Universidad Autonoma Del Edomex

Juicio de Amparo 1216/2011-VIII
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Vistos para resolver los autos del juicio de amparo indirecto
nmero 1216/2011-VIII; y
R E S U L T A N D O
PRIMERO. Mediante escrito depositado el dieciocho de
octubre de dos mil once en la oficina de correspondencia comn a
los juzgados de distrito en materia de amparo y de juicios civiles
federales en el Estado de Mxico, cuyo conocimiento por razn de
turno, correspondi a este Juzgado Quinto, en el cual la **********, a
travs de su abogado general y apoderado **********, solicit el
amparo y proteccin de la justicia federal, respecto de los actos y
por las autoridades que a continuacin se precisan:
AUTORIDADES RESPONSABLES
1. Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
integrado por:
a) Cmara de Diputados.
b) Cmara de Senadores.
2. Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos.
3. Secretario de Gobernacin.
4. Titular de la Unidad de Gobierno dependiente de la
Secretara de Gobernacin.
5. Director del Diario Oficial de la Federacin,
dependiente de la Secretara de Educacin Pblica.
6. Secretario de Educacin Pblica.
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7. Director General de Profesiones de la Secretara de
Educacin Pblica, dependiente de la Secretaria de
Educacin Pblica.
8. Titular del Comit Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Mdicas (CONACEM).
ACTO RECLAMADO
a) Del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, se reclama su particular intervencin en la
iniciativa de ley, discusin, votacin, aprobacin y expedicin
del Decreto por el que se reforman los artculos 81, 83, 271 y se
adiciona el artculo 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2, 272 Bis 3 de
la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 1 de septiembre de 2011. - - - b) Del C. Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama la
promulgacin, publicacin y ejecucin del Decreto por el que se
reforman los artculos 81, 83, 271 y se adiciona el artculo 272
Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2, 272 Bis 3 de la Ley General de Salud,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de
septiembre de 2011. - - - c) Del C. Secretario de Gobernacin, se
reclama el refrendo y publicacin del Decreto por el que se
reforman los artculos 81, 83, 271 y se adiciona el artculo 272
Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2, 272 Bis 3 de la Ley General de Salud,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de
septiembre de 2011. - - - d) Del C. Titular de la Unidad de
Gobierno, dependiente de la Secretara de Gobernacin, se
reclama su responsabilidad de materializar la publicacin del
Decreto por el que se reforman los artculos 81, 83, 271 y se
adiciona el artculo 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2, 272 Bis 3 de
la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 1 de septiembre de 2011. - - - e) Del C. Director
del Diario Oficial de la Federacin, dependiente de la Secretara
de Gobernacin, se reclama la publicacin, en perjuicio de mi
representada del Decreto por el que se reforman los artculos 81,
83, 271 y se adiciona el artculo 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2,
272 Bis 3 de la Ley General de Salud, publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 1 de septiembre de 2011. - - - f) Del
C. Secretario de Educacin Pblica, se le reclama la inminente
aplicacin en perjuicio de mi representada del Decreto por el que
se reforman los artculos 81, 83, 271 y se adiciona el artculo
272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2, 272 Bis 3 de la Ley General de
Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de
3
septiembre de 2011. - - - g) De la Direccin General de
Profesiones dependiente de la Secretara de Educacin Pblica,
se reclama la inminente aplicacin en perjuicio de mi
representada del Decreto por el que se reforman los artculos 81,
83, 271 y se adiciona el artculo 272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2,
272 Bis 3 de la Ley General de Salud, publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 1 de septiembre de 2011. - - - h) Del
Comit Normativo Nacional de Consejos de Especialidades
Mdicas (CONACEM), que es un organismo auxiliar de la
administracin pblica federal, se reclama la inminente
aplicacin en perjuicio de mi representada del Decreto por el que
se reforman los artculos 81, 83, 271 y se adiciona el artculo
272 Bis, 272 Bis 1, 272 Bis 2, 272 Bis 3 de la Ley General de
Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de
septiembre de 2011. - - - De todas las autoridades responsables,
reclamo la inconstitucionalidad de las normas contenidas en el
decreto publicado en el diario oficial de la federacin el 1 de
septiembre de 2011 y que resultan contrarias al principio
constitucional de Autonoma Universitaria previsto en la
fraccin VII del artculo 3 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, conforme a los conceptos de
violacin y agravios que ms adelante se expresarn.
TERCERO. En contra de la reforma efectuada a los artculos
81, 83, 271 y la adicin de los diversos 272 bis, 272 bis 1, 272 bis 2
y 272 bis 3, todos de la Ley General de Salud, publicadas en el
Diario Oficial de la Federacin el uno de septiembre de dos mil once,
se promovi demanda de amparo, la cual se admiti a trmite el
diecinueve de octubre de dos mil once; se orden solicitar su
respectivo informe justificado a las autoridades responsables; se dio
la intervencin que legalmente corresponde al agente del Ministerio
Pblico de la Federacin adscrito; se seal da y hora para la
celebracin de la audiencia constitucional, la cual se llev cabo al
tenor del acta que antecede.
C O N S I D E R A N D O.
PRIMERO. Este juzgado de Distrito es legalmente competente
para conocer del presente juicio de garantas, de conformidad con lo
dispuesto por los artculos 103, fraccin I, 107, fraccin VII,
constitucionales, 36 de la Ley de Amparo, 48 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial de la Federacin, en relacin con el Acuerdo General
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nmero 17/2012 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en
virtud de que la residencia de la quejosa se encuentra dentro de la
competencia territorial asignada a este juzgado.
SEGUNDO. El Presidente de la Repblica, la Cmara de
Diputados, el Secretario de Gobernacin, el Director General
Adjunto del Diario Oficial de la Federacin, a travs de quien
legalmente lo representa, y el Titular de la Unidad de Gobierno de
la Secretara de Gobernacin, al rendir su respectivo informe
justificado, aceptaron los actos que se les reclaman en el mbito de
su respectiva competencia (fojas 203 a 208, 87 a 89, 78 a 80, y 84 y
85, respectivamente)
Por su parte, el Presidente de la Cmara de Senadores del
Congreso de la Unin, al rendir su informe justificado (foja 96 a la
98) manifest que es parcialmente cierto el acto reclamado; sin
embargo, en virtud de que el proceso de creacin de leyes se
encuentra plasmado en la Constitucin Federal, adems de que la
ley no es objeto de prueba, es que deben tenerse por ciertos a esta
autoridad los actos que el quejoso le imputa.
Cabe apuntar que la certeza de los actos que se reclaman se
obtiene de su propia naturaleza, los que en su conjunto forman parte
del proceso de creacin del referido ordenamiento legal, el que no
se encuentra sujeto a prueba en trminos de lo dispuesto en el
artculo 88 del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.
El Secretario y el Director General de Profesiones, ambos
de la Secretara de Educacin Pblica, as como el Comit
Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Mdicas, a
travs de quien legalmente los represento, al rendir los informes
justificados negaron los actos que se les reclaman (fojas 195 a 201,
93 y 94 y 100 a la 189, respectivamente).
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Sin embargo, al tener el carcter de autoridades ejecutorias, y
haber aceptado la emisin del acto reclamado las autoridades
legislativas, deben tenerse por ciertos los actos que se atribuyen a
aquellas, mxime que en el ltimo prrafo del artculo 81 de la Ley
General de Salud, se estableci que para la expedicin de la cdula
de mdico especialista las autoridades educativas competentes
solicitarn la opinin del Comit Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Mdicas.
TERCERO. De conformidad con el artculo 73, ltimo prrafo,
de la Ley de Amparo, procede en primer lugar el anlisis de las
causales de improcedencia por ser de examen preferente y de
orden pblico.
Este juzgado advierte que respecto de los numerales 83, 271,
272 bis, 272 bis 1, 272 bis 2 y 272 bis 3, de la Ley General de Salud,
se actualiza la causa de improcedencia contemplada en la fraccin
V del artculo 73 de la ley reglamentaria de los artculos 103 y 107
constitucionales, ya que no afectan el inters jurdico de la
solicitante de amparo.
Para demostrar lo anterior hay acudir a lo dispuesto en la
fraccin V del mencionado numeral 73 de la ley de la materia, la
cual dispone:
Artculo 73. El juicio de amparo es improcedente:
[]
V. Contra actos que no afecten los intereses jurdicos del
quejoso;
[]
En cuanto al tema, nos ilustra la jurisprudencia 854 del
Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que a la letra dice:
INTERS JURDICO. EN QU CONSISTE. El inters
jurdico a que alude el artculo 73, fraccin V de la Ley de
Amparo, consiste en el derecho que le asiste a un particular para
reclamar, en la va de amparo, algn acto violatorio de garantas
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individuales en su perjuicio, es decir, se refiere a un derecho
subjetivo protegido por alguna norma legal que se ve afectado
por el acto de autoridad ocasionando un perjuicio a su titular,
esto es, una ofensa, dao o perjuicio en los derechos o intereses
del particular. El juicio de amparo se ha instituido con el fin de
asegurar el goce de las garantas individuales establecidas en la
Constitucin General de la Repblica, cuando la violacin
atribuida a la autoridad responsable tenga efectos materiales que
se traducen en un perjuicio real al solicitante del amparo. En
conclusin, el inters jurdico se refiere a la titularidad de los
derechos afectados con el acto reclamado de manera que el sujeto
de tales derechos pueda ocurrir al juicio de garantas y no otra
persona. (Apndice al S.J.F. 1917-1995, Tomo VI, Materia
Comn, pgina 582)
Tal concepto atiende a lo dispuesto por los artculos 107,
fraccin I, de la Constitucin Federal de la Republica y 4 de la Ley
de Amparo, ya que el juicio de amparo siempre se seguir a
instancia de parte agraviada, es decir, que como presupuesto de
procedencia de la accin constitucional se requiere la demostracin
del inters jurdico, que no es otra cosa que la titularidad que a la
parte quejosa corresponde con relacin a los derechos u
obligaciones afectados por el acto de autoridad reclamado.
Ello implica que uno de los presupuestos de procedencia de la
accin constitucional es la demostracin plena del inters jurdico;
por lo tanto, el inters de la impetrante de garantas slo se puede
surtir en la medida que demuestre que el acto de autoridad
reclamado causa molestia en su esfera jurdica.
Entonces, por inters jurdico debe entenderse el cmulo de
derechos subjetivos tutelados por la ley a favor de una persona. As,
la afectacin al bien jurdico se externa cuando un acto de autoridad
se traduce en una disminucin o privacin de la libertad, patrimonio
y/o derechos.
En otras palabras:
a) El inters jurdico se identifica como un derecho
subjetivo derivado de una norma objetiva que se concreta
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en forma individual en algn sujeto determinado
otorgando una facultad o potestad de exigencia oponible
a la autoridad.
b) El acto de autoridad tiene que incidir o
relacionarse con la esfera jurdica de un individuo en lo
particular.
c) No es suficiente para acreditar el inters jurdico
en el amparo, la existencia de una situacin abstracta en
beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular
determinado la facultad de exigir que esa situacin
abstracta se cumpla.
En resumen, existe inters jurdico cuando el peticionario del
amparo tiene una tutela jurdica que se regula bajo determinados
preceptos legales que le otorgan medios para lograr su defensa, as
como la reparacin del perjuicio que le irroga su desconocimiento o
violacin.
En el caso que nos ocupa, la Universidad Autnoma del
Estado de Mxico, est constituida como una institucin educativa,
de carcter pblico, segn se aprecia de su ley interna, publicada en
la Gaceta de Gobierno de tres de marzo de mil novecientos noventa
y dos.
Luego precisa que con base en ese decreto, el Estado le
otorg la facultad de otorgar ttulos, grados y dems
reconocimientos correspondientes a la educacin que imparte, entre
varias atribuciones.
Ahora bien, la quejosa aduce se viola en su perjuicio lo
dispuesto en el artculo 3o, fraccin III, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que la autonoma
universitaria consiste en la facultad que una institucin de educacin
tiene, para auto gobernarse en lo que a su rgimen interior se
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refiere; esto es, se les confiere independencia acadmica y
patrimonial para determinar (sujetndose a lo dispuesto en la
Constitucin General de la Repblica y en las leyes respectivas), los
trminos y condiciones en que desarrollarn los servicios educativos
que decidan prestar, los requisitos de ingreso, promocin y
permanencia de su personal acadmico y la forma en que
administrarn su patrimonio.
La referida autonoma se encuentra sujeta a un principio de
reserva; por tanto, la capacidad de decisin que conlleva esa
autonoma est supeditada a los principios constitucionales que
rigen la actuacin de cualquier ente pblico y, en el mbito de las
actividades especficas para las cuales les es conferida, nico en el
que puede desarrollarse aqulla, deben sujetarse a los principios
que la propia norma fundamental establece.
Al respecto, el Diccionario del Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, seala
que la autonoma es la facultad que poseen las universidades para
autogobernarse darse sus propias normas dentro del marco de su Ley
Orgnica y designar a sus autoridades-, para determinar sus planes y
programas dentro de los principios de libertad de ctedra e investigacin, y
para administrar libremente su patrimonio.
1
Tambin tenemos la opinin de Sergio Garca Ramrez, quien
seala que la autonoma implica una capacidad propia y un valladar
frente a la instancia ajena; es una frontera y una garanta. El sujeto
autnomo se halla rodeado de otros sujetos frente a los cuales puede
reclamar, ejercer, proteger su autonoma, su poder de decisin y
conduccin. [] Es evidente que la autonoma de la Universidad pblica
[] existe y debe mantenerse frente al Estado central (porqu la institucin
universitaria es, en nuestro sistema, un ente descentralizado), a otros
organismos autnomos []
2
1
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Autnoma de Mxico, Diccionario Jurdico Mexicano, Editorial
Porra, dcimo tercera edicin, Mxico, Tomo I, letras A CH, Mxico 2002, pginas 282 y 283
9
El mismo autor agrega que para conocer el alcance de la
autonoma constitucional es indispensable, obviamente, tomar en cuenta la
formulacin especfica que haga la ley suprema en cada caso. Esta enuncia
los datos a partir de los cuales se puede construir el concepto de autonoma
constitucional: objetividad, capacidad, patrimonio, gestin e integracin. En
ese punto surge una cuestin interesante: la autonoma es garanta
institucional o individual? Lo cual puede reconducirse al mbito de los
derechos humanos: hay un derecho humano a la autonoma de la
Universidad, que sera tanto como decir a la independencia de la educacin
pblica superior, en aras de la formacin personal de individuo? Aquello fue
abordado por la jurisprudencia constitucional y por la doctrina espaolas, a
partir de la Constitucin de 1978. En su hora (sic), el Tribunal
Constitucional lleg a la conclusin de que se trata de un derecho
fundamental, lo cual implica, por cierto, consecuencias relevantes a la
defensa de la autonoma.
3

De las citas antepuestas, se aprecia que la autonoma es la
facultad que poseen las universidades para autogobernarse para
determinar sus planes y programas dentro de los principios de
libertad de ctedra e investigacin, y para administrar libremente su
patrimonio, que la misma se debe reconocer frente a otros rganos
del mismo Estado, y que se puede acudir a su defensa, contra actos
que afecten sus derechos para cumplir los fines para los cuales fue
creada.
Por lo anterior, Suprema Corte de Justicia de la Nacin
estableci que la autonoma otorgada a una universidad o institucin
de educacin superior, fue que dicho reconocimiento proviniera de
un acto formal y materialmente legislativo, esto es, una ley orgnica
emitida por el Congreso de la Unin o bien por las legislaturas
estatales; dichos conceptos se obtienen de la jurisprudencia del
2
Garca Ramrez Sergio, La autonoma Universitaria en la Constitucin y en la Ley, Editorial Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Mxico, 2005, pgina 103.
3
Obra citada, pginas 110 y 111.
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Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de rubro
siguiente:
AUTONOMA UNIVERSITARIA. SLO PUEDE
ESTABLECERSE MEDIANTE UN ACTO FORMAL Y
MATERIALMENTE LEGISLATIVO. (9 poca, S. J. F. y
su Gaceta, XXI, mayo de 2005, pgina 913)
Lo anterior no significa que por virtud de esa autonoma, al
legislador le haya sido vedada la facultad que constitucionalmente
tiene para cumplir con la obligacin de legislar en materia de salud,
o en cualquier otra actividad o profesin que sea enseada en las
universidades.
La nica limitante que se advierte del concepto de autonoma
universitaria, gira alrededor de la desvinculacin que debe existir
entre la institucin pblica y el poder ejecutivo, ya de la federacin
ya de los estados, y la no injerencia en la libertad de
autodeterminacin mediante la emisin de las normas que rijan su
organizacin y vida interna.
Ahora bien, los artculos que se afirma no afectan el inters de
la ahora quejosa son de la literalidad siguiente:
Artculo 83. Quienes ejerzan las actividades profesionales,
tcnicas y auxiliares y las especialidades mdicas, debern poner
a la vista del pblico un anuncio que indique la institucin que
les expidi el Ttulo, Diploma, nmero de su correspondiente
cdula profesional y, en su caso, el Certificado de Especialidad
vigente. Iguales menciones debern consignarse en los
documentos y papelera que utilicen en el ejercicio de tales
actividades y en la publicidad que realicen al respecto.
Artculo 271. Los productos para adelgazar o engrosar
partes del cuerpo o variar las proporciones del mismo; as como
aquellos destinados a los fines a que se refiere el artculo 269 de
esta Ley; que contengan hormonas, vitaminas y, en general,
substancias con accin teraputica que se les atribuya esta
accin, sern considerados medicamentos y debern sujetarse a
lo previsto en el Captulo IV de este Ttulo.
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Artculo 272 Bis. Para la realizacin de cualquier
procedimiento mdico quirrgico de especialidad, los
profesionales que lo ejerzan requieren de:
I. Cdula de especialista legalmente expedida por las
autoridades educativas competentes.
II. Certificado vigente de especialista que acredite
capacidad y experiencia en la prctica de los procedimientos y
tcnicas correspondientes en la materia, de acuerdo a la Lex
Artis Ad Hoc de cada especialidad, expedido por el Consejo de la
especialidad segn corresponda, de conformidad con el artculo
81 de la presente Ley.
Los mdicos especialistas podrn pertenecer a una
agrupacin mdica, cuyas bases de organizacin y
funcionamiento estarn a cargo de las asociaciones, sociedades,
colegios o federaciones de profesionales de su especialidad;
agrupaciones que se encargan de garantizar el profesionalismo y
tica de los expertos en esta prctica de la medicina.
El Comit Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Mdicas y los Consejos de Especialidades
Mdicas para la aplicacin del presente artculo y lo dispuesto
en el Ttulo Cuarto de la presente Ley, se sujetarn a las
disposiciones que emita la Secretara de Salud.
Artculo 272 Bis 1. La ciruga plstica, esttica y
reconstructiva relacionada con cambiar o corregir el contorno o
forma de diferentes zonas o regiones de la cara y del cuerpo,
deber efectuarse en establecimientos o unidades mdicas con
licencia sanitaria vigente, atendidos por profesionales de la
salud especializados en dichas materias, de conformidad con lo
que establece el artculo 272 Bis.
Artculo 272 Bis 2. La oferta de los servicios que se haga a
travs de medios informativos, ya sean impresos, electrnicos u
otros, por profesionistas que ejerzan ciruga plstica, esttica o
reconstructiva; as como, los establecimientos o unidades
mdicas en que se practiquen dichas cirugas, debern prever y
contener con claridad en su publicidad los requisitos que se
mencionan en los artculos 83, 272 Bis, 272 Bis 1 y en lo
previsto en el Captulo nico del Ttulo XIII de esta Ley.
Artculo 272 Bis 3. Las sociedades, asociaciones, colegios o
federaciones de profesionistas pondrn a disposicin de la
Secretara de Salud, un directorio electrnico, con acceso al
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pblico que contenga los nombres, datos de los profesionistas
que lleven a cabo procedimientos mdico-quirrgicos y
certificado de especializacin vigente, adems de proporcionar el
nombre y datos de la Institucin y/o Instituciones educativas,
que avalen su ejercicio profesional.
De la lectura de los numerales de referencia, los cuales se
redarguyen de inconstitucionales, de manera alguna inciden en la
autonoma de la Universidad tiene, dado que su objeto no restringe
las facultades de dicha institucin en su autodeterminacin,
mediante la emisin de las normas que rijan su organizacin y vida
interna.
Se afirma lo anterior ya que en relacin al numeral 83
supracitado, seala como requisito para realizar las actividades
profesionales, tcnicas y auxiliares y las especialidades mdicas,
que deber ponerse a la vista del pblico un anuncio que indique la
institucin que les expidi el Ttulo, Diploma, nmero de su
correspondiente cdula profesional y, en su caso, el Certificado de
Especialidad vigente; pero de la interpretacin gramatical de dicho
precepto se aprecia que no se encuentra dirigido a alguna institucin
de educacin pblica, sino a las personas fsicas que realizan
precisamente esas actividades profesionales, tcnicas, auxiliares o
especialidades mdicas.
Consideraciones que por identidad jurdica sustancial son
aplicables a los diversos normativos 272 bis, 272 bis 1, 272 bis 2 y
272 bis 3, ya que en ellos se consignan obligaciones que deben ser
satisfechas por personas fsicas que se dediquen a la profesin de
mdico cirujano especialista, en cualquiera de las ramas que ah se
enuncian, y no por alguna institucin de educacin pblica, sin que
tales requisitos incidan en los derechos que la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos consagra en favor de las
universidades, porque no se ve reflejado de manera alguna en la
facultad de auto determinacin mediante la emisin las normas que
rijan su organizacin y vida interna.
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En virtud de lo anterior, resulta inconcuso que las
disposiciones supracitadas, no inciden en el cmulo de derechos
que como ente jurdico tiene incorporados, ya que tales preceptos
establecen obligaciones, desde su sola entrada en vigor, a las
personas fsicas que se dedican a una especialidad dentro del ramo
de la medicina, sin que de la lectura de dichas disposiciones se
haya justificado que con ellas se vulnere o restrinja la autonoma
universitaria, circunstancia que tampoco se demostr a lo largo de la
tramitacin del juicio de amparo que nos ocupa, de ah que se
estime acreditada la causal de improcedencia prevista en la fraccin
V del numeral 73 de la Ley de Amparo.
En ese orden de ideas, al no afectar el inters jurdico de la
quejosa los numerales 83, 271, 272 bis, 272 bis 1, 272 bis 2 y 272
bis 3, todos de la Ley General de Salud, conforme a lo dispuesto en
los artculos 73, fracciones V y 74 fraccin III, de la Ley de
Amparo, se sobresee en el juicio.
En otro orden de ideas, la Cmara de Diputados, as como el
Presidente de la Repblica (a travs de quien legalmente los
represent), sealaron que el juicio de amparo es improcedente, ya
que no se expresaron conceptos de violacin, por lo cual debe
sobreseerse el asunto; lo cual es infundado.
Es desacertada la apreciacin de las responsables, pues no se
pueden desestimar los razonamientos que se arguyeron sobre la
inconstitucionalidad del acto reclamado si no a travs del estudio de
fondo de la cuestin planteada, ya que es cuando se calificara si son
o no suficientes o eficaces los conceptos de violacin; por esa
razn, ser despus del anlisis respectivo y de la confrontacin de
las exposiciones jurdicas o causa de pedir, cuando se podr arribar
a un decisin legal sobre si los argumentos defensivos razonan o no
sobre los actos reclamados y, de considerarse inoperantes se
tendr, en todo caso, que negar el amparo y proteccin de la justicia
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federal y no sobreseer.
Adems de lo anterior, procede sobreseer en un juicio de
amparo cuando del estudio integral de la demanda de garantas no
se desprende en forma alguna argumentos que vayan encaminados
a demostrar la inconstitucionalidad del acto reclamado; sin embargo,
en el presente caso s existen argumentaciones en ese sentido,
inclusive el representante de la quejosa dedica un captulo
especfico para exponer las consideraciones por las cuales asevera
que el acto combatido contraviene la Constitucin Poltica de los
Estados de los Unidos Mexicanos.
El Coordinador General de la Junta de Gobierno del Comit
Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Mdicas, A. C.
al rendir su informe justificado seal que el presente juicio de
amparo es improcedente, ya que dicha dependencia no tiene el
carcter de autoridad conforme a lo dispuesto en los artculos 1, 11,
en relacin con el 73, fraccin XVIII, de la Ley de Amparo.
Dicha causal de improcedencia es infundada; ciertamente, el
numeral 11 de la Ley de Amparo, seala que autoridad responsable
es la que dicta, promulga, pblica, ordena, ejecuta o trata de
ejecutar la ley o el acto reclamado. La referida nocin de autoridad,
para efectos del juicio de amparo, se contiene en la tesis sustentada
por el entonces Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito
que indica:
AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO. El trmino "Autoridades" para los efectos del
amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la
fuerza pblica en virtud de circunstancias, ya legales, ya de
hecho, y que, por lo mismo, estn en posibilidad material de
obrar como individuos que ejerzan actos pblicos, por el hecho
de ser pblica la fuerza de que disponen; por lo que si algn
organismo no rene tales caractersticas, el amparo pedido
contra sus actos resulta improcedente y debe sobreseerse el
juicio. (8 poca,. S.J.F., tomo IV, segunda parte-1,
pgina 125)
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Ahora, contrario a lo que seala el Coordinador General de la
Junta de Gobierno del Comit Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Mdicas, A. C., si le asiste al carcter de autoridad
para efectos del juicio de amparo, ya que de las reformas en la
concerniente a lo dispuesto en el artculo 81 de la Ley General de
Salud, establece que dicha entidad, tendr la naturaleza de
organismo auxiliar de la administracin pblica federal a efecto de
supervisar el entrenamiento, habilidades, destrezas y calificacin de
la pericia que se requiere para la certificacin y recertificacin de la
misma en las diferentes especialidades de la medicina reconocidas
por el Comit y en las instituciones de salud oficialmente
reconocidas ante las autoridades correspondientes.
De igual forma, se facult a dicha dependencia para expedir
certificados de su respectiva especialidad mdica, a travs de los
Consejos de Especialidades Mdicas que tengan la declaratoria de
idoneidad, y que estn reconocidos por aquel.
Finalmente, de la misma reforma impugnada, se aprecia que
para la expedicin de la cdula de mdico especialista las
autoridades educativas competentes solicitarn la opinin del
Mdicas; de ah que claramente se le est dotando de facultades
como auxiliar de la administracin pblica federal.
En ese orden de ideas, al estarse concediendo a dicha
institucin facultades administrativas, en las cuales dicta actos
unilaterales en virtud de los cuales crea, modifica o extingue, por s
y ante s, situaciones jurdicas que afectan la esfera jurdica de los
particulares, pues, en su caso, puede o no autorizar la expedicin de
un ttulo profesional derivado de los actos que le encomienda la ley
y/o la certificacin o recertificacin a todos los mdicos que cuenten
con una especialidad, en cualquiera de las ramas que haya
aprobado la Secretara de Salud.
16
En tal virtud, no requiere acudir a otro rganos para ejecutar
sus determinaciones, simplemente valorara si el sustentante, puede
o no obtener la patente para poder practicar la especialidad de la
cual haya hecho estudios, y, de ser el caso, podr informar a las
autoridades educativas si aquel tiene o no los elementos mnimos
necesarios para ejercer la especialidad en medicina para la cual
est solicitando la aprobacin.
De ah que el Comit Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Mdicas, A. C., para efectos del juicio de amparo si
tiene el carcter de autoridad, pues las decisiones que tome al
respecto en algn grado incidirn o no, en las personas que acudan
a dicha institucin para solicitar la patente de especialista en
cualquier rama de la medicina, por lo cual es infundada la causal de
improcedencia que se estudia.
La citada dependencia, as como la Secretara de Educacin
Pblica, indican que el presente asunto es improcedente, ya que era
necesario que la Secretara de Salud emitiera el Reglamento a que
se refiere el artculo 272 bis, en relacin al segundo transitorio de las
reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el uno de
septiembre de dos mil once; de ah que la sola entrada en vigor de
los preceptos legales reclamados como inconstitucionales, no le
causaba perjuicio a la solicitante de amparo; aunado a que no existe
un acto de aplicacin de los preceptos reclamados.
Dicha causa de improcedencia es inatendible; en efecto, de la
reforma publicada el uno de septiembre de dos mil once, se aprecia
que en el primer transitorio, estableci que dicho decret entrara en
vigor al da siguiente de su publicacin (dos de septiembre del
propio ao), y en el segundo transitorio, se asent que la Secretara
de Salud, contara con un plazo de ciento veinte das para emitir el
reglamento a que se refiere el artculo 272 bis de la Ley General de
Salud.
17
Esto es, todo el artculo 81 de la referida reforma, entro en
vigor el dos de septiembre de dos mil once, pues en el primer
transitorio as fue ordenado, lo que implica que, independientemente
de que la Secretara de Salud expida la norma reglamentaria a que
alude el numeral mencionado en segundo trmino, ya se reconoci
como organismo auxiliar de la administracin pblica federal al
Mdicas, efecto de supervisar el entrenamiento, habilidades,
destrezas y calificacin de la pericia que se requiere para la
certificacin y recertificacin de la misma en las diferentes
especialidades de la medicina reconocidas por el Comit y en las
instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades
correspondientes.
Aunado a lo anterior, en el ltimo prrafo del citado numeral,
se estableci como obligatorio que las autoridades educativas
competentes, debern solicitar la opinin del citado rgano auxiliar
de para la expedicin de la cdula de mdico especialista.
Lo que implica que desde la entrada en vigor de las reformas
enunciadas con antelacin, las autoridades educativas
competentes, antes de expedir la cdula de especialista en
cualquier rama derivada de la medicina, deben efectuar una
consulta para verificar si el sustentante tiene los conocimientos
necesarios para obtener la patente; por lo que la improcedencia
propuesta es infundada.
Misma suerte corresponde a la causa de improcedencia hecha
valer por el Coordinador General de la Junta de Gobierno del
Mdicas, A. C., por la Secretara de Educacin Pblica y el
Presidente de la Repblica (a travs de quienes legalmente lo
representaron), en la cual sealan que disposiciones reclamadas y
por las cuales no se decret el sobreseimiento del presente asunto,
18
no afectan el inters jurdico de la quejosa, por lo cual debe
sobreseerse el juicio en que se acta, conforme a lo dispuesto en el
numeral 73, fraccin V, de la Ley de Amparo.
Lo anterior, ya que si bien se emitieron normas que no inciden
directamente en la autonoma de la hoy quejosa, tambin lo es que
dichas cuestiones se analizaran al estudiar el fondo del asunto, pues
los artculos impugnados establecen la obligacin de las autoridades
educativas de corroborar con la Comisin Normativa Nacional de
Especialidades Mdicas, A. C., sobre los conocimientos obtenidos
por los egresados de las instituciones de educacin superior, como
acontece en el caso, lo cual, de alguna forma redunda en la
evaluacin que los sustentantes efecten respecto a los
conocimientos obtenidos por la universidad hoy quejosa.
De ah que se estime que asiste inters jurdico a la solicitante
de amparo para impugnar por este medio de control extraordinario
las reformas efectuadas a la Ley General de Salud, que por esta va
se combaten; por lo cual se estima infundada la causa de
improcedencia que se propone.
La autoridad mencionada en ltimo trmino, tambin indica
que el juicio de amparo es improcedente ya que el artculo 81 la Ley
General de Salud, siempre ha contemplado la solicitud u opinin de
la entonces Secretara de Salubridad y Asistencia, hoy Secretara de
Salud, Academia Nacional de Medicina o Comit Normativo
Nacional de Especialidades Mdicas, para la expedicin del
Registro de Certificados de especializacin, por lo que la quejosa no
vena impugnando dicha situacin, lo que se traduce en un acto
consentido.
Es desacertada la apreciacin de la citada dependencia; en
efecto, si una ley se reforma, independientemente de que la norma
novedosa se reproduzca casi igual a la norma derogada, debe
estimarse procedente el juicio de amparo que se intente en contra
19
del nuevo acto, cualesquiera que sean sus similitudes o diferencias
esenciales o accidentales con el texto anterior pues se trata de
actos legislativos diversos, en cuanto constituyen distintas
manifestaciones de la voluntad del rgano respectivo.
El principio de seguridad jurdica, exige que sea el juez federal
quien califique la regularidad constitucional del texto reformado o
sustituto, ello para evitar que la quejosa quede en estado de
indefensin, en cuanto carezca de la va adecuada para hacer valer
la identidad esencial existente entre el texto anterior y el texto
posterior.
En lo conducente es aplicable la jurisprudencia del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin de rubro siguiente:
LEYES, AMPARO CONTRA. CUANDO SE
REFORMA UNA LEY DECLARADA
INCONSTITUCIONAL O SE SUSTITUYE POR UNA DE
CONTENIDO SIMILAR O IGUAL, PROCEDE UN
NUEVO JUICIO POR TRATARSE DE UN ACTO
LEGISLATIVO DISTINTO. (9 poca, S. J. F. y su
Gaceta, VI, diciembre de 1997, pgina 10)
Atendiendo a las razones indicadas, no se suscita la causa de
improcedencia invocada en ltimo trmino; por lo que al no existir
otra causa de improcedencia que se haga valer o que de oficio
amerite su estudio, se procede entrar al anlisis de la
constitucionalidad de la resolucin reclamada.
CUARTO. El precepto legal cuya inconstitucionalidad se
reclama es de la literalidad siguiente:
Artculo 81. La emisin de los diplomas de especialidades
mdicas corresponde a las instituciones de educacin superior y
de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades
correspondientes.
Para la realizacin de los procedimientos mdicos
quirrgicos de especialidad se requiere que el especialista haya
sido entrenado para la realizacin de los mismos en
20
instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las
autoridades correspondientes.
El Comit Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Mdicas tendr la naturaleza de organismo
auxiliar de la Administracin Pblica Federal a efecto de
supervisar el entrenamiento, habilidades, destrezas y
calificacin de la pericia que se requiere para la certificacin y
recertificacin de la misma en las diferentes especialidades de la
medicina reconocidas por el Comit y en las instituciones de
salud oficialmente reconocidas ante las autoridades
correspondientes.
Los Consejos de Especialidades Mdicas que tengan la
declaratoria de idoneidad y que estn reconocidos por el Comit
Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Mdicas,
constituido por la Academia Nacional de Medicina de Mxico,
la Academia Mexicana de Ciruga y los Consejos de
Especialidad miembros, estn facultados para expedir
certificados de su respectiva especialidad mdica.
Para la expedicin de la cdula de mdico especialista las
Mdicas.
QUINTO. En los conceptos de violacin hechos valer, se
aduce que:
Que se viola en su perjuicio lo previsto en el artculo 3
fraccin VII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, ya que se contraviene autonoma con que dicho numeral
reconoce a la quejosa.
Lo anterior ya que los artculos 5 prrafo sptimo, de la
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, y 2 de
la Ley de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico,
establecen que sta tiene por objeto generar, estudiar, preservar,
transmitir y extender el conocimiento universal y estar al servicio de
la sociedad, a fin de contribuir al logro de nuevas y mejores formas
de existencia y convivencia humana, y para promover una
conciencia universal, humanista, nacional, libre, justa y democrtica;
y por fines, impartir la educacin media superior y superior; llevar a
cabo la investigacin humanstica, cientfica y tecnolgica; difundir y
21
extender los avances del humanismo, la ciencia, la tecnologa, el
arte y otras manifestaciones de la cultura.
Que para el cumplimiento de sus funciones la Universidad
cuenta con atribuciones para expedir las normas y disposiciones
necesarias a su rgimen interior; organizarse libremente para el
cumplimiento de su objeto y fines, dentro de los trminos de su ley,
Estatuto Universitario y su reglamentacin; organizar, desarrollar e
impulsar la imparticin de la educacin media superior y superior, en
todas sus modalidades; organizar, desarrollar e impulsar la
investigacin humanstica, cientfica y tecnolgica; ofrecer docencia,
investigacin y, difusin y extensin, prioritariamente, en el Estado
de Mxico; y, otorgar ttulos, grados y dems reconocimientos
correspondientes a la educacin que imparte.
No obstante lo anterior, conforme al artculo 6 de su Ley, para
el adecuado cumplimiento de su objeto y fines, la ********** se
encuentra facultada para adoptar las formas y modalidades de
organizacin y funcionamiento de su academia, gobierno y
administracin, que considere convenientes.
En ese orden de ideas, en ejercicio de esas facultades, por
disposicin del artculo 13 de su ley orgnica, la ********** tiene la
obligacin de integrar las voluntades de su comunidad universitaria;
en consecuencia, decidir, planear, programar, realizar y
evaluar la conduccin de sus funciones acadmicas conforme lo
determine el Estatuto Universitario y la reglamentacin derivada.
Seala que las fracciones IV y VI del artculo 21 de la Ley de la
********************, establecen que el Consejo Universitario,
concebido como la mxima autoridad universitaria, se encuentra
facultado para expedir y modificar el Estatuto Universitario,
reglamentos, y dems disposiciones necesarias para la organizacin
y funcionamiento de la Universidad; conocer y, en su caso, aprobar,
modificar o suprimir, polticas, estrategias, planes y programas
22
acadmicos, observando las disposiciones y procedimientos de la
legislacin interna; as como para establecer los requisitos para el
otorgamiento de ttulos, grados, reconocimientos y otros
documentos probatorios, que acrediten y den validez oficial a una
condicin acadmica de la educacin que imparte la Universidad.
Que la formulacin, dictamen y anlisis cientfico, tcnico y
disciplinario de cada uno de los programas educativos y planes de
estudio, son responsabilidad de los siguientes rganos acadmicos:
Colegio de Directores, Consejo General Acadmico de Educacin
Superior, Consejo General Acadmico de la Escuela Preparatoria,
Consejo Acadmico de Organismo Acadmico, Centro Universitario
o de Plantel de la Escuela Preparatoria; y, Comit de Currculo;
quienes se encuentran legal y profesionalmente aptos para proponer
programas educativos y planes de estudio en los que se establecen
las actividades acadmicas y prcticas profesionales que debern
desarrollar los alumnos con el fin de obtener los conocimientos y
destrezas necesarios para el posterior ejercicio de su profesin, por
lo que una vez que han cubierto satisfactoriamente el plan y
programa de su eleccin, dicha institucin les expide el ttulo
profesional, y, en su caso, los diplomas de especializacin.
Derivado de lo anterior, indica que el artculo 81 de la Ley
General de Salud, vulnera la autonoma universitaria que reconoce
la constitucin en el artculo 3 fraccin VIII, ya que la eminente
actuacin del Comit Normativo Nacional de Consejos de
Especialidades Mdicas A. C. (en adelante CONACEM o Comit),
para que emita su opinin para la expedicin de una cdula
profesional de especialidad mdica, dirija a la Direccin General de
Profesiones y esta resulte negativa, adems de someterse a una
autoridad educativa el arbitrio de una asociacin civil, tendra graves
afectaciones para la universidad pblica mexicana autnomas por
ley, de las cuales forma parte la quejosa, ya que:
23
- Se limitara la facultad de autogobierno y
autoformacin que le asiste a la solicitante de amparo, en
tanto que se afectaran las competencias de los rganos
de gobierno de la Universidad para determinar sus planes
y programas de estudio.
- Se dara intervencin a un particular para que se
constituya en un organismo de fiscalizacin de la funcin
social de la que est dotada la Universidad; ya que podra
descalificar los conocimientos de las personas que
estudien en dicha institucin, y ello implicara que se
dejaran sin efectos las facultades con que cuenta de
planear, impartir y evaluar la educacin que imparta.
- Se invadiran las facultades que asisten a la
universidad, ya que el diploma y el ttulo que expida para
avalar la acreditacin especialidad mdica, implica que
los estudiantes han recibido la formacin idnea para el
ejercicio profesional de la misma, y, en su caso, de recibir
una opinin negativa posterior, que haya sido solicitada
por la Direccin General de Profesiones en contravencin
a lo dispuesto en el artculo 5 y 121 de la Constitucin
federal, se dejaran sin efectos la validez de los estudios,
afectando al egresado y con ello impedrsele el ejercicio
de su profesin.
- Que estima injustificado la intervencin de una
asociacin civil, ya que las reformas se encuentran
dirigidas a supervisar el entrenamiento, habilidades,
destrezas y calificacin de la pericia que se requiere para
la certificacin y recertificacin de la misma en las
diferentes especialidades de la medicina, reconocidas por
el Comit y en las instituciones de salud oficialmente
reconocidas; por lo cual las facultades otorgadas a
aquella persona moral, podran afectar decisiones firmes
24
adoptadas por los rganos competentes de la
Universidad que no estn subordinados ni dependen de
ningn ente externo, menos an de naturaleza privada.
- Que con lo anterior se dara un posible
cuestionamiento de la calidad de los programas
acadmicos de posgrado o estudios avanzados que
imparte la universidad, los cuales ya fueron autorizados
por los rganos internos correspondientes, y ello
implicar afectar el prestigio de la institucin, al
considerar que la formacin recibida por los estudiantes
no es reconocida, adems de posibles responsabilidades
a cargo de la universidad.
Indica que con la entrada en vigor de la disposicin que se
tilda de inconstitucional, para que la autoridad educativa en ejercicio
de las facultades, atribuciones, obligaciones y responsabilidades
que le confieren la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, la Ley General de Educacin y la Ley Reglamentaria del
artculo 5 Constitucional relativo al ejercicio de las profesiones en el
Distrito Federal; y su reglamento, expida a un mdico la cdula de
especialista, se condiciona a que la Direccin General de
Profesiones solicite la opinin de un ente denominado CONACEM,
el cual tiene la naturaleza de organismo auxiliar de la Administracin
Pblica Federal, cuyo objeto es supervisar el entrenamiento,
habilidades, destrezas y calificacin de la pericia que se requiere
para la certificacin y recertificacin de la misma en las diferentes
especialidades de la medicina, emitiendo en consecuencia juicios
sobre quienes an no inician su ejercicio profesional.
Que de lo anterior se desprende que la reforma al artculo 81
de la Ley General de Salud violenta la autonoma de que goza esa
institucin para crear sus planes y programas de estudio de
especialidades en el rea de la salud, especficamente en el campo
mdico, pues se pondr en tela de juicio una de las funciones de la
25
Universidad Pblica Autnoma por Ley en general y de esa
Universidad en particular que consiste en planear y programar la
enseanza que imparta y formar profesionales de acuerdo con las
necesidades de la sociedad y consecuentemente la calidad de los
programas de esta institucin autnoma, as como subordinar esta
atribucin a un ente externo de carcter privado, descalificando
dicha formacin y las competencias de quienes intervienen
internamente, de acuerdo con la facultad constitucional de
autogobierno y las competencias que la Constitucin y la Ley les
confiere.
En tal virtud, estima que el citado organismo no est
legitimado para opinar sobre los planes y programas de estudio que
formula la quejosa, cuya creacin y modificacin es competencia
exclusiva de los rganos acadmicos y de gobierno de la
Universidad.
Adems, tanto la institucin quejosa como afectados estaran
en una situacin de incertidumbre jurdica al desconocer el
procedimiento para emitir la opinin ya que sta slo ofrecera una
visin parcial, desconocera e invadira las competencias de todos
los rganos e instancias universitarias que impartieron, acreditaron y
certificaron la formacin recibida conforme a los planes y programas
aprobados.
En el mismo sentido, indica que el ltimo prrafo del artculo
81, contraviene lo sealado en el prrafo segundo del artculo 5 y en
la fraccin V del artculo 121 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, ya que dicha reforma pretende
aumentar los requisitos que solicita la Direccin General de
Profesiones dependiente de la Secretara de Educacin Pblica
para expedir la cdula a los mdicos especialistas egresados de la
**********, al condicionar la expedicin de la misma a la opinin que
emita un ente particular, pues mediante una disposicin general y
privativa se pretende regular una condicin de acceso a la profesin
26
y a la especialidad mdica, adicionando requisitos no sealados en
las leyes reglamentarias, afectando o impidiendo el ejercicio
profesional y estableciendo un posible cuestionamiento o
descalificacin de los estudios de tipo superior que imparte la
Universidad, as como de los ttulos y diplomas que los amparan,
por lo tanto, resulta evidente que dicha reforma afectar la validez
de los documentos expedidos por la Universidad que comprueban,
acreditan y avalan que un egresado posee el entrenamiento,
para el ejercicio de una especialidad mdica.
Que las reformas a la Ley General de Salud, otorgan al
CONACEM, facultades para que emita una opinin, lo cual la erige
como una segunda instancia, revisora de las decisiones de las
instituciones de educacin superior respecto de los estudios que
ofrecen y de los ttulos y diplomas que stas expiden, lo cual excede
del objetivo para el cual se cre como asociacin civil.
Relacionado con lo anterior, expresa que el ltimo prrafo del
artculo 81 de la legislacin reclamada, viola el segundo prrafo del
artculo 5 de la Carta Magna seala que la ley determinar en cada
Estado, cules son las profesiones que necesitan ttulo para su
ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las
autoridades que han de expedirlo.
Que con base en el numeral mencionado en ltimo trmino y
las leyes reglamentarias disponen los requisitos para el registro de
los ttulos y la expedicin de las cdulas profesionales, inclusive de
los estudios de postgrado o avanzados, lo cual implica a las
especialidades mdicas. En ese sentido, la Ley General de Salud
remite a dichas disposiciones, aunque contradictoriamente en el
artculo 81 obliga a las autoridades educativas a solicitar al
CONACEM una opinin para la expedicin de la cdula de
especialista mdico, siendo que aquella es una persona moral de
27
carcter privado, por lo que se viola en su perjuicio lo previsto en los
artculos 13, 14 y 16 Constitucionales.
En ese tenor el ltimo prrafo del artculo 81 de la Ley General
de Salud, la convierte en una ley privativa, pues privar a la
Universidad del ejercicio de su derecho reconocido en la fraccin VII
del artculo 3 Constitucional para determinar la adecuada y completa
formacin acadmica de sus alumnos y determinar cundo es apto
para obtener un diploma de especialidad mdica que le permita el
ejercicio profesional.
Tambin seala que la norma cuestionada aludida en ltimo
trmino, viola lo dispuesto en el artculo 13 constitucional, ya que
alude a una persona moral de derecho civil nominalmente
designada, mediante una reforma legal subordina a las autoridades
educativas y, en ltima instancia, a las instituciones de educacin
superior cuyos planes y programas de estudio y sus facultades de
planear, programar y evaluar la enseanza que imparta pudieren
resultar descalificadas por un ente privado lo que atenta adems,
por considerar slo a ste (y no a cualquier otro) contra el principio
de igualdad jurdica y contra las caractersticas de generalidad y
abstraccin que deben caracterizar a toda ley.
Como apoyo a sus argumentos la universidad cit las
siguientes jurisprudencias:
LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS
LEYES ESPECIALES. (tesis del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, 9 poca, S. J. F. y su
Gaceta, tomo VII, marzo de 1998, pgina 7)
IGUALDAD. LAS GARANTAS PREVISTAS EN EL
ARTCULO 13 CONSTITUCIONAL LA CONSAGRAN,
EN EL ASPECTO JURISDICCIONAL, PROHIBIENDO
LAS LEYES PRIVATIVAS, LOS TRIBUNALES
ESPECIALES Y LOS FUEROS. (tesis del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 9 poca, S. J.
F. y su Gaceta, tomo VI, septiembre de 1997, pgina 204)
28
DERECHOS DE AUTOR. EL ARTCULO 83 BIS DE
LA LEY FEDERAL RELATIVA NO CONTRAVIENE EL
ARTCULO 13 DE LA CONSTITUCIN FEDERAL.
(Tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, 9 poca, S. J. F. y su Gaceta.
XXII, diciembre de 2005, pgina 398)
La universidad estima que lo previsto en el prrafo ltimo del
artculo 81 de la Ley General de Salud, es incongruente e
inconsistente en relacin con las leyes que regulan la educacin, el
ejercicio de las profesiones y la actividad de las Universidades
Pblicas Mexicanas Autnomas por Ley, resulta ser violatorio y
contradictorio de lo establecido en la fraccin I del artculo 272 Bis
de la propia Ley General de Salud, en la que se seala que para la
realizacin de cualquier procedimiento mdico quirrgico de
especialidad, los profesionales que lo ejerzan requieren de cdula
de especialista legalmente expedida por las autoridades educativas
competentes.
Atendiendo a lo anterior, expresa que el CONACEM no es
autoridad educativa competente, pues, en todo caso, es un rgano
de consulta administrativa que a su decir entorpecer con criterios
no definidos la expedicin de la cdula de especialista mdico,
invadiendo consecuentemente las facultades, atribuciones y
competencias que asisten a las Secretaras de Educacin Pblica, y
Salud; as como el mbito de autonoma universitaria.
Que tambin se contrapone con lo establecido en los artculos
3 y 5 de la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional Relativo
al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, pues a toda
persona a quien legalmente se le haya expedido ttulo profesional o
grado acadmico, podr obtener cdula de ejercicio con efectos de
patente, previo registro de dicho ttulo o grado.
De igual forma, menciona que la reforma que se tilda de
inconstitucional viola de forma indubitable lo sealado en el prrafo
segundo del artculo 5 de la Constitucin Poltica de los Estados
29
Unidos Mexicanos, ya que los requisitos para la expedicin de
cdula profesional con carcter de patente se adicionaron a travs
de la Ley General de Salud con la opinin del CONACEM que
deben solicitar las autoridades educativas para la expedicin de la
cdula profesional de mdico especialista.
En apoyo a lo anterior, cita la jurisprudencia de la Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de rubro y texto
siguientes:
SALUD. EL SEGUNDO PRRAFO DEL ARTCULO
271 DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO INVADE EL
MBITO COMPETENCIAL DE TITULARIDAD
ESTATAL CONTENIDO EN EL ARTCULO 5o. DE LA
CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS. El citado precepto constitucional
faculta a los estados para determinar en sus leyes cules
profesiones requieren ttulo para su ejercicio, las condiciones
para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo, lo cual es
congruente con la fraccin V del artculo 121 constitucional,
que seala que los ttulos profesionales expedidos por las
autoridades de un Estado, con sujecin a sus leyes, deben ser
respetados en los otros. Lo anterior permite que las legislaturas
de las entidades federativas determinen los procesos y requisitos
necesarios para el desempeo de las profesiones, pero no las
faculta para normar sobre la materialidad e impacto de las
actividades concretas desempeadas con base en dichos ttulos.
Esto es, la regulacin de los documentos habilitantes para el
ejercicio de las profesiones es de titularidad estatal, mientras que
la referida a la salubridad general es de competencia federal,
conforme a los artculos 4o. y 73, fraccin XVI,
constitucionales. En ese sentido, el segundo prrafo del artculo
271 de la Ley General de Salud, al establecer los requisitos que
deben cumplir los profesionales en esta materia para realizar
cirugas estticas y cosmticas, no invade el mbito
competencial de titularidad estatal contenido en el artculo 5o.
de la Constitucin Federal, pues no regula alguna condicin de
acceso a la profesin mdica, sino que, por un lado, se refiere en
forma abstracta a los "profesionales de la salud", categora que
se determina e individualiza segn la legislacin de cada estado
y, por el otro, constituye un instrumento para asegurar y
proteger a quienes reciben servicios de salud en materia de
cirugas estticas y cosmticas. (9 poca, S. J. F. y su
Gaceta, tomo XXIX, abril de 2009, pgina 514)
30
As como la diversa emitida por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin de la literalidad siguiente:
EJERCICIO PROFESIONAL. EL ARTCULO 271,
SEGUNDO PRRAFO, DE LA LEY GENERAL DE
SALUD, NO CONTRAVIENE EL SEGUNDO PRRAFO
DEL ARTCULO 5o. DE LA CONSTITUCIN POLTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El citado
precepto legal, al establecer que cualquier ciruga esttica y
cosmtica relacionada con cambiar o corregir el contorno o
forma de diferentes zonas o regiones de la cara y del cuerpo
deber efectuarse en establecimientos o unidades mdicas con
licencia sanitaria vigente atendidas por profesionales de la
salud, quienes acorde con el artculo 81 de la Ley General de
Salud se encuentren autorizados por la Secretara de Salud
conforme al reglamento correspondiente, no contraviene el
segundo prrafo del artculo 5o. de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, porque no regula alguna
condicin de acceso a la profesin mdica, pues no determina si
dicha profesin requiere un ttulo, los requisitos necesarios para
su obtencin, ni las autoridades competentes para tal efecto,
sino que por el contrario, el artculo 271, segundo prrafo, de la
ley citada, tiene como destinatarios a la categora de los
"profesionales de la salud" y regula las condiciones de ejercicio
de determinadas cirugas que pueden realizar, en la medida en
que inciden en la salud de la ciudadana. (9 poca, S. J. F. y
su Gaceta, tomo XXVIII, julio de 2008, pgina 540)
En tal virtud, indica que ni la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos ni la ley reglamentaria de la materia
existe obligacin expresa de sujetar la expedicin de la cdula
profesional a la opinin de un tercero, una asociacin civil, ahora
auxiliar de la administracin pblica federal y menos que las
autoridades educativas queden subordinadas a sta, como se
impone a travs del Decreto reclamado.
Adems, lo previsto en el prrafo ltimo del artculo 81 de la
Ley General de Salud, es violatorio de lo regulado en los artculos
89, 90, 91, 92, 93, 94 y 95 de la propia norma, ya que en dichos
numerales se regula la formacin, capacitacin y actualizacin de
los Recursos Humanos que prestan sus servicios en el sector de
Salud, destacando el contenido del primer prrafo del artculo 95,
31
pues reconoce que los aspectos docentes del internado de pregrado
y de las residencias de especializacin, se regirn por lo que
establezcan las instituciones de educacin superior, de conformidad
con las atribuciones que les otorguen las disposiciones que rigen su
organizacin y funcionamiento y lo que determinen las autoridades
educativas competentes.
Que las reformas que por esta va se reclaman, generan
contradicciones jurdicas entre lo establecido en el ltimo prrafo del
artculo 81 y el contenido de los artculos 78 y 79 de la Ley General
de Salud, ya que los ltimos dos determinan que para el ejercicio de
las especialidades de la salud se estar sujeto a la Ley
Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional Relativo al Ejercicio de
las Profesiones en el Distrito Federal, sin que en al momento se
hallan establecido requisitos adicionales.
Expresa que la NOM-090-SSA1-1994, relativa a la
organizacin y funcionamiento de residencias mdicas, y establece
la organizacin y funcionamiento de los cursos de especializacin
en las unidades mdicas del Sistema Nacional de Salud de los
Estados Unidos Mexicanos, siendo competencia de la Secretara de
Salud y de las instituciones que conforman junto con ella, el Sistema
Nacional de Salud, la vigilancia y aplicacin de las disposiciones
contenidas en esa Norma; as como de las instituciones educativas
con las cuales se hayan celebrado convenios recprocos para la
realizacin de cursos de especializacin.
En relacin a lo anterior, estima se viola el apartado 6.3 de la
citada Norma Oficial Mexicana, la cual establece que las residencias
deben contar con el reconocimiento de una institucin de educacin
superior, por lo que los mdicos que ingresan a ellas debern
inscribirse como alumnos universitarios y cubrir los requisitos que
dichas instituciones establece, es decir, el mdico residente se
inscribe a un conjunto de actividades que debe cumplir en periodo
de adiestramiento, para realizar estudios y prcticas de posgrado
32
respecto de la disciplina de la salud a que pretenda dedicarse,
dentro de una unidad mdica receptora de residentes, durante el
tiempo y conforme a los requisitos que sealen las disposiciones
acadmicas respectivas.
Atendiendo a lo anterior, tambin se vulnera el derecho de los
residentes mdicos previsto en los apartados 9.1.2, 9.3 y 9.6 de la
norma, consistente en recibir la enseanza de posgrado
correspondiente a su especialidad, de conformidad con los
programas acadmico y operativo, bajo la direccin, asesora,
supervisin y compromiso acadmico de los profesores, en un
ambiente de respeto y consideracin; as como el derecho a recibir
oportunamente de la institucin de salud y de educacin superior
correspondientes los certificados y diplomas respectivos, a
condicin de que acredite la evaluacin del curso realizado y
compruebe haber cumplido los dems requisitos que para tal efecto
se establezcan en los programas acadmicos y operativos, as
como realizar actividades de investigacin mdica bajo la
supervisin del profesor del curso y siguiendo las normas y
procedimientos especficos, establecidos por las instituciones de
salud y educativas.
Finalmente, expresa que se violan en su perjuicio lo dispuesto
en los artculos 14 y 16 constitucionales, ya que a su decir se
genera un estado de incertidumbre total para las instituciones de
educacin superior y los egresados de las especialidades al
desconocer sobre qu aspectos se emitir la opinin y el
procedimiento para ello, y s con la misma se podra objetar y
descalificar la formacin acadmica recibida y, en ltima instancia,
la idoneidad de los planes y programas que los rganos
competentes de la Universidad han emitido y aprobado.
Seala que con dichas reformas, se invade la esfera de
competencias de los estados ya que son estos ltimos los nicos
facultados para legislar en materia de ejercicio de las profesiones
33
dentro de su territorio y sealar en sus respectivas leyes los
requisitos que se deben cumplir para la expedicin de cdulas.
SEXTO. Son infundados los conceptos de violacin.
Para mejor entendimiento de la afirmacin anterior, en inicio
cabe sealar que el artculo 81 de la Ley General de Salud, fue
reformado por el constituyente ordinario, lo cual se public en el
Diario Oficial de la Federacin el uno de septiembre de dos mil
once, establecindose varios requisitos para el otorgamiento de la
cdula de especialista en medicina, destacando varios principios:
- Se reconoci que la emisin de los diplomas de
especialidades mdicas corresponde a las instituciones de
educacin superior y de salud oficialmente reconocidas ante
las autoridades correspondientes (esto contempla tanto a los
entes pblicos como privados)
- Se estableci que para efectuar procedimientos mdicos
quirrgicos de especialidad se requiere que el especialista
haya sido entrenado para la realizacin de los mismos en
instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las
autoridades correspondientes.
- Se reconoci al Comit Normativo Nacional de Consejos
de Especialidades Mdicas como organismo auxiliar de la
Administracin Pblica Federal a efecto de supervisar el
entrenamiento, habilidades, destrezas y calificacin de la
pericia que se requiere para la certificacin y recertificacin de
la misma en las diferentes especialidades de la medicina
reconocidas por el Comit y en las instituciones de salud
oficialmente reconocidas ante las autoridades
correspondientes.
Atendiendo a lo anterior, se instituy que los Consejos de
Especialidades Mdicas que tengan la declaratoria de
34
idoneidad y que estn reconocidos por el Comit Normativo
Nacional de Consejos de Especialidades Mdicas (constituido
por la Academia Nacional de Medicina de Mxico, la Academia
Mexicana de Ciruga y los Consejos de Especialidad
miembros), estn facultados para expedir certificados de su
respectiva especialidad mdica.
- Finalmente, se instituy que para la expedicin de la
cdula de mdico especialista las autoridades educativas
competentes solicitarn la opinin del Comit Normativo
Nacional de Consejos de Especialidades Mdicas.
Expuesto lo anterior, en primer lugar se atendern los
conceptos de violacin referentes a la violacin a la autonoma
universitaria, para lo cual citaremos algunos conceptos atingentes a
ese tema.
La autonoma universitaria se estableci en la fraccin VII del
numeral 3 de la carta fundamental, lo cual se incorpor mediante
reforma publicada el nueve de junio de mil novecientos ochenta en
el Diario Oficial de la Federacin; y en la iniciativa presidencial
relativa, se expresaron, entre otras cuestiones, lo siguiente:
La autonoma universitaria es una institucin que hoy es
familiar a la nacin mexicana. Es compromiso permanente del
Estado respetar irrestrictamente la autonoma para que las
instituciones de cultura superior se organicen, administren y
funcionen libremente, y sean sustento de las libertades, jams
como frmula de enfeudamiento que implique un derecho
territorial por encima de las facultades primigenias del Estado.
Fortalecer estas instituciones arraigadas y obligadas con la
colectividad nacional e independientes entre s es requisito
indispensable para el cumplimiento de su objeto. Las
universidades e instituciones de educacin superior que derivan
su autonoma de la ley, debern responsabilizarse primeramente
ante las propias comunidades y en ltima instancia ante el
Estado del cumplimiento de sus planes, programas, mtodos de
trabajo y de que sus recursos han sido destinados a sus fines. La
universidad se consolidar de esta manera idneamente para
formar individuos que contribuyan al desarrollo del pas.
35
En el dictamen relativo, se aclar que:
Mediante el ejercicio y observancia de la autonoma
universitaria, se hace responsables a las universidades
autnomas, de cumplir con su natural funcin de impartir
educacin superior, ante sus comunidades, ante el Estado y ante
s mismas, dejando a stas la facultad de formular sus planes,
proponer sus programas y ejecutar sus mtodos de trabajo, a
travs de una libre organizacin e independiente administracin
de sus recursos, declarando el compromiso del Estado de
respetar irrestrictamente la autonoma de las instituciones de
cultura superior.
Se precisa tambin que la autonoma jams podr ser
interpretada o concebida como frmula de endeudamiento (sic),
que implique un derecho territorial por encima de las facultades
primigenias del Estado. Confirma el principio constitucional de
igualdad de los mexicanos ante la ley. Contra el pueblo de
Mxico no caben fueros ni privilegios, ni derivados del artificio
de una supuesta jerarqua social, ni aun de la noble y digna
posicin de la libre bsqueda de la verdad; se confirma que aun
en este campo, tiene aplicacin el precepto de que no hay
libertad sin ley, y que es el Estado en uso pleno de la soberana
popular, el que otorga, y en su caso limita o restringe, el uso de
tales facultades. No cabe otro Estado dentro del Estado
Mexicano. No existe en el orden jurdico nada sobre l, ni ms
all, del rgimen constitucional.
Ahora bien, el artculo y fraccin de referencia, son de la
literalidad siguiente:
3.
[]
La educacin que imparta el Estado tender a desarrollar
armnicamente, todas las facultades del ser humano y
fomentar en l, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los
derechos humanos y la conciencia de la solidaridad
internacional, en la independencia y en la justicia.
[]
VII. Las universidades y las dems instituciones de
educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, tendrn
la facultad y la responsabilidad de gobernarse a s mismas;
realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura
de acuerdo con los principios de este artculo, respetando la
libertad de ctedra e investigacin y de libre examen y discusin
de las ideas; determinarn sus planes y programas; fijarn los
trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal
36
acadmico; y administrarn su patrimonio. Las relaciones
laborales, tanto del personal acadmico como del administrativo,
se normarn por el apartado A del artculo 123 de esta
Constitucin, en los trminos y con las modalidades que
establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las
caractersticas propias de un trabajo especial, de manera que
concuerden con la autonoma, la libertad de ctedra e
investigacin y los fines de las instituciones a que esta fraccin
se refiere, y
De la transcripcin antepuesta, se aprecian varios puntos,
dentro de los cuales destaca:
1. Que las universidades y las dems instituciones de
educacin superior a las que la ley otorgue autonoma,
tendrn la facultad y la responsabilidad de gobernarse a
s mismas;
2. Que dichas instituciones realizarn sus fines de
educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los
principios de este artculo, respetando la libertad de
ctedra e investigacin y de libre examen y discusin de
las ideas;
3. Que determinarn sus planes y programas; fijarn
los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su
personal acadmico; y administrarn su patrimonio.
4. Las relaciones laborales, tanto del personal
acadmico como del administrativo, se normarn por el
apartado A del artculo 123 de esta Constitucin, en los
trminos y con las modalidades que establezca la Ley
Federal del Trabajo conforme a las caractersticas propias
de un trabajo especial, de manera que concuerden con la
autonoma, la libertad de ctedra e investigacin y los
fines de las instituciones a que esta fraccin se refiere.
Expuesto lo anterior, cabe sealar que la universidad quejosa,
37
en esencia, constituye un rgano del Estado dotado de autonoma
atendiendo a las concepciones previstas en el artculo 3
constitucional, lo cual es acorde con la ley de dicha universidad
(publicada en el peridico oficial del Estado de Mxico el tres de
marzo de mil novecientos noventa y dos), la que en el artculo 1
prev:
Artculo 1. La ********** es un organismo pblico
descentralizado del **********, establecida por esta Ley con
personalidad jurdica y patrimonio propios, dotada de plena
autonoma en su rgimen interior en todo lo concerniente a sus
aspectos acadmicos, tcnico, de gobierno, administrativo y
econmico.
El ********** es el **********, que constituye una
comunidad acadmica dedicada al logro del objeto y fines que le
son asignados por la presente Ley, conforme a los principios del
Artculo 3o de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
Del texto transcrito, se establece y regula a la universidad
pblica quejosa, y se le dota a sta de autonoma en trminos de lo
establecido en el artculo 3 de la Constitucin General de la
Repblica; adems, se precisa su naturaleza de organismo
descentralizado de la administracin pblica local.
Ahora bien, las universidades pblicas autnomas, se
establecen generalmente como organismos descentralizados de la
respectiva administracin pblica federal o local, son parte de la
correspondiente entidad poltica y, por ende, son autnticos rganos
del Estado, sin que ello obste para reconocer que en cuanto a las
relaciones jurdicas que entablan al seno del orden jurdico nacional
poseen una personalidad y un patrimonio propios que los distinguen
de los restantes poderes y organismos paraestatales o autnomos
de la entidad poltica a la que pertenecen, as como una esfera
competencial propia.
Ahora bien, es necesario precisar cul es el origen, el lmite y
las finalidades que constitucionalmente corresponden a las
38
atribuciones de autogobierno que derivan de la autonoma
universitaria regulada en el precepto constitucional transcrito
prrafos precedentes.
As, la autonoma universitaria tiene rasgos propios y
especficos, diferentes de los que corresponden a la autonoma que
conforme a la Constitucin General de la Repblica se otorga a
diversos rganos del Estado (por ejemplo los Tribunales Agrarios, el
Banco de Mxico, el Instituto Federal Electoral, la Comisin
Nacional de Derechos Humanos y los Tribunales Contencioso
Administrativos).
En cuanto al origen de la autonoma universitaria el
mencionado artculo 3, fraccin VIII, constitucional, seala con
precisin que sta ser conferida en la ley, es decir, en un acto
formal y materialmente legislativo, ya sea que provenga del
Congreso de la Unin o de las legislaturas locales.
Por otra parte, la autonoma de la que pueden ser legalmente
dotadas las universidades pblicas confiere a stas las atribuciones
necesarias para gobernarse a s mismas. Esta facultad de
autogobierno se encuentra acotada en el propio texto constitucional,
en virtud de que su ejercicio est condicionado a lo que se
establezca en las leyes respectivas, en las que se deben desarrollar
las bases mnimas que permitan a las universidades autnomas
cumplir con las finalidades que les son encomendadas
constitucionalmente, educar, investigar y difundir la cultura de
acuerdo con los principios que, al tenor del artculo 3 constitucional,
rigen a la educacin que imparte el Estado, respetando, adems, la
libertad de ctedra e investigacin, de libre examen y discusin de
las ideas.
En abundamiento a lo anterior, en la propia Constitucin se
precisa que la referida autonoma conlleva que las respectivas
universidades pblicas estn facultadas para:
39
a) Determinar sus planes y programas;
b) Fijar los trminos de ingreso, promocin y
permanencia de su personal acadmico; y,
c) Administrar su patrimonio.
En tal virtud, debe estimarse que la autonoma universitaria
conlleva constitucionalmente que las universidades pblicas gocen
de independencia para determinar por s solas, atendiendo a lo
dispuesto en la Constitucin General de la Repblica y en las leyes
respectivas, los trminos y condiciones en que desarrollarn los
servicios educativos que decidan prestar, los requisitos de ingreso,
promocin y permanencia de su personal acadmico y la forma en
que administrarn su patrimonio.
Es decir, la capacidad de decisin que se confiere a las
universidades pblicas est supeditada a los principios
constitucionales que rigen la actuacin de cualquier rgano del
Estado y, en el mbito de las actividades especficas para las cuales
les fue conferida la autonoma, deben sujetarse a los principios que
en la propia norma fundamental informan a la educacin pblica, de
donde se sigue que la autonoma universitaria no significa
inmunidad ni extraterritorialidad en excepcin del orden jurdico.
Por otro lado, debe tenerse presente que en aras de que las
universidades pblicas logren el pleno desarrollo de los referidos
mbitos de la autonoma universitaria, tanto el legislador federal
como las legislaturas locales han habilitado a determinados rganos
de tales instituciones para que emitan disposiciones administrativas
de observancia general que regulen, en complemento con lo
dispuesto en la Constitucin General de la Repblica, las
Constituciones Locales y las leyes respectivas, los trminos y
condiciones en que presten servicios educativos, los requisitos de
ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico y la
40
forma en que administrarn su patrimonio.
Al respecto, la ley orgnica de la hoy quejosa, establece:
Artculo 8. El Consejo Universitario tendr las siguientes
facultades:
I. Expedir todas las normas y disposiciones generales
encaminadas a la mejor organizacin y funcionamiento tcnico,
docente y administrativo de la Universidad.
[]
De la transcripcin antepuesta se ha establecido una clusula
habilitante a favor de las universidades pblicas, mediante la cual
se les autoriza para emitir disposiciones de observancia general,
con base en una autorizacin de la legislatura local y, por ende,
debe apegarse a lo dispuesto en la Constitucin General de la
Repblica y en las leyes respectivas.
En ese tenor, las disposiciones con base en las cuales actan
los rganos que integran la citada universidad emanan de un rgano
del Estado que vlidamente es dotado por el legislador de la
atribucin suficiente para expedir disposiciones de observancia
general que regulan tanto su integracin como los diversos vnculos
que entablan con otras personas oficiales y privadas.
En cuanto a la validez de la facultad para emitir dichas
disposiciones as como los trminos en que se insertan en el orden
jurdico nacional, resulta ilustrativa, en lo conducente, la tesis de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de
rubro siguiente:
DIVISIN DE PODERES. LA FACULTAD
CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES
DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA
VIOLACIN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.
(9 poca, S. J. F. y su Gaceta, tomo XIV, agosto de
2001, pgina 230).
Cabe mencionar que la hoy quejosa en uso de las citadas
41
facultades ha emitido varios ordenamientos, los cuales no regulan
exclusivamente el funcionamiento interno de los diversos rganos
que las componen, sino que incluso se establecen derechos y
obligaciones tanto para los servidores pblicos que encarnan dichos
rganos, como para los gobernados con los que entablan relaciones
jurdicas de diversa ndole.
Por otra parte de la ejecutoria del amparo en revisin
317/2001, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin
4
, se estableci que los organismos descentralizados reflejan
una forma de organizacin administrativa del Estado, no ajena a
ste, que presenta una autonoma para efectos de gestin y para
lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen
encomendadas y que la autonoma de las universidades constituy
as una frmula para tal fin, configurada como una autntica
garanta institucional que se traduce en la capacidad de decisin
respecto de la normatividad de su organizacin y funcionamiento, la
designacin de sus rganos de gobierno, seleccin de profesores y
personal no docente, admisin de estudiantes, fijacin de
programas de estudios y disposicin de su patrimonio e ingresos;
pero que en la disposicin de sus ingresos las universidades
pblicas pueden ser objeto de control por parte del gobierno, en la
medida en que reciben un subsidio de ste y forman parte del
mismo, es decir, al nutrirse las universidades pblicas de los fondos
pblicos quedan en dicho rengln contempladas en la cuenta
pblica y en su carcter de organismos descentralizados deben
actuar en concordancia con las disposiciones de orden pblico, pues
autonoma no significa inmunidad ni extraterritorialidad.
En la misma ejecutoria se cita una diversa, en la que se indic
que la autonoma no implicaba de manera alguna su disgregacin
de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y
reglas predeterminadas por el propio Estado, y restringida a sus
4
Resuelta por la Segunda Sala de la suprema Corte de Justicia de la Nacin el treinta de agosto de dos mil dos.
42
fines, por lo que no se constituye como un obstculo que impida el
ejercicio de las potestades constitucionales y legales de ste para
asegurar el regular y eficaz funcionamiento del servicio de
enseanza.
Lo anterior es coherente con lo afirmado en el libro de Ignacio
Torres Muro, quien seala que los principios de libertad acadmica y
autonoma institucional sean usados para encubrir negligencia profesional
y/o incompetencia organizativa.
5
El mismo autor, seala que tras hacer una valoracin positiva
de los avances en materia de autonoma universitaria, convendra
completarla con una mayor competitividad que le sirviera de
estmulo; que se necesitan mejorar las medidas para afianzar la
enseanza superior, lo cual no se logra nicamente con normas
jurdicas, sino que es necesario implementarlo en el propio sistema,
lo cual implica que la autonoma no derive en un corporativismo
acadmico con miras sumamente estrechas.
6
Expuesto lo anterior, cabe sealar algunos antecedentes que
dieron origen a la reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el doce de enero de dos mil seis, lo cual dio paso a la
reforma que hoy se reclama, en el reconocimiento del CONACEM,
como rgano auxiliar de la administracin pblica federal para la
expedicin de certificados en los cuales se reconozca los
conocimientos obtenidos por mdicos que se especialicen en
cualquier rama de la medicina; por lo que se har una breve resea
de la misma, de los colegios de medicina y del reconocimiento de
aquel en el apartado referente a la persona moral mencionada en
primer trmino, as como brevemente la forma en que funciona
dicha asociacin civil
7
.
5
Torres Muro; Ignacio; La autonoma Universitaria, aspectos Constitucionales, Editorial Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, Espaa, 2005, pgina 147.
6
Obra citada, pginas 155 y siguientes.
7
Dichos antecedentes se obtienen del proceso legislativo que concluy con las reformas efectuadas a la Ley General
de Salud y que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el doce de enero de dos mil seis (antecedente
primigenio de la reforma que hoy se impugna), y el uno de septiembre de dos mil once.
43
En el proceso legislativo de referencia se expres que los
avances cientficos en la medicina son constantes, por ello es que
se debe estar preparado y a la vanguardia; dichos conocimientos
dan origen a los cursos de especialidades mdicas.
Que los conocimientos de la ciencia mdica se acrecientan y
se relacionan de manera compleja con otras disciplinas cientficas,
razones por las que se hace necesario e indispensable que algunos
mdicos profundicen en un campo reconocido y validado
cientficamente como especialidad, lo que les permite obtener los
conocimientos, destrezas y habilidades para ejecutar con calidad
acciones mdicas especficas.
Que quien posea estas cualidades puede denominarse
"especialista", siempre y cuando, su preparacin se haya
desarrollado en Instituciones de Enseanza Superior e
Instituciones del Sector Salud, pblicas o privadas que cuenten
con reconocimiento.
Atendiendo a lo anterior, se dijo las Leyes Orgnicas o los
Decretos de creacin de las instituciones pblicas de educacin
superior y la propia Ley General de Salud facultan a stas para
expedir las constancias de sus cursos de especializacin; caso en el
cual se encuentran las instituciones pblicas de investigacin o de
salud, como los Institutos Nacionales.
Por lo que se refiere a las universidades particulares, para
efectos de la expedicin de estas constancias, se asimilan a las
instituciones pblicas cuando estn reconocidas oficialmente.
Que los colegios o asociaciones de profesionales, expiden
constancias de especializacin en materia de salud; por lo que se
mencion que exista el riesgo de que los cursos impartidos u
organizados por ellos no tengan el nivel requerido de estudios de
especialidad, por lo cual se deban establecer parmetros mnimos
44
para regular la actuacin de dichas asociaciones en la expedicin de
documentos que acreditaran que alguna persona obtuvo los
conocimientos necesarios para el ejercicio de una especialidad
mdica.
Se reconoci que los mdicos han encontrado acuerdos a
travs de sus organizaciones, las cuales generalmente se han
establecido como asociaciones civiles (A. C.), por no tener como
finalidad un lucro; por lo que se han formado diversos tipos de esos
entes jurdicos.
Un antecedente de dicho tipo de asociaciones fue la Academia
Nacional de Medicina de Mxico, la cual tiene como objeto
preponderantemente la investigacin, la enseanza y el alto
reconocimiento profesional.
8
Por otra parte, se expres que los colegios se orientan
principalmente a la representacin gremial de los mdicos
(describindose detalladamente sus facultades en el artculo 50 de
la Ley Reglamentaria del artculo 5 constitucional relativo al
ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal); en tanto que la
nica funcin de los consejos de especialidades, es la certificacin
de la capacidad de los mdicos especialistas.
En ese orden de ideas, los propios mdicos los que han
creado esos consejos y colegios, creando as sus controles con
base en el acuerdo de voluntades.
As, el mdico interesado en certificarse acude por decisin
propia al consejo de la especialidad correspondiente. A su vez, los
consejos son formados por decisin de sus especialistas y, adems,
por decisin de los consejos ya constituidos, todos se sujetan en su
desempeo, a las polticas marcadas por el Comit Normativo
Nacional de Consejos de Especialidades Mdicas.
8
La informacin relativa a dicha persona moral se puede consultar en la pgina electrnica http://www.amc.org.mx.
45
Como antecedente de dicho Comit se aprecia que en mil
novecientos sesenta y tres, los mdicos anatomopatolgos fundaron
el primer consejo en Mxico y desde entonces, la Academia
Nacional de Medicina de Mxico A. C.
9
(la cual, dicho sea de paso,
se fund en el ao de mil ochocientos treinta y tres, y es vocal titular
del Consejo de Salubridad General), sigui la marcha y desarrollo
de las especialidades y la formacin de consejos.
Dicha circunstancias, llevaron a dicha Academia a elaborar y
publicar el documento titulado La formacin de Especialistas y la
Reglamentacin de las Especialidades, que promovi una serie de
actividades que culminaron con la organizacin de los consejos de
especialistas y la reglamentacin de las especialidades.
Hasta mil novecientos setenta y dos, existan diez consejos,
los cuales solicitaron a la Academia les otorgara el reconocimiento
de idoneidad y posteriormente se siguieron formando diversos entes
en las distintas materias de la medicina.
Posteriormente se estableci (en 1975) el Comit, tiempo en el
cual existan cuarenta y cuatro consejos que agrupaban hasta ese
momento cuarenta y tres mil especialistas certificados; para el dos
mil uno, se reconocan cuarenta y siete consejos.
Atendiendo a lo anterior, y a que fue llevado el programa
planeado, se efectuaron reformas legislativas en las cuales se
determin que en el artculo 160 del Cdigo Sanitario y ms tarde en
el 81 de la Ley General de Salud, se reconociera a la Academia
Nacional de Medicina de Mxico como autoridad en materia de
certificacin de especialistas y reconocimiento de especialidades;
ese fue el primer antecedente para la expedicin de dichos
documentos.
A finales de mil novecientos noventa y cuatro, la Academia
9
Pgina electrnica www.anmm.org.mx/2012/
46
Mexicana de Ciruga, solicit su participacin en tareas. La
Academia Nacional de Medicina, determin que era necesario
contar con la colaboracin de los Consejos de Certificacin, ya que
el prestigio y experiencia de sus miembros, fortaleceran el
programa, aportaran nuevas ideas y se propiciara ms la unin y
acercamiento entre mdicos e instituciones.
Atendiendo a las razones, expuestas se propuso y acept
formar un Comit integrado por miembros de la Academia Nacional
de Medicina de Mxico, la Academia Mexicana de Ciruga (rganos
consultivos del Gobierno Federal) y la Asamblea de Consejos de
Especialidades Mdicas, el cual se le denomin Comit Normativo
Nacional de Consejos de Especialidades Mdicas (CONACEM);
atendiendo a su formacin, ello le da formalidad para actuar,
imparcialidad para emitir certificados y en la calidad de sus
procedimientos para los Consejos de Especialidades Mdicas.
Estos, son asociaciones civiles (creadas por los propios
especialistas), para regular su actuacin con base a los requisitos
necesarios de preparacin y adiestramiento en cada campo de la
prctica mdica y a la demostracin de competencia en exmenes
de certificacin.
Dado el dinamismo de la ciencia mdica los Consejos de
Especialidades regulan tambin la actualizacin de los especialistas
mediante evaluaciones diversas que, al superarlas, les conceden
nueva vigencia (se reconoce como valido cinco aos la certificacin,
y al termino de dicho lapso, se deben acreditar conocimientos para
obtener una recertificacin)
En ese tenor, se indic, el funcionamiento de los Consejos de
Especialidades Mdicas, es importante para todas las instituciones
de salud ya que les permite identificar a los especialistas
capacitados.
47
Dichos Consejos contribuyen a la proteccin del pblico, que
en general carece de bases para juzgar la preparacin y capacidad
de quien se califica a s mismo como especialista.
Asimismo, son cuerpos acadmicos singulares, autnomos en
su organizacin y procedimientos; son organismos, sin fines
lucrativos, que estn comprometidos con su comunidad profesional
y con la sociedad en general.
Son depositarios del reconocimiento y confianza de sus pares,
informan y difunden el resultado de la certificacin y recertificacin
de mdicos especialistas que los ocupa.
Al respecto, la certificacin de las aptitudes de los
especialistas (propsito y objetivo de los consejos), es una
respuesta para constatar la calidad de preparacin de los
profesionales para el ejercicio competente de un campo especfico
de la medicina.
Como consecuencia de lo anterior, los mdicos se ven
estimulados para mantener al da sus conocimientos, perfeccionar
sus destrezas; es decir, es un estimul para seguir actualizndose y
prestar mejor servicio a la sociedad en la que se desenvuelven.
En tal virtud, se afirm que la certificacin promueve la mejora
de la calidad de la prctica mdica especializada y se estimula,
adems, el estudio y permanente capacitacin y actualizacin de
quienes profesan una especialidad y, se cuida el nivel de calidad de
la prctica de los verdaderos especialistas.
En el mismo proceso legislativo, se mencion que era
necesario establecer el marco regulatorio sobre el que las
autoridades educativas y sanitarias de los distintos rdenes de
gobierno puedan definir las vertientes de coordinacin, concertacin
e induccin, establecidas desde 1983 en la Ley de Planeacin.
48
Se indic que tambin se tena como referencia la naturaleza
concurrente de las materias de educacin y de salud, lo que
permitir reconocer el espacio que corresponde a las
organizaciones de la comunidad mdica.
Se expres que si bien, conforme a lo dispuesto en el numeral
5 constitucional, no se poda impedir la prctica profesional a los
profesionistas de la medicina, deba reconocerse que ello no es el
problema de la certificacin de especialidades, porque el
profesionista que no sea especialista no podr ostentarse como tal,
y que el mdico que desea tener el reconocimiento de la
especialidad acude a que lo certifiquen sus pares (a travs de los
Consejos).
Entonces, se asent que la finalidad de aquellos era que se
pudiera constatar que los mdicos que se ostenten como
especialistas, realmente hayan obtenido el grado, derivado de la
certificacin que haya otorgado el consejo correspondiente, los
cuales avalaran los estudios de especialidades realizados para el
perfeccionamiento tcnico cientfico o cualquier otra rama que
marcara el artculo 5 de la Ley Reglamentaria del artculo 5
constitucional relativo al Ejercicio de las profesiones.
Finalmente, en lo que interesa, se estableci que el propsito
era jurdicamente, por un lado, la garanta a la poblacin de los
estudios de los mdicos especialistas a los que acuda, y, por el otro,
el reconocimiento al propio mdico especialista de su condicin
acadmica.
De las consideraciones del proceso legislativo relatado, se
aprecia la intencin del constituyente permanente, de establecer
diversas normas (en este caso de salud), con el fin de que se
proporcionen mejores servicios a la ciudadana en la materia,
atendiendo a los derechos reconocidos en el artculo 4 de la
Constitucin en relacin a la facultad que le otorga el diverso 73
49
fraccin XVI de la propia legislacin; adems de que en dichos
cambios efectuados a la Ley General de Salud al inici de dos mil
seis, se reconoci plenamente al CONACEM para opinar en relacin
a la expedicin de los certificados de especialidades mdicas, o del
registro de recertificacin de las mismas.
Que los consejos mexicanos de certificacin de mdicos
especialistas son cuerpos colegiados formados por representantes
de la comunidad profesional de la misma disciplina, los cuales son
elegidos por sus propios pares para asumir la responsabilidad de
establecer el proceso de certificacin y recertificacin peridica de
sus compaeros de profesin y de los nuevos especialistas, con
base en los requisitos de preparacin y adiestramiento en cada
campo de la prctica mdica y la demostracin de competencia en
exmenes de certificacin, o bien la evaluacin de la actualizacin
de los especialistas por medio de pruebas de recertificacin.
Atendiendo a lo anterior, dichas asociaciones, no deben
sobreponerse con las correspondientes sociedades, colegios y
academias ni con las instituciones de educacin superior u
organismos gubernamentales; tampoco reemplazan a las
universidades, por lo cual su marco normativo les atribuye funciones
especficas para realizar actividades de formacin, educacin
continua y desarrollo o de registro y autorizacin de su prctica [lo
cual es acorde con lo establecido en el artculo 50 inciso s), de la
Ley General de Profesiones, el cual dispone los colegios de
profesionistas gestionaran los ttulos de sus componentes]; por lo
cual no son organismos gremiales para la defensa de los intereses
de los especialistas.
Ahora bien, la esencia del citado Comit es vigilar que los
consejos cumplan con la responsabilidad de discernir quienes
realmente son especialistas que formalmente se prepararon en las
instituciones de salud y educacin superior; dicha vigilancia se logra
con los exmenes y por ello debe buscarse la excelencia.
10
50
De la pgina electrnica de dicha institucin, se aprecia el
reconocimiento expreso a la retroalimentacin que se tiene con las
instituciones de salud y las de educacin superior por lo cual,
indican, cuando existen exmenes y no se aprueban por los
sustentantes, se hace del conocimiento de las instancias
correspondientes para que (de considerarlo necesario y de ser
aplicable), revisen sus programas e identifiquen y corrijan las fallas
que se presentaron; es decir, se les ofrecen los resultados obtenidos
para que con ello (se itera, de estimarlo), perfeccionen los procesos
educativos, mejoren sus programa operativos y estn en
condiciones reales de formar especialistas.
Ahora bien se debe abundar un poco ms en el concepto de
certificacin, para lo cual se debe acudir al concepto que
proporciona la Real Academia de la Lengua Espaola
11
,
desprendindose el siguiente:
Certificar.
(Del lat. certificre).
1. tr. Asegurar, afirmar, dar por cierto algo. U. t. c. prnl.
2. tr. Obtener, mediante pago, un certificado o resguardo
por el cual el servicio de correos se obliga a hacer llegar a su
destino una carta o un paquete que se ha de remitir por esa va.
3. tr. Der. Hacer constar por escrito una realidad de hecho
por quien tenga fe pblica o atribucin para ello.
4. intr. ant. Fijar, sealar con certeza.
De dicho concepto se obtiene que certificar viene del latn
certificare, y la acepcin o traduccin es asegurar, afirmar, dar por
cierto algo.
Expuesto lo anterior, y relacionado con el concepto de
autonoma de las universidades consagrado en el artculo 3,
fraccin VII, constitucional, del cual ya se ha dado noticia, se puede
afirmar que dicho precepto no puede ser interpretado en los
10
La temtica en relacin al CONACEM y a la cual se hace referencia en este asunto, se obtuvo del informe justificado
rendido en autos, as como de la pgina electrnica http://www.conacem.org.mx/
11
http://www.rae.es/rae.html.
51
trminos pretendidos por la Universidad quejosa, pues es claro que
tal principio, tanto de los trminos expresos en que fue establecido
en la Carta Magna, como del anlisis de la voluntad del
Constituyente reformador que lo elev a rango constitucional
expresada en el proceso legislativo que le dio origen, significa el
autogobierno de tales instituciones, lo que implica su independencia
del gobierno del Estado a travs de su libertad de ctedra, de planes
de estudio y mtodos de trabajo, de administracin de su
presupuesto y designacin de sus autoridades.
En ese orden de ideas, la autonoma universitaria no significa
inmunidad, ni extraterritorialidad, en excepcin del orden jurdico
pues, como se seal en el Dictamen de las Comisiones Unidas de
Gobernacin y Puntos Constitucionales y Educacin Pblica de la
Cmara de Diputados respecto de la iniciativa que propuso la
reforma aludida ...la autonoma jams podr ser interpretada o concebida
como frmula de enfeudamiento, que implique un derecho territorial por
encima de las facultades primigenias del Estado. Confirma el principio
constitucional de igualdad de los mexicanos ante la ley. Contra el pueblo,
contra Mxico, no caben fueros ni privilegios... tiene aplicacin el precepto
de que no hay libertad sin ley, y que es el Estado en uso pleno de la
soberana popular, el que otorga, y en su caso limita o restringe, el uso de
tales facultades. No cabe otro Estado dentro del Estado mexicano. No existe
en el orden jurdico nada sobre, ni ms all, del rgimen constitucional. El
ser universitario no implica una prerrogativa superior a los derechos del
comn de los ciudadanos, ni le excluye de los ordenamientos jurdicos que
considera a todo hombre igual frente a sus semejantes, frente a las
autoridades y frente a la ley; ..., de lo que deriva que la autonoma de
las universidades no las exime de sujetarse a la ley y al orden
jurdico mexicano dentro Constitucin Poltica de los Estados Unidos
como ley suprema, as como las leyes que de ella emanen.
Entonces, la autonoma no significa que a virtud de que
reconocimiento se haya vedado al constituyente permanente la
52
facultad que constitucionalmente tiene para cumplir con la obligacin
de legislar en materia de salud.
Ahora bien, se puede afirmar que las disposiciones contenidas
en el numeral 81 de la Ley General de Salud, no inciden de manera
alguna en la autonoma universitaria; ello se asevera en virtud de
que se estableci que la emisin de los diplomas de especialidades
mdicas corresponde a las instituciones de educacin superior y de
salud oficialmente reconocidas ante las autoridades
correspondientes; se indic que para la realizacin de cualquier
procedimiento mdico quirrgico de especialidad, el especialista
deba ser entrenado en las instituciones de salud oficialmente
reconocidas ante las autoridades correspondientes.
Adems, si bien se reconoci al Comit Normativo Nacional de
Consejos de Especialidades Mdicas como organismo auxiliar de la
Administracin Pblica Federal a efecto de supervisar el
entrenamiento, habilidades, destrezas y calificacin de la pericia que
se requiere para la certificacin y recertificacin de los sustentantes
en las diferentes especialidades de la medicina reconocidas por l y
en las instituciones de salud oficiales ante las autoridades
correspondientes (ello en unin de los Consejos de Especialidades);
y que para la expedicin de la cdula de mdico especialista las
Mdicas.
Tambin lo es que de la lectura integral de dichas
disposiciones, no se advierte que se encuentren dirigidas a las
instituciones de educacin superior (que impartan la carrera de
medicina o alguna especialidad relacionada a la misma); que
obliguen de forma alguna a modificar sus Estatutos, reglamentos y
dems disposiciones necesarias para la organizacin y
funcionamiento de la Universidad.
53
Tampoco se orden la planeacin, programacin, realizacin
y/o evaluacin de la conduccin de sus funciones acadmicas
conforme a la normatividad que la rija; ni estableci requisito alguno
para el otorgamiento de ttulos, grados, reconocimientos y otros
documentos probatorios que acrediten una condicin acadmica de
la educacin que imparte la Universidad.
Por lo cual no interviene en las funciones de los rganos que
integran dicho ente pblico para proponer programas educativos y
planes de estudio en los que se establecen las actividades
acadmicas y prcticas profesionales que debern desarrollar los
alumnos con el fin de obtener los conocimientos y destrezas
necesarios para el posterior ejercicio de su profesin, ni en el
otorgamiento del ttulo profesional, o, en su caso, de los diplomas de
especializacin.
En ese orden de ideas, tampoco se limita la facultad de
autogobierno y autoformacin que le asiste a la solicitante de
amparo, no se da la invasin de facultades que asisten a la
universidad pblica autnomas por ley, ni se cuestiona la calidad de
los programas acadmicos, de postgrado o estudios avanzados, que
imparte la universidad; de ah que se estimen infundados los
conceptos de violacin que se vierten al respecto.
Tambin es infundado el concepto de violacin en el cual
indica que se afectara el prestigio de la institucin, pues la
pretensin de la reforma que se reclama, es que se otorguen
mejores servicios mdicos en cualquier especialidad de la materia, y
que est demostrado que las personas fsicas que los ofrezcan,
estn capacitados y, por tanto, reconocidos, con un documento que
avale los conocimientos obtenidos tanto en la institucin de
educacin superior en la que haya efectuado los estudios
correspondientes, as como en el o los organismos de salud en los
cuales haya estado a efecto de realizar tales proyecciones y que
estn reconocidas por las autoridades correspondientes.
54
Derivado de lo anterior, se estima que en caso de que existiera
alguna responsabilidad por parte de las personas que hayan
estudiado en dicha institucin, ser a ttulo personal y no como lo
indica la quejosa a su cargo.
indica que es injustificado la intervencin de una asociacin civil, la
cual se rige conforme a las disposiciones de derecho privado (cita
varios numerales al respecto); adems, argumenta que las
facultades otorgadas a dicha persona moral, afectarn decisiones
firmes adoptadas por los rganos competentes de la Universidad
que no estn subordinados ni dependen de ningn ente externo,
menos an de naturaleza privada.
En efecto, como se asent en el apartado en el cual se
desvirtuaron las causales de sobreseimiento, el CONACEM, si bien
es una asociacin civil, lo cual lo reconoce como sujeto de derecho
privado; tambin lo es que la propia norma le reconoce el carcter
de organismo auxiliar de la Administracin Pblica Federal, lo cual
implica que le otorga facultades, de las cuales esta investido el
legislador, para auxiliarse de particulares en el desarrollo de su
funcin gubernamental.
En ese orden de ideas, se otorgaron facultades al citado ente
jurdico, para auxiliar al Estado, ante la imposibilidad material de
ste de llevar a cabo esa funcin, dadas las obligaciones amplias
que se encuentran conferidas al mismo derivadas de la legislacin
existente a nivel nacional.
Adems, el reconocimiento por parte del Estado de los
organismos auxiliares es amplio, y solo a manera de ejemplo se
pueden citar la Academia Nacional de Medicina de Mxico, A. C.; la
Academia Mexicana de Ciruga, A. C.; en materia educativa destaca
el Centro Nacional para la Educacin Superior, A. C., el cual es una
55
asociacin civil sin fines de lucro cuya actividad principal es el
diseo y aplicacin de instrumentos de evaluacin de
conocimientos, habilidades y competencias (entre otros), y tiene por
objeto contribuir a mejorar la calidad de la educacin media
superior, superior y programas especiales mediante evaluaciones
externas de los aprendizajes logrados en cualquier etapa de los
procesos educativos, de manera independiente y adicional a las que
llevan a cabo las instituciones educativas, conforme a los objetivos y
funciones que se establecen el Estatuto que los rige (artculo 2).
Dicha institucin efecta convenios de colaboracin con
diversas instituciones educativas del pas, pblicas y privadas de
nivel medio superior y superior, interesadas en aplicar nuestros
exmenes de diagnstico, para, en su caso, obtener un
comprobante del cual se desprende que tiene los conocimientos
necesarios para obtener el certificado o ttulo del nivel medio
superior o superior.
Dentro del Consejo Directivo de la persona moral, destaca la
Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin
Superior, A. C., rgano que agrupa a diversas universidades e
instituciones de educacin superior, publicas y privadas.
Atendiendo a lo anterior, se estima que el hecho de que se
haya dado intervencin a una persona de derecho privado como
auxiliar de la Administracin Pblica Federal, no afecta de ninguna
forma el desempeo de la universidad quejosa, pues no se dot a
aquella de facultades como organismo de fiscalizacin de cualquier
institucin de educacin superior; adems, el hecho de que pueda
supervisar el entrenamiento, habilidades, destrezas y calificacin de
la pericia que se requiere para la certificacin y recertificacin de la
misma en las diferentes especialidades de la medicina reconocidas
por el Comit y en las instituciones de salud oficialmente
reconocidas ante las autoridades correspondientes, de ninguna
forma deja sin efectos las facultades con que cuenta la amparista
56
para planear, impartir y evaluar la educacin que ofrece, y. derivado
de ello, tampoco incide en la autonoma con la que se encuentra
dotada por disposicin de la ley.
Mxime que de ninguna forma se otorgaron facultades para
que lmite el autogobierno y autoformacin que le asiste a la
solicitante de amparo, y por tanto, no afecta ni tiene intervencin en
la competencias de los rganos de gobierno de la Universidad para
determinar sus planes y programas de estudio.
Tampoco invade las facultades que asisten a la universidad
pblica autnomas por ley, ya que el primer prrafo del numeral que
se estudia, reconoci plenamente ese derecho a las instituciones de
educacin superior y de salud oficialmente reconocidas ante las
autoridades correspondientes, lo que ms que afectarle establece
un trabajo conjunto entre dichos entes dedicados a la imparticin de
la educacin y los rganos de salud habilitados por el Estado y
beneficia, pues indirectamente, sera una forma externa de medir los
conocimientos obtenidos por sus egresados para obtener la patente
de la especialidad en la que estn interesados, y redundara en la
atencin de la quejosa para efectuar mejoras y actualizaciones
constantes a sus planes de estudio.
Incluso, no implica que los estudiantes que han recibido la
formacin idnea para el ejercicio profesional de la misma, y, en su
caso, de recibir una opinin negativa posterior, dejaran sin efectos
la validez de los estudios y afectara al egresado al impedrsele el
ejercicio de su profesin; ms bien, una de las pretensiones es una
cierta coordinacin para cuando concluyan sus estudios los
estudiantes de alguna especialidad de cualquier institucin superior,
ello implica no una intromisin, sino el mejoramiento constante de
los facultativos en el camino que subyace para obtener una
especialidad, legitimndose a la CONACEM, para que verifique esos
conocimientos, como rgano integrado por los propios Consejos de
Especialidades Mdicas que existen en la Repblica Mexicana.
57
Por otra parte, no se infringe en contra de la moral quejosa el
principio de no retroactividad, y, por tanto no se viola en su perjuicio
lo establecido en el numeral 14 de la Constitucin Federal.
Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte ha sealado
que la garanta de irretroactividad se entiende referida tanto al
legislador, por cuanto a la expedicin de las leyes, como a la
autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera
puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos
adquiridos con anterioridad y, la segunda, al aplicarlo,
producindose en ambos casos el efecto prohibido por el
Constituyente. Por ello, previo a determinar si el precepto
impugnado viola la garanta de irretroactividad, resulta necesario
definir el concepto de derechos adquiridos, confrontndolo con el de
expectativa de derechos.
Lo anterior se puede consultar en la jurisprudencia de rubro
siguiente:
GARANTA DE IRRETROACTIVIDAD.
CONSTRIE AL RGANO LEGISLATIVO A NO
EXPEDIR LEYES QUE EN S MISMAS RESULTEN
RETROACTIVAS, Y A LAS DEMS AUTORIDADES A
NO APLICARLAS RETROACTIVAMENTE. (9a. poca;
1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XVIII, Septiembre de 2003,
pgina 126)
En ese orden de ideas, el derecho adquirido constituye un acto
realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al
patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por
la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposicin
legal en contrario. En cambio, la expectativa de derecho constituye
una pretensin de que se realice una situacin jurdica concreta,
conforme a la legislacin vigente en un momento determinado.
Apoya lo anterior, la tesis del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, de ttulo siguiente:
58
DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE
DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE
RETROACTIVIDAD DE LEYES. (7a. poca, S.J.F., 145-
150 Primera Parte, pgina 53)
Por lo que para determinar si un precepto cumple o no con la
garanta de irretroactividad prevista en el artculo 14 constitucional,
debe acudirse tambin a la teora de los componentes de la norma,
que parte de la existencia de un supuesto y una consecuencia, por
lo que es menester tener en cuenta los distintos momentos en que
se realiza el supuesto o supuestos jurdicos, la consecuencia o
consecuencias que de ellos derivan, y la fecha de entrada en vigor
de la nueva disposicin.
En consecuencia, conforme a las teoras antes expuestas, una
ley ser retroactiva y por tanto, violatoria del artculo 14
constitucional, cuando modifica, altera o destruya derechos
adquiridos o supuestos jurdicos y sus consecuencias producidas al
amparo de una ley anterior. En contraparte, no existir retroactividad
cuando modifica, altera o destruya simples expectativas de derecho,
es decir, situaciones que an no se han producido, o consecuencias
no derivadas de los supuestos regulados por la norma anterior.
Atendiendo a lo anterior, se puede afirmar que el tercer y
quinto prrafos del artculo 81, de la Ley General de Salud, no violan
el principio de no retroactividad, ya que para que se otorgue el ttulo
profesional, previamente deben ser evaluados los sustentantes por
las instituciones de salud oficialmente reconocidas, las cuales
actan en forma coaligada con las universidades e instituciones de
educacin superior; y las primeras, atienden a los lineamientos
establecidos por el CONACEM, por lo cual no se est limitando ni
eliminando las facultades de la responsable para expedir el ttulo
profesional, ya que dicha institucin puede otorgar en trminos de
su legislacin interna y una vez que se hayan cubierto los requisitos
establecidos dicho documento, el cual demuestra que el titular
59
concluy los planes de estudio impartidos por la universidad, pero
para poder ejercer la especialidad, debe obtener la autorizacin de
la Direccin General de Profesiones, por conducto del CONACEM,
lo cual en s mismo no le perjudica a la universidad, ya que en todo
caso las personas fsicas son las que, en su caso, podran resentir
la falta de aprobacin de los conocimientos obtenidos para
desarrollarse ante la sociedad en la especialidad que hayan elegido;
de ah que se estimen infundados los conceptos de violacin que se
hacen valer al respecto.
Tambin es infundado el concepto de violacin en el cual se
argumenta se otorga intervencin a una asociacin civil, ya que las
reformas se encuentran dirigidas a supervisar el entrenamiento,
para la certificacin y recertificacin de la misma en las diferentes
especialidades de la medicina, reconocidas por el Comit y en las
instituciones de salud autorizadas oficialmente;
Se esgrime que con la reforma se dara un posible
cuestionamiento de la calidad de los programas acadmicos, de
postgrado o estudios avanzados, que imparte la universidad, los
cuales ya fueron autorizados por los rganos internos
correspondientes, y ello implicar afectar el prestigio de la
institucin, al considerar que la formacin recibida por los
estudiantes no es reconocida, adems de posibles
responsabilidades a cargo de la universidad.
Lo anterior, ya que, como lo indica la quejosa, lo nico que
estar calificando el CONACEM, son las habilidades, destrezas y
calificacin de la pericia que se requiere para la certificacin y
recertificacin de la misma en las diferentes especialidades de la
medicina, reconocidas por aquel y las instituciones de salud
autorizadas, pero a las personas fsica que deseen obtener la
misma, y no as a la universidad; por lo que de ninguna forma ello
incide en los planes de estudio, programas educativos, que ya
60
fueron autorizados por la Universidad, y que de ninguna forma
interviene en las decisiones adoptadas previamente en cuanto a su
rgimen interno y planes de estudio.
Por otra parte, el examen que practique el Comit, lejos de
perjudicar el prestigio que tenga reconocido socialmente la
Universidad, lo avala y, en la medida en que actualice los planes de
estudio, a su personal docente y acadmico, as como prepare
mejor a los alumnos que estudien en dicho ente educativo,
acrecentara su prestigio en la materia, pues lo que se pretende con
la citada reforma es que las personas egresadas de cualquier
institucin educativa, estn facultades para que los conocimientos
aprendidos, sean aplicados en beneficio de la sociedad.
Lo mencionado en el prrafo que precede es acorde con el
Plan General de Desarrollo 2009 2021, Planteado por el Rector,
del que se obtiene en la presentacin, que se expresa la
preocupacin de que se est a la vanguardia, asumiendo un
destacado rol en el mejoramiento social, en la medida en que se
propicia la integracin con los sectores social, pblico y productivo;
as como amplindose la cobertura para atender las necesidades
crecientes en educacin media superior y superior; adems, se
plantea preparar profesionistas competitivos globalmente forjados
en la educacin adecuada a las necesidades que les presente la
realidad, por lo que se debe impartir una educacin con altos
estndares de calidad y con valores.
12
Tambin se estima infundado el concepto de violacin en el
cual se indica que, en caso de que algn sustentante egresado de la
universidad quejosa, no apruebe los exmenes que aplique el
Comit, podra generarle posibles responsabilidades.
Ello es as, ya que la aprobacin o no de los exmenes que
sean necesarios para la obtencin del ttulo y eventualmente de la
12
**********
61
cdula de especialista, corren a cargo de las personas fsicas que
hayan obtenido dicho conocimiento a instancia de la universidad
quejosa, para lo cual se deben cumplir con los planes de estudio
que la misma tenga autorizados en unin de la instituciones de
salud oficialmente reconocidas; en tal virtud, en caso de que
existiera alguna responsabilidad por parte de las personas que
hayan estudiado en dicha institucin, ser a ttulo personal y no
como lo indica la quejosa a su cargo.
Es infundado el concepto de violacin que esgrime la quejosa
cuando afirma que la posibilidad de que un egresado de la
universidad al cual ya se le haya expedido ttulo y un diploma de
especialidad mdica, se le impedir el ejercicio profesional a
consecuencia de la opinin negativa que emita el Comit, y que
haya sido solicitada por la Direccin General de Profesiones en
contravencin a lo dispuesto en el artculo 5 y 121 fraccin V, de la
Constitucin federal; lo anterior, ya que la calificacin por parte de la
Universidad a las personas que ah estudien, se deber efectuar en
forma conjunta, con los exmenes que practique la institucin de
salud legalmente autorizada, as como con el CONACEM, por lo que
no se podra sealar que el egresado obtuvo el ttulo profesional y
no la cdula de especialista, la cual es otorgada por la Direccin
General de Profesiones de la Secretara de Educacin Pblica.
Tampoco le asiste razn a la quejosa cuando argumenta que
la reforma que se tilda de inconstitucional viola lo dispuesto en el
prrafo segundo del artculo 5 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, ya que los requisitos para la expedicin
de cdula profesional con carcter de patente se adicionaron a
travs de la Ley General de Salud con la opinin del CONACEM que
deben solicitar las autoridades educativas para la expedicin de la
cdula profesional de mdico especialista.
Expresa que el ltimo prrafo del artculo 81 de la legislacin
reclamada, viola el segundo prrafo del artculo 5 de la Carta
62
Magna seala que la ley determinar en cada Estado, cules son
las profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio, las
condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades
que han de expedirlo.
Adems, con la reforma reclamada se aumentan los requisitos
que solicita la Direccin General de Profesiones dependiente de la
Secretara de Educacin Pblica para expedir la cdula a los
mdicos especialistas egresados de la Universidad Autnoma del
Estado de Mxico, al condicionar la expedicin de la misma a la
opinin que emita un particular.
Que las leyes reglamentarias del numeral Constitucional
mencionado en ltimo trmino, disponen los requisitos para el
registro de los ttulos y la expedicin de las cdulas profesionales,
inclusive de los estudios de postgrado o avanzados, lo cual implica a
las especialidades mdicas. En ese sentido, la Ley General de
Salud remite a dichas disposiciones, aunque contradictoriamente en
el artculo 81 obliga a las autoridades educativas a solicitar al
CONACEM una opinin para la expedicin de la cdula de
especialista mdico, siendo que aquella es una persona moral de
carcter privado, por lo que se viola en su perjuicio lo previsto en los
artculos 13, 14 y 16 Constitucionales.
Los anteriores conceptos son infundados, porque se analizan
de forma aislada los alcances de la facultad legislativa que
establece el artculo 5 constitucional en favor de los Congresos de
los Estados, en la regulacin de los ttulos profesionales, que no se
ajusta al esquema de facultades que el texto constitucional otorga
en otras de sus normas a la Federacin en materia de salubridad
general.
En efecto, se elude la divisin de dos esferas competenciales
distintas: la referida a los ttulos profesionales y la referida a la
salubridad general.
63
Los artculos constitucionales que regulan ambas categoras
competenciales son los siguientes:
Artculo 5. []
La Ley determinar en cada Estado, cules son las
profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio, las
condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades
que han de expedirlo.
[]
Artculo 121. En cada Estado de la Federacin se dar
entera fe y crdito de los actos pblicos, registros y
procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la
Unin, por medio de leyes generales, prescribir la manera de
probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de
ellos, sujetndose a las bases siguientes:
[]
V. Los ttulos profesionales expedidos por las autoridades
de un Estado, con sujecin a sus leyes, sern respetados en los
otros.
[]
Artculo 4. []
Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La
Ley definir las bases y modalidades para el acceso a los
servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin
y las entidades federativas en materia de salubridad general,
conforme a lo que dispone la fraccin XVI del artculo 73 de
esta Constitucin.
[]
Art. 73. El Congreso tiene facultad:
[]
XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condicin
jurdica de los extranjeros, ciudadana, naturalizacin,
colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de
la Repblica.
[]
El precepto transcrito en primer trmino, establece que los
Estados estn facultados para determinar en sus leyes cules son
las profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio, las
condiciones que deben llenarse para obtenerlo y las autoridades
64
que han de expedirlo. Esta facultad guarda congruencia con el
contenido de la fraccin V del artculo 121 constitucional, que
prescribe que los ttulos profesionales expedidos por las autoridades
de un Estado, con sujecin a sus leyes, deben ser respetados en los
otros.
Por otro lado, el prrafo tercero del artculo 4 constitucional,
establece que toda persona tiene derecho a la proteccin de la
salud y que la ley, definir las bases y modalidades para el acceso a
los servicios de salud, as como la concurrencia de la Federacin y
las entidades federativas en materia de salubridad general,
conforme a lo que dispone la fraccin XVI del artculo 73
constitucional.
Esta ltima disposicin constitucional prev la facultad del
Congreso de la Unin de legislar, entre otros rubros, en salubridad
general de la Repblica.
Como se observa de las normas que regulan ambos grupos de
facultades, la regulacin referida a los ttulos habilitantes para el
ejercicio de las profesiones es de titularidad estatal, mientras que
aquella referida a la salubridad general es de titularidad federal, con
la posibilidad de concurrencia de los Estados, segn se determine
en la ley general correspondiente.
As, las facultades dentro de las cuales la federacin y los
Estados pueden legislar, se llaman facultades concurrentes.
Esto es, las facultades que no estn expresamente concedidas
por la Constitucin a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados; pero, el poder legislativo determin, en
diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unin
fijara un reparto de competencias, denominado facultades
concurrentes", entre la Federacin, las entidades federativas y los
Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como
65
son: la educativa (artculos 3o., fraccin VIII y 73, fraccin XXV),
la de salubridad (artculos 4o., prrafo tercero y 73, fraccin XVI),
la de asentamientos humanos (artculos 27, prrafo tercero y 73,
fraccin XXIX-C), la de seguridad pblica (artculo 73, fraccin
XXIII), la ambiental (artculo 73, fraccin XXIX-G), la de proteccin
civil (artculo 73, fraccin XXIX-I) y la deportiva (artculo 73, fraccin
XXIX-J).
En ese orden de ideas, el sistema jurdico mexicano las
facultades concurrentes implican que las entidades federativas,
incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federacin, puedan
actuar respecto de una misma materia, pero ser el Congreso de la
Unin el que determine la forma y los trminos de la participacin de
dichos entes a travs de una ley general.
Dichos conceptos se encuentran plasmado en la
jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, de rubro:
FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA
JURDICO MEXICANO. SUS CARACTERSTICAS
GENERALES. (9 poca, S. J. F. y su Gaceta, tomo XV,
enero de 2002, pgina 1042)
Por lo que los alcances de una competencia no implica la
anulacin del alcance constitucional previsto para la otra.
Ciertamente, las facultades previstas en los artculos 4, 5 y
73 constitucionales, deben interpretarse armnicamente; por lo cual
es dable afirmar que lo atingente a las condiciones de ejercicio de
los procedimientos que se presten por parte de los profesionales de
la salud, como servicios mdicos, slo sean susceptibles de
regulacin en normas estatales y con el nico propsito de regular
su ejercicio profesional, pues lo anterior implicara la cancelacin
jurdica de la facultad constitucional de la Federacin de legislar en
materia de salubridad general y, de forma principal, con el mandato
constitucional que tiene el legislador de proteger la salud de las
66
personas.
En tal virtud, los servicios profesionales mdicos, que tienen
un impacto directo en las condiciones de acceso de los ciudadanos
a su derecho a la proteccin de la salud, deben ser susceptibles de
ser regulados mediante leyes federales, con el propsito de definir
las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud, como lo
establece el artculo 4 constitucional y de regular en materia de
salubridad general de la Repblica, como lo prescribe el artculo
73, fraccin XVI, lo cual se encuentra relacionado en este caso, con
la profesin mdica.
Para mejor entendimiento de lo anterior, cabe recordar que el
numeral 4 de la Constitucin reconoce expresamente el derecho a
la proteccin de la salud de toda persona.
Al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha
sealado que el derecho a la proteccin de la salud tiene, entre
otras finalidades, el disfrute de servicios de salud y de asistencia
social que satisfaga las necesidades de la poblacin; y que por
servicios de salud se entienden las acciones dirigidas a proteger,
promover y restaurar la salud de la persona y de la colectividad.
Como sustent de lo anterior, es aplicable la jurisprudencia del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de rubro:
SALUD. EL DERECHO A SU PROTECCIN, QUE
COMO GARANTA INDIVIDUAL CONSAGRA EL
ARTCULO 4o. CONSTITUCIONAL, COMPRENDE LA
RECEPCIN DE MEDICAMENTOS BSICOS PARA EL
TRATAMIENTO DE LAS ENFERMEDADES Y SU
SUMINISTRO POR LAS DEPENDENCIAS Y
ENTIDADES QUE PRESTAN LOS SERVICIOS
RESPECTIVOS. (9 poca, S. J. F. y su Gaceta, marzo
de 2000, tomo XI, pgina 112)
67
En el mismo sentido, el precepto constitucional de referencia,
es compatible con varios instrumentos internacionales de derechos
humanos.
Ahora bien, el reconocimiento expres de los derechos
humanos fue incorporado a la Constitucin el diez de junio de dos
mil once, por lo cual los poderes pblicos no pueden soslayar el
incumplimiento de un derecho en perjuicio del otro, ptica que debe
imperar en todos sentidos para interpretar cualquier norma.
Dicha cuestin se advierte clara de la asimilacin del artculo
1 de citado ordenamiento, el cual reconoce expresamente que en
los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas para su
proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, salvo en los
casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece.
El mencionado numeral agrega que las normas relativas a los
derechos humanos se interpretarn de conformidad con esta Constitucin y
con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a
las personas la proteccin ms amplia.
Adems, expresa que todas las autoridades, en el mbito de sus
competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios
de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En consecuencia, el Estado deber prevenir, investigar, sancionar y reparar
las violaciones a los derechos humanos, en los trminos que establezca la ley.
Por lo que la interpretacin de cualquier norma debe
efectuarse atendiendo a los propios criterios establecidos en la
constitucin y en los tratados internacionales en los que el Estado
Mexicano sea parte, pero siempre velando por el respeto de los
derechos humanos.
68
As, la regulacin al derecho a la salud (como derecho
fundamental), se encuentra reconocida en varios instrumentos
internacionales, destacando los siguientes:
- Prrafo 1 del artculo 25 de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos (toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as
como a su familia, la salud y en especial la alimentacin,
el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios
sociales necesarios).
- Artculo 12 del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (el derecho de toda
persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud
fsica y mental y que los Estados debern adoptar las
medidas a fin de asegurar la plena efectividad de este
derecho).
- Artculo 10 del Protocolo Adicional a la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, Protocolo De San Salvador (toda persona
tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del
ms alto nivel de bienestar fsico, mental y social).
En ese orden de ideas, se reconoce que la proteccin del
derecho a la salud, depende de la forma como son reguladas las
condiciones de acceso a los servicios mdicos y la regulacin de
todas aquellas peculiaridades que incidan en la calidad de sta.
Tambin dichos principios se han establecido por el Comit de
Derechos Econmicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
en su Observacin General N 14 sobre el tema:
69
El derecho a la salud es, un derecho humano fundamental e
indispensable para el ejercicio de los dems derechos humanos.
Todo ser humano tiene derecho al disfrute del ms alto nivel
posible de salud que le permita vivir dignamente. La efectividad
del derecho a la salud se puede alcanzar mediante numerosos
procedimientos complementarios, como la formulacin de
polticas en materia de salud, la aplicacin de los programas de
salud elaborados por la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS) o la adopcin de instrumentos jurdicos concretos.
Adems, el derecho a la salud abarca determinados componentes
aplicables en virtud de la ley.
El derecho a la salud no debe entenderse como un derecho a
estar sano. El derecho a la salud entraa libertades y derechos.
Entre las libertades figura el derecho a controlar su salud y su
cuerpo, con inclusin de la libertad sexual y gensica, y el
derecho a no padecer injerencias, como el derecho a no ser
sometido a torturas ni a tratamientos y experimentos mdicos
no consensuales. En cambio, entre los derechos figura el relativo
a un sistema de proteccin de la salud que brinde a las personas
oportunidades iguales para disfrutar del ms alto nivel posible
de salud.
El derecho a la salud debe entenderse como un
derecho al disfrute de toda una gama de facilidades,
bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el
ms alto nivel posible de salud.
En ese sentido, el derecho a la salud, en todas sus formas y a
todos niveles, abarca elementos esenciales e interrelacionados,
tales como: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad, lo
cual implica que sea proporcionada por un mdico capacitado.
Por lo que la proteccin del derecho a la salud incluye, entre
otras, las obligaciones de los Estados de adoptar leyes u otras
medidas para velar por el acceso igual a la atencin de la salud y los
servicios relacionados con la salud proporcionados por terceros; lo
que implica asegurar que los facultativos y otros profesionales de la
salud renan las condiciones necesarias de educacin y
experiencia.
En esa virtud, el Estado debe controlar que los servicios
relacionados con la salud que proporcione, as como los
proporcionados por terceros, renan adems de lo anterior, de
70
manera especfica, las condiciones educativas y tcnicas
necesarias.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha
manifestado que los Estados son responsables de regular y
fiscalizar la prestacin de los servicios de salud
13
para lograr una
efectiva proteccin de los derechos a la vida y la integridad
personal. Adems de que para todo ello, se requiere de la formacin
de un orden normativo que respete y garantice efectivamente el
ejercicio de sus derechos, y la supervisin eficaz y constante sobre
la prestacin de los servicios de los que dependen la vida y la
integridad de las personas.
14
Lo anterior significa que la prctica de la medicina no puede
permanecer ajena a una regulacin o control por parte del Estado,
ya que el ejercicio de esta profesin necesariamente implica la
probabilidad de afectacin de derechos de terceros y, en esa
medida, la regulacin que puede considerarse como una restriccin
al derecho al trabajo para el ejercicio profesional de los mdicos, se
encuentra justificada y es necesaria para garantizar el derecho a la
salud.
En ese aspecto, el Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, en uso de las facultades que le otorgan los numerales
4, 5 y 73, fraccin XVI, de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, estableci un requisito para la obtencin de la
patente de especialista por parte de todas aquellas personas que
estn interesadas en obtener la misma en pro del bienestar general
de la sociedad.
As, si bien la redaccin del artculo 5 constitucional,
establece que la Ley determinar en cada Estado, cules son las
profesiones que necesitan ttulo para su ejercicio, las condiciones que deban
13
Cfr .Corte IDH, caso Ximenes Lopes, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 4 de julio de 2006, Serie C, No.149,
prrafo.99.
14
Cfr. Corte IDH. Caso Albn Cornejo y otros, Fondo Reparaciones y Costas, sentencia de 22 de noviembre de 2007,
Serie C, No.171, prrafo 121.
71
llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.
Y se podra pensar que los estados gozan de facultades en
materia de profesiones, ello se obtendra si se lee en forma aislada
dicho numeral, pero en materia de salud debe interpretarse con los
diversos 4 y 73, fraccin XVI.
En ese tenor, la facultad de los Estados prevista en el artculo
5 constitucional, se constrie a normar las condiciones de ingreso
al ejercicio de las distintas profesiones, la cual debe proyectarse
sobre los procesos y requisitos necesarios para dicho ingreso, mas
no sobre la materialidad e impacto de las actividades concretas
realizadas sobre la base de tales ttulos, los cuales, por su evidente
heterogeneidad, producen efectos en el mundo jurdico que
traspasan a una infinidad de materias reguladas en otras partes de
la Constitucin, como por ejemplo, los servicios mdicos.
Por lo que se concluye que esta ltima norma constitucional
faculta a los Estados a la determinacin de las condiciones de
ingreso de las personas al ejercicio de las distintas profesiones
que escojan, fundamento competencial que les permite regular
nicamente cules de ellas requieren de un ttulo, los requisitos para
su obtencin y las autoridades en la materia; lo que no se
contrapone con la reforma a la Ley General de Salud impugnada, ya
que en la misma no se estableci de ninguna forma la facultad
otorgada a los Estados, sino que se exigieron ms requisitos para
obtener la patente de medicina en cualquiera de sus especialidades,
al tener que solicitarse por parte de las autoridades educativas
autorizacin del CONACEM, para que apruebe el otorgamiento de la
cdula profesional de especialista.
Pero, esa restriccin, la efectu el Congreso al hacer una
interpretacin sistemtica de las disposiciones plasmadas en la
constitucin en el tercer prrafo del artculo 4 y en la fraccin XVI
del artculo 73.
72
Atendiendo a lo expuesto, se afirma que esta facultad del
Congreso de la Unin, se ubica necesariamente aquella que le
permite regular las condiciones de prestacin de los servicios
profesionales en materia de salubridad general, por inscribirse stas
entre aquellas que determinan el grado de proteccin del derecho
de salud de las personas, y, por tanto, debe concluirse que el
legislador es competente para regular la forma en que las
actividades realizadas por los profesionales de la salud, impactan en
la calidad de los servicios de salud.
En relacin a lo expuesto, la Ley General de Salud,
reglamentaria del artculo 4 constitucional, establece en su artculo
1, que dicha Ley tiene el objetivo de regular el derecho a la salud
que tiene toda persona. Adems, establece las bases y modalidades
para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la
Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad
general, lo cual relaciona con el diverso numeral 23, el seala que
por servicios de salud debe entenderse todas aquellas acciones
realizadas en beneficio del individuo y de la sociedad en general,
dirigidas a proteger, promover y restaurar la salud de la persona y la
colectividad.
El artculo 24 de esta misma Ley, establece que los servicios
de salud se clasifican en tres: atencin mdica, de salud pblica y
de asistencia social. Los artculos 38 y 40 sealan que los servicios
de salud privados son los que prestan las personas fsicas o
morales en las condiciones que convengan con los usuarios, los
cuales deben quedar sujetos a los ordenamientos legales.
Por otra parte, el artculo 50 establece que los usuarios de
servicios de salud son todas las personas que requieran y obtengan
los servicios que presten los sectores pblico, social y privado, en
las condiciones y conforme a las bases que para cada modalidad se
establezca en la misma ley y dems disposiciones aplicables.
73
Finalmente, el artculo 51 establece que los usuarios son titulares
del derecho de obtener prestaciones de salud oportunas y de
calidad idnea, as como a recibir atencin profesional y ticamente
responsable y trato respetuoso y digno de los profesionales,
tcnicos y auxiliares.
Los anteriores artculos recogen alcances de la facultad
constitucional de la Federacin que, en los trminos sealados,
tiene para regular las bases y modalidades para el acceso a los
servicios de salud, las cuales deben alcanzar para normar todas
aquellas relaciones que vinculan a los ciudadanos a todo tipo de
servicio mdico (sin importar si este servicio se presta en el sector
pblico, social o privado), pues slo as, el legislador podr cumplir
con su mandato constitucional de proteger la salud de las personas
en los trminos ms amplios. Lo anterior, evidentemente implica que
la Federacin tiene facultades para regular la forma en que los
mdicos deben prestar sus servicios a los usuarios de los mismos.
De los argumentos anteriores, se aprecia que el mecanismo
legal que prev el artculo que se tacha de inconstitucional, no
regula ninguna condicin de acceso a la profesin mdica, pues no
determina si dicha profesin requiere un ttulo, ni las autoridades
competentes para tal efecto; ni los requisitos necesarios para su
obtencin, por lo cual no incide de alguna forma en los planes de
estudio de la universidad quejosa, as como en ninguna parte de su
normativa; y si bien establece que para obtener la cdula de mdico
especialista las autoridades educativas competentes solicitarn la
opinin del Comit, ello no contraviene el segundo prrafo del
artculo 5 Constitucional, ya que esa restriccin se relaciona con las
facultades que otorga la fraccin XVI, del artculo 73 de la propia
norma fundamental, al Congreso General para establecer normas
en materia de salubridad general.
A mayor abundamiento de forma alguna se contraviene
disposicin efectuada por la legislatura del Estado de Mxico, en la
74
cual exija mayores requisitos para obtener la cdula de especialista.
Ciertamente, de la lectura del numeral 5, en la parte que
interesa y que ha quedado transcrita, se aprecia que si bien cada
entidad federativa, puede legislar y establecer cules son las
profesiones que necesitan ttulo, ello no indica que la federacin, no
pueda establecer algunos lineamientos para obtener aquel.
Mxime que del Cdigo Administrativo del Estado de Mxico,
en el cual se reglamenta lo atingente a las profesiones, estipula:
Artculo 3.2. Las disposiciones de este Libro tienen como
finalidad:
[]
II. Asegurar que quienes ejerzan una profesin cuenten
con los conocimientos necesarios para ello;
[]
Artculo 3.28. Todas las profesiones creadas o que lo fueren
en el futuro, en todas sus ramas y especialidades, requerirn
ttulo y cdula para su ejercicio.
3.31. Para ejercer una profesin en el Estado o ejercer como
perito se requiere cumplir con lo que disponga el reglamento
correspondiente.
Para efectos de este Ttulo se entiende por profesin, a la
facultad adquirida a travs de la formacin acadmica de tipo
medio superior o superior, para prestar un servicio profesional,
y por profesionista; a la persona que obtenga o revalide el ttulo
legalmente expedido por las instituciones facultadas para ello; o
el extranjero que obtenga la autorizacin para ejercer su
profesin en la entidad, de la autoridad federal competente,
conforme a las leyes aplicables.
Artculo 3.33. Los profesionistas debern realizar los actos
propios de la profesin con diligencia, pericia, excelencia y
estricto apego al cdigo de tica de la profesin respectiva,
aportando todos los conocimientos, experiencia, recursos
tcnicos, habilidades, destrezas y vocacin, en favor de los
usuarios de sus servicios.
De las disposiciones trascritas, se advierte que la legislacin
del Estado de Mxico, es coherente con las disposiciones que en
materia federal existen, es decir regula el ejercicio de la profesin
75
mdica, estableciendo la obligatoriedad del obtener ttulo y cdula
para su ejercicio; por lo cual no se contraviene disposicin alguna al
respecto.
En ese orden de ideas, el hecho de que se pida la opinin del
CONACEM, para extender la cdula de mdico especialista, no
determina el acceso de las personas a la profesin mdica, sino que
constituye un instrumento de medicin para comprobar que el
sustentante tiene el conocimiento para que se le otorgue la cdula
de especialista, y pueda desenvolverse en la sociedad.
Esto es, lo que se pretende es que las personas que tengan la
intencin obtener una patente de especialista en medicina, estn
capacitados y que el Comit, a travs del colegio correspondiente,
verifique que los conocimientos obtenidos por cualquier persona
fsica, son acordes a las constantes actualizaciones del campo de la
medicina.
En tal virtud, son infundados los argumentos que se vertieron
al respecto, por lo que el ltimo prrafo del artculo 81 de la Ley
General de Salud, no viola el artculo 5 constitucional, al tratarse de
un artculo que regula las condiciones de acceso a los servicios de
salud, este artculo es acorde a lo establecido en los artculos 4 y
73, fraccin XVI constitucionales; y, por lo mismo no se viola
tampoco en su perjuicio lo previsto en el diverso 121 fraccin V, de
la misma norma fundamental.
Atendiendo a lo anterior, la presente resolucin no se
contrapone con lo establecido en la jurisprudencia de la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de rubro SALUD.
EL SEGUNDO PRRAFO DEL ARTCULO 271 DE LA LEY
GENERAL RELATIVA NO INVADE EL MBITO COMPETENCIAL
DE TITULARIDAD ESTATAL CONTENIDO EN EL ARTCULO 5o.
DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. (9 poca, S. J. F. y su Gaceta, tomo XXIX, abril de
76
2009, pgina 514), as como la diversa emitida por la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de titulo EJERCICIO
PROFESIONAL. EL ARTCULO 271, SEGUNDO PRRAFO, DE
LA LEY GENERAL DE SALUD, NO CONTRAVIENE EL SEGUNDO
PRRAFO DEL ARTCULO 5o. DE LA CONSTITUCIN
POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. (9 poca,
S. J. F. y su Gaceta, tomo XXVIII, julio de 2008, pgina 540).
Tambin es infundado el argumento en el cual se afirma que el
ltimo prrafo del artculo 81 de la Ley General de Salud, la
convierte en una ley privativa, pues privar a la Universidad del
ejercicio de su derecho reconocido en la fraccin VII del artculo 3
Constitucional para determinar la adecuada y completa formacin
acadmica de sus alumnos y determinar cundo es apto para
obtener un diploma de especialidad mdica que le permita el
ejercicio profesional, y por lo tanto se viola lo dispuesto en el artculo
13 constitucional, ya que alude a una persona moral de derecho civil
nominalmente designada, mediante una reforma legal subordina a
las autoridades educativas y, en ltima instancia, a las instituciones
de educacin superior cuyos planes y programas de estudio y sus
facultades de planear, programar y evaluar la enseanza que
imparta pudieren resultar descalificadas por un ente privado lo que
atenta adems, por considerar slo a ste (y no a cualquier otro)
contra el principio de igualdad jurdica y contra las caractersticas de
generalidad y abstraccin que deben caracterizar a toda ley.
As, en inici, cabe sealar que las leyes privativas se
caracterizan porque se refieren a personas nominalmente
designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que
despus de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano
pierden su vigencia, lo cual se encuentra prohibido por el artculo 13
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, debido
a que atentan contra el principio de igualdad jurdica.
77
Por otra parte, las leyes especiales, aun cuando se aplican a
una o a varias categoras de personas relacionadas con hechos,
situaciones o actividades especficas, s se encuentran investidas de
las caractersticas de generalidad, abstraccin y permanencia, dado
que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las
hiptesis que prevn y no estn dirigidas a una persona o grupo de
ellas individualmente determinado, adems de que su vigencia
jurdica pervive despus de aplicarse a un caso concreto para
regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos
contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto
constitucional.
En el caso se estima que de lo establecido en el artculo 81 de
la Ley General de Salud, se aprecia que se est ante una norma de
carcter especial, ya que se aplican a todas las personas que se
colocan dentro de las hiptesis que prevn (mdicos titulados que
estudien una especialidad y que pretendan ejercerla), y no estn
dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente
determinado, adems de que su vigencia jurdica subsiste despus
de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores
en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas.
Es aplicable al caso la jurisprudencia que la propia quejosa
cita la cual emiti el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, de rubro siguiente:
LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS
LEYES ESPECIALES. (9 poca, S.J.F. y su Gaceta, VII,
marzo de 1998, pgina 7)
As, tampoco se viola en principio de igualdad, el cual
constituye un principio y un derecho de carcter fundamentalmente
adjetivo que se predica siempre de algo, y este referente es
relevante al momento de realizar el control de constitucionalidad de
leyes, porque la Norma Fundamental permite que en algunos
mbitos el legislador tenga ms amplitud para desarrollar su labor
78
normativa, mientras que en otros insta al Juez a ser especialmente
exigente cuando deba determinar si el legislador ha respetado las
exigencias derivadas del principio mencionado.
Sin embargo, la norma impugnada no establece alguna
discriminacin de las prohibidas por la constitucin, por lo que no
menoscaba derecho humano alguno, sino la pretensin del
legislador es que haya una atencin integral a las personas que
necesiten acceder a los servicios mdicos.
Por tanto, es evidente que la norma impugnada no establece
una distincin entre todos los mdicos (de cualquier ndole que
pretendan acceder a alguna especialidad); pues solo aplicara para
aquellos que tengan la intencin de obtener la patente en cualquier
especialidad de la ciencia mdica.
Tambin la medida legislativa reclamada cumple con el
objetivo constitucionalmente sealado: profesionalizar la oferta
mdica de los especialistas, exigiendo a los expertos de la salud
que obtengan conocimientos en alguna rama de la medicina a
travs de un instrumento objetivo un certificado de especialidad
mdica registrado ante la autoridad educativa, la cual a su vez
expedir la patente que acredite dicha circunstancia, logrando
asegurar la calidad del servicio.
Finalmente, la norma reclamada, no es desproporcional en la
afectacin de otros bienes jurdicos porque el grado de restriccin a
la libertad de trabajo que resienten los profesionales de la salud, es
justamente el necesario para poder garantizar la profesionalizacin y
calidad necesarios en la oferta de especialidades en medicina. Es
decir, sta constituye una medida idnea para garantizar la
proteccin de la salud de sus pacientes; pues, de no exigirse la
comprobacin de conocimientos a los sustentantes por algn rgano
neutral, ello redundara en perjuicio de la sociedad, a quien no se
garantizara que el profesionista que lo atiende tiene los
79
conocimientos para desenvolverse en el campo de la medicina (en
cualquier especialidad).
Atendiendo a las razones anteriores, no se viola en perjuicio
de la quejosa, las tesis que cita de rubro IGUALDAD. LAS
GARANTAS PREVISTAS EN EL ARTCULO 13
CONSTITUCIONAL LA CONSAGRAN, EN EL ASPECTO
JURISDICCIONAL, PROHIBIENDO LAS LEYES PRIVATIVAS,
LOS TRIBUNALES ESPECIALES Y LOS FUEROS. (del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 9 poca, S. J. F. y su
Gaceta, tomo VI, septiembre de 1997, pgina 204); DERECHOS DE
AUTOR. EL ARTCULO 83 BIS DE LA LEY FEDERAL RELATIVA
NO CONTRAVIENE EL ARTCULO 13 DE LA CONSTITUCIN
FEDERAL. (Tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, 9 poca, S. J. F. y su Gaceta. XXII, diciembre
de 2005, pgina 398).
seala que las reformas reclamadas, generan contradicciones
jurdicas entre lo establecido en el ltimo prrafo del artculo 81 y el
contenido de los artculos 78 y 79 de la Ley General de Salud, ya
que los ltimos dos determinan que para el ejercicio de las
especialidades de la salud se estar sujeto a la Ley Reglamentaria
del Artculo 5 Constitucional Relativo al Ejercicio de las Profesiones
en el Distrito Federal, sin que en al momento se hallan establecido
requisitos adicionales.
Al respecto, dichos numerales establecen:
Artculo 78. El ejercicio de las profesiones, de las
actividades tcnicas y auxiliares y de las especialidades para la
salud, estar sujeto a:
I. La Ley Reglamentaria del artculo 5o. Constitucional,
relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal;
II. Las bases de coordinacin que, conforme a la Ley, se
definan entre las autoridades educativas y las autoridades
sanitarias;
80
III. Las disposiciones de esta Ley y dems normas jurdicas
aplicables, y
IV. Las leyes que expidan los estados, con fundamento en
los artculos 5o. y 121, fraccin V, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.
Artculo 79. Para el ejercicio de actividades profesionales
en el campo de la medicina, odontologa, veterinaria, biologa,
bacteriologa, enfermera, trabajo social, qumica, psicologa,
ingeniera sanitaria, nutricin, dietologa, patologa y sus
ramas, y las dems que establezcan otras disposiciones legales
aplicables, se requiere que los ttulos profesionales o certificados
de especializacin hayan sido legalmente expedidos y registrados
por las autoridades educativas competentes.
Para el ejercicio de actividades tcnicas y auxiliares que
requieran conocimientos especficos en el campo de la atencin
mdica prehospitalaria, medicina, odontologa, veterinaria,
enfermera, laboratorio clnico, radiologa, terapia fsica, terapia
ocupacional, terapia del lenguaje, prtesis y rtesis, trabajo
social, nutricin, citotecnologa, patologa, bioestadstica,
codificacin clnica, bioterios, farmacia, saneamiento,
histopatologa y embalsamiento y sus ramas, se requiere que los
diplomas correspondientes hayan sido legalmente expedidos y
registrados por las autoridades educativas competentes.
De la lectura de las citadas disposiciones se aprecia en lo que
interesa y referente al ramo de la medicina, lo siguiente:
a) Que el ejercicio de las profesiones, de las
actividades tcnicas y auxiliares y de las especialidades
para la salud, estar sujeto a:
- La Ley Reglamentaria del artculo 5o.
Constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en
el Distrito Federal; a las bases de coordinacin que,
conforme a la Ley, se definan entre las autoridades
educativas y las autoridades sanitarias; a las
disposiciones del mismo ordenamiento y las normas
aplicables; y, las leyes que expidan los estados, con
fundamento en los artculos 5o. y 121, fraccin V, de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
81
b) Que para el ejercicio de actividades profesionales
en el campo de la medicina (entre varias), se requiere
que los ttulos profesionales o certificados de
especializacin hayan sido legalmente expedidos y
registrados por las autoridades educativas competentes.
En ese orden de ideas, el ltimo prrafo del artculo 81 de la
Ley General de Salud lejos de contrariar lo dispuesto en los diversos
78 y 79 de la misma norma, los complementa, ya que estipula que
para el ejercicio de las especialidades para la salud, se debe
atender a la misma legislacin, as como a la Ley Reglamentaria del
artculo 5 Constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en
el Distrito Federal, a las disposiciones que se emitan en relacin al
mismo ordenamiento, as como a las leyes que expida cada entidad
federativa.
Aunado a lo anterior, se establece que los ttulos profesionales
o certificados de especializacin deban ser legalmente expedidos y
registrados por las autoridades educativas competentes; lo que
implica que el criterio adoptado por el legislador ordinario en la
norma impugnada no contraviene los numerales referidos con
antelacin.
Es ms, la misma Direccin General de Profesiones, efectu
una invitacin a las Asociaciones y Colegios Profesionales que
aspiraran a obtener el reconocimiento de idoneidad como auxiliares
en la vigilancia del ejercicio profesional en la modalidad de
certificacin profesional
15
.
Dicho actuar lo sustent en el artculo 38 de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, el cual regula las facultades de
dicha institucin en materia de educacin, y en la fraccin XVI,
establece que a la Secretara de Educacin Pblica le corresponde
vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el correcto
15
www.sep.gob.mx/es/sep1/sep1_Direccion_General_de_Profesiones_
82
ejercicio de las profesiones.
De igual forma se fundament en lo establecido en el artculo
21 de la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional relativo al
ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal, que reconoce a la
Direccin General de Profesiones, como rgano dependiente de la
Secretara de Educacin Pblica, y tambin indica que aquella se
encargara de la vigilancia del ejercicio profesional y ser el rgano
de conexin entre el Estado y los colegios de profesionistas.
Adems, en dicha invitacin, seal, los servicios que prestan
los profesionistas constituyen uno de los rubros ms dinmicos del
escenario internacional, propiciando la generacin de procesos de
apertura y competencia que han fomentado de manera importante
su demanda y con ello una interaccin del ejercicio profesional entre
pases.
Explic que la certificacin profesional representa un medio
idneo para demostrar a la sociedad quines son los profesionistas
que han alcanzado la actualizacin de sus conocimientos y una
mayor experiencia en el desempeo de su profesin o especialidad,
con el propsito de mejorar su desarrollo profesional, obtener mayor
competitividad y ofrecer servicios de alta profesionalizacin.
A mayor abundamiento, indic que las asociaciones y colegios
de profesionistas han desempeado un papel destacado en la
difusin de normas ticas y en el ejercicio honrado y digno de la
actividad profesional. Algunos, han desarrollado esquemas de
evaluacin y procedimientos para la certificacin de los
conocimientos y la experiencia de quienes ejercen una profesin
con responsabilidad. Con estos procesos se han certificado
profesionistas con diversos niveles de especializacin.
As, estableci que la Secretara de Educacin Pblica, en uso
de las atribuciones que las normas legales le confieren, debe vigilar
83
que los procesos de certificacin de profesionistas cumplan con
mrgenes de seguridad jurdica, imparcialidad, honestidad y
equidad, a efecto de evitar conflictos de intereses y calificar la
idoneidad de esos procesos que las asociaciones y colegios de
profesionistas realizan, ya que la certificacin profesional es una
evaluacin del ejercicio de una profesin y la vigilancia de su
correcto desempeo, que le corresponde a la autoridad educativa
federal.
En consecuencia, en ejercicio de la referida atribucin, dicha
direccin consider necesario invitar a las asociaciones y colegios
de profesionistas, que califiquen como idneas, a que realicen la
vigilancia del correcto ejercicio de la profesin, y en consecuencia,
obtengan de la Secretara de Educacin Pblica la calificacin de
idoneidad de sus procesos de certificacin profesional.
Por lo que instal el Consejo Consultivo de Certificacin
Profesional, indicando la forma en que se integrara; y estableci
caractersticas que debern reunir las asociaciones y colegios de
profesionistas que podrn ser consideradas como idneas para
auxiliar a la Direccin General de Profesiones, en la vigilancia del
ejercicio profesional en lo que se refiere al aspecto de la certificacin
profesional.
En este orden de ideas y con el propsito de garantizar la
confiabilidad de los procesos de certificacin profesional,
conjuntamente con las autoridades estatales competentes, la
Direccin General de Profesiones realizar la vigilancia de esta
forma de ejercicio profesional, con auxilio de las asociaciones y
colegios de profesionistas.
Adems, como se mencion con antelacin, el artculo 50, en
el inciso f) establece que una de las finalidades de los Colegios de
Profesionistas es gestionar el registro de los ttulos de sus
componentes; pero dicha cuestin no debe entenderse en forma
84
aislada, sino que es referente a lo dispuesto a las certificaciones que
ofrecen, y, en la medicina, para efectos del caso, ello es atingente a
lo dispuesto en la especialidad mdica.
A mayor abundamiento, es de destacarse que existen
diversas disposiciones jurdicas que determinan como obligatoria la
certificacin profesional, dentro de las cuales recalcamos las
siguientes:
- Cdigo Fiscal de la Federacin (Contador Pblico)
- Ley General de Instituciones y Sociedades
Mutualistas de Seguros (Actuarios).
- Ley Federal de Instituciones de Fianzas (Actuarios)
Lo anterior, ya que con la certificacin correspondiente, se
busca garantizar a la sociedad servicios profesionales de calidad;
se pueda ofrecer un servicio de calidad; procurar que los niveles de
preparacin alcancen parmetros con reconocimiento nacional e
internacional; as como fomentar que los profesionistas se
mantengan actualizados en sus reas.
Por ello, el que se haya reconocido al CONACEM como una
Asociacin que auxiliara en la opinin que otorgue para la
expedicin de la patente de mdico especialista, de ninguna forma
redunda perjuicio alguno de la moral quejosa, de ah que tambin
se estime infundado el argumento que se vierte en el sentido de que
el ltimo prrafo del artculo 81 de la Ley General de Salud, es
incongruente e inconsistente en relacin con las leyes que regulan
la educacin y contradictorio de lo establecido en la fraccin I del
artculo 272 Bis de la propia Ley General de Salud.
Por las consideraciones que expone y en lo conducente, es
aplicable al caso, la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, de la literalidad siguiente:
85
LIBERTAD DE TRABAJO. NO LA TRANSGREDE
EL ARTCULO 52, FRACCIN I, INCISO A), LTIMO
PRRAFO, DEL CDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIN, AL ESTABLECER COMO REQUISITO
PARA LA ELABORACIN DE DICTMENES
FINANCIEROS QUE LOS CONTADORES PBLICOS
OBTENGAN LA CERTIFICACIN
CORRESPONDIENTE POR PARTE DE
ASOCIACIONES O COLEGIOS DE PROFESIONISTAS.
De la interpretacin armnica, histrica y conceptual de la
garanta de libertad de trabajo prevista en el artculo 5o. de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se
arriba a la conclusin de que el derecho pblico subjetivo que
consagra no es absoluto, irrestricto e ilimitado, sino que requiere
que la actividad que emprenda el gobernado sea lcita, es decir,
que est permitida por la ley. As, su ejercicio slo puede
limitarse en dos supuestos, por determinacin judicial, cuando
se lesionen derechos de terceros, o bien, por resolucin
gubernativa en los casos especficos que determine la
normatividad aplicable; en congruencia con ello, el segundo
prrafo de dicho numeral, dispone que la Ley determinar en
cada Estado, cules son las profesiones que necesitan ttulo para
su ejercicio, las condiciones que deban cumplirse para obtenerlo
y las autoridades que han de expedirlo. La adicin a este
prrafo obedeci a la imposibilidad de prever en el texto
constitucional, el sinnmero de circunstancias que deben
valorarse en cada caso y en cada poca para el ejercicio
de las profesiones. Ahora bien, debido a que la obtencin del
ttulo no era suficiente para regular la tica y
responsabilidad del ejercicio en el desempeo profesional,
se expidi la Ley Reglamentaria del artculo en cuestin,
la que previ la creacin de colegios de profesionistas con
la finalidad de estimular el orden moral entre sus
integrantes y para servir al Estado, ello explica que para
la constitucin de dichas agrupaciones se exija la
satisfaccin de requisitos homogneos, objetivos y
eficaces, establecidos por la Direccin General de
Profesiones, dependiente de la Secretara de Educacin
Pblica quien tiene a su cargo la obligacin de vigilar el
ejercicio profesional y participar en la instrumentacin de
medidas que tiendan a elevar la calidad de los servicios
profesionales. Por ello, si bien los colegios no actan como
rganos de gobierno, ejercen la atribucin que les confiere el
artculo 52, fraccin I, inciso a), ltimo prrafo del Cdigo
Fiscal de la Federacin, conforme a los lineamientos que para ese
efecto establece la Secretara mencionada. Consecuentemente,
si los colegios de profesionistas, al constituirse y
86
registrarse como tales, adquieren ciertas funciones de
inters pblico, resulta evidente que tratndose de la
elaboracin de dictmenes financieros que gozan de la
presuncin de certeza de los hechos asentados en ellos
respecto de la situacin fiscal de los contribuyentes, los
contadores pblicos actan como auxiliares de la
administracin pblica y por ello se requiere que stos
acrediten el nivel y grado de especializacin necesarios
para ello, pues el objetivo del legislador es obtener certeza en la
informacin bajo el principio de igualdad de oportunidades
atendiendo a los conocimientos, idoneidad, probidad y
competencia, lo que pone de manifiesto que no se transgrede la
garanta de libertad de trabajo porque se deje en manos de una
entidad privada como lo es el colegio o asociacin de contadores
pblicos, la obtencin del requisito de la certificacin, en virtud
de que independientemente de que stos se encuentran
regulados en ley, no se crea un estado de inseguridad e
incertidumbre respecto de la posibilidad de realizar una
actividad determinada, sino que se trata de condiciones
normadas que no dan margen a la discrecionalidad de un
particular. (9 poca, S. J. F. y su Gaceta, XXVI,
diciembre de 2007, pgina 10)
La quejosa argumenta que se viola en su perjuicio el artculo
16 constitucional, ya que se estn otorgando facultades al
CONACEM para ser intermediario entre dicha institucin y la
Direccin General de Profesiones de la Secretara de Educacin
Pblica.
Sin embargo, dicho argumento es infundado, ya que al
establecer la forma en que se desempean el CONACEM, se indic
la como se efectuar la valoracin de los futuros especialistas, por lo
cual no existe violacin alguna al respecto.
De igual manera son infundados los argumentos en los cuales
seala que lo establecido en el ltimo prrafo del artculo 81 de la
Ley General de Salud, es violatorio de lo regulado en los artculos
89 al 95 de la propia norma, en los cuales se regula la formacin,
capacitacin y actualizacin de los recursos humanos que prestan
sus servicios en el sector de Salud, destacando el contenido del
primer prrafo del artculo 95, pues reconoce que los aspectos
87
docentes del internado de pregrado y de las residencias de
especializacin, se regirn por lo que establezcan las instituciones
de educacin superior, de conformidad con las atribuciones que les
otorguen las disposiciones que rigen su organizacin y
funcionamiento y lo que determinen las autoridades educativas
competentes.
De los numerales que indica la quejosa se violan en su
perjuicio, esencialmente se aprecia lo siguiente:
- Se establecen atribuciones a las autoridades
educativas, sealando que estas en coordinacin con las
autoridades sanitarias y con la participacin de las
instituciones de educacin superior, recomendarn
normas y criterios para la formacin de recursos humanos
para la salud.
- Que las autoridades sanitarias, sin perjuicio de la
competencia que sobre la materia corresponda a las
autoridades educativas y en coordinacin con ellas, as
como con la participacin de las instituciones de salud,
establecern las normas y criterios para la capacitacin y
actualizacin de los recursos humanos para la salud.
- Reconoce la atribucin de la Secretara de Salud y
de los gobiernos de las entidades federativas, en sus
respectivos mbitos de competencia, sin perjuicio de las
atribuciones de las autoridades educativas en la materia y
en coordinacin con stas para promover actividades
tendientes a la formacin, capacitacin y actualizacin de
los recursos humanos que se requieran para la
satisfaccin de las necesidades del pas en materia de
salud; apoyar la creacin de centros de capacitacin y
actualizacin de los recursos humanos para la salud;
otorgar facilidades para la enseanza y adiestramiento en
88
servicio dentro de los establecimientos de salud, a las
instituciones que tengan por objeto la formacin,
capacitacin o actualizacin de profesionales, tcnicos y
auxiliares de la salud, de conformidad con las normas que
rijan el funcionamiento de los primeros; y, promover la
participacin voluntaria de profesionales, tcnicos y
auxiliares de la salud en actividades docentes o tcnicas.
- Que tambin los citados rganos coadyuvarn con
las autoridades e instituciones educativas, cuando stas
lo soliciten, en el sealamiento de los requisitos para la
apertura y funcionamiento de instituciones dedicadas a la
formacin de recursos humanos para la salud, en los
diferentes niveles acadmicos y tcnicos, y en la
definicin del perfil de los profesionales para la salud en
sus etapas de formacin.
- Las Secretaras de Salud y de Educacin Pblica y
los gobiernos de las entidades federativas, en sus
respectivos mbitos de competencia, impulsarn y
fomentarn la formacin, capacitacin y actualizacin de
los recursos humanos para los servicios de salud, de
conformidad con los objetivos y prioridades del Sistema
Nacional de Salud, de los sistemas estatales de salud y
de los programas educativos.
- La Secretara de Educacin Pblica, en
coordinacin con la Secretara de Salud, promover el
establecimiento de un sistema de enseanza continua en
materia de salud.
De la misma manera reconocer, respetar y
promover el desarrollo de la medicina tradicional
indgena. Los programas de prestacin de la salud, de
atencin primaria que se desarrollan en comunidades
89
indgenas, debern adaptarse a su estructura social y
administrativa, as como su concepcin de la salud y de la
relacin del paciente con el mdico, respetando siempre
sus derechos humanos.
- Que cada institucin de salud, con base en las
normas oficiales mexicanas que emita la Secretara de
Salud, establecer las bases para la utilizacin de sus
instalaciones y servicios en la formacin de recursos
humanos para la salud.
- Que los aspectos docentes del internado de
pregrado y de las residencias de especializacin, se
regirn por lo que establezcan las instituciones de
educacin superior, de conformidad con las atribuciones
que les otorguen las disposiciones que rigen su
organizacin y funcionamiento y lo que determinen las
autoridades educativas competentes; la operacin de los
programas correspondientes en los establecimientos de
salud, se llevar a cabo de acuerdo a los lineamientos
establecidos por cada una de las instituciones de salud y
lo que determinen las autoridades sanitarias
competentes.
Ahora bien, no se aprecia que el artculo 81 de la Ley General
de Salud se contraponga con las alguna de las disposiciones
referidas con antelacin, pues dicho precepto de ninguna forma
restringe las facultades de la Secretara de Salud para establecer
programas y planes de estudio, por s y/o conjuntamente y en el
mbito de sus atribuciones de las entidades federativas para el
desarrollo de proyectos para la actualizacin y capacitacin del
personal mdico; no impide que emita normas y criterios para la
formacin de recursos humanos para la salud; no impide que
promueva actividades tendientes a la formacin, capacitacin y
actualizacin de los recursos humanos que se requieran para la
90
satisfaccin de las necesidades del pas en materia de salud; no
limita la facultad de los citados entes para apoyar la creacin de
centros de capacitacin y actualizacin de los recursos humanos
para la salud; no limita su facultad para otorgar facilidades para la
enseanza y adiestramiento en servicio dentro de los
establecimientos de salud, ni para promover la participacin
voluntaria de profesionales, tcnicos y auxiliares de la salud en
actividades docentes o tcnicas.
Tampoco prohbe que los citados rganos coadyuvarn con
las autoridades e instituciones educativas, cuando stas lo soliciten,
en el sealamiento de los requisitos para la apertura y
funcionamiento de instituciones dedicadas a la formacin de
recursos humanos para la salud, en los diferentes niveles
acadmicos y tcnicos, y en la definicin del perfil de los
profesionales para la salud en sus etapas de formacin; no lo limita
para que impulsen y fomenten la formacin, capacitacin y
actualizacin de los recursos humanos para los servicios de salud,
de conformidad con los objetivos y prioridades del Sistema Nacional
de Salud, de los sistemas estatales de salud y de los programas
educativos.
No confina las facultades para que se promueva el
establecimiento de un sistema de enseanza continua en materia de
salud, por conducto de la Secretara de Educacin Pblica, en
coordinacin con la Secretara de Salud,
Y, no impide que se reconozca, respete y promueva el
desarrollo de la medicina tradicional indgena, ni que se dejen de
respetar los derechos humanos; ni el establecimiento de las bases
para la utilizacin de sus instalaciones y servicios en la formacin de
recursos humanos para la salud; as como tampoco que los
aspectos docentes del internado de pregrado y de las residencias de
especializacin, se rijan por lo que establezcan las instituciones de
educacin superior, de conformidad con las atribuciones que les
91
otorguen las disposiciones que rigen su organizacin y
funcionamiento y lo que determinen las autoridades educativas
competentes; as como de ninguna forma el impedimento para que
operen los programas correspondientes en los establecimientos de
salud y de acuerdo a lo que determinen las autoridades sanitarias
competentes.
Sino, como ya se dijo, nicamente lo que se orden en el
ltimo prrafo del numeral 81 de la vigente Ley General de Salud, es
que las autoridades educativas deban pedir la opinin del
CONACEM para la expedicin de la cdula de mdico especialista,
mas no se limitaron todas las atribuciones que concede a las
autoridades e instituciones de salud los numerales de referencia.
En el mismo orden de ideas, las normas reclamadas tampoco
violan disposicin alguna en contra de la quejosa de la Norma
Oficial Mexicana NOM-090-SSA1-1994, relativa a la organizacin y
funcionamiento de residencias mdicas.
Para dar contestacin a los motivos de disenso hechos valer,
es necesario precisar que es una Norma Oficial; as, el trmino
norma desde el punto de vista de la normalizacin, podramos
decir que "es un documento tcnico, preciso y autorizado con los
criterios necesarios para asegurar que el producto, proceso de
fabricacin o servicio es conforme con el propsito por el cual fue
concebido".
Las normas tcnicas son elaboradas con la cooperacin y
consenso de todos los sectores interesados, pblico, privado,
cientfico y de consumidores. Estn basadas en resultados
comprobados de la ciencia y la tecnologa con el objetivo de
proporcionar los mximos beneficios a la sociedad y son aprobadas
por un organismo reconocido a nivel nacional, regional o
internacional.
92
As, las normas oficiales mexicanas son reglas generales
administrativas de orden pblico y de inters social, que establecen
normatividad obligatoria sobre aspectos tcnicos y operativos para
materias especficas, cuya existencia obedece a los avances
constantes de la tecnologa y al acelerado crecimiento de la propia
administracin pblica.
16
Ahora bien, en primer trmino, cabe sealar que el legislador
est facultado para expedir leyes en las cuales se establezcan los
temas a los cuales regula especficamente el artculo 73 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; pero, una
norma oficial es una creacin de autoridades administrativa en unin
de diversos entes (tanto pblicos como privados).
En ese tenor, contrario a lo que indica la quejosa en la
disposicin tachada de inconstitucional, no se viola en su perjuicio
ningn precepto de la norma oficial mencionada lneas precedentes,
la cual regula el Sistema Nacional de Residencias Mdicas, la
organizacin y funcionamiento de los cursos de especializacin en
las unidades mdicas del Sistema Nacional de Salud de los Estados
Unidos Mexicanos, siendo competencia de la Secretara de Salud y
de las instituciones que conforman junto con ella, el Sistema
Nacional de Salud, la vigilancia y aplicacin de las disposiciones
contenidas en esa Norma; as como de las instituciones educativas
con las cuales se hayan celebrado convenios recprocos para la
realizacin de cursos de especializacin.
En primer trmino, porque la Norma Oficial Mexicana, no
puede ir ms de lo que se ha establecido en las leyes que en uso de
sus facultades expida el Congreso de la Unin.
Y, en segundo lugar, porque con la reforma reclamada,
tampoco se vulneraron los derechos de la quejosa; para acreditar lo
16
Ejecutoria emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al resolver la contradiccin de
tesis 385/2010.
93
anterior cabe citar los preceptos que considera violados, los cuales
disponen:
- 6.3 En virtud de que las residencias deben contar con el
reconocimiento de una institucin de educacin superior, los
mdicos que ingresan a ellas debern inscribirse como alumnos
universitarios y cubrir los requisitos que dichas instituciones
establecen.
9.1.2 Recibir la enseanza de posgrado correspondiente a
su especialidad, de conformidad con los programas acadmico y
operativo, bajo la direccin, asesora, supervisin y compromiso
acadmico de los profesores, en un ambiente de respeto y
consideracin.
9.3. Recibir oportunamente de la institucin de salud y de
educacin superior correspondientes los certificados y diplomas
respectivos, a condicin de que acredite la evaluacin del curso
realizado y compruebe haber cumplido los dems requisitos que
para tal efecto se establezcan en los programas acadmicos y
operativos.
9.6 Realizar actividades de investigacin mdica bajo la
salud y educativas.
Ahora bien, el numeral mencionado en primer trmino,
establece que atendiendo a que las residencias deben contar con el
reconocimiento de una institucin de educacin superior, los
mdicos que ingresan a ellas debern inscribirse como alumnos
universitarios y cubrir los requisitos que dichas instituciones
establece; sin embargo, dicha disposicin no est contradicha con
las disposiciones reclamadas de la Ley General de Salud, pues de
ninguna forma se eliminaron los requisitos necesarios para acceder
a la especialidad, as como tampoco se restringieron requisito
alguno referente a las instituciones de educacin.
Tampoco se vulnera lo indicado en los diversos preceptos
9.1.2, 9.3 y 9.6, de la propia Norma Oficial, los cuales disponen que
los residentes tienen derecho a recibir la enseanza de posgrado
correspondiente a su especialidad, de conformidad con los
94
programas acadmico y operativo, bajo la direccin, asesora,
supervisin y compromiso acadmico de los profesores, en un
ambiente de respeto y consideracin; as como el derecho a recibir
oportunamente de la institucin de salud y de educacin superior
correspondientes los certificados y diplomas respectivos, a
condicin de que acredite la evaluacin del curso realizado y
compruebe haber cumplido los dems requisitos que para tal efecto
se establezcan en los programas acadmicos y operativos, as
como realizar actividades de investigacin mdica bajo la
salud y educativas.
Lo anterior, ya que de ninguna forma se restringi el derecho
de los residentes a obtener la enseanza impartida por las
instituciones que avalen sus estudios, y por la dependencia de salud
en la que desarrollen su especialidad.
En el mismo orden de ideas, no se vulner el derecho a recibir
de la institucin de salud y de educacin superior que correspondan
los certificados y diplomas respectivos, ya que el certificado
expedido por el CONACEM para en su caso obtener la patente de
especialista, se expide posteriormente a aquellos documentos
mencionados con antelacin, es decir, no se contrapone el artculo
81 de la Ley General de Salud, con lo dispuesto en los numerales
supracitados.
En esa virtud, al ser los conceptos de violacin infundados, lo
procedente es negar el amparo solicitado.
Por lo expuesto, fundado y con apoyo en los artculos 76, 77,
78, 81, 193 y de ms relativos, de la Ley de Amparo, se:
R E S U E L V E
95
PRIMERO. Se sobresee el juicio de amparo 1216/2011-VIII,
promovido por la ********** en contra los actos que reclam a las
autoridades mencionadas en el resultando primero, en relacin a los
numerales 83, 271, 272 bis, 272 bis 1, 272 bis 2 y 272 bis 3, de la
Ley General de Salud, reclamados, por lo expuesto en el
considerando tercero.
SEGUNDO. La justicia de la unin no ampara ni protege a
la ******************** en contra los actos que reclam a las
autoridades mencionadas en el resultando primero, en relacin a lo
dispuesto en el artculo 81 de la citada normatividad, atendiendo a
las razones establecidas en el considerando ltimo.
Notifquese; con copia certificada de la presente
sentencia personalmente a la parte quejosa, por lista al agente
del ministerio pblico de la federacin adscrito y mediante
oficio a las autoridades responsables.

As lo resolvi y firma el licenciado Agustn Archundia Ortiz,
Juzgado Quinto de Distrito en Materias de Amparo y de Juicios
Civiles Federales en el Estado de Mxico, hoy treinta de julio de
dos mil doce, en que lo permitieron las labores del juzgado, ante el
licenciado Mario Arroyo Contreras, , Secretario que autoriza y da fe.
96
El licenciado(a) Mario Arroyo Contreras, hago constar y certifico que en trminos
de lo previsto en los artculos 8, 13, 14, 18 y dems conducentes en lo relativo
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, en esta versin pblica se suprime la informacin considerada
legalmente como reservada o confidencial que encuadra en el ordenamiento
mencionado. Conste.

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Juicio de Amparo 1216/2011-VIII

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