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Foco Econmico
Un blog de economa bastante racional.
La Constitucin de 1991 y el Desarrollo Econmico Y
Social
by Guillermo Perry on 21 junio, 2011 5 comments
Aunque los economistas no acostumbramos a discutir temas constitucionales, he considerado de inters compartir con
ustedes este articulo que me solicitaron sobre el impacto econmico y social de la Constitucin de 1991 en Colombia
para un libro que celebrara sus 20 aos de Vigencia.
El modelo econmico en la Constitucin
Mientras algunos critican la Constitucin de 1991 por demasiado intervencionista y garantista, otros la tachan de
neoliberal y privatizadora. Los constituyentes consideramos en su momento que este es un debate estril, basado en
un supuesto errneo y superado: que Estado y mercado son necesariamente antagnicos. Por el contrario, amparados en
la concepcin moderna de la economa institucional que reconoce la accin dinamizadora de los mercados, pero que
enfatiza como el mercado no opera bien sin instituciones fuertes, nos guiamos por el principio de tanto mercado como
sea posible y tanto Estado como sea necesario[1]. En adicin, consideramos que el Estado tiene una funcin distributiva
insoslayable: la de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a un empleo digno, a la educacin, la salud, la proteccin
social y los servicios pblicos.
Bajo estos principios, la Carta protege y estimula los derechos a la iniciativa y propiedad privada pero, al mismo tiempo,
les impone obligaciones sociales y ecolgicas y los sujeta al inters general. De una parte, la Carta exige que El Estado,
por mandato de la ley, impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica y evitar o controlar cualquier
abuso que personas o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado nacional [2] y establece la libre
competencia econmica como un derecho colectivo que permite a cualquier ciudadano interponer acciones populares
contra cualquier actuacin oficial o privada que limite la concurrencia en el mercado, en detrimento de otros productores
o del consumidor.
Pero, de otra parte, permite que la Ley delimite el alcance de la libertad econmica cuando as lo exijan el inters social,
el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin Por esta razn, otorgo proteccin absoluta a Los bienes de uso
pblico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio
arqueolgico de la Nacin. Al amparo de esta norma Colombia ha restituido una parte considerable de su territorio a la
propiedad comunal de grupos indigenas y mantiene hoy una vasta red de parques naturales para la proteccion de la
biodiversidad. Y, en forma ms general, la Carta doto al Estado de amplios poderes de intervencin en la explotacin
de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los
servicios pblicos y privados con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
Los servicios Pblicos
Este sano balance entre iniciativa privada e inters general tuvo un desarrollo de particular importancia con respecto a los
servicios pblicos. La Carta estableci un marco que garantiza el derecho a la participacin de la empresa privada y la
comunidad organizada en la prestacin de estos servicios, pero mantiene en el Estado la obligacin de regular y
supervisar su prestacin para asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Para estos
fines exigi al Congreso que estableciera un rgimen legal para los servicios pblicos domiciliarios, hasta entonces
inexistente, y creo la Superintendencia de Servicios Pblicos, con el derecho sancionar e intervenir las empresas
prestadoras, de capital privado u oficial, que incumplieran sus obligaciones para con los usuarios. Desarrollando estos
mandatos el Congreso expidi en 1993 y 1994 las Leyes de Servicios Pblicos, Electricidad y Telecomunicaciones, que
crearon las Comisiones Autnomas de Regulacin, promovieron la competencia en la prestacin de estos servicios y
organizaron un sistema de subsidios cruzados que hiciera posible simultneamente la viabilidad financiera del servicio y el
acceso a grupos de ingresos bajos. Al amparo de estas normas el pas logro un aumento notable en la cobertura,
eficiencia y calidad de los servicios pblicos domiciliarios, vinculando capitales privados en mayor proporcin que
cualquier otro pas en la regin, excepto Chile, y el Estado pudo destinar una proporcin creciente de sus recursos a los
servicios bsicos de educacin y salud.
Derechos economicos, sociales y colectivos
El Estado Social de Derecho establecido en la Constitucin de 1991 se fundamenta en la definicin y proteccin de los
derechos individuales y colectivos. Ac de nuevo se pone de manifiesto un cuidadoso balance entre derechos
individuales e inters general. Por una parte, se obliga al Estado y los ciudadanos a proteger una larga lista de derechos
individuales de carcter fundamental o econmico y social. Pero, de otra parte, se les obliga a proteger los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral
administrativa, el ambiente y la libre competencia econmica. Cualquier ciudadano participar en su defensa a travs de
las acciones populares, un instrumento jurdico prestado de la tradicin constitucional anglosajona, con algunos
antecedentes en nuestro cdigo civil de 1887. La Corte Constitucional ha sido cuidadosa en sopesar los derechos
individuales y los derechos colectivos, cuando estos entran en conflicto, en particular en lo que respecta al medio
ambiente, al espacio pblico y a la seguridad y salubridad pblicas.
Pese a lo anterior, hay quienes critican la Carta Constitucional por su carcter excesivamente garantista de los
derechos individuales. As, por ejemplo, buena parte de los economistas colombianos consideran que la Constitucin no
tom adecuadamente en cuenta las restricciones de recursos que limitan la capacidad de un Estado y una sociedad en
desarrollo como la nuestra, para garantizar ambiciosos derechos econmicos y sociales a todos sus ciudadanos. Sealan,
no sin razn, como algunas sentencias de la Corte Constitucional (con las que, a mi juicio, la Corte invadi la rbita de
otros poderes pblicos y fue mucho mas all de lo que establecan las normas constitucionales) han tenido un efecto
perverso sobre el funcionamiento y la viabilidad financiera del sistema de aseguramiento de salud y del mercado de
crdito a la vivienda, as como sobre la sostenibilidad de las finanzas pblicas nacionales[3]. Adems, observan cmo
estas disposiciones han conducido a grandes inequidades entre los ciudadanos.
Estas legtimas preocupaciones llevaron al actual Gobierno a proponer una enmienda que elevara la sostenibilidad fiscal
a la categora de principio constitucional, buscando restablecer un balance entre la defensa de los intereses individuales y
los colectivos. Algunos sectores manifestaron la preocupacin de que, en tal caso, se podran restringir exageradamente
los derechos econmicos y sociales. Se llego al dbil compromiso de incorporar la sostenibilidad fiscal como un
criterio constitucional, creando adems la figura del incidente fiscal que permita al Gobierno demostrar efectos
nocivos sobre la sostenibilidad fiscal ante determinadas decisiones de la Corte. A mi juicio, lo adecuado hubiese sido
reconocer expresamente que la sostenibilidad fiscal es un derecho de carcter colectivo. La Corte, como indique atrs,
ha sido siempre cuidadosa en balancear la aplicacin de los derechos individuales y los colectivos, imponiendo lmites a
los primeros cuando amenazan la integridad de los segundos.
De otra parte, varios comentaristas observan de que si bien la Carta condujo a un rpido crecimiento del gasto social,
los exiguos resultados efectivos en materia de educacin, salud, reduccin de pobreza y desigualdad, no se compadecen
con el esfuerzo realizado. Esto es indudablemente cierto y comprueba que los logros en estas materias no dependen
tanto de las normas constitucionales y legales, ni siquiera de la cantidad de recursos asignados, sino de la calidad de las
polticas publicas y de las instituciones que las adoptan y ejecutan.

La descentralizacin
La ambiciosa descentralizacin de funciones del Estado consagrada en la Carta de 1991 ha tenido tambin efectos
profundos sobre la vida nacional. Debe recordarse que este fue uno de los objetivos principales de la convocatoria a la
asamblea constituyente, como lo haba sido del intento fallido de reforma constitucional bajo la administracin Lpez
Michelsen. Haba un amplio acuerdo en el pas en cuanto a la necesidad de superar el centralismo asfixiante establecido
por la Constitucin de 1886, que si bien pudo ser conveniente para consolidar nuestro Estado nacional a fines del siglo
diecinueve, haba acabado por convertirse en un cors artificial impuesto sobre la vigorosa realidad descentralizada de
nuestro acontecer econmico, cultural y poltico.
De hecho, la descentralizacin del Estado se haba iniciado ya, aunque tmidamente, desde 1968, con la disposicin
constitucional del situado fiscal para educacin y salud, y posteriormente con el establecimiento por ley de la cesin
parcial del impuesto a las ventas a favor de los municipios, en 1971, y la eleccin popular de alcaldes en 1986. Estos
antecedentes contribuyen a explicar el ambicioso alcance del mandato descentralista de la carta de 1991, que convirti al
colombiano en uno de los Estados unitarios ms descentralizados en el mundo, en el cual las entidades subnacionales son
hoy responsables de ejecutar ms del 50% del gasto pblico primario, cifra apenas comparable con la de algunos de los
Estados Federales ms descentralizados, como el Brasil y la Argentina, superando a varios otros estados federales
como los de Venezuela y Mxico.
Al mismo tiempo esos antecedentes tambin contribuyen a explicar las cuatro debilidades que aquejan al nuevo rgimen
segn diversos analistas: (1) la excesiva dependencia de las finanzas subnacionales con respecto a las transferencias de
la Nacin y las regalas (en oposicin a una descentralizacin ms basada en esfuerzos propios de tributacin local y
regional), (2) la excesiva velocidad en el aumento de estas transferencias, (3) la asimetra entre la masiva y rpida
transferencia de recursos y la apenas parcial descentralizacin de las responsabilidades y (4) la virtual ausencia de
mecanismos de rendicin de cuentas de los gobernadores y alcaldes por el uso de estos recursos.
Las consecuencias nocivas de estos excesos y defectos resultaron evidentes en el curso de los aos siguientes. De una
parte, resulta innegable su contribucin a la crisis fiscal que se gest a lo largo de la dcada de los noventa y que exploto
durante la crisis econmica de 1999. De otra, se produjo una enorme diversidad de resultados en materia de prestacin
de servicios bsicos. As, mientras que la descentralizacin permiti que unos Departamentos y Municipios mejoraran en
forma notable la cobertura y calidad de los servicios, estas se deterioraron o no avanzaron lo suficiente en muchos otros
e incluso ha habido una proliferacin de escndalos de corrupcin y mal uso de los recursos pblicos. La influencia
corruptora del narcotrfico, el para militarismo y la guerrilla, que llegaron a niveles insospechados en buena parte del
territorio nacional, imposibles de predecir en 1991, agravaron en medida considerable los defectos de diseo
constitucional y legal de nuestro proceso de descentralizacin estatal. Tampoco era predecible en 1991 el aumento
exponencial que han tenido los ingresos por regalas de la actividad minera y de hidrocarburos y que han conducido a
una desigualdad excesiva en la capacidad financiera entre Departamentos y Municipios receptores y el resto del pas y a
un grado de desperdicio y corrupcin notable en varios de los principales entes subnacionales receptores de regalas.
La constatacin de estos hechos motivo la reforma constitucional de los aos 2001 y 2007 al rgimen de transferencias.
La reforma del 2001 busco limitar su crecimiento excesivo y, al mismo tiempo, reducir la volatilidad de los ingresos de
los Departamentos y Municipios, objetivos que se han logrado plenamente. Busco tambin mejorar la eficiencia en el
uso de estos recursos asignndolos con criterios ms razonables (introduciendo el criterio de poblacin atendida), lo cual
se ha conseguido apenas muy parcialmente. Las mismas razones explican la Reforma constitucional reciente al rgimen
de Regalas. La aprobacin de esta reforma corregir en algo las inequidades e ineficiencias actuales, pero tendr que
complementarse con mecanismos de rendicin de cuentas ms efectivos.
Compartir:
El control de la inflacin y el manejo cambiario
La Constitucin de 1991 otorgo autonoma al Banco de la Repblica para regular la moneda, los cambios
internacionales y el crdito, pero dispuso tambin que todas estas funciones se ejercern en coordinacin con la
poltica econmica general. Estas normas son similares a las que rigen hoy a Bancos centrales autnomos en otros
pases desarrollados y en desarrollo. Como en otras latitudes, buscaron aislar el manejo de la poltica monetaria de la
intromisin indebida de urgencias polticas del momento y del beneficio de intereses particulares (a travs de cupos de
crdito especiales financiados con emisin monetaria), como haba sucedido con frecuencia en el pasado en Colombia y
en muchos otros pases. Dos dcadas despus no cabe duda del xito que tuvieron estas normas en facilitar la transicin
de un rgimen de inflacin alta y voltil a uno de inflacin baja y estable, as subsista un debate legitimo alrededor del
manejo cambiario. Este xito beneficia por igual al sector empresarial, que puede planear con mayor certidumbre sus
inversiones y operaciones, como a los asalariados, que antes sufran con frecuencia rebajas inesperadas en la capacidad
adquisitiva de sus salarios nominales. El ms beneficiado resulto ser el salario mnimo, que aumento enormemente en
trminos reales a raz de la sbita desinflacin que se produjo en 1999.
Despues de que la Corte declarara la inconstitucionalidad de la Ley inicial que desarrollo estas normas y que rea con
la obligacin constitucional de manejar la poltica monetaria y cambiaria en coordinacin con la poltica econmica
general, el Banco adopto una poltica de inflacin objetivo y flexibilidad cambiaria que permiti la aplicacin de una
poltica monetaria anti cclica durante la ltima crisis. Sin embargo, subsiste la preocupacin legitima entre muchos
analistas de que el Banco se abstiene de intervenir en forma ms decidida en el mercado cambiario para mitigar las
tendencias actuales de fuerte apreciacin, por cuanto esta situacin contribuye a mantener bajas las tasas de inflacin sin
mayores esfuerzos.
Dio tambin origen a un fuerte debate el impacto potencial de la reeleccin presidencial sobre la autonoma del Banco,
por cuanto el procedimiento de eleccin de los miembros de la Junta establecido por la Ley determino su renovacin
escalonada, de manera que cada Gobierno durante su ejercicio pudiese sustituir ordinariamente dos miembros de la
Junta, sin poder imponer una mayora. Este balance se rompi a partir del ao 2006, por fortuna sin efectos de
importancia hasta ahora. No obstante, convendra revisar las normas respectivas para prevenir problemas potenciales
hacia el futuro.
[1] North, D. Understanding the Process of Economic Change, Princeton University Press, 2005. Los
Constituyentes liberales presentamos un documento a consideracin de la Asamblea en el que se plante este principio
como gua de las deliberaciones sobre el tema (ver Anales). La discusin al respecto permiti formar un amplio consenso
en la discusin de los artculos especficos relacionados con el tema econmico.
[2] Reconociendo el tamao limitado del mercado domstico y el hecho de que con frecuencia el tamao de la empresa
facilita su insercin en los mercados internacionales, y conforme a la tradicin jurdica europea en contraste con la
norteamericana-, no se prohben posiciones dominantes en el mercado, pero si se obliga a controlar cualquier abuso
cometido al amparo de una posicin dominante.
[3] M.M. Cuellar, Prueba de la razonabilidad y la estabilidad de las reglas de juego; Juan C. Echeverry, por qu or a
los economistas?; Clavijo, Sergio (2004). Impacto Econmico de algunas Sentencias de la Corte. Ver memorias del
conversatorio Dilogo entre abogados y economistas sobre la Constitucin en el aspecto econmica, Ministerio de
Hacienda, 2007.
Tagged as: Colombia, Constitucin, Desarrollo Econmico, Instituciones
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La ultima respuesta fue hace 7 meses
1. Mara Torres
Ver 23 junio, 2011
En esta poca en la que bastante se escribe sobre el tema conmemorando los 20 aos de la Constitucin,
considero que este post ofrece una visin diferente. La mayora de los artculos y discusiones que he encontrado
hacen una lista de los logros y fracasos de la Constitucin, haciendo de ese listado el tema central. En ste, la
presentacin de algunos de los logros y falencias de la Carta Poltica se enmarca en una comprensin y discusin
sobre la forma en la que los resultados de las decisiones polticas dependen de la estabilidad econmica
determinada en gran parte por arreglos instituciones resultantes, entre otros, de decisiones polticas.
As, encuentro refrescante que un economista que hace la salvedad de que la discusin de estos temas no es
costumbre entre economistas, lo haga desde una visin econmica. Me gustara preguntarle a Perry, sobre todo
como constituyente, qu considera l que nos hace falta y qu podramos hacer para lograr una descentralizacin
econmicamente saludable y para que los actores polticos y judiciales cuyas decisiones tienen repercusiones
fiscales, tengan una verdadera preocupacin por la sostenibilidad fiscal (en vista de que la sostenibilidad fiscal slo
fue aceptada como criterio constitucional).
Responder
Guillermo Perrycontesto:
Ver 23 junio, 2011
A mas de lo ya corregido, convendria: (1) Reconocer diferencias de capacidad entre municipios grandes y
pequenos y Departamentos ricos y pobres y establecer regimenes diferenciales de transferencia de
responsabilidades y recursos; (2) Apoyo tecnico a los pequenos y atrasados para elevar su capacidad
administrativa; (3) ampliar las opciones de tributacion regional y local para reducir la dependencia en
transferencias y regalias: (4) mecanismos de control e intervencion mas eficaces.
En cuanto a lo segundo creo que lo optimo habria sido establecer la sostenibilidad fiscal como un derecho
de caracter colectivo, con un peso juridico similar al de los derechos individuales, por las razones
expresadas en el articulo
Responder
2. marco bittencourt
Ver 26 junio, 2011
Aqui no Brasil temos uma Constituio que foi feita nas coxas segundo o prprio constituinte Jobim que depois
foi Ministro do Supremo Tribunal Federal. O grave que temos a tal da medida provisria que usada
indiscriminadamente pelo Executivo. Alm disso, temos uma srie de mutilaes Constituio, porque deixaram
muitos itens para serem regulados por Leis Complementares. Para piorar, temos o Supremo carregado de
analfabetos jurdicos, galgados ao cargo em acordos polticos reles. O fato concreto que a Constituio
brasileira , no final das contas, um retrocesso poltico e econmico. O caos jurdico e institucional bvio. Basta
ver a atuao dos partidos polticos em comunho plena com o Executivo. Isso sem falar nas loucuras do
Supremo Tribunal. Vocs a na Argentina so felizes e no sabem.
Responder
3. jose daniel olaya garzon
Ver hace 7 meses
pero lo que yo quiero preguntar es=cuales fueron los cambios que se generaron en la economia a partir de la
constitucion de 1991?
Responder
ivancontesto:
Ver hace 7 meses
lo que quiero saber es cuales fueron los cambios sociales desde la constitucion de 1991?
Responder
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