EMERGENTE DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN AMRICA LATINA* Adrin Acosta** El argumento central del artculo es que las ltimas dos dcadas representan un periodo de transicin entre dos paradi mas de polticas en l a educacin superior latinoamericana: el desarrollista y el modernizador. Las principales fuerzas o motores de esa transicin han sido los cambios en el entorno social, poltico y productivo, los cambios en las polticas, y las tensiones acumuladas y emergentes en los sistemas y las instituciones de educacin superior. Desde una perspectiva comparada, se tratan de identificar las tendencias en cada uno de esos conjuntos de cambios, analizando algunos efectos en diversas "esferas" del desempeo de las instituciones de educacin superior (haciendo nfasis en el caso de las universidades). The central argument of the article is that the last two decades mark aperiod of transition between two paradigms ofpolitics i n higher education i n Latin America: the deuelopmental and the modernizing. The main forces or motors i n this transition have been the changes i n the social, political and productive environment, political changes, and accumulated, as well-as new, tensions i n the systems and institutions ofhighereducation. From acomparativeperspective, efforts are mude to identifi the tendencies i n each one of these factors of change, analyzing some of the effects on different "spheres"ofperformance of higher education institutions (with emphasis on the case of the universities). Introduccin 7 2. d c a educacin superior en Amrica atina ha sufrido un conjun- to de transformaciones importantes en las dos ltimas dcadas del * Este trabajo forma parte del proyectouSociologa de los procesos de cambio institucional en la educacin superior" que el autor desarrolla actualmente en la UAM-Azcapotzalco. ** Profesor-investigador visitante en el Departamento de Sociologa de la Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco. Egresado de la 1 Promocin del Doctorado de Inves- tigacin en Ciencias Sociales de la FLACSO-Mxico. PERFILES LATINOAMERICANOS siglo que se extingue. Luego de los intensos periodos de ajuste y cam- bio estructural de las economas de la regin durante los ochenta, y despus de los reformas de "segunda generacin" instrumentadas por los gobiernos del rea en los noventa, junto con los procesos de democratizacin o de "reequilibramiento democrtico" experimen- tados en la mayor parte de esas sociedades, los sistemas y estable- cimientos que conforman el sector de la educacin superior en varios pases de la regin se vieron enfrentados no slo a un nuevo contexto habitado por restricciones, desafos y oportunidades de muy diversa ndole, sino que sufrieron tambin los efectos de una nueva orienta- cin de las polticas pblicas que se combinaron conflictivamente con la persistencia de viejos problemas y estructuras institucionales. En estas circunstancias, el sector se consolid como un espacio don- de los desafos del entorno, las polticas pblicas y los cambios ins- titucionales se ensamblan o articulan de manera especialmente con- flictiva (Acosta, 1997). Esta conflictividad no es, por supuesto, reciente. De hecho, la historia de las relaciones entre la sociedad, el Estado y las institu- ciones de educacin superior de la regin (en especial, las universi- dades pblicas), se caracteriza precisamente por continuas tensio- nes y conflictos de origen diverso, que imprimen a esa relacin un perfil cambiante, diverso y complejo. Sin embargo, la novedad de las relaciones descansa en la emergencia de nuevas tensiones, la per- sistencia de viejos problemas y el aumento de las incertidumbres que produce una sociedad en rpida transformacin en las esferas poltica, econmica y cultural, que exigen a los sistemas de ensean- za de nivel terciario producir respuestas institucionales que les per- mitan adaptarse crecientemente a los constantes desafos del entor- no, pero tambin a las tensiones institucionales que los habitan. El argumento que se intenta desarrollar en el artculo es que las instituciones y los sistemas de educacin superior en Amrica Lati- na se encuentran en un periodo de transicin hacia un nuevo esque- ma de desarrollo institucional. Esta transicin descansa en tres fuerzas o motores principales: los cambios en el entorno social y pro- ductivo, los cambios en el paradigma poltico de las polticas pbli- ' cas de nivel superior, y las tensiones endgenas que coexisten en las instituciones y los sistemas de educacin superior, en especial, en las universidades pblicas. Esta transicin implica un conjunto de- CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE sordenado de movimientos de cambio, ajuste o adaptacin de las ins- tituciones y los sistemas como intentos de respuesta a las demandas y expectativas que resultan de la dinmica de las "fuerzas" sea- ladas. La hiptesis parte del supuesto de que existe desde la dcada pasada un proceso de complejidad creciente de los sistemas y las instituciones de educacin superior derivado de los nuevos desafos y problemas que implica la transicin hacia un nuevo ciclo de de- sarrollo en las sociedades de la regin. El concepto de "complejidad" es entendido aqu en un sentido luhmanniano, es decir, como un "ex- ceso de posibilidades" de realizacin de decisiones y acciones ins- titucionales en un horizonte caracterizado por una gran "carga" de incertidumbres.' Esa complejidad se expresa en la aparicin, agu- dizacin o reformulacin de un cuerpo de tensiones institucionales que afectan en diverso grado el desempeo de los establecimientos de educacin superior, lo que apunta hacia la construccin de una nueva agenda de transformaciones en la educacin superior que permita a los sistemas y establecimientos una "adaptacin incre- mental" (March y Olsen, 1989) a los desafos emergentes y a las tensiones acumuladas. Esta agenda incluye, de manera relevante: 1) el trnsito hacia una "nueva institucionalidad de los estableci- mientos y sistemas de educacin superior, que permita la construc- cin de esquemas de gobernabilidad institucional orientados a pro- veer de respuestas eficaces a las demandas endgenas y exgenas de las instituciones; 2) la construccin de un liderazgo institucional que propicie y regule los cambios en los establecimientos, as como la ges- tin de los recursos, las responsabilidades y los compromisos, y 3) el impulso a polticas de integracin regional que faculta no slo la mo- vilidad de estudiantes, profesores e investigadores en la regin, sino fundamentalmente la creacin de "redes de conocimiento" que fortalez- can las capacidades regionales en las reas cientficas y tecnolgicas. Para el desarrollo del argumento, se intenta identificar, desde una perspectiva comparada, el perfil de los principales cambios ocu- rridos en el entorno, los sistemas de educacin superior y las pol- l Para Luhrnann, la complejidad es el exceso de posibilidades del mundo, o sea, la dife- rencia entre el nmero de las posibilidades potenciales y el nmero de las mismas actualiza- das. En este sentido, la complejidad significa la necesidad de seleccin" (Zolo, 1997:246). PERFILES. LA TINOAMERKANOS ticas pblicas para ese sector en Amrica Latina durante el periodo 1980-1992,. destacando algunos casos nacionales. Por ser parte de una reflexin en curso, varias de las ideas e hiptesis apuntadas tie- nen un carcter estrictamente provisional. Perspectiva analtica: definiciones y conceptos bsicos El estudio de los procesos de cambio institucional en la educacin superior requiere explicitar los supuestos y conceptos bsicos que se incorporan en el anlisis. En el presente trabajo, la perspectiva analtica elegida est compuesta por elementos provenientes tanto de algunos enfoques neoinstitucionalistas como del campo delpolicy analysis. Uno de los supuestos centrales del argumento tiene que ver con la definicin de los sistemas de educacin superior como conjuntos de arreglos institucionales que expresan ciertas reglas, normas y valo- res que constrien o estimulan un determinado perfil de acciones institucionales. Desde esta perpectiva, el ncleo bsico de anlisis son las instituciones, que pueden ser definidas como "estructuras y actividades cognitivas, normativas y regulativas, que proporcionan estabilidad y significado al comportamiento social" (Scott, 1996:33). En este contexto terico, las instituciones "son transportadas por va- rios portadores (carriers) -culturas, estructuras y rutinas- que operan en mltiples niveles de jurisdiccin. En esta conceptualizacin, las instituciones son sistemas multifacticos que incorporan siste- mas simblicos -constructos cognitivos y reglas normativas- y proceso regulativos que llevan a cabo y dan forma a la conducta so- cial" (ibid. ). Las instituciones tambin pueden ser vistas como "sistemas de adaptacin rutinarios", en los cuales los cambios en el entorno cons- tituyen la variable clave en los esquemas de su "adaptacin incre- mental". En este sentido, el desarrollo institucional en los estable- cimientos de educacin superior puede definirse como la capacidad de adaptacin de las instituciones a los cambios en el entorno y sus propias transformaciones en los equilibrios internos en el plano de la organizacin, el funcionamiento acadmico o el gobierno universi- CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLUI DAD EMERGENTE tario, lo que implica la identificacin de los arreglos institucionales bsicos que permiten ordenar la conflictividad inherente a las uni- versidades latinoamericanas, y producen equilibrios que combinan ciclos ms o menos largos de estabilidad y de inestabilidad. Bajo el supuesto de que el conocimiento es el objeto de trabajo original y originario de los sistemas e instituciones de educacin su- perior, diversos estudios (generalmente anglosajones) han argumen- tado la tesis de que son los cambios en el conocimiento y en las rela- ciones entre las organizaciones y grupos acadmicos las variables fundamentales que explican los procesos de cambio institucional. Sin embargo, como seala Brunner (1989), en el contexto latinoameri- cano esas variables desempean un papel marginal en la explicacin de los procesos de reforma institucional, y son las variables relacio- nadas con el poder y la poltica las que mejor se ajustan a la com- prensin de los procesos de cambio. Tradicionalmente, se atribuyen a factores endgenos o exgenos los procesos de cambio en los sistemas y en las instituciones de edu- cacin superior. El enfsis en algunos factores da por resultado la construccin de enfoques "internalistas" o "externalistas" para el anlisis de los cambios institucionales (Clark, 1991). Sin embargo, tambin se han formulado propuestas analticas que intentan incor- porar ambos tipos de factores desde una perspectiva de poltica p- blica; alrededor, por ejemplo, de aproximaciones como los "campos de produccin de polticas" (Cox, 1993). Desde este.enfoque, se tra- tan de identificar las relaciones entre el gobierno y universidades alrededor de temas especficos (issues), construidos por los actores en procesos de interaccin sociopoltica, y que representan a su vez la disputa por recursos y metas en arenas diferenciadas de nego- ciacin. Desde algunos enfoques del anlisis de polticas, los procesos de cambio institucional pueden ser observados como producto de la in- teraccin entre los de implementacin de polticas pblicas y los pro- cesos de produccin de los ajustes internos que se impulsan en las instituciones-objeto de dichas polticas. Si, como sealan Meny y Thoenig, "toda poltica pblica encubre una teora del cambio social" (1992:168), su implementacin lleva implcita la hiptesis de un cambio en las instituciones que estn involucradas directa o indirec- tamente con los efectos de esa instrumentacin. PERFILES LATINOAMERXANOS La "caja negra" de las interacciones puede ser analizada como un conjunto de articulaciones entre intereses, reglas y recursos de los actores involucrados en la implementacin de las polticas. Bardach, por ejemplo, seala que la conjugacin de ambos procesos asemeja, metafricamente, un "ensamblaje" entre distintas partes de una "mquina" (Bardach, 1977). Sin embargo, es preciso sealar que esos ensamblajes no son casi nunca articulaciones o acoplamientos "suaves" entre los distintos componentes (recursos) y actores del proceso, sino que implican diversos juegos y negociaciones conti- nuas entre los mismos, que se despliegan en diversas arenas de po- der y en torno a cuestiones especficas. Es por ello por lo que resulta importante destacar el perfil conflictivo que a menudo caracteriza a esos ensamblajes entre las polticas y los cambios institucionales. Esa conflictividad es fundamentalmente resultado de la tensin entre los intereses, expectativas y ambigedades que se manifiestan en las relaciones entre los actores involucrados en las polticas. Si una poltica educativa significa primordialmente la posibilidad de introducir nuevos arreglos institucionales (o reformar los existen- tes) entre el Estado y sistemas y establecimientos educativos, su construccin y eficacia dependen en buena medida del grado de com- promiso y consenso alcanzado entre los decision-makers y los "clien- tes" de dichas decisiones de polticas. Pero tambin puede depender de la capacidad gubernamental para instrumentar de manera relativamente autnoma arreglos institucionales de cierto perfil y orientacin, que introduzcan cambios parciales o globales en las re- laciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior, lo que implica la existencia de una burocracia estatal que acta de matera coherente y que funciona con vnculos de arraigo en determi- nadas zonas del sistema y de las institu~iones.~ En este sentido, la "nueva institucionalidad" de los sistemas y es- tablecimientos a la que se hace referencia en este trabajo se refiere, fundamentalmente, a las nuevas reglas y cdigos simblicos que or- denan las interacciones entre los actores gubernamentales y univer- Este argumento tiene su base terica en el concepto deembedded autonomy (autonoma "arraigadan o "enraizadan) que utiliza Peter Evans al referirse a la capacidad estatal para introducir cambios en la sociedad. El autor define al concepto como laUcapacidad transformativa estatal [que] requiere una combinacin de coherencia interna y conectividad externa" (Evans, 1992176). CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE sitarios. La "novedad consiste en la introduccin de la evaluacin del desempeo como el eje de las acciones gubernamentales y de los procesos de cambio en las instituciones de educacin superior de Amrica Latina, lo que ha implicado, fundamentalmente, una rees- tructuracin de los campos de conflicto entre los actores de las re- laciones. Es por ello por lo que esa nueva institucionalidad est estrechamente ligada a los cambios en el perfil, o perfiles, de la go- bernabilidad en instituciones como las universidades pblicas, cuya lgica estrictamente poltica (politics) parece estarse encaminando hacia una lgica que descansa esencialmente en polticas (policies) de desarrollo institucional. La gobernabilidad institucional es en- tendida aqu en una aceptacin amplia como el equilibrio dinmico entre demandas institucionales y capacidad de respuesta de las autor ida de^.^ Tres fuentes del cambio institucional en .la educacin superior Cambios en el entorno social y productivo Los procesos de ajuste y reestructuracin econmica y poltica que se desarrollaron con distintos ritmos y modalidades en las sociedades latinoamericanas desde la dcada de los ochenta, transformaron profundamente su perfil productivo y poltico. Esas transformacio- nes, estudiadas por autores como Cavarozzi (1991) y Garretn (1995), fueron resultado no slo del agotamiento de una frmula "estadocntrica" de relaciones entre economa, poltica y sociedad, sino tambin producto de una profunda reestructuracin de los pa- trones de la economa y el comercio internacional que alteraron sus- tancialmente las antiguas formas de insercin de las economas na- cionales en el "nuevo" orden capitalista internacional. En el escenario configurado desde la dcada de los ochenta, se pueden advertir tendencias hacia una nueva significacin social de Esta defincin corresponde a la nocin clsica del concepto de gobernabilidad en tr- minos de la ciencia poltica formulada en el clebre texto de Crozier, Huntington y Watanuki las instituciones de educacin superior. Por un lado, debido a que sus funciones sustantivas tradicionales (docencia, investigacin, difu- sin) fueron crecientemente cuestionadas por diversos sectores de la sociedad y por no pocos gobiernos de la regin por su "baja" rele- vancia productiva o por su escasa relacin con los problemas sociales y productivos de sociedades en cambio. Por el otro, porque proble- mas como la masificacin anrquica de muchas universidades p- blicas, la ausencia de la evaluacin sistemtica de su desempeo, o el fracaso de las polticas planificadoras, llevaron a considerar a bue- na parte de las instituciones de educacin superior (IES) como un sec- tor de 'bajo rendimiento" en el marco de las polticas sociales instru- mentadas en los aos de la recesin y el ajuste (Schwartzman, 1993). La globalizacin de las economas y de los intercambios comer- ciales, y el impacto de las nuevas tecnologas de comunicacin ma- siva, dieron como resultado no slo una similar globalizacin de los patrones de consumo de bienes productivos y culturales, sino tam- bin el surgimiento de nuevas necesidades productivas y de conoci- miento en las sociedades latinoamericanas, a las que los sistemas de educacin superior de la regin no fueron capaces de ofrecer respues- tas rpidas y pertinentes. Una sensacin de insatisfaccin general parece haberse extendido entre los hacedores de polticas del sector y entre las lites gubernamentales y econmicas que encabezaron las coaliciones reformadoras de las economas del subcontinente. La educacin superior fue vista como un "rea-problema" que haba que adaptar o ajustar a las nuevas condiciones que impona la liberali- zacin de las economas y el comercio, la organizacin del trabajo, la democratizacin de los sistemas polticos, y las exigencias de calidad y pertinencia en la formacin profesional y de investigacin que du- rante mucho tiempo quedaron en el monopolio que el Estado asign a las universidades pblicas de la zona. Ante la acumulacin de los problemas y de los reclamos, muchos gobiernos de la regin decidie- ron reorientar sus polticas hacia la educacin superior, e intentaron mediante diversas vas e instrumentos, modificar los patrones de crecimiento y desempeo de los sistemas y de las instituciones del sector, no slo con con el propsito de regular de manera ms eficaz el crecimiento del sector, sino tambin con el objeto de establecer nuevos vnculos con el mundo de la produccin y de las necesidades sociales. CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE En el transcurso de los aos ochenta y noventa, varios gobiernos nacionales latinoamericanos enfocaron sus poderes y atribuciones hacia la creacin de mecanismos de accountability en las institucio- nes pblicas de educacin superior, es decir, frmulas instituciona- lizadas, sistemticas, de "rendicin de cuentas" de las instituciones. En especial, la nocin de autonoma institucional de las universida- des ha sido lentamente redefinida a travs de diversas estrategias, que expresan, con matices, una nueva frmula de relaciones entre el Estado y las universidades basada en nuevos arreglos institu- cionales entre financiamiento pblico y evaluacin del desempeo. A lo largo de la dcada de los ochenta, la experiencia en pases como Brasil (Cunha, 1995), Argentina (Krotsch, 1996) o Mxico (Kent, 1995), ilustran con claridad los intentos por construir esas nuevas frmulas de relaciones, en contextos de conflictividad manifiesta o latente. En estas circunstancigs, en el transcurso de los aos de la crisis y el ajuste, un conjunto de nuevas reglas de los intercambios entre el Estado y las IEs anunciaron el fin de un ciclo y el surgimiento de otro. Cambios en las poltticas Otro de los motores o fuerzas que han impulsado los cambios en los sistemas e instituciones de educacin superior en Amrica Latina es el de los paradigmas de las polticas y el perfil mismo de stas e instrumentos pblicos que buena parte de los gobiernos de la regin han impulsado desde finales de la dcada pasada. Es decir, son transformaciones en los paradigmas estatales, entendidos aqu en el sentido que autores como Offe (1992), definen como "paradigmas po- lticos": conjunto de creencias, realizaciones estructurales, legitimi- dad de las funciones y capacidades estatales que los miembros de una sociedad o de sus lites dirigentes reconocen implcita o explci- tamente como fundamento de su relaciones y estrategias de accin c~l ect i va. ~ * Es conocido el hecho de que el concepto de paradigma tiene su definicin m& conocida en la obra de Kuhn. En La estructura de las revoluciones cientficas, T.S. Kuhn define al concepto como "realizaciones cientficas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad cientfica" (1991: 13). Para el caso que nos ocupa -las polticas de educacin superior- el concepto puede ser PERFILES LATINOAMERICANOS A partir de esta conceptualizacin, se pueden distinguir dos pa- radigma~ de desempeo estatal en la educacin superior, que se suceden en el tiempo, y en medio de los cuales se puede advertir un proceso de transicin: los paradigmas desarrollista y modernizador. El paradigma desarrollista, basado en el patrocinio "benigno" esta- tal, vigente desde la segunda posguerra hasta la crisis de la deuda, donde el eje era el financiamientro incremental y el intercambio de recursos pblicos por legitimidad y estabilidad (Cox, 1993; Brunner, 1994), h e sustituido por un paradigma modernizador basado en el impulso a la competitividad y diferenciacin de las instituciones, donde el eje es el financiamiento pblico ligado a compromisos de ca- lidad y eficiencia en los productos de los establecimientos y los sub- sistemas (vase cuadro Cuadro 1 Paradigma Perfil de Instrumentos Resultados dominante polticas de polticas esperados Desarrollista Planificadoras Indicativos Estabilidad y legimitidad Modernizador Evaluadoras Inductivos Calidad, pertinencia, equidad Esta transicin en el paradigma de las polticas educativas del nivel terciario tuvo como contexto un cambio en el paradigma global de las polticas sociales en los aos del ajuste y reestructuracin del definido como el conjunto de ideas, creencias y arreglos institucionales que los gobiernos y l as agencias intemacionales invocan para justificar los cambios en las polticas hacia el sector. Autores como Guy Neave (1990, 1994), han centrado su atencin en el cambio en las formas de intervencin estatal en l a educacin superior para sealar un cambio en el modelo de la accin estatal, advirtiendo, para el caso europeo, el ascenso, en los aos ochenta, de la figura del "Estado evaluador" en la educacin superior. Sin embargo, para el caso latinoame- ricano, es posible afirmar que la presencia de ciertos rasgos de esa figura (preocupacin por la evaluacin estratgica, "piloteo a distancia" de la educacin superior, preocupacin por l a s u p e ~ s i n ms que por el control), se ha combinado con un cambio en la matriz conceptual e ideolgica estatal en lo referido a la educacin superior, pero tambin en l a percepcin que las propias instituciones del sistema tienen en torno a su papel en el nuevo contexto regional. Por ello, se prefiere aqu sealar ms un cambio en los paradigmas de intervencin pblica en educacin superior que en el modelo de accin estatal. CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE Estado y de la economa (Franco, 1995). Pero tambin estuvo vincu- lado a la influencia que, en el contexto internacional, ejercieron las grandes agencias de financiamiento y orientacinpoltica de las po- lticas como el Banco Mundial y la Une~co. ~ En el primer caso, un im- portante documento editado por el Banco Mundial parte de la reco- mendacin de fortalecer la autonoma de las universidades y de los sistemas pero, a lavez, establecer un marco de polticas pblicas cohe- rentes orientadas a regular con criterios ms estrictos el financia- miento pblico a las mismas. Desde esta perspectiva, la reforma de la educacin superior en los pases en desarrollo debe pasar por es- trategias crecientemente diferenciadoras de las instituciones del sis- tema -que incluye el desarrollo e impulso de los establecimientos privados- la diversificacin de las fuentes de recursos por parte de las universidades pblicas, la "redefinicin del papel del gobierno en la educacin superior", y la "introduccin de polticas explcitas dise- adas para dar prioridad a los objetivos de calidad y equidad" (World Bank, 1994:4). La Unesco, por su parte identifica a la "financiacin pblica limi- tada" como una de las restricciones principales que se oponen al pro- ceso de cambio y desarrollo de la educacin superior (Unesco, 1995:8 y SS). Aqu, el respeto a los principios de la calidad acadmica y auto- noma institucional, junto a la necesidad de incrementar el finan- ciamiento pblico a las instituciones de educacin superior, constitu- yen los "principios reordenadores" de las relaciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior sugeridos por el organis- m ~ . ~ La bibliografa sobre los paradigmas de polticas destaca que s- tos son el resultado de la combinacin de intereses e ideas que aglu- tinan una cierta concepcin sobre la intervencin gubernamental en El concepto "poltica de las polticas" @olitics of policies) es utilizado por Gourevitch (1993) para referirse a l a compleja red de interacciones y conflictos que precede y de varias maneras explica al proceso de l a eleccin de una poltica o un paquete de polticas determinado por parte de los gobiernos nacionales en situaciones de crisis. Para el caso especfico de.Mxico, la OcDE elabor un documento especfico de evalua- cin de las polticas recientes en l a educacin superior, donde recomendaba un conjunto de acciones tendientes a mejorar la calidad, la equidad y la pertinencia del sistema, a travs de la fijacin de prioridades "cuantitativas", criterios de diversificacin y flexibilidad, prin- cipios de financiamiento pblico y mecanismos de "pilotaje" del sistema y las instituciones de educacin superior (OCDE, 1997). PERFILES LATINOAMERICANOS los asuntos pblicos, que define orientaciones ms o menos comunes en las polticas e instrumentos de intervencin para diversos secto- res de la economa o de la sociedad (Hall, 1993). Los cambios en las polticas son el resultado de las interacciones entre factores internos y externos, estructurales e individuales, que se combinan en cada arena poltica y en cada sector de polticas. Desde esta perspectiva, el curso y rasgos (naturaleza, intensidad, modalidad) de los cambios en po- lticas de educacin superior son el resultado de relaciones de poder, de articulacin de intereses y de creencias polticas de los actores involucra- dos, lo cual, sobre cualquier nivel individual o colectivo, interacta en una arena de poltica pblica, la cual est fuertemente influenciada por decisio- nes anteriores y por las caractersticas institucionalmente organizadas y culturales del sector (legado poltico), as como de procesos de aprendizaje que pueden desarrollarse dentro del sector de polticas, adems contribu- yendo al cambio de sistema de creencias formado por los actores-decisores y, ms all, por una reformulacin de sus intereses (Capano, 1996:270). Para el caso de la educacin superior en Amrica Latina, como lo ha sealado recientemente Rollin Kent (1997), en el contexto de la crisis econmica que marc al periodo de los ochenta, "qued de mani- fiesto para algunos sectores [...] que los patrones prevalecientes de expansin, financiamiento y gestin de la educacin superior haban llegado a su lmite" (p. 94). Por tanto, la "idea" de la modernizacin de la educacin superior fue cobrando fuerza a la luz de los proce- sos de ajuste econmico y democratizacin poltica que los gobiernos del rea haban impulsado a raz de la crisis de la deuda, y esta idea est en el origen de las polticas educativas instrumentadas en el curso de los ltimos aos. Asociada a esta idea fundamental, los intereses de los principa- les actores involucrados en el sector -autoridades universitarias, agencias gubernamentales de financiamiento y regulacin, insti- tuciones pblicas y privadas, grupos de acadmicos destacados- comenzaron a reordenarse en torno a la necesidad de construir un nuevo acuerdo institucional entre el Estado, los sistemas y la socie- dad, en relacin con la orientacin y el desempeo de las institucio- nes de educacin superior. Fue as que mientras que en la economa y el comercio un conjunto de polticas de clara orientacin neoliberal comenzaron a redefinir el papel estatal en esos sectores, en'reas de CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE la poltica social, como el de la educacin superior, se observ no un alejamiento estatal de los procesos y productos del sector, dejando al mercado su posterior, ordenamiento, sino que se advirti, por el contrario, un visible activismo estatal en la regulacin y orientacin del sistema y las instituciones de educacin superior, en especial respecto del financiamiento federal hacia las universidades pbli- cas en reas especficas de su desempeo instituci~nal. ~ Existen varias experiencias nacionales que ilustran con mayor o menor claridad este neointervencionismo estatal. En el caso de Argentina, por ejemplo, en 1995 se promulg la Ley de Educacin Superior 24 521, que sustituy a la antigua Ley Avellaneda (1979), y que se caracteriza por impulsar la autorregulacin institucional de los establecimientos de educacin superior en un marco de restriccio- nes constitucionales al desempeo tradicional de dichas instituciones que modifican en muchos aspectos el perfil de las autonomas uni- versitarias. Esa Ley introduce, adems, la evaluacin como un me- canismo permanente y formalizado de seguimiento del desempeo institucional del sistema y de los establecimientos de educacin su- perior, a travs de un rgano denominado Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (Mollis, 1996h9 En Colombia se estableci, en diciembre de 1993, un nuevo orde- namiento jurdico de la educacin superior en el marco de la pro- mulgacin de una nueva Constitucin (1991). Dicho ordenamiento destaca la responsabilidad estatal de instrumentar polticas de de- sarrollo del sistema a travs de diversos mecanismos de evaluacin y seguimiento. Aqu, la autonoma de los establecimientos es reco- nocida explcitamente, y la evaluacin es introducida como el resul- tado de una reorganizacin previa del sistema, mediante la crea- cin de un rgano denominado CEsu, ligado al Ministerio de Edu- cacin Nacional (Orozco, 1995). La intervencin estatal en la educacin constituye otra expresin de la paradoja orto- doxa o neoliberal que caracteriz la transicin de las polticas desarrollistas a las neoliberales en los aos ochenta en Amrica Latina (Nelson, 1991; Smith, Acua y Gamarra, 1994). Es importante sealar, como lo hace Mollis, que esta ley desat un conflicto importante entre el gobierno y algunos centros pblicos de educacin superior como la Universidad de Buenos Aires, la Universidad de Rosario, la Universidad de Mar del Plata y la Universidad de la Plata, que interpusieron recursos de amparo contra la mencionada ley por considerar- la anticonstitucional en lo que hace a la autarqua y la autonoma universitaria. PERFILES LATINOAMERICANOS En Mxico, fue durante el rgimen salinista (1988-1994) cuando se observ un claro cambio de actitud del Estado hacia la educacin superior. Al modelo de "patrocinio estatal benevolente" que caracte- riz la actuacin gubernamental a lo largo de los aos setenta y ochenta, le sigui un periodo de intenso activismo estatal, que se tradujo en la creacin de la Comisin Nacional de Evaluacin (1989), y de instrumentos de poltica educativa como el Fondo para la Mo- dernizacin de la Educacin Superior (1990) o el Programa de Su- peracin Acadmica (1993). Este activismo, sin embargo, no lleg al nivel de implantar una nueva regulacin jurdica, sino que permiti sentar las bases de un nuevo acuerdo con las instituciones de edu- cacin superior (en especial con las universidades pblicas), orien- tado a modificar los esquemas de relaciones que prevalecieron en el pasado reciente (Acosta, 1995; Kent, 1997). Vistas en su conjunto, las reformas que se perfilaron en los aos noventa en diversos pases de la regin contemplan una serie de medidas como las siguientes (Ribeiro, 1996:26): 1. Cobro de servicios como forma de captacin de ahorro privado para complementar las necesidades de financiamiento del sistema. 2. Limitacin de la matrcula en el sector pblico. 3. Implantacin de mecanismos de evaluacin de l a calidad de l a educa- cin y de la produccin cientfica; 4. Asociacin del financiamiento con la definicin de metas, con alguna forma de evaluacin del desempeo o con ambas, y 5. Descentralizacin del sistema con simplificacin de los controles bu- rocrticos y concesin de mayor autonoma administrativa a l as ins- tituciones. Estas medidas -no nicas ni exhaustivas, por supuesto-, sig- nificaron un giro en los paradigmas de las polticas gubernamenta- les, que implicaron no slo una nueva actitud del Estado hacia el sector, sino que tambin constituyeron temas especialmente proble- mticos para las instituciones de educacin superior, que intentan, por diversas estrategias, adaptarse a las nuevas exigencias guber- namentales y sociales que habitan su entorno. En la transicin de un paradigma a otro, se observa un conjunto de articulaciones o ensam- blajes conflictivos entre la instrumentacin de las polticas guberna- mentales y los procesos de cambio institucional en los estableci- CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE mientos y sistemas, que tienden a resolverse en un variado conjunto de tensiones que atraviesan los intentos por construir nuevos arre- glos institucionales en la educacin superior de varios pases de la regin.l0 Cambios en las instituciones y los sistemas Las transformaciones en curso El "dato duro" ms relevante que se puede observar en la evolucin de la educacin superior en la regin durante el periodo examinado, es que este sector no slo logr crecer en un contexto de crisis y es- tancamiento econmico que signific severas restricciones financie- ras a las instituciones pblicas y privadas de nivel superior, sino que lo hizo a un ritmo espectacular en relacin con los dems niveles de los sistemas educativos nacionales. Pero ese crecimiento fue produc- to fundamentalmente de inercias y tendencias demogrficas del pa- sado inmediato, y la persistencia de altas expectativas de los sec- tores medios y altos en torno a las bondades reales o supuestas de la educacin superior, que resultado de una accin deliberada de los gobiernos nacionales manifestada a partir de polticas pblicas es- pecficas. Esta combinacin de inercias, expectativas y no-polticas gubernamentales, produjo un ciclo de expansin anrquica (o "no re- gulada" ) de los sistemas, que se asent en una diferenciacin "silen- ciosa" de los establecimientos. En 1992, el nivel terciario de la educacin superior de Amrica La- tina y el Caribe alcanz una cifra sin precedentes: casi ocho millones 'O Estos ensamblajes conflictivos pueden observarse con mayor claridad en el nivel de las instituciones ms que en l a escala de los sistemas. En Mxico, en los aos recientes, han sido estudiados procesos de cambio en esta perspectiva, en lo que se articulan polticas gubema- mentales con intentos de cambio autogenerados. Universidades pblicas estatales como las de Guadalajara, Sonora y Puebla representan algunos de los casos donde esa articulacin con- flcitiva se resuelve en reformas institucionales significativas. Al respecto, vanse los trabajos de Kent (1996) y Acosta (1997). l1 Los datos que se presentan en esta seccin, salvo mencin expresa de otras fuentes, fueron extrados del Anuario estadstico de la Unesco, 1994. PERFILES LATINOAMERICANOS de hombres y mujeres se encontraban inscritos en alguna institu- cin privada o pblica, universitaria o tecnolgica, del subsector, producto del vertiginoso crecimiento observado entre 1980 y 1992 que, sin alcanzar las tasas de las dos dcadas precedentes, s con- tinu un periodo de expansin de la matrcula de manera ms que significativa. En ese lapso, la poblacin escolar del nivel se increment en un 62%; se triplic el porcentaje de crecimiento del nivel primario de la educacin (que lo hizo en un 18% en el mismo periodo) y casi se duplic el del nivel secundario (36%) (vase cuadro 2). Cuadro 2 MATRCULA ESCOLAR DE LOS PASES QUE INTEGRAN LA REGI ~ N DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE, TOTAL Y POR NIVELES, 1980-1992 (MILES) Total sistema educativo ler. nivel 20. nivel 3er. nivel FUENTE: Cuadro construido a partir de datos contenidos en WEsco, Anuario estadsti- co 1994, Pars, 1994. Este crecimiento fue influido decisivamente por un proceso de creciente feminizacin de la matricula de educacin superior, ten- dencia observada claramente desde finales de la dcada de los se- tenta. Aunque su participacin porcentual en el conjunto creci re- lativamente poco (del 43% en 1980 al 48% en 1992), su incremento absoluto impact de manera sensible el crecimiento del total de la matrcula, pues creci en casi un 80% en el periodo, lo cual contrasta con el 62% de crecimiento observado para el nivel en su conjunto (vase cuadro 3). Sin embargo, esta expansin relativa de la matrcula regional no debe ocultar las disparidades existentes entre subgrupos de pases. CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE Cuadro 3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE. MATRCULA ESCOLAR FEMENINA, TOTAL Y POR NIVELES. 1980-1992 (MILES) Total ler. nivel 2do. nivel 3er. nivel FUENTE: Zbid. As, es posible advertir tres tipos de procesos en el rea: uno de ex- pansin sostenida (representado por pases como Argentina y Uru- guay); otro, de crecimiento moderado (representado por los casos de Mxico, Venezuela, Per o Chile); y uno ms, de bajo crecimiento (co- mo Brasil, Bolivia, Paraguay y Ecuador) (Rodrguez, 1996236-87). Por otro lado, el crecimiento del personal docente de las institu- ciones de tercer nivel de la regin tuvo congruencia con el aumento de la matrcula, pues se observ un incremento del 75% en 1992 respecto de 1980 (vase cuadro 4). Sin embargo, resulta relevante el hecho de que la gran mayora de esta nueva generacin de profesores (alrededor de 300 mil) reproduce el perfil bsico de las viejas generaciones de docentes universitarios, al dedicarse casi exclusiva- mente a labores de enseanza en el nivel profesional, y muy pocos de ellos -se estima que no sobrepasan el 10% del total, segn refiere Brunner (1997:lO)- se dedican a la investigacin y el posgrado. Esta situacin se explica porque la gran mayora de los estable- cimientos privados y una parte importante de los pblicos continua- ron durante los ochenta dedicados fundamentalmente a las labores de docencia y muy poco a la investigacin y el posgrado. En los aos noventa, sin embargo, se nota una clara tendencia hacia el fortale- cimiento de esas reas institucionales, debido en buena parte a las polticas gubernamentales de financiamiento a la educacin supe- PERFILES LA TINOAMERICANOS Cuadro 4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE. PERSONAL DOCENTE DE LOS CES, 1980-1992 (MILES) Total l er. nivel 2do. nivel 3er. nivel FUENTE: Zbid. rior. El caso de Mxico, por ejemplo, ilustra con claridad esa tendencia: entre 1987 y 1997, ,mientras que el total de la poblacin escolar de nivel licenciatura (universitaria y tecnolgica) se increment en un 40%, la poblacin escolar del posgrado lo hizo en un 129%, lo cual indica la necesidad de un claro fortalecimiento de la cantidad de los profesores-investigadores que realizan funciones en este ltimo nivel.12 Diferenciacin institucional En el mismo periodo se observa una diferenciacin muy importan- te de los establecimientos educativos del sector, tanto en la dimen- sin de la adcripcin su control (pblico/privado), como en lo que se refiere a la complejidad de los mismos (unifuncionales/plurifuncio- nales). En la primera dimensin es posible advertir que a las "viejas7' tendencias del crecimiento del sector privado en la educacin supe- rior observadas desde la dcada de los setenta (Levy, 1995), se su- l2 Los datos -extrados del Anuario estadktico 1997 de la ANUIES- son los siguientes: en 1987 haba 38 000 estudiantes de posgrado que fueron atendidos por poco ms de 9 300 pro- fesores-investigadores. Diez anos despus, existen ms de 87 000 estudiantes de posgrado y 13 300 profesores investigadores. Es posible advertir que la "oleadan de estudiantes de pos- grado apenas comienza a impactar la contratacin de profesores-investigadores de ese nivel en las instituciones de educacin superior. CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE maron en los aos ochenta la diversificacin del sector pblico y del propio sector privado, lo que llev a que en la dcada de los noventa los sistemas nacionales de educacin superior alcanzaran diversos grados de complejidad institucional en los distintos pases. As, en casos como el de Argentina, aunque el sector pblico conserva su enorme primaca en la matrcula total del nivel (poco menos del 80% de los estudiantes de educacin superior pertenecen a alguna insti- tucin pblica), el sector privado atiende a estudiantes de la lite econmica y poltica argentina (Krotsch, 1997:130); en Brasil, el sec- tor privado muestra un incremento espectacular en relacin con la poblacin escolar e instituciones, pues para 1990 ste atenda a ms del 60% del total (ibid.); en Colombia, el sector privado est com- puesto por 156 establecimientos frente a 69 instituciones pblicas, que absorben casi el 70% de la matrcula (Lucio y Serrano, 1993:254); en el caso de Chile, se observa un aumento espectacular en el n- mero de instituciones de educacin superior entre 1980 y 1990 (se pasa de 8 a 310 instituciones), pero tal incremento es dominado casi exclusivamente por instituciones privadas (se crean 268 institucio- nes en slo una dcada) (Cox, 1993:305); en Mxico, aunque el n- mero total de instituciones privadas aumenta espectacularmente en- tre 1981 y 1994 (de 112 a 248), su participacin en la matrcula total del nivel no rebasa el 30% del mismo (Acosta, 1997:108-109; Kent, 1993:81). En lo que se refiere a la dimensin de la complejidad de los esta- blecimientos, se puede observar en trminos generales el virtual es- tancamiento en el nmero de las universidales tradicionales que cumplen, formalmente y con diversos grados y alcances, funciones de docencia, investigacin y extensin y difusin, y la expasin de pe- queos establecimientos unifuncionales dedicados casi exclusiva- mente a la docencia, o especializados en investigacin cientfica o tecnolgica en reas o disiplinas especficas. Sin embargo, no se cuenta con datos suficientemente desagregados para documentar esta aseveracin. Este proceso de diferenciacin no respondi, en los aos ochenta, a directrices de polticas homogneas y explcitas, sino que fue re- sultado de pautas de crecimiento y diversificacin elaboradas por una combinacin azarosa de demandas expansivas de los mercados educacionales nacionales y acciones de poltica pblica. Sin embar- PERFILES LAT/NOAMERICANOS go, es posible advertir que en varios casos en los aos noventa exis- ten polticas de crecimiento consistentes en el sector pblico de la educacin caracterizadas por el impulso a "universidades" o estable- cimientos tecnolgicos, que intentan convertirse en una alternativa pblica frente a las universidades autnomas tradicionales. Las polticas recientes En la ltima dcada se construy en la regin un nuevo discurso de modernizacin de la educacin superior, que tiene las siguientes caractersticas: 1) Prioridad en el establecimiento de nuevas relaciones con ei sector pro- ductivo, especialmente en las reas de ciencia y tecnologa. 2) ~ct ual i zaCi n de conocimientos en todas las discivlinas. 3) Bsuueda de fuentes alterna- tivas de financiamiento. 4) Incorporacin de nuevos sistemas de informa- cin para responder a los desafos acadmicos relacionados con la glo- balizacin e integracin del conocimiento y l a informacin. 5) Respuesta de manera coherente a las necesidades de integracin y globalizacin econ- mica (Garca Guadilla, 1997:21). Esto ha conducido a enfatizar el incremento de las eficiencia ins- titucional de la educacin superior, para lo cual se seala la "ur- gencia de incorporar nuevos sistemas de gestin, que efecten los procesos de: a) evaluacin; b) acreditacin; c) cambios legales; d) ma- yor transparencia de los resultados en relacin con el financiamien- to otorgado" (ibid.). Diversas estrategias e instrumentos pblicos se han empleado en 'cada caso nacional para regular el crecimiento de los sistemas de educacin superior y para establecer mecanis- mos de control de la expansin, buscando asegurar equilibrio y ca- lidad de stos, lo cual explica el hecho de que la eva1uacin.y la acreditacin se constituyan, en momentos distintos, como las herra- mientas principales de los intentos de regulacin pblica de la edu- cacin superior en la regin. En el transcurso de los primeros aos noventa, el tema de la evaluacin se coloc en el centro de la accin pblica. En por lo menos cinco casos (Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Mxico), la evalua- CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE cin institucional fue impulsada desde los gobiernos nacionales, aun- que con diversos alcances, propsitos e instrumentos (Kent, 1997). Como eje del paradigma modernizador, la evaluacin se erigi en foco de los instrumentos pblicos dirigidos a regular el crecimiento de los sistemas, pero se ha orientado especficamente para inducir cambios en el segmento de las universidades pblicas masificadas. En Amrica Latina se pueden distinguir dos sentidos distintos de las propuestas de evaluacin: uno correctivo, otro selectivo (Klein y Sampaio, 1996). En el primer caso, la evaluacin "es entendida como un instrumento correctivo que debe identificar las fallas, ca- rencias y desvos ms graves en el financiamiento de las institucio- nes. Servira, as, de base para la adopcin de medidas de reestruc- turacin del sistema, quedando a criterio de cada institucin la de- cisin de adoptarlas". En el otro caso, se concibe a la evaluacin como un instrumento selectivo, "a travs del cual es posible identificar los factores de eficiencia y el potencial de productividad acadmica de las instituciones" (ibid. :93). Aunque no de manera homognea en todos los casos nacionales ni en los "paquetes de polticas" que se aplican en cada situacin par- ticular, uno de los instrumentos ms comnmente empleados por las agencias gubernamentales para el desarrollo de sus polticas ba- sadas en la evaluacin consiste en los denominados por Hood (1983) como "tesoro", es decir, recursos financieros gubernamentales pues- tos a disposicin de aquellas instituciones y actores que acepten ex- plcitamente las reglas de utilizacin y los compromisos que van asociados al acceso a dichos recursos. Esto significa que la accin gubernamental en trminos de la instrumentacin de las polticas se ha basado fundamentalmente en la induccin de cambios en campos especficos del desempeo de las instituciones y los siste- mas, y no en la imposicin "autoritaria" de los mismos. Por otro lado, el tema de la acreditacin tambin se ha incorpo- rado como un asunto central de la agenda pblica de la educacin superior. La necesidad de establecer "mnimos" de calidad en el de- sempeo de las instituciones pblicas y privadas de educacin supe- rior ha llevado a varios pases de la regin a la bsqueda de sistemas de acreditacin y certificacin acadmica y profesional que permi- tan no slo una regulacin de estndares cualitativos que relacionen financiamiento pblico con calidad acadmica y profesional de los PERFILES LATINOAMERICANOS establecimientos, sino que permitan el envo de "seales" al mercado de consumidores potenciales del perfil de los s e ~ c i o s que ofrece cada establecimiento, con el objeto de orientar sus preferencias. Tanto en el caso de la evaluacin como el de la acreditacin, la concertacin entre los distintos actores de las relaciones, se ha con- vertido en un recurso de legitimacin de las polticas pblicas de edu- cacin superior en la regin, acorde con los procesos democratizado- res que caracterizan el cambio de los sistemas polticos regionales, lo que supone la formacin de coaliciones o alianzas reformadoras en el campos de la educacin superior que, sin embargo, han sido inten- to tmidos o de resultados parciales. En escenarios polticos inesta- bles y complejos, los procesos de construccin de alianzas han estado sujetos a los vaivenes de los ajustes y los procesos de democratiza- cin que influyen en el contexto, lo que incrementa las dificultades de formacin de coaliciones capaces de imprimir un sentido de largo plazo a las transformaciones en curso (Casass, 1995). Perspectivas: nuevas tensiones institucionales y desafos del futuro El abigarrado conjunto de problemas y desafos de l a educacin su- perior latinoamericana conforma varias "redes de asuntos" -issues network, segn la terminologa empleada por Heclo (1978)- sobre los cuales se han intentado aplicar diversas polticas correctivas y selectivas basadas en la evaluacin. Aunque es todava difcil identi- ficar con claridad los efectos de los cambios recientes en las distintas esferas del desempeo institucional de los establecimientos de edu- cacin superior de la regin, es posible advertir, como "nota precau- toria", que dichos efectos no son homogneos, ni en todos los casos nacionales, ni en todos los establecimientos del sector. No obstante, es posible afirmar que las polticas de los ochenta y primeros aos de los noventa constituyeron aproximaciones hacia esquemas de regulacin basados en un claro activismo estatal orien- tado por la introduccin de mecanismos de mercado en la regulacin de los sistemas y las instituciones de educacin superior, pero tam- bin impulsado por el establecimiento de pautas de diferenciacin CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE institucional que permitieran diversificar la oferta y reorientar las demandas de los "consumidores" de la educacin superior. La tran- sicin del paradigma desarrollista al paradigma modernizador en las polticas, constituye un eje de observacin que condensa los efec- tos de los cambios en el entorno y el curso de las tensiones endgenas de las IES. Por su parte, las IES han experimentado procesos diversos de ajuste y cambio institucional que parecen responder a la necesidad de adaptarse de manera incremental al nuevo contexto de exigencias y regulaciones que se desprenden tanto del mercado como del Es- tado. Y las universidades pblicas son las instituciones que mayores presiones resienten para instrumentar cambios en las diversas "es- feras" del desempeo institucional, como son, fundamentalmente, la esfera acadmica, la organizacional y de gestin, y la de poltica y gobierno. En cada una de ellas es posible advertir algunos de los rasgos de la complejidad emergente que caracteriza a la educacin superior latinoamericana. En el mbito o esfera de lo acadmico, algunas de esas presiones o tensiones son: la incorporacin de nuevas generaciones de acad- micos en condiciones de contratacin, que intentan responder a las exigencias de calidad y pertinencia formuladas por las polticas p- blicas al respecto, frente a la capacidad de autodeterminacin de las instituciones para definir las polticas especficas del desarrollo de planes y programas acadmicos; la existencia de estructuras acad- micas tradicionales, que generalmente privilegian la formacin pro- fesional e inhiben la investigacin cientfica, frente a requerimien- tos de conocimiento e informacin que slo pueden ser satisfechos mediante un impulso decidido a la investigacin y al posgrado. En la esfera organizacional y de gestin, las 113s experimentan la tensin entre los procesos de burocratizacin anrquica producidos en el ciclo de expansin no regulada de los sistemas de educacin superior, con la necesidad de responder de manera eficiente y flexible no slo a las complicada distribucin interna de los recursos disponibles, sino tambin a las exigencias de hacer transparentes los mecanismos de uso y distribucin de los recursos pblicos y priva- dos disponibles. Asimismo, esto implica un cambio en los procesos de gestin de los recursos que transiten de esquemas de coordina- cin, basados en no pocos casos en mecanismos de control patrimo- PERFILES LATINOAMERICANOS nial o de cierto pluralismo competitivo, hacia mecanismos tpicos de una gestin jerrquica-burocrtica de los recursos. Finalmente, en la esfera poltica y de gobierno de las IES, las tensiones acumuladas tienen que ver con los procesos de construc- cin y ejercicio del poder institucional. Frente a las viejas concep- ciones del poder universitario, que cristalizaron en diversas formas de gobierno y en distintos cdigos estructuradores de las relacio- nes de poder en esas instituciones, basados en la nocin clave del respeto a la autonoma institucional y la estabilidad poltica inter- na, ha emergido en los ltimos aos la necesidad de reformar no slo la estructuras sino la nocin misma del poder institucional en las IES, bajo los principios de responsabilidad pblica (accountability) y eficacia institucional, lo cual significa imprimir un nuevo perl no slo a las estructuras tradicionales de gobierno de esas institucio- nes, sino fundamentalmente construir una nueva gobernabilidad institucional. Estas tensiones estn en la base de los desafos del cambio ins- titucional en la educacin superior de la regin. Si por cambio insti- tucional entendemos la capacidad de "adaptacin incrementar de las instituciones para enfrentar los problemas emergentes con ins- trumentos disponibles, que ocurren en el marco de una evolucin gradual de las "estructuras de significado" (March y Olsen, 1989), es posible identificar, sin nimo exhaustivo, algunos de los princi- pales desafos que enfrentan las IES latinoamericanas en el fin de siglo. El desafo de la gobernabilidad La nueva complejidad de la educacin superior tiene uno de sus rostros ms visibles en la diversidad de los actores que intervienen en cada arena de las polticas institucionales, lo que hace de la articulacin de intereses y la tramitacin ordenada de los mismos una necesidad institucional para dar cauce y sentido a los conflic- tos que se suscitan regularmente en los establecimientos. Como en toda institucin social, en las IES existen intereses y actores que los representan, y se constituyen regularmente grupos y coaliciones que disputan en mbitos especficos la solucin de sus demandas. Es CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE decir, existe una disputa ms o menos regular por el poder ins- titucional. La construccin del poder en las instituciones es un proceso don- de los actores establecen intercambios de acuerdo con una serie de reglas formales e informales que permiten la formacin de identida- des que actan en un marco de constreimientos y oportunidades comnmente aceptadas e histricamente producidas (March y Olsen, 1997), las que operan, a su vez, como "estructuras de significado" que proveen regularmente estabilidad y legitimidad al "orden" institu- cional vigente. Dadas las caractersticas histricas de la mayor parte de las instituciones de enseanza superior (marcadas, en mayor o menor medida, por el modelo de la universidad pblica), los actores tradi- cionales del poder institucional se ubicaban en las corporaciones internas (sindicatos, organizaciones estudiantiles), en agentes exter- nos (grupos de profesionistas, partidos polticos, grupos de burocra- cia gubernamental), o en combinaciones diversas y fluctuantes de ambos. Sin embargo, en los ltimos aos no slo los actores tradicio- nales parecen haber cambiado, debido a las transformaciones en las polticas, en el entorno y en las propias instituciones, sino que las fuentes mismas del poder institucional parecen estar cambiando aceleradamente. Los acadmicos prestigiados, dedicados a la investigacin y la docencia, de tiempo completo y con acceso a los estmulos que ofre- cen agencias gubernamentales y las propias instituciones, junto a los funcionarios y gestores que impulsan los procesos de cambio en las IES, parecen desplazar a los "viejos" actores de la poltica en la universidad. La resignificacin de la poltica en la universidad es un proceso estrechamente asociado a la democratizacin de los siste- mas polticos y a la creciente estratificacin de los acadmicos de las instituciones. En estas circunstancias, varias IES latinoamericanas han ins- trumentado cambios en las estructuras de gobierno que implican, o estn vinculadas con, transformaciones en la normatividad y en las reglas de ejercicio del poder institucional. Sin embargo, no es cla- ro an que esas modificaciones signifiquen automticamente un cambio en el perfil de la gobernabilidad institucional, es decir, en la capacidad institucional para procesar las demandas y los conflic- PERFILES LATINOAMERICANOS tos con niveles aceptables de estabilidad poltica y eficacia aca- dmica. El desafo de la institucionalizacin y el liderazgo institucional Los cambios y desafos asociados al paradigma modernizador emer- gente desde la dcada pasada, representan campos de reinstitucio- nalizacin de las prcticas y las concepciones que habitan en las uni- versidades; esto es, implican transformaciones importantes en las reglas, valores y normas mediante las cuales los diversos actores se incorporan a las distintas esferas de la accin institucional. La ex- pansin relativa de la matrcula de los programas de posgrado, la competencia por cubrir requisitos de acreditacin y certificacin, o la posibilidad de ingresar a los programas de financiamiento ex- traordinario por parte de instituciones e individuos, implican proce- sos de resignificacin de los sentidos de pertenencia institucional y de aceptacin de las nuevas "reglas del juego" que parecen dominar el nuevo paradigma orientador de las polticas educativas. Lo expuesto precedentemente resulta evidente cuando se obser- van algunos efectos perversos de las polticas recientes, como la des- institucionalizacin (o institucionalizacin difusa) de las prcticas acadmicas, donde el estmulo a los individuos implica la prdida o el desvanecimiento del grado de compromiso de los individuos con las instituciones y viceversa. La bsqueda de credenciales y mritos individuales, el afn de profesores e investigadores por obtener re- cursos para proyectos especficos, trae consigo el riesgo de que la ges- tin y aprovechamiento de los resultados del esfuerzo individual no se traduzcan en beneficios institucionales, particularmente para el caso de las universidades pblicas. Por otro lado, la reforma de la educacin superior latinoamerica- na que aparece de manera mplicita con el ascenso del paradigma modernizador, requiere el establecimiento de liderazgos instituciona- les fuertes, capaces de impedir que, por un lado, los establecimientos y los sistemas queden sujetos a las fuerzas del mercado y que, por otro lado, slo respondan mecnicamente a las directrices estableci- das por los gobiernos nacionales (Levy, 1997). La construccin de li- derazgos institucionales slidos proporcionara la posibilidad de una identidad definida para cada establecimiento, que recupere las CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE herencias del pasado y los logros del presente; un liderazgo con mi- siones institucionales renovadas, y reglas que fomenten la coopera- cin intra e interinstitucional entre individuos, unidades acadmi- cas -y sistemas. El desafio de la integracin regional Finalmente, la integracin regional es un desafio emergente de los sistemas de educacin superior de la regin. Diversas agencias y esfuerzos gubernamentales y de las instituciones han intentado per- suadir a los gobiernos nacionales de la necesidad de incorporar el tema en la agenda de las transformaciones de la regin y de disear acciones especficas de integracin en este campo, al igual que lo han hecho en el terreno comercial o econmico (CEPAL, 1992). La FLACSO, la propia CEPAL, o los esfuerzos de algunos individuos y grupos de acadmicos apoyados por fundaciones internacionales europeas o norteamericanas, representan esfuerzos importantes, pero aisla- dos. Resulta paradjico que, a la hora de la globalizacin, Amrica Latina sea una regin cuyas comunidades e instituciones acadmi- cas an permanecen relativamente aisladas entre s, con pocas posi- bilidades de construir redes de conocimiento para enfrentar proble- mas y desafos comunes. Tal vez la explicacin a este bajo perfil del inters de los gobiernos nacionales por la integracin de este tipo de redes sea el resultado del largo periodo de aislamiento que significaron los autofitarismos po- lticos o las recesiones econmicas. Pero es posible advertir que exis- te una preocupacin emergente entre distintos actores sobre el te- ma, que poco a poco va ganado su lugar en la agenda regional de las transformaciones. Conclusiones En este trabajo se ha argumentado que los aos ochenta y primeros noventa significaron para la educacin superior latinoamericana un periodo de transicin entre dos paradigmas de polticas: el desarro- llista y el modernizador. Los motores o fuerzas en que descansa di- cha transicin son las transformaciones en el entorno sociopoltico PERFILES LATINOAMERICANOS y productivo, los cambios en las polticas y las mutaciones endgenas en los sistemas e instituciones de educacin superior. Esos cambios son resultado de la "nueva" complejidad de la educacin superior en la regin, caracterizada por la aparicin de un conjunto de dilemas y tensiones en los establecimientos (principalmente en las universi- dades pblicas) y en los sistemas, Los cambios que producen las tensiones pueden ser observados como intentos de "adaptacin incremental" a las nuevas exigencias internas y externas de las instituciones de educacin superior. Sin embargo, representan experiencias de transformaciones inconclu- sas, que apenas perfilan tendencias en la reestructuracin de las diversas esferas de la accin o el desempeo institucional. En ese contexto, es posible identificar tres grandes retos o desafos de los procesos de cambio: la construccin de una "nueva" gobernabilidad institucional, l a reinstitucionalizacin de las prcticas de individuos y grupos asociada al fortalecimiento de los liderazgos instituciona- les, y la integracin regional de redes de concimiento, que estimulen la cooperacin de individuos e instituciones en el campo de l a do- cencia y la investigacin. recibido en febrero de 1998 aceptado en abril de 1998 ACOSTA SILVA, ADRL~N, "Polticas pblicas de educaci~n' su~erior y univer- sidades en Mxico, 1982-1992", Estudios Sociolgicos, vol. xiii, nm. 38, Mxico, mayo-agosto de 1997, pp. 371-393. , "Estado, polticas y universidades en un periodo de transicin (1982-1994). 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