MAYO 2014

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LA REFORMA DE PENSIONES
DE PARAGUAY
Bernardo Navarro A.
Emilio Ortiz T.
Bernardo Navarro A. es tcnico Senior del Banco Central del Paraguay, y actualmente Su-
perintendente de Seguros, experto en temas relacionados al sistema de pensiones de Para-
guay y autor de numerosos trabajos de investigacin en sta rea.
Emilio Ortiz T. es Director del Instituto Paraguayo de Investigaciones Econmicas, y autor de
numerosos trabajos de investigacin sobre pensiones.
Esta Nota de Poltica, basada en el trabajo El Sistema de Pensiones de Para-
guay Debilidades que Exhibe y Perspectivas de la Reforma de Navarro y Ortiz
(2014), tiene como objetivo contribuir al debate sobre el futuro de nuestro sistema
de pensiones. Los pases que han impulsado reformas en el sistema de pensiones
coinciden en varios aspectos con el informe de la Organizacin para la Coopera-
cin y el Desarrollo Econmicos (OCDE, 2013) que enumera los siguientes: mejora
de la cobertura del sistema de pensiones, adecuacin de los benefcios que otorga,
sostenibilidad fnanciera y posibilidad real de alcanzar los benefcios prometidos,
incentivos para que los trabajadores extiendan su vida activa y ahorren ms mien-
tras estn empleados, promocin de la efciencia administrativa, y diversifcacin
de las fuentes de ingreso de los jubilados y pensionados.
El sistema de pensiones de Paraguay exhibe numerosas debilidades que coinci-
den con aquellas para las que se han impulsado reformas en otros pases. La nica
reforma de importancia emprendida por el Gobierno fue la Ley 2.345/2003 de
Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal.
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NOTA DE POLTICA |13
DIAGNSTICO SOBRE EL SISTEMA DE
PENSIONES EN PARAGUAY
Aspectos generales
El sistema de pensiones del Paraguay surgi como una iniciativa del Estado para proveer de
proteccin contra los riesgos de la vejez a los trabajadores del sector pblico con la aprobacin
de la Ley de Organizacin Administrativa del 22/06/1909, que hoy es administrada por la Caja
Fiscal. Esta iniciativa fue luego extendindose a los dems sectores.
Este sistema es de participacin obligatoria para todos aquellos trabajadores en relacin de
dependencia, tanto del sector pblico como del privado, pero en cambio no estn obligados a con-
tribuir al sistema estatal los trabajadores independientes, empleadores, cuentapropistas, personal
domstico y amas de casa. Una parte del segmento no cubierto por las pensiones obligatorias del
Estado contribuye en entidades que ofrecen planes voluntarios de pensiones y que suman alrede-
dor de 29.800 contribuyentes.
Adems del sistema obligatorio, contributivo, el Estado paraguayo maneja un sistema no con-
tributivo
1
. El sistema pblico de pensiones exhibe un considerable grado de segmentacin admi-
nistrativa tomando en consideracin el reducido tamao del mercado.
La poblacin econmicamente activa (PEA) que tiene 20 aos o ms fue estimada en 2012 por
la Encuesta Permanente de Hogares en alrededor de 2.960.000 personas, de las cuales contribuan
a una caja jubilatoria alrededor de un 20,2%. La cobertura ocupacional fue del 21% y la cobertura
legal fue del 35,7%. Por otro lado, la poblacin con 65 aos o ms que estuvo recibiendo en 2012
una jubilacin era del 14,3%.
Aspectos particulares
Diversifcacin de las fuentes de ingreso de los benefciarios: a los efectos de reducir los ries-
gos que implica participar de un sistema de pensiones es usual que se recomiende organizar el
sistema sobre la base de un esquema multipilar, donde el primer pilar es la parte redistributiva; el
segundo, el ahorro obligatorio; y el tercero, el ahorro voluntario. En este contexto, nuestro sistema
tiene bsicamente dos pilares: el contributivo y el no contributivo. El pilar contributivo cuenta
con 709.530 cotizantes y 94.010 benefciarios, y tiene como poblacin objetivo a todos aquellos
trabajadores en situacin de dependencia, mientras que del no contributivo forman parte 99.996
benefciarios. Este ltimo pilar apunta principalmente a aquellos sectores de menores recursos o
directamente en situacin de pobreza, por lo que puede considerarse no universal y condicionado
al nivel de recursos. El sistema privado de pensiones est desconectado del sistema pblico y no
est regulado.
Incentivos para trabajar y ahorrar ms: la OCDE (2013) afrma que los sistemas de pensio-
nes deberan incentivar a los trabadores a trabajar hasta una edad ms madura y a ahorrar ms
durante su vida activa. El sistema de pensiones de Paraguay no logra estos objetivos.
1 El sistema no contributivo, cuyos pagos los realiza el Ministerio de Hacienda, se puede dividir bsicamente en cuatro sectores: las pensiones
de los veteranos de la Guerra del Chaco y de sus sobrevivientes; las pensiones graciables concedidas por el Congreso de la Nacin; las pen-
siones alimentarias a adultos mayores de acuerdo con la Ley N 3.728/2009 y sus reglamentaciones; y las pensiones de sobrevivencia para
herederos de policas y militares muertos en servicio. A diciembre de 2013 eran atendidas 99.996 personas bajo estos programas.
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Los benefcios y su adecuacin: se puede afrmar que tanto la gama de benefcios existentes, as
como las tasas de sustitucin/remplazo y los requisitos para acceder a ellas, muestran una enorme
diversidad, lo que da lugar a profundas inequidades al interior del sistema y son un refejo de la
falta de regulacin y supervisin.
Financiamiento y sostenibilidad: la falta de un regulador/supervisor y de normas adecuadas
de inversin no ha contribuido a generar condiciones favorables para la inversin de las reservas,
lo que parece indicar una inexplicable desidia por parte del Estado para resolver este problema.
Las reservas que hoy tiene el sistema rondan los US$ 2.432,9 millones, cifra que no incluye activos
no fnancieros. Dos cajas parecen tener reservas sufcientes (el Instituto de Previsin Social o IPS
y la Caja Bancaria), mientras que el resto muestra dfcits actuariales de magnitud variable.
Efciencia del sistema: calcular la efciencia del sistema plantea serias difcultades. En el caso
del IPS, esta institucin tambin maneja el seguro de salud y los gastos de administracin no es-
tn discriminados entre salud y pensiones. En el caso de la Caja Fiscal, sta es slo una direccin
que depende de la Subsecretara de Administracin Financiera del Ministerio de Hacienda y, por
tanto, los gastos de administracin estn distribuidos en diferentes unidades del Ministerio.
PROPUESTA
Es altamente recomendable que el Paraguay se mueva hacia un sistema multipilar, con un pilar
bsico fnanciado con impuestos, un pilar de ahorro obligatorio y un pilar de ahorro voluntario.
Esto permitira diversifcar los riesgos, diversifcando las fuentes de ingresos para los retirados.
El rol bsico y ms importante del Estado, dados los recursos escasos con que cuenta, es redu-
cir la pobreza entre los ancianos, por lo que el pilar bsico o pilar cero, como se le suele llamar,
debe ser una prioridad. Este pilar debe ser fnanciado con recursos fscales e independientemente
del resto del sistema.
Con respecto al pilar del ahorro, es crtico su rol de regulador y supervisor. Dada la inexis-
tencia de planes ocupacionales, el Estado debe mantener y fortalecer su rol de organizador del
sistema de pensiones.
Asimismo, el rol del Estado como distribuidor intergeneracional es visto como algo que debe
ser preservado. La adopcin de fondos colectivos, es decir, no individuales, que al mismo tiempo
reduzcan los costos de administracin y diversifquen los riesgos tambin es un aspecto impor-
tante y aconsejable.
Por ltimo, el objetivo de la tasa de sustitucin debe ser bajo, 50% o 60%, de modo que pueda
surgir un mercado de pensiones voluntarias del tipo TF (fondeados). El mercado de pensiones
voluntarias puede incluso estar parcialmente administrado por las cajas del Estado.
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