INDGENAS: CMO PERDER LA TIERRA LEGALMENTE

Por: Mayela Snchez - julio 22 de 2014 - 0:00 INVESTIGACIONES, Investigaciones especiales,

Mxico.

Hasta ahora, la consulta es el nico mecanismo legal al que los pueblos indgenas pueden
recurrir para proteger sus tierras ante la explotacin de recursos naturales. Sin embargo, pese a
que est planteada slo en convenios internacionales, esta herramienta puede ser un arma de
dos filos. Tal y como se est avalando en la Reforma Energtica con la Ley de Hidrocarburos en
la que se establece la realizacin de la consulta, pero tambin el beneficio para los gobiernos y
empresas privadas. La consulta puede ser un arma de doble filo, pues as como ha sido
invocada por las comunidades afectadas por los megaproyectos, tambin puede ser usada por
las empresas que los impulsan. Foto: Cuartoscuro Ciudad de Mxico, 22 de julio (SinEmbargo).
Vigente desde 1991, el mecanismo de consulta est siendo cada vez ms socorrido por los
pueblos indgenas como una forma de defender sus derechos ante la creciente explotacin de
los recursos naturales en sus territorios, a travs del desarrollo de presas, carreteras, parque
elicos, y extracciones mineras, seala el abogado especialista en asuntos indgenas Francisco
Lpez Brcenas. Sin embargo, advierte, la consulta puede ser un arma de doble filo, pues as
como ha sido invocada por las comunidades afectadas por los megaproyectos, tambin puede
ser usada por las empresas que los impulsan, a fin de legitimarlos. La consulta de los pueblos
indgenas es un mecanismo amparado en convenios internacionales; a nivel nacional no existe
una legislacin al respecto. Sin embargo, sta tiene un atisbo en la incorporacin de otra norma:
la Ley de Hidrocarburos, que establece la realizacin de las consultas a comunidades que seran
afectadas por el desarrollo de proyectos de explotacin de hidrocarburos en el subsuelo. La
propuesta de ley plantea que quienes convoquen a estas consultas sean tanto las autoridades
como las empresas interesadas en el desarrollo de proyectos. Lo que plantean es gravsimo
porque en principio plantean que s quisieran que hubiera consulta, pero otra vez dicen que la
har el gobierno y las empresas, o sea no puede entrar una empresa [a hacer la consulta] si
apenas van a decidir si entra o no. Cmo metes a una empresa? Lo que trata de hacer es
bajarle el alcance de los tratados, considera Lopez Brcenas. Qu va a pasar? Que va a haber
un problema de competencias, va a haber una contradiccin entre la Constitucin y los tratados
y lo que diga la ley. Evidentemente las empresas van a querer ir con lo que diga la ley y los
pueblos van a querer ir con la Constitucin. Tcnicamente en una contradiccin debera
prevalecer la Constitucin y los tratados, pero vamos a ver qu dicen los juzgados federales. El
sustento de la figura de la consulta es el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), que el gobierno mexicano ratific desde 1991. El Convenio reconoce que los
pueblos indgenas tienen derecho a ser consultados por los Estados sobre cualquier decisin que
les afecte. En Mxico, existen algunos casos emblemticos de pueblos indgenas que han
invocado su derecho a ser consultados, como son el de los Yaquis en Sonora, los Cucap en Baja
California, los Mayas en Campeche, los Rarmuris en Chihuahua, o los Mephaa en Guerrero.
Cada uno de ellos ha transitado por un camino distinto en su lucha porque se respete su
derecho a la consulta, pero si algo tienen en comn esos pueblos es que todos han esgrimido
su derecho a la consulta sobre actos ya consumados, apunta Lpez Brcenas. Eso, de entrada,
contraviene una de las caractersticas que debe tener la consulta: hacerse de forma previa a la
ejecucin de los proyectos que van a afectar a las comunidades, de acuerdo con lo estipulado
en el Convenio 169 de la OIT. Otros requisitos que debe cumplir la consulta es hacerse segn
los mecanismos normativos de los pueblos y a travs de sus instituciones, realizarse de buena fe,
y con el objetivo de llegar a acuerdos. El convenio de la OIT tambin estipula que quien debe
convocar a la consulta es la autoridad que va a ejecutar el acto, lo que no significa que el
gobierno tenga la facultad de determinar cmo se va a realizar, pues esa es potestad de los
pueblos, aclara Lpez Brcenas, autor del libro El Derecho de los Pueblos Indgenas en Mxico a
la Consulta. Es ah donde se dan las primeras distorsiones de este mecanismo, pues por un lado
el gobierno ha tratado de conferir la facultad de organizar la consulta a las empresas
involucradas; y por otra parte, al estarse exigiendo sobre actos consumados, tanto las empresas
como el gobierno tratan de llevar a cabo las consultas lo mas rpido posible, aun si eso vulnera
los mecanismos propios de las comunidades. Puede llevar mucho tiempo, puede llevar muchos
recursos que nadie prev, y las empresas y el gobierno quieren ejecutar rpido y se vuelve un
problema para ellos, un problema econmico, explica el abogado. El hecho de que la consulta
sea socorrida por los pueblos indgenas recientemente no es casual. Carolina Hernndez Nieto
dice que la figura se ha reivindicado en los ltimos aos por dos razones: por un lado porque
con la reforma constitucional de 2011, que incorpor al artculo 1 de la Constitucin la
obligatoriedad de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, el cumplimiento
del Convenio 169 de por s ratificado por Mxico se hace exigible. Por otra parte, a partir del
sexenio de Felipe Caldern Hinojosa (2006-2012), ha habido un aumento en el nmero de
concesiones para el desarrollo de megaproyectos, y stas suelen darse en territorios con
comunidades indgenas, seala Hernndez Nieto. Es como el boom del extractivismo y la
permanencia del Derecho internacional. Yo considero que es a partir de estos dos fenmenos
que nace el tema de la consulta en territorio indgena, dice la egresada de la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) , e integrante de un grupo
de investigacin sobre el derecho a la consulta en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la
UNAM. Desde hace tres aos, ese grupo desarrolla la investigacin El derecho fundamental a la
consulta previa de los Pueblos Originarios frente a los megaproyectos de inversin, en un
contexto de exclusin y destruccin ambiental, bajo la coordinacin del investigador Rodrigo
Gutirrez Rivas. En el sexenio de Felipe Caldern Hinojosa se dio un boom en la construccin
de megaproyectos. Foto: Cuartoscuro LA SCJN, CHERN Y LOS YAQUIS Las experiencias de las
comunidades indgenas en Mxico que han exigido su derecho a la consulta han sido variadas;
quiz los casos que mejor reflejen esa diversidad son el de los comuneros de Chern y el de la
tribu Yaqui en Sonora. Ambos han llegado a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN),
mximo rgano del Poder Judicial en el pas, y han sentado precedentes importantes, seala
Lpez Brcenas. En el primer caso se trat de la exigencia de la comunidad de Chern,
Michoacn, de que el Congreso estatal les consultara previamente la elaboracin de leyes, lo que
implicaba reconocerlos como municipio indgena. La Corte fall a favor de los comuneros y
reconoci, por primera vez, la existencia de un municipio indgena. La SCJN tambin aval la
exigencia de los Yaquis de ser consultados sobre la construccin y operacin del Acueducto
Independencia, una obra impulsada por el gobierno estatal que se concesion sin consultarles, a
pesar de que su derecho al agua sera afectado. Aunque la Corte dio la razn a los Yaquis y
pidi a la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnat) reponer el
proceso de consulta e invalid la Manifestacin de Impacto Ambiental (MIA) que respaldaba la
operacin del Acueducto, permiti que sta siga operando mientras se desarrolla el proceso de
consulta a los Yaquis. El que la obra que motiv el reclamo de los Yaquis contine operando no
es el nico problema para la comunidad, ya que tambin el proceso de consulta que est
llevando a cabo la Semarnat avanza con problemas, dice Alejandra Leyva Hernndez, tambin
integrante del proyecto sobre derecho a la consulta y quien forma parte de la Misin Civil de
Observacin del proceso de consulta de los Yaquis. Actualmente el proceso de consulta est en
su etapa informativa, por lo que la Semarnat tiene la obligacin de informar a la comunidad
Yaqui sobre los alcances y riesgos del proyecto. Leyva Hernndez seala que la dependencia
slo entreg a las autoridades Yaquis un disco compacto con informacin muy tcnica, as como
con la MIA que la Corte ya haba desechado, y un trptico informativo. Lo anterior, seala,
constituye informacin culturalmente inadecuada, ya que no contempla las limitaciones
tecnolgicas que pudiera tener la comunidad, ni les proporciona la informacin en su lengua ni
pone a su disposicin a una autoridad que comparezca para explicarles la informacin tcnica ni
resolver sus dudas. Adems, no les brind informacin relevante como el estudio sobre el
impacto ambiental en reas Naturales Protegidas, ni un estudio para saber si hay disponibilidad
de agua, dice Leyva Hernndez. Organizaciones civiles han denunciado criminalizacin de la
Tribu Yaqui. Foto: Francisco Caedo, SinEmbargo REGULAR LA CONSULTA: NECESIDAD O
RIESGO? Adems del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa a las comunidades indgenas es
un derecho que tambin ha reconocido la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) y que est contenida en la Declaracin de los Pueblos Indgenas de la Organizacin de
las Naciones Unidas. Sin embargo, la legislacin mexicana no la ha recogido de una forma tan
completa como lo establecen los estndares internacionales, dice Leyva Hernndez. En el ao
2010, se present una iniciativa de ley sobre la consulta previa, pero sta finalmente no
prosper. Hernndez Nieto considera que s es necesario que el Estado tenga un mecanismo
para instrumentar cmo debe realizarse la consulta, para garantizar que sta se vinculante y
aplicable a todas las dependencias involucradas en la aprobacin y ejecucin de proyectos de
desarrollo, como la Semarnat, la Secretara de Economa, la Secretara de Agricultura, Ganadera y
Pesca (Sagarpa), o la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT). Yo creo que hasta que
no se tenga un proyecto que permita vincular y hacer obligatorio el derecho a la consulta y que
te muestre cmo hacerlo, van a surgir muchas consultas, pero van a ser largas, que no van a
suspender [las obras], y que al final cuando haya una resolucin, as sea negativa, [los proyectos]
la van a estar ah, expresa. La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
(CDI) cuenta con un protocolo sobre cmo llevar a cabo una consulta, pero el abogado Lpez
Brcenas considera que dicha instancia no tiene atribuciones para establecer una normativa. A
decir de Lpez Brcenas, no es necesario que exista una legislacin nacional respecto a la
consulta, pues bastara con que se respetara el convenio de la OIT, ya que el reconocimiento
que la reforma constitucional de 2011 le dio a los instrumentos internacionales es suficiente para
hacer que ste sea exigible. Yo creo que son argucias legales de qu hacer frente a una
situacin. No creo que sea la falta de ley, sino ms bien el tipo de intereses que podran
afectar, dice. Los tres entrevistados coinciden en que se trata, ante todo, de un tema de
voluntad poltica por parte de las autoridades. A decir de Lpez Brcenas, stas han estado ms
orientadas a favorecer los intereses de las empresas. Tanto el abogado especialista en temas
indgenas como Hernndez Nieto y Leyva Hernndez advierten que la consulta puede ser un
arma de doble filo, pues as como puede ser invocada por las comunidades para defender sus
recursos, puede ser esgrimida por las empresas para legitimar sus proyectos, haciendo uso de
mecanismos como la coaccin de integrantes de la comunidad o mediante consultas amaadas,
sealan. LA LUCHA POR EL DERECHO A LA CONSULTA Los Rarmuris en Chihuahua, forman
parte de los casos emblemticos de pueblos indgenas que han invocado su derecho a ser
consultados. Foto: Cuartoscuro La legislacin internacional que ampara la consulta de las
comunidades indgenas reconoce el derecho al territorio que stas tienen. Sin embargo, la
territorialidad es un concepto que abarca no slo el suelo y sus recursos, sino el impacto que
stos tienen en la cultura y la identidad de las comunidades, explica Hernndez Nieto. Incluso la
CIDH ha dicho que el sentido de propiedad de los pueblos no es econmico, sino cultural, de
modo que cualquier afectacin sobre su cultura impacta en su propiedad. Bajo esta ptica, las
modificaciones al medio ambiente, la destruccin de lugares sagrados, o los cambios en la forma
en que utilizan los recursos naturales atentan como su posibilidad de verse como pueblos, dice
Lpez Brcenas. En esencia esto es lo que han defendido las comunidades que han invocado su
derecho a la consulta como la nica herramienta que tienen a la mano frente a la puesta en
marcha de proyectos que les afectan en su territorio y su forma de vida. Se trata de experiencias
cuyas resoluciones han avanzado en direcciones dismiles. Estos son algunos casos emblemticos
de pueblos que han invocado su derecho a la consulta y el cauce que ha seguido cada una de
esas luchas: HUETOSACHI, CHIHUAHUA En marzo de 2012, la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin resolvi amparar a la comunidad Rarmuri de la comunidad de
Huetosache, en el municipio de Urique, Chihuahua, la cual se quejaba de que el proyecto
turstico Barrancas del Cobre afectaba tierras que, aunque no eran de su propiedad, ocupaban y
utilizaban. La Corte orden que se creara un Consejo Consultivo Regional referente al rea de
influencia del Fideicomiso Barrancas del Cobre, en el que participara la comunidad indgena, a
fin de garantizar que fueran tomados en cuenta en la planeacin y acciones del proyecto
turstico que les afectaban. Hasta la fecha, esta resolucin sigue sin cumplirse, seala Lpez
Brcenas. INDGENAS CUCAPS DE BAJA CALIFORNIA En 1993 un decreto presidencial cre la
Reserva de la bisfera Alto Golfo de California y declar como rea Natural Protegida al Delta
del Ro Colorado, en Baja California, rea de influencia del pueblo Cucap y donde
histricamente ha pescado. Ello devino en dificultades para la comunidad, dado que se limit la
pesca de la curvina golfina. La pesca es una actividad histrica de los Cucaps y su medio de
subsistencia. Los Cucaps se han quejado de que nunca fueron consultados para decidir sobre
sus recursos y su territorio, y desde hace 21 aos han peleado, a travs de la resistencia y por
instancias jurdicas, para defender sus derechos. Apenas el pasado 23 de mayo, autoridades de la
Segob, la Sagarpa y dirigentes Cucap acordaron realizar una consulta sobre la modificacin del
decreto presidencia. Dicha consulta deber finalizar antes del inicio de la temporada de pesca de
2015, es decir antes de febrero del ao entrante; parte de los acuerdo fue que no se realizara
una consulta sin que el protocolo de sta sea avalado por los pescadores Cucap. SAN MIGUEL
DEL PROGRESO-JBA WAJIN, GUERRERO El 15 de julio de 2013, la comunidad Mephaa de San
Miguel del Progreso-Jba Wajin interpuso una demanda de amparo contra la entrega de dos
ttulos de concesiones mineras, que abarcan casi el 84 por ciento de su territorio, toda vez que
desde 2011 haba acordado no permitir actividades de exploracin y explotacin minera. El 12
de febrero de 2014, el Juez Tercero Auxiliar de la Sptima Regin, con sede en Acapulco,
resolvi que la entrega de esas concesiones haba violado los derechos de la comunidad al
haberse hecho sin consultarle. Sin embargo, el gobierno federal impugn la resolucin judicial.
Mediante un recurso de revisin presentado el 13 de marzo pasado por la Secretara de
Economa, el gobierno seal que tratndose de concesiones mineras no aplica el derecho a la
consulta. A su vez, el pueblo afectado interpuso un recurso de revisin para que se analice la
inconstitucionalidad de la Ley Minera. El 24 de junio pasado, este recurso fue admitido en el
Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigsimo Primer Circuito
Judicial, con sede en Acapulco. La comunidad tambin busca que la Corte revise el caso y
analice, por prima vez, si la Ley Minera es constitucional y compatible con los tratados
internacionales en materia de derechos humanos. PAC-CHEN Y CANCABCHN, CAMPECHE El 6
de junio de 2012, la Sagarpa otorg un permiso a la empresa Monsanto para la liberacin al
ambiente en fase comercial de soya genticamente modificada, para la siembra de 253 mil
hectreas en siete estados del pas, incluido Campeche. Las autoridades mayas de las
comunidades de Pac-Chen y Cancabchn, en el municipio campechano de Holpechn, junto con
asociaciones apicultoras de ese estado, presentaron dos amparos contra ese permiso,
argumentando que ni la Sagarpa ni la Semarnat haban realizado una consulta previa, libre e
informada a la comunidad maya para su otorgamiento. Los quejosos sealaron que la siembra
de soya transgnica afectaba la apicultura, considerada por ellos una prctica tradicional, as
como su derecho a un medio ambiente sano, dado el uso de herbicidas y la deforestacin que
implicara la siembra de soya. En marzo de 2014, el Juzgado Segundo de Distrito en Campeche
otorg un amparo a las comunidades contra dicho permiso; el juez determin que los efectos de
su sentencia aplicaban no slo a las dos comunidades quejosas, sino a los ocho municipios
afectados por el permiso en todo el estado. El 14 de abril siguiente, cinco asociaciones de
apicultores de Campeche, agrupadas en el Colectivo Ma OGM, ganaron un nuevo amparo contra
el permiso otorgado a Monsanto, bajo el mismo argumento de que se haba violado su derecho
a la consulta. TETELA DE OCAMPO, PUEBLA En octubre de 2013, la Semarnat autoriz un
permiso de exploracin de oro y plata al Proyecto de Exploracin Espejeras, en el municipio de
Tetela de Ocampo, Puebla. Sin embargo, dicho permiso estaba condicionado, entre otras cosas,
a realizar una consulta previa a las comunidades indgenas que habitan el municipio. Tras darse
a conocer la autorizacin del proyecto, organizaciones indgenas y campesinas defensoras de los
recursos de la Sierra Norte de Puebla, de Veracruz y Chiapas protestaron contra el proyecto y
exigieron a las autoridades de declarara la zona como rea natural Protegida. El pasado 4 de
febrero, la diputada priista Josefina Garca Hernndez present un punto de acuerdo para
exhortar a la Semarnat a que sea ella, como autoridad, la que lleve a cabo la consulta, en lugar
de dejarla en manos de la propia empresa. WIRIKUTA, SAN LUIS POTOS El 28 de septiembre de
2012, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos emiti la recomendacin 56/2012 relativa
a la violacin de los derechos del pueblo Wirrrika por el otorgamiento de concesiones mineras
que el gobierno federal hizo a compaas mineras en su territorio. Entre otros aspectos, la
recomendacin plante que el Estado mexicano est obligado a consultar a los pueblos
indgenas sobre los actos legislativos o administrativos que puedan afectarlos directamente, a fin
de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Si bien esta recomendacin no aporta
elementos nuevos que no estuvieran contemplados ya en el Convenio de la OIT, es relevante
porque reconoce la obligacin del gobierno mexicano de respetar el derecho a la consulta de
los pueblos indgenas.

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