Panorama general de los programas de estabilizacin
Segn se indic en el Captulo 2, los niveles altos de inflacin se dan con mucha ms frecuencia en los pases en desarrollo que en los industriales. Si bien los pases en desarrollo de Amrica Latina han mostrado particular tendencia al sndrome de la inflacin alta, el resto del mundo en desarrollo no ha permanecido inmune. Entre las naciones en desarrollo no solo es usual ver tasas anuales de inflacin de ms de 10% cada ao; en pases en desarrollo de frica y Asia, as como en Amrica, se han dado peridicamente tasas de inflacin que se sostienen a ms de 25% al ao. El cuadro cuadro8.1 resume los episodios de inflacin ms importantes en los pases en desarrollo durante el perodo 196589. En el cuadro se muestran los aos en que la tasa de variacin de los precios internos de un pas excedi el 25%; los pases aparecen por regin geogrfica. Existen casos de alta inflacin en frica, Asia y el Oriente Medio, as como en Amrica. No obstante, el cuadro tambin muestra claramente que, si bien los episodios de alta inflacin en muchos pases en desarrollo son de corta duracin (asociados frecuentemente con cambios extensos relativos al comercio exterior y a la inestabilidad poltica), un pequeo grupo de pases parece haber padecido de alta inflacin crnica (expresin que aparentemente emple Pazos por primera vez en 1972) durante ese perodo. 1 Este grupo incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Ghana, Guyana, Israel, Mxico, Paraguay, Per, Turqua, Uruguay y Zaire. La mayora de estos pases estn en Amrica del Sur, pero la experiencia de la alta inflacin crnica no se limita a Amrica. Se ha utilizado una gran variedad de enfoques para intentar estabilizar la inflacin alta en el mundo en desarrollo. Dichos enfoques se podran clasificar ampliamente como populistas, ortodoxos (de base monetaria y de base cambiaria) y heterodoxos. Los programas populistas se han concentrado en la intervencin directa en el proceso salarios-precios mediante la aplicacin de controles de salarios y precios, sin que necesariamente se acompaen de ajustes de los desequilibrios fiscales subyacentes. Los programas ortodoxos, por el contrario, se han ocupado exclusivamente de rectificar las variables fundamentales. Esos programas se caracterizan por un ajuste fiscal previsto y son de dos tipos. Los programas de base monetaria limitan la tasa de expansin monetaria para que la economa tenga un ancla nominal y utilizan el tipo de cambio para mantener el equilibrio externo. Por el contrario, los programas de base cambiaria usan la vinculacin a un tipo de cambio como ancla nominal. CAPTULO OCHO 266 CUADRO 8.1 Casos de alta inflacin en pases en desarrollo, 1965-89 Pas Ao(s) Pas Ao(s)
frica
Los programas ortodoxos tambin difieren segn la rapidez con que se aplican. En la terapia de shock, el ajuste fiscal se aplica mediante un solo paso, mientras que los programas gradualistas procuran que el dficit fiscal disminuya paulatinamente. El enfoque ms reciente para la estabilizacin es la opcin heterodoxa, la cual combina diversas caractersticas de los dems enfoques: la correccin fiscal, una congelacin de tipo de cambio o una trayectoria preanunciada de tipo cambiario, y polticas de ingresos en forma de controles explcitos de salarios-precios o de contrato social. Este captulo presenta un panorama general de la estabilizacin de la inflacin alta en el mundo en desarrollo 2 y analiza cada uno de los enfoques de estabilizacin por separado. La seccin 8.1 describe la experiencia con los programas populistas.
1979 1977 1975, 1977, 1979 1975-84, 1986-88 1975 1981-82 1974 1974, 1987, 1989 Seychelles 1976-77 Sierra Leona 1984-88 Tanzana 1985-88 Togo 1974 Uganda 1975, 1977-89 Zaire 1965, 1967-68, 1976-89 Zambia 1986-87 Botswana Burkina Faso Gambia Ghana Liberia Madagascar Mauricio Nigeria Indonesia Corea Malasia Maldivas Myanmar 1967-68, 1973-74, 1979 1974-75 1975 1981 1982 Asia Argentina Barbados Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador E1 Salvador Granada 1971-89 1979 1973-74, 1980, 1982-86 1965-68, 1974, 1976-89 1965-70, 1972-80, 1983, 1985 1976-77, 1986 1981-82 1985, 1988-89 1974, 1983-85, 1987-89 1986 1978 Oriente Medio Pakistn 1974, 1977 Filipinas 1984 Islas Salomn 1985 Sri Lanka 1983 Fuente: International Financial Statistics. Notas: Se define aqu la alta inflacin como una variacin del deflactor del PIB que exceda el 25% durante los aos en cuestin. 1974-75, 1979-80 1974, 1978-88 1974 1974 Irn Israel Kuwait Omn 1974 Arabia Saudita 1972, 1974-75, 1971-86 Turqua 1974, 1979-80 EAU 1973-74, 1979-80 Yemen
Amrica Guatemala Guyana Hait Jamaica Mxico Nicaragua Per Suriname Trinidad Uruguay Venezuela 1986 1974, 1987-90 1973 1978, 1984-85 1977, 1980-86 1979-80, 1984-87 1976-90 1974 1974 1965-68, 1972-81, 1983-89 1984, 1987, 1989 PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 267 Las prximas dos secciones contemplan los programas ortodoxos: primero, los de base monetaria, y luego los de base cambiaria. Los programas heterodoxos se analizan en la seccin 8.4. El captulo concluye con un resumen provisional de las lecciones aprendidas.
8.1 Populismo
Los programas de estabilizacin populistas han sido una caracterstica recurrente de la experiencia macroeconmica de los pases en desarrollo. Si bien han habido programas macroeconmicos con sabor populista en diversos momentos y en diversos pases en todo el mundo en desarrollo, los casos ms sonados han surgido en Amrica Latina. 3 En sentido estricto, el populismo no evolucion nicamente como instrumento de estabilizacin de la inflacin alta. Ms bien, los programas populistas se enfocaban hacia una gama ms amplia de problemas macroeconmicos, como el estancamiento de la produccin, la distribucin desigual de los ingresos y las crisis externas. No obstante, dichos programas contienen un mtodo de estabilizacin de la inflacin tan propio que son merecedores de la consideracin aqu prestada. En particular, los programas populistas incluidos en este captulo han intentado combinar el crecimiento rpido con la baja inflacin al procurar aplicar polticas estimulantes de demanda agregada y, simultneamente, restringir los aumentos de salarios y precios por medio de controles administrativos. El diagnstico populista que lleva a prescribir esta poltica se basa en la opinin de que la economa posee una cantidad significativa de capacidad productiva sin utilizar, debido tanto a la deficiente demanda agregada como al poder monoplico del sector manufacturero. Se considera que la demanda deficiente surge de polticas que restringen excesivamente la demanda agregada, as como de una distribucin desigual de los ingresos que reduce las entradas de los asalariados, quienes supuestamente tienen mayor propensin marginal a consumir que los capitalistas. El remedio consiste en adoptar polticas fiscales expansionistas (dirigidas principalmente a las necesidades de los pobres) y en aumentar los salarios. Si bien las utilidades por unidad posiblemente se reduzcan al aumentar los costos laborales, los aumentos de precios no se consideran necesarios ya que el total de utilidades aumentara gracias a la expansin del producto. A fin de garantizar que los precios no suban debido al ejercicio del poder monoplico, los controles administrativos se convierten en la herramienta de poltica predilecta.
8.1.1 Chile con Allende (1970-1973)
El programa populista del gobierno de la Unidad Popular encabezado por Salvador Allende, que asumi el poder en Chile en 1970, contaba con las siguientes caractersticas:
CAPTULO OCHO 268
CUADRO 8.2 Chile: Indicadores macroeconmicos, 1970-73 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ 1970 1971 1972 1973 _
Tasa de inflacin Crecimiento del PIB real Ingresos pblicos a
Gastos pblicos a Dficit fiscal a
Salario real (tercer trimestre de 1970 = 100)
34,9 2,1 23,7 26,4 2,7 98,4
34,5 9,0 20,4 31,1 10,7 115,1
216,7 -1,2 18,2 31,2 13,0 103,5
605,9 -5,6 20,2 44,9 24,7 70,3
_ Fuente: Dornbusch y Edwards (1990, pg. 260). a Porcentaje del PIB.
Se expropiaron numerosas fincas bajo la Ley de reforma agraria vigente. Poco despus, se nacionalizaron extensas minas de cobre. El gobierno adquiri grandes bloques de acciones de empresas manufactureras de gran tamao con crditos del banco central. Se abandon el sistema de paridad mvil empleado por el gobierno anterior y se adopt un tipo de cambio fijo. En 1971, se aument el salario promedio del sector pblico un 48% en trminos reales. Puesto que ste se emple como punto de referencia en otros sectores de la economa, los salarios del sector privado tambin aumentaron ese ao, en un promedio de casi 40%. Hubo grandes aumentos de gastos pblicos, dirigidos a la construccin, la agricultura y la seguridad social. Esa oleada de gasto pblico tambin se financi con crditos del banco central. Se aplic un sistema generalizado de controles de precios.
Estas polticas dieron una buena sacudida a la economa chilena en 1971 (cuadro 8.2). El PIB real creci en un 9%, el desempleo cay a menos de 4% y el salario real creci en un 17%. La proporcin de la mano de obra en el ingreso total aument de 52% en 1970 a casi 62% en 1971. A pesar de esto, la tasa de inflacin en 1971 permaneci a casi el mismo nivel alcanzado en 1970. No obstante, el dficit fiscal aument de 3% del PIB en 1970 a 11% en 1971, y la taza anualizada de crecimiento de la oferta monetaria alcanz el 100% en el cuarto trimestre de 1970. Adems, las reservas de divisas se redujeron a la mitad. El gobierno nacionaliz un gran nmero de empresas acosadas por disputas laborales. La economa chilena evidentemente se haba recalentado a finales de 1971, y la inflacin se reprimi sencillamente mediante el control de los precios. Para evadir tales controles, surgi una economa subterrnea sustancial, lo cual redujo la recaudacin. Los problemas fiscales se agravaron an ms por las prdidas que sufrieron las empresas nacionalizadas. La tasa de inflacin excedi el 200% en 1972, y la moneda se sobrevalor seriamente. La fuga de capitales contribuy al drenaje de las reservas internacionales. En agosto de 1972 se realiz un intento de estabilizacin, al combinar una extensa devaluacin con aumentos de los precios de los productos vendidos por empresas del sector pblico y directivas administrativas para incrementar la produccin. No obstante, ese mismo mes el gobierno accedi a un acuerdo con la federacin nacional del trabajo en el que el salario nominal se aumentara en el mes de octubre para compensar la inflacin acumulada hasta ese momento, con ajustes salariales adicionales en el futuro. Para 1973 el dficit fiscal ascenda al 25% del PIB, la economa informal era omnipresente y apenas quedaban reservas de divisas. Se dispar la inflacin y la actividad real cay. Los PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 269 disturbios polticos, avivados por la dislocacin econmica, resultaron finalmente en el golpe de Estado que derroc al gobierno en septiembre de 1973.
8.1.2 Per con Garca (1986-90)
El gobierno de Garca, que asumi el poder en Per en julio de 1985, hered una economa caracterizada por la alta inflacin, un desempleo substancial y capacidad ociosa, salarios reales reducidos y reservas de divisas agotadas. El gobierno adopt la meta primordial de alcanzar un crecimiento rpido y sostenido. Su programa macroeconmico combin los siguientes elementos: Un rgimen de mltiples tipos de cambio fijo reemplazara al tipo nico administrado de forma activa. El servicio de la deuda externa se limitara a una fraccin de las exportaciones, determinada de manera que sea compatible con el crecimiento sostenido. El gobierno anunci que dicha fraccin se fijara inicialmente en un 10%. Los aumentos de los salarios reales estimularan la demanda agregada. Los costos de las empresas se reduciran al bajar las tasas de inters y los impuestos indirectos. Se emplearan las polticas de ingresos para contener la inflacin. Al igual que en Chile, los resultados iniciales de esta estrategia fueron bastante favorables (cuadro 8.3). El PIB real se expandi ms del 9% en 1986, y otro 8% en 1987. De 1985 a 1986, la tasa de inflacin se redujo a menos de la mitad. El empleo y los salarios reales aumentaron, stos ltimos alrededor de un 30%. No obstante, al igual que en Chile, las reservas de divisas comenzaron a agotarse muy pronto. A medida que la inflacin reprimida comprima los mrgenes de utilidades, los subsidios compensaban la diferencia, presionando as el presupuesto pblico. A pesar de los ajustes realizados, los precios del sector pblico permanecieron bajos en trminos reales y esto, junto con las reducciones de los ingresos impositivos reales y las prdidas del banco central en la operacin del sistema de mltiples tipos de cambio 4 , caus que el dficit global del sector pblico excediera el 6,5% del PIB en 1987 (cuadro 8.3). CAPTULO OCHO 270
CUADRO 8.3 Per: Indicadores macroeconmicos, 1985-88 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ 1985 1986 1987 1988 1989
Tasa de inflacin 158,3 62,9 114,5 1.722,3 2.775,3 Crecimiento del PIB real 2,3 9,2 8,5 -7,9 -11,3 Dficit del sector pblico no financiero a 2,7 5,2 6,6 7,5 5,6 Base monetaria 531,3 68,8 110,0 438,5 1.783,5 Dficit en cuenta corriente a 0,3 6,0 7,2 7,4 1,0 Salario real (1970 = 100) 64,0 83,0 90,0 71,0 38,0
Fuentes: Cardoso y Helwege (1992, pg. 209); y Cceres y Paredes (1991, pg. 85). a Porcentaje del PIB.
Los altos dficit impositivos y los aumentos de los precios subsidiados impulsaron la inflacin, la cual alcanz el 114% en 1987 y finalmente explot a principios de 1988. La sobrevaluacin del tipo de cambio, y las tasas de inters internas controladas, contribuyeron a una masiva fuga de capitales, y las reservas internacionales se agotaron rpidamente. Se realiz una extensa devaluacin a finales de 1987 para atenuar esos problemas, pero esa medida contribuy a acelerar la inflacin a fin de ese ao y a principios de 1988. Para finales de 1988, la tasa anual de inflacin rondaba el 6,000%. El caos econmico culmin en un cambio de gobierno con la eleccin de Alberto Fujimori en abril de 1989.
8.2 Estabilizacin ortodoxa de base monetaria
La caracterstica que distingue al enfoque ortodoxo de estabilizacin es el nfasis que pone en la gestin de la demanda sin emplear pautas ni controles directos de los salarios-precios. El ajuste fiscal es indispensable en la estabilizacin ortodoxa. Es importante recordar (vase la ecuacin (17) en la seccin 2.1) que el crdito del banco central al sector pblico no es ms que una de las fuentes para crear la base monetaria en los pases en desarrollo, aunque en la prctica es casi siempre la ms importante. La balanza de pagos y los crditos otorgados al sector privado son otras fuentes de creacin monetaria, por lo que el ajuste fiscal que limite el uso de los recursos del banco central por parte del sector pblico no significa necesariamente que la masa monetaria dejar de crecer. En otras palabras, el ajuste fiscal en s no implica el uso de la moneda como ancla nominal, y un programa que procure reducir el dficit fiscal puede o no venir acompaado de metas de crecimiento monetario. Por consiguiente, en esta seccin nos referiremos a los programas cuya figura principal es el ajuste fiscal como programas ortodoxos, bien sea que vengan o no vengan acompaados de metas aparte para la tasa de crecimiento monetario. Si bien PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 271 el ajuste fiscal podra resultar insuficiente para determinar la meta de crecimiento monetario, ser necesario el logro sostenido de tasas de crecimiento monetario que sean compatibles con la baja inflacin y la solvencia del sector pblico, segn se expone en el captulo 4. Por lo tanto, los programas que dependen de una meta de crecimiento monetario como ancla nominal generalmente contienen un ajuste fiscal. Los denominamos programas ortodoxos de base monetaria. El otro tipo de programa ortodoxo, a considerar en la siguiente seccin, ana el ajuste fiscal con una trayectoria meta para el tipo de cambio, sin una meta explcita para la tasa de crecimiento de la oferta monetaria. Los denominamos programas ortodoxos de base cambiaria. Los programas ortodoxos de estabilizacin de base monetaria han sido aplicados extensamente en el mundo en desarrollo. 5 No obstante, las dos aplicaciones recientes ms notorias se han dado en Amrica Latina, bajo el gobierno de Pinochet en Chile (1973) y, ms recientemente, en Bolivia (1986). En esta seccin examinaremos los resultados de estos dos episodios.
8.2.1 Chile (septiembre de 1973)
El gobierno militar de Augusto Pinochet, quien tom el poder en Chile tras derrocar al gobierno de Allende, lanz de inmediato un ataque ortodoxo contra la inflacin, aunado a medidas estructurales. El dficit del sector pblico se redujo de casi un 25% del PIB en 1973 a solo 2,6% en 1975 (cuadro 8.4). La poltica cambiaria se concentr en mantener la competitividad externa de la economa, en vez de proporcionar un ancla nominal. La tasa de devaluacin excedi la tasa de inflacin durante el perodo 1973-75, y el tipo de cambio efectivo real estaba significativamente ms depreciado en promedio durante esos aos que en tiempos de Allende. Ms an, la orientacin del gobierno hacia el mercado libre impeda toda intervencin directa en el proceso de salarios y precios, como la que habran supuesto los controles de salarios y precios.
CUADRO 8.4 Chile: Indicadores macroeconmicos, 1973-77 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ 1973 1974 1975 1976 1977
Tasa de inflacin 441,0 497,8 379,2 232,8 113,8 Tasa de crecimiento (per cpita) -7,1 -0,7 -14,4 1,8 8,0 Tasa de devaluacin 455,0 649,5 490,3 165,8 64,9 Dficit fiscal a 24,7 10,5 2,6 2,3 1,8 Salario real (1970 = 100) 80,0 64,8 62,1 63,0 71,1 Tipo de cambio efectivo real (tercer trimestre de 1975 = 100) 107,2 93,5 100,2 87,1 84,4 Trminos de intercambio 84,7 88,5 55,4 59,3 54,1 _ Fuente: Kiguel y Liviatan (1988, pg. 289). a Porcentaje del PIB. CAPTULO OCHO 272 Entre las medidas estructurales se inclua la liberalizacin arancelaria, con la que se pretenda lograr un arancel uniforme de 10% a ms tardar en 1979. Los resultados de la contraccin fiscal fueron contundentes. El PIB real cay drsticamente en 1975, mientras que la tasa de desempleo aument a casi 17% de la fuerza laboral, en comparacin con el 4,5% de 1974. En el mismo perodo, el salario real se contrajo en casi un 25%. Desafortunadamente, el xito en el frente inflacionario fue modesto. La tasa de inflacin anual de hecho aument a casi 500% en 1974 (vase el cuadro 8.4), antes de comenzar a decrecer, mas la reaccin a corto plazo de la inflacin result lenta. Para 1977, tras cuatro aos de una severa austeridad fiscal, la tasa de inflacin permaneca en el rango de tres dgitos. Aunque se logr un desaceleramiento de la tasa de inflacin, faltaba mucho por lograr la estabilidad de los precios. El xito principal del programa radic en el sector externo, donde el primer ao se elimin el dficit en cuenta corriente. Si bien en 1975 de nuevo se registr un dficit en cuenta corriente, tuvo mucho que ver con el grave deterioro de los trminos de intercambio, y la cuenta corriente registr de nuevo un supervit en 1976. La caracterstica clave de la experiencia chilena es que aun una correccin fiscal aguda y creble no logr bajar la inflacin de manera rpida e indolora a niveles internacionales, y ni siquiera a niveles estimados aceptables por las autoridades chilenas. Si bien se logr una considerable correccin externa, los costos fueron altos desde el punto de vista del producto, y las ganancias inflacionarias, relativamente pocas. Este patrn se ha repetido con frecuencia cuando se ha intentado aplicar la estabilizacin ortodoxa de base monetaria en otras circunstancias de alta inflacin, tal como la de Mxico en 1983 o la de Brasil en 1983-84. 6
No obstante, lo que s parece importar para los resultados de la estabilizacin ortodoxa es si la condicin inicial es meramente de alta inflacin, como en los casos aqu tratados, o si las condiciones rayan en la hiperinflacin. La caracterstica distintiva de sta ltima es que la moneda nacional queda ampliamente reemplazada por una moneda extranjera como unidad de cuenta; es decir, los precios internos quedan indexados oficial o extraoficialmente a un tipo de cambio determinado por el mercado. En esos casos, se puede lograr la estabilizacin rpida de los precios con un costo mnimo para el producto al estabilizar el tipo de cambio. Este caso queda ilustrado con la experiencia de Bolivia a mediados de la dcada de 1980.
8.2.2 Bolivia (29 de agosto de 1985)
Contrariamente a muchos de sus vecinos, Bolivia no tena un historial de alta inflacin crnica antes de la dcada de 1980. 7 El pas es un importante exportador de minerales, y la evolucin favorable de los trminos de intercambio a principios de los aos setenta llev al gobierno a lanzar un programa substancial de inversin pblica, financiado con prstamos externos. A finales de los aos setenta y principios de los ochenta, Bolivia padeci inestabilidad poltica al extremo y se sucedieron una serie de golpes de Estado y gobiernos militares. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 273 CUADRO 8.5 Bolivia: Indicadores macroeconmicos, 1979-86 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Tasa de inflacin --- 41,0 28,6 133,3 269,0 1.281,4 11.750 276,3 Tasa de crecimiento del PIB --- 1,2 -0,4 -5,6 -7,2 -2,4 -4,0 -2,9 Gobierno a
Gastos 14,3 16,0 15,1 26,9 20,1 33,2 6,1 7,7 Ingresos 9,4 9,6 9,4 4,6 2,6 2,6 1,3 10,3 Dficit 4,9 6,4 5,7 22,3 17,5 30,6 4,8 -2,6 Trminos de intercambio (1980 = 100) 100,0 99,7 98,1 99,3 104,1 104,3 81,9 _ Fuentes: Datos fiscales tomados de Sachs (1986). Los dems son de Kiguel y Liviatnn (1988, pg. 275).
a Gobierno central, porcentaje del PIB.
Las dislocaciones econmicas asociadas con la inestabilidad poltica, junto con el desempeo insatisfactorio de las empresas pblicas no financieras creadas (o expandidas) a principios de la dcada, dieron como resultado varios aos que se caracterizaron por altos dficit fiscales, crisis externas y una inflacin creciente para fines de los aos setenta y principio de los ochenta. Al no poder atender Bolivia el servicio de su deuda externa, ces la afluencia de capital en 1982, cuando el dficit fiscal haba alcanzado proporciones descomunales (cuadro 8.5). Al cambiar el mtodo de financiamiento de este dficit de los prstamos externos al financiamiento monetario interno, se desat una inflacin explosiva. El proceso inflacionario se multiplic ms an cuando un gobierno civil asumi el poder a finales de 1982 y se enfrent a las demandas sociales intensificadas del electorado obrero sin contar con los medios polticos para recaudar suficientes ingresos y financiar la satisfaccin de esas demandas de manera no inflacionaria. Para finales de 1984, la situacin culmin en la hiperinflacin (en el sentido clsico de Philip Cagan). Una caracterstica clave de la hiperinflacin en Bolivia fue la naturaleza del sistema de salarios y precios justo antes de la estabilizacin. A medida que se aceler la inflacin, los ajustes de salarios se hicieron ms frecuentes; por lo tanto, al momento de la estabilizacin, los salarios se fijaban semanal o bisemanalmente (vase Sachs, 1986). Adems, en vez de permitir que el tipo de cambio flotara al agotarse las reserves de divisas, el gobierno decidi racionar las divisas. Esto abri camino a que surgiera un mercado informal substancial, y el precio de mercado paralelo del dlar de EE.UU. se convirti en el costo marginal de la divisa y determinaba los precios de los bienes comerciados. Al ajustarse los salarios y precios con mayor frecuencia, las variaciones del tipo de cambio paralelo comenzaron a regir la fijacin de salarios y precios, ya que indudablemente era ste el ndice de precio disponible que se observaba ms seguidamente. 8 Puesto que el tipo de cambio paralelo se depreciaba con gran rapidez, el dlar de EE.UU. pronto se convirti en la reserva de valor predilecta, y la velocidad de circulacin del dinero aument marcadamente. La moneda nacional dej de servir de unidad de cuenta o de reserva de valor y se convirti en poco ms que un simple medio de intercambio. As entonces, para 1985 la economa boliviana estaba de hecho dolarizada. CAPTULO OCHO 274 En agosto de 1985, tras las elecciones adelantadas que tuvieron lugar el mes anterior, el nuevo gobierno civil lanz un programa drstico de estabilizacin. El programa inclua las siguientes caractersticas: Un ajuste fiscal que reduca el dficit al 6,3% del PIB, con un financiamiento externo que ascenda al 5,3% del PIB. El ajuste fiscal se habra de garantizar incrementando los precios del sector pblico a niveles mundiales, congelando los salarios de los empleados pblicos junto con reducciones de empleo en el sector pblico, efectuando reformas e incrementos impositivos (incluido un nuevo impuesto al valor agregado y mayores impuestos sobre la empresa petrolera estatal) y remplazando las cuotas y obstculos no arancelarios con un sistema de aranceles uniformes como parte de una reforma del comercio. La unificacin del rgimen de doble tipo de cambio, junto con la adopcin de la libre convertibilidad sobre las cuentas corrientes y de capital. Se permiti que el tipo de cambio unificado flotara, si bien se estableci un valor mximo del peso a partir del cual el banco central comenzara a vender moneda nacional. La eliminacin de todos los controles de precio existentes y restricciones sobre la determinacin de salarios privados. Adems de la liberalizacin del comercio, se emprendieron otras reformas estructurales. Entre stas se incluan la descentralizacin de las empresas pblicas y la eliminacin de las restricciones sobre el sistema bancario respecto a las tasas de inters. Finalmente, el gobierno se comprometi a renegociar la deuda externa con acreedores privados y pblicos, y tambin a negociar un nuevo acuerdo standby con el FMI y normalizar la relacin financiera con el Banco Mundial, que haba quedado truncada. En junio de 1986 se logr un acuerdo con el FMI y una renegociacin con el Club de Pars.
Se efectu una depreciacin discreta nica del tipo de cambio oficial al anunciarse la flotacin, y junto con el aumento de los precios del sector pblico, se dispar un aumento repentino de los precios durante la primera semana del programa. No obstante, una semana y media despus se haba estabilizado el nivel de los precios. Las medidas fiscales adoptadas con el programa dieron al tesoro un supervit de efectivo para el resto de 1985. Durante el resto del ao se remonetiz la economa paulatinamente mediante afluencias de capital. Las tasas de inters nominales bajaron poco a poco, permaneciendo relativamente altas por ms de un ao, particularmente en vista del xito alcanzado en el frente inflacionario. La tasa activa mensual, que haba llegado a 45% en agosto, cay al 21% en diciembre y sigui en paulatino declive en adelante, para llegar a un rango de un solo dgito en junio de 1986. Es difcil interpretar el costo de la estabilizacin en trminos del producto, tanto por las medidas estructurales que acompaaron el programa (sobre todo la racionalizacin de las empresas del sector pblico) como por el hecho de que los trminos de intercambio de Bolivia experimentaron sacudidas muy fuertes el segundo semestre de 1985. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 275 8.3 Programas de estabilizacin de base cambiaria (Cono Sur)
El fracaso de la estabilizacin ortodoxa, al no poder reducir la inflacin rpidamente en pases que padecen de alta inflacin crnica, result en la adopcin de otro enfoque para lograr la estabilizacin en los pases del Cono Sur de Amrica Latina (Argentina, Chile y Uruguay) a finales de los aos setenta. El fundamento intelectual de este enfoque fue el enfoque monetario a la balanza de pagos (EMBP), que a la sazn gozaba de popularidad en los medios acadmicos 9 . Un principio importante del enfoque monetario era la conviccin de que la paridad del poder adquisitivo (PPA) se mantena con ms o menos continuidad. Bajo una PPA continua, el nivel de los precios internos sera determinado por el tipo de cambio, por lo que la estabilizacin de la inflacin exiga que se desacelerara la tasa de depreciacin del tipo de cambio. Al asignarle al tipo de cambio la tarea de garantizar la estabilidad de precios, se lograra el equilibrio externo mediante una poltica restrictiva de demanda agregada. Se pensaba que el crecimiento del producto dependa de las condiciones de la oferta interna, por lo que podra promoverse mediante la aplicacin de reformas estructurales orientadas al mercado. El programa completo, por lo tanto, inclua una trayectoria predeterminada del tipo de cambio, as como ajustes fiscales y estructurales. La liberalizacin del comercio, en particular, desempe un papel importante, pues la adopcin de aranceles bajos y uniformes no solo habra de promover el crecimiento econmico, sino que tambin apoyara el objetivo de estabilidad de precios mediante la influencia de la ley de un solo precio. 10
8.3.1 Chile (febrero de 1978)
El desencanto con la lenta reduccin de la inflacin a pesar del empeo de estabilizacin emprendido durante los primeros aos del rgimen de Pinochet impuls a Chile a adoptar este enfoque a principios de 1978. La poltica fiscal restrictiva aplicada anteriormente se seguira llevando a cabo enrgicamente, pero la administracin activa del tipo de cambio dirigida a un objetivo externo fue abandonada y se favoreci una sucesin de "tablitas" (listas de tipos de cambio anunciados de antemano) que habra de determinar la trayectoria del tipo de cambio por adelantado, utilizando as el tipo de cambio como ancla nominal para los precios internos. Se fij la tasa de devaluacin por debajo de la tasa de inflacin del mes anterior y se puso en una trayectoria descendiente y convergente a cero en junio de 1979, momento en que la tasa quedara fija. Irnicamente, la indexacin de salarios, que haba existido en Chile al menos desde 1974, fue fortalecida por ley en 1979. CAPTULO OCHO 276 La rpida convergencia de las variables internas con sus contrapartes internacionales previstas en el EMBP no lleg a suceder en Chile despus de 1978. Tal como se muestra en el cuadro 8.6, las tasas de inters internas s disminuyeron, pero permanecieron substancialmente mayores a las tasas externas ajustadas mediante la devaluacin, a pesar de enormes afluencias de capital hasta 1982. La tasa de inflacin interna tambin se redujo, pero igual permaneci ms alta que la inflacin internacional ms la tasa de devaluacin. Como resultado, el tipo de cambio efectivo real se apreci considerablemente a pesar de la depreciacin del dlar de EE.UU.; la apreciacin acumulada alcanz el 30% desde principios de 1978 hasta mediados de 1982. No obstante, la depreciacin del dlar arrastr consigo al peso en 1979, y junto con una fuerte contraccin fiscal ese ao, result en una mejora efmera del saldo comercial. Esto se invirti por completo en 1980 y el dficit comercial creci hasta el tercer trimestre de 1981. El crecimiento real del PIB permaneci fuerte hasta finales de 1981. El punto de inflexin lleg en el tercer trimestre de 1981. La repentina contraccin del crdito interno durante el primer trimestre del ao logr esterilizar las afluencias de capital y contraer la base monetaria. Para el tercer trimestre, las afluencias de capital neto comenzaron a caer con rapidez. Corbo (1985b) atribuye el cese de las afluencias de capital a una combinacin de factores, incluidos la percepcin de un mayor riesgo crediticio en Chile (debido a los persistentes dficit en cuenta corriente, el estancamiento de la inversin y la incipiente crisis de deuda internacional) y la realizacin de los ajustes de la cartera burstil tras la adopcin de la tablita. Las tasas de inters nominales aumentaron en Chile durante 1981, y gracias a la inflacin ms lenta el ao siguiente, las tasas de inters reales ex-post crecieron marcadamente. La crisis financiera del segundo semestre llev al banco central a organizar una extensa operacin de rescate financiada mediante la expansin del crdito. Para el cuarto trimestre de 1981, el crecimiento del producto real se volvi negativo (cuadro 8.6). El 14 de junio de 1981 se modific finalmente la poltica cambiaria. Se devalu el peso contra el dlar en un 18% y se fij una depreciacin de un 0,8% al mes contra una cesta de monedas. Se suspendi la indexacin de salarios. No obstante, se consider que estas medidas eran insuficientes, y la fuga de capital llev a que, dos meses despus, se adoptara un tipo de cambio flotante. La depreciacin persistente, no obstante la intervencin del banco central, llev a la imposicin de restricciones sobre las transacciones en moneda extranjera, y en un final al reemplazo de la flotacin por una norma cambiaria basada en la paridad del poder adquisitivo, a partir de un nivel inicialmente muy depreciado. La adopcin de esta norma, por supuesto, significa el abandono del intento de emplear el tipo de cambio como ancla nominal.
8.3.2 Uruguay (octubre de 1978)
Uruguay es uno de los pases de alta inflacin crnica que se identifican en el cuadro 8.1. Adems de la alta inflacin, el pas sufri un largo perodo de estancamiento desde mediados de los aos cincuenta hasta principios de los setenta. 11
PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 277 CUADRO 8.6 Chile: Indicadores macroeconmicos, 1977-82 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ Tipo de Tasa cambio Tasa de Tasa de Tasa de Dficit Nominal efectivo Salario Saldo Trimestre inflacin crecimiento devaluacin fiscal a de prstamos real b real b comercial c 1977 1 90,4 11,9 24,5 265,0 - 152 2 74,7 9,6 56,8 148,0 - 39 3 53,5 6,1 92,4 107,5 - -135 4 49,9 7,8 76,7 -1,1 132,1 - 108,8 29 1978 I 33,0 3,6 36,5 101,3 100,0 141 2 34,7 6,4 26,7 79,8 102,1 -154 3 33,4 8,9 15,1 73,9 106,0 -103 4 27,2 7,3 9,2 -0,2 89,6 107,0 100,0 -122 1979 I 25,4 10,4 19,6 67,6 105,4 129 2 34,6 8,2 45,7 60,5 102,4 6 3 51,8 8,8 0,0 59,6 104,4 1 4 41,1 6,4 0,0 60,8 98,4 108,3 -72 1980 I 29,5 6,7 0,0 4,9 61,9 92,9 217 2 33,3 5,7 0,0 43,6 88,2 70 3 28,1 3,6 0,0 41,0 87,0 -243 4 34,4 7,7 0,0 5,5 42,0 83,0 118,1 -348 1981 I 18,4 8,5 0,0 52,3 76,9 -242 2 11,7 8,9 0,0 50,7 71,7 -437 3 9,3 7,4 0,0 51,0 68,9 -556 4 6,7 -2,8 0,0 2,4 54,1 71,4 128,8 -383 1982 I 2,9 -9,5 0,0 55,2 71,2 19 2 -0,8 -1,5 101,4 47,7 70,0 181 3 26,1 -4,7 343,2 64,2 87,6 247 4 55,8 -14,3 40,8 -2,3 88,4 100,5 128,3 254
Fuente: Vgh (1992, pgs. 680-81).
a Porcentaje del PIB.
b 1978 = 100
c En millones de dlares de EE.UU. CAPTULO OCHO 278 La crisis combinada interna y externa, con sus sntomas ordinarios (bajo crecimiento, alta inflacin, dficit fiscal extenso, reservas de divisas en declive) desataron un importante empeo de reforma en 1974, encabezado por el nuevo ministro de hacienda Vgh Villegas. Entre 1974 y 1978 Uruguay efectu un programa ortodoxo de ajustes, junto con reformas estructurales. El dficit fiscal se redujo del 4,5% del PIB en 1974 al 1,3% en 1978. Se utiliz la paridad mvil, que haba reemplazado el tipo de cambio fijo en 1972, para lograr una depreciacin real de ms del 20% durante el mismo perodo, y el salario real cay en magnitud comparable. Las reformas estructurales uruguayas fueron inusuales puesto que las encabez la liberalizacin de cuentas de capital. En 1972 se haba adoptado un rgimen de tipo de cambio de paridad mvil, aunque haba fuertes restricciones tanto para las transacciones de la cuenta corriente como para la cuenta de capital. Estas ltimas fueron casi eliminadas por completo en 1974. Sigui la liberalizacin financiera interna (se elevaron los topes a las tasas de inters ese mismo ao y se los elimin por completo en septiembre de 1976); las pautas para las asignaciones de crdito se retiraron en 1975 y en 1977 se eliminaron los obstculos de entrada a la banca. Internamente, los controles de precio se retiraron progresivamente a partir de 1974. Finalmente, la liberalizacin del comercio tambin se emprendi en forma de reducciones de los aranceles sobre las exportaciones tradicionales y de incentivos fiscales para las exportaciones no tradicionales. En 1975 se suprimieron las cuotas de importacin, pero en otros respectos la proteccin sigui siendo fuerte. A pesar de la evolucin desfavorable de los trminos de intercambio, la combinacin del ajuste ortodoxo y la reforma estructural culmin en un mejor desempeo del crecimiento durante este perodo, encabezado por un aumento de la inversin (que pas del 8,5% del PIB en 1974 al 16% para 1978). 12 La tasa de inflacin disminuy, pero igual que otros casos de estabilizacin ortodoxa, el progreso fue lento; la tasa anual se redujo del 77% en 1974 a casi el 44% en 1978. En octubre de 1978 el gobierno emprendi un ataque coordinado contra la inflacin. Se abandon la paridad mvil a favor de una sucesin de tablitas que habran de determinar la trayectoria del tipo de cambio con un anticipo de seis a nueve meses. Adems, se empez a utilizar la poltica comercial como herramienta antiinflacionaria. Todos los aranceles y recargos de importacin se habran de consolidar en un arancel uniforme del 35% a ms tardar en 1985, mediante el uso de cortes aritmticos iguales, y se retiraron los incentivos financieros para las exportaciones no tradicionales. A la vez, continu el ajuste fiscal, y el dficit del gobierno general fue reemplazado por un supervit en el transcurso de 1979 (cuadro 8.7). La tablita produjo un declive en la tasa de devaluacin durante 1979 y hasta el primer trimestre de 1980. No obstante, no se lograron los resultados inmediatos de convergencia que haba previsto el EMBP. Las tasas de depsito en moneda nacional sobrepasaron las tasas de depsito en dlares por un margen superior a la tasa de devaluacin, y ese margen se mantuvo relativamente estable con el tiempo. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 279 CUADRO 8.7 Uruguay: Indicadores macroeconmicos, 1978-82 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ Tipo de Tasa cambio Tasa de Tasa de Tasa de Dficit nominal efectivo Salario Saldo Trimestre inflacin crecimiento devaluacin fiscal a de prstamos real b real b comercial c
_ Fuente: Vgh (1992, pgs. 682-83). a Porcentaje del PIB. b 1978 = 100. c En millones de dlares de EE.UU.
Lo que s sucedi fue una apreciacin del tipo de cambio real, a ms del 20% en el transcurso del ao. La combinacin de la apreciacin real y de los desfavorables trminos de intercambio asociados con el segundo shock petrolero internacional culmin en el deterioro del saldo comercial durante 1979 y hasta 1980 (cuadro 8.7), aunque las reservas de divisas aumentaron debido a afluencias de capital substanciales. CAPTULO OCHO 280 El crecimiento del producto real se mantuvo relativamente robusto, liderado por un auge del consumo privado. Despus de 1979, la tasa de inflacin interna de hecho comenz a caer, pero tal como se indica en el cuadro 8.7, la convergencia se mantuvo lenta y la inflacin sigui excediendo la tablita hasta el primer trimestre de 1982. La creciente sobrevaluacin del tipo de cambio y los dficit comerciales llevaron a esperar la devaluacin, lo cual, aunado a las seales de deterioro fiscal en 1981, invirti las afluencias de capital a principios de 1982. El aumento de los pagos de seguro social y de salarios pblicos, junto con la reduccin de los impuestos laborales, dio lugar a un incremento repentino del dficit fiscal en 1982; esto, aunado a la apreciacin acumulada del peso desde 1979, sell el destino del experimento de la tablita en Uruguay mientras que las salidas de capital agotaban las reservas de divisas. En noviembre de 1982 se abandon la tablita.
8.3.3 Argentina (diciembre de 1978)
En Argentina, un golpe de Estado militar derroc al gobierno peronista en 1976. 13 La economa argentina padeca entonces de bajo crecimiento, alta inflacin y grandes desequilibrios de la balanza de pagos. Adems, estaba altamente regulada y distorsionada. Los depsitos en el sistema financiero de hecho fueron nacionalizados mediante un encaje bancario del 100%, controles de la tasa de inters y de crditos dirigidos. Florecieron los arreglos financieros informales. Los precios y salarios fueron controlados por la va administrativa. El comercio exterior estaba repleto de restricciones cuantitativas y tasas arancelarias dispares. Se haban aplicado controles cambiarios y existan mltiples tipos de cambio. El nuevo gobierno, bajo la batuta del ministro de hacienda Martnez de Hoz, se dio a la tarea de liberalizar y estabilizar la economa. En 1976 y 1977 se dej paulatinamente de controlar los precios (aunque no los salarios) y se concedi ajustes discretos de salarios a intervalos establecidos. Los depsitos bancarios se descentralizaron en junio de 1977, y las tasas de inters fueron liberalizadas para que las determinara el mercado. Se adopt un coeficiente de encaje legal del 45%, pero los bancos fueron compensados por el pago de intereses sobre las reservas. Se unificaron las tasas de inters en el transcurso del ao. Se liberalizaron las restricciones sobre los movimientos de capital, y la mayor parte de los controles de capital fueron eliminados entre 1977 y 1979. Paulatinamente se retiraron las cuotas y los requisitos de depsito anteriores sobre las importaciones. Se aplic una serie de reformas tributarias, incluidos los ajustes de inflacin para los pagos de impuestos, la simplificacin de los impuestos sobre la renta y la generalizacin del impuesto de valor agregado. El 20 de diciembre de 1978 el gobierno anunci un grupo de medidas para combatir la inflacin. stas consistan en dos elementos clave: Se anunci una tablita para fijar la evolucin del tipo de cambio hasta finales de agosto de 1979. En avisos posteriores se determin el plan de tipos de cambio para diciembre y para todo el ao 1980, pero no hubo compromiso definitivo alguno respecto a cunto durara ese sistema. En todo el proceso, la tasa de devaluacin se fij sobre una tendencia descendiente. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 281 CUADRO 8.8 Argentina: Indicadores macroeconmicos, 1976-82 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ _ 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Inflacin 443,2 176,2 175,5 159,5 100,8 104,5 165,4 Tasa de desempleo 4,7 3,1 3,2 2,5 5,1 4,7 5,2 Dficit del sector pblico a 12,9 11,9 10,1 9,0 11,3 16,4 17,2 Tipo de cambio real (1975 = 100) b --- 99,5 72,5 57,8 38,5 47,8 63,0 Salario real (1976 = 100) 100,0 101,0 98,2 112,1 124,6 114,2 99,4 Tasa nominal de los prstamos c --- 37,8 24,6 23,5 18,8 27,9 27,6 Cuenta corriente d 651 1.126 1.856 -513 -4.774 -4.712 -2.477 __ Fuente: Fernndez (1985). a .Porcentaje del PIB. b El tipo de cambio real se define como el ndice de precios de la exportacin sobre el ndice de precios de los bienes no comerciables. c Tasa de prstamos a treinta das. d En millones de dlares de EE.UU.
Se anunci un plan de reducciones arancelarias paulatinas para los prximos cinco aos. El arancel promedio habra de caer del 34% en 1980 al 16% en 1986, y los impuestos de exportacin quedaran eliminados para 1986.
La tablita logr amainar la inflacin, la cual se redujo paulatinamente del 175% en 1978 a un poco ms del 100% en 1980. Esto sucedi a pesar del muy limitado ajuste fiscal que tuvo lugar en 1978 y 1979 (cuadro 8.8). Sin embargo, la convergencia de las tasas de inters no ocurri pues la diferencia entre las tasas de inters nominal internas y las tasas externas ajustadas por devaluacin, sigui siendo substancial en 1979 y 1980 (vase Fernndez, 1985). Durante el perodo inmediatamente posterior a la aplicacin de la tablita, las afluencias de capital alcanzaron tal magnitud que crearon un problema de control monetario. No obstante, la velocidad de la convergencia de la tasa de inflacin con la tasa de devaluacin preanunciada result demasiado lenta, y la consiguiente apreciacin del tipo de cambio real y el deterioro de las cuentas externas (cuadro 8.8) alimentaron la expectativa de una devaluacin. La misma se agrav por la crisis financiera de principios de 1980 y la laxitud ese ao de la poqusima disciplina fiscal que se haba logrado anteriormente. El resultado fue que en 1980 hubo masivas salidas de capital. stas estaban financiadas con prstamos externos pblicos, por lo que la deuda externa argentina aument significativamente en el perodo 1979-81. Las expectativas de devaluacin se realizaron en 1981; entonces se abandon la tablita y se aplic una sucesin de devaluaciones discretas. CAPTULO OCHO 282 8.4 Programas heterodoxos
Los programas de estabilizacin heterodoxos se basan en la premisa de que la inflacin tiene un fuerte componente inercial, de manera que aun cuando se rectifican las variables fundamentales, la inflacin se mantiene a tasas altas. De ser as, las polticas restrictivas de la demanda agregada asociadas con la correccin de los fundamentos fiscales y monetarios resultaran en una recesin profunda y quizs larga. La aparicin de una recesin de este tipo no solo implicara en s costos econmicos y polticos (igual que una inflacin persistente), sino que tambin pondra en duda el compromiso de las autoridades de perseverar en la lucha contra la inflacin. La inercia puede surgir de dos fuentes: una indexacin explcita o implcita en funcin de la inflacin pasada de variantes nominales (es decir, el salario nominal, el tipo de cambio y los agregados monetarios) y una falta inicial de credibilidad. Varias naciones en desarrollo emprendieron programas heterodoxos desde mediados y finales de los aos ochenta. Los casos ms conocidos Argentina en junio de 1985, Israel en julio de 1985, Brasil en febrero de 1986 y Mxico en diciembre de 1987 sern examinados en esta seccin. Si bien hubo diferencias significativas entre estos pases, las semejanzas son impresionantes. Se trata de pases en desarrollo de ingreso mediano que, salvo en el caso de Argentina, haban gozado de un xito econmico considerable entre los aos sesenta y setenta. En cada uno de ellos, el empeo de estabilizacin se haba lanzado en la prctica bajo un nuevo rgimen poltico que asuma el poder tras un perodo de crisis econmica y poltica. 14 No todos estos pases han padecido de alta inflacin crnica, pero en todos ellos la inflacin se aceler en la primera mitad de la dcada y haba alcanzado niveles de tres dgitos para cuando se intent emprender la estabilizacin. Todos experimentaron un desempeo decepcionante del crecimiento a principios de los aos ochenta (si bien la experiencia de Brasil fue errtica en ese respecto), y todos confrontaron severos desequilibrios externos asociados con la crisis de la deuda internacional. Los cuatro programas a estudiarse aqu inicialmente gozaron de xito, ya que lograron una reduccin substancial de la inflacin sin que se viera demasiado afectada la actividad econmica. Sin embargo, actualmente se considera que los programas de Israel y Mxico s lograron el xito perdurable. 15
8.4.1 Argentina (14 de junio de 1985)
Segn se indic en la introduccin a este captulo, Argentina ha sido uno de los pases en Amrica Latina con la alta inflacin crnica. El problema inflacionario se agrav a principios de los aos ochenta, a partir del colapso del experimento de Martnez de Hoz y de la crisis de la deuda internacional. Cuando Ral Alfonsn fue electo presidente en la primavera de 1983, la tasa de inflacin promedio era del 250% anual. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 283 Para principios de junio de 1985, la tasa de inflacin mensual exceda el 30%, lo cual supuso el fracaso del programa gradualista ortodoxo de estabilizacin que el nuevo gobierno haba intentado aplicar en 1984. La atmsfera de crisis asociada con tan elevadas tasas de inflacin alent la aplicacin del plan Austral en junio de ese mismo ao. Sus caractersticas claves fueron las siguientes: Una devaluacin repentina aunada a un ajuste al alza de los precios del sector pblico, ms un aumento de los impuestos sobre las exportaciones y aranceles sobre las importaciones. Estas medidas se llevaron a cabo antes de aplicarse el programa, y su intencin era fijar bien los precios y contribuir al ajuste fiscal. 16
Se impusieron controles de salarios y precios de duracin indefinida. El gobierno se comprometi a no tomar prstamos del banco central. Se financiara externamente un dficit fiscal reducido con el objetivo de llegar a 2,5% del PIB el segundo semestre de 1985, lo cual supona un supervit primario. La introduccin de una nueva moneda legal, el austral, vinculada al dlar de EE.UU. (a 0,8 australes por dlar). El 14 de junio los depsitos en efectivo y a la vista fueron convertidos a una tasa de 1.000 pesos por un austral. Los pagos diferidos pendientes en virtud de contratos de prstamo nominal denominados en pesos fueron convertidos a australes a una tasa que depreciaba el 29% al mes (un monto casi igual a la diferencia entre la tasa de inflacin mensual del peso vigente antes del programa y la tasa de inflacin prevista para el austral tras aplicar el programa) a fin de evitar la redistribucin a los acreedores que se produce cuando la inflacin se detiene repentina e imprevistamente. 17
Las tasas de inters controladas para depsitos y prstamos, que haban estado al 28 y 30%, respectivamente, se fijaron al 4 y 6%. Se esperaba que la reduccin de las tasas de inters nominales contribuyera al ajuste fiscal, ya que una parte significativa del dficit global del sector pblico consista en el dficit cuasifiscal del banco central, incurrido a resultas del pago de los intereses sobre el (elevado) encaje bancario. Se comenz el proceso de renegociar la deuda externa de Argentina. Adems del ajuste de los precios del sector pblico, del aumento de los impuestos sobre el comercio exterior y del dficit cuasifiscal reducido, el ajuste fiscal contaba con que se invirtiera el efecto Olivera-Tanzi (vase el captulo 4). No se contemplaron profundas reducciones de los empleos pblicos ni de los gastos en programas sociales, por lo que se esperaba que gran parte del ajuste fiscal fuera aportado por el lado de los ingresos. La expectativa consista en que el dficit global del sector pblico, que ascenda a casi el 13% del PIB en 1984 y 12% del PIB a principios de 1985, bajara al 2% para 1986. No se anunci objetivo alguno para la tasa de crecimiento de la oferta monetaria. El efecto que surti sobre la tasa de inflacin fue inmediato y marcado (cuadro 8.9). En los nueve meses posteriores a junio, la inflacin de los precios al consumidor promedi un 3% al mes. La actividad real, que haba estado en declive durante el primer semestre, sigui en declive en el tercer trimestre pero se recuper en el ltimo, durante el cual la produccin industrial alcanz la cumbre del ao entero. CAPTULO OCHO 284
La demanda pareca haber estado impulsada por el consumo y las exportaciones. El dficit fiscal se redujo vertiginosamente el segundo semestre de 1985 y los tres primeros trimestres de 1986 (vase Canavese y Di Tella, 1988). La oferta monetaria real creci aument notablemente el segundo semestre de 1985, debido a la acumulacin de las reservas de divisas y al crdito otorgado por el banco central a la banca privada. El aumento de las reservas de divisas surgi de un supervit comercial sustancial registrado el segundo semestre de 1985, y tambin de las afluencias de capital. No obstante, justo despus de la estabilizacin, las tasas de inters real fueron extremadamente altas; la tasa de prstamos promedio se ubic a ms del 90% anual en el ltimo trimestre de 1985. 18
En enero de 1986 las autoridades pasaron a la etapa de flexibilizacin del programa, y anunciaron una modificacin del sistema de controles de salarios y precios. Se permitieron aumentos de salarios de hasta 5% en el primer trimestre, con la posibilidad de un 5% adicional, de justificarlo algn aumento de productividad. Si bien el programa austral haba reducido drsticamente la inflacin, no la haba eliminado por completo. El aumento acumulado de los PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 285 precios al consumidor (del 24% entre julio de 1985 y marzo de 1986), con el tipo de cambio y los precios del sector pblico congelados, puso mayor presin para que se realizara el ajuste de estos ltimos. 19 Adems, el gran supervit comercial que haba surgido en 1985 se disolvi en el curso de 1986, lo cual supone una prdida de competitividad. En reaccin, el 4 de abril de 1986 se anunci una poltica de ingresos ms flexible. La devaluacin nominal de 4% vino acompaada de aumentos en los precios del sector pblico. A stos los tendran que haber seguido minidevaluaciones y ajustes sucesivos en los meses posteriores para evitar su erosin real. Se retiraron los controles de precio sobre casi todas las empresas, con excepcin de las ms grandes, que habran de negociar aumentos de precios con el gobierno con base en el comportamiento de los costos. La inflacin aument en 1986, y en el segundo trimestre la tasa de variacin mensual promedio del ndice de precios al consumidor fue del 4,5%. Tras un aumento del 6,8% en el mes de julio, la prima en el mercado cambiario libre, que haba bajado al mnimo, subi repentinamente un 30%. La expansin monetaria se mantuvo bastante alta, y aunque el tesoro no tom prstamos del banco central, ste financi tanto el servicio de la deuda externa de algunas empresas pblicas como los prstamos otorgados por instituciones financieras a gobiernos de provincias, lo que mantuvo un aumento rpido sostenido de la oferta monetaria. En agosto la tasa de inflacin alcanz el 8,8%. La reaccin del gobierno fue aumentar la tasa de devaluacin nominal y las tasas de inters controladas. Luego se intent, en septiembre, controlar la cada de la moneda. El gobierno anunci que el ritmo de las devaluaciones y ajustes de los precios del sector pblico se aminorara en el futuro, y que se ejercera mayor control sobre los precios fijados por grandes empresas industriales. Adems se restringira la tasa de expansin del crdito al sector privado, que haba impulsado el rpido crecimiento de la oferta monetaria. Entre octubre de 1986 y febrero de 1987 se aplic una poltica monetaria ms estricta. Las tasas de inters real subieron con rapidez, alcanzando el 4% al mes en diciembre. Se redujo la produccin industrial, y esto caus que bajaran los ingresos impositivos. El dficit fiscal aument en el cuarto trimestre, ya que la erosin real de los precios del sector pblico potenci los efectos de la reduccin de los ingresos tributarios. Si bien an no haba financiamiento directo del banco central, el gobierno comenz a emplear algunos de los depsitos bloqueados anteriormente en instituciones financieras pblicas. CAPTULO OCHO 286 En febrero de 1987 se anunci una nueva congelacin de salarios y precios, junto con una paridad mvil preanunciada para el tipo de cambio. No obstante, en mayo se anunciaron los aumentos de salarios y precios del sector pblico tras el nombramiento de un lder sindical al cargo de ministro de trabajo. La administracin fiscal se complic an ms a causa de la evolucin desfavorable de los precios de exportacin; el gobierno intent compensarlos bajando los impuestos de exportacin, lo cual tuvo consecuencias negativas para los ingresos. La postura acomodaticia del gobierno ante obreros y exportadores se complic por la postura acomodaticia del banco central ante las instituciones financieras, y se ofrecieron grandes redescuentos en ese momento con dudosas probabilidades de reintegro (Heymann, 1989). Los amplios dficit del sector pblico y la nueva laxitud de la administracin monetaria de nuevo incendiaron la inflacin. Para agosto de 1987, la inflacin de los precios al consumidor haba alcanzado el 13% al mes, y para octubre la tasa era del 20%. Se realiz otro intento de estabilizacin en octubre, caracterizado por la congelacin de salarios y precios, pero con la intencin de abordar el dficit presupuestario mediante alzas de impuestos y la privatizacin de algunas empresas pblicas. Se contempl tambin medidas de liberalizacin del comercio. Segn se muestra en el cuadro 8.9, estas medidas fiscales alcanzaron un xito limitado ya que el dficit excedi el 10% del PIB en el primer trimestre de 1988. Aunque se logr reducir la inflacin provisionalmente, sta recobr su vigor al relajarse los controles en enero de 1988. Para finales de abril de ese ao, la tasa de inflacin mensual andaba por el 17%.
8.4.2 Israel (17 de julio de 1985)
Contrariamente a Argentina, Israel no haba tenido un largo historial de alta inflacin. La inflacin de tres dgitos surgi en Israel solo a finales de la dcada de los setenta y Fischer (1987) la atribuy a la ayuda militar a gran escala recibida de parte de EE.UU., a la adopcin de la paridad mvil y a la liberalizacin financiera, lo cual permiti mayor acceso a depsitos realizados en moneda extranjera o vinculados a ella. 20 La experiencia israel a principios de los aos ochenta fue, de muchas maneras, similar a la de Argentina: la economa experiment un perodo de alta inflacin, lento crecimiento y sucesivas crisis externas. La tasa de inflacin mensual de los precios al consumidor alcanz un promedio de casi el 8% de 1980 a 1984, pero aument al 15% en 1984 y se mantuvo al 14% en el primer semestre de 1985. Igual que en Argentina, la alta inflacin acompaaba a un dficit fiscal substancial, y el dficit global del sector pblico ascendi a ms del 10% del PIB en 1980-84 y al 13% en 1985. La economa israel tambin se hallaba altamente indexada. Las cuentas de depsito vinculado a una moneda extranjera (PATAM, por sus siglas en hebreo) fueron eliminando a las cuentas denominadas en moneda nacional a principios de los aos ochenta, lo cual de hecho index la oferta monetaria. La indexacin de salarios llevaba aos establecida y extendida. El tipo de cambio tambin estaba efectivamente indexado mediante una norma basada en el PPA para la paridad mvil. 21 Igual que en Argentina, las autoridades reaccionaron al aceleramiento de la inflacin en 1984 y el primer semestre de 1985 con un programa heterodoxo anunciado a mediados de ao. Diversos observadores han puesto nfasis en que el programa israel de estabilizacin econmica (PEE) se inici a partir de un grupo de condiciones particularmente favorables, primordialmente debido a las acciones tomadas antes de aplicarse el plan, pero tambin por ciertos factores propicios externos. Primero, la crisis militar continua en el Lbano haba causado que una coalicin gubernamental, en representacin de los partidos ms importantes, asumiera el poder tras las elecciones celebradas en septiembre 1984. El gobierno de PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 287 Unidad Nacional no confront oposicin parlamentaria alguna al PEE. Segundo, durante una sucesin de acuerdos globales anteriores al PEE, el nuevo gobierno israel haba logrado obtener una devaluacin real substancial del shekel, as como la reduccin del salario real en trminos de bienes comerciables (vase Liviatan, 1988a). 22 Esto, junto al nivel reducido de demanda interna debido a polticas monetarias ms estrictas y a un sistema impositivo reformado, indudablemente contribuy al estado favorable de la balanza comercial antes de aplicar el PEE. 23 Tambin represent una constelacin favorable de precios relativos desde el punto de vista de mantener la credibilidad del tipo de cambio como ancla nominal una vez lanzado el PEE, pues la expectativa de una devaluacin inminente se aplazara en caso de alguna baja de salarios y precios. La credibilidad del tipo de cambio tambin fue aumentada por la llegada de donaciones por la suma de US$1.500 millones provenientes de Estados Unidos en 1985 y 1986, sujeto a la adopcin de un programa de estabilizacin. La afluencia de recursos externos ascendi a ms del 3% del PIB. Adems de la asistencia de EE.UU., la depreciacin del dlar ayud a mantener la competitividad del nuevo shekel, y la evolucin favorable de los trminos de intercambio de Israel durante los primeros aos del programa alivi las restricciones externas sobre la economa. Los componentes del PEE anunciados el 1 de julio fueron los siguientes: Una marcada reduccin del dficit fiscal, a menos del nivel alcanzado en1984. El recorte proyectado ascendi al 7,5% del PIB. . Adems, las consecuencias del ajuste fiscal para las reducciones del financiamiento monetario se vieron amplificadas por la ayuda externa de parte de Estados Unidos. El shekel israel fue devaluado a razn del 19% cuando se anunci el programa. Entonces fue congelado, a razn de 1,5 nuevos shekels por dlar (con una banda del 2%), sujeto al acuerdo con la federacin de trabajadores (Histadrut) sobre la suspensin de los ajustes por costo de vida y una trayectoria predeterminada para el salario nominal. 24 CAPTULO OCHO 288 Se negoci un acuerdo de salarios ese mismo mes. Como la combinacin de la devaluacin y los cortes en los subsidios result en un aumento nico del nivel general de precios, el acuerdo dispona una compensacin del 14% de los salarios de julio el 1 de agosto; un aumento nico del 12% el 1 de septiembre; y aumentos del 4%, 4% y 3,5% que entraran en vigor el 1 de enero, el 1 de febrero y el 1 de marzo, respectivamente. 25 Adems, se habra de renovar en diciembre un ajuste por costo de vida del 80% del aumento registrado el mes anterior por el ndice de precios al consumidor, con un umbral del 4%. El acuerdo de salarios tambin fue acompaado de una congelacin y subsiguiente control de los precios de la mayora de los productos bsicos (que abarcaba el 90% de la totalidad de bienes y servicios). La expansin del crdito al sector privado quedara restringida por el Banco de Israel, mediante el aumento del encaje legal y de la tasa de descuento. Ntese que, si bien en Argentina la oferta monetaria se mantuvo sin restricciones, contrariamente al caso de ese pas, se realiz el intento de controlar el crecimiento monetario mediante la expansin del crdito al sector privado. Una medida monetaria asociada fue la prohibicin de convertir shekels a nuevos depsitos indexados segn la moneda extranjera. El programa tambin incluy un componente estructural, ya que se retiraron algunas restricciones sobre la comercializacin de la deuda pblica interna. La intencin era fomentar el desarrollo de un, mejorando el control monetario futuro al realzar el alcance de las operaciones de mercado abierto.
El programa de estabilizacin redujo la tasa de inflacin mensual del 14% al 2,5% al momento de impacto, y la llev hasta el rango de 1% a 2% para finales de 1985. 26 Igual que en Argentina, los efectos negativos sobre la actividad real fueron aparentemente ligeros. Para el primer trimestre de 1986, la produccin industrial haba recuperado su nivel de principios de 1985, y si bien la tasa de desempleo aument en el tercer trimestre, para el cuarto trimestre baj aproximadamente al nivel previo al PEE. Se logr una correccin fiscal significativa. En el primer ao del programa, el dficit fiscal se redujo en un 9% del PIB. Para el cuarto trimestre de 1986, se haba eliminado el dficit del sector pblico. Los gastos reales del sector pblico se redujeron en el tercer y cuarto trimestre de 1985, pero la correccin fiscal en la segunda mitad del ao dependi primordialmente del aumento de los ingresos. En el lado externo, aument la magnitud del supervit comercial que haba surgido antes del programa y, junto con la asistencia externa antes mencionada, result en un supervit en cuenta corriente. Esto fue apoyado, igual que en el caso de Argentina, por el cese de las salidas de capital y las afluencias substanciales por la cuenta de capital. Como consecuencia, la reserva acumulada contribuy de manera significativa al crecimiento monetario. Igual que en Argentina, las tasas de inters real fueron altas justo despus de aplicarse el programa. La tasa nominal mensual de prstamos bancarios, que ascenda a ms del 20% antes del programa, baj paulatinamente a 16% en agosto, 12% en septiembre, 9% en octubre, 7% en noviembre y 5,5% en diciembre. 27 A principios de 1986 se comenz a descongelar los precios. Para enero de 1987 se mantena los controles sobre casi el 46% de todos los bienes y servicios (comparado con el 20%-25% en tiempos normales). 28 La poltica fiscal se mantuvo restrictiva, mientras que el dficit global del sector pblico segua su tendencia descendiente (cuadro 8.10).
PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 289 CUADRO 8.10 Israel: Indicadores macroeconmicos, 1984-87 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ Tasa Tasa trimestral trimestral Tasa de de Ingresos Dficit nominal de Salario Balance Trimestre inflacin crecimiento impositivos a iscal a prstamos real b comercial c
Fuentes: Los datos sobre la inflacin, la depreciacin, los ingresos impositivos, el saldo comercial y el salario real provienen de Cukierman (1988). Los datos sobre el dficit fiscal son de Liviatan (1988). La tasa nominal de prstamos se tom de Vgh (1992, pg. 688).
a Porcentaje del PIB.
b Anual. c 1978 = 100.
d En millones de dlares de EE.UU.
Por otro lado, la oferta monetaria aument rpidamente durante el ao y para diciembre de 1986 la oferta real de M1 estaba a dos veces y media de su nivel de junio de 1985. Aunque fuera alimentada mayormente por las afluencias de capital, hubo una expansin rpida del crdito al sector privado despus del primer semestre del ao, parcialmente como reaccin a las presiones polticas creadas por las altas tasas de inters real durante las primeras etapas del programa. El ao en general se caracteriz por un aumento substancial en salarios reales, una cierta apreciacin del shekel, una baja en las tasas de inters real y un aumento de la demanda agregada real, impulsado por el consumo privado. El aumento del salario real reflej alzas del salario nominal que excedan las pautas acordadas. El alto consumo privado y la apreciacin real del shekel contribuyeron al deterioro de la cuenta corriente. El PIB real aument ligeramente durante el ao a pesar del aumento de la demanda, pero permaneci flojo en comparacin a la experiencia anterior. En agosto, se reemplaz la paridad mvil respecto del dlar con la paridad mvil respecto de una cesta de cinco monedas ponderada segn el comercio exterior, con la intencin de acercar la tasa de inflacin a la tasa de la OCDE durante un perodo de depreciacin del dlar y por lo tanto reducir la tasa de aumento de los precios de importacin. CAPTULO OCHO 290 No obstante, en enero de 1987 el shekel fue devaluado en un 10% frente a la cesta, a fin de rectificar la apreciacin real acumulada el ao anterior. Se celebr un acuerdo nuevo con empleados y obreros en el que estos ltimos acordaron renunciar a la mitad del ajusto por el costo de vida al que normalmente tendran derecho, como resultado de la devaluacin. Se evitaron los aumentos de costos laborales a empleados al rebajar sus aportes por concepto del seguro social. A pesar de la devaluacin, los aumentos de precio promedio en el primer trimestre fueron menores que los del ltimo trimestre de 1986 (cuadro 8.10, y la tasa de inflacin se mantuvo estable por el resto del ao. El crecimiento del PIB real se aceler en 1987 (a ms del 5% anual, en comparacin con el 3,5% en 1986); no obstante, en vista de que disminuy la expansin de la demanda, no hubo un empeoramiento significativo del desempeo externo de la economa. 29
Tras la devaluacin de enero de 1987, el shekel se mantuvo fijo frente a la cesta de monedas por un perodo de casi dos aos, hasta finales de 1988. En general, las tasas de inflacin logradas por el PEE de Israel en la segunda mitad de 1985 demostraron ser perdurables, y la tasa de inflacin anual se asent a alrededor del 20%, aun tras retirar paulatinamente los controles de precio administrativos asociados con el PEE. La moderacin fiscal continuada, el uso del tipo de cambio como ancla nominal y las peridicas negociaciones tripartitas entre el gobierno, la confederacin laboral y el sector patronal, fueron todas caractersticas fundamentales del programa tras el perodo de urgencia inicial. Para febrero de 1989 el acuerdo con la confederacin laboral estipulaba un ajuste por costo de vida cada seis meses (en vez de cada tres meses, como se haba hecho anteriormente) del excedente de la tasa de inflacin acumulada de ms de 3%. La prolongacin de este perodo de ajuste da fe del xito del programa en cuanto a la estabilizacin de las variables nominales. Si bien el PEE logr el xito al estabilizar la inflacin a corto plazo sin grandes costos desde el punto de vista del producto, y sin deterioro del saldo externo, el desempeo del crecimiento despus de la estabilizacin ha sido decepcionante. Los aos 1985 y 1986 produjeron un crecimiento del PIB de casi el 3,5%, ligeramente mayor que el promedio de 2,4% producido de 1980 a 1984. Segn se indic anteriormente, adems, el crecimiento fue rpido en 1987. El ao 1988, sin embargo, result ser un ao de recesin, con un crecimiento de solo el 1,6%, y para fin de ao la tasa de desempleo era del 8%. El desempeo del crecimiento desde entonces no ha causado gran impresin, e Israel no ha recobrado las tasas de vigoroso crecimiento que la economa haba logrado antes de la problemtica dcada de los aos ochenta. 30
8.4.3 Brasil (28 de febrero de 1986) La economa de Brasil haba padecido tasas de inflacin de dos dgitos por extensos perodos de tiempo aun antes de los aos ochenta. Sin embargo, las tasas de inflacin anual acumuladas alcanzaron los tres dgitos en los aos ochenta, y aumentaron rpidamente en los primeros aos de esa dcada. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 291 Tras sobrepasar el 200% en 1983, la tasa de inflacin anual lleg a casi el 300% para febrero de 1986. La escalada de la inflacin durante ese perodo ha sido asociada al segundo shock petrolero, con una gran devaluacin en 1983 asociada a su vez con el acortamiento del intervalo de indexacin de salarios tras el inicio de la crisis de la deuda con adversos shocks de la oferta y con ajustes a los precios del sector pblico (vanse Cardoso y Dornbusch, 1987; Dornbusch y Simonsen, 1988). El desempeo del crecimiento haba sido irregular en la primera mitad de la dcada de 1980, y en su calidad de importante deudor comercial, Brasil tambin afrontaba graves problemas externos. El Plan Cruzado se lanz a finales de febrero de 1986 para intentar frenar rpidamente la inflacin sin incurrir los costos asociados con los programas ortodoxos. Sin embargo, las autoridades tomaron la postura que, debido a las medidas previamente promulgadas, no se requera ningn ajuste fiscal; ms bien, el programa debera concentrarse en romper la inflacin inercial. Las medidas anteriores consistieron en lo siguiente:
En diciembre de 1985 el congreso aprob un conjunto de cambios impositivos que se esperaba que redujera el dficit fiscal en 1986. 31
Al Banco de Brasil, que era el agente bancario del tesoro, ya no se le conceda acceso automtico a los fondos del banco central. En vez, dicho acceso estaba sujeto a recursos especficos, definidos con antelacin.
El Plan Cruzado en s inclua las siguientes caractersticas:
Se introdujo la moneda nueva, el cruzado, para reemplazar al cruzeiro (a razn de 1.000 cruzeiros por cruzado), y su tipo de cambio se fij a 13,84 cruzados por dlar indefinidamente. Los precios fueron congelados a sus niveles del 27 de febrero de 1986, y se aboli la mayor parte de las formas de indexacin. Los salarios en contratos individuales sujetos a ajustes peridicos (que tpicamente ocurren a intervalos de seis meses) se convirtieron de cruzeiros a cruzados con base en su valor real promedio en los ltimos seis meses ms un bono del 8% (16% para el salario mnimo). La intencin era evitar el congelamiento esttico de una estructura arbitraria de salarios relativos que surgieran simplemente de la falta de sincronizacin de los ajustes de salarios. Los salarios habran de aumentarse a razn del aumento acumulado del ndice de precios al consumidor, toda vez que el aumento alcanzara el 20%. Si bien no se congel los salarios, las negociaciones de salarios solo podran celebrarse anualmente (y por lo tanto no tendran lugar hasta un ao despus). Al momento de la negociacin anual de salarios, los obreros tendran derecho automticamente de recuperar el 60% de la inflacin pasada, con cualesquiera aumentos adicionales sujetos a negociacin. Igual que en Argentina, se instaur un sistema para convertir a cruzados los pagos diferidos en cruzeiros. Para tales efectos, se asumi que el cruzeiro se depreciara ante el cruzado a la tasa mensual de 14,4%. Las tasas de inters fueron congeladas a los niveles predominantes el 28 de febrero de 1986. CAPTULO OCHO 292 CUADRO 8.11 Brasil: Indicadores macroeconmicos, 1985-87 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario)
Tasa ndice de Tasa de mensual produccin Tasa de Crecimiento depsitos Salario Saldo Mes de inflacin industrial desempleo en M4 mensuales nominal comercial a
El xito de este programa fue espectacular a corto plazo. Igual que los programas de Argentina e Israel, la inflacin fue parada casi en seco, y la inflacin acumulada fue cero de febrero a junio (cuadro 8.11). Adems, contrariamente a lo experimentado en Argentina e Israel, la produccin industrial aument rpidamente en los dos primeros trimestres posteriores a la aplicacin. No obstante, el desempeo fiscal no result como se esperaba. Las autoridades tenan la esperanza de que las medidas impositivas de diciembre de 1985 cerraran el dficit presupuestario de 6% del PIB, pero sus expectativas se vieron truncadas por un programa disminuido de retenciones del impuesto sobre la renta y una mayor dependencia de los impuestos sobre activos financieros que ya no se retenan extensamente. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 293 Adems, la congelacin de precios aument las dificultades financieras de las empresas pblicas. Los salarios y subsidios del sector pblico tambin aumentaron en exceso de lo que se anticipaba. La expansin monetaria fue rpida, aun cuando el amplio agregado monetario M4 aument en un quinto en los cuatro meses subsiguientes al anuncio del programa. 32
Pronto aparecieron seales de sobrecalentamiento en Brasil. Desapareci el supervit comercial, y a diferencia de la experiencia de Argentina e Israel, los controles de salarios y precios aparentemente resultaron en escasez. 33 Para finales de 1986 la prima del mercado paralelo estaba a ms de 100% y las tasas de inters nominal a corto plazo al 150% (vase Cardoso y Dornbusch, 1987). El programa de ajustes fiscales anunciado tras las elecciones de noviembre de 1986 dependa mayormente de los aumentos del impuesto selectivo al consumo sobre algunos bienes, en vez de cortar gastos o aumentar los impuestos sobre la renta, y el resultado principal fue que los efectos a nivel de precios de esas medidas socavaron an ms la credibilidad del programa. 34 La inflacin mensual alcanz el 3,3% en noviembre de ese ao (cuadro 8.11). La indexacin se reintrodujo para el tipo de cambio y para instrumentos financieros, y el umbral de 20% para el ajuste de salarios se alcanz en diciembre. Para enero de 1987 la tasa de inflacin mensual lleg a 17%, y en febrero se intensificaron los controles de precios. En los tres aos posteriores, Brasil repiti las experiencias del Plan Cruzado varias veces. Una serie de programas (denominados plan Bresser y plan Verano) basados en el control de salarios y precios lograron parar la inflacin brevemente, pero el problema fiscal persistente inevitablemente condujo al regreso de la inflacin virulenta (grfico 8.1).
8.4.4 Mxico (diciembre de 1987)
Antes de 1975, Mxico haba gozado de varias dcadas de precios estables y un promedio de crecimiento per cpita del 3% al ao. La estabilidad financiera era patente por la permanencia de un tipo de cambio fijo respecto del dlar de EE.UU. durante el perodo 1954-1976. Resulta irnico que todo cambi al descubrirse reservas substanciales de petrleo. El perodo 1979-1981 se caracteriz por una poltica fiscal expansionista, el ascenso de la tasa de inflacin del rango de 20% (donde se haba mantenido tras el cambio de rgimen de 1976) al rango de 30%, un tipo de cambio real sobrevaluado y tasas de inters real internas negativas. La sobrevaluacin y los bajos rendimientos sobre los activos financieros internos impulsaron una fuga masiva de capital durante ese perodo, que fue financiada por prstamos externos. 35 Las dificultades externas de Mxico lo llevaron a suspender la amortizacin de la deuda externa en agosto de 1982, desencadenndose as la crisis de la deuda internacional. Dicha crisis acab en una explosin inflacionaria en Mxico, y para 1983 la tasa de inflacin anual haba alcanzado el 120%. CAPTULO OCHO 294 70 Plan Cruzado Plan Bresser Plan Verano 60 Plan Cruzado Plan Bresser 50
40 Plan Verano
30
20
10
0
90 ml
Grfico 8.1 Inflacin y controles de precio en Brasil, 1984-90 (variacin porcentual, de mes a mes, de los precios al consumidor) Fuente: International Financial Statistics Nota: Las reas sombreadas se refieren a los perodos en que los controles del precio estaban en vigor.
El presidente de la Madrid, que asumi el cargo en 1982, procur estabilizar la inflacin y mejorar la capacidad de atencin de la deuda mediante el ajuste fiscal. Este proceso se hizo an ms difcil dado el continuo descenso de los precios del petrleo durante ese perodo, y culmin en casi un colapso total en 1986. Entre 1982 y 1987, los desembolsos que no fueran intereses se redujeron en casi el 10% del PIB, con reducciones substanciales en la inversin pblica. Sin embargo, un aumento de los pagos de intereses implicaba que la baja total de gastos ascenda al 2% del PIB. En general, el dficit presupuestario primario experiment un ajuste extraordinario. El dficit primario haba alcanzado el 8,5% del PIB en 1981, pero para 1987 el saldo fiscal se haba convertido en un supervit de casi 5% del PIB, lo que representaba un ajuste fiscal de 13% del PIB en todo el perodo de seis aos. Al ajuste fiscal lo acompa la administracin activa del tipo de cambio, y entre 1982 y 1985 se logr una depreciacin acumulada del tipo de cambio real de casi el 15%, acompaada de (cuadro 8.12). Por lo tanto, Mxico sigui un programa de ajuste ortodoxo con gran determinacin bajo la administracin del presidente de la Madrid. Los resultados, desafortunadamente, fueron decepcionantes. La combinacin de la austeridad fiscal y la evolucin desfavorable de los trminos de intercambio dio como resultado la reduccin de los ingresos reales per cpita del 13% al 15% en todo el perodo. PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 295 CUADRO 8.12 Mxico: Indicadores macroeconmicos, 1982-89 (porcentaje, salvo que se indique lo contrario) __ 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Tasa de inflacin 58,9 101,9 65,5 57,7 86,2 131,8 114,2 20,0 Crecimiento del PIB 0,6 -5,3 3,7 2,8 2,0 1,4 1,1 12,9 Tasa de devaluacin 130,2 112,9 39,7 53,2 137,9 123,5 64,7 8,2 Dficit operativo 8,3 1,3 0,6 1,0 1,8 -2,0 4,5 1,7 Dficit primario 7,4 -4,3 -4,8 -3,3 -2,2 -5,0 -5,9 -8,3 Tipo de cambio realb 115,2 123,7 102,5 98,5 145,1 157,5 130,3 118,4 Salario realb 105,7 72,7 67,2 70,0 64,7 63,0 62,0 63,3 Trminos de intercambio 103,2 96,5 97,2 96,3 63,8 --- --- --- Saldo comercial 6.795 13.762 12.941 8.451 4.599 8.433 1.754 -663 (Millones de dlares de EE.UU.)
Fuente: Kiguel y Livisatan (1992b).
a Porcentaje del PIB.
b 1980 = 100.
La tasa de inflacin se redujo durante el perodo de tres aos hasta 1986, pero permaneci al 86%, un nivel an alto (en relacin con los niveles histricos de Mxico). Y lo que fue aun peor, el colapso de los precios del petrleo ese ao estuvo asociado a un aceleramiento repentino de la inflacin, y para 1987 la tasa anual se estanc al 180%, tras seis aos de austeridad fiscal. El desempeo de la economa durante 1986-87 inst a las autoridades a seguir por un camino diferente, y en diciembre de 1987 se anunci el Pacto para la Solidaridad Econmica. El pacto consista en un programa heterodoxo con las siguientes caractersticas: Ms ajustes fiscales. El supervit primario se aumentara en un 3% adicional del PIB, y el ajuste se repartira de manera bastante equitativa entre los recortes de gastos y los aumentos de ingresos. Un tipo de cambio fijo durante 1988, tras una devaluacin discreta inicial. El congelamiento temporal (hasta fin de febrero) de salarios, precios del sector pblico y precios de los productos bsicos en la cesta de bienes y servicios bsicos. El congelamiento sigui algunos ajustes iniciales de envergadura y fue acordado en negociacin tripartita entre el gobierno y representantes laborales y empresariales. Despus de febrero de 1988 los salarios y precios se ajustaran acorde con la inflacin proyectada, y se hara ajustes adicionales nicamente si la inflacin acumulada a finales de febrero excediera los ajustes de salarios y precios controlados por ms del 5%. Liberalizacin del comercio. Este proceso, ya en camino, se habra de fortalecer mediante una reduccin de un mximo de aranceles del 45 al 20%, y la eliminacin casi completa de todos los procedimientos de licencias de importacin. CAPTULO OCHO 296 El programa logr parar la inflacin rpidamente. La tasa de inflacin mensual baj del 15% en el mes de enero (reflejndose aumentos de precio durante el mes de diciembre) a menos del 1% en todo el resto del ao. Se logr una mejora del supervit primario (que se alz del 5% del PIB en 1987 a casi el 6% en 1988), aunque las altas tasas de inters real interno causaron el deterioro del saldo operativo (cuadro 8.12). El crecimiento real, muy rpido durante el segundo semestre de 1987, aminor su marcha un poco en 1988 pero se mantuvo positivo y cobr fuerzas en 1989. Al mantenerse congelado el tipo de cambio por el resto del ao, y con una inflacin superior a cero, se produjo una apreciacin del tipo de cambio real de casi el 20% en el transcurso de 1988. Aunado a la baja del precio del petrleo, el resultado fue el deterioro del saldo comercial en el primer ao del programa. A principios de 1989 el congelamiento del tipo de cambio fue reemplazado por un sistema de aumentos absolutos constantes en el precio en pesos del dlar de EE.UU., que conllev a la reduccin paulatina de la tasa de depreciacin del peso. Si bien esta poltica result exitosa para estabilizar el tipo de cambio real, la apreciacin no se invirti (cuadro 8.12). El ajuste fiscal en Mxico se ha sostenido, y tras la firma del acuerdo del Plan Brady con los acreedores externos del pas en 1989 (vase el captulo 13) y el anuncio de que los bancos nacionalizados anteriormente seran privatizados, las tasas de inters internas comenzaron a bajar, permitiendo as que el dficit operativo reflejara la mejora lograda anteriormente en el saldo primario. Simultneamente, las afluencias de capital se convirtieron en positivas y cuantiosas, lo cual permiti que Mxico siguiera financiando un saldo comercial negativo mientras acumulaba reservas de divisas. El progreso en el frente de la inflacin ha sido duradero, puesto que la inflacin anual se estabiliz en el rango de 20% en el perodo de 1989 a 1991.
Se pueden aprender las siguientes lecciones de las experiencias de la estabilizacin de la inflacin en los pases en desarrollo. El ajuste fiscal es necesario. Sin un ajuste fiscal permanente, la inflacin no se mantiene baja permanentemente. Esta conclusin surge claramente de las experiencias populistas de Chile y Per; de la experiencia de Argentina bajo una serie de enfoques de estabilizacin, incluidos tanto los programas ortodoxos de base cambiaria como los programas heterodoxos aqu tratados; y de la experiencia de Brasil bajo el ajuste heterodoxo. Un corolario de esta observacin, claro est, es que el fijar anclas nominales con base en precios, tales como el congelamiento del tipo de cambio y los controles de salarios y precios, no es suficiente para estabilizar la inflacin. La experiencia del populismo expone este mensaje explcitamente. Los costos de la estabilizacin ortodoxa dependen de la naturaleza de la inflacin continuada. Bajo la alta inflacin crnica, existirn an los contratos nominales aunque su duracin sea ms corta en relacin con una situacin de estabilidad de precios. Si tales contratos poseen un elemento en funcin de la inflacin pasada, o bien si el programa de estabilizacin carece de credibilidad, el contrato nominal le impartir inercia al proceso de salarios y precios. Esa inercia dejar de existir bajo la hiperinflacin, cuando la moneda interna deje PANORAMA GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIN 297 de funcionar como unidad de cuenta y los salarios y precios se cambien con frecuencia en referencia a un tipo de cambio determinado libremente. Ante la inercia, la adhesin a objetivos fiscales no inflacionarios bajo un programa de base monetaria generar una recesin al momento de impacto y una mejora en la cuenta corriente, con la convergencia lenta de la inflacin a su nivel objetivo, como ocurri en Chile a mediado de los aos setenta. Bajo un programa de base cambiaria, el tipo de cambio real se apreciar y puede que la cuenta corriente mejore o no, pero la convergencia de la inflacin se mantendr lenta (como lo muestra la experiencia del Cono Sur). Ante la falta de inercia, que es el caso tpico bajo la hiperinflacin, la convergencia rpida de inflacin con un mnimo de costos desde el punto de vista del producto podra ser posible mediante un programa fiscal de gran credibilidad. Los elementos heterodoxos (el congelamiento del tipo de cambio acompaado de polticas de ingresos) pueden servir de tiles suplementos a un programa fiscal de gran credibilidad para estabilizar la inflacin crnicas, pero son peligrosos de emplear. Con el suficiente compromiso a un ajuste fiscal permanente, la suspensin de la indexacin y la adopcin de polticas de ingresos pueden ayudar a establecer una baja inflacin rpidamente mientras que se evitan daos a corto plazo a la actividad econmica asociada con el ajuste ortodoxo bajo estas circunstancias, segn los demuestran Israel y Mxico. El peligro radica en que el xito a corto plazo del programa tentar a las autoridades a caer en el populismo al aflojar la disciplina fiscal mientras dependen de los controles de salarios y precios para abatir la inflacin, como ocurri con los programas heterodoxos de Argentina y Brasil. Esta trayectoria pronto se topar con restricciones de capacidad interna y financiamiento externo, y tiene grandes probabilidades de dejar al pas en peor estado que antes del intento de lograr la estabilizacin. No est tan claro si el ajuste heterodoxo bien aplicado puede evitar permanentemente los costos de la estabilizacin en trminos del producto, un tema an en estudio. Kiguel y Liviatan (1992a) y Vgh (1992), por ejemplo, sostienen que los programas de estabilizacin de base cambiaria, sean estos ortodoxos o heterodoxos, tienden a evitar los costos para el producto al momento de impacto, para luego experimentar una recesin ms adelante. Si bien Kiguel y Liviatan basan su opinin tras observar doce estabilizaciones de base cambiaria a travs de tres dcadas, especficamente citan dos de los casos aqu estudiados, el de Chile durante la estabilizacin del Cono Sur a finales de los aos setenta y la reciente experiencia heterodoxa de Israel. Este tema, que se conoce como el ciclo de auge-recesin asociado con la estabilizacin de base cambiaria, se explora de manera analtica en el captulo 10. .