Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN)

TIERRA
del mito a la realidad
Guatemala, mayo de 2003
El Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales es una entidad privada, apoltica y no lucrativa, constituida
en 1!"# $u misin es impulsar el desarrollo econmico de %uatemala, mediante el estudio t&cnico de los
pro'lemas econmicos y sociales del pas, el an(lisis y conocimiento de los mismos, y el planteamiento de
soluciones concretas, congruentes con la realidad guatemalteca#
)rimera edicin
%uatemala, mayo de "**+
$e permite la reproduccin total o parcial de esta o'ra, incluyendo el dise,o tipogr(-ico y de
portada, por cual.uier medio, electrnico o mec(nico, siempre .ue se cite la -uente#
/ise,o de portada0 1ac23alal
Impresin0 4itogra-a Na5al 1u6
Un especial reconocimiento a los
funcionarios del Ministerio de Agricultura,
UTJ/ PROTIERRA, FONTIERRA, ! a los
directi"os de la #$mara del Agro% &racias
a su "aliosa cola'oraci(n, )a sido posi'le
la pu'licaci(n de este documento%
A todos los guatemaltecos *ue toda"+a no
)an tenido oportunidades de desarrollo%
"
PROLOGO
7
TIERRA
del mito a la realidad
INDICE
INTRODUCCIN ...................................................................................................................... 1
1. LA TRANSFORMACIN AGRARIA HASTA 1989 EL MITO DE LA REFORMA
AGRARIA! .................................................................................................................................. "
1.1 Marco legal ............................................................................................................................... 2
1.2 Int!tuc!one ............................................................................................................................. "
1.3 Entrega de t!erra .................................................................................................................... "
". EL NUE#O MARCO LEGAL DEL SECTOR AGRARIO ................................................ $
2.1 E#$r!tu de la leg!lac!%n ......................................................................................................... &
2.2 Pro'lema del marco legal actual........................................................................................... &
2.3 El em#alme entre la !nt!tuc!one y la leye ....................................................................... (
%. EL NUE#O MARCO INSTITUCIONAL DEL SECTOR AGRARIO .............................. 8
3.1 La Com!!%n #ara el Dearrollo y )ortalec!m!ento de la Pro#!edad de la *!erra
+PRO*IERR,- ................................................................................................................................... (
+#1#1 4a 8nidad T&cnico 9urdica ##############################################################################################################
3.2 Com!!%n Pre!denc!al de ,!tenc!a Legal y Reoluc!%n de Con.l!cto o're la *!erra
+CON*IERR,- ................................................................................................................................. 10
+#"#1 Casos atendidos por C:NTIERRA ################################################################################################ 1"
3.3 El )ondo de *!erra +)ON*IERR,/- ................................................................................. 13
+#+#1 ;unciones de ;:NTIERRA$ ######################################################################################################### 17
+#+#" Recursos del ;ondo de Tierras ####################################################################################################### 1<
+#+#+ Estructura organi=ativa de ;:NTIERRA$ ##################################################################################### 1<
+#+#7 Apoyo -inanciero a los campesinos ################################################################################################ 1>
+#+#< ;inanciamiento para proyectos ####################################################################################################### 1>
+#+#> ?ecanismos de control ################################################################################################################### 1>
+#+#@ Condiciones de -inanciamiento####################################################################################################### 1>
+#+#! Regulari=acin de las tierras ad6udicadas por el estado ################################################################## 1!
+#+# Resoluciones recientes#################################################################################################################### 1!
3." La /ecretar$a de ,unto ,grar!o ...................................................................................... 1(
+#7#1 ?arco estrat&gico ########################################################################################################################### 1!
+#7#" )lan de emergencia de la $ecretara de Asuntos Agrarios ############################################################## 1
3.0 Otra !nt!tuc!one ................................................................................................................. 20
+#<#1 C:NA/EA##################################################################################################################################### "*
+#<#" :CRET ########################################################################################################################################### "1
+#<#+ ;:NA%R:##################################################################################################################################### "1
+#<#7 )4A?AR ####################################################################################################################################### "1
3.1 Coord!nac!%n !nter!nt!tuc!onal............................................................................................ 22
&. LOS 'ROGRAMAS 'ARA FACILITAR EL ACCESO A LA TIERRA ......................... "%
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA
".1 La clauura del )2DEP y del IN*,..................................................................................... 23
".2 *ran!c!%n del IN*, a )ON*IERR,/................................................................................ 2"
7#"#1 EBpedientes regulari=ados ############################################################################################################## "<
7#"#" $ituacin de la cartera de eBpedientes en regulari=acin################################################################ ">
".3 )ON,*IERR, ...................................................................................................................... 21
"." )ON*IERR,/ ....................................................................................................................... 2&
7#7#1 Asistencia t&cnica ########################################################################################################################### "
7#7#" )ro'lemas ####################################################################################################################################### +"
".0 Otro mecan!mo .................................................................................................................. 3"
7#<#1 4a ;undacin del Centavo C;8N/ACENC##################################################################################### +7
".1 Lecc!one a#rend!da............................................................................................................. 30
$. 'O(RE)A * RURALIDAD ..............................................................................................
%+
0.1 Relac!%n entre re#arto de t!erra y #o're3a........................................................................ 3(
0.2 Man!.etac!one de la #o're3a .............................................................................................. "0
0.3 Etrateg!a de dearrollo rural............................................................................................... "1
+. ESTUDIO DE CASOS....................................................................................................... &"
1.1 Candelar!a 4ol5u!t3............................................................................................................... "2
1.2 La Mercede.......................................................................................................................... "3
1.3 Pro#!edad colect!6a, #ro#!edad !nd!6!dual y etado de derec5o........................................ ""
1." La t!erra, un med!o, no un .!n............................................................................................... "0
,. CONCLUSIONES.............................................................................................................. &$
(i-lio.ra/0a ............................................................................................................................... &9
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 1
*IERR,
del m!to a la real!dad
IN*ROD7CCI8N
4a tierra 2a sido 2istricamente en %uatemala una -uente de controversias, y se la 2a
asociado siempre con temas como la 6usticia y la reivindicacin# /esde la -irma de los
acuerdos de pa= se 2an creado instituciones para resolver la pro'lem(tica agraria y disminuir
la presin .ue genera este asunto# $in em'argo, ineBora'lemente la demanda de tierra crece
m(s r(pidamente .ue la o-erta de la misma, y las soluciones institucionales implementadas
para reducir los con-lictos en torno a este -actor de produccin 2an sido insu-icientes# El
su'desarrollo de las (reas rurales y la po're=a en .ue viven sus 2a'itantes son pro'lemas
di-ciles de solucionar en el corto pla=o y la ra=n -undamental de .ue la entrega de tierras sea
considerada como una alternativa inmediata, pero poco evaluada# 4amenta'lemente, la
eBperiencia no 2a 'astado para convencer a los campesinos y a los go'ernantes de .ue los
programas de reparto de tierras no 2an logrado promover el desarrollo en las (reas rurales#
/esde mediados del siglo pasado se 2an creado instituciones para cam'iar el patrn de
tenencia de la tierra# El Instituto de Trans-ormacin Agraria (INTA) y 4a Empresa Nacional
de ;omento y /esarrollo de )et&n (;D/E)) se encargaron de repartir tierra desde los a,os
sesenta 2asta -inales de la d&cada de los noventa# $us resultados est(n le6os de ser eBitosos#
Recientemente 2a 2a'ido algunas modi-icaciones en la estructura institucional relativa a la
tierra# )R:TIERRA, C:NTIERRA y ;:NTIERRA$ -ueron creadas, a ra= de los acuerdos de
pa=, para darle respuesta a la pro'lem(tica agraria# En este documento se ponen de relieve sus
-unciones y sus principales pro'lemas#
8na de las conclusiones de este es-uer=o de investigacin es .ue los programas de
entrega de tierras no 2an sido la respuesta al pro'lema de la po're=a en el agro guatemalteco,
sino Enicamente un paliativo del mismo# 4a revisin de algunas eBperiencias o-rece
evidencias so're este eBtremo# )or ende, la recomendacin es .ue la tierra no de'e ser vista
como un -in en s misma, sino como un medio para alcan=ar me6ores niveles de 'ienestar# )or
lo tanto, los es-uer=os del estado de'eran priori=arse en torno a la implementacin de las
medidas necesarias para lograr el desarrollo rural# 4os programas de entrega de tierras de'en
ser considerados solo como algo complementario de dic2as medidas# Adicionalmente, es
imprescindi'le .ue estos programas cumplan determinadas condiciones de transparencia y
evaluacin, para aumentar sus pro'a'ilidades de &Bito#
Este documento comien=a con una 'reve eBplicacin de los es-uer=os de trans-ormacin
agraria 2asta -inales de la d&cada de los oc2enta, sus logros y desaciertos# 4uego se descri'en
el nuevo marco legal y las instituciones creadas para cumplir los acuerdos de pa=# /espu&s se
presentan algunas estadsticas so're los programas de entrega de tierras, cuestiones relativas a
su desempe,o y los pro'lemas .ue se a-rontan# Asimismo, se mencionan las lecciones
aprendidas0 es decir, cu(les son los aspectos positivos y cu(les los .ue se de'en evitar#
8no de los captulos de este documento se re-iere a la po're=a y el su'desarrollo en las
(reas rurales, temas centrales en el de'ate so're la pro'lem(tica agraria y la demanda de
tierras# Adem(s, se incluyen algunas re-erencias y comentarios a la Estrategia de /esarrollo
"
Rural ela'orada por el %o'ierno de la RepE'lica# ;inalmente se presentan los resultados de
las visitas a las -incas Candelaria Fol2uit= (Nuevo $an Carlos, Retal2uleu) y 4as ?ercedes
(Colom'a, Guet=altenango), donde se tuvo la oportunidad de entrevistar a algunos de los
dirigentes de las organi=aciones campesinas creadas para eBplotar la tierra#
1. L, *R,N/)ORM,CI8N ,GR,RI, 9,/*, 1:(: +EL MI*O DE L, RE)ORM,
,GR,RI,-
A ra= de la carta pastoral HEl Clamor por la TierraI, presentada por el episcopado
guatemalteco en 1!!, en la .ue se a-irma'a .ue el patrn de tenencia de la tierra de'a
considerarse como nEcleo -undamental de todo el pro'lema social y de po're=a del pas, la
Asociacin de Amigos del )as y el CIEN decidieron estudiar los principales aspectos de la
pro'lem(tica agraria del pas# En 1! el CIEN pu'lic el li'ro HEl ?ito de la Re-orma
Agraria# 7* a,os de EBperimentacin en %uatemalaI, en el cual se incluyeron los resultados
del estudio reali=ado# En a.uel documento se anali=aron los principales aspectos relativos a la
pro'lem(tica agraria y los es-uer=os del go'ierno para modi-icar el patrn de tenencia de la
tierra#
1.1 Marco legal
8na cronologa de las principales re-ormas legales apro'adas a partir de 17< revela el
inter&s por resolver la pro'lem(tica del agro guatemalteco# 4a 4ey de Titulacin $upletoria
se promulg en 17<, con el o'6eto de amparar la posesin de la tierra de .uienes la 2a'an
tra'a6ado por m(s de 1* a,os consecutivos, sin ttulo de propiedad so're la misma# El /ecreto
** o 4ey de Re-orma Agraria, apro'ado en 1<", pretenda HrevolucionarI la economa
agrcola del pas, trans-ormando las relaciones de propiedad y las -ormas de eBplotacin de la
tierra# Esta ley prevea la eBpropiacin de las tierras ociosas y su posterior reparticin entre la
po'lacin rural .ue no tuviera o tuviera muy poca tierra# Inmediatamente despu&s del
derrocamiento del entonces presidente, 9aco'o Ar'en=, se suspendi la aplicacin del /ecreto
** y "* meses despu&s se pu'lic la nueva 4ey de Re-orma Agraria, conocida como el
/ecreto << o Estatuto Agrario#
8na de las principales innovaciones del Estatuto Agrario -ue la creacin de las =onas de
desarrollo agrario en las tierras nacionales ociosas, en -incas eBplotadas de-icientemente y en
tierras .ue el go'ierno poda ad.uirir de particulares por cual.uier ra=n# 4a ad6udicacin de
tierras en estas =onas se 2i=o por medio de parcelas .ue tenan .ue ser pagadas en un t&rmino
no mayor de die= a,os, conservando la /ireccin %eneral de Asuntos Agrarios la tutela so're
las mismas, durante un perodo de "< a,os, lo cual implica'a .ue no se poda vender o
ena6enar dic2a tierra en ese lapso# El estatuto inclua sanciones a los propietarios .ue tuvieran
tierras ociosas, cuando &stas -ueran suscepti'les de ser cultivadas# $e grava'a la tierra no
eBplotada de una manera progresiva y en Eltima instancia se poda eBpropiar# Tam'i&n se
contempla'a la prestacin de ayuda t&cnica y -inanciera a los parcelarios, por medio de las
instituciones estatales respectivas#
)ara darle respuesta a la iniciativa de )unta del Este, .ue esta'leca la o'ligacin de
modi-icar la estructura agraria, en noviem're de 1>" se promulg la 4ey de Trans-ormacin
Tierra, del mito a la realidad
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Agraria, /ecreto 11<1, la cual sustituy al Estatuto Agrario# Esta ley, aEn vigente, es similar a
la anterior, pero con la di-erencia de .ue el tr(mite de eBpropiacin se volvi m(s complicado
y su6eto a la discrecin del -uncionario de mayor 6erar.ua en asuntos agrarios# Adem(s, se
redu6o el pla=o del go'ierno para pagar las tierras eBpropiadas, se esta'leci un mecanismo de
evaluacin de las mismas, la aplicacin del impuesto so're tierras ociosas se 2i=o m(s
comple6a, se rede-inieron algunos conceptos como HJona de /esarrollo AgrarioI o HparcelaI,
y se incorpor la -igura del H)atrimonio ;amiliar ?iBtoI#
Esta ley cre el Instituto Nacional de Trans-ormacin Agraria (INTA), cuya principal
atri'ucin era plani-icar, desarrollar y e6ecutar la me6or eBplotacin de las tierras incultas o
de-icientemente cultivadas# Adem(s, dic2a institucin tena a su cargo la trans-ormacin de las
estructuras de tenencia y eBplotacin de las tierras, y la coloni=acin de nuevas (reas no
incorporadas al desarrollo econmico del pas#
)osteriormente, el /ecreto 1><+ cre una -igura especial para repartir -incas rEsticas
propiedad de la nacin0 las -incas cooperativas# Esta -orma de ad6udicacin se apro' en
diciem're de 1>> y estuvo en vigencia 2asta diciem're de 1@!, cuando -ue derogada por el
/ecreto !"C@!#
El /ecreto "@C!*, .ue modi-ic el /ecreto 11<1, esta'leci una nueva -orma de
ad6udicacin de la tierra (el )atrimonio Agrario Colectivo) y la posi'ilidad de inscri'ir a -avor
de las comunidades las inscritas a nom're de personas individuales o 6urdicas, cuya eBistencia
o las de sus 2erederos legales sea imposi'le demostrar y legitimar#
El /ecreto +<7 (1><) esta'leci .ue en un pla=o no mayor de 1* a,os de'eran
coloni=arse y aprovec2arse las tierras de )et&n, y las de la cuenca del 8sumacinta y sus
a-luentes# El ;D/E) (Empresa Nacional de ;omento y /esarrollo de )et&n), creado en 1<,
ya 2a'a iniciado sus propios programas de coloni=acin del departamento antes de .ue se
pu'licara el /ecreto +<7, pero esta ley vino a intensi-icar estos es-uer=os# El ;D/E) -ue
li.uidado en 1!@#
:tras normas complementarias de la 4ey de Trans-ormacin Agraria son el /ecreto >*C
@* del Congreso de la RepE'lica, .ue cre la ;ran6a Transversal del Norte, un (rea de
alrededor de ,*** Km
"
donde tuvieron lugar las polticas de coloni=acin m(s agresivas de la
2istoria en %uatemalaL el /ecreto 1*"C@*, con el .ue se cre la entidad denominada $ector
)E'lico Agrcola y de Alimentacin C$)A/AC, y el /ecreto +!C@1, re-ormado por el /ecreto
7!C@", so're normas del uso, tenencia y ad6udicacin de las tierras de )et&n#
;inalmente el Acuerdo %u'ernativo 7<7C!! cre la Comisin Nacional de Tierras
(C:NATIERRA), de-ini&ndola como el rgano multidisciplinario encargado de esta'lecer y
plani-icar la )oltica Agraria Nacional, y como la instancia superior encargada de actuar en el
proceso de li're y voluntaria compraventa de tierras, para su posterior ad6udicacin a
campesinos carentes de ella#
7
1.2 Int!tuc!one
El Instituto Nacional de Trans-ormacin Agraria (INTA), creado a partir de la
apro'acin de la 4ey de Trans-ormacin Agraria, -ue, desde 1>" 2asta su desaparicin en
1, el ente encargado de desarrollar la poltica agraria en %uatemala, la cual signi-ic
algunos es-uer=os de coloni=acin en determinadas (reas del pas# 8na de sus principales
-unciones -ue vigilar .ue los propietarios de tierras ociosas las 2icieran producir# $i durante el
pla=o otorgado por el INTA este cam'io no se reali=a'a, las propiedades podan ser
con-iscadas y ad6udicadas a los solicitantes de tierra# :tra -uncin importante del INTA -ue la
tutela so're las parcelas ad6udicadas a los patrimonios agrarios -amiliares y a los patrimonios
agrarios colectivos# Con esta tutela se 'usca'a evitar .ue los campesinos pudieran vender o
ena6enar el 'ien ad6udicado, aun.ue ya 2u'ieran terminado de pagarlo#
)ara distri'uir tierras en )et&n se cre el ;D/E), cuyo o'6etivo central -ue coloni=ar
este departamento# A consecuencia de ello, el sur de )et&n, regin rica en recursos naturales y
con clara vocacin -orestal, -ue trans-ormado en un (rea agrcola y ganadera#
A partir de 1!>, la la'or del INTA en materia de distri'ucin de tierras se limit casi
eBclusivamente a la ad6udicacin de tierra 'alda, propiedad de la nacin, especialmente en la
regin norte del pas# )r(cticamente la totalidad de la tierra distri'uida por esta institucin
entre 1!> y 1!@ lo -ue en )atrimonios Agrarios Colectivos ()AC)#
C:NATIERRA surgi en 1!!, con la intencin de de-inir la poltica agraria del pas#
$us o'6etivos -ueron ad6udicar tierras y prestar servicios especiali=ados de apoyo a la
po'lacin ruralL propiciar el incremento de los ingresos de los 'ene-iciarios de la
trans-ormacin agraria y me6orar la distri'ucin de dic2os ingresosL impulsar el cam'io del
tra'a6o individualista a una modalidad asociativa, en los procesos productivos reali=ados en las
tierras a-ectadas por el r&gimen agrarioL velar por el me6or aprovec2amiento de las tierras
estatales y privadas, eBplotadas inadecuadamente# En cuanto a la ad.uisicin de tierras, se
contemplaron tres opciones0 compraventa li're y voluntaria de tierras en el mercado de 'ienes
racesL ad.uisicin de activos eBtraordinarios del sistema 'ancarioL y eBpropiacin de tierras
por aplicacin del /ecreto 11<1# En relacin con la ad6udicacin de tierras, se le dio
pre-erencia a los es.uemas colectivos, utili=ando como modelo la Empresa Campesina
Asociativa (ECA)#
8na iniciativa privada .ue 2a destacado en relacin con este asunto es la de la
;undacin %uatemalteca para el /esarrollo (;undacin del Centavo), creada en 1>"# $u
programa de compraventa de tierras ayuda a los campesinos .ue desean ad.uirirla
prest(ndoles asistencia crediticia, t&cnica y social para la -ormulacin de proyectos#
1.3 Entrega de t!erra
Entre 1<7 y 1!@ se entregaron ",@@",71@ 2ect(reas a 1+,+"! 'ene-iciarios, a trav&s de
los di-erentes programas implementados por el estado# En el mismo perodo, el !+#+M de la
tierra se entreg de acuerdo con es.uemas de propiedad individual# Asimismo, el >*#M de
los 'ene-iciarios -ueron su6etos de esta -orma de ad6udicacin#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA <
Nasta 1@* el INTA entreg tierras donde el acceso a los mercados, a los servicios de
salud y a la asistencia t&cnica era -(cil, pero desde ese a,o 2asta su desaparicin la mayor
parte se distri'uy en las =onas de desarrollo agrario y de coloni=acin, u'icadas en la ;ran6a
Transversal del Norte (;TN), en lugares apartados y aislados de los centros ur'anos#
A pesar del apoyo de la Agencia de los Estados 8nidos para el /esarrollo Internacional
(8$AI/), el programa de desarrollo y coloni=acin de la ;TN no tuvo el &Bito deseado,
de'ido a .ue las agencias gu'ernamentales encargadas de la salud, educacin, in-raestructura
y tecnologa agrcola no prestaron el apoyo adecuado, y por.ue el (rea se trans-orm en un
escenario de luc2a contrainsurgente, cre(ndose con ello un clima de gran inesta'ilidad, .ue
o'lig a muc2os coloni=adores a a'andonar sus tierras# /e las <,*** -amilias .ue, segEn los
planes, coloni=aran las <*,*** 2a# en un pla=o de cinco a,os, slo ",*** -amilias esta'an
asentadas un a,o despu&s de vencido el pla=o del convenio de pr&stamo#
A partir de 1!>, casi toda la tierra entregada por el INTA se otorg segEn la -igura de
)atrimonios Agrarios Colectivos ()AC)# )osteriormente 2i=o su aparicin C:NATIERRA,
entidad .ue continu ad6udicando tierra segEn esta modalidad, complementando el programa
con un pa.uete .ue inclua asistencia m&dica, t&cnica, -inanciera, 2a'itacional y 2asta
alimenticia (esto Eltimo mediante el )rograma de Alimentos por Tra'a6o)# 4as primeras -incas
.ue ad6udic se entregaron a lderes campesinos, .ue representa'an a grupos de campesinos
sin tierra# $in em'argo, a partir de 1!! se otorg tierra Enicamente a grupos organi=ados, con
personalidad 6urdica# Entre noviem're de 1!> y diciem're de 1!@ C:NATIERRA le
entreg a 1,@<* 'ene-iciarios +,+@< 2ect(reas de tierra, distri'uidas en siete -incas valoradas en
G#>#< millones#
)or su parte, de 1!7 a 1!> la ;undacin del Centavo entreg 1! -incas a !17 -amilias
(cada una reci'i en promedio +#7 2a#), a un costo promedio de G#1,"+< por 2ect(rea#
)osteriormente, 2asta 1!!, se ad.uirieron 1* -incas m(s, con una eBtensin de +,7+ 2a#
2. EL N7E;O M,RCO LEG,L DEL /EC*OR ,GR,RIO
A ra= de los acuerdos de pa=, y especialmente del Acuerdo so're Aspectos
$ocioeconmicos y $ituacin Agraria, 2a 2a'ido algunos cam'ios en el marco legal .ue rige
la tierra# El de a'ril de 1@, mediante Acuerdo %u'ernativo nEmero +*@C@, se cre la
Comisin Institucional para el /esarrollo y ;ortalecimiento de la )ropiedad de 4a Tierra C
)R:TIERRAC, responsa'le de de-inir el marco 6urdico institucional relacionado con este
recurso# Esta ley o'liga a las dependencias centrali=adas y descentrali=adas del :rganismo
E6ecutivo a integrarse a este es-uer=o y a prestar el apoyo .ue les sea re.uerido# En el
Acuerdo nEmero + del ?inisterio de Agricultura, del 1" de mar=o del "**1, se de-inieron la
estructura y -unciones de la 8nidad T&cnico 9urdica, organismo encargado del catastro
nacional#
El Acuerdo %u'ernativo 7<"C@, del 7 de 6unio de 1@, le dio vida a la Comisin
)residencial de Asistencia 4egal y Resolucin de Con-lictos (C:NTIERRA)# 8na -uncin
interesante atri'uida a esta dependencia es la de Hpromover ante el INTA, :CREN
1
y las
1
Noy :CRET#
>
municipalidades la regulari=acin de tierras estatales y municipales o'6eto de los con-lictos
.ue se resuelvan como resultado de su -uncin conciliadora# )ara ello se coordinar( con la
Comisin Institucional para el /esarrollo y ;ortalecimiento de la )ropiedad de la TierraI#
Adem(s, el artculo < del re-erido acuerdo o'liga a las di-erentes dependencias del :rganismo
E6ecutivo a prestarle a C:NTIERRA toda la cooperacin .ue re.uiera# El Acuerdo
%u'ernativo >C"*** adscri'e a C:NTIERRA, administrativa y presupuestariamente, al
?inisterio de Agricultura#
4a 4ey del ;ondo de Tierras, promulgada en 1 mediante el /ecreto "7C del
Congreso de la RepE'lica, dispone .ue el -ondo, adem(s de sus -unciones relativas a la
compra de tierras para los campesinos, de'e regulari=ar la tenencia de las tierras ad6udicadas al
amparo de los /ecretos 1<<1, >*C@* y +!C@1# Esta ley traslada al -ondo las -unciones y
o'ligaciones del INTA, se,aladas en los /ecretos +!C@1 y 7!C@" del Congreso# 4as
operaciones de posesin, ad.uisicin, gravamen y ena6enacin de 'ienes del -ondo de'en
reali=arse a trav&s de la personalidad 6urdica del ?A%A# El Reglamento de la 4ey del ;ondo
de Tierras -ue emitido mediante Acuerdo %u'ernativo 1C"***#
El Acuerdo ?inisterial 7** (del 1+ de mar=o del "**1), re-ormado por el Acuerdo
?inisterial >@"C"**" (del 1 de a'ril del "**"), estipula las normas t&cnicas para esta'lecer el
catastro en los procesos de regulari=acin de la tenencia de la tierra .ue atiende el ;ondo de
Tierras# En el artculo 1 de ese reglamento se de-ine regulari=acin como Hel proceso de
an(lisis, revisin y actuali=acin de eBpedientes en los .ue consta la ad6udicacin y tenencia
de tierras entregadas o en proceso de entrega por parte del Estado para determinar el
cumplimiento de los /ecretos NEmeros 1<<1, >*C@* y +!C@1, todos del Congreso de la
RepE'lica y sus re-ormas, y cuyo o'6etivo es .ue cumpliendo con los re.uisitos legales, los
'ene-iciarios de los programas derivados de dic2as leyes puedan -ormali=ar su ad6udicacin y
disponer en propiedad de las tierras ad.uiridasI#
El Acuerdo %u'ernativo +>C"**1 reglamenta la regulari=acin de la tenencia de las
tierras entregadas por el estado# En este acuerdo se o'liga a ;:NTIERRA$ a ela'orar un
'anco de datos, con in-ormacin so're los eBpedientes originados en el INTA, la Comisin de
Tierras de )et&n y ;:NATIERRA# En cada caso el -ondo de'e 2acer un an(lisis 2istrico,
t&cnico y legal, para determinar su situacin, y esta'lecer las acciones y procedimientos a
seguir, de con-ormidad con el marco 6urdico aplica'le# Adem(s, se esta'lece la metodologa
.ue de'e seguir el -ondo para legali=ar la tenencia de tierras y recuperar las .ue 2ayan sido
ad6udicadas inde'idamente#
;inalmente, mediante Acuerdo %u'ernativo 1+>C"**" (" de a'ril del "**") el
presidente de la RepE'lica cre la $ecretara de Asuntos Agrarios, a la .ue se le atri'uyeron
-unciones muy amplias0 reali=ar las acciones necesarias para de-inir el marco 6urdico
institucional relacionado con el desarrollo y -ortalecimiento de la propiedad de la tierraL
coordinar y dar seguimiento a los compromisos derivados de los acuerdos de pa=, relativos al
tema agrarioL participar en la solucin conciliatoria o 6urdica de situaciones relativas al
derec2o de posesin o propiedad de la tierraL y otras .ue el presidente le asigne# A la
secretara se adscri'ieron la 8nidad T&cnico 9urdica de la Comisin Institucional para el
/esarrollo y ;ortalecimiento de la )ropiedad de la Tierra, y la dependencia presidencial de
Asistencia 4egal y Resolucin de Con-lictos so're la Tierra#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA @
2.1 E#$r!tu de la leg!lac!%n
A partir de la -irma de los acuerdos de pa=, se o'servan cam'ios -undamentales en el
marco legal .ue rige la tierra, especialmente en lo relativo a los es-uer=os para solucionar la
pro'lem(tica agraria# )ara a-rontar los pro'lemas del agro, en el pasado la legislacin se
centr en el desarrollo de programas de distri'ucin de tierras .ue promovan la coloni=acin,
especialmente de )et&n y de la denominada ;ran6a Transversal del Norte# Algunos elementos
.ue caracteri=aron estos procesos -ueron la am'igOedad en la de-inicin de los derec2os de
propiedad y el paternalismo del estado#
/ada una sustancial reduccin en la disponi'ilidad de tierras, la legislacin actual
privilegia la utili=acin de mecanismos de mercado para procurarles la tierra a los campesinos
.ue la demandan# )or otro lado, se 2an logrado garanti=ar me6or los derec2os de propiedad
de los 'ene-iciarios de los programas de tierras, lo cual a'ona al o'6etivo de me6orar el
-uncionamiento de los mercados# Adicionalmente 2a 2a'ido mayor especiali=acin de las
entidades gu'ernamentales .ue tra'a6an en la resolucin de la pro'lem(tica agraria# A2ora
estas 6uegan un papel primordialmente -acilitador o mediador, lo cual es consecuente con el rol
su'sidiario del estado, consagrado en la Constitucin#
2.2 Pro'lema del marco legal actual
A pesar de .ue 2oy se cuenta con una legislacin agraria m(s completa, todava .ueda
algEn trec2o por recorrer en cuanto al esta'lecimiento del marco legal .ue permita solucionar
los con-lictos de tierras de una manera m(s clara y e-iciente, incluyendo los surgidos del
proceso de regulari=acin .ue 2a emprendido ;:NTIERRA$ y los .ue sur6an o se pongan de
relieve a ra= del proceso de levantamiento catastral# Nay vacos importantes, .ue aEn de'en
ser su'sanados# Recientemente se present a la consideracin de los diputados del :rganismo
4egislativo el proyecto de ley del Registro de In-ormacin Catastral y todava est( pendiente
la ela'oracin del proyecto de ley de regulari=acin# $e trata de dos (reas -undamentales de la
tem(tica agraria, en las cuales se 2an originado una gran cantidad de con-lictos y o'st(culos al
desarrollo, .ue tienen relacin con la -alta de claridad de los derec2os de propiedad# )or
e6emplo, anomalas en la ad6udicacin de tierras o ttulos de propiedad, .ue no coinciden con
las eBtensiones de tierra posedas# Estos pro'lemas se remontan al tiempo de la colonia,
cu(ndo se emitan c&dulas reales para esta'lecer los derec2os de propiedad# En a.uella &poca
los sistemas de medicin eran muy precarios, lo cual dio lugar a errores .ue se 2an acarreado
2asta nuestros das#
)ara complementar lo anterior, se re.uiere me6orar los procesos 6udiciales, incluyendo la
posi'ilidad de .ue se cree alguna 6urisprudencia en esta materia#
:tro de los aspectos .ue impide .ue se alcancen resultados m(s am'iciosos en el
proceso de solucin de la pro'lem(tica agraria son las de-iciencias operativas de algunos de
los es-uer=os institucionales y del mane6o glo'al de la poltica agraria# Respecto de las
-unciones y el tra'a6o .ue reali=an cada una de las dependencias vinculadas a la tem(tica
agraria, se advierten algunos traslapes y duplicidad de es-uer=os# )or e6emplo, ;:NTIERRA$
se cre con la -inalidad de dotar de tierra a los campesinos .ue la demandan, considerando .ue
!
en dic2a institucin se centraran tales es-uer=os# No o'stante, el ;ondo Nacional para la )a=
(;:NA)AJ) tam'i&n cuenta con un programa de compra de tierras, y la reci&n creada
$ecretara de Asuntos Agrarios se 2a propuesto disponer de un -ondo millonario para comprar
-incas# )or otro lado, aun.ue el ?inisterio de Agricultura de'iera ser el encargado de
coordinar los programas de apoyo para la reali=acin de proyectos productivos en el agro, los
principales -ondos sociales tam'i&n e6ecutan este tipo de proyectos, sin .ue eBista un
mecanismo de coordinacin adecuado#
Adicionalmente, las relaciones de 6erar.ua entre las entidades .ue tra'a6an en este
sector son poco claras, lo cual puede dar lugar a evasin de responsa'ilidades o a
con-rontaciones .ue pueden reducir la e-iciencia de la accin estatal en este campo#
2.3 El em#alme entre la !nt!tuc!one y la leye
4a urgencia para cumplir los acuerdos de pa= y a-rontar la pro'lem(tica agraria 2a
llevado a .ue se creen instituciones antes de de-inir 'ien el marco legal .ue de'e regir su
actuacin# )or e6emplo, todava no eBiste un ordenamiento 6urdico .ue le permita a
C:NTIERRA$ resolver los con-lictos de tierra por otra va .ue no sea la conciliatoria, y, en el
caso de la asistencia legal .ue se le o-rece a algunas comunidades y campesinos, la legislacin
.ue sirve de 'ase para la resolucin de los con-lictos es la civil, .ue muc2as veces resulta
insu-iciente e inapropiada# Adem(s de la necesidad de contar con normas espec-icas, es
desea'le la creacin de una )rocuradura Agraria y de Tri'unales Agrarios#
En cuanto al catastro, &ste comen= a -uncionar sin contar con las normas previstas,
leyes del Registro de In-ormacin Catastral y de regulari=acin, lo cual limita la la'or de la
8nidad T&cnico 9urdica, creada con este propsito#
:tro e6emplo de la de'ilidad del andamia6e legal, .ue de'e de servir de respaldo al
tra'a6o .ue reali=an las entidades relacionadas con este tema, son los retrasos en de-inir la
estructura legal interna de ;:NTIERRA$# Esto le resta capacidad operativa, y la posi'ilidad
de o-recer otras alternativas de solucin a las demandas de los campesinos y a los pro'lemas
.ue surgen en su camino#
3. EL N7E;O M,RCO IN/*I*7CION,L DEL /EC*OR ,GR,RIO
3.1 La Com!!%n #ara el Dearrollo y )ortalec!m!ento de la Pro#!edad de la *!erra
+PRO*IERR,-
Con el -in de darle respuesta a los compromisos ad.uiridos en los acuerdos de pa=
relacionados con la tierra, en 1@ se instituy una organi=acin -uncional, denominada
Comisin Institucional para el /esarrollo y ;ortalecimiento de la )ropiedad de la Tierra
()R:TIERRA)# En esta comisin participan el ?inisterio de Agricultura, %anadera y
Alimentacin, El ?inisterio de ;inan=as )E'licas y la $ecretara de la )a= ($E)AJ)#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA
3.1.1 La 7n!dad *<cn!co =ur$d!ca
4a 8nidad T&cnico 9urdica (8T9) de )R:TIERRA -ue creada mediante el Acuerdo
%u'ernativo +*@C@# Es la responsa'le de la -ormulacin y e6ecucin del proceso catastral, a
trav&s de distintos proyectos, con el apoyo de cooperantes ($uecia, Nolanda, Panco ?undial,
Navarra, Alemania, Noruega, ;rancia y )N8/)# Tiene como meta la de-inicin de un proyecto
de Registro y Catastro Nacional, cuya -ormulacin ser( coordinada con el Registro de la
)ropiedad# Estos es-uer=os de'er(n encaminarse a la creacin del Registro de In-ormacin
Catastral (RIC), cuya apro'acin se de'ate actualmente en el congreso# $in em'argo, la -orma
en .ue se propone integrar el Conse6o /irectivo de dic2o registro
"
podra llevar a su
politi=acin#
4a 8T9 es la responsa'le de ela'orar marcos legales y normas t&cnicas de e6ecucin del
Catastro Nacional de %uatemala, as como apoyar la estrategia agraria mediante programas y
proyectos contemplados en el corto, mediano y largo pla=o# En materia estrat&gica y
conceptual, la 8T9 de-ini al catastro como un proceso t&cnico de recoleccin de in-ormacin
legal y descriptiva de todos los predios del territorio nacional, previendo la actuali=acin
constante de la misma# Este modelo de proceso catastral de'e apuntar a la regulari=acin de la
tenencia de la tierra#
+#1#1#1 Estructura organi=ativa
El Coordinador Nacional del proceso catastral es el ministro de Agricultura, %anadera y
Alimentacin, .ue 2a designado a un /irector Nacional, .uien a su ve= 2a nom'rado
Coordinadores de (rea y 9e-es departamentales en las =onas donde se e6ecuta el proceso
catastral#
4a 8T9 est( con-ormada por oc2o (reas0 el (rea de cooperacin, programacin y
coordinacin institucional, el (rea t&cnica catastral, el (rea 6urdica, el (rea de mantenimiento y
di-usin catastral, el (rea de comunicacin estrat&gica y estudios socioeconmicos, el (rea de
in-orm(tica, el (rea de capacitacin y el (rea administrativa#
+#1#1#" )royectos de catastro de la 8T9
4a 8T9 e6ecuta el proceso catastral en di-erentes =onas departamentales, con el apoyo de
la cooperacin internacional# $e encuentran en e6ecucin proyectos en )et&n, Jacapa,
C2i.uimula, 4as Qerapaces y $acatep&.ue=#
+#1#1#+ Avances de los proyectos de catastro
En enero del "**" se 2a'an catastrado 7,++7 predios en los departamentos
mencionados, tanto en (reas ur'anas como rurales# Adem(s, se 2an ela'orado algunos
in-ormes t&cnicos y esta'lecido puntos geod&sicos para el apoyo catastral# $e 2an
"
4a iniciativa de ley del RIC prev& .ue la m(Bima autoridad del registro sea el Conse6o /irectivo, integrado por
cinco delegados gu'ernamentales (incluyendo a su /irector E6ecutivo, .uien ser( nom'rado por el )residente de
la RepE'lica), uno de las municipalidades, tres de las organi=aciones mayas, gar-unas y Bincas, uno de las
organi=aciones campesinas, y uno de las organi=aciones agroempresariales#
Reg!%n No >ona De#artamento Pred!o
Catatral Catatrado
Costa $ur *1 4a /emocracia Escuintla 1,>7*
1,***
/u'total 2,1"0
1*
implementado copias de las im(genes eBistentes, adem(s de la produccin de mosaicos e
impresin de orto-otos, digitali=acin de -ic2as de campo y ela'oracin de mapas catastrales,
entre otras cosas#
En cuanto al (rea 6urdica, se les 2a 'rindado asesora legal a varias comunidades0 $anta
Isa'ela la Isla, en ;ray Partolom& de las Casas, reci'i asesora respecto a su )atrimonio
Agrario Colectivo, en el .ue -iguran 11" copropietariosL )e,a del %allo reci'i asesora para
promover diligencias voluntarias de locali=acin y desmem'racin de 'ienes inmue'les so're
derec2os proindivisos, en virtud de .ue el pasado semestre el ;ondo de Tierras resolvi de6ar
-uera de la tutela del INTA su )atrimonio Agrario Colectivo#
*a'la 1
In.orme o're a6ance de eta'lec!m!ento catatral 5ata el 31 de enero del 2002
? Catatrado ,m'!ente
0.30?
8r'ano
Rural
Qerapaces *" )urul2( Pa6a Qerapa= !@" 8r'ano
11 Rural
*+ $anta Cru= Alta Qerapa=
1,++ 8r'ano
7!1
/u'total 2(10
0.(0?
Rural
:riente
*7 $an 9acinto, $an "*71 8r'ano
9os& la Arada, Ipala C2i.uimula ">1+ Rural
*< Nuit&, Estan=uela,
+,7< 8r'ano
Ca'a,as, Teculut(n Jacapa +,11+ Rural
/u'total 11,212
22.(2?
$acatep&.ue= *>
*@
$an 4ucas
$antiago
$acatep&.ue= ,*** 8r'ano
!,+<! Rural
)et&n
*! $an ;rancisco,
$anta Ana, $an
Penito, /olores,
$an 9os&, ;lores,
$an Andr&s, 4a
4i'ertad, $ayaBc2&
/u'total 1&,30(
30.1(?
17,!!@ 8r'ano
)et&n
++" Rural
30.(2?
/u'total 10,20:
*otal acumulado de #red!o catatrado
":,33"
100?
;uente0 Registro )royectos de Catastro 8T9C)R:TIERRA in-orme enero "**"
3.2 Com!!%n Pre!denc!al de ,!tenc!a Legal y Reoluc!%n de Con.l!cto o're la
*!erra +CON*IERR,-
4a ausencia de seguridad 6urdica, el en-rentamiento armado interno, la -alta de un
catastro nacional y la insu-iciencia del Registro %eneral de la )ropiedad 2an dado lugar en
%uatemala a numerosos con-lictos en torno a la tierra# En 1< la Coordinadora Nacional
Indgena y Campesina (C:NIC) asegura'a .ue participa'a en 7* casos de pro'lemas de
tierras# 4a 8nin de Accin $indical y )opular (8A$)) coment .ue 1*7 -incas -ueron
ocupadas en 1># Ese mismo a,o el ;ondo Nacional para la )a= (;:NA)AJ) a-irma'a 2a'er
reci'ido cerca de dos mil denuncias por disputas de tierra, otras mil por pro'lemas limtro-es
entre comunidades, y m(s de setecientas por disputas so're nacimientos de agua y caminos de
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acceso# En 6ulio de 1@, el go'ierno cre la /ependencia )residencial de Asistencia 4egal y
Resolucin de Con-lictos so're la Tierra (C:NTIERRA), con el o'6eto de asesorar y dar
asistencia legal a los campesinos y tra'a6adores agrcolas y a sus organi=aciones# Entre sus
-unciones est(n intervenir en controversias so're tierras a solicitud de parteL otorgar asesora y
asistencia legal a los campesinos y a sus organi=aciones en casos de litigios 6udicialesL y
reci'ir denuncias so're a'usos .ue se cometan en contra de los campesinos, sus comunidades
y sus organi=aciones#
El a,o .ue se cre C:NTIERRA, &sta reci'i 1+7 solicitudes para atender con-lictos, la
mayora en Alta Qerapa=, Guic2&, $an ?arcos, Nue2uetenango e I=a'al# 4os con-lictos de
tierras tienen distintas causas0 la -alta de delimitacin estricta de linderosL posesin de ttulos
de propiedad so're tierras, con u'icacin en un lugar di-erente del posedo, de'ido a enga,os
en el momento de la compraL posesin de tierras .ue pertenecan a los re-ugiados .ue
retornaronL posesin de tierras con alguna -orma de autori=acin por parte de sus propietarios,
especialmente en -incas .ue 2an disminuido signi-icativamente su productividadL invasin de
-incas privadas por parte de campesinos sin tierraL ocupacin de 'aldos nacionalesL
ocupaciones de e6idos municipales, .ue tienden a carecer de registros catastrales y se rigen por
la costum'res para delimitar linderosL ocupacin de propiedades con documentos privados,
situacin .ue se da cuando los propietarios originales 2an procedido a la venta del terreno sin
2a'er registrado legalmente el traspasoL usurpacin de 'aldos por parte de -in.ueros, cuando
descu'ren .ue sus tierras colindan con 'aldos municipales o estatalesL eBistencia de dos o m(s
ttulos de propiedad so're la misma tierra, originados al crearse nuevos municipiosL demanda
de tierras por desarraigados, .uienes tienden a eBigir la ad.uisicin de -incas y a inscri'irlas a
su -avorL ocupacin de -incas por pro'lemas la'orales surgidos de incumplimiento de pago de
salarios y prestacionesL e invasin de terrenos con el propsito de construir viviendas, a causa
de la migracin de campesinos a las (reas ur'anas#
/esde su creacin, C:NTIERRA 2a su-rido la carencia de recursos 2umanos, t&cnicos y
-inancieros# /e'ido a la -alta de recursos, no 2a podido mantener una adecuada presencia en
las regiones donde m(s se le necesita, adem(s de .ue no 2a podido pro-undi=ar en el estudio
de los con-lictos y me6orar su capacidad de investigacin, aun.ue durante los Eltimos a,os 2a
2ec2o es-uer=os por incrementar tanto su capacidad de investigacin como su despliegue
territorial#
El despliegue de los e.uipos de C:NTIERRA 2a 2ec2o decrecer los niveles de
con-lictividad, particularmente en )et&n, aun.ue las eBpectativas de las comunidades en
con-licto en este departamento se -rustran por las escasas oportunidades reales de atender la
demanda con tan reducido personal# En algunos departamentos se 2an -ormado instancias
locales de resolucin de con-lictos, .ue en su mayora mantienen contacto con C:NTIERRA#
?IN8%8A y C:NTIERRA reali=an investigaciones so're la con-lictividad agraria en )et&n,
la ;ran6a Transversal del Norte, los municipios iBiles, las aldeas de Parrenec2& y Argueta, y en
varios lugares del oriente del pas# Es importante mencionar .ue los casos .ue C:NTIERRA
clasi-ica como concluidos no signi-ican necesariamente Hcasos resueltosI# Algunos son
trasladados a otras instancias del go'ierno, otros se desestiman y, en muc2os casos, se trata de
demandas y no de con-lictos so're la tierra#
1"
$egEn ?IN8%8A, las organi=aciones campesinas e indgenas aEn no 2an esta'lecido
una relacin de con-ian=a con esta dependencia, puesto .ue creen .ue su desempe,o es
a-ectado por las limitaciones de su mandato institucional# )or ello proponen .ue se modi-i.uen
sus -unciones, para .ue tenga la potestad de remitir casos al ar'itra6e o'ligatorio, cuando no
2aya consenso, seleccionando los (r'itros, y al ar'itra6e de e.uidad, en caso de 2a'er
consensos, con (r'itros designados por las partes# Tam'i&n proponen .ue sus resoluciones
sean vinculantes para las partes y aceptadas como medios de prue'a cuando las disputas llegan
a los tri'unales#
/urante los Eltimos dos a,os, la la'or de C:NTIERRA se 2a centrado en la solucin de
con-lictos a trav&s de metodologa apropiada, esta'lecimiento de mesas de di(logo y
negociacin para la prevencin y solucin de los con-lictos, creacin de nuevas su'sedes e
implementacin de e.uipos mviles, y acompa,amiento a los t&cnicos del catastro en )et&n,
Jacapa y C2i.uimula#
3.2.1 Cao atend!do #or CON*IERR,
/esde su creacin en 1@ 2asta el a,o "**1, C:NTIERRA atendi 1,777 con-lictos,
logrando resolver >** de ellos, mientras !77 est(n en proceso de resolucin#
4as disputas de derec2os son los casos m(s -recuentes, le siguen los lmites territoriales,
los de regulari=acin de eBpedientes, acceso a la tierra y los de ocupacin #
*a'la 2
*otal de cao atend!do #or CON*IERR,
PERIODO C,/O/ REGI/*R,DO/ C,/O/ CONCL7IDO/
1@C1 <!@ ">!
"***C"**1 !<@ ++"
*O*,L 1""" 100
;uente0 C:NTIERRA, ?emoria de 4a'ores "***C"**1
4a cantidad de casos atendidos por C:NTIERRA aument signi-icativamente en el
perodo "***C"**1# 4os casos procesados durante ese lapso son casi 1#< veces m(s .ue los
registrados durante sus primeros tres a,os de -uncionamiento#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 1+
*otal "02 1:0 3:0 "0& 1"""
*a'la 3
Cao atend!do #or CON*IERR, eg@n reg!%n
Reg!%n
=un!o 1::& a
=un!o 1:::
=un!o 1::: a
)e'rero 2000
Mar3o 2000 a
D!c!em're 2000
,Ao
2001 *otal
:ccidente !> 1@ +" 7! 1!+
Norte 11> "< >+ * "7
CentroR:riente !* 7+ " + +*!
)et&n 1"* 11* "*+ ""> ><
;uente C:NTIERRA, "**1
4a mayor parte de los casos atendidos por C:NTIERRA 2an surgido en )et&n (casi el
7>M)# 4as polticas agrarias .ue -omentaron la coloni=acin de ese departamento 2an
producido gran cantidad de con-lictos en esa regin#
C:NTIERRA utili=a una metodologa de-inida para procesar los con-lictos .ue atiende,
lo cual 2a 2ec2o m(s e-iciente su tra'a6o# 4os casos pueden concluir con el logro de acuerdos
entre las partes o, si no, con el otorgamiento de asistencia legal# Tam'i&n pueden concluir por
desistimiento o a'andono, o por.ue se 2a decidido iniciar acciones 6udiciales# 4a siguiente
ta'la muestra la situacin de los casos atendidos por C:NTIERRA y la etapa en .ue se
encuentran los .ue aEn no 2an sido resueltos#
*a'la "
/!tuac!%n de lo cao atend!do #or CON*IERR, 2001
Reg!%n Conclu!do
en el 2001
No reuelto Eta#a de lo cao no
reuelto
B de cao
#or eta#a
:ccidente "@ !
Norte "! "<7
CentroR:riente @1 1!*
)et&n 11@ +"1
Investigacin >!
?ediacin yRo conciliacin "1
Investigacin ""<
?ediacin yRo conciliacin "
Investigacin !7
?ediacin yRo conciliacin >
Investigacin 1!<
?ediacin yRo conciliacin 1+>
*otal 2"3 ("" Investigacin 012
?ediacin yRo conciliacin 2(2
;uente C:NTIERRA, "**1
3.3 El )ondo de *!erra +)ON*IERR,/-
)ara cumplir lo esta'lecido en los acuerdos de pa=, y espec-icamente en el Acuerdo
so're Aspectos $ocioeconmicos y $ituacin Agraria, se crearon el ;ideicomiso de Tierras y
su unidad e6ecutora, mediante Acuerdo %u'ernativo +"C@, del 17 de mayo de 1@#
)osteriormente, el 1+ de mayo de 1 -ue apro'ada por unanimidad en el Congreso de la
RepE'lica la 4ey del ;ondo de Tierras, /ecreto "7C# 4a entidad resultante de esta ley -ue
;:NTIERRA$, .ue go=a de autonoma y tiene personalidad 6urdica, patrimonio y recursos
propios# Adem(s, esta entidad asumi -unciones .ue le correspondan al desaparecido
Instituto Nacional de Trans-ormacin Agraria (INTA), al estipularse .ue de'e encargarse de
tramitar la legali=acin o regulari=acin de las tierras en posesin de la po'lacin rural#
4a ley de ;:NTIERRA$ contempla la emisin de algunos reglamentos0 de
;:NTIERRA$, de cr&dito, del ;ondo de %arantas, de 'ene-iciarios, de arrendamiento y el
reglamento interno de tra'a6o# $lo los reglamentos de ;:NTIERRA$, de cr&dito y el interno
de tra'a6o 2an sido apro'ados y est(n en vigencia# 4os dem(s est(n aEn en proceso de
ela'oracin o discusin, por lo .ue las actividades correspondientes se reali=an de acuerdo
con los lineamientos esta'lecidos por la ley del -ondo y su reglamento#
El o'6eto de ;:NTIERRA$ es -acilitar el acceso a la tierra y generar condiciones para el
desarrollo, a trav&s de proyectos productivos, agropecuarios e 2idro'iolgicos# $egEn su ley,
los o'6etivos del -ondo son0 de-inir y e6ecutar la poltica pE'lica relacionada con el acceso a la
tierra en coordinacin con la poltica de desarrollo rural del estado# /e'e administrar los
programas de -inanciamiento pE'lico y promover el acceso a recursos -inancieros, para
-acilitar el acceso de los campesinos a la tierra# )uede atender las demandas de los
campesinos individuales u organi=ados .ue care=can de tierra o si la .ue poseen es
insu-iciente# :tro de sus o'6etivos es coordinar con otras instituciones del estado el desarrollo
de inversiones complementarias a las de acceso a la tierra, para garanti=ar la consecucin de
proyectos productivos a -avor de los 'ene-iciariosL y de-inir la poltica y promover programas
para -acilitar el acceso de las mu6eres al cr&dito, a -in de comprar tierras e implementar
proyectos productivos vinculados#
3.3.1 )unc!one de )ON*IERR,/
Entre sus atri'uciones, el ;ondo de Tierras tiene las de cumplir y 2acer .ue se cumpla la
poltica pE'lica relacionada con el acceso a la tierra y generar condiciones institucionales,
t&cnicas, -inancieras y organi=ativas, .ue -aciliten la respuesta de -orma integral al pro'lema
del acceso a la tierra# Adem(s, de'e impulsar un mercado de tierras activo y transparente,
intermediar entre o-erentes y demandantes de dic2o 'ien, y promover la productividad para
me6orar el nivel de vida de los 'ene-iciarios# :tra -uncin importante es gestionar recursos
-inancieros# En vistas a ello se propone .ue miem'ros del -ondo participen en comit&s
t&cnicos esta'lecidos en el sistema -inanciero nacional, para constituir -ideicomisos y otros
instrumentos -inancieros, .ue apoyen las operaciones de -inanciamiento y de asistencia a las
personas y grupos previamente cali-icados por ;:NTIERRA$# Tam'i&n, a solicitud del
'ene-iciario, de'en 'rindarse servicios de asistencia t&cnica y 6urdica, para la reali=acin de
estudios de preinversin, valuacin de tierras e investigaciones legales# Adem(s, -acilitarles a
los campesinos el acceso al -inanciamiento para arrendar tierras con o sin opcin de compra y
administrar las tierras .ue 2ayan sido donadas o asignadas al -ondo por el estado, en tanto
&stas son vendidas a los 'ene-iciarios cali-icados#
El -ondo de'e mantener actuali=ados los registros de los 'ene-iciarios y los programas
de ad6udicacin derivados de los /ecretos 1<<1, >*C@* y +!C@1, todos del Congreso de la
RepE'lica, y sus respectivas re-ormas# :tra de sus -unciones es constituir -ondos para
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 1<
garanti=ar el -inanciamiento .ue las entidades del sistema -inanciero nacional le otorguen a sus
'ene-iciarios#
3.3.2 Recuro del )ondo de *!erra
;:NTIERRA$ depende de los recursos -inancieros .ue cada a,o le sean programados y
asignados en el )resupuesto %eneral de Ingresos y Egresos del EstadoL de los aportes .ue le
sean trans-eridos, por cual.uier concepto, por el estado o sus instituciones descentrali=adas o
autnomasL y de las aportaciones eBtraordinarias otorgadas por el estado#
Adem(s, el -ondo cuenta con las rentas y productos .ue provienen de sus operaciones#
)uede reci'ir asignaciones, su'venciones, donaciones, 2erencias o legados de personas
naturales o 6urdicas, privadas o pE'licas, nacionales o eBtran6eras# D adem(s dispone de los
-ondos provenientes del ;ideicomiso ;ondo de Tierras Acuerdos de )a=#
$egEn la ley, -orman parte de su patrimonio las -incas rEsticas con vocacin
agropecuaria, -orestal e 2idro'iolgica, inscritas en el Registro de la )ropiedad a -avor del
estado, .ue no est&n siendo utili=adas en proyectos compro'ados de educacin, investigacin,
servicio u otros -ines de 'ene-icio social, o .ue sean (reas protegidas o de reserva nacional#
Tam'i&n dispone de las -incas .ue se recuperen como resultado del proceso de regulari=acin
de las tierras entregadas por el estado al amparo de los /ecretos 1<<1, >*C@* y +!C@1, y sus
re-ormasL las tierras .ue se ad.uieran con -inanciamiento de car(cter internacional y donativos
destinados a los proyectos del -ondoL las tierras rurales .ue, despu&s de -inali=ado el proceso
catastral, no est&n inscritas a -avor de particulares# Tam'i&n contar( con las tierras .ue el
estado ad.uiera con recursos provenientes de la venta de eBcesos, de con-ormidad con el
captulo die= del /ecreto 1<<1, y las .ue ad.uiera de acuerdo con lo estipulado por el artculo
7* de la Constitucin )oltica de la RepE'lica#
3.3.3 Etructura organ!3at!6a de )ON*IERR,/
El ;ondo de Tierras cuenta con tres rganos superiores0 el Conse6o /irectivo, la
%erencia %eneral y las $u'gerencias# Adem(s, con un cuerpo de asesores permanentes, .ue
tra'a6an 6untamente con las unidades t&cnicas y administrativas#
El Conse6o /irectivo del ;ondo de Tierras es el encargado de de-inir y coordinar las
polticas de la institucin, ela'orar los anteproyectos de reglamento .ue sean necesarios y
atender algunas cuestiones operativas del -ondo# Est( con-ormado por tres representantes del
go'ierno, uno del sector privado, uno del sector indgena, uno de las organi=aciones
campesinas y uno de las cooperativas#
El gerente general es el responsa'le de coordinar el tra'a6o del -ondo, e6ecutar las
disposiciones y resoluciones emanadas del Conse6o /irectivo y e6ercitar la representacin
legal de la institucin#
1>
3.3." ,#oyo .!nanc!ero a lo cam#e!no
;:NTIERRA$ de'e apoyar a los 'ene-iciarios en el proceso de compra de tierras, en la
ela'oracin de estudios previos a cual.uier inversin, y 'rindar la asistencia t&cnica y 6urdica
.ue sea indispensa'le# Adem(s, de'e dictaminar so're el -inanciamiento de proyectos
productivos integrales, .ue incluyan la compra de tierras e inversiones complementarias# )ara
garanti=ar la recuperacin del cr&dito .ue se les 2aya otorgado a los 'ene-iciarios, el -ondo
constituye 2ipoteca o reserva de dominio so're las propiedades compradasL y en relacin con
otros 'ienes o servicios, de'e constituirse garanta -iduciaria, prendaria o reserva de dominio
so're ellos, segEn el caso, u otros mecanismos de racional seguridad, por los m(rgenes de
co'ertura .ue se esta'le=can en el reglamento respectivo#
3.3.0 )!nanc!am!ento #ara #royecto
/urante el perodo 1C"**!, el estado de'e asignarle al -ondo los recursos -inancieros
necesarios# El conse6o directivo del -ondo de'e ela'orar anualmente su presupuesto y remitirlo
al ?inisterio de ;inan=as )E'licas, para .ue &ste lo incluya en el presupuesto del estado y se
someta a la consideracin del Congreso de la RepE'lica# Adicionalmente eBiste un -ondo de
garanta de trescientos millones de .uet=ales, esta'lecido por el ?inisterio de ;inan=as, en
coordinacin con el Panco de %uatemala, para garanti=ar los cr&ditos .ue las entidades
crediticias apro'adas le otorguen a los campesinos cali-icados por ;:NTIERRA$# Adem(s, a
solicitud del -ondo, y, si las condiciones lo permiten, el estado podr( captar recursos
adicionales mediante la emisin y colocacin de ttulos valores en el mercado interno o
eBterno#
Con los recursos se,alados antes, se pueden constituir -ideicomisos en las instituciones
-inancieras autori=adas por la $uperintendencia de Pancos, en condiciones ptimas de
seguridad y li.uide=#
3.3.1 Mecan!mo de control
4a Contralora %eneral de Cuentas es el ente encargado de -iscali=ar las operaciones del
-ondo# Adem(s, ;:NTIERRA$ cuenta con auditora interna# Anualmente de'e contratar una
auditora eBterna de gestin, y cada tres a,os se de'e evaluar el alcance de sus o'6etivos,
in-orme del cual de'e ser sometido a la consideracin del Congreso de la RepE'lica#
3.3.& Cond!c!one de .!nanc!am!ento
Con el o'6eto de descentrali=ar sus operaciones, especialmente de asistencia t&cnica,
;:NTIERRA$ de'e promover la administracin de recursos a trav&s de cooperativas,
organi=aciones no gu'ernamentales y otros entes de intermediacin -inanciera legalmente
esta'lecidos#
4a tasa de inter&s aplica'le so're los cr&ditos .ue concede ;:NTIERRA$ para comprar
tierras de'e ser como m(Bimo el e.uivalente al promedio de las tasas pasivas de depsitos de
a2orro del sistema 'ancario nacional, m(s dos puntos porcentuales, para cu'rir los costos de
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 1@
administracin de el o los -ideicomisos# El Conse6o /irectivo puede revisar la tasa -i6ada y
modi-icarla segEn el caso#
En cuanto a la compra de tierras con recursos provistos por las entidades crediticias
apro'adas, la tasa de inter&s es la esta'lecida en sus operaciones activas de cr&dito, la cual
puede ser su'sidiada por el -ondo#
El ;ondo de Tierras, de acuerdo con su presupuesto y con los -ideicomisos constituidos
para tal propsito, otorga los siguientes su'sidios0
a) )ara comprar alimentos y capital de tra'a6o0 cada -amilia 'ene-iciaria reci'e un
su'sidio monetario directo, igual para todos los casos y por una sola ve=, destinado a la
compra de alimentos y a -inanciar capital de tra'a6o# 4os 'ene-iciarios pueden optar por
aplicar este su'sidio a la amorti=acin del pr&stamo reci'ido para la ad.uisicin de tierras#
') )ara amorti=ar el capital0 cada -amilia reci'e un su'sidio, igual en todos los casos y
por una sola ve=, .ue se acredita al saldo adeudado#
c) )ara asistencia t&cnica y 6urdica0 el -ondo de'e -inanciar, sin cargo alguno para los
'ene-iciarios, los costos de la asistencia 6urdica durante el proceso de compra del inmue'le, y
de la asistencia t&cnica durante los tres primeros a,os de gestin productiva# El su'sidio cu're
el 1**M de los costos de asistencia t&cnica durante el primer a,o, sesenta y cinco por ciento
(><M) durante el segundo a,o y treinta por ciento (+*M) durante el tercer a,o# 4os servicios de
asistencia t&cnica pueden ser prestados por empresas privadas u organi=aciones no
gu'ernamentales# 4a contratacin y evaluacin de dic2os servicios se 2ace con la
participacin y apro'acin de los 'ene-iciarios#
d) )ara reducir el costo -inanciero de los cr&ditos o'tenidos en el sistema -inanciero0 los
recursos del -ondo pueden ser utili=ados para su'sidiar la tasa de inter&s de los cr&ditos
o'tenidos con las entidades crediticias autori=adas# Este 'ene-icio 'usca garanti=ar a los
concesionarios de cr&ditos un perodo de gracia para pagar sus deudas, as como .ue la tasa de
inter&s .ue paguen no sea mayor .ue la esta'lecida por el Conse6o /irectivo de
;:NTIERRA$#
4os montos del su'sidio monetario directo y del su'sidio acreditado a capital son
de-inidos por el conse6o directivo del -ondo# 4a suma de los su'sidios de'e ser como mnimo
e.uivalente a veintis&is salarios mnimos mensuales esta'lecidos para tra'a6adores agrcolas,
vigentes al momento de e-ectuarse la compra#
En cuanto al capital, los cr&ditos concedidos por el ;ondo para comprar tierras tienen un
perodo de gracia de 2asta cuatro a,os# /ependiendo del proyecto, el Conse6o /irectivo podr(
decidir si es v(lido aplicar un perodo de gracia para el pago de los intereses# En caso de crisis
productivas, comerciales y de desastres naturales plenamente compro'ados, el Conse6o
/irectivo podr( ampliar la duracin de estos perodos de gracia#
4os pla=os para amorti=ar los cr&ditos son esta'lecidos tomando en cuenta el tipo y
naturale=a de cada proyecto productivo, un an(lisis de costos y de ingresos proyectados, y los
re.uerimientos de los 'ene-iciarios para satis-acer sus necesidades '(sicas# El tipo y
naturale=a del proyecto productivo se de-inen de acuerdo con las condiciones productivas de la
tierra, y su in-raestructura predial y eBtrapredial#
1!
4as operaciones de compraventa, -inanciadas con recursos del -ondo, est(n eBentas del
pago de impuestos y gastos registrales# /urante die= a,os, contados a partir de la -ec2a en .ue
se 2aya -ormali=ado la ad.uisicin del 'ien, los 'ene-iciarios est(n eBentos del Impuesto
Snico so're Inmue'les o de cual.uier otro impuesto .ue grave la propiedad territorial#
3.3.( Regular!3ac!%n de la t!erra adCud!cada #or el etado
$e de-ine como regulari=acin el proceso de an(lisis, revisin y actuali=acin de los
eBpedientes en los .ue consta la ad6udicacin y tenencia de tierras entregadas o en proceso de
entrega por parte del estado# Todas las operaciones de ad6udicacin de tierras reali=adas so're
la 'ase de los decretos 1<<1, >*C@* y +!C@1, .ue no se 2ayan regulari=ado, de'er(n
regulari=arse en un perodo de die= a,os, contados a partir de la vigencia de la 4ey del ;ondo
de Tierras# El o'6etivo de este proceso es -ormali=ar la propiedad de la tierra, para .ue los
'ene-iciarios puedan disponer de ella#
3.3.: Reoluc!one rec!ente
A partir del primero de 6ulio del "**1, por medio del )unto Resolutivo No# >7C"**1 del
Conse6o /irectivo, se -i6 en <M la tasa de inter&s so're los saldos de los cr&ditos apro'ados y
por apro'ar# Adem(s se estipul .ue, durante el perodo de gracia, la tasa de inter&s aplica'le
sea *M# Esta medida se implement con car(cter retroactivo# Tam'i&n se resolvi .ue, para
esta'lecer la tasa de inter&s, no 2a'ra tratos di-erenciados, de'ido a la -uente de los recursos
-inancieros, y .ue a todos los cr&ditos otorgados a partir de esta -ec2a se les otorgaran cuatro
a,os de gracia#
3." La /ecretar$a de ,unto ,grar!o
4as principales -unciones de este organismo, de reciente creacin, son de-inir la poltica
agraria del estado, coordinar las acciones gu'ernamentales en materia agraria y promover el
esta'lecimiento de un nuevo ordenamiento legal agrario#
3.".1 Marco etrat<g!co
4a secretara de'e impulsar y acompa,ar el proceso de ela'oracin de una propuesta
uni-icada de desarrollo rural, .ue de'e surgir a su ve= de las propuestas del estado y de los
di-erentes grupos de la sociedad civil# )ara validar esta propuesta uni-icada, se planea reali=ar
una consulta con la sociedad civil y el sector empresarial# Adem(s, se promover( la
ela'oracin de la legislacin necesaria para darle cumplimiento a los acuerdos de pa=, .ue
esta'lecen la necesidad de crear un nuevo marco 6urdico en materia agraria# Entre las leyes
.ue de'en implementarse, se encuentran la del Registro de In-ormacin Catastral (RIC), de
regulari=acin de tierras, de creacin de la )rocuradura Agraria, de tierras ociosas y de tierras
comunales#
Entre las entidades suscepti'les de ser coordinadas, se mencionan :CRET, el ;ondo de
Tierras, el Catastro, C:NTIERRA, C:NA), INAP, el Registro de la )ropiedad Inmue'le, el
?inisterio de %o'ernacin, las municipalidades y el I%N# 4a secretara promover( el
-ortalecimiento municipal y la participacin social en los Conse6os Nacionales de /esarrollo#
Tierra, del mito a la realidad
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3.".2 Plan de emergenc!a de la /ecretar$a de ,unto ,grar!o
A ra= de la tensin creada por las demandas de los campesinos, la secretara ela'or un
plan de emergencia# Entre las acciones de corto pla=o .ue se proponen, se incluyen 'rindar
atencin a las demandas del movimiento campesino, mediante la organi=acin de una mesa de
tra'a6o con el Conse6o /irectivo de C:NIC, y coordinar la investigacin y atencin de los "<
casos de invasiones en Alta Qerapa=, priori=ados por el movimiento campesino# $e 2i=o una
investigacin inicial, en la .ue se esta'leci .ue las invasiones responden a distintas causas,
entre las .ue se encuentran el acceso a la tierra, pro'lemas la'orales, -alta de regulari=acin,
ocupacin de (reas protegidas, legislacin de e6idos municipales y disputa de derec2os# A ra=
de esta investigacin se decidi darle prioridad a la solucin de las demandas de tipo la'oral
.ue le competen al ?inisterio de Tra'a6o# :tra medida de emergencia es la ad6udicacin de
dos -incas, propiedad de la nacin0 )apal2( y $an Pasilio# 4a primera es arrendada por
campesinos .ue piden su ad6udicacin y la segunda -ue invadida por vecinos de la localidad
.ue reclaman derec2os 2istricos de posesin so're la misma#
+#7#"#1 )rograma para po'laciones a-ectadas por las crisis de ca-&
Con este programa se 'usca garanti=ar la su'sistencia de las -amilias a-ectadas por la
crisis del ca-&, a trav&s de la dotacin de tierra de 'a6o costo, en usu-ructo o arrendamiento,
para desarrollar proyectos productivos de emergencia# )ara ello se 2ar( un inventario de las
tierras propiedad de la nacin, con indicacin de cu(les son las convenientes para este
programa de emergenciaL es decir, las .ue no sean -undamentales para otros -ines del estado#
Estas se otorgar(n en usu-ructo gratuito, o en al.uiler de 'a6o costo, por un perodo de tres
a,os# )ara elegir a los 'ene-iciarios del programa, se reali=ar( un estudio so're cu(les son las
=onas m(s a-ectadas por la disminucin del empleo causado por la crisis ca-etalera# 4a
$ecretara de Asuntos Agrarios, el ?A%A y la $ecretara de $eguridad Alimentaria de-inir(n
los proyectos productivos alimenticios m(s idneos, y 'rindar(n el su'sidio y los alimentos
necesarios para garanti=ar la su'sistencia de los 'ene-iciarios, en tanto comien=a a rendir sus
-rutos la actividad productiva# Al terminar el pla=o del usu-ructo o el arrendamiento, los
'ene-iciarios podr(n optar a la propiedad de la tierra, si cumplen las condiciones del programa#
+#7#"#" Ad6udicacin de parcelas individuales
Este programa tiene por o'6eto la ad6udicacin de predios individualesC-amiliares y el
otorgamiento de asistencia t&cnica# )ara ello se contempla la concesin de cr&ditos no
mayores a G<*,**** por -amilia# Adem(s, se dar( asesora empresarial, especialmente en
materia comercial, am'iental y productiva, a los 'ene-iciarios .ue ad.uieran los predios
individuales#
Este programa utili=ar( la modalidad de concurso para determinar .ui&nes ser(n los
'ene-iciarios# /espu&s de cali-icar la solicitud y de evaluar la situacin catastral y legal, y la
productividad del predio, se anali=ar( la via'ilidad t&cnicoC-inanciera del proyecto productivo#
El cr&dito se ad6udicar( a las me6ores propuestas# 8na de las caractersticas de este programa
es .ue los 'ene-iciarios no podr(n vender la parcela .ue reci'an#
"*
+#7#"#+ )rograma de ampliacin de la o-erta de tierras
)ara ampliar la o-erta de tierras, se estudiar( la posi'ilidad de disponer de los activos
eBtraordinarios del Cr&dito Nipotecario Nacional, con el -in de darlos en arrendamiento u
o-recerlos en venta# Tam'i&n se evaluar( la pro'a'ilidad de alcan=ar algEn acuerdo con los
'ancos privados, para poder disponer de sus activos eBtraordinarios#
+
+#7#"#7 Estudio de la modalidad de arrendamiento de tierras
4a secretara promover( la reali=acin del estudio de -acti'ilidad de un programa de
arrendamiento de tierras, para ampliar las opciones de acceso a la misma, a'aratar su costo y
promover la e-iciencia en su uso# $egEn lo se,alado por la secretara, en este programa se le
dar( importancia a la proteccin de la seguridad 6urdica de los propietarios#
3.0 Otra !nt!tuc!one
3.0.1 CON,DE,
El o'6etivo del Conse6o Nacional de /esarrollo Agropecuario (C:NA/EA) es -ortalecer
y ampliar la participacin de organi=aciones campesinas, mu6eres del campo, indgenas,
cooperativas, gremiales de productores y organi=aciones no gu'ernamentales, en la de-inicin
de propuestas de poltica agraria# ;ue creado mediante Acuerdo %u'ernativo >+C<# Est(
con-ormado por el ministro y viceministro de Agricultura y representantes de los siguientes
grupos e instituciones0 Asociacin Nacional del Ca-& (ANACA;E), C(mara del Agro,
Asociacin Nacional de Avicultores, %rupos $u'sectoriales de Tra'a6o (%$T) de Carne,
Arro=, ;orestal, )esca, Trigo, ?a=, Ca-&, Avicultores y ;rutasL Comit&s Institucionales
Pilaterales de Cooperativas, $ector Empresarial, ?u6eres Rurales, %remial de EBportadores,
Contrapartes ?ayas, :rgani=aciones No %u'ernamentales, Con-ederacin de Tra'a6adores del
Campo y CN:C#
?ediante Acuerdo %u'ernativo 1<C!, del 1+ de -e'rero de 1!, se emiti el
reglamento de -uncionamiento de C:NA/EA# 8na de sus -unciones es la de ser un rgano
yRo instancia de coordinacin, intercam'io de in-ormacin, acercamiento y consulta entre los
sectores representados en el mismo, y participar en la -ormulacin de consensos para el
desarrollo rural# Asimismo reali=ar -unciones de seguimiento de las polticas para la
agricultura, eBaminar y acordar cursos de accin con6unta con el ?A%A y el E6ecutivo, en lo
relativo a temas relacionados con el sector agrcola, pecuario, -orestal y pes.uero del pas,
entre otros#
?(s .ue -uncionar como un rgano de apoyo en la de-inicin de polticas, C:NA/EA
2a -uncionado como un intermediario -inanciero# Cuenta con un -ondo Enico no reem'olsa'le,
proveniente del ;ondo Nacional para la Reactivacin y ?oderni=acin de la Actividad
Agropecuaria (;:NA%R:), destinado a grupos campesinos#
+
/e'ido a la -alta de inter&s de los 'ancos del sistema en lograr un acuerdo so're este punto con las instituciones
estatales, esta alternativa parece poco pro'a'le#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA "1
4a eBistencia de C:NA/EA es virtualmente desconocida para la po'lacin# En la es-era
gu'ernamental se le reconoce como un organismo relevante para decidir polticas pE'licas en
el agroL sin em'argo, )R:TIERRA es la principal generadora de iniciativas estatales#
3.0.2 OCRE*
4a :-icina de Control de Areas de Reserva del Estado C:CRETC -ue conce'ida a partir
de lo .ue estipulan el artculo 1"" de la Constitucin )oltica de la RepE'lica de %uatemala y
la 4ey Reguladora de las Areas de Reservas Territoriales del Estado de %uatemala, /ecreto
1">C@ del Congreso de la RepE'lica# $u o'6etivo es -ortalecer las condiciones institucionales
para garanti=ar el control de las Areas de Reserva del Estado#
:CRET es una institucin .ue depende del ?inisterio de Agricultura# E6ecuta los
programas y las o'ras necesarias para proteger las (reas 'a6o su controlL reali=a actividades de
comunicacin social, proyectos de catastro, de coordinacin interinstitucional y de proteccin
de las (reas de reserva territoriales# Adem(s da en arrendamiento las Areas de Reserva
Territoriales del Estado a personas naturales o 6urdicas .ue se encuentren legalmente
constituidas en %uatemala#
3.0.3 )ON,GRO
;:NA%R: -ue creado el +* de mar=o de 17, mediante Acuerdo %u'ernativo 1++C7#
Inicialmente se esta'leci un -ideicomiso por G#<* millones, incrementado 2asta G#<**
millones el 1< de diciem're de 1! (segEn Acuerdo %u'ernativo 1>C!)# )ara cumplir el
o'6etivo de lograr la reactivacin y moderni=acin de la actividad agropecuaria, ;:NA%R:
movili=a los recursos -inancieros y t&cnicos del plan de inversiones del ?A%A, y apoya el
desarrollo y la consolidacin de los Comit&s Institucionales Pilaterales, %rupos $u'sectoriales
de Tra'a6o, Asociaciones de Agricultores y :N%, y la e6ecucin de proyectos productivos,
con -ondos reem'olsa'les y no reem'olsa'les, a trav&s de estas organi=aciones#
;:NA%R: coordina sus actividades con la 8nidad de :peraciones Rurales del
?inisterio de Agricultura, la cual tiene presencia a nivel nacional, mediante las coordinadoras
departamentales del ministerio, canal por el cual las organi=aciones presentan sus proyectos,
los .ue despu&s de ser anali=ados son trasladados a la 8nidad de %estin para el /esarrollo,
tam'i&n del ministerio, la cual se encarga de emitir el dictamen correspondiente, .ue
posteriormente traslada a la gerencia de ;:NA%R:#
3.0." PL,M,R
El " de -e'rero de 1 se constituy la unidad )lan de Accin para la ?oderni=acin y
;omento de la Agricultura 'a6o Riego C)4A?ARC, mediante Acuerdo ?inisterial +1<C# Es
la encargada de promover el desarrollo de la pr(ctica del riego en %uatemala# Esta unidad,
adscrita al ?A%A, promueve el logro de altos niveles de competitividad en las (reas de
produccin 'a6o riego, para -acilitar y consolidar su insercin en el mercado nacional e
internacional, generando empleo en el (rea rural, y adem(s contri'uir a reducir la presin por
el uso no sosteni'le de los recursos naturales no renova'les#
""
Este programa concede cr&ditos 'landos a pe.ue,os y medianos agricultores
individuales y organi=ados, para la instalacin de sistemas de riego, por un monto m(Bimo
e.uivalente a 8$T T1**,***# )ara -inanciar los cr&ditos, el go'ierno o'tuvo un pr&stamo del
Panco Centroamericano de Integracin Econmica CPCIEC por 8$T7* millones#
3.1 Coord!nac!%n !nter!nt!tuc!onal
A ra= de la suscripcin de los acuerdos de pa=, se 2an multiplicado los es-uer=os
institucionales para solucionar la pro'lem(tica agraria# $in em'argo, estos es-uer=os no 2an
tenido el impacto deseado de'ido a la -alta de coordinacin interinstitucional y de un elemento
central .ue los integreL es decir, de una poltica de desarrollo rural integral, con visin de largo
pla=o, la cual est( en proceso de ela'oracin por parte del go'ierno, y .ue luego de presentada
de'er( ser discutida con la sociedad civil#
Actualmente, la mayora de las instituciones .ue tienen .ue ver con este asunto
-uncionan aisladamente# $e 2an dedicado a cumplir sus tareas sin mayor comunicacin ni
esta'lecer vnculos de cooperacin concretos, a -in de darle una atencin integral a este
pro'lema# )ara coordinar y potenciali=ar los es-uer=os en esta materia, se cre la $ecretara
de Asuntos Agrarios# $in em'argo, se 2a anunciado .ue la secretara llevar( a ca'o acciones
propias para en-rentar los pro'lemas surgidos en el agro, lo cual implica una duplicacin de
es-uer=os# Algunas de estas acciones ya est(n siendo reali=adas por las instituciones .ue la
secretara de'e coordinar, por lo .ue dic2os anuncios generan un panorama desalentador en
cuanto a la posi'ilidad de .ue este nuevo organismo pueda cumplir los o'6etivos se,alados#
Adem(s, eBisten dudas so're el respeto a la 6erar.ua de las instituciones, ya .ue algunas de
las entidades .ue de'en cumplir las directrices de la nueva secretara tienen similar o mayor
nivel 6er(r.uico .ue &sta# No est( claro si lo .ue se pretende es .ue la secretara sirva de
enlace entre las instituciones .ue tra'a6an en torno a este asunto y de -acilitadora de sus
procesos, o si lo .ue se 'usca es o'ligarlas a ce,irse al plan de tra'a6o determinado por la
misma, lo cual podra generar -ricciones, .ue, en lugar de potenciali=ar los es-uer=os .ue
2acen las instituciones involucradas, podran llevar a una reduccin del desempe,o de cada
una de ellas#
8na de las recomendaciones .ue se impone como necesaria es .ue es imprescindi'le
estrec2ar la relacin de tra'a6o entre 8T9C)R:TIERRA y el ;ondo de Tierras en lo
concerniente a la regulari=acin de la propiedad de las tierras entregadas por el INTA, pues sin
el de'ido apoyo catastral esta tarea es muc2o m(s di-cil# Esta regulari=acin es -undamental
para de-inir me6or los derec2os de propiedad y el -uncionamiento del mercado de tierras#
Nay propiedades ad6udicadas por ;:NTIERRA$ .ue tam'i&n necesitan ser
regulari=adas, ya .ue, por no 2a'er catastro, 2an surgido ciertos pro'lemas# )or e6emplo, una
de las -incas compradas por el -ondo no eBiste -sicamente#
C:NTIERRA tam'i&n necesita mayor apoyo de 8T9C)R:TIERRA, para resolver los
con-lictos relativos a la -alta de claridad de los linderos# )or su parte, C:NTIERRA tam'i&n
puede apoyar a ;:NTIERRA$ en los casos de con-lictos relacionados con -incas cuya compra
gestiona o planea gestionar el -ondo# Adem(s, se de'e procurar la participacin del ?inisterio
de Agricultura, %anadera y Alimentacin (?A%A) en la generacin de proyectos de apoyo a
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA "+
los 'ene-iciarios del -ondo# )or e6emplo, la concesin de cr&ditos a trav&s de )4A?AR para
la implementacin de sistemas de riego o-rece grandes venta6as a los pe.ue,os y medianos
productores# Adicionalmente ca'e una participacin m(s activa del Panco de /esarrollo Rural
(PANR8RA4) y de los -ondos sociales# El primero, -acilitando cr&ditos para desarrollar los
proyectos productivos de menor envergaduraL y los segundos, proveyendo la in-raestructura de
apoyo, para aumentar las posi'ilidades de &Bito de dic2os proyectos#
". LO/ PROGR,M,/ P,R, ),CILI*,R EL ,CCE/O , L, *IERR,
".1 La clauura del )2DEP y del IN*,
Nasta su li.uidacin en 1!@, la distri'ucin de tierras en el departamento de )et&n
estuvo a cargo de la Empresa Nacional de ;omento y /esarrollo del )et&n (;D/E))#
Como se indic antes, el sur de )et&n -ue totalmente trans-ormado, de'ido a las polticas
de coloni=acin del ;D/E)# 4a mayor parte de las tierras entregadas por el ;D/E) -ueron
severamente de-orestadas# En 1! se cre el Conse6o Nacional de Areas )rotegidas
(C:NA)), institucin a la cual se le atri'uy, entre otras -unciones, la de rescatar los pocos
nEcleos 'oscosos .ue aEn .ueda'an, cre(ndose as las (reas protegidas de la $ierra del
4acandn, $an Rom(n, Fatil2(C?ac2a.uil( y las ?onta,as ?ayas#
A partir de 1*, el estado traslad las -unciones del ;D/E) al INTA# Entonces se
inici el proceso de recoloni=acin de las tierras de )et&n, orientado -undamentalmente a los
solicitantes a las =onas de amortiguamiento en las (reas protegidas# Actualmente el Registro
%eneral de la )ropiedad reporta la inscripcin de 1*,*** -incas en )et&n, con derec2os
legtimos, pero se estima .ue el nEmero de predios so'repasa los 1<*,***, lo .ue nos muestra
la -alta de certe=a 6urdica so're la propiedad de la tierra en ese departamento
7
#
A principios de la d&cada de los noventa la tutela del INTA so're los inmue'les pas de
"* a 1* a,os, segEn lo estipulado en el /ecreto <7C" del Congreso de la RepE'lica# Adem(s
de lo anterior, este decreto 'usca'a regular la emisin y entrega de ttulos de propiedad a los
ad6udicatarios, -i6ando para ello un pla=o de * das despu&s de la cancelacin del inmue'le#
$in em'argo, muc2os de los tr(mites se atascaron en cuestiones 'urocr(ticas o simplemente se
perdieron los eBpedientes#
En 1! se suprimi la -uncin del INTA de -i6ar pla=os para la eBplotacin de las
tierras ociosas# En la 4ey del ;ondo de Tierras se orden el cierre de-initivo de la institucin,
y se suprimieron las ad6udicaciones de tierra con sentido social y otras disposiciones vigentes,
.ue se originaron en la ley del INTA, entre ellas las .ue estipula'an procedimientos relativos a
la determinacin de eBcesos y a pro'lemas de medicin#
$e estima .ue durante su eBistencia el INTA acumul alrededor de "** mil eBpedientes#
<
8no de los pro'lemas m(s graves relacionados con la institucin -ue la p&rdida de
7
;uente0 8T9C)R:TIERRA, 4i'ros de Catastro, )u'licaciones Catastrales, %uatemala, -e'rero del "**"#
<
;uente0 Entrevista reali=ada por Rosalinda Nern(nde= de Alarcn para el li'ro )ro'lem(tica de la Tierra#
Reclama $oluciones E-ectivas a 4uis ;ernando )e,a, eB -uncionario del INTA pp1!#
"7
documentos, de'ido a la negligencia con .ue los mismos se mane6a'an y a la -alta de sistemas
de control#
Entre 1" y 1!, a trav&s de los organismos estatales con 6urisdiccin so're el tema, el
go'ierno entreg !* -incas, con un (rea total de !+,1+ 2ect(reas, a 11,"+* -amilias# El costo
de los programas correspondientes se 2a estimado en aproBimadamente oc2enta millones y
medio de dlares#
>
*a'la 0
*otal de t!erra entregada #or el IN*, y el )2DEP
&
,D=7DIC,*,RIO/ 9EC*DRE,/
Ad6udicadas en -orma colectiva +!,77 7+1,>**#<
Ad6udicadas en -orma individual <",11 !*1,+77#7!
Total ad12di3ada4 5or el INTA 9161%$ 16"%"69&$.7,
No Ad6udicados -orma colectiva !! !>,+1*#"+
No ad6udicadas -orma individual 1>,>> "7,+<7#!7
Total 5e8die8te4 de ad12di3ar 1,6$+, 1176++$.7,
Total e8tre.ada4 5or F*DE' %96777 169,968,,
*otale 1"&,&02 3,323,"(&.1"
;uente0 ;:NTIERRA$ y 4eopoldo $andoval
/urante su eBistencia, el ;D/E) y el INTA repartieron m(s de +#+ millones de 2ect(reas
de tierra, sin .ue 2aya 2a'ido una sola evaluacin de los resultados de estos programas en
relacin con el nivel de vida de las personas, o al menos para esta'lecer .u& avances se
lograron en la resolucin de la pro'lem(tica agraria#
!
".2 *ran!c!%n del IN*, a )ON*IERR,/
4a 4ey del ;ondo de Tierras, /ecreto "7C, de-ini los par(metros para el traslado de
las -unciones del INTA a ;:NTIERRA$# )ara el e-ecto, se constituy una comisin espec-ica
del ?A%A, se dise, un mecanismo -inal de traslado y se esta'lecieron las -unciones de la
>
;uente0 ;undacin del Centavo 5 5 5 # -u n d a cen#org
@
4a mayora de las tierras entregadas por el INTA est(n pendientes de ser regulari=adas por ;:NTIERRA$, ya
.ue el INTA no inscri'a en el registro de la propiedad las tierras .ue entrega'a#
El t&rmino Had6udicadoI se re-iere a la posesin de un documento legal del INTA# Esto no signi-ica
necesariamente una inscripcin registral# En algunos casos, se ad6udica'a solamente con una resolucin o con un
ttulo provisional#
!
Este dato contrasta con las estimaciones de la C(mara del Agro, segEn las cuales sus asociados utili=an apenas
*#<@ millones de 2ect(reas para producir el >!M de la generacin de divisas en el pas ()ropuesta de /esarrollo
Rural de la C(mara del Agro y el Conse6o Agroindustrial, mar=o "**")#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA "<
8nidad ?A%ACINTA# En diciem're de 1, mediante Resolucin ?inisterial 1C, se
apro' el mecanismo -inal de traslado de las -unciones del INTA al -ondo#
8na de las tareas de la 8nidad ?A%ACINTA -ue ela'orar una 'ase de datos con los
eBpedientes pendientes de resolucin por parte del INTA, para trasladarlos posteriormente, de
-orma ordenada, al ;ondo de Tierras#
Adem(s, la 8nidad ?A%ACINTA tena a su cargo la regulari=acin de terrenos 'aldos
en todo el pas# Estos son los terrenos del estado sin cultivos, o .ue no est(n siendo utili=ados
por &ste para cumplir algEn -in en particular, pero .ue son suscepti'les de apropiacin privada#
4a mayor parte de estos 'aldos (2asta 1 se 2a'an estimado +**) son ocupados por
campesinos# /e'en ser medidos y regulari=ados, pudiendo incorporarse algunos de ellos al
patrimonio de ;:NTIERRA$, despu&s de agotar el tr(mite correspondiente# En el "***, la
8nidad ?A%ACINTA de-ini 1<* de estos 'aldos para medicin prioritaria# El monto
necesario para reali=ar estas mediciones ascenda a G#1 millones, pero esta unidad solo
dispona de G+#1 millones, los cuales alcan=a'an Enicamente para regulari=ar +* 'aldos# 4a
carencia de recursos 2umanos es otro -actor limitante, puesto .ue slo se dispona de oc2o
-uncionarios para llevar a ca'o la tarea y tampoco se 2a'a considerado la su'contratacin de
la misma#
".2.1 EE#ed!ente regular!3ado
/urante el a,o "**1, el ;ondo de Tierras clasi-ic y codi-ic 17,+*! eBpedientes# /e
ella !,++< se encuentran en su -ase inicial, 7,@7* en su -ase intermedia y 1,7@" en su -ase -inal#
En la siguiente ta'la se muestra una clasi-icacin m(s detallada de los eBpedientes
*a'la 1
N@mero de eE#ed!ente cla!.!cado y cod!.!cado
EE#ed!ente *otal
En comunidades 1,**@
En -orma individual, .ue comprende lotes, parcelas y microparcelas 1",@+7
;amilias .ue 2an ocupado (reas de reserva, (reas de uso comunitario, e
incluso las puntas de las calles de parcelamientos y loti-icaciones#
@1@
EBpedientes so're 'aldos

# !
;uente0 ;:NTIERRA$
El (rea t&cnica de regulari=acin tra'a6 durante el a,o "**1 so're la Hmedida legalI de
"< comunidades# Qeintioc2o por ciento de estos procesos 2an sido apro'ados, 77M est(n en
proceso de revisin y "!M en proceso de e6ecucin# ?edida legal es el proceso por medio del
cual se locali=a, mide y registra un terreno 'aldo a -avor del estado, de acuerdo con lo
estipulado por los decretos 1<<1, 4ey de Trans-ormacin AgrariaL 1@!>, 4ey Reglamentaria
para tra'a6os de AgrimensuraL y "7C, 4ey del ;ondo de Tierras# Alta Qerapa= -ue el

4a mayora de estos casos se encuentran en Nue2uetenango, Ne'a6, IBc(n e I=a'al, de'ido a pro'lemas
ancestrales 2eredados#
departamento en .ue se 2icieron la mayor cantidad de medidas legales ("<, o sea <>M del
total), luego le siguen I=a'al con "*M, Guic2& con 1>M y Nue2uetenango con !M#
".2.2 /!tuac!%n de la cartera de eE#ed!ente en regular!3ac!%n
8n dato interesante so're los eBpedientes .ue de'en ser regulari=ados es .ue se estima
.ue la deuda de los 'ene-iciarios de las tierras entregadas por el estado asciende a m(s de 7**
millones de .uet=ales corrientes, sin aplicar ningEn -actor de actuali=acin del valor del dinero
durante el tiempo transcurrido desde .ue los o'ligados ad.uirieron esta deuda# 4as deudas
pesan tanto so're las tierras inscritas a -avor de los 'ene-iciarios como so're las .ue todava
est(n a nom're la nacin# $esenta por ciento del saldo en mora corresponde a los eBpedientes
de tierras no ad6udicadas (todava en poder de la nacin)# En la siguiente ta'la se presentan las
estadsticas de la deuda de los 'ene-iciarios del INTA con el Estado a nivel nacional, eBcepto
las ci-ras so're )et&n# /e'ido a .ue la mayor parte de los eBpedientes corresponden a
propiedades u'icadas en dic2o departamento y a .ue se 2an encontrado muc2os pro'lemas en
los mismos, aEn no se 2a terminado de computar el total de la deuda de los 'ene-iciarios de
tierras en ese departamento#
*a'la &
Deudore del IN*,F #ago e.ectuado y aldo de u deuda
,D=7DIC,DO/
,dCud!catar!o
Ind!6!duale
,dCud!catar!o
Colect!6o
9ectGrea ;alor Pago /aldo
)orma colect!6a * +>,@@@ 7"1,>>< 11,<!!,@< "",<11,** @,*@@,@!>
)orma !nd!6!dual 7,!*@ * @+1,!>* <*,>>,+1 1@,+7,<*" ++,+1,!!!
NO
,D=7DIC,DO/
)orma colect!6a * @@" @",7"@ <+,@@>,*77 1,+!,1*< <1,!+@,+!
)orma !nd!6!dual 1>,""! * "+,7!> 1>7,*7*,!11 1++,17< 1>+,*@,>><
*otal general >>,*+< +@,<7 1,"7,7+! +!!,*@<,*71 71,+1,@>+ +7>,17+,"@@
No incluye a los deudores de tierras entregadas en )et&n#
;uente0 ;:NTIERRA$
".3 )ON,*IERR,
El precursor del ;ondo de Tierras (;:NTIERRA$) -ue el programa ;ondo Nacional de
Tierras (;:NATIERRA), creado mediante Acuerdo %u'ernativo @<1C", del 17 de agosto de
1"# ;:NATIERRA constituy una primera etapa en la creacin de un nuevo instrumento de
compraventa de tierras, y de asistencia t&cnica y crediticia, para los 'ene-iciarios del proceso
de trans-ormacin agraria a cargo del INTA, institucin en la cual recay la responsa'ilidad de
la e6ecucin de este programa, a trav&s del Conse6o Nacional de Trans-ormacin Agraria#
/esde su creacin, en agosto de 1", 2asta mayo de 1@, ;:NATIERRA entreg "> -incas
a 'ene-iciarios organi=ados en -orma colectiva# 4a siguiente ta'la muestra algunos
indicadores del desempe,o de ;:NATIERRA, durante los a,os en .ue oper su -ideicomiso#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA "@
"> 1+,>"! ",<!" G1>7,@<1,17!#@! G"@,"@<,+<<#< G1+@,7@<,@"#!+
*a'la (
Ind!cadore del deem#eAo de )ON,*IERR,
No. de
.!nca
entregada
EEten!%n
Entregada
+9.,-
)am!l!a
Hene.!c!ada
;alor de
Com#ra
;alor de
,dCud!cac!%n
/u'!d!o *otal
;uente0 ;:NTIERRA$
"." )ON*IERR,/
A la espera de la promulgacin de la ley espec-ica .ue regulara el ;ondo de Tierras,
mediante Acuerdo %u'ernativo +"C@ se eBtingui el ;ondo Nacional de Tierras C
;:NATIERRAC y su -ideicomiso, y se cre el ;ondo de Tierras, su unidad e6ecutora y el
-ideicomiso ;ondo de Tierras Acuerdos de )a=, cuya e6ecucin corri a cargo del ?inisterio
de Agricultura, %anadera y Alimentacin, con el apoyo de las dem(s entidades .ue
con-orma'an el Conse6o Nacional de /esarrollo Agropecuario CC:NA/EAC# ;inalmente,
en mayo de 1, se apro' la 4ey del ;ondo de Tierras, .ue cre un nuevo es.uema de
dotacin de tierras y asistencia a los campesinos a cargo de ;:NTIERRA$#
4a situacin .ue actualmente vive el pas a-ecta el desempe,o de ;:NTIERRA$# 4a
crisis .ue a-ronta el sector agrcola 2a llevado a muc2os campesinos a perder su empleo, con
las consiguientes repercusiones econmicas y sociales# $egEn el ?inisterio de Agricultura,
cerca de <** mil -amilias se encuentran por de'a6o del nivel de su'sistencia, de'ido en gran
parte a la carencia de tierras de cultivo# Esta situacin 2a derivado en un aumento de la
demanda de tierra por los campesinos# A esta demanda 2ay .ue sumarle la de los grupos
&tnicos, .ue la piden para esta'lecerse de manera de-initiva# Esto 2ace cada ve= sea m(s
di-cil satis-acer la demanda de tierras, lo cual 2a 2ec2o .ue se incrementen las protestas y las
ocupaciones de -incas#
El ;ideicomiso ;ondo de TierrasCAcuerdos de )a=, creado en 1@, 2a 'ene-iciado a la
-ec2a a 1*,@7" -amilias campesinas, mediante la concesin de 1+7 cr&ditos, por un monto total
de G+>#1 millones# 4a tierra entregada suma <>,<1#< 2ect(reas#
1*
/urante el a,o "**1,
doscientos treinta y dos grupos de campesinos visitaron las o-icinas del ;ondo de Tierras#
Noventa y cuatro de ellos lograron completar su documentacin, por lo .ue se les dio ingreso a
sus eBpedientes# /espu&s .ue se completa la documentacin estipulada, se programan los
estudios socioeconmicos y organi=ativos, para conocer y cali-icar el grado de organi=acin
del grupo, sus condiciones socioeconmicas, nivel de ingresos, escolaridad y si posee tierra# A
continuacin se muestra la situacin de los eBpedientes reci'idos por ;:NTIERRA$ durante
sus cuatro a,os de operacin#
1*
;:NTIERRA$, ?emoria de 4a'ores, "**1
*a'la :
Etud!o oc!oecon%m!co real!3ado #or reg!%n +eneroId!c!em'reJ2001-
REGI8N E/*7DIO/ /OCIOECON8MICO/ ?
Central 1*" <*M
Guet=altenango +< 1@M
Co'(n 7" "*M
)et&n "> 1+M
T:TA4E$ "*< 1**M
;uente0 ;:NTIERRA$, "**1
*a'la 10
/!tuac!%n de eE#ed!ente de la ol!c!tude del )ON*IERR,/ +31I12I2001-
CONCEP*O *O*,LE/
?
Total de eBpedientes0 @<< 1**M
;incas -inanciadas 17* 1M
Cr&ditos por otorgar 11 1M
EBpedientes cerrados "*< "@M
EBpedientes inactivos <> !M
En proceso normal +7+ 7<M
;uente0 ;:NTIERRA$, "**1
En la ta'la 1* se puede o'servar .ue el porcenta6e de cr&ditos otorgados en relacin con
el nEmero de solicitudes es muy 'a6o# En contraste, el nEmero de eBpedientes cerrados es
superior al de cr&ditos otorgados# $egEn un estudio reali=ado por el Poston Institute -or
/eveloping Economies, el cierre de casos se de'e el *M de las veces al a'andono del tr(mite
y el resto principalmente a la desintegracin del grupo# 4as principales causas de inactividad
de los eBpedientes son0 los integrantes del grupo no cali-ican por tener endeudamiento previo
o no cumplen con la ley (7+M)L no tienen o-erta de una -inca concreta ("*M)L les -alta
in-ormacin para con-ormar el arc2ivo (1!M)L no cali-ican y no tienen o-erta de una -inca
concreta (17M)
11
# El promedio anual de cr&ditos otorgados es de +< (17* cr&ditos en 7 a,os),
lo cual implica .ue, a ese ritmo de entrega, se necesitaran por lo menos die= a,os para
satis-acer las solicitudes .ue ya 2an ingresado al -ondo, sin contar las solicitudes nuevas .ue
seguramente llegar(n#
Es importante tomar en cuenta .ue la demanda potencial de tierras supera con creces la
.ue 2asta a2ora se 2a presentado en el -ondo# No o'stante, la inversin .ue se tendra .ue
2acer para satis-acer las solicitudes de cr&dito .ue se gestionan ante el -ondo supera los mil
11
Poston Institute -or /eveloping Economies, An(lisis de las Condiciones EBistentes en ;:NTIERRA$,
noviem're "**1, pp "*#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA "
Total 1++ 1*@+7 1+","<#17 +>!,+",7"#77 ",@@+,+1#*
,Ao No. de EEten!%n Monto del Monto del ,!tenc!a t<cn!ca
.am!l!a +9,.- cr<d!to u'!d!o
'ene.!c!ada
@C ",7*< 1",7<*#> G!",<@*,@< G"+,>"<,*** G7,*,!1>
"*** ",<!+ 1@,"@>#11 G>7,1@*,>"* G7",**>,1@< G1*,<1>*<7
"**1 <,@<7 ">,@+#"> G""",+1",*> G11*,>!*,!> G,*!!,171
"**" 7<! 1*#@! G1<,>>*,*** G,7"",*71 N#/#
Total 11,"** <@,7+*#@> G+!7,@17,+"1 G1!<,@+7,"*" "+,@*7,*11
millones de .uet=ales# $o're la 'ase del monto promedio de los cr&ditos concedidos en el "**1
(G#+#! millones), y suponiendo .ue los +7+ eBpedientes en proceso o'tengan el cr&dito
solicitado, la inversin re.uerida por el -ondo para satis-acer esta demanda de cr&dito es de
alrededor de G#1,7** millones#
*a'la 11
Et!mac!one de lo monto otorgado
,Ao Cr<d!to No. de .am!l!a Cr<d!to #romed!o Monto #romed!o Monto #romed!o de cada
otorgado 'ene.!c!ada #or .am!l!a total de cr<d!to cr<d!to
1! 1+ 1** +!,@**#** 7",1!+,***#** +,"77,!7>#1<
1 1@ 1+1< +*,@1+#** 7*,+!@,<<#** ",+@<,@7*#!!
"*** 7< "<!+ "7,!7+#** >7,1>,7>#** 1,7"<,!!#"*
"**1 <! <@7> +!,>>#17 """,1",!@!#77 +,!+*,11#@*
;uente0 ;:NTIERRA$, "**1 y estimacin propia
*a'la 12
Ind!cadore de deem#eAo de )ON*IERR,/
;uente0 ;:NTIERRA$, "**"
".".1 ,!tenc!a t<cn!ca
A trav&s de su (rea de asistencia t&cnica, ;:NTIERRA$ se encarga de la plani-icacin,
coordinacin, supervisin, monitoreo, apoyo administrativo, gestin y organi=acin de los
proyectos productivos# El a,o "**1 se implement una coordinacin interinstitucional con
di-erentes organismos, para 'uscar apoyo, tanto econmico como t&cnico, .ue contri'uya a
me6orar los procesos productivos de las -incas .ue se atienden# En cuanto a la supervisin, el
-ondo reali= visitas de veri-icacin de campo en las -incas# Este proceso culmina con la
evaluacin del servicio de asistencia t&cnica .ue las empresas contratadas le 'rindaron a los
'ene-iciarios del -ondo# El proceso de monitoreo incluye reuniones peridicas con empresas y
consultores individuales para anali=ar, apro'ar y darle seguimiento a los planes de mane6o
)INC,/ ? )INC,/ ?
)et&n +7 "> ++ "!
Alta Qerapa= " "" "< "1
Guet=altenango +! "@ "< ">
%uatemala ++ "< " "<
integral, planes operativos anuales y proyectos productivos en las -incas atendidas# Como
parte de apoyo administrativo se reali=an gestiones de pago de su'sidios monetarios,
incluyendo asesora a los grupos, coordinacin de asistencia t&cnica, an(lisis de documentos y
seguimiento a la inversin#
*a'la 13
)!nca con a!tenc!a t<cn!ca #or reg!%n, aAo 2001
Reg!%n
*otal )!nca Con ,!tenc!a *<cn!ca
Total 1+7 1** 11" 1**
;uente0 ;:NTIERRA$
:tro aspecto interesante de anali=ar es el dr(stico aumento en el precio promedio de la
2ect(rea de tierra comprada entre el a,o "*** y el "**1# 4a negociacin del precio de las
-incas es una de las tareas del (rea t&cnica de ;:NTIERRA$# En la misma participan
principalmente los representantes del grupo solicitante de -inanciamiento, el propietario de la
-inca o su representante legal, as como personal del ;ondo de Tierras, .uienes intervienen
como -acilitadores# /urante el a,o "**1 se negociaron !" -incas# En la ta'la 17 se pueden ver
los precios de compra de las -incas (por 2ect(rea) en el perodo 1!C"**1, y en las ta'las 1< y
1> aparecen los precios de ad6udicacin por parte de ;:NTIERRA$# 4a di-erencia entre el
precio de compra y el precio de ad6udicacin es notoria y la a'sor'e el -ondo# En los a,os
1 y "*** el precio pagado por 2ect(rea disminuy en relacin con las ci-ras de 1!# $in
em'argo, en el "**1 el precio promedio aument considera'lemente# Es lgico pensar .ue, si
se paga m(s por 2ect(rea, se podr( 'ene-iciar a menos personas# ;:NTIERRA$ a-irma .ue
este incremento se de'i a .ue se ad.uirieron tierras m(s productivas y con me6ores accesos#
Estos cam'ios 'ruscos en el precio pagado por la tierra a-ectan muc2o las perspectivas
-inancieras del -ondo# Es recomenda'le un an(lisis de esta situacin, por.ue, en contra de lo
ocurrido en este caso, el precio de la tierra agrcola est( 'a6ando, de'ido a la reduccin de la
renta'ilidad de la mayora de los cultivos#
:tros -actores .ue inciden en la ad.uisicin de -incas a un costo elevado son la urgencia
por comprar la tierra y el 'a6o nivel de educacin de los 'ene-iciarios#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA +1
*a'la 1"
Prec!o #romed!o #or 5ectGrea
,Ao Drea de .!nca entregada
en 5ectGrea
Prec!o #romed!o de com#ra
#or 5ectGrea
1! 7,"*"#** 1*,*+!#**
1 !,"7<#** 7,!!#**
"*** 1@,"@>#** +,@17#**
"**1 ">,><<#** ,+7"#**
;uente0 ;:NTIERRA$
*a'la 10
Prec!o de )ON*IERR,/ 2002
De#artamento Prec!o
%uatemala G# +,>**#**
$acatep&.ue=, Escuintla, $uc2itep&.ue=, Ratal2uleu, $an ?arcos y
Guet=altenango#
G# ",***#**
C2imaltenango, Totonicap(n, $anta Rosa, 9utiapa y $olol(# G# 1,>**#**
Alta Qerapa=, Pa6a Qerapa= e I=a'al G# 1,***#**
El )rogreso, Jacapa, 9alapa, C2i.uimula, El Guic2&, Nue2uetenango# G# !**#**
;uente0 ;:NTIERRA$
*a'la 11
;alor!3ac!%n de la Com!!%n de *!erra de Pet<n
a) /esde 1 Ca# 2asta * Nas# G# <*#** por 2ect(rea
')Centi(rea adicional a las * 2ect(reas 2asta un
m(Bimo de >@< 2ect(reas
c))ara cooperativas, empresas comunitarias,
patrimonios agrarios colectivos, comunidades
indgenas u organi=aciones sociales de similar
naturale=a legalmente constituidas
G# "<*#** por 2ect(rea
G# <*#** por 2ect(rea
d) En las =onas de amortiguamiento de las (reas protegidas regir(n los precios de
ad6udicacin se,alados en los incisos a) y ') de la presente ta'la#
;uente0 ;:NTIERRA$
".".2 Pro'lema
A pesar de .ue el programa de dotacin de tierra a los campesinos a trav&s del ;ondo de
Tierras 2a sido me6or conceptuali=ado, pues la compra de tierras se reali=a en el mercadoL a
pesar de .ue se les da muc2a orientacin y se acompa,a a los grupos .ue desean comprar una
-inca, se les otorga ayuda monetaria para la compra de alimentos, capital de tra'a6o e
introducir me6oras en los sistemas de produccin, se les o-rece asistencia t&cnica durante tres
a,os, este programa 2a a-rontado algunos pro'lemas#
7#7#"#1 Costos elevados
$egEn una evaluacin del Instituto de Poston para Economas en /esarrollo, el modelo
de -inanciamiento de ;:NTIERRA$ es muy -avora'le a los campesinos, pero costoso para el
go'ierno# $i se toma en cuenta .ue el estado puede captar recursos en el mercado de cr&dito
local a una tasa de inter&s de 11#<M (.ue es lo .ue paga un 'ono del go'ierno), los cuatro a,os
de gracia .ue se le otorgan a los 'ene-iciarios de los cr&ditos del -ondo implican .ue al
momento en .ue &stos 2agan su primer pago ya el go'ierno 2a'r( cancelado 7>M por concepto
de intereses (11#<M B 7)# $i, despu&s del perodo de gracia, los cr&ditos se amorti=an en die=
a,os, el -ondo tiene .ue su'sidiar durante ese tiempo la di-erencia entre la tasa de inter&s a la
.ue se captan los recursos (11#<M) y la tasa de inter&s a la .ue se conceden los cr&ditos (<M),
o sea ><M# A esto 2ay .ue sumarle el costo operativo del -ondo, .ue e.uivale m(s o menos a
un 1"M so're el monto de los cr&ditos, m(s el su'sidio directo y la asistencia t&cnica, .ue
pueden representar un ++M adicional, todo lo cual totali=a 1<>M#
/ependiendo del valor en el .ue se ad.uieren las -incas y del precio en el .ue se
ad6udican a los campesinos (este Eltimo generalmente es in-erior al de compra), el costo -iscal
de este programa puede eBceder -(cilmente el "**M de lo invertido por el -ondo en comprar
-incas# Esto podra considerarse como el aporte su'sidiario del estado para dotar de un medio
de ingreso a las personas m(s po'res .ue viven en el (rea rural, y para reducir la presin por la
tierra, sin distorsionar el -uncionamiento del mercado de tierras# /e'ido a los costos -iscales
de este programa, es importante .ue los recursos sean 'ien -ocali=ados y .ue se 2aga una
seleccin adecuada de los 'ene-iciarios#
7#7#"#" $u'sidios generosos
Como se eBplic, los su'sidios directos se aplican a la compra de alimentos, capital de
tra'a6o y amorti=aciones de capital# Inicialmente los 'ene-iciarios utili=a'an el @*M de este
su'sidio para amorti=ar capitalL el resto se destina'a a comprar alimentos y para capital de
tra'a6o# Estos porcenta6es 2an variado con el tiempo, pues el monto del su'sidio por -amilia es
-i6o y no vinculado al valor de la -inca, por lo .ue el capital de tra'a6o necesario depende del
valor de los cultivos# )ara aprovec2ar me6or los precios -avora'les en .ue se ad.uirieron las
propiedades, los grupos 'ene-iciados entre 1 y el "*** utili=aron la mayor parte del
su'sidio para pagar las -incas, y consiguieron -inanciamiento de otras instituciones para
costear el capital de tra'a6o# $in em'argo, casi la mitad de los grupos .ue salieron
'ene-iciados entre 1@ y 1, y destinaron al menos un <*M del su'sidio a la amorti=acin
de la deuda, se encuentran a2ora en mora#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA ++
En octu're del "**1 la cartera de ;:NTIERRA$ esta'a estructurada de la siguiente
manera0
*a'la 1&
Etado de la cartera
,Ao de Monto del Cuota anual Mora menor a Mora mayor *otal Mora ? Mora
autor!3ac!%n #r<tamo un aAo a un aAo
del cr<d!to autor!3ado
1@ 1",77*,!<1#@* 1,*>1,+!<#1@ "<,++",+"@#*< 7"",@@*#> ",<>,*@#@7 "@!#<1M
1! 7*,!",+1"#"* +,1!,*+1#"" <,*+@,!*7#"@ 1,**>,++!#** >,*77,17"#"@ 1!#**M
1 +",***,<*7#+1 ",@1*,1<*#7+ +*,@>+#7< *#** +*,@>+#7< 1#17M
"*** @>,7@,>"7#"+ <,+*@,>>#"+ 1",!*>#*7 *#** 1",!*>#*7 *#"7M
"**1 17>,<><,**"#<> 1*,++>,1@*#+* *#** *#** *#** *#**M
Totales +*!,7>!,"<#** "",>1+,@*+#+< @,>17,@**#!1 1,7",1*!#> ,*7+,!*#<*
;8ENTE0 Instituto de Poston para las Economas en /esarrollo
Actualmente el -ondo tiene como poltica rec2a=ar cual.uier solicitud de -inanciamiento
.ue so'repase los G<*,*** por -amilia, suma .ue resulta alta, si se toma en cuenta el monto
del su'sidio (G1,<>*, o sea veintis&is salarios mnimos mensuales para los tra'a6adores
agrcolas)# /e'ido a este generoso 'ene-icio, tam'i&n 2a 2a'ido casos en los .ue la principal
motivacin de los campesinos 2a sido la o'tencin del su'sidio, por lo .ue, despu&s de 2a'erlo
reci'ido, 2an desatendido las tierras .ue les -ueron ad6udicadas#
7#7#"#+ Asistencia t&cnica sin control
El acceso de los 'ene-iciarios de los distintos programas de entrega de tierras a servicios
de asistencia t&cnica es muy 'a6o# $egEn la ENC:QI ("***) slo +*,+@+ (+#7M) de las -incas
distri'uidas 2an reci'ido algEn tipo de asistencia t&cnica0 11#<M prestada por el go'ierno,
"@#!M por cooperativas, ""#M por empresas privadas, "!#!M por organi=aciones no
gu'ernamentales y 1"#<M por otro tipo de organi=aciones#
En cuanto al ;:NTIERRA$, el proceso de contratacin de las empresas .ue 'rindan
este servicio y la -alta de evaluacin de la misma 2an sido seriamente criticados# Al parecer,
algunos -uncionarios del -ondo se 2an involucrado en el negocio de contratacin de empresas
.ue no son las m(s aptas para 'rindar este servicio# Adicionalmente no eBiste cooperacin
interinstitucional, pues el ?inisterio de Agricultura mantiene poca comunicacin con
;:NTIERRA$ en relacin con proyectos .ue podran complementar la asistencia .ue el -ondo
le procura a sus 'ene-iciarios#
7#7#"#7 Elevada y creciente demanda de tierra
El estudio -inanciado por AI/ estima .ue las -amilias .ue demandan tierras suman entre
7**,*** y 7<*,***# 4a o-erta de tierras no alcan=a para satis-acer esta demanda# Adem(s, se
se,ala .ue las -incas o-recidas al ;:NTIERRA$ son de mala calidad# 4os grupos solicitantes
de tierra de'en invertir muc2os recursos en la 'Es.ueda de -incas .ue llenen los re.uisitos
eBigidos por el -ondo
1"
, lo cual impide .ue los grupos de 'a6os recursos continEen el tr(mite#
4a duracin del tr(mite promedio pas de 1+ meses en 1! a "7 meses en el a,o "**1#
Adicionalmente, de'ido a la -alta de cam'io en las condiciones de vida en el agro, es
previsi'le el crecimiento de la demanda de tierra a una tasa pro'a'lemente e.uivalente a la del
crecimiento de la po'lacin en las (reas rurales#
".0 Otro mecan!mo
".0.1 La )undac!%n del Centa6o I)7ND,CENI
4a ;undacin del Centavo es una de las pocas instituciones privadas .ue tra'a6a en la
solucin de la pro'lem(tica agraria en %uatemala# $u programa de tierras, suspendido en
1!, tena por o'6eto la compra de -incas en el mercado nacional para luego venderle parcelas
al cr&dito a los campesinos .ue carecan de tierra# $egEn esta modalidad, los campesinos
de'en amorti=ar gradualmente el cr&dito reci'ido y posteriormente pueden disponer de la
tierra# )ara complementar la iniciativa, tam'i&n se 'rinda asesora t&cnica y cr&ditos para
produccin agrcola y desarrollo social#
Nasta 1! este programa 'ene-ici a 1,>*! -amilias, pertenecientes a m(s de "*
comunidades, u'icadas en los departamentos de $ta# Rosa, Escuintla, $uc2itep&.ue=,
Retal2uleu, $olol(, C2imaltenango, Jacapa y Alta Qerapa=# En total, se entregaron "" -incas
de entre 1"#+ man=anas y "+#7 ca'alleras, totali=ando una eBtensin de !,1*+# man=anas#
Cuando se -und la institucin, comen= con un capital de G#<* mil (8$T<* mil), .ue
lleg a alcan=ar los G#7!#< millones (8$T#@ millones) en 1"# /espu&s de varias
eBperiencias eBitosas, a trav&s de la implementacin de su programa integral para convertir a
los campesinos en due,os de su propio tra'a6o, la AI/ se interes en -inanciar los programas
de la -undacin y la capitali= con 8$T1"#< millones, .ue sirvieron para constituir un -ondo
rotativo con el -in de ampliar la co'ertura del programa# $in em'argo, de'ido a una serie de
controversias, los campesinos de6aron de pagar sus cr&ditos, por lo .ue la -undacin tuvo .ue
suspender la compra de tierras, aun.ue mantuvo a'ierto su programa de cr&ditos agrcolas# A
pesar de las generosas concesiones de la -undacin
1+
, los campesinos no 2an reiniciado el pago
de sus cr&ditos#
En la actualidad la -undacin mantiene un programa de cr&ditos para apoyar el
desarrollo de las comunidades# Este programa -ue desarrollado para .ue los 'ene-iciarios
puedan 2acer me6ores inversiones en su sistema productivo, o'tener me6ores ganancias y
me6orar su nivel de vida# En 1 la -undacin entreg 1,"<! cr&ditos por un monto superior a
los G#7 millones, a un pla=o de un a,o y a una tasa de inter&s de "*M# 4a -undacin est(
presente con sus programas de tierras en Alta Qerapa=, C2imaltenango, $anta Rosa, El
Guic2&, $olol(, Retal2uleu, $uc2itep&.ue=, Escuintla, 9utiapa y Jacapa# $egEn sus planes,
1"
Algunos de estos re.uisitos son .ue la -inca est& inscrita en el Registro de la )ropiedad Inmue'le, no pesen
grav(menes so're la misma, no tenga con-lictos de colindancias, disponga de un estudio so're la capacidad de
produccin de la tierra, y se 2aya 2ec2o una revisin de sus medidas y colindancias#
1+
$e acord una condonacin del +*M del capital y el total de los intereses adeudados#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA +<
;8N/ACEN espera concertar en el corto pla=o un -inanciamiento con la 8nin Europea, para
apoyar la creacin de empresas agrcolas en el departamento de Guic2&#
".1 Lecc!one a#rend!da
4a solucin de la pro'lem(tica agraria guatemalteca va m(s all( de implementar
programas para distri'uir tierra a los campesinos# Re.uiere una poltica y planes 'ien
dise,ados, un marco legal adecuado, un alto nivel de coordinacin interinstitucional y una
amplia participacin social# En cuanto a los programas de reparto, entre los pro'lemas
detectados durante el desarrollo de esta investigacin est(n las de-iciencias de la asistencia .ue
se les otorga a los 'ene-iciarios de los programas de distri'ucin de tierras y la -alta de
incentivos adecuados# Estos se agravan de'ido a la insistencia de entregar tierras por la
modalidad de propiedad colectiva, por.ue siempre eBiste la posi'ilidad de .ue algunas
personas o'tengan 'ene-icios sin reali=ar un es-uer=o e.uivalente al de sus compa,eros o sin
su-ragar los costos .ue proporcionalmente les corresponden# Incluso se conocen algunos
casos de campesinos .ue, despu&s de 2a'erse aprovec2ado de determinados 'ene-icios,
desertan del grupo, lo cual 2ace m(s di-cil la permanencia de los .ue se .uedan en el#
4os an(lisis so're la via'ilidad -inanciera de las -incas entregadas demuestran .ue la
mayor parte de estas inversiones poseen un valor presente neto negativo, lo cual de'era ser
una clara se,al de alerta para los impulsores de estas polticas#
)or supuesto .ue estos programas no pueden ser evaluados como se evalEa cual.uier
empresa, sino de una manera m(s amplia, a la lu= de indicadores .ue tam'i&n incluyan
aspectos relativos al 'ienestar de las personas, y a las condiciones de su entorno y de sus
grupos sociales#
Respecto de otro de los o'6etivos perseguidos usualmente por estos programas, cam'iar
el patrn de tenencia de la tierra, un tra'a6o presentado recientemente por el )N8/ mostr
.ue, a pesar de los es-uer=os reali=ados por las entidades .ue 2an repartido tierra, no 2a 2a'ido
mayores cam'ios en la distri'ucin de la misma# $o're la 'ase de los datos o'tenidos a partir
de la Encuesta de Condiciones de Qida CENC:QIC, en el estudio encargado por )N8/ se
concluy .ue el (rea distri'uida en -incas aument, pero su distri'ucin, de con-ormidad con
la clasi-icacin del Eltimo censo agropecuario, no vari signi-icativamente# En la siguiente
ta'la se o'serva .ue el aumento de la super-icie territorial ocupada por micro-incas es
e.uivalente a la disminucin del (rea ocupada por las -incas m(s grandes, las multi-amiliares#
$i este c(lculo es correcto, se podra concluir .ue los programas de entrega de tierra 2an
logrado redistri'uir apenas el "M del territorio ocupado por -incas durante los Eltimos veinte
a,os (una parte de las -incas m(s grandes se 2a -raccionado en micro-incas)#
(miles de manzanas) 531.6 5875.3 1036.3 7754.4
+>
*a'la 31
D!tr!'uc!%n de la *!erra /eg@n *!#o de )!nca
Tipo de fincas Fincas (1979) Area (1979) Fincas (2001) Area (2001)
icrofincas 31.4! 1.3! 54.5! 3.6!
"#$familiares 56.8! 15.2! 39.6! 15!
Familiares 9.3! 19! 4.4! 18.9!
#l%ifamiliares 2.6! 64.5! 1.5! 62.5!
To%al 100! 100! 100! 100!
;uente0 )N8/ ("**")
Estos datos resultan controversiales, si los comparamos con la cantidad de tierra .ue 2a
sido entregada durante estos a,os# El porcenta6e de la misma .ue 2a sido repartida es
signi-icativamente mayor .ue el porcenta6e de cam'io en la estructura de tenencia de la tierra#
Esto podra implicar .ue, a pesar del incremento de los es-uer=os en materia de distri'ucin de
tierra, los resultados 2an sido prricos# Es posi'le .ue esto se de'a a .ue muc2os de los
'ene-iciarios de los programas de entrega de tierras 2an optado por venderla# Compro'ar esta
aseveracin es muy di-cil, por.ue 2a'ra .ue revisar cada uno de los eBpedientes de
ad6udicacin, para esta'lecer .ui&nes -ueron los 'ene-iciarios originales y si aEn continEan
siendo los due,os# )osi'lemente el cuarto censo agropecuario, previsto para el mes de mayo
del "**+, aporte alguna in-ormacin so're esta cuestin#
Recuadro 1
$egEn el estudio del )N8/, la -rontera agrcola 2a aumentado en 1,!@,1**
man=anas entre los a,os 1@ y "***# $in em'argo, solamente desde el a,o 1!! se 2an
repartido !"1,!*@#!" man=anas, lo .ue representa el 77M de ese aumento# Asimismo, a lo
largo de la 2istoria reciente de trans-ormacin agraria, los programas de entrega de tierra
2an repartido 7,!"<,*7> m=# Esto es m(s del >"M del total de la tierra agrcola# )or lo
tanto, la mayor parte del territorio agrcola nacional 2a sido repartida, situacin .ue no es
congruente con los 2alla=gos presentados en el estudio del )N8/#
0. POHRE>, 2 R7R,LID,D
4a mayora de los guatemaltecos a-ronta una situacin muy di-cil# El >*#+M de la
po'lacin 2a'ita en el (rea rural# /e esa ci-ra, el <M son indgenas# 4a tasa de -ecundidad en
el (rea rural alcan=a los >#7 2i6os por mu6er, mientras .ue en el (rea ur'ana es de 7#!# Esta
di-erencia tiende a crear una mayor presin so're los recursos en el (rea rural# Cerca del 7*M
de la po'lacin econmicamente activa se desempe,a en el sector agrcola, mientras .ue <@M
de la gente considerada po're tra'a6a en actividades agrcolas#
Cerca de >#7 millones de personas son po'res en %uatemala# $e estima, adem(s, .ue
aproBimadamente el 1>M de la po'lacin vive en situacin de eBtrema po're=a# El !*#1M de
los po'res viven en el (rea rural, el 7"#>M son anal-a'etos y la mitad de la po'lacin rural
apenas tiene un a,o de escolaridad# El acceso al agua pota'le es muy limitado en el (rea rural#
1!C ++ 77 "@ " " 17 7+
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA +@
Tierra, del mito a la realidad
?enos de la mitad de los 2ogares rurales tienen acceso a una red de agua por tu'era (7!#!M)
y solo el 1#+M de &stos est(n conectados a una red de drena6e
17
#
4a concentracin de la tierra es uno de los tpicos m(s discutidos en el pas# $egEn la
in-ormacin o'tenida a partir de los censos agropecuarios, un reducido nEmero de propietarios
posea la mayor parte de la tierra# Estudios m(s recientes indican .ue el porcenta6e de 2ogares
agrcolas sin acceso a la tierra se 2a incrementado de'ido al crecimiento acelerado de la
po'lacin rural, como lo muestran las siguientes estadsticas#
*a'la 1:
PorcentaCe de 5ogare agr$cola !n acceo d!recto a la t!erra
,Ao *otal /urI Norocc!dente Norte Noror!ente Pet<n Central
Nac!onal occ!dente
1@!C@ "" "+ 1*#! + +#< +#< "+#+
17 +@ 7> "*#+ +*#7 +" @#7 7*#!
;uente0 Censo Agropecuario de 1@L Censo de po'lacin 17L Encuesta Nacional de $alud ?aterno In-antil 1!C1
:tra caracterstica de la situacin agraria es .ue a las mu6eres les resulta m(s di-cil el
acceso a la tierra# El porcenta6e de mu6eres .ue poseen tierra propia es muc2o menor .ue el de
los 2om'res# 4as mu6eres tienen menor certe=a 6urdica so're la propiedad de la tierra# Con
eBcepcin de las -incas ad.uiridas a trav&s del ;ondo de Tierras, las mu6eres 2an perdido sus
derec2os so're la tierra en los casos en .ue &sta 2a sido escriturada a -avor de -iguras 6urdicas
de las .ue no son parte# Este pro'lema es m(s grave en el caso de las madres solteras y las
viudas# 4a situacin de la tra'a6adora rural es 'astante di-cil, por.ue generalmente reci'e un
salario in-erior al del 2om're#
17
ENC:QI ("***)
+!
*a'la 3(
PorcentaCe de .orma de acceo a la t!erra agro#ecuar!a eg@n g<nero 1::(I1:::
)orma de acceo y
tenenc!a
9om're MuCere
Tierra )ropia 71#< "<#@
Tierra de la -amilia !#" 1"#"
Tierra arrendada 1@#1 +#@
AsalariadoRa +"#@ <!#7
:tras -ormas 7 *
Total 1** 1**
;uente0 Encuesta Nacional de $alud ?aterno In-antil 1!C1
0.1 Relac!%n entre re#arto de t!erra y #o're3a
)ara esta'lecer si la concesin de cr&ditos para la compra de tierra a trav&s del
;:NTIERRA$ es congruente con la distri'ucin geogr(-ica de la po're=a en el pas, se
presentan las siguientes -iguras# )ara el e-ecto se tom en cuenta la clasi-icacin regional del
sector pE'lico, .ue agrupa los departamentos del pas en las siguientes regiones0
Regin I, ?etropolitana0 ciudad de %uatemala y (reas circunvecinas#
Regin II, Norte0 Pa6a Qerapa= y Alta Qerapa=#
Regin III, Nororiente0 El )rogreso, I=a'al, Jacapa y C2i.uimula#
Regin IQ, $uroriente0 $anta Rosa, 9alapa y 9utiapa#
Regin Q, Central0 $acatep&.ue=, C2imaltenango y Escuintla#
Regin QI, $uroccidente0 $olol(, Totonicap(n, Guet=altenango, $uc2itep&.ue=, Retal2uleu y
$an ?arcos#
Regin QII, Noroccidente0 Nue2uetenango y Guic2&#
Regin QIII, )et&n#
En la -igura 1 se ilustra cmo se distri'uyen los po'res en el territorio nacional# En las
regiones QI y QII, u'icadas en la parte m(s occidental del pas, vive el 7M de las personas
consideradas po'res, mientras .ue en la regin QIII apenas se asienta el 7M de ellas# En la
-igura " se muestra el nivel de po're=a en cada regin# 4a regin donde 2ay m(s po're=a
relativa es la II (!7M), seguida por la regin QII (!"M)# En las regiones IQ, QI y QIII la
po're=a relativa es superior al >*M y en la III y Q eBcede el <*M# $olo en la regin I los
po'res son la minora# En la -igura + se enumeran los cr&ditos concedidos por ;:NTIERRA$,
de acuerdo con el lugar donde 2a'itan los 'ene-iciarios# 4os 'ene-iciarios de las regiones QI y
QIII -ueron los .ue m(s cr&ditos reci'ieron, mientras .ue en la regin I no se report ninguno#
Fi.2ra 1 Di4tri-23i98 de lo4 5o-re4 5or re.i98 Fi.2ra " Ni:el de 5o-re;a e8 3ada re.i98
/istri'ucinregion
al dela
po're=
a
/istri'ucindelapo'r
e=aen
cadaregin
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;uente0 ENC:QI "***, ela'oracin propia ;uente0 ENC:QI "***, ela'oracin propia
Fi.2ra % Cr<dito4 e8tre.ado4 5or FONTIERRAS
Cr&ditos entregados por regin
Reg Reg! !%n %n I I
Reg Reg! !%n %n II II
Reg Reg! !%n %n III III
Reg Reg! !%n %n I; I;
Reg Reg! !%n %n ; ;
Reg Reg! !%n %n ;I ;I
Reg Reg! !%n %n ;II ;II
Reg Reg! !%n %n ;III ;III
3" 3"
( (
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0 0
: :
21 21
0 0
;uente0 ;:NTIERRA$, ela'oracin propia#
Como se puede ver, no est( clara la relacin entre el nEmero de cr&ditos concedidos por
;:NTIERRA$ por regin y la cantidad de po'res .ue 2a'itan en cada una de ellas# )or
e6emplo, la regin QI, donde vive la mayor parte de la gente po're del pas, es donde se 2an
reci'ido m(s cr&ditos, pero la regin QIII, donde vive la menor cantidad de po'res, se 2an
otorgado apenas cuatro cr&ditos menos .ue los otorgados en la QI (es la segunda regin en
cuanto al nEmero de cr&ditos otorgados)#
7*
En relacin con la comparacin entre el nEmero de cr&ditos y la po're=a relativa de cada
regin, ocurre una situacin similar# En la regin Q, donde el nivel de po're=a es m(s alto, se
otorg una cantidad importante de cr&ditos, pero la segunda en cuanto a esta situacin reci'i
un -raccin menor de los cr&ditos otorgados#
0.2 Man!.etac!one de la #o're3a
El alto grado de po're=a trae consigo consecuencias negativas# 4a desnutricin es un
aspecto alarmante0 el 77M de los ni,os menores de cinco a,os su-ren de este mal, siendo esta
tasa una de las mayores del mundo# A pesar de .ue se 2a podido reducir la desnutricin de
<M en 1!@, a 77M en el "***, el porcenta6e anual de esta reduccin (1#@M) es menor a la del
promedio de los pases latinoamericanos# 4a desnutricin es mayor en los ni,os .ue viven en
regiones rurales (<1M) .ue en (reas ur'anas (+"M)# 4os determinantes de la desnutricin son
varios0 la carencia de educacin de los padres de -amilia, especialmente en cuanto al cuidado
in-antilL las en-ermedades diarr&icas y respiratoriasL la desnutricin de las madresL la carencia
de agua pota'le, electricidad y saneamiento am'iental, entre otros#
;actores como la desnutricin y la carencia de servicios de salud, especialmente en el
(rea rural, 2acen .ue el promedio de esperan=a de vida al nacer sea menor en comparacin con
otros pases (>7 a,os)# 4os ndices de mortalidad in-antil (7*C7< por cada mil) y de mortalidad
materna ("@* por cada 1**,***) son de los m(s altos de 4atinoam&rica#
*a'la 21
Ind!cadore econ%m!co y oc!ale #ara Guatemala
)IP per C(pita en 8$TU 1,>7#1
Esperan=a de vida al nacer (a,os) >7
Tasa de mortalidad de lactantes (por cada mil vivos) 71
Tasa de mortalidad de menores de < a,os (por cada mil vivos) <"
Tasa de al-a'etismo de adultos >@#+M
M Nogares sin acceso a agua pota'le 7!#!M
M )o'lacin sin acceso a servicios de salud 7*M
M )o'lacin sin acceso a saneamiento '(sico 1+M
U$egEn la $ecretara E6ecutiva del Conse6o ?onetario Centroamericano#
;uente0 ENC:QI "***, In-orme de /esarrollo Numano "***
A pesar de la realidad de nuestro pas, el derec2o de todos los guatemaltecos a la
seguridad alimentaria 2a sido utili=ado por algunos grupos para 6usti-icar la necesidad de
implementar una re-orma agraria, situacin .ue podra llevarnos a generali=ar cultivos de
su'sistencia como el ma= y el -ri6ol, lo cual no solucionara el pro'lema de la po're=a#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 71
/e una manera m(s constructiva, varias organi=aciones 2an planteado sus propuestas de
desarrollo rural# ?IN8%8A 2a 2ec2o una la'or de identi-icacin de los principales aspectos
de dic2as propuestas, pero -alta un acercamiento de estos grupos, con miras a lograr una visin
consensuada del tema#
0.3 Etrateg!a de dearrollo rural
)ara enmarcar la direccin de las acciones .ue el go'ierno de'e impulsar, a -in de
solucionar la pro'lem(tica agraria, es imprescindi'le de-inir una estrategia de desarrollo rural
para %uatemala# No se puede pasar por alto la importancia .ue tiene la agricultura en la
economa del pas, ra=n por la cual el aumento de la productividad en el agro y la adicin de
mayor valor a nuestros productos agrcolas son, en el corto y mediano pla=o, las me6ores
opciones para desarrollar el (rea rural y reducir la po're=a# 4a actividad agrcola -ormal
contri'uye a la generacin de un "+M de la produccin nacional, del >!M de las divisas .ue
ingresan al pas y del <*M del empleo#
El a,o "**" el go'ierno ela'or una estrategia de desarrollo rural 'asada en die= puntos0
1) seguridad 6urdica de la tierra, ") acceso a la tierra, +) acceso a innovaciones tecnolgicas,
7) -uncionamiento de los mercados, <) desarrollo de actividades productivas no agropecuarias,
>) me6oramiento de la capacidad local para prestar servicios, @) in-raestructura de apoyo a la
produccin, !) me6oramiento del nivel educativo de la po'lacin, ) me6oramiento de la salud
y 1*) conservacin del medio am'iente# Esta estrategia no 2a sido presentada o-icialmente#
*a'la 22
;!!one en cuanto al acceo a la t!erra
Di/ere83ia4 e8tre la4 :i4io8e4 de la4 di4ti8ta4 5ro52e4ta4 de de4arrollo
r2ral 5la8teada4 e8 32a8to al a33e4o a la tierra%
$E%E)4AN )rioridad a entrega de tierra por parte de ;:NTIERRA$#
CN:C Re-orma agraria integral, a trav&s de mecanismos de eBpropiacin y
con-iscacin de tierras#
C(mara del Agro 4a tierra no es un -in en s misma, sino un medio para producir ri.ue=a#
CACI; )romover un mercado -inanciero rural para -ortalecer el mercado de
tierras#
?A%A ;:NTIERRA$, como -acilitador del acceso a la tierra, mediante el
-inanciamiento acompa,ado de proyectos de reinversin, capacitacin y
asistencia t&cnica#
I)E$ Regulari=acin y mercado#
;uente0 ?inugua ("**")
7"
1. E/*7DIO DE C,/O/
Tratando de documentar las eBperiencias de las personas 'ene-iciadas por los programas
de reparto de tierras, se visitaron algunas comunidades en la costa sur# A partir de lo
o'servado durante estas visitas, vistas sus similitudes, se decidi entrevistar a directivos de los
)atrimonios Agrarios Colectivos C)ACC .ue -uncionan en las comunidades Candelaria
Fol2uit= (en &sta 2ace unos a,os se constituy una Empresa Campesina Asociativa CECAC, en
la cual slo participan poco m(s de la mitad de los integrantes del )AC original y sus
descendientes) y 4as ?ercedes# $e trata de dos -incas entregadas por el INTA a los
campesinos a principios de la d&cada de los oc2enta#
En las comunidades de la costa sur, .ue se 2an originado a ra= de los programas de
entrega de tierras, se puede apreciar el su'desarrollo en .ue viven sus 2a'itantes# El cultivo
m(s popular es el ma=# 4lama la atencin el a'andono en el .ue se encuentran algunas
propiedades# )or e6emplo, 'uena parte de las tierras de la comunidad agraria Nueva Ca6ol(,
recientemente entregadas, no est(n siendo aprovec2adas# El a'andono de estas tierras no
re-uer=a el argumento de .ue los campesinos necesitan tierra para producir#
En las -incas donde se reali=aron las entrevistas los resultados -ueron similares0 los
modelos de distri'ucin de tierra parecen 2a'er -racasado, ya .ue las condiciones de po're=a y
su'desarrollo persisten#
1.1 Candelar!a 4ol5u!t3
4a -inca Candelaria Fol2uit= est( en el municipio de Nuevo $an Carlos, Retal2uleu#
Antes de ser otorgada a los campesinos, era una -inca nacional, mane6ada por el INTA# 4os
'ene-iciarios originales -ueron los tra'a6adores o colonos de la misma, .ue suma'an 7>>
-amilias# )ara pagar la -inca, los 'ene-iciarios se organi=aron en un )atrimonio Agrario
Colectivo, el cual contra6o una deuda con el estado por G+1",>>@#!<, .ue, aun.ue pactada a un
pla=o de veinte a,os, -ue cancelada en tres#
/e'ido a numerosos pro'lemas, .ue derivaron en el de'ilitamiento de la organi=acin
comunitaria, en 1 alrededor de la mitad de sus integrantes decidieron -ormar una Empresa
Campesina Asociativa, a la .ue se 2an ido sumando otras personas#
No 2a 2a'ido mayor disidencia en cuanto a los 'ene-iciarios originales# $e conocen
algunos casos de 'ene-iciarios .ue 2an vendido parte de sus parcelas, pero slo alrededor de
"* de ellos 2an vendido totalmente sus derec2os# $lo unos 1* 2an incrementado la eBtensin
original# Cada -amilia reci'i una parcela de "!#< cuerdas (1#@! m=)#
4a -inca cuenta con in-raestructura para el 'ene-iciado del ca-& y la generacin de
energa el&ctrica, introducida por sus antiguos due,os, de origen alem(n, a la cual no se le 2a
dado un mantenimiento adecuado# %racias al apoyo del ;I$, el ?A%A y la 8nin Europea,
2ace tres a,os se instal una nueva ma.uinaria para el despulpado del ca-&, la cual aEn no
-unciona, por.ue le -alta un dispositivo el&ctrico# /e'ido a la 'a6a en los precios del ca-&,
recientemente se 2an multiplicado las (reas cultivadas con 'anano, pl(tano, pi,a y limn# En
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 7+
sus 'uenos a,os, los comuneros llegaron a producir 2asta 1*,*** .uintales de ca-& en
pergamino# El a,o pasado se conta'ili=aron slo +,*** .uintales#
4a -alta de acceso al -inanciamiento es una de las principales .ue6as de los campesinos#
Actualmente cada -amilia mantiene una deuda de G#1,+** con una cooperativa, los cuales
esperan pagar con los ingresos provenientes de la prBima cosec2a# Este dinero les 2a servido
para so'revivir durante estos meses# 4os 'ancos no est(n muy interesados en prestarles,
de'ido a la -alta de ttulos de propiedad para respaldar sus deudas y al incumplimiento de
algunos miem'ros de la comunidad en el pasado#
En cuanto a la comerciali=acin de sus productos, la 8nin Europea 2a o-recido
ayudarlos a encontrar me6ores precios para el ca-& de mayor altura, .ue constituye una
-raccin menor de lo .ue se produce en la -inca# )ara el resto sa'en .ue o'tendr(n precios
muy 'a6os# %eneralmente, los compradores de ca-& llegan a la -inca a ad.uirirlo#
/e'ido a .ue la -inca est( inscrita a -avor de la comunidad, slo es posi'le ceder los
derec2os so're la tierra# Na 2a'ido casos en .ue los 6ueces 2an invalidado la venta de tales
derec2os, para proteger a las esposas y a los 2i6os de los comuneros# En tales situaciones no es
raro .ue los compradores pierdan lo .ue pagaron y .ue los vendedores vayan a parar a la
c(rcel#
4a mayora de los 'ene-iciarios 2an 'uscado tra'a6o en otras -incas o negocios
esta'lecidos en los centros ur'anos, para poder sostener a sus -amilias, ya .ue lo .ue producen
no les alcan=a# )ara o'tener ingresos adicionales, la comunidad remodel la casa patronal con
el patrocinio de personeros de la 8nin Europea y a2ora &sta -unciona como un 2otel#
4os directivos de la ECA son conscientes de .ue es necesario .ue cada uno tenga
escrituras so're su peda=o de tierra, para poder acceder al cr&dito# Consideran .ue tra'a6ar en
grupo es muy di-cil y .ue es necesario de-inir me6or las reglas y sanciones para evitar
comportamientos oportunistas# Adem(s, piden un mayor apoyo del go'ierno en materia de
dotacin de in-raestructura y servicios#
1.2 La Mercede
4as ?ercedes es un )AC u'icado en el ?unicipio de Colom'a, departamento de
Guet=altenango# Esta -inca ca-etalera, de "" ca'alleras, igual .ue la se,alada antes, era
propiedad de alemanes (-ue con-iscada por el estado durante la segunda guerra mundial)#
En 1!1 -ue repartida entre los tra'a6adores y sus descendientes, en total <7< -amilias#
$egEn el Eltimo censo, su po'lacin ascenda a 1+,*** 2a'itantes# Cada 'ene-iciario principal
reci'i +*#< cuerdas (1# m=#), mientras .ue los comuneros eventuales (2i6os de los
'ene-iciarios) reci'ieron 17 cuerdas ( *#!! m=#)#
4os ad6udicatarios contra6eron una deuda de G#"77,1+7#*!, la cual -ue saldada en tres
a,os# Casi todos los 'ene-iciarios originales siguen en el lugar, pero alrededor de la mitad 2an
vendido algunas cuerdas de su terreno# Aun.ue el cultivo del ca-& sigue predominando,
tam'i&n se siem'ra ma=, pl(tano, naran6a y limn# El Eltimo a,o se cosec2aron unos >,7<*
77
.uintales de ca-& en pergamino# En sus me6ores a,os, la -inca lleg a producir 1",***
.uintales#
$egEn los directivos del )AC, el acceso a -inanciamiento es di-cil, de'ido a la -alta de
ttulos de propiedad individual, por lo .ue esperan .ue, como resultado del proceso de
regulari=acin .ue impulsa ;:NTIERRA$, le otorguen a cada uno la escritura de su peda=o#
No o'stante esta restriccin, varias personas 2an vendido parte de su tierra# Incluso se sa'e
.ue algunos miem'ros de la comunidad 2an actuado -raudulentamente, vendiendo varias veces
la misma tierra#
En cuanto a la comerciali=acin del ca-&, antes lo 2acan a trav&s de la organi=acin
comunitariaL luego &sta cay en desuso (cada uno venda su ca-&) y a2ora se est(n
promoviendo la restauracin del 'ene-icio de la -inca y la comerciali=acin por medio del
)AC#
4a organi=acin carece de reglamentos escritos, por lo .ue sus relaciones se 'asan en las
pr(cticas aceptadas por los miem'ros de la comunidad, aun.ue no -altan los con-lictos#
4a mayora de las personas 2an 'uscado un empleo, de'ido a .ue los ingresos
provenientes del cultivo de sus parcelas no les alcan=an para su'sistir# El dinero .ue ganan
emple(ndose en otros lugares es su principal -uente de ingresos, mientras lo .ue o'tienen por
la venta de sus cosec2as es solo complementario# Algunos 2an emigrado a los Estados 8nidos
de Am&rica y envan remesas a sus -amilias#
Aparte de la e6ecucin de algunos proyectos con -inanciamiento del ;I$ consideran .ue
el %o'ierno los tiene a'andonados#
1.3 Pro#!edad colect!6a, #ro#!edad !nd!6!dual y etado de derec5o
Cual.uier an(lisis relativo a los programas de entrega de tierras por parte del estado de'e
considerar el de'ate so're propiedad colectiva -rente a propiedad individual y su relacin con
el estado de derec2o#
/urante su eBistencia, el INTA privilegi la entrega de tierras segEn la modalidad de
propiedad colectiva# ;:NTIERRA$ tam'i&n se 2a inclinado por esta solucin# $in em'argo,
ello 2a generado una serie de pro'lemas para los 'ene-iciarios0 di-icultad para o'tener
cr&ditos, oportunismo, evasin de responsa'ilidades y so'reeBplotacin de los recursos
productivos comunes# Esto Eltimo es evidente en las -incas visitadas# )or e6emplo, la
ma.uinaria de uso comEn est( 'astante deteriorada, ya .ue no se 2a invertido lo su-iciente en
su mantenimiento#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 7<
Recuadro 2
4a tragedia de los comuneros surge de la propiedad comunal# Cada comunero
considera slo su propia situacin y no el e-ecto de sus decisiones so're los dem(s#
4os incentivos individuales llevan a cada comunero a intentar apropiarse de m(s de lo
.ue de'iera si la propiedad -uera individual, ra=n por la cual el recurso productivo
tiende a ser so'reutili=ado#
Resulta o'ligada en este punto una re-erencia al estado de derec2o# El respeto a la
propiedad privada es un elemento esencial para el progreso de los pases# En %uatemala este
se 2a de'ilitado considera'lemente, de'ido al incremento de las invasiones de -incas# Tratar de
entender la Hlgica de las invasionesI no es el o'6etivo de este documento# $in em'argo, se
de'e recalcar .ue, mientras no se respeten los derec2os de propiedad y algunos grupos vean
las invasiones de -incas como una -orma e-ectiva de o'tener respuesta a sus demandas, la
-r(gil esta'ilidad del pas corre un serio peligro#
1." La t!erra, un med!o, no un .!n
4a concentracin de la tierra no de'era considerarse como el nEcleo central de la
pro'lem(tica agraria en %uatemala, puesto .ue la tierra es un medio, no un -in en s misma# El
pro'lema -undamental es la po're=a, especialmente en el (rea rural# 4a eBperiencia demuestra
.ue 'asar una estrategia de desarrollo rural en una poltica de distri'ucin de la tierra tiene
grandes limitaciones y costos nada desprecia'les#
8n re.uisito imprescindi'le para tener &Bito en lo propio, es la empresarialidad, .ue no
viene apare6ada con la tierra .ue reci'en los campesinos# En algunos casos &sta puede
HcultivarseI, en otros no# Adicionalmente, la capacitacin nos permite aprender a mane6ar
me6or nuestras empresas# No o'stante lo se,alado, la mayora de los programas dan por
sentado .ue los campesinos pueden asumir e-ica=mente un rol empresarial, lo cual es un error#
&. CONCL7/IONE/
Lo e.uer3o !nt!tuc!onale #ara reol6er el #ro'lema agrar!o 5an aumentado# A
partir de la -irma de los acuerdos de pa=, se 2an creado m(s de siete instituciones pE'licas u
organi=aciones cuya -inalidad es apoyar los es-uer=os para reducir la pro'lem(tica agraria,
desde di-erentes perspectivas0 -inanciamiento para la compra de tierras, proyectos de apoyo y
sistemas de riego, ela'oracin del catastro, resolucin de con-lictos, instancias de
participacin de la sociedad civil y otros# $in em'argo, de'ido a la -alta de un planteamiento
estrat&gico y a la escasa coordinacin de estos es-uer=os, los resultados son poco visi'les#
Adicionalmente, la creacin de muc2as de estas instituciones no 2a surgido en un marco legal
adecuado, por lo .ue las mismas 2an tenido .ue a-rontar restricciones importantes para
reali=ar su la'or#
Gran #arte del #a$ 5a !do re#art!do de acuerdo con d!.erente #rograma
gu'ernamentale. $egEn las estadsticas gu'ernamentales, la cantidad de tierra distri'uida
2asta el a,o "***, al amparo de los di-erentes programas estatales, suma'a m(s de +#+
7>
millones de 2ect(reas, lo cual e.uivale a un +*M de la eBtensin del territorio nacional, a un
!"M de la eBtensin ocupada por -incas, segEn el tercer censo agropecuario reali=ado en 1@,
y a un >"M de la super-icie territorial ocupada por -incas, segEn un estudio reciente del
)rograma de Naciones 8nidas para el /esarrollo C)N8/C, ela'orado a partir de la Encuesta de
Condiciones de Qida del "***#
1<
Estos datos de'eran re-le6arse en la in-ormacin estadstica so're la tenencia de la tierra
en %uatemala, especialmente de la .ue se espera sea o'tenida a partir del cuarto censo
agropecuario previsto para mayo del "**+, aun.ue se reconoce .ue, de'ido a pro'lemas de
inseguridad, podra 2a'er descon-ian=a en las personas para contestar las preguntas del censo,
por lo .ue -inalmente la me6or respuesta a esta interrogante se o'tendr( a partir de un catastro
'ien ela'orado#
Lo #rograma de entrega de t!erra no 5an !do e6aluado# El o'6etivo de los
programas de distri'ucin de tierras a los campesinos de'e ser proveerles de un medio para
o'tener ingresos, a -in de .ue puedan me6orar sus condiciones de vida#
1>
$in em'argo,
ninguno de estos programas 2a sido evaluado a la lu= de estos o'6etivos# )ero, adem(s, 2a
2a'ido casos en .ue los o'6etivos no 2an sido claros, y otros en los .ue se 2an con-undido los
-ines y los medios# )or e6emplo, algunos de los programas 2an tenido como o'6etivo la
coloni=acin de vastas eBtensiones territoriales, como en el caso de )et&n, mientras .ue el
o'6etivo de otros 2a sido desconcentrar la tenencia de la tierra de un nEmero limitado de
propietarios#
A pesar de .ue se carece de in-ormacin para llevar a ca'o una evaluacin eB2austiva de
estos programas, 2ay algunos indicios de .ue los resultados de los mismos no son alentadores#
8na visita a varias de las -incas distri'uidas permite apreciar .ue las condiciones de po're=a
su'sisten y .ue no 2a 2a'ido mayores inversiones de capital en estas propiedades# 4a mayora
mantienen cultivos de su'sistencia de 'a6o valor, o sem'rados .ue no 2an sido renovados en
muc2os a,os#
No o'stante, tam'i&n eBisten evidencias de algunas eBperiencias eBitosas
1@
, .ue valdra
la pena anali=ar, con miras al -uturo de los programas de distri'ucin de tierras# En todo caso,
de'e 2a'er claridad respecto a .ue un programa de reparto de tierras puede ser -acti'le solo si
-orma parte de una estrategia integral de desarrollo rural#
1<
Eduardo Paumeister# El Acceso a la Tierra0 Continuidad y Cam'io# Consultora encargada por el )N8/ para
el In-orme Nacional de /esarrollo Numano "**"0 H/esarrollo Numano, ?u6eres y $alud#I
1>
El Acuerdo $o're Aspectos $ocioeconmicos y $ituacin Agraria indica .ue Hla trans-ormacin de la
estructura de la tenencia y el uso de la tierra de'e tener como o'6etivo la incorporacin de la po'lacin rural al
desarrollo econmico, social y poltico, a -in de .ue la tierra constituya, para .uienes la tra'a6an, 'ase de su
esta'ilidad econmica, -undamento de su progresivo 'ienestar social y garanta de su li'ertad y dignidad#I )or su
parte, uno de los considerandos de la 4ey del ;ondo de Tierras se,ala .ue Hgrandes sectores de la po'lacin
guatemalteca, particularmente los pue'los indgenas, est(n integrados por campesinos y campesinas sin tierra o
con (reas insu-icientes, lo .ue les di-iculta el acceso a me6ores condiciones de vidaI#
1@
Como el de un grupo de comunidades en la costa sur, .ue incluye a 1,*** -amilias, las cuales se unieron para
con-ormar la empresa Agrcola Comercial )roductos de la )a=, $ociedad Annima, con el o'6eto de
comerciali=ar sus productos#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 7@
En general, no eBisten indicadores de desempe,o .ue permitan monitorear los logros de
las estrategias y polticas orientadas a resolver los pro'lemas del agro guatemalteco, de tal
manera .ue se puedan vincular insumos con resultados#
En cuanto a la po're=a, son recientes los es-uer=os para medirla de una manera
consistente# Entre 1! y el "***, el porcenta6e de la po'lacin con ingresos menores a 8$T1
dlar por da, a6ustado por la paridad del poder ad.uisitivo ())A), se redu6o de "*M a 1>M
1!
,
pero no es posi'le identi-icar los -actores .ue incidieron en esta reduccin de la po're=a#
Resaltan la mayor po're=a a'soluta y relativa del pas en el (rea rural
1
, por lo .ue es
imprescindi'le una revisin de las estrategias, polticas y programas de desarrollo rural# Estas
estrategias, polticas y programas de'en ser co2erentes con el o'6etivo del desarrollo y el
concepto de competitividad# )or lo tanto, de'e incluir aspectos de educacin, capacitacin,
salud (especialmente prevencin de en-ermedades) re.uerimientos de in-raestructura y
promover las condiciones para .ue 2aya su-icientes empleos 'ien remunerados# Lo
cam#e!no no a#!ran a tener t!erra #or mera re!6!nd!cac!%n, !no #orKue deean 6!6!r
meCor, #ara lo cual nece!tan aumentar u !ngreo# $i esto se resuelve -avora'lemente,
seremos testigos de una reduccin signi-icativa de la presin por la tierra y de los con-lictos
sociales originados en el agro# El papel de las polticas pE'licas para o'tener estos resultados
es -undamental#
En $nte!, lo #rograma de re#arto de t!erra no on la oluc!%n a la #o're3a en
Kue 6!6en muc5a #erona, #ero, !m#lementado adecuadamente, dentro de una
etrateg!a de dearrollo rural, #ueden er una o#c!%n #ara Ku!ene t!enen una genu!na
6ocac!%n de tra'aCar en la agr!cultura#
9a 5a'!do ecao a6ance en la de.!n!c!%n de lo derec5o de #ro#!edad# En
relacin con los es-uer=os para resolver los pro'lemas del agro guatemalteco, una de las
recomendaciones .ue se 2a -ormulado repetidamente es .ue los mismos de'en partir de una
concepcin adecuada del rol .ue de'en 6ugar los derec2os de propiedad, pues el desarrollo
agrcola est( supeditado a la vigencia y respeto de la propiedad privada# )ara tra'a6ar la tierra,
invertir en ella y 2acerla producir al m(Bimo, de una manera sosteni'le, de'e eBistir seguridad
en la tenencia de la tierra# $in em'argo, en la mayora de los programas no se le 2a dado a
este asunto la importancia .ue merece, lo cual 2a conducido al a'andono de las tierras o a
rendimientos por de'a6o del promedio# $egEn estudios reali=ados por el Instituto 4i'ertad y
/esarrollo del )erE, se estima .ue en los pases latinoamericanos m(s del *M de la propiedad
rural y el <*M de la propiedad ur'ana no est( protegida por ttulos -ormales de propiedad# 8n
estudio reali=ado por la AI/ se,ala .ue en 1* en la ciudad de %uatemala el @*M de la
po'lacin no posea un ttulo de propiedad so're la tierra#
"*
No o'stante, en nuestro pas no se
2a implementado ningEn programa espec-ico para resolver esta situacin# $e 2a avan=ado en
la apertura de agencias adicionales del Registro de la )ropiedad Inmue'le y en me6orar los
sistemas de registro, pero estos cam'ios son insu-icientes#
1!
$egEn el In-orme Nacional de /esarrollo Numano, %uatemala0 /esarrollo Numano, ?u6eres y $alud "**"#
1
Idem#
"*
CIEN, Temas )E'licos No# !, a'ril 1<#
7!
8n corolario de lo anterior es .ue las eBigencias de tierra de'en estar enmarcadas en el
r&gimen legal, ya .ue, de lo contrario, en lugar de avan=ar en la solucin de los pro'lemas del
pas, se de'ilita el estado de derec2o y el respeto a la propiedad privada, con las
correspondientes consecuencias negativas para todos# Esto implica .ue, mientras se siga dando
tr(mite a las solicitudes de tierra de las comunidades .ue 2an tomado medidas de 2ec2o, como
la invasin de -incas, las personas ver(n en &stas un recurso legtimo y e-ectivo para presionar
al go'ierno, lo cual es un caldo de cultivo para nuevos con-lictos# 4as consecuencias del
deterioro del estado de derec2o y del incremento de los con-lictos son la reduccin de la
inversin y el crecimiento econmico, elementos necesarios para com'atir la po're=a#
Tierra, del mito a la realidad
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales ACIENA 7
H!'l!ogra.$a
A$IE$, Ten e ncia y 8 s o de la Tierra, %uatemala, 1<#
AQANC$:, ) o r lo s C a mi n o s d e l a $o ' revi v e n c i a C a m p esin a, Cuadernos de Investigacin 1"
y 1+#
Poston Institute -or /eveloping Economies, An( li sis de l a s Condic ion e s EB is t e n tes en
;:NTI E R R A $, Noviem're "**1, pp"*#
CEE$, V4a )ri v ati=aci n , 8 n a :por t uni d ad W , %uatemala 1"#
CIEN, El ? i to d e la Re -or m a A g rar ia, %uatemala, 1!#
CIEN, Temas )E'licos No# !, $ olu c io n es al ) ro ' le m a de la T ierr a, %uatemala 1<#
C:NTIERRA, ?emor ia d e 4a'or es "*** C"**1 #
Nern(nde= de Alarcn, Rosalinda, )r o 'l e m( t ica d e la Tierra R e c la m a $ o lu c io ne s E-e c ti v as,
%uatemala, "***#
INE, Cen so Ag rop ecua rio d e 1@#
INE, C e n s o de p o' l ac in 1 7 #
INE, Encues t a N a cional de $ a lud ?aterno In -a ntil 1!C1 #
INE, E n c u es t a d e Con di c i ones d e Qi d a "* ** #
IN;:R)RE$$ Centroam&rica, )r o' le m ( t ic a de la Tierra re c l ama s o lu cio n es e -e c ti v as#
Cuadernos de Investigacin Interactiva#
?IN8%8A, El / e ' a t e so're la ) o l tica d e / e sarr o llo R u ral en % u ate m a la 0 A v an c es entre
o ct u' re de "*** y a'ril de " * * " , %uatemala, "**"#
?IN8%8A, $it ua c in de l os Co m p ro m i s o s R e l a t iv o s a la Tier ra en los A c u e rdos de )a = ,
In-orme de Qeri-icacin, "**1#
?IN8%8A, $i tu a c in d e lo s C o m pr o m isos R e l a t iv os al / e sa rr ol lo R u ral y Re c ur s os
Na turales, In-orme de Qeri-icacin, "**1#
)rograma de Estudios para el /esarrollo Rural, El Cat a st ro 0 Inst ru m e nto para el /es a rro llo
Nacional, %uatemala, "**1#
)rograma de Naciones 8nidas para el /esarrollo, In -or m e N a c io n al de / e s a r rol lo N u m an o,
"*** y "**"#
<*
$c25eigert, T2omas y Ronald $troc2lic, 8 na Eva luacin Inter m edia de lo s ) rogra m a s de
?ercado de Tierr a s de ;8N /A C E N , IN T A y A N ACA? ) R: e n % u ate m ala, 8niversidad de
1isconsinC?adison, 1"#
$andoval, 4eopoldo, El )ro'l ema Ag rario en %uat emal a0 evo luci n y :p cion es#
$istema de Naciones 8nidas en %uatemala, In -o rm e d e / e sarr o llo N u m a no " * * 1 #
8T9C)R:TIERRA, 4i' ros de C a ta st ro, ) u' li c a c i o nes C a ta s tr a l es, %uatemala, ;e'rero del
"**"#
8T9C)R:TIERRA, R e g istro )royectos d e Catas tro In -or m e en e ro "**"#