COMENTARIOS AL DOCUMENTO: LINEAMIENTOS ECONOMICOS Y POLITICOS PARA LA LEY DE INCENTIVOS PARA LA INTEGRACION Y CONFORMACIN DE REGIONES (Dr.

Efran Gonzlez de Olarte PUC Departamento de Economa)

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COMENTARIOS AL DOCUMENTO: LINEAMIENTOS ECONOMICOS Y POLITICOS PARA LA LEY DE INCENTIVOS PARA LA INTEGRACION Y CONFORMACIN DE REGIONES (Dr. Efran Gonzlez de Olarte PUC Departamento de Economa) Intentar ofrecer algunas apreciaciones al documento de Efran Gonzlez y, probablemente, como producto de ellas provoque una cierta sensacin de mayor complejidad para poner en prctica el proceso de regionalizacin. El documento de Efran Gonzlez aborda varios elementos, principalmente econmicos, de los que yo no voy a comentar, entre otras razones porque ms es lo aprendido que aquello en lo que puedo colaborar. Yo hablar sobre la participacin ciudadana, la representacin y la democracia en el espacio regional. Tema no desdeable si se toma en cuenta que no hay proceso de regionalizacin sin la participacin ciudadana a travs de los mecanismos que el marco jurdico actual contempla. Tomar como supuesto, para los fines de esta presentacin, la propuesta de creacin de nueve (9) regiones que consigna el documento de Efran Gonzlez. Al hacer este ejercicio de simulacin, el resultado es sumamente interesante y demuestra, tambin, la consistencia de la propuesta de Efran Gonzlez, que no en vano ha invertido aos de trabajo y reflexin en el tema. De esta manera, la creacin de estas 9 regiones a travs de la fusin de territorios que abarcan los departamentos, dejara de lado la actual representacin incoherente y/o residual. Por ejemplo, el departamento de Madre de Dios tiene una representacin en el Congreso. Es el departamento con menor nmero de pobladores y electores. A nivel de una distribucin porcentual exacta no llegara a recibir un congresista, pero la norma dice: Los departamentos deben tener, por lo menos, uno. De esta manera, tienen el representante en el Congreso de la Repblica. Pero ms all de esto, el representante de Madre de Dios lo es de una poblacin electoral de ms de 38 mil ciudadanos. Nmero de electores pequeo, pero ubicados en una extensin territorial de alrededor de 80 mil kilmetros cuadrados. Si una de las funciones de los representantes consiste en agregar intereses, en este caso, el congresista tiene que hacerlo a partir de su presencia, conocimiento y recorrido por un territorio extenso. En la prctica, esto no se puede hacer. Esta es la realidad extrema de la relacin entre congresistas y poblacin electoral. Es decir, la relacin entre representantes y representados. Pero, cuando se hace la simulacin con estas nueve regiones, nos encontramos con algo ms consistente (ver cuadro), al mismo tiempo que la representacin en los gobiernos regionales actuales se hace tambin ms slida. Sealo esto, pues el nmero de representantes en los gobiernos regionales expresa la relacin entre electores y tambin el nmero de provincias. El efecto es distorsionante, pero con la simulacin, esta situacin se supera, en parte, como se puede apreciar en el cuadro. En conclusin, el proceso de regionalizacin, a travs de la fusin de los actuales departamentos, superara la distorsin en la representacin poltica.

CUADRO N1 REPRESENTANTES EN LA INTEGRACIN REGIONAL E 1 LIMA*-CALLAO 5,773,971 2 AREQUIPA-MOQUEGUA-TACNA-PUNO 1,635,268 3 LA LIBERTAD-ANCASH 1,519,947 4 LAMBAYEQUE-CAJAMARCA-AMAZONAS 1,486,795 5 JUNIN-PASCO-HUANUCO 1,205,105 6 ICA-AYACUCHO-HUANCAVELICA 955,969 7 PIURA-TUMBES 946,316 8 LORETO-SAN MARTIN-UCAYALI 909,617 9 CUZCO-APURIMAC-MADRE DE DIOS 865,249 Electores 15,298,237 %E 37.74 10.69 9.94 9.72 7.88 6.25 6.19 5.95 5.66 100 CR 20 39 36 31 31 29 19 28 31 C 39 14 12 12 10 9 8 8 8 120 E/C 148,051 116,805 126,662 123,900 120,511 106,219 118,290 113,702 108,156 127,485

(*) Lima Metropolitana tiene un rgimen especial, por lo que no tiene gobierno regional. Siglas = E: Electores; %E: porcentaje de electores; CR: nmero de miembros en los Gobiernos Regionales; C: Congresistas; E/C: Nmero de electores por congresistas.

Dicho esto, ingresamos al tema de la participacin poltica en el proceso de regionalizacin. La Constitucin y la ley sealan la manera como se desarrolla el proceso de regionalizacin, y ms precisamente, cmo se establecen y crean regiones. Estas deben ser ratificadas a travs del voto popular. Siendo esto cierto, creo que en las actuales condiciones, es sumamente difcil cumplir con los plazos estipulados por la ley para realizar los referndum ratificatorios. El primer tema, si de la fusin de departamentos crea nuevas regiones, se enfrenta a la existencia de identidades departamentales e intereses polticos. Estos dos elementos son fundamentales a considerar, pues la reglamentacin de los referndum ratificatorios debe tener coherencia con la ley y, lamentablemente, esta ley no existe. En este sentido, es bien difcil que el presidente de una regin quiera que la suya se fusione con otra. La ley de incentivos debe ser de tal naturaleza que rompa con las barreras de intereses. El segundo tema es el relativo a la norma. La Ley de Bases de Descentralizacin dice en su artculo 29 numeral 1: La conformacin y creacin de regiones requiere que se integren o fusionen dos o ms circunscripciones departamentales colindantes, y que la propuesta sea aprobada por las poblaciones involucradas mediante referndum (cursivas nuestras). Vale decir, las regiones no existen. Se conforman y crean, es decir, darles nacimiento a la regin, darles vida institucional, poltica, normativa, indica que en el proceso, un departamento no conserve sus lmites actuales. Es decir, en otras palabras, no podemos seguir siendo las 25 unidades en que se divide el pas. Es demasiado para un desarrollo regional armnico y coherente. El tercer tema es el procedimental. Vamos a ponernos en el supuesto de las nueve regiones propuestas por Efran Gonzlez. Los referndum regionales estn pensados para realizarse el segundo semestre del prximo ao. Digamos que se realizan entre agosto y

noviembre del ao 2004. Organizar un referndum lleva por lo menos 120 das desde la fecha de su convocatoria. De modo que si esta fecha mxima es, digamos, junio, estaramos a casi a un ao de estos eventos. Sin ley de incentivos y con procesos que se desarrollan muy lentamente y de manera desigual, sera conveniente hacerlo en un ao? Tenemos adems otro inconveniente. Este ao la ONPE est planeando, desde hace meses, la eleccin de Jueces de Paz, que es un proceso electoral muy complicado. Estamos proponiendo junto con el Poder Judicial y el RENIEC que se postergue el proceso por un ao. Por lo que el 2004 tenemos que realizar elecciones de Jueces de Paz, revocatorias de autoridades municipales y regionales y referndum de ratificacin de demarcacin territorial. Cmo hacerlo, juntos o separados? Hacerlos juntos implica juntar proceso de distinta naturaleza y se pierde el objetivo de elaborar un voto ms pensado. En caso de separarlos, los costos son ms altos. Pero si, adems, la Ley de Bases sostiene lo siguiente que: El primer referndum se realizar el segundo semestre del ao 2004 y sucesivamente hasta quedar debidamente conformadas las regiones del pas, Qu es sucesivamente? Un mes despus? El prximo ao? Los aos 2005, 2006 y 2007? Qu ocurrir con los Gobiernos Regionales, los consejeros regionales y sus presidentes y vice presidentes? Por otro lado, ms all de las normas generales sobre quines tienen iniciativa para solicitar un referndum, se encuentra vigente una norma particular que es la llamada Ley de Participacin Ciudadana N. 26300, que norma aquello que est en la Constitucin en lo relativo a la participacin ciudadana, siendo uno de sus variantes el referndum. Por lo tanto, ste tiene que pasar por aquellos procedimientos que manda esa ley. La ley sostiene que son los ciudadanos quienes deben presentar un nmero de firmas de adhesin correspondiente a un mnimo del 10% del padrn electoral nacional. Esto quiere decir que dicha norma no contempla casos de unidades menores, aun cuando se puede inferir que igual podra ser para el caso de la iniciativa en un departamento. De esta manera, si se observa el cuadro 1, aplicando el 10% del padrn, se requerira, para las nueve regiones de nuestro mapa supuesto, entre 86 mil y 163 mil firmas. Pero, si por ejemplo, un grupo de ciudadanos del departamento de Ica consiguen el nmero de firmas requeridas para crear una regin fusionndose con Lima y no con Huancavelica y Ayacucho, pero hay otro grupo de ciudadanos iqueos que consiguen tambin el nmero de firmas necesarias y plantean crear la regin con Arequipa, nada lo impedira. Por lo tanto, las iniciativas para la creacin de regiones la tendran los ciudadanos? Si es no, es necesario modificar la Ley 26300. Si lo son los gobiernos regionales no ocurrira un caso parecido? De otro lado, la ley dice en el artculo 29 numeral 3: Las provincias y distritos contiguos a una futura regin podrn cambiar de circunscripcin por nica vez en el mismo proceso de consulta. Es decir, Ica, Ayacucho y Huancavelica van a un proceso de fusin, pero resulta que la provincia de Lucanas, en Ayacucho, quiere ser parte de Ica, no tendra sentido un referndum paralelo, puesto que Ica, Ayacucho y Huancavelica ya conformaran una misma regin. Lo mismo sucedera si se trata del nivel distrital, cuando un distrito de Lucanas deseara pertenecer a la provincia de Palpa, en Ica. Resultara tambin absurdo, si los distritos de frontera de departamentos y provincias son absorbidos por la nueva regin. Lo que quiero decir es que no pueden haber referndum

concurrentes, puesto que puede ser -y ah viene la lgica de los incentivos- que luego de conformadas las regiones, alguna provincia, por ejemplo, que estaba insatisfecha de estar en Madre de Dios, despus de fusionarse con Cusco sienta que tienen una regin adecuada. Si se queda la norma tal cual, cuntos distritos colindantes con provincias hay en el Per de los 1826? Cuntas provincias colindantes con departamentos tenemos de los 194? Se imaginan ustedes lo que eso puede provocar? Si todo esto no se toma en cuenta, en realidad, podemos ir a un proceso que comienza a deslegitimarse porque la discusin y el proceso, tan importante para el pas, puede caerse. Estamos, pues, delante de una falta de coherencia entre la Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin, Ley de Participacin Ciudadana y otras normas, lo que exige modificar un conjunto de artculos. El Congreso de la Repblica modifica artculos de ley, con la frecuencia, premura y emergencia que a veces son necesarias? Creo que no. Por lo que es necesario llamar la atencin desde ahora sobre este punto y hacer un esfuerzo por pensar, efectivamente, sobre las posibilidades, alcances y problemas. Es necesario enfrentar este tema puesto que tenemos entendido, que por lo menos hay 3 Gobiernos Regionales que estn haciendo su propio reglamento. Si no se pone freno a esta situacin, este proceso se har cada vez ms complicado. Por lo tanto, enfrentamos un problema de cronograma, un problema de reglamentacin, un problema de coherencia entre las normas, un problema de oportunidad de realizacin de referndum; hay un problema de lgica de jerarquas de estos referndum. Pero adems, hay un serio problema presupuestal. Este ao debemos presentar a la Comisin de Presupuesto del Congreso el concerniente al funcionamiento, pero adems los correspondientes a Jueces de Paz, Revocatorias de Autoridades Municipales y Regionales y finalmente a los referndum que nos preocupa. Para hacerlo debemos saber cuntos habrn el prximo ao Quin lo sabe? Presupuestamos 9 o menos?. El hecho es que si las fusiones no estn maduras -como parece que suceder- en todos los lugares, sino que por el contrario sern procesos de desigual maduracin, no podremos saber hasta junio del 2004 cuntos referndum tendremos. En consecuencia, no podemos elevar un presupuesto adecuado porque, como es posible imaginar, no es lo mismo presupuestar 3 referndum que 9. Lo sealo por que tenemos la experiencia del ao pasado. Estuvimos en la Comisin de Presupuesto y entregamos nuestro presupuesto institucional, que es muy pequeo, y luego el electoral. Les sealamos que haba elecciones complementarias municipales (que se estn realizando y que ustedes desconocen porque en realidad son en tan solo 13 distritos), que haba un probable referndum de aprobacin de reforma de la constitucin y la eleccin de Jueces de Paz. Se sorprendieron, como si nosotros legislramos. El hecho es que presentamos estos 3 presupuestos. Ustedes saben cunto es el presupuesto que hemos elaborado para las elecciones de Jueces de Paz? 100 millones de soles. En el Ministerio de Economa nos comentaron que tenemos un presupuesto de contingencia para toda situacin de tan solo 45 millones de soles. Slo en una eleccin nosotros duplicamos esta cifra. Pero voy a este punto por lo siguiente: Cmo se puede hacer un presupuesto si no sabemos cuntos referndum ratificatorios tenemos el prximo ao? Uno, dos o nueve y, en realidad, no es cualquier

problema, puesto que la cifra puede ser 15 millones, como puede ser 90 millones. Este es un problema que no lo vamos a tener resuelto tal como estn puestas las normas. Un tema colateral, pero no menos importante, tiene que ver con la representacin poltica. Existe una discusin en el Congreso sobre cmo sera la representacin en el mismo Congreso. Se habla de dos cmaras: Diputados y Senadores. En la Constitucin del ao 79 los Diputados representaban a los departamentos y los Senadores representaban a las futuras regiones. Exista una disposicin transitoria que sealaba que mientras no estn constituidas las regiones, se realizara la eleccin por circunscripcin electoral nica. As fue durante toda la dcada del 80. Por qu traigo al recuerdo esto? Porque la representacin en el Congreso, en una supuesta regionalizacin, digamos con 9 unidades, tendr consecuencias en la representacin. Si se suma los congresistas actuales (ver cuadro 1), transformando la cmara nica en diputados, Lima y Callao tendra 39 representantes y las otras regiones, no menor de 8. Esto, en la llamada sistemtica electoral, denomina circunscripciones de tamao mediano y grande. Y cul es la consecuencia de circunscripciones de tamao mediano y grande? Es aquella que produce, sino se coloca una barrera mnima legal, la proliferacin de la representacin. Pero, los sistemas polticos se basan en sistemas de partidos que para estabilizarse exigen que el sistema electoral acorte el nmero de partidos, porque de lo contrario la representacin y el poder que ejercen se atomiza, sin posibilidades de recrear un sistema adecuado para las necesidades de gobernabilidad del pas. Actualmente en el pas tenemos tal cantidad de organizaciones, que en el fondo carecen de posibilidad de ejercer adecuadamente sus funciones de dilogo y debate, pero sobre todo, de representacin y ejercicio del poder. Esto, sin embargo, requiere un mayor debate y explicacin. Slo quiero terminar sealando que los temas tratados, aparentemente normativos y que pueden ser resuelto, pueden ocasionar serios problemas si no se toman en cuenta de manera seria, ya que los intereses polticos y las identidades departamentales podran superar la necesidad de regionalizar el pas.

SEGUNDA RONDA DE INTERVENCIONES COMENTARIO DE FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA (Jefe de la ONPE) Slo algo complementario en relacin al tema de la representacin poltica. En realidad, lo que hemos elegido el ao pasado son representantes ante los Gobiernos Regionales, pero no se han creado las regiones que, como hemos recordado, nacen de las fusiones departamentales. Esto es un buen ejemplo de cmo no se deben hacer las cosas, puesto que la representacin es posterior o, en todo caso, la consecuencia de la integracin y creacin de los espacios territorial y poblacional de lo que se quiere representar y donde se quiere ejercer el poder. Ac tenemos un problema que ustedes han recordado: Presidentes y Consejos Regionales que a mitad de perodo no saben qu destino tendrn luego de la creacin de las regiones. Si no se comprometen desde una mirada regional y nacional, pueden convertirse en elementos que obstaculicen el proceso, cuando deberan ser sus principales animadores. De otro lado, existen y Efran Gonzlez lo seala en forma clara las identidades departamentales, pero no con la misma fuerza las identidades provinciales. En algunos casos s, pero no necesariamente en las 194, lo que s sucede ms menos, en los 25 departamentos. Por qu voy a este punto? Porque resulta que la representacin de los actuales Gobiernos Regionales est constituido por la distribucin segn una combinacin del nivel poblacional, pero con la participacin de al menos uno por cada provincia. Si la constitucin de la provincia ha sido, en muchos casos, producto de decisiones polticas que no tienen ninguna relacin con espacios de desarrollo y centralidad econmica y social, estamos delante de un tema pendiente. Eso pasa porque los mecanismos de representacin deben ser de tal naturaleza que sean consecuencia de la totalidad de la regin, y no del departamento que lo ha integrado y menos de las provincias que tambin la integran. Entonces, si ustedes ven la composicin de los Gobiernos Regionales, vern que es resultado de un acuerdo o una negociacin de intereses polticos, por lo que tenemos ahora representantes por provincia. Si no es as, es necesaria la coherencia: los Gobiernos Regionales son elegidos como consecuencia de la existencia de limitaciones polticas administrativas a nivel de la regin. Los departamentos -y menos las provincias- no han sido ni son respuesta a la racionalidad de la regionalizacin. Se ha puesto la carreta delante de los bueyes, la tarea es no reproducir ms esta figura.