para hacerlo, el juez puede:
a.pronunciarse sobre la admisibilidad de las defensas planteadas.
b.si existieran hechos controvertidos, abrir a prueba la causa, por el trmino
de 10 das improrrogables.
Etapa de la sentencia.
Si no se hubieran planteado excepciones o, habindose planteado, hubiesen sido
declaradas inadmisibles o infundadas, o el ejecutado se hubiera allanado a la
pretensin de cobro, el juez debe proceder al dictado de la sentencia, ordenando
llevar adelante la ejecucin.
Si, en cambio, se hace lugar a las excepciones, entonces deber disponer el rechazo de
la ejecucin y la revocacin del auto de intimacin de pago.
La sentencia es susceptible de ser apelada por el demandado, cuando se hubieran
opuesto excepciones legtimas; o por el actor, cuando se hubiere rechazado total o
parcialmente su pretensin.
El recurso de apelacin debe interponerse por escrito fundado dentro de los 5 das
de notifcados del acto.
Etapa de cumplimiento de la sentencia.
Esta ley contempla un singular rgimen de ejecucin de sentencias de remate. En
efecto, el actor puede optar por ejecutar la sentencia en sede judicial o en sede
242
administrativa, a travs del procedimiento previsto en el cdigo fscal, incorporado
por la LEY 13.405.
Ejecucin en sede administrativa: una vez frme la sentencia en el juicio de
ejecucin fscal, y existiendo liquidacin frme, la Direccin Provincial de Rentas
proceder por s, sin intervencin judicial, a la venta en subasta pblica de los
bienes del deudor, hasta saldar el crdito. Adems, se la autoriza a trabar medidas
cautelares, designar martillero, disponer la publicacin de edictos, designar peritos
tasadores y ordenar la subasta.
Ejecucin en sede judicial: est legislado en los arts. 15 y ss. LEY 13.406. Al
efecto, se contemplan 3 situaciones diferentes, segn se haya trabado embargo sobre
dinero, bienes muebles o bienes inmuebles.
dinero: cuando lo embargado fuese dinero, una vez aprobada por el juez la
liquidacin de capital, intereses y costas, se transferirn a la cuenta que
denuncie la demandante las sumas lquidas embargadas y, posteriormente, se
regularn los honorarios profesionales.

bienes muebles: en el supuesto de que no existieran sumas lquidas o fueren
insufcientes, se proceder a la venta de los bienes embargados del deudor o a
embargar nuevos bienes que denuncie la actora.
Para proceder a la venta en subasta se debe designar martillero al que proponga el
demandante, pudiendo ste ser recusado con causa por el ejecutado dentro de los 3
das.

bienes inmuebles: para proceder a la subasta de inmuebles el juez debe tomar
una serie de recaudos:
1)pedir certifcado de dominio al Registro de la Propiedad para averiguar las
condiciones dominiales.
2)pedir certifcado de anotaciones personales.
Luego, dictar la resolucin por la que se llama a remate, que deber contener:
1)designacin del martillero y del perito tasador propuesto por la actora.
2)publicacin de edictos por parte del martillero designado.
3)libramiento de ofcio a jueces embargantes e inhibientes.
4)cumplimiento, por parte del martillero, de lo dispuesto en el art. 568 CPCC,
relativo a las condiciones de dominio, la existencia de embargos,
243
inhibiciones, deudas impositivas y por expensas (si se tratara de un bien
sujeto al rgimen de PH).
5)libramiento de un mandamiento de constatacin del inmueble y sus
ocupantes, con habilitacin de das y horas inhbiles y facultad de ingresar
al domicilio y requerir el auxilio de la fuerza pblica si fuera necesario.
6)la intimacin al ejecutado al domicilio constituido procesalmente por 5 das
para que presente el ttulo de propiedad, bajo apercibimiento de obtenerse
copia del mismo de los protocolos pblicos, a su costa.
Cumplidos estos requisitos, el martillero debe proceder a denunciar en el
expediente la fecha fjada para la subasta. Esta fecha debe tambin anunciarse
a los interesados por medio de la publicacin de un edicto en el BO por 1 slo
da y, si el caso lo requiere, en un diario.
La base de la subasta ser equivalente al 80% de la tasacin realizada por el
perito tasador. Si fracasa por falta de postores, se debe disponer otra, en la
cual la base se reducir en un 50%. Y, si fracasa nuevamente, se proceder a
realizar una venta sin limitacin de precio.
El saldo obtenido con motivo de la subasta deber ser depositado por el
adquirente dentro de los 5 das de su realizacin.
El remate no ser aprobado hasta tanto no se agregue el ttulo de propiedad, o
el adquirente manifeste su conformidad con la certifcacin de la Direccin
Provincial del Registro de la Propiedad o se obtenga segundo testimonio.
Aprobado el remate, se intimar al comprador para que inscriba o protocolice
la venta efectuada en la subasta en un plazo de 30 das hbiles, debiendo
acreditarlo judicialmente bajo pena de multa de 100$ diarios.
Los fondos sern inmediatamente transferidos a la cuenta denunciada por el
actor.
En materia de costas, no rige el principio de las costas por su orden: sern
soportadas por la parte vencida.
15.5 Procesos especiales no regulados en el Ttulo II de la LEY 12.008. Proceso
sumarsimo para obtener la cesacin de una va de hecho administrativa. Proceso
sumario o sumarsimo para la pretensin declarativa.
Procesos especiales no regulados en el Ttulo II LEY 12.008.
Proceso para el cese de una va de hecho administrativa.
244
Segn dispone el art. 21 prr. 2 CCA, el trmite procedimental bajo el cual se encausa
la pretensin de cese de vas de hechos producidas por alguno de los entes
mencionados en el art. 1 CCA, es el del JUICIO SUMARSIMO reglado en el art. 496
CPCC, el cual constituye un proceso plenario sumamente abreviado, caracterizado
por el acortamiento de los plazos, la aceleracin en la produccin de los actos
procesales y la simplifcacin de las formas.
Al ser un proceso acelerado, los plazos se reducen drsticamente. En efecto, segn el
art. 496 CPCC:
todos los plazos son de 2 das, salvo el de contestacin de la demanda (5 das)
y el de la prueba (que debe ser fjado por el juez).
la audiencia de prueba deber sealarse dentro de los 10 das de contestada la
demanda o de vencido el plazo para hacerlo.
el plazo para dictar sentencia es de 10 das.
Por la concentracin de actos, toda la prueba debe ofrecerse en el escrito de
demanda.
Asimismo, el CPCC dispone que no son admisibles la reconvencin ni la oposicin
de excepciones de previo y especial pronunciamiento.
En materia de recursos, slo son apelables la sentencia defnitiva y las providencias
que decreten una medida precautoria. En concordancia con ello, la resolucin dictada
por el juez sobre la procedencia del trmite del proceso sumarsimo es irrecurrible.
Proceso ordinario, sumario o sumarsimo reglados por el
CPCC, por los cuales puede tramitar la pretensin
meramente declarativa.
Como lo hemos visto, el CCA recepta la pretensin meramente declarativa, cuya
fnalidad es eliminar la falta de certeza sobre la existencia, efcacia, modalidad o
interpretacin de una relacin o estado jurdico regido por el derecho administrativo.
El CCA no ha reglado el trmite procesal aplicable a esta pretensin, limitndose a
efectuar una remisin a lo previsto en el art. 322 CPCC, lo cual implica que podr
sustanciarse por cualquiera de los procesos de conocimiento regulados en dicho
cuerpo legal (ordinario, sumario y sumarsimo).
La tcnica utilizada por el legislador resulta objetable, no slo porque suscita dudas en
cuanto al alcance de la remisin que efecta, lo cual podra afectar el derecho de
defensa de las partes, sino tambin porque son ms apropiadas las reglas contenidas en
245
el CCA para la tramitacin de las pretensiones declarativas en materias regidas por el
246
UNIDAD 16: LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
DEL ESTADO.
16.1 Evolucin histrica de la teora de la responsabilidad del Estado. Distintas
etapas. Derecho comparado. Fundamentacin jurdica de la responsabilidad del
Estado. Diversas teoras.
Evolucin histrica de la teora de la responsabilidad del Estado.
Distintas etapas.
Es indudable que la idea de soberana jug un papel fundamental en el
mantenimiento, durante varios siglos, del principio de la irresponsabilidad del
Estado, porque si bien la teora del Fisco amengu de algn modo ese dogma, lo cierto
es que recin en el s. XIX se lleg a reconocer la responsabilidad estatal, cuando
actuaba en ejercicio de sus prerrogativas de poder pblico.
La justicia y el progreso de la ciencia jurdica no podan permitir por ms tiempo el
mantenimiento de un principio tan lesivo a los derechos del hombre, en cuanto que
sin el reconocimiento de la responsabilidad del Estado carecan de sentido las garantas
que los ordenamientos constitucionales o supremos de cada pas estatuan,
precisamente, para la proteccin de tales derechos.
El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad del Estado se inicia y
consolida en la jurisprudencia del Consejo de Estado francs, que primero reconoci
la responsabilidad del Estado por faltas objetivas en la prestacin servicios pblicos
para culminar luego con la aceptacin de la responsabilidad del Estado por actos
judiciales y legislativos.
A comienzos del s. XIX poda vislumbrarse como el principio jurdico de la
irresponsabilidad del Estado se desmoronaba. Por una parte, se segua admitiendo,
aunque conforme a las reglas del CCiv., la responsabilidad del Estado por los llamados
actos de gestin, considerados de naturaleza civil; por otro lado, los particulares que
resultaban vctimas de los daos causados por la Administracin dejaron de aceptar
este dogma, exigiendo una reparacin pecuniaria, primero ante la autoridad
administrativa y luego, ante la negativa de sta, directamente ante los tribunales
judiciales, invocando las prescripciones del art. 1383 y ss. del CCiv. Francs.
A partir del caso Blanco, se perfl una concepcin publicista sobre la
responsabilidad del Estado, montada sobre la distincin entre falta de servicio y
falta personal, la cual desemboc en el abandono de la nocin de culpa como
presupuesto inexcusable de la responsabilidad de la persona jurdica Estado, para
hacerlo responsable siempre por la ejecucin irregular o defectuosa de la funcin
administrativa, cuando ello ocasione perjuicios a los administrados.
247
La idea de FALTA DE SERVICIO es extraa al Derecho Civil, donde la nocin de
responsabilidad extracontractual por daos aparece confgurada por la nocin de
culpa. El derecho administrativo produce, en cambio, un desplazamiento y sustitucin
de la nocin de culpa, poniendo nfasis no ya en el autor del hecho ilcito, sino en el
desequilibrio que produce el dao y en el servicio pblico. La expresin falta de
servicio traduce un signifcado ms amplio y objetivo que el trmino culpa,
refrindose fundamentalmente al criterio para delimitar los daos imputables,
separando la responsabilidad de la Administracin de la del funcionario.
La responsabilidad del Estado basada en la falta de servicio se construye alrededor
de la nocin de servicio pblico, frente a la necesidad de conceder la reparacin
patrimonial por los daos causados a los particulares por el funcionamiento
irregular o defectuoso del servicio.
En forma correlativa, la jurisprudencia francesa ha construido la nocin de FALTA
PERSONAL para responsabilizar a los agentes pblicos frente a los administrados,
delimitando as la responsabilidad del Estado. La falta personal es aquella que
excede el margen de mal o irregular funcionamiento del servicio, y para su
confguracin se tiene en cuenta la culpa o dolo del agente pblico, dndose tanto en
el caso en que la falta tenga vinculacin con el servicio como en aquellos supuestos
en que ello no ocurra.
A partir de 1919, el Consejo de Estado francs admiti la llamada responsabilidad sin
falta en el campo de la teora general de la responsabilidad administrativa. Pero se
trata de una teora excepcional y circunscripta a supuestos muy particulares (ej.:
explosin de municiones en razn del riesgo excepcional de vecindad).
En sntesis, puede decirse que la concepcin francesa sobre la responsabilidad del
Estado por actos y hechos administrativos se apoya en la idea de FALTA, concebida
como el FUNCIONAMIENTO IRREGULAR O DEFECTUOSO DE LA FUNCIN
ADMINISTRATIVA, debiendo apreciarse no en relacin a la culpa del agente, sino
de acuerdo con las leyes y reglamentos que rigen la funcin y teniendo en cuenta el
dao causado al administrado.
Fundamentacin jurdica de la responsabilidad estatal. Diversas
teoras.
Existen diversas doctrinas que intentan explicar los fundamentos de la
responsabilidad estatal: algunas basadas en normas constitucionales y legales no
referidas especfcamente al tema de la responsabilidad estatal; otras en principios
generales del derecho natural.
Entre las primeras, ubicamos:
a)la teora de la expropiacin;
248
b)la del sacrifcio especial;
c)la de la igualdad ante las cargas pblicas, y
d)la del enriquecimiento sin causa.
En tanto, el segundo grupo est integrado por:
e)la teora de los derechos adquiridos, y
f)la del riesgo y el seguro social.
MARIENHOFF seala que pueden identifcarse cuatro grupos de argumentos que
asignan fundamento al deber de reparacin.
1)Un primer criterio, en el cual el autor incluye a DUGUIT, considera que ese
fundamento se ubica en los riesgos sociales, lo cual implica excluir la culpa
estatal como fundamento de su deber de resarcir los daos que se produzcan
por los hechos o actos que le sean imputables.
2)Un segundo criterio exige la existencia de un texto legal formal expreso que
reconozca la responsabilidad del Estado. Es la posicin que adopt BIELSA, y
que entre otras ocasiones puso de manifesto en su crtica al fallo de la Corte
Suprema recado en la clebre causa Toms Devoto.
3)Un tercer criterio est basado estrechamente en una regla o principio
implcito de lgica jurdica, citando como su exponente al jurista espaol
Eduardo GARCA DE ENTERRA, quien sostiene que la doctrina parece
haber llegado a la tesis comn de que la razn que justifca una
responsabilidad de la Administracin no es, ni tendra razn alguna para
hacerlo, distinta de la que justifca la posibilidad de aplicar la misma
instruccin a las personas privadas.
4)Finalmente, el cuarto criterio es el sustentado por el propio MARIENHOFF,
quien afrma que el fundamento de la responsabilidad estatal no es otro que
el estado de derecho y sus postulados, cuya fnalidad es proteger el derecho.
Esos principios o postulados forman un complejo y tienden, todos, a lograr la
seguridad jurdica y el respeto del derecho de los administrados; de all surge el
fundamento de la responsabilidad estatal en el campo del derecho pblico.
Teora del sacrifcio especial.
La teora del sacrifcio especial, de origen alemn y expuesta por MAYER, funda la
obligacin de indemnizar que recae sobre el Estado en la existencia de un perjuicio desigual
249
y desproporcionado en cabeza de un individuo respecto de los dems integrantes del grupo
social.
Quizs sea esta la teora ms difundida entre nosotros, y en mrito de ella, cuando la actividad
de la organizacin estatal provoca un perjuicio o carga en un particular, nace el deber de
reparacin sealado. As, la doctrina ha sostenido que la situacin del administrado queda
individualizada, destacada, respecto del resto de la comunidad en lo que al soporte de dichas
cargas se refere. Las exigencias de la justicia distributiva imponen, entonces, la obligacin de
reparar
16.2 La responsabilidad del Estado en Argentina. Normas constitucionales y legales.
La responsabilidad del Estado en Argentina. Normas
constitucionales y legales.
16.3 La responsabilidad del Estado segn el mbito de la actuacin estatal.
Clasifcacin. Responsabilidad precontractual, contractual y extracontractual.
La responsabilidad del Estado segn el mbito de la actuacin
estatal.
En el mbito del derecho interno, la reparacin que debe satisfacer el Estado cuando
fuera declarado responsable por la realizacin de un acto o hecho daoso al patrimonio
de los particulares o el incumplimiento de un contrato puede obedecer a una relacin
de derecho civil o de derecho administrativo.
Cuando los daos provengan de la actuacin del Estado en el campo del derecho
civil o comercial, la responsabilidad se regir por las reglas del derecho privado, que
en nuestro derecho las encontramos en el CCiv. Se trata de una responsabilidad
directa, basada principalmente en la nocin de culpa, siendo aplicables, entre otros,
los arts. 43, 512 y 1109 del CCiv., segn se trate de responsabilidad contractual o
extracontractual.
En cambio, cuando la causa generadora de la responsabilidad fuera la actuacin
estatal dentro del campo de la funcin administrativa o en ocasin de la misma, la
reparacin se regir por los principios del derecho pblico, a pesar de que en
algunos supuestos sea de aplicacin el art. 1112 del CCiv. A esta responsabilidad la
denominamos de derecho administrativo y ella puede, a su vez, subdividirse en
varias especies.
Responsabilidad contractual, extracontractual.
La divisin de la responsabilidad en dos grandes especies, CONTRACTUAL y
EXTRACONTRACTUAL, con gran arraigo en el derecho civil, tambin puede
formularse en el derecho administrativo, aunque sobre bases diferentes.
250
A su vez, la responsabilidad extracontractual del Estado reviste diferentes especies.
As, puede ser por una ACTUACIN LEGTIMA del Estado, como tambin por una
ACTUACIN ILEGTIMA.
Este concepto de ilegitimidad no lleva como presupuesto la nocin de culpa, sino la
de incumplimiento irregular de la funcin administrativa conforme a una idea
similar a la falta de servicio del derecho francs, donde se sustituye la nocin de culpa
por el funcionamiento defectuoso del servicio, juzgado de acuerdo a las leyes y
reglamentos administrativos. Este funcionamiento defectuoso puede confgurarse por
ACCIN u OMISIN del Estado.
Las cosas cambian cuando se trata de daos causados por una actuacin estatal que
se reputa legtima (sea de naturaleza administrativa, legislativa o judicial), pues en ese
caso es posible afrmar que, si bien existe el deber de los administrados de soportar
sacrifcios patrimoniales por razones de inters pblico o bien comn, es justo que la
reparacin deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrifcado y a todos los
daos que sean consecuencia directa e inmediata de la actuacin estatal, con
exclusin del lucro cesante, de las circunstancias personales y de las ganancias
hipotticas.
Por el contrario, la indemnizacin tiene que ser integral en los supuestos de
responsabilidad del Estado por actividad ilegtima, ya que es el modo de compensar
un sacrifcio impuesto por una actuacin que el administrado no est obligado a
soportar y cuyo dao no se origina en una razn de utilidad pblica o bien comn,
sino en el ejercicio irregular de la funcin administrativa.
16.4 La responsabilidad extracontractual segn la naturaleza del hecho daoso.
Responsabilidad por actividad lcita e ilcita. Evolucin jurisprudencial.
Responsabilidad directa e indirecta. Factor de atribucin subjetivo y objetivo.
Presupuestos. Defciente prestacin de un servicio pblico. El caso de los errores
registrales. Falta de servicio y falta personal. Responsabilidad por omisin.
Presupuestos y alcance. Distintos supuestos.
La responsabilidad extracontractual del Estado por su actuacin
ilcita.
Evolucin de la jurisprudencia de la CSJN acerca de las normas aplicables.
La tesis negatoria de la responsabilidad estatal.
Remontndonos a los primeros aos de vida de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, nos encontramos con el fallo SESTE y SEGUICH. Segn surge del fallo, el
Estado nacional haba frmado un contrato de enganche que estableca su vigencia
hasta la fnalizacin de la batalla de Pavn, pero lo cierto es que, una vez afrontada la
251
misma, en 1861, fueron retenidos en el servicio militar hasta 1863, y en consecuencia
solicitaban indemnizacin por el mayor tiempo de servicio.
La Corte desarroll por primera vez una fundamentacin tendiente a determinar la
irresponsabilidad estatal. Principalmente, su argumentacin gir en torno a la
teora del soberano, segn la cual el Poder Ejecutivo es soberano en su esfera y
administra con independencia de los otros dos poderes que participan del Gobierno
de la Repblica. En consecuencia, no puede ser arrastrado ante los tribunales sin su
expreso consentimiento, ya que los tribunales carecen de efcacia para obligar al
Poder Ejecutivo a obedecer una orden suya.
Poco tiempo despus, en la sentencia al fallo GMEZ, la Corte tuvo oportunidad de
reafrmar su tesis negatoria.
Siguiendo con el anlisis de la evolucin jurisprudencial, nos encontramos con un
segundo argumento esgrimido en reiteradas ocasiones por la Corte Suprema (fallo
ESCALADA c/ Municipalidad de la Capital Federal) que, basado en la previsin
contenida en el anterior texto del art. 43 del CCiv. (antes de su reforma por la ley
17.711), deriva la irresponsabilidad extracontractual de las personas jurdicas. Es
decir, la imposibilidad de ejercer contra las personas jurdicas acciones criminales o
civiles por indemnizacin de daos, aunque sus miembros en comn, o sus
administradores individualmente, hubiesen cometido delitos que redundasen en
benefcio de ellas.
En la causa LUIS CORIO c/Gobierno Nacional s/indemnizacin de daos y
perjuicios, el actor invoc la obligacin de reparar, en mrito a lo dispuesto por el
art. 1109 del CCiv. La CSJN destac que tratndose de una accin civil deducida
contra la Nacin en su carcter de persona jurdica por obligaciones emergentes de la
explotacin de una va frrea expresamente consignados en la ley general de
Ferrocarriles Nacionales, corresponda tambin hacer lugar a la demanda en virtud
de los arts. 1113 y 1123 del Cdigo Civil.
El cambio en la jurisprudencia.
DEVOTO (22 DE SEPTIEMBRE DE 1933): en el caso Toms Devoto y Ca. c/la
Nacin s/daos y perjuicios, operarios que trabajaban en la instalacin de una lnea
telegrfca haban provocado un incendio en los campos que arrendaba la sociedad
actora en la provincia de Entre Ros. En dicho establecimiento, denominado San Isidro,
ms precisamente en uno de sus potreros, se produjo un incendio que se propag a los
otros.
La Corte recurre nicamente al Cdigo Civil, especfcamente a los arts. 1109 y 1113.
La razn de ello puede deberse a estrictas razones de justicia y equidad, a fn de no
dejar un caso sin solucin o respuesta ante la presunta inexistencia normativa. Es
decir que ante la necesidad de fundar en alguna norma la responsabilidad que
252
declaraba, hizo aplicacin de las normas indicadas, sin que ello implicara
necesariamente una toma de posicin frente a los caracteres de la responsabilidad
estatal.
La CSJN dio por probada la culpa o negligencia de los empleados por el incendio del
campo y consider, en defnitiva, que la responsabilidad se extenda al Estado por ser
la persona bajo cuya dependencia se encontraban los autores de los daos
(responsabilidad indirecta).
FERROCARRIL OESTE (3 DE OCTUBRE DE 1938). LA
INAPLICABILIDAD DEL ARTCULO 43 DEL CDIGO CIVIL: Hasta donde
tenemos noticias, la aparicin del art. 1112 del Cdigo Civil en la jurisprudencia de la
Corte solo tuvo lugar en 1938, cuando en el caso Ferrocarril Oeste de Buenos Aires
c/Provincia de Buenos Aires s/indemnizacin de daos e intereses reconoci la
responsabilidad de la provincia de Buenos Aires en un caso de error del registro de
la propiedad inmueble, con base en los arts. 1112 y 1113.
La actora haba comprado en 1914 un terreno en la localidad de Morn, solicitando el
escribano interviniente al Registro de la Propiedad un certifcado en el que se hizo
constar que el vendedor apareca como titular del inmueble, sin inhibicin o gravamen
alguno. Con posterioridad, en 1928, un tercero reclam la propiedad del inmueble,
iniciando juicio de reivindicacin, y all obtuvo sentencia a su favor. La empresa
Ferrocarril Oeste inici entonces juicio a la provincia por la indemnizacin de los daos
y perjuicios que el equvoco del Registro de la Propiedad provincial haba ocasionado.
La Corte se ocupa de analizar el artculo 43 del Cd. Civil, pero por primera vez
justifca por qu no es de aplicacin al caso. Sostiene que al haber actuado la
provincia de Buenos Aires a travs del Registro de la Propiedad como entidad de
derecho pblico, tomando y monopolizando una funcin, no acta como persona de
derecho privado ni tampoco como persona jurdica, sino como entidad de derecho
pblico.
As, afrma categricamente que se ha reconocido la responsabilidad extracontractual
del Estado por la intervencin de sus funcionarios o empleados, por actos realizados
en el ejercicio de sus funciones, cuando la entidad pblica ejerce el monopolio, un
servicio pblico o una industria. Es decir, el Estado provincial impona la obligacin
del certifcado para otorgar escrituras sobre transmisin de inmuebles, cobrando un
sellado, lo que presupona la obligacin de prestar un servicio regular.
La doble circunstancia de recurrir por un lado a este argumento, y por el otro omitir la
aplicacin al caso del art. 1109 del Cd. Civil, permiten afrmar que la Corte comienza
a aplicar en forma ms explcita los postulados de la denominada teora de la falta
de servicio, y para eso afrma que quien contrae la obligacin de prestar un servicio
lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar el fn para el que ha sido
253
establecido, siendo responsable de los perjuicios que causan por el incumplimiento o
su irregular ejecucin.
En cuanto a la aplicacin del art. 1112, la Corte extrae del mismo la existencia de
ciertos elementos a considerar:
1)debe tratarse de una conducta culpable, sin necesidad de que exista dolo;
2)cometida por un agente estatal en el desempeo de sus funciones y obrando
bajo su dependencia, y
3)que ha causado un dao.
Es evidente que esta lnea jurisprudencial, como la que surge del caso Devoto, no
implic el reconocimiento de una responsabilidad directa ni tampoco de naturaleza
objetiva como es, a nuestro entender (CASSAGNE), la que deriva de la falta de
servicio, sino que, limitando la aplicacin del art. 43 del CCiv., consider que el art.
1112 jugaba como una norma especial.
VADELL (18 DE DICIEMBRE DE 1984): llegamos a 1984, momento en el cual la
Corte al fallar en la causa Vadell, Jorge Fernando c/Buenos Aires, Provincia de s/
indemnizacin da un giro importantsimo en cuanto a la fundamentacin de la
responsabilidad extracontractual pblica por su actuacin irregular o ilcita.
El hecho generador del caso es, una vez ms, un error del Registro de la Propiedad
Inmueble de la Provincia de Buenos Aires.
La Corte se remite a su antecedente principal ya examinado, Ferrocarril Oeste, pero
reconoce la necesidad de modifcar su doctrina, y como consecuencia de ello
consagra la responsabilidad extracontractual del Estado por falta de servicio, con
base nica en la aplicacin por va subsidiaria del art. 1112 del Cdigo Civil. Para
ello, aclara que la responsabilidad del Estado en el mbito del derecho pblico no
requiere recurrir al art. 1113 del Cd. Civil, pues no se trata de una responsabilidad
indirecta; acudiendo a la teora del rgano, explica que la actividad de los rganos o
funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fnes de las
entidades de las que dependan ha de ser considerada propia de estas, que deben
responder de modo principal y directo por sus consecuencias daosas.
El nuevo ingrediente proviene de resolver la contienda con aplicacin de la teora del
rgano y prescindiendo, consecuentemente, de la responsabilidad indirecta contenida
en el citado art. 1113, ya que el Estado responde en forma principal como
responsable directo.
La obvia y principal consecuencia que se desprende de la doctrina de este fallo
consiste en que al desplazarse la culpa como factor de atribucin, no resulta
necesario acreditar la culpa del agente ni tampoco individualizar al autor del dao.
254
Basta con acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del servicio para que se
confgure el factor objetivo que permita la atribucin de responsabilidad.
Responsabilidad por HECHOS Y ACTOS ILEGTIMOS.
Para que se confgure la responsabilidad del Estado por actos y hechos administrativos
ilegtimos en el mbito extracontractual es menester la concurrencia de ciertos
presupuestos que condicionan esa responsabilidad, a saber:
1)la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un rgano del
Estado en ejercicio u ocasin de sus funciones.
Se trata de una imputacin objetiva, que prescinde del requisito de la voluntariedad
(a diferencia de lo que ocurre en el derecho civil). De all que el Estado ser responsable
an cuando los hechos o actos sean ejecutados por un funcionario pblico demente,
siempre que su actuacin genere una falta de servicio; y tampoco ser necesario
individualizar al responsable, siempre que pudiera atribuirse materialmente el
hecho/acto a un rgano del Estado en ejercicio u ocasin de sus funciones.
2)la falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y
obligaciones impuestos por la Constitucin, la ley o el reglamento, o por el
funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva * ).
* Este concepto (legitimidad objetiva) se traduce en la disconformidad entre el acto o
hecho con el ordenamiento jurdico administrativo.
El concepto de falta de servicio, que prescinde de la nocin de culpa, aparece
estructurado positivamente en el art. 1112 del CCiv., pero su fundamento es el
principio unitario que rige la responsabilidad estatal.
3)la existencia de un dao cierto en los derechos del administrado.
La existencia de un dao o perjuicio en el patrimonio del administrado es tambin un
presupuesto esencial para determinar la responsabilidad del Estado. Ese dao debe
reunir, l mismo, una serie de requisitos:
puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto, lo cual excluye la
responsabilidad por daos eventuales
debe hallarse individualizado, no afectando por igual a todos los
administrados, lo cual no excluye la responsabilidad por aquellos perjuicios
que, an impuestos por normas generales, excedan la medida normal de los
inconvenientes del vecindad y los causados por las obras pblicas
el derecho afectado puede ser tanto un derecho subjetivo, como un inters
legtimo
255
debe tratarse de un perjuicio apreciable en dinero, que comprende tanto el
dao material como el dao moral.
4)la conexin causal entre el hecho o acto administrativo y el dao ocasionado
al particular.
No menos importante es la relacin de causalidad que debe existir entre el hecho o
acto administrativo y el dao causado al particular. Se trata de indagar la causa
efciente que origina el dao. No se trata de la imputabilidad material del hecho o acto
al rgano del Estado, sino de determinar si las consecuencias daosas de ese hecho o
acto derivan necesariamente de stos u obedecen a otra causa.
Responsabilidad del Estado POR ACTOS NORMATIVOS O LEGISLATIVOS
DECLARADOS ILEGTIMOS POR SENTENCIA JUDICIAL FIRME: leyes
inconstitucionales; reglamentos inconstitucionales o ilegales.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia de la CSJN han aceptado la posibilidad de
hacer responsable al Estado por los daos causados a los particulares por los actos
normativos (leyes o reglamentos) declarados ilegtimos por sentencia judicial frme.
En todos estos casos, el Estado debe responder siempre que exista una sentencia
judicial frme que declare la ilegitimidad de la respectiva ley o reglamento, rigiendo
los requisitos establecidos como presupuesto de la responsabilidad estatal por acto y
hecho administrativo.
La responsabilidad extracontractual del Estado por su actuacin
lcita.
Distintas especies de responsabilidad.
Al igual que lo que acontece respecto de la actividad ilegtima, se hace necesario
distinguir las diferentes clases de responsabilidad, segn que la actividad responda
al ejercicio de la funcin administrativa o de la actividad normativa o legislativa.
Presupuestos que determinan la responsabilidad del Estado por actos legtimos.
Son los mismos que para la responsabilidad estatal por actos ilegtimos, es decir:
1)la imputabilidad material del acto (hecho, acto administrativo, ley o
reglamento) a un rgano del Estado.
2)la existencia de un dao cierto a los derechos del particular afectado.
256
3)la conexin causal entre el acto (individual o general) y el dao provocado al
administrado.
Con posterioridad, la CSJN ha agregado dos requisitos:
4)la necesaria verifcacin de un perjuicio especial en el afectado.
5)la ausencia de un deber jurdico de soportar el dao.
El presupuesto que completa la serie es, obviamente, el que atae a la legitimidad
del acto administrativo, reglamento o ley, lo cual supone que el respectivo acto no
adolece de algn vicio o defecto, por cuanto ha sido emitido de conformidad con
todos los requisitos formales y sustanciales impuestos por el ordenamiento jurdico.
Tambin se entiende que son actos legtimos aquellos que tengan alguna irregularidad
intrascendente, la cual no de origen a la invalidez o ilegitimidad del respectivo acto.
Responsabilidad por HECHOS Y ACTOS LEGTIMOS.
Los casos que determinan la responsabilidad estatal por los daos que origina la
actividad administrativa legtima son numerosos, y muchos de ellos encuentran
fundamento en una ley formal.
Algunos supuestos:
la ocupacin tempornea de un bien perteneciente a un particular.
la expropiacin de bienes privados por causa de utilidad pblica o bien
comn.
la requisicin de bienes en tiempo de guerra.
la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, cuando ella
fuere procedente y siempre que se observen las garantas constitucionales.
la realizacin de obras pblicas que implique una disminucin en el valor de
los inmuebles linderos de particulares, ya sea que provengan o no de una obra
autorizada por ley.
En todos estos supuestos, la responsabilidad del Estado es objetiva, con total
prescindencia de la nocin de culpa, pero tambin sin vinculacin con la idea de
falta de servicio, pues la responsabilidad deriva de un acto legtimo del Estado. El
fundamento de ella es el principio de justicia legal o general, que demanda la
igualdad ante las cargas pblicas, con base en nuestro ordenamiento constitucional.
Responsabilidad por LEYES O REGLAMENTOS.
257
El mismo fundamento e idnticas reglas rigen respecto de la responsabilidad estatal
por los perjuicios que causan los actos normativos o legislativos, ya sea que stos
posean la forma de ley o reglamento, siempre que se renan los presupuestos de la
citada responsabilidad.
Algunos ejemplos:
leyes que consagran el monopolio estatal de actividades, lesionando el
derecho de los particulares que tenan a su cargo dichas actividades y que
debieron cesar en la fabricacin o comercializacin de los respectivos bienes.

leyes que consagran la prohibicin de fabricar o comercializar determinados
productos en benefcio de otros intereses particulares o de un inters general.
reglamentos que estatuyen la prohibicin de importar determinadas
mercaderas con el objeto de desnivelar la balanza de pagos y proteger a la
industria nacional.
La responsabilidad del Estado por omisin.
La cuestin de la responsabilidad del Estado por omisin es un tema que ha suscitado
gran inters en la doctrina y la jurisprudencia.
Como se trata de una responsabilidad objetiva, cuyo fundamento radica en el
principio de igualdad, se aplican los requisitos generales que determinan al
responsabilidad del Estado por accin, sobre la base de la nocin de falta de servicio
y el art. 1112 del CCiv.
La clave para determinar la falta de servicio y, consecuentemente, la procedencia de
la responsabilidad estatal por un acto omisivo, se encuentra en la confguracin o no
de una omisin antijurdica. Esta existe en aquellos supuestos donde es razonable
esperar que el Estado acte en determinado sentido para evitar los daos en la
persona o los bienes de los particulares (y el Estado no acta).
La confguracin de la omisin antijurdica requiere que el Estado o sus entidades
incumplan con una obligacin legal expresa o implcita, tal como son las vinculadas
al ejercicio de la polica administrativa, incumplimiento que puede hallarse impuesto
por otras fuentes de derecho.
Adems, para que se genere la obligacin de responder, resulta necesario que se trate
de una obligacin (esto es, un deber concreto), y no de un deber que opere en
direccin genrica y difusa. Es decir, debe tratarse, en defnitiva, de una obligacin a
cuyo cumplimiento pueda ser compelida la Administracin, an cuando para ello
fuera menester cumplir con determinadas cargas procesales.
258
El lmite de la responsabilidad est dado por las condiciones generales de exclusin
de la obligacin de responder, en los supuestos jurdicos de caso fortuito o fuerza
mayor.
16.5 Responsabilidad del funcionario pblico: poltica, penal, administrativa y civil.
La responsabilidad de los agentes pblicos.
Existen distintos tipos de responsabilidad de los agentes pblicos:
1)administrativa, la cual puede subdividirse, a su vez, en:
a)disciplinaria.
b)patrimonial (frente al Estado). Esta responsabilidad se rige, actualmente,
por los arts. 130 y 131 de la LEY 24.156.
2)penal.
3)civil o patrimonial, frente a terceros (particulares).
En la doctrina nacional, autores civilistas y administrativistas ha postulado,
prcticamente sin excepcin, una interpretacin del art. 1112 del CCiv. segn la cual
este precepto se aplica, exclusivamente, para regir la responsabilidad directa de los
funcionarios frente al Estado por el desempeo irregular de la funcin que les ha sido
atribuida.
En nuestra opinin (CASSAGNE), el problema que plantea la interpretacin del art.
1112 del CCiv. y la posibilidad de que el funcionario o agente pblico sea declarado
responsable por los daos que causa a los administrados, debe regirse por los
siguientes criterios:
- el art. 1112 consagra un sistema de responsabilidad especial directa del
Estado por los actos y omisiones de los agentes pblicos en ejercicio de las
funciones, cuando su desempeo provoca funcionamiento irregular o
defectuoso de la respectiva funcin. No es necesario individualizar a los
agentes culpables, pues cuando la responsabilidad es objetiva no hay culpa
personal, sino falta de servicio. No se aplican, tampoco, los principios que rigen
la culpa en la responsabilidad refeja o indirecta, cuya temtica resulta ajena al
Derecho Administrativo

- el funcionario pblico no responde directamente por las faltas del servicio.
Frente al tercero o administrado la responsabilidad es slo del Estado. En
caso de que ste deba responder por una falta de servicio, podr luego hacer
efectiva la responsabilidad del funcionario
259
- el agente pblico responde directamente frente al tercero en el caso de falta
personal. Se aplica aqu el art. 1109 del CCiv., salvo que hubiera concurrencia
de faltas (personal y de servicio), en cuyo caso tambin sera aplicable el art.
1112. Tal coexistencia aparece cuando la falta personal no est desprovista de
toda relacin con el servicio.
- por su parte, la va de hecho administrativa y el delito de derecho criminal se
rigen por las reglas inherentes a la responsabilidad por falta personal.
En cuanto al concepto de falta personal, ella existir siempre que los hechos
reprochados a un agente pblico se aparten de lo que puede considerarse como
atinente al servicio, incluso en su funcionamiento defectuoso.
260
UNIDAD 17: LA INDEMNIZACIN DE LOS DAOS.
17.1 La indemnizacin de los daos y perjuicios causados por la actividad estatal.
Daos causados por la actividad administrativa. Revocacin de actos administrativos
por razones de mrito. La cuestin en la LNPA y en la provincia de Buenos Aires.
La indemnizacin de los daos y perjuicios causados por la actividad estatal.
Como en toda accin indemnizatoria, la que pretenda atribuir responsabilidad al
Estado en el campo extracontractual requiere la necesaria verifcacin de ciertos
requisitos de cuya ausencia se desprender necesariamente la improcedencia de la
pretensin resarcitoria.
Dentro de la categora de los denominados requisitos generales debemos analizar:
1)la imputacin jurdica de la accin u omisin del agente o funcionario al
Estado.
2)la existencia de un dao resarcible.
3)la conexin causal entre la conducta estatal y el dao.
REQUISITOS GENERALES.
1) Imputacin jurdica de la accin u omisin del agente o funcionario al
Estado.
Con esta expresin nos referimos a la posibilidad de atribuir las consecuencias
jurdicas de una conducta u omisin del agente a la estructura estatal de la que
forma parte, de manera tal que corresponde que las consecuencias de las conductas de
uno (hechos, actos u omisiones) sean soportadas por el otro.
En este orden de ideas, debemos hacer mencin a la llamada teora del rgano, la cual
sostiene que la creacin de una persona jurdica pblica implica, a su vez, la creacin
de los rganos que derivan de la propia constitucin de aquella, integrando su
estructura. De ese modo, cuando acta el rgano es como si actuara la persona
jurdica, no existiendo vnculos de representacin externa entre ambos.
2) Existencia de un dao resarcible.
Este es el segundo de los requisitos generales para todo tipo de responsabilidad, en
cuyo mrito, y al igual que sucede en el mbito de la responsabilidad civil, para que la
responsabilidad pblica tenga cabida debe existir un dao en el afectado, expresin
que abraca tanto el dao patrimonial como el dao moral.
261
El dao puede afectar no solamente un derecho subjetivo, sino tambin un inters
legtimo, e incluso y un derecho de incidencia colectiva; situaciones todas que, en el
estado actual de evolucin del derecho argentino, bien pueden ser comprendidos en la
generosa expresin empleada por la Corte Suprema como toda lesin a una
situacin jurdicamente protegida, y cuya existencia para ser resarcible debe
verifcarse de un modo cierto, no hipottico o conjetural, sino real, a lo que cabe aadir
que dicho dao puede ser actual o futuro.
Siguiendo con el tema, debemos decir que, por aplicacin de los preceptos generales, la
carga de acreditar que se est en presencia de un dao resarcible corresponde a
quien lo alega.
Otra circunstancia que es necesario mencionar es que la indemnizacin pecuniaria
es optativa para el damnifcado. El sistema legal actual ha instituido una obligacin de
indemnizar alternativa irregular:
Es alternativa porque el responsable es deudor de una prestacin entre dos
`independientes y distintas, a saber: una prestacin de hacer, consistente en la
reposicin material del estado de cosas precedente al hecho ilcito; o una
prestacin pecuniaria relativa a la satisfaccin de una suma de dinero
representativa de un dao.
Y es (alternativa) irregular porque la eleccin de la prestacin a pagar
pertenece al acreedor.
3) conexin causal entre la conducta y el dao.
Se trata de establecer si de tal o cual acto, hecho u omisin estatal se sigue como
consecuencia el dao cuya reparacin se persigue, o si ste obedece a otras causas.
No es necesaria tampoco, para establecer tal relacin causal, la acreditacin de
imputabilidad subjetiva en el agente, pues como ya lo vimos al analizar el requisito
de imputabilidad, ella es objetiva y directa.
4) el requisito de la exclusividad.
El requisito de la exclusividad ha sido resultado de la doctrina judicial de diversos
fallos de la CSJN, e implica que el dao debe producirse sin intervencin externa que
pudiera interferir en el nexo causal.
En concordancia con ello, el rgano estatal puede deslindar su responsabilidad si
acredita que ha ocurrido una circunstancia externa o ajena que determine la ruptura
del nexo causal. Entre los eximentes de responsabilidad estatal cabe citar estatal al caso
fortuito o la fuerza mayor (art. 513, Cd. Civ.), o la conducta de la vctima o de un
tercero por quien no tenga la obligacin de responder(arts. 1111 y 1113, Cd. Civ.).
262
Ahora bien, el requisito no es obstculo del deber de indemnizar del Estado cuando los
perjuicios provienen de su actividad ilcita, pues de lo contrario quedaran sin
reparacin situaciones que, si bien deben graduarse en funcin de la eventual culpa
concurrente de la vctima, no alcanzan para desplazar el principio general de que nadie
est obligado a soportar el dao proveniente de la actuacin ilcita de otro.
5) la ausencia del deber jurdico de soportar el dao.
Con el correr del tiempo, la CSJN ha ido precisando el concepto de la causalidad
directa e inmediata, al punto que le ha aadido tambin el requisito de la
exclusividad, para culminar con la exigencia de que debe encontrarse ausente el
deber jurdico de soportar el dao.
Se entiende que este ltimo aspecto resultara sumamente opinable si no estuviera
limitado a aquellos supuestos en los que la ley misma coloca tal deber en cabeza de
la vctima, como por ejemplo sucede cuando la vctima debe soportar el perjuicio
proveniente del caso fortuito o de la fuerza mayor en las condiciones del art. 513 del
CCiv.; de su propia culpa (art. 1111 CCiv.); de la culpa de un tercero por el que el
Estado no debe responder (art. 1113 CCiv.); es decir, todas situaciones en las que la
propia ley impone que el dao deba ser soportado por la propia vctima.
REQUISITOS PROPIOS EN EL MBITO DE LA RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD ILEGTIMA.
El requisito propio en la hiptesis bajo anlisis es la existencia o verifcacin de la
falta de servicio por cumplir de un modo irregular los deberes y obligaciones
impuestos por el ordenamiento jurdico o por el defectuoso funcionamiento del
servicio pblico.
REQUISITOS PROPIOS EN EL MBITO DE LA RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD LEGTIMA.
Es necesario que frente a la responsabilidad del Estado por su actividad lcita se
verifque la existencia de un sacrifcio especial en el afectado y la ausencia del
deber jurdico de soportar el dao.
17.2 Daos causados por actos legislativos. Ley constitucional e inconstitucional.
Jurisprudencia.
Daos causados por actos legislativos. Ley constitucional e inconstitucional.
La generalidad de la doctrina actual admite o acepta la posible responsabilidad del
Estado por sus actos legislativos. Est abandonada la tesis segn la cual el Estado era
irresponsable extracontractualmente en el mbito del derecho pblico, porque all
263
actuaba en ejercicio de su soberana, no siendo reparables los agravios causados por el
soberano. Tales argumentos deben considerarse en la actualidad superados, pues
impera la conviccin de que la soberana una de cuyas expresiones es la actividad
legislativa en modo alguno implica infalibilidad, menos an trasunta impunidad, y
de ah la posible responsabilidad estatal por sus actos legislativos.
Por supuesto que la admisibilidad de este tipo de responsabilidad tuvo sus etapas y
evolucin hasta llegar al reconocimiento actual.
Jurisprudencia de la CSJN.
a) LA TESIS NEGATIVA. LA ESPECIALIDAD DEL DAO. EL CASO
ESTABLECIMIENTOS AMERICANOS GRATRY (18 DE MARZO DE 1938): en
esta causa, la CSJN dej bien claro que el ejercicio de un poder legal, como es el de
crear impuestos o modifcar los existentes, puede producir perjuicios a los
particulares, sin que tal circunstancia sea obstculo contra su legitimidad; decide que
la actividad legislativa ejercida legtimamente, aun cuando vulnere la propiedad
privada, no genera derecho al resarcimiento.
Sin embargo, esta contundente afrmacin aparece en prrafo seguido morigerada, al
sealarse que en el caso en estudio no se verifca la especialidad del dao requerida
para que pueda admitirse la responsabilidad del Estado por este tipo de actividad.
b) EL EJERCICIO DE PODERES DE GOBIERNO. EL CASO SPURR (21 DE
OCTUBRE DE 1938): al poco tiempo, en la causa Spurr, Carlos c/Gobierno de la
Nacin, la Corte Suprema aplica parcialmente la doctrina sentada en el fallo
precedente, a tal punto que este decisorio confgura un verdadero retroceso en la
evolucin jurisprudencial, pues de haberse aplicado la solucin anticipada en
Gratry (la mentada especialidad en el dao) la decisin deba haber sido
exactamente la inversa.
Los hechos del caso eran los siguientes: el actor, en virtud de una relacin contractual,
tom a su cargo la investigacin del cumplimiento, por parte de una compaa, de
ciertas obligaciones tributarias, pactndose como retribucin el 50 % de las multas que
eventualmente se cobraran a la empresa en cuestin. El gobierno nacional demor la
ejecucin de las multas, y fnalmente dict la ley 11.284, que dispuso una amnista a los
infractores de la ley 11.290, lo que origin el reclamo del demandante.
c) IRALA ARIAS (10 DE MAYO DE 1961): se trataba de una demanda de daos y
perjuicios por la actuacin ilegtima de las autoridades de la Gendarmera Nacional,
con fundamento en las prescripciones de los arts. 43, 1109, 1112 y 1113 del CCiv.
Si bien el caso es tratado y resuelto con sustento en la responsabilidad del Estado por
los hechos ilcitos de sus empleados, a rengln seguido la Corte Suprema, citando la
doctrina recada en Gratry y en Spurr, ratifca la regla de la irresponsabilidad
estatal en los supuestos en que el Estado acta en ejercicio de los poderes de polica
264
y tributario, pero aclarando que debe tratarse necesariamente del ejercicio de tales
atribuciones de Gobierno.
d) EL CAMBIO DE CRITERIO. EL CASO CANTN (15 DE MAYO DE 1979): la
situacin jurisprudencial tiene un hito fundamental en este caso, pues en l la CSJN va
a reconocer la responsabilidad del Estado por su obrar lcito ante el ejercicio de
potestades normativas generadoras de perjuicios.
Se atacaba en el particular un decreto del Poder Ejecutivo que habra prohibido la
importacin de determinados productos con el objeto de nivelar la balanza de pagos y
defender la industria nacional, afectando un contrato en vas de ejecucin celebrado
con anterioridad por la parte actora.
e) LA CONFORMACIN DE LA DOCTRINA. EL CASO WINKLER (9 DE
AGOSTO DE 1983): la CSJN ratifc su jurisprudencia precedente y reconoci la
procedencia de la accin indemnizatoria con sustento en la responsabilidad del Estado
ante el ejercicio legtimo de potestades normativas, cuando de l nace un perjuicio para
el particular. Sostuvo entonces que si bien el ejercicio razonable por el Estado de sus
poderes no puede, en principio, ser fuente de indemnizacin para terceros, los
fundamentos de la responsabilidad estatal dentro del estado de derecho son la
justicia y la seguridad jurdica, y la obligacin de indemnizar es un lgico corolario
de la garanta constitucional de la inviolabilidad de la propiedad consagrada por los
arts. 14 y 17 de la CN.
f) EL REQUISITO DE LA EXCLUSIVIDAD. EL CASO LEDESMA S.A. AGRCOLA
INDUSTRIAL (31 DE OCTUBRE DE 1989): en el este caso, la actora reclamaba los
daos provocados por distintas resoluciones de la Direccin Nacional de Azcar que le
impusieron fabricar y exportar a quebranto determinado un tonelaje de azcar sin
prever indemnizacin alguna.
En primer trmino, la Corte Suprema reiter la procedencia de la responsabilidad del
Estado por su actividad lcita; sin embargo, condicion aquella a la verifcacin de
los requisitos propios de ese tipo de responsabilidad.
Verifcada la existencia de un obrar lcito por parte de la demandada y un perjuicio, la
Corte rechaz la demanda, pues no se tuvo por acreditado que los daos reclamados
tuvieran como causa inmediata y exclusiva a la actividad normativa cuestionada; ms
bien respondan a cuestiones ajenas a las previsiones del rgimen azucarero.
g) LA AUSENCIA DEL DEBER JURDICO DE SOPORTAR EL DAO. EL CASO
COLUMBIA (19 DE MARZO DE 1992): en este fallo, la accionante (una entidad
fnanciera) cuestion la modifcacin de los ndices de prstamos de capitales
ajustables. La demanda fue acogida por la Sala II de la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en el marco de la
responsabilidad del Estado por su actuacin lcita. La Corte Suprema, por el voto de la
mayora de sus integrantes
265
La CSJN entendi que en la instancia anterior no se haba dado un adecuado
tratamiento a los dos requisitos propios de este tipo de responsabilidad, es decir, la
existencia de un sacrifcio especial y la denominada ausencia del deber jurdico
de soportar el dao.
Conclusiones.
De la jurisprudencia examinada surge que se ha admitido que la actuacin del Estado
puede comprometer su responsabilidad en el campo extracontractual por el ejercicio
de su funcin legislativa, con el consiguiente derecho a obtener una reparacin
patrimonial, en la medida que dicha actuacin no obstante su conformidad con el
ordenamiento constitucional imponga a la vctima el sacrifcio de una situacin
jurdicamente protegida, sea en el mbito de sus derechos o de sus intereses, y que
revista como nota caracterstica su especialidad, de tal manera que le imponga al
damnifcado, diferencindolo del resto, una carga desproporcionada. Asimismo,
siempre que no tenga el deber jurdico de soportar el dao que le ha sido irrogado
por la actuacin estatal, la reparacin ser procedente.
17.3 Daos causados por actos y omisiones judiciales en los distintos fueros.
Medidas cautelares. Error judicial.
Daos causados por actos y omisiones judiciales en los distintos fueros. Medidas
cautelares. Error judicial.
Cuando la doctrina analiza la responsabilidad del Estado en el campo de su actuacin
jurisdiccional, es comn se diferencie entre la responsabilidad in iudicando y la
responsabilidad in procedendo, admitindose que la primera procede cuando se
verifque un error judicial que se traduce en que la sentencia que pone fn al proceso
es injusta, ya que de no haber mediado tal error esa sentencia hubiera tenido un
contenido diferente.
Un ejemplo de este tipo de responsabilidad podra ser: la decisin judicial que
ordena la devolucin de fondos o la entrega de un bien sobre el que pesa una medida
cautelar (v. gr., embargo) resuelta por otro tribunal.
La segunda clase de responsabilidad se caracteriza como el dao producido por un
defectuoso o anormal funcionamiento judicial que se verifca durante la
sustanciacin del proceso, ya sea que ese dao provenga de una conducta de accin o
de omisin.
Al igual que en el caso anterior, podemos citar algn ejemplo de este tipo de
responsabilidad: la omisin al deber procesal en el dictado de una resolucin que deje
sin efecto una orden judicial anteriormente dictada para que se proceda al secuestro de
un automotor o la omisin de una diligencia que proceda a la traba de una medida
cautelar.
266
En todos esos supuestos, sin ser defnitivas, las decisiones son contrarias al derecho
aplicable o a las constancias obrantes en la causa, y en la medida que provoquen un
dao podran hacer nacer el derecho a indemnizacin.
El estado actual de la doctrina judicial emanada de la CSJN denota que ha aceptado la
responsabilidad del Estado cuando acta en ejercicio de la funcin jurisdiccional,
siempre que la conducta que se le arrogue se encuadre en aquellos supuestos en los
que es dable verifcar la existencia de un error judicial y, ms modernamente
aunque tambin con severas limitaciones, en algunas circunstancias en las que es
verifcable un defectuoso funcionamiento del servicio de justicia.
De esta manera, conforme a la doctrina judicial imperante, la responsabilidad
extracontractual del Estado nicamente quedar comprometida en este mbito,
cuando dicha conducta sea ilcita, ilegtima o irregular.
Sin embargo, esta aceptacin no signifca que se hayan adoptado, lisa y llanamente,
los mismos principios y reglas que resultan aplicables a la responsabilidad estatal
por el ejercicio del resto de sus comportamientos irregulares, ya que sin lugar a
dudas puede decirse que la CSJN ha elaborado una doctrina especial muy restrictiva,
que limita el mbito de responsabilidad estatal por este tipo de comportamientos al
cumplimiento de ciertos requisitos de interpretacin rigurosa.
Merced a la infuencia que en nuestro derecho interno han tenido los pactos
internacionales a los que la Repblica Argentina ha adherido, la doctrina
precedentemente resumida se ha visto moderadamente ampliada a los supuestos en
que la privacin preventiva de la libertad de un individuo dictada como medida
cautelar en el proceso judicial exceda en su duracin un plazo razonable, extremo
que en principio quedar librado a la apreciacin que el juez realice de acuerdo con
las circunstancias del caso.
La cuestin se torna ms discutible y compleja cuando la orden judicial, dictada en
el curso del proceso como medida cautelar, priva temporalmente del derecho a la
libertad personal a un individuo que posteriormente es benefciado con la
absolucin.
El interrogante obligado es si en este ltimo caso es dable atribuir responsabilidad
al Estado y, a partir de ella, obtener una indemnizacin de perjuicios. La respuesta
dada, tanto en doctrina como en jurisprudencia, no es uniforme, variando en funcin
de la diversa situacin en la que se encuentre el individuo, pues no parece idntica la
situacin de quien resulta absuelto por ausencia de participacin en los hechos, o por la
inexistencia del delito investigado, de quien pudiese obtener dicha absolucin por
aplicacin del benefcio de la duda.
267
17.4 Alcances de la reparacin. Dao material y moral. El lucro cesante. La fuerza
expansiva de los principios de la expropiacin. Evolucin de la jurisprudencia de la
CSJN y la SCJBA.
Extensin del resarcimiento.
Cuestin controvertida como pocas en el mbito de la responsabilidad
extracontractual del Estado es la referida al alcance de la reparacin que le es debida
a la vctima del obrar estatal cuando los perjuicios provienen de su actividad lcita, y
ms precisamente si la indemnizacin del dao, en esos supuestos, es comprensiva
del denominado lucro cesante, entendido como las ventajas econmicas esperadas
de acuerdo con probabilidades objetivas y debidamente acreditadas.
En lo que se refere a este tema, las grandes lneas que muestra la jurisprudencia de
la Corte son, bsicamente, 2:
- la primera postula que el alcance de la indemnizacin comprende la
reparacin plena de los perjuicios causados al particular, comprensiva del
dao emergente y del lucro cesante, aplicando el respectivo precepto del
CCiv. (art. 1069) en forma subsidiaria.

- la segunda lnea se caracteriza por una limitacin del principio de la
reparacin plena o, si se prefere, y como lo ha sealado la jurisprudencia, un
nuevo concepto de reparacin integral propio del Derecho Pblico, como es
el que fuye del art. 10 de la Ley de Expropiaciones, aplicable analgicamente
en materia de daos provenientes de la actividad legtima del Estado.
La cuestin en la doctrina.
Las opiniones se dividen tratndose de casos de responsabilidad derivada de la
actividad lcita o legtima del Estado, existiendo autores que, a falta de norma expresa,
sustentan la procedencia de la reparacin integral o plena con fundamento en la
garanta de la propiedad consagrada por el art. 17 de la CN.
Otros autores, contrariamente, postulan el CARCTER EXPANSIVO DE LA
NOCIN JURDICA DE LA EXPROPIACIN, doctrina desarrollada por
MARIENHOFF. El propio MARIENHOFF lo explica en estos trminos: La
expropiacin tiene gran amplitud conceptual. Sus principios no slo comprenden y se
aplican al especfco acto por el cual el Estado, por causa de utilidad pblica califcada
por ley y previa indemnizacin, obtiene que le sea transferido un bien o cosa de un
particular, sino que tales principios se extienden y aplican a todos los supuestos de
privacin de la propiedad privada, o de menoscabo patrimonial, por razones de
utilidad o inters pblicos. [...] Lo que la Constitucin establece respecto a
indemnizacin en materia de expropiacin, implica un principio general del
derecho, aplicable a todas las hiptesis en que un derecho patrimonial cede por
razones de inters pblico.
268
En contra y por la admisin del principio de la reparacin integral, comprensiva del
dao emergente y del lucro cesante, se han expresado BARRA, GUASTAVINO, y
ms recientemente, aunque con algunas variantes, BIANCHI.
BARRA: para dicho autor, la expropiacin por causa de utilidad pblica confgura
una especie dentro del gnero que es la responsabilidad del Estado por su actuacin
lcita, y no a la inversa. Sostener que en la responsabilidad por hechos y actos lcitos
de la Administracin solamente se debe responder por las consecuencias inmediatas
no implica negar el principio de la reparacin integral, que incluye al dao emergente
y al lucro cesante, pues ambos son consecuencias inmediatas del hecho daoso
Sostiene textualmente BARRA: La expropiacin entonces no es una tcnica
revocatoria, precisamente porque no es una tcnica para extinguir derechos. La
expropiacin, segn se ha mencionado en ciertas ocasiones y especialmente para
distinguirla de la revocacin, es una va de `despojo. Es que en realidad lo que el
Estado busca a travs de la expropiacin es una transferencia patrimonial: traspasar
algo que estaba en el patrimonio de un particular al patrimonio pblico, estatal o de
otro sujeto pblico o de un delegado de la Administracin Pblica, como puede ser
un concesionario de servicio pblico.
BIANCHI: este autor distingue los daos y perjuicios provenientes de los actos
legislativos de aquellos que derivan de otras fuentes, y as -sostiene- los primeros
participan de una naturaleza muy similar a la expropiacin, por lo que estn mucho
ms cerca de las soluciones que ella provee que los primeros. En este punto la
refexin de BARRA es importante, en la medida en que el procedimiento de gestacin
de una ley que califca la utilidad pblica de un bien para expropiarlo es muy
diferente que el mero acto administrativo emitido por un funcionario. Dado que las
garantas que existen en un caso y en el otro son diferentes, tambin deben serlo los
derechos del administrado. Por ello creo que los daos que provienen de la
revocacin por razones de oportunidad, mrito y conveniencia de un acto
administrativo deben ser reparados en forma integral.
Alcance de la reparacin. Evolucin jurisprudencial de la CSJN.
1. Laplacette (26 de febrero de 1943): en este caso, se reclamaban los daos y
perjuicios consecuencia de las inundaciones causadas en el campo del actor. En efecto,
segn surge del relato de la sentencia, el actor era propietario de un campo que lindaba
con una laguna, que en virtud de la ley provincial que proyect el Canal Norte de
navegacin requera el embalse de las aguas hasta un nivel que necesariamente
producira la inundacin de los campos del actor, inutilizndolos defnitivamente.
La Corte entendi que la accin deducida no naca de un acto ilcito, ya que la
provincia demandada haba actuado como poder pblico y en ejercicio de sus
atribuciones, realizando una obra pblica de inters general, pero la responsabilidad
del Estado naca igualmente de la garanta de la inviolabilidad de la propiedad.
269
La forma de hacer efectiva esa garanta era, a falta de una disposicin legal expresa,
aplicar los principios generales del derecho y las disposiciones que rigen situaciones
anlogas, siendo adaptable al caso las normas relativas al instituto de la
expropiacin.
En orden al alcance de la indemnizacin, sobre la base de la ocupacin defnitiva de la
tierra por las aguas, la fj en el pago del valor de las tierras y en el de los alambrados
daados, a cuyo fn se remiti a los valores fjados por los dictmenes de los peritos,
que no merecieron divergencias.
2. Boccara (17 de julio de 1970). La admisin del lucro cesante: el criterio adoptado
por la Corte en la causa Laplacette se modifca con posterioridad en este fallo. Se
analiza nuevamente el alcance de la indemnizacin debida a un particular que se ha
visto perjudicado por la revocacin de los permisos de cambio oportunamente
otorgados por el Banco Central, descartando, esta vez, la extensin analgica de las
disposiciones de la ley de expropiaciones.
La Corte descarta, sobre la base de las alegaciones de ambas partes, que la revocacin
haya obedecido a la trasgresin por el permisionario de las normas cambiarias, o a la
ejecucin por parte de este de acto ilcito alguno que liberara as de responsabilidad
al Banco Central por los perjuicios ocasionados a aquel.
Desechada de tal modo la ilicitud en la conducta, se resuelve que el derecho a ser
indemnizado nace, no obstante, de la garanta de la propiedad consagrada por el art.
17 de la CN como consecuencia de la revocacin de un acto administrativo.
Desestima, adems, el argumento de la aplicacin de la ley de expropiaciones; dice
que no pueden aplicarse las reglas que rigen la expropiacin a este caso, donde no
existe sta, porque ello contrario implicara extender normas legales a casos no
previstos para la especialidad de ellas.
3. Corporacin Inversora Los Pinos S.A. (22 de diciembre de 1975): en el caso se
reclamaba una indemnizacin tendiente a reparar los perjuicios ocasionados por la
revocacin del permiso que habilitaba el inmueble de la parte actora como hotel
alojamiento. El objeto de la litis se circunscriba exclusivamente a tal pronunciamiento,
pues con autoridad de cosa juzgada ya se haba establecido la legitimidad del acto
administrativo revocatorio. Restaba decidir si ante el obrar lcito de la administracin
era procedente la indemnizacin reclamada.
La CSJN entendi que la Administracin ejerci sobre un inmueble de propiedad
privada una restriccin al dominio por razones de seguridad, higiene o moralidad.
Establecido ello, entendi que en el caso y por su intensidad, la restriccin de la
propiedad era sustancial, en oposicin a las meras restricciones. Ante esa afectacin,
las potestades legtimas de la Administracin orientadas en favor del inters general
encuentran correlato y tutela adecuada en la debida indemnizacin. Aclar que la
270
indemnizacin no es la consecuencia de un obrar ilegtimo, sino que tiene por objeto
tutelar la incolumidad del patrimonio de los administrados afectados con sustento
en la garanta consagrada por el art. 17 de la CN. En tal sentido, record que el inters
general no puede autorizar a los poderes pblicos a disponer de la propiedad de los
particulares y que la utilidad privada no puede ser sacrifcada a la pblica sin
adecuada compensacin.
Con relacin al alcance de la reparacin debida al afectado, y ante la ausencia de una
disposicin expresa que estableciera un criterio determinado, se recurri a la solucin
de los arts. 11 y 12 de la entonces vigente ley de expropiaciones 13.264 y del art. 907
del CCiv., resolviendo que la indemnizacin sera comprensiva exclusivamente de
los daos que fueran consecuencia directa e inmediata de la confanza del actor en
que el acto revocado fuera mantenido, con exclusin del valor o ganancia frustrada
(lucro cesante).
4. Cantn, Mario Elbio (15 de mayo de 1979): la Corte se mantiene en una postura
restrictiva en cuanto a la reparacin de los perjuicios, aunque esta vez el supuesto de
hecho examinado se aproxima al analizado en la causa Boccara.
5. Snchez Granel (20 de septiembre de 1984): en este fallo, la CSJN decide que la
indemnizacin procedente frente a los daos ocasionados por el obrar legtimo de la
demandada Direccin Nacional de Vialidad comprende no slo el dao emergente,
sino tambin el lucro cesante.
En pocas lneas, la Corte retoma el criterio sentado en Boccara en cuanto al alcance
de la reparacin frente a daos causados por la actividad lcita del Estado. Se
desprende del pronunciamiento que, ante la falta de normas del derecho pblico que
resuelvan el supuesto en estudio, es expresamente en funcin del principio de la
integralidad de la reparacin como la Corte decide a favor de la admisin del lucro
cesante.
6. Motor Once S.A. (9 de mayo de 1989): la plataforma fctica del caso,
sintticamente, es la siguiente: la parte actora reclam la nulidad de los actos de la
Administracin que culminaron con la clausura del establecimiento de expendio de
combustible que posea y los daos y perjuicios generados. La pretensin de nulidad
fue rechazada, contando con un pronunciamiento confrmatorio de la Corte Suprema,
que devolvi las actuaciones para que se pronunciara la instancia pertinente sobre los
rubros indemnizatorios.
Dentro del marco de la actividad lcita del Estado segn el referido pronunciamiento
de la Corte y ante los daos provocados por el ejercicio legtimo del poder de polica,
el fallo de la segunda instancia declar procedente el resarcimiento del lucro cesante.
Llegado el caso a la CSJN, la procuradora fscal, Dra. Graciela Reiriz, propicia en su
dictamen la revocacin del pronunciamiento de la instancia anterior, declarando
271
improcedente el lucro cesante reclamado y reconocido. A este dictamen se remite la
mayora del tribunal para dejar sin efecto el reconocimiento del lucro cesante.
7. Juncaln Forestal S.A. (23 de noviembre de 1989): en la causa se reclamaban los
daos y perjuicios provocados por obras pblicas realizadas por la Direccin
Hidrulica de la Provincia de Buenos Aires, destinadas a controlar las inundaciones
que amenazaban a la ciudad de Trenque Lauquen en perjuicio, entre otros, de la
propiedad de la parte actora, que result inundada en un 80 %.
La Corte acepta la procedencia del lucro cesante como rubro incluido en la
indemnizacin generada en el obrar lcito del Estado.
Conclusin.
En sntesis, de los antecedentes reseados, podemos concluir que el alcance de la
reparacin en materia de responsabilidad extracontractual del Estado por su
actividad lcita se extiende, en principio, al resarcimiento del dao emergente y del
lucro cesante, pues no resulta aplicable analgicamente una ley restrictiva y de
excepcin, como lo es la ley de expropiaciones. Es decir, el estado actual de la cuestin
parece propiciar la recepcin de la teora de la reparacin integral.
Reparacin del dao moral.
Qu es el dao moral? Se lo ha defnido como el menoscabo en los sentimientos, no
susceptible de apreciacin pecuniaria. Consiste en el desmedro o desconsideracin que
el agravio pueda causar en la persona agraviada, o los padecimientos fsicos, la pena
moral, las inquietudes o cualesquiera otras difcultades o molestias que puedan ser la
consecuencia del hecho perjudicial. En suma, es dao moral todo sufrimiento o dolor
que se padece, independientemente de cualquier repercusin de orden patrimonial.
La CSJN ha limitado el reconocimiento de los perjuicios extrapatrimoniales al caso
de las personas de existencia visible, negndolo cuando el reclamo proviene de
personas jurdicas, solucin por cierto opinable, en vista a que estas ltimas pueden
tambin ser afectadas en su prestigio y crdito comercial.
Jurisprudencia de la CSJN.
1. Tosich, Miln (31 de marzo de 1939): la CSJN reconoci en forma expresa la
existencia del dao moral en forma acotada en 1939 al pronunciarse en este fallo. Se
reclamaban los daos y perjuicios derivados de un accidente causado por un
automvil conducido por un empleado de la provincia de Buenos Aires. All se sent
la base del principio segn el cual solo era admisible este rubro indemnizatorio
cuando mediaba delito de derecho criminal.
2. Torres, Guillermo (17 de diciembre de 1985): el carcter extrapatrimonial del
dao moral ha sido destacado por la CSJN en el caso Torres, Guillermo y otra
272
c/Provincia de Buenos Aires, originado a raz de las inundaciones ocasionadas en el
campo del actor debido a obras hdricas ejecutadas por la provincia de Buenos Aires.
En el caso no procedi el dao moral porque no se haba demostrado dicho carcter
en forma sufciente para justifcar el reclamo.
3. De Ganda, Beatriz (4 de mayo de 1995): una abogada que se diriga en su
automvil hacia la Repblica Oriental del Uruguay para gozar de sus vacaciones, fue
detenida, incomunicada y alojada en una dependencia policial a disposicin de la
justicia de Concepcin del Uruguay ya que el pedido de secuestro que pesaba sobre su
vehculo no haba sido levantado ni librada la comunicacin respectiva por el juzgado
interviniente.
El reclamo indemnizatorio de la actora se limitaba al dao moral que le haba
causado la detencin y el sometimiento al trmite de un proceso penal, con el
consiguiente descrdito y desprestigio pblico que trajeron aparejados. La Corte
consider que los hechos descriptos anteriormente haban ocasionado una lesin a
los intereses morales de la actora, debiendo ponderarse su desempeo profesional,
docente e intelectual para apreciar con verdadera entidad la repercusin negativa de
los hechos sobre su reputacin en esos campos.
4. Kasdorf (22 de marzo de 1990): en cuanto a las personas jurdicas, nuestra Corte
Suprema de Justicia se ha pronunciado por el rechazo del reconocimiento del dao
moral a favor de las mismas en la causa Kasdorf.
17.5 Prescripcin de la accin de indemnizacin por responsabilidad contractual y
extracontractual.
Prescripcin de la accin indemnizatoria por responsabilidad del Estado.
Resulta de inters aclarar que para determinar cul es el plazo de prescripcin aplicable
se debe atender en primer lugar a la naturaleza contractual o extracontractual de la
relacin que vincula a las partes y tambin, en este ltimo caso, a la licitud o ilicitud de
la actividad del Estado generadora del perjuicio reclamado.
Prescripcin aplicable a los casos de responsabilidad contractual del Estado.
La prescripcin aplicable en casos de responsabilidad contractual del Estado no gener
controversias y se subsumi en el mbito del plazo decenal establecido por el art. 4023
del Cdigo Civil.
Prescripcin de las acciones vinculadas a la responsabilidad extracontractual
del Estado por su actuacin ilegtima.
No habiendo precepto expreso en el Derecho Administrativo (nacional) para regir lo
atinente al plazo de prescripcin de las acciones por responsabilidad
extracontractual del Estado derivada de su actuacin ilcita, es necesario recurrir al
273
CCiv., de aplicacin anloga, con la salvedad de aquello que es propio de la
naturaleza de nuestra materia.
De ese modo, resulta aplicable el art. 4023 del CCiv., que establece un plazo de
prescripcin de 10 aos para las acciones personales por deudas exigibles y para las
acciones de nulidad, salvo que las disposiciones especiales establezcan un plazo
menor.
En cambio, la prescripcin del art. 4037 del CCiv., si bien se refere (despus de la
reforma) a la responsabilidad extracontractual, no es de aplicacin al Derecho
Administrativo, puesto que regula la responsabilidad civil (y es sabido que ella se
basa en la ilicitud subjetiva, en la nocin de culpa, mientras que en el Derecho
Administrativo la responsabilidad extracontractual no se vincula con la idea de culpa
sino con la ilegitimidad objetiva).
En materia de plazo de prescripcin de una accin de nulidad tendiente a hacer
efectiva la responsabilidad extracontractual del Estado, el art. 4030 del CCiv. slo se
aplica respecto del vicio de error, porque los dems defectos contemplados en la
norma generan siempre una nulidad absoluta, cuya accin, como tal, es
imprescriptible.
Plazo de prescripcin de las acciones tendientes a obtener el resarcimiento de
los daos causados por actividad legtima.
La CSJN, en el fallo LAPLACETE (ao 1943) consider que la prescripcin del art.
4037 del CCiv. no poda ser invocada vlidamente por ser notorio que la accin
deducida no naca de un acto ilcito de la Administracin, sino del ejercicio legtimo
del poder pblico en la realizacin de una obra de inters general.
Esta jurisprudencia de la CSJN ha variado, aplicndose ahora el plazo de 2 aos del
art. 4037, lo cual traduce una tendencia contraria al reconocimiento de indemnizacin
debida a los particulares que muchas veces aguardan, sin interrumpir ni suspender la
prescripcin, la realizacin de gestiones que realizan en sede administrativa.
El error de esta tendencia jurisprudencial estriba en no haber advertido que la
responsabilidad extracontractual del CCiv. se basa, primordialmente, en la ilicitud
subjetiva, mientras que el Derecho Administrativo ha estructurado una
responsabilidad totalmente objetiva que, en este caso, procede respecto de los actos
legtimos del Estado.
CASSAGNE opina que la norma que debe aplicarse por analoga es el art. 4023 del
CCiv., porque posee una mayor generalidad, permitiendo la realizacin de la justicia
sin cortapisas formales.
Fallos:
274
La prescripcin de la accin por responsabilidad extracontractual del Estado, cuando
este, no obstante que su conducta resulta ser regular, produce perjuicios, tuvo
diferentes cambios a lo largo de los aos. En la actualidad, se ha conformado, en la
jurisprudencia de la Corte, una doctrina uniforme al respecto.
1. Laplacette (26 de febrero de 1943): en este caso, se reclamaban los daos y
perjuicios consecuencia de las inundaciones causadas en el campo del actor provocadas
por las obras realizadas por el gobierno provincial al construir un canal de navegacin.
En efecto, segn surge del relato de la sentencia, el actor era propietario de un campo
que lindaba con una laguna, que en virtud de la ley provincial que proyect el Canal
Norte de navegacin requera el embalse de las aguas hasta un nivel que
necesariamente producira la inundacin de los campos del actor, inutilizndolos
defnitivamente.
La Corte entendi que la accin deducida no naca de un acto ilcito, ya que la
provincia demandada haba actuado como poder pblico y en ejercicio de sus
atribuciones, realizando una obra pblica de inters general, pero la responsabilidad
del Estado naca igualmente de la garanta de la inviolabilidad de la propiedad.
La forma de hacer efectiva esa garanta era, a falta de una disposicin legal expresa,
aplicar los principios generales del derecho y las disposiciones que rigen situaciones
anlogas, siendo adaptable al caso las normas relativas al instituto de la
expropiacin.
Sin embargo, la Corte ya haba reconocido que no se trataba de uno de dichos
supuestos, pues el dominio no haba sido transferido al demandado y ste haba
desistido de la construccin del Canal Norte. Por lo tanto, reconoci encontrarse ante
una accin de naturaleza personal por indemnizacin de daos y perjuicios, y en
consecuencia que no poda oponerse prescripcin del art. 4037 del Cdigo Civil,
sino que, por el contrario, el plazo aplicable era el general del art. 4023 del citado
Cdigo, que cuando los hechos fueron objeto de juzgamiento por la sentencia, las
acciones prescriban a los diez aos entre presentes y a los veinte entre ausentes, de
acuerdo con lo establecido en el texto anterior a la reforma de la ley 17.711 por el art.
4023 del Cd. Civil.
2. Cipollini (2 de marzo de 1978): en la causa Cipollini, Juan Silvano c/Direccin
Nacional de Vialidad y otra s/sumario, se reclamaban los daos y perjuicios
ocasionados al restaurante de propiedad del actor como consecuencia de la
remodelacin de la ruta 9 en la ciudad de Crdoba.
Llegado el caso a la Corte, esta afrm que la responsabilidad del Estado por los
daos ocasionados sin culpa a los particulares naca, en casos como este, de la
garanta de la inviolabilidad de la propiedad y era necesario buscar la forma de hacer
efectiva esa garanta en los principios del derecho comn, a falta de disposicin legal
expresa. Asimismo, entendi la Corte que a partir del texto del art. 4037 del Cd.
275
Civil, sancionado con la reforma de la ley 17.711, el mismo resultaba ms amplio que
el anterior, al abarcar no slo la responsabilidad por hechos ilcitos sino tambin
todos los supuestos posibles de responsabilidad civil extracontractual, y por lo tanto,
el argumento central de Laplacette haba perdido su apoyo legal.
En consecuencia, ya no resulta necesario distinguir entre los casos de
responsabilidad ocasionada por una actividad lcita o ilcita del Estado, sino que
basta con distinguir la naturaleza contractual de la extracontractual, a efectos de
aplicar a la segunda el plazo bienal del art. 4037 del Cdigo Civil.
3. Aguar Ganadera (20 de marzo de 1986): Continuando con el anlisis de la
jurisprudencia de la Corte, debemos detenernos en el anlisis del caso Aguar
Ganadera e Industrial S.A. c/Provincia de Buenos Aires s/daos y perjuicios en el
que se cuestionaba la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires al provocar la
inundacin de los campos de la actora. La Corte entendi que el cmputo de plazo
deba partir del momento en que los daos haban sido conocidos por el reclamante y
haban asumido un carcter cierto y susceptible de apreciacin y que la circunstancia
de que pudieran presentar un proceso de duracin prolongada e indefnida no era
obstculo para ello.
Sin embargo reconoci, al igual que en Cipollini, que si bien para etapas nuevas y
no previsibles del perjuicio pueden admitirse prescripciones independientes, no era
el caso de autos, donde el perjuicio resultaba de las inundaciones producidas en un
tiempo establecido en la demanda.
276

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