LA BANCA

La banca nicamente adquiri importancia con el desarrollo de la emisin de

billetes. La gente se senta ms dispuesta a depositar monedas y barras cuando
el banquero le entregaba algo a cambio, como un billete, que primitivamente era
apenas un recibo que poda ir pasando de mano en mano. Slo cuando el pblico
empez a confiar en los bancos, gracias a la circulacin de papel moneda, los
banqueros pudieron persuadir a la gente de que dejara en depsito grandes
sumas con la nica garanta de una entrada en los libros. Ms aun, los banqueros
slo podan prestar partes considerables de los fondos que tenan en depsito si
podan entregar billetes a los depositantes en caso de que stos necesitasen
sbitamente ms efectivo. De este modo, cuando las ventajas de los depsitos
bancarios alcanzaron el reconocimiento general, los pases que avanzaron ms
rpidamente fueron aquellos en los cuales el uso de dinero emitido por el banco
estaba ms difundido.
Con la emisin de papel moneda comenzaron, pues, los primeros problemas de la
banca, y sobre ella recayeron las mayores amenazas de los gobiernos en el
sentido de establecer monopolios bajo el sistema de concesin mediante cartas
constitutivas.
Indudablemente, se cometieron muchos errores cuando la banca estaba en sus
comienzos, y la interferencia gubernamental, al menos para evitar operaciones
fraudulentas, tena cierta justificacin.
A medida que los depsitos bancarios fueron aumentando, aproximadamente a
partir de 1830, en relacin con la emisin de papel moneda, empez a perder
importancia la disputa acerca de los monopolios en el negocio de emisin, si bien
la discusin no termin del todo a causa de la ntima conexin entre ambas ramas
de los negocios bancarios. Como los depsitos siempre deban estar respaldados
por una reserva suficiente de metlico, la cantidad total de dinero circulante deba
ser un factor fundamental en la determinacin del volumen de depsitos que poda
crearse mediante las operaciones de prstamo de los bancos. De este modo, si
una banca central controla la emisin de billetes, tambin controlar, aunque con
menor rigidez, el volumen del crdito.
Si partimos de la base de que para el desarrollo comercial de un pas es
conveniente la existencia de papel moneda, hay tres opciones posibles para su
emisin:

a) puede estar sometido al control exclusivo del estado;
b) este control puede ser delegado a una nica institucin privada;
c) puede ser resultado de la libre competencia de un gran nmero de bancos
emisores.
El sistema de una nica institucin privada puede asumir varias formas. Puede ser
totalmente independiente del estado o bien ste puede ejercer control sobre ella, o
mediante una participacin en su capital, con lo cual impone su voluntad a travs
de sus representantes en el directorio, o sometindola a los dictados de un
ministro de Hacienda en los asuntos de poltica general. La historia demuestra
que, aun cuando el sistema est libre, nominalmente, del control estatal,
virtualmente es muy difcil para el banco conservar este derecho.
Tambin en el sistema plural puede variar la ndole del marco legal dentro del cual
funciona. Algunos de los que propugnaron un sistema libre estaban de acuerdo
con la existencia de ciertas regulaciones especiales; para otros era suficiente con
las clusulas generales de un buen sistema de derecho mercantil.
Nuevamente debemos distinguir entre el caso en el que una compaa nica
ejerce el monopolio absoluto del control y aquel en el cual es el centro de lo que
se denomina un sistema mixto en el que, si bien es cierto que conserva la mayor
parte del poder, su monopolio est hasta cierto punto calificado por la existencia
de otras instituciones que tienen funciones similares aunque las desempean
dentro de lmites ms estrechos.
A grandes rasgos, podemos resumir en cuatro fases el curso de los
acontecimientos y de los vaivenes de la poltica en la evolucin de los bancos
emisores antes de 1875.
La primera de ellas es el perodo preliminar en el cual los bancos comenzaban a
surgir y tenan, por lo menos en teora, la libertad de formarse sin restricciones,
aunque slo fuese porque todava no constituan un obstculo que captara la
atencin de la autoridad legislativa. En la segunda fase predomin el monopolio,
absoluto o con cierto grado de calificacin. La tercera estuvo caracterizada por la
pluralidad y por una creciente libertad, que de ningn modo fue completa. En la
cuarta fase se asiste al retorno de las restricciones y del monopolio, absoluto o
siguiendo los lineamientos de un sistema mixto en el cual el control est
centralizado.
Con algunas diferencias en las fechas, este esquema es ms o menos
representativo del curso de los acontecimientos en Inglaterra, Francia y Prusia.
Escocia y los
Estados Unidos no se ajustan a l.
La Reserva Federal de US: origen, propiedad y control
Por asombroso que parezca, especialmente para los que conocen la historia
del BI, el sistema bancario de US sobrevivi por mucho tiempo sin un banco
central, hasta diciembre de 1913, pero ello no sucedi sin costos. El siglo XIX
vio una sucesin de corridas bancarias cada vez ms severas que culminan
en una gran crisis financiera en 1907. Una explicacin aceptada ampliamente
fue el problema de la 'inelasticidad' del dinero (ms estrictamente de la
base monetaria). En una economa que todava se caracterizaba por su gran
sector agrcola, la demanda de liquidez contena un elemento estacional
al cual la oferta no poda responder. Sin un banco central o mercado
interbancario, la situacin se agravaba por el hecho de que la liquidez
excedente en una parte del sistema no poda canalizarse a las reas de
escasez. De esta situacin surgi la ley Aldrich-Vreeland para que grupos de
bancos formaran cmaras de compensacin locales como una solucin
temporal. Ms importante an fue el establecimiento de una Comisin
Monetaria que, en 1912, emiti un informe a favor de la creacin de
una Asociacin Nacional de Reserva para proporcionar reservas de
emergencia. Este plan tambin se conoce como el Plan Aldrich, y estableci
que la Asociacin sera controlada por los bancos. El destino de este plan
nos dice mucho acerca de la imposibilidad de establecer un banco central con
xito antes de 1913.
El plan Aldrich estableci una institucin central -la Asociacin Nacional
de Reserva- con sucursales en todo el pas y con la facultad de emitir
moneda y redescontar el papel comercial de los bancos miembros. Dado
que estas dos funciones (emisin de billetes y prestamista de ltima
instancia) son funciones tan fundamentales que casi definen a un banco
central, no queda duda que Aldrich y sus colegas pensaron que estaban
diseando una institucin bancaria central.

El control de la institucin
residira en un consejo de administracin, del cual la inmensa mayora de los
miembros seran banqueros. Esta caracterstica fue la que caus
controversia. Por un lado, hubo una discusin de principios sobre la
democracia y la propiedad de una institucin potencialmente poderosa. Esto
se puede ver en los debates en la literatura acadmica. Por ejemplo,
Laughlin (1912) apoy la propuesta a grandes rasgos, al tiempo que
Kemmerer (1913) argument que su xito dependa del apoyo popular (y por
lo tanto no se poda dejar su gestin a los banqueros).
Por otro lado, y de forma ms colorida, el debate estuvo muy ligado a
las polticas del momento. Aunque la Comisin Monetaria fue establecida por
un gobierno republicano, sus propuestas fueron heredadas a los Demcratas
que haban ganado la Presidencia, en la persona de Woodrow Wilson,
como ambas cmaras del Congreso. Wilson era un Demcrata sureo y
miembro de lo que se conoca como el movimiento 'progresista'.
(Aldrich era republicano conservador). En el curso de su campaa
electoral de 1912, Wilson dijo:
Sentimientos similares se haban expresado en varias ocasiones por William
Jennings Bryan, un populista de Nebraska que tambin se haba postulado
tres veces a la Presidencia, y que se convertira en Secretario de Estado en la
administracin de Wilson. Bryan haba basado su campaa de 1896 en una
denuncia de los banqueros y el impacto deflacionario del patrn oro

y fue
citado, diciendo en 1912 que, si se implementara el plan de Aldrich, los
grandes banqueros, entonces estaran en control de todo mediante el
control de nuestras finanzas nacionales. No es de extraar, entonces, que
Wilson y sus colegas encontraran inaceptable el plan de Aldrich, al menos en
cuanto a que coloca el control en manos de los intereses bancarios.
Pero an sin el cambio de la administracin, se puede estar seguro que, el
plan se hubiera enfrentado a una lucha cuesta arriba. Entre 1870 y 1914, la
economa de US haba crecido rpidamente, rebasando al Reino Unido y
Alemania en produccin per cpita y tomando el liderazgo tecnolgico en las
principales industrias. En muchos casos, estas industrias se beneficiaron
tambin de las economas de escala que llevaron a altos niveles de
concentracin y tambin a posiciones y rentas cuasi-monoplicas. Este fue el
perodo en el que se hicieron inmensas fortunas de los ferrocarriles,
grandes embarcaciones, petrleo, hierro y acero por familias como los
Vanderbilt, Carnegie, Rockefeller y Astor (entre otros), quienes llegaron a
ser conocidos, justificadamente o no, como los "barones ladrones" . Tal
concentracin de riqueza y poder industrial gener mucho resentimiento y
crtica, y finalmente, un sentimiento generalizado anti-monopolio y una
legislacin para respaldarlo.

El nico sector notoriamente ausente de nuestra
lista es el dinero y las finanzas. Pero sobre todo fue esta industria donde
era mayor el resentimiento, debido a su capacidad para explotar a todos
los dems. Nombres como Morgan, Cooke, Mellon, Seligman, Drew y otros
(conocidos en su conjunto como los fideicomisos) generaban una
desconfianza profunda en todo el pas, pero especialmente en los
estados del medio oeste y del sur. Desafortunadamente para el plan
de Aldrich, el Comit de Dinero y Banca de la Cmara de Diputados
eligi el ao de 1912 para llevar a cabo lo que se conoce como las
audiencias Pujo para investigar el grado de monopolizacin de la banca y
las finanzas Estadounidenses Su informe, publicado en 1913, lleg a la
conclusin reprobatoria de que: Si por un fideicomiso (money trust) se
entiende una identidad y comunidad establecida y bien definida de intereses
entre algunos lderes de las finanzas ... lo que ha resultado en una grande y
creciente concentracin del control del dinero y del crdito en manos de unos
pocos hombres relativamente... la condicin as descrita si existe en este pas
hoy en da.
Bajo esas circunstancias, no haba ningn prospecto para establecer un
banco central que respondiera principalmente a los banqueros. La solucin
vino del propio Wilson y dos de sus consejeros especialistas, de los cuales
l estuvo dependiendo despus de su eleccin.

Carter Glass sirvi
muchos aos en el Congreso como representante de Virginia y se hizo
conocido despus de 1933 como co-patrocinador de la ley Glass-Steagall
que separ la banca de inversin y comercial. H. Parker Willis que era
profesor de economa y editor asociado de la Journal of Commerce de Nueva
York. Esos dos armaron un plan para que veinte o ms bancos de reservas
regionales, bajo control privado, detentaran una parte de las reservas de
los bancos miembros, y realizaran otras funciones de banco central, y
emitieran moneda contra sus activos comerciales y de oro.
Los bancos de reserva seran financiados mediante la suscripcin de sus
acciones por parte de los bancos comerciales en su rea de jurisdiccin.
Esto sera obligatorio para los bancos comerciales nacionales; los
bancos comerciales estatales tendran la opcin de unirse. Tal plan fue
presentado a Wilson en diciembre de 1912.
l lo recibi con cierto entusiasmo, pero insisti en una modificacin
mayor; la cual consisti en el nombramiento de una junta central para
controlar y coordinar el trabajo de los bancos regionales, pero esta vez
la centralizacin deba ser conferida a un organismo pblico, responsable
ante el Congreso, y no a un comit de banqueros. Una vez que sta se dio
a conocer, la batalla comenz.
Por un lado, los banqueros y los conservadores argumentaron que el plan
Wilson permita demasiada intromisin del gobierno en el comercio privado.
Una encuesta mostr que ms del 25% de los bancos comerciales con licencia
a nivel nacional considerara renunciar a sus licencias si el plan se hiciera ley.
Sin embargo, nicamente 18 de los 7,493 bancos lo hicieron . Es
interesante, en el contexto de los aos ochenta aos, que argumentos
sobre los beneficios de la independencia del banco central, que favorecan
el control de los banqueros, sealaron los peligros de las presiones polticas
que podran meterse en las polticas pblicas si el control se ejerciera por
un organismo pblico. Gerald T Dunne, Consejero General para el Banco
de la Reserva Federal de St. Louis, cuando escribi cincuenta aos ms
tarde, se refiri a las tempranas profecas de Paul M. Warburg, 'que un
banco central que tenga que rendir cuentas a las tres ramas del gobierno,
producira, tanto en el nombramiento y la funcin, un botn poltico ms
all de los sueos ms fantsticos de Tammany Hall' .
Por el otro lado estaban los agraristas y los progresistas. Bryan
argument que la propuesta no iba lo suficientemente lejos en garantizar
el control gubernamental. En particular, argument a favor de un mnimo
de cincuenta bancos regionales de reserva (el nmero finalmente decidido
fue de doce)

y la emisin de dinero era una obligacin del gobierno federal.
Despus de aceptar el consejo de Louis D. Brandeis, una autoridad legal
muy respetada en el momento, Wilson anunci en junio de 1913 que
insistira en el control exclusivo del gobierno sobre el consejo de la Fed
y hacer, los ttulos de la Fed, una obligacin de US.
Dado que ms tarde se establecern comparaciones con la
fundacin y estructura del BI, resulta esclarecedor resumir los rasgos
principales del sistema de la Fed, incluyendo las enmiendas materiales desde
1913.
La ley de la Reserva Federal de 1913 estableci que:
El Presidente designa a los siete miembros de la Junta de
Gobernadores, incluyendo el Secretario del Tesoro y el Controlador de la
Moneda (ex officio).
12 bancos regionales de reserva con juntas directivas de nueve
personas. Tres de los directores seran designados por la Junta Central de
Gobernadores; los dems seis seran elegidos por los bancos comerciales
miembros para representar los intereses de prestamistas y prestatarios.
La membresa al sistema sera obligatoria para los bancos comerciales
con licencia nacional y voluntario para los bancos con licencias
estatales.
Los bancos comerciales de licencia nacional que poseen acciones en
los bancos de reserva regionales, tendrn un dividendo fijo de 6% al ao.
Los bancos comerciales de licencia nacional tendrn reservas en los
bancos de reserva regional, dependiendo de sus depsitos.
Las ganancias anuales de las operaciones de la Fed (alrededor de 80
billones de dlares sern pagadas al Tesorero estadounidense.
La principal enmienda a esta estructura fue la creacin del Comit Federal de
Operaciones de Mercado Abierto (FOMC por sus siglas en ingls) bajo la ley
de 1933 (y ms enmiendas en 1935

y 1942).
Este es el cuerpo responsable de las decisiones claves sobre la fijacin de
tasas de inters y las operaciones de mercado con los valores requeridos
para imponerlas. El FOMC se forma con la Junta Central de
Gobernadores, el Presidente de la Fed de Nueva York y los presidentes de
otros cuatro bancos de Reserva regional en base a mandatos rotativos de
un ao. Se requiere bajo la ley que el FOMC se rena cuatro veces al ao
aunque normalmente lo hace ocho veces en intervalos de cinco o seis
semanas.
Las funciones originales de la Fed fueron evidentemente limitadas. stas
reflejaban las preocupaciones especficas del momento y, como hemos
dicho anteriormente, eran asuntos de un banco central -esencialmente las
funciones de emisor de billetes y de prestamista de ltima instancia. La
nica notable omisin, para los alumnos modernos de la banca central, es
cualquier referencia a la inflacin y la proteccin del valor del dinero. Pero,
como Meltzer seala, esos no eran asuntos del da. US (el Reino Unido
y la mayora de los dems pases estaban involucrados en el comercio
internacional de forma significativa) estaba bajo el patrn oro y este
mecanismo fue visto como una garanta automtica de la estabilidad de
precios. Segn el mismo Willis las responsabilidades encargadas a la recin
fundada Fed eran:
La creacin de un mecanismo conjunto para el otorgamiento de
crdito a los bancos que poseen activos slidos y que desean
liquidarlos con el fin de cubrir la demanda legtima de sus clientes en
materia de comercio, agricultura e industria.
El retiro final de los billetes asegurados por bonos, con provisiones
adecuadas para el cumplimiento (sic) de las obligaciones gubernamentales
a los tenedores de bonos, aparejado con la creacin de una moneda
satisfactoriamente flexible para ocupar su lugar.
La provisin de una mayor expansin de lneas de crdito de la banca
estadounidense en pases extranjeros con el fin de la expansin del
comercio exterior y para que los hombres de negocios de US pudieran
obtener las condiciones necesarias para el manejo de sus operaciones.

Desde su fundacin las responsabilidades de la Fed han cambiado
(generalmente aumentado).
Ahora abarcan cuatro reas de actividad:
conducir la poltica monetaria del pas para influir en las
condiciones monetarias y crediticias de la economa para perseguir el
mximo empleo, precios estables, y tasas de inters moderadas de
largo plazo.
supervisar y regular las instituciones bancarias para asegurar la
seguridad y solidez del sistema bancario y financiero del pas y
proteger los derechos crediticios de los consumidores.
Mantener la estabilidad del sistema financiero y contener riesgos
sistmicos que pueden surgir en los mercados financieros.
Proveer servicios fi nanci eros a i nsti tuci ones de depsito, el
gobierno estadounidense, e instituciones extranjeras oficiales,

Incluyendo un papel mayor en la operacin del sistema de pagos nacional.
La primera de estas ltimas responsabilidades ms tarde se concret
en el llamado 'mandato dual', despus de una enmienda de la Ley de la
Reserva Federal en 1977.
El Plan Aldrich y posteriormente las propuestas Glass-Willis no fueron los
primeros intentos de establecer un banco central en US, y las cuestiones de
propiedad y control que acabamos de discutir haban sido los mismos
problemas que socavaron las iniciativas anteriores. El primer banco
central de US se estableci en 1791 bajo la direccin de Alexander
Hamilton, frente a la oposicin de Thomas Jefferson y otros que argumentaron
que era inconstitucional. Era esencialmente un banco privado, aunque el
gobierno federal suscriba una quinta parte de su capital y nombraba a una
quinta parte de sus directores. La combinacin de su tamao y su
naturaleza privada caus gran ansiedad para muchos intereses no
bancarios, especialmente agrcolas, y cuando su licencia de veinte aos
venci en 1811 no fue renovada.

En 1816, un proyecto de ley para crear un segundo banco de US fue
presentado al Congreso y una vez ms la divisin entre los que vieron su
necesidad econmica y los que dudaban de su
Legitimidad constitucional reapareci. Sin embargo, el tema pas con
poco margen en las dos Cmaras y el resultado se pareca mucho a su
predecesor, excepto por su mayor tamao. (Su capital fue de 35 millones
de dlares (mdd) contra 10 mdd). Al igual que su predecesor, fue
considerado como una gran amenaza no slo por parte de los bancos con
licencias estatales mucho ms pequeos, sino tambin por los intereses
comerciales y de la agricultura. El presidente, Andrew Jackson, era el
opositor principal y, una vez ms, cuando venci la licencia en 1836, no fue
renovada.
Ms o menos para la siguiente generacin, la banca en US estaba bajo la
responsabilidad de los bancos con licencias estatales. Estos bancos podan
emitir sus propios billetes (cuya calidad vara mucho), y seguan la
actividad normal de los bancos comerciales sin supervisin federal. Niveles
insuficientes de capital y reservas y baja calidad de los prstamos eran
comunes, as como las quiebras bancarias, especialmente en el Medio
Oeste.
En 1863, el Congreso aprob la Ley de la Banca Nacional. sta no intent
crear otro banco central, pero s cre condiciones para que la necesidad
de un banco central fuera menos apremiante. Estableci bancos con
licencias a nivel nacional y les dio (eventualmente) el monopolio de la
emisin de billetes. Tambin permiti a los bancos con licencia nacional
detentar niveles mnimos de capital y reservas. No obstante, persistieron
muchos problemas. Todava no haba un prestamista de ltima instancia y
tampoco haba una forma eficaz de redistribuir las reservas entre bancos
deficitarios y superavitarios. Surgieron muchos acuerdos privados pero
carecan de carcter oficial y supervisin.
El resultado, a la vuelta del siglo, sera la imagen que describimos al comienzo
del presente apartado.
Lo que esta breve historia muestra es que los debates sobre la propiedad y el
control de las grandes finanzas, contra los pequeos negocios, que
perseguan la creacin de la Fed, casi tienen su origen en la fundacin
misma del Estado. De alguna manera tambin anuncian los debates de
finales del siglo XX sobre la independencia y el diseo ptimo de la poltica
monetaria. Parte de ese debate, como se ver en el apartado 4, se ha
cristalizado alrededor de la idea de que un banco central que est bajo
un control democrtico adecuado (como los fundadores de la Fed se
empeaban en garantizar) estara tambin abierto a la presin poltica, lo
que creara un 'sesgo inflacionario', un problema que puede ser superado
por la 'independencia'. Se mostrar que esta preocupacin se basa en
algunos conceptos errneos, pero lo ms relevante aqu es el hecho de que
los fundadores de la Fed estaban firmemente convencidos de que el control
democrtico siempre brindaba proteccin al banco central. Ciertamente tenan
la independencia en mente, pero en este caso era la independencia del
'money trust' lo que buscaban. La independencia, en este caso, estaba
suscrita -y no amenazada- a las estrechas relaciones con el poder poltico.
Aun as, las recientes Juntas de Gobernadores no han podido ignorar la
interpretacin moderna, y, sensibles al espritu de la poca, han enfatizado
que la Fed tambin es independiente del gobierno en la medida en que: sus
decisiones de poltica monetaria no tienen que ser aprobadas por el
Presidente o alguien ms en el poder ejecutivo o legislativo; en que no reciben
fondos asignados por el Congreso; y, en que los mandatos de los
miembros de la Junta de Gobernadores abarcan varios perodos
presidenciales y del Congreso.

Tambin se podra aadir que, si bien los
miembros del Consejo son nombrados por el Presidente, su designacin
est sujeta a la confirmacin del Senado.