Desafios de La Gobernabilidad Democratica

DESAFOS DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
Reformas poltico-institucionales y movimientos sociales en la regin andina

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Correccin de textos: Sara MaLcos
Diagramacin: Silvana Iizarbc
Diseo de portada: Cino Bcccrra
Cuidado de edicin: Odn dcl Pozo
Prohibida la reproduccin total o parcial de las caractersticas grcas de este libro
por cualquier medio sin permiso de los editores.
Tanaka, Martn, ed.
Desafos de la gobernabilidad democrtica. Reformas poltico-institucionales y movimientos
sociales en la regin andina / Martn Tanaka y Francine Jcome, eds. Lima, IEP; IDRC-CRDI;
INVESP, 2010 (Amrica Problema, 29)
GOBERNABILIDAD; MOVIMIENTOS SOCIALES; REFORMA POLTICA; REFORMA
CONSTITUCIONAL; DESCENTRALIZACIN; REFORMA ELECTORAL; MOVIMIENTOS
INDGENAS; PROTESTAS SOCIALES; DEMOCRACIA; REGIN ANDINA
W/02.04.01/A/29
Serie: Amrica Problema 29
La investigacin presentada en esta publicacin es el resultado de un proyecto nanciado
por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (www.idrc.ca)
NDICE
PrcscN1tciN
Martn Tanaka ....................................................................................................... 0
PRIMFRA PARTF: RFFORMAS POITICO-INSTITUCIONAIFS
l. Bolivia: cl azaroso camino dc la rcorma polLica
Fernando Mayorga ...................................................................................... l5
2. Rcorma insLiLucional cn Colombia: cl va crucis por cl cquilibrio
cnLrc la gobcrnabilidad y la rcprcscnLacin (l00l-2006)
Mnica Pachn .............................................................................................47
3. Cobcrnabilidad dcmocraLica y rcormas insLiLucionalcs
y polLicas cn Fcuador
Simn Pachano ............................................................................................ 70
4. Rcgimcn polLico, improvisacioncs insLiLucionalcs y gobcrnabilidad
dcmocraLica cn Pcr
Romeo Grompone y Rodrigo Barrenechea .................................................. ll3
5. Ia Vcnczucla dc la V Rcpblica: la rcorma polLica y sus implicacioncs
insLiLucionalcs
Ricardo Combellas ..................................................................................... l40
SFCUNDA PARTF: MOVIMIFNTOS SOCIAIFS
6. MovimicnLos socialcs cn Bolivia. Accin colccLiva
y dcmocracia cn Licmpos dc cambio (l000-2000)
Eduardo Crdova ....................................................................................... l75
7. Dcmocracia, gobcrnabilidad y movimicnLos socialcs cn Colombia:
l000-2006
Marcela Velasco ......................................................................................... 2l3
S. MovimicnLos socialcs y proccsos consLiLuycnLcs cn Fcuador
Carlos de la Torre ...................................................................................... 245
0. Fl ascdio dcsdc los margcncs: cnLrc la mulLiplicidad dc conicLos localcs
y la lcnLa ormacin dc nucvos movimicnLos socialcs cn Pcr
Mara Isabel Remy S. ................................................................................ 277
l0. MovimicnLos socialcs cn Vcnczucla: la dcmanda cs por mas dcmocracia
Deborah Van Berkel .................................................................................. 3l3
TFRCFRA PARTF: VISIONFS COMPARADAS
ll. FnLrc la dcmocracia cliLisLa y los pcrsonalismos auLoriLarios: rcormas
insLiLucionalcs y gobcrnabilidad dcmocraLica cn la rcgin andina
Martn Tanaka y Sofa Vera ....................................................................... 330
l2. MovimicnLos socialcs, dcmocracia y rcormas cn la rcgin andina
Francine Jcome ........................................................................................ 365
l3. Ia rcgin andina y cl conLcxLo hcmiscrico, o dc cmo consLruir rcgin
cn Licmpos LurbulcnLos
Ana Mara Bejarano y Daniella Levy-Pinto ............................................... 3S0
Sosrc ios tu1orcs ........................................................................................ 435
PRESENTACIN
MARTN TANAKA
1

Ios tr1cuios rcuNibos cN cs1c iisro son cl rcsulLado dc las invcsLigacio-
ncs dcsarrolladas cn cl marco dcl proyccLo Cobcrnabilidad dcmocraLica cn la
rcgin andina, quc sc propuso analizar las rcormas polLico-insLiLucionalcs
y cl papcl quc jugaron los movimicnLos socialcs cn Bolivia, Colombia, Fcua-
dor, Pcr y Vcnczucla cnLrc los aos l0S0 y 200S. ParLimos dc la conviccin
dc la cxisLcncia dc imporLanLcs dinamicas y paLroncs, as como problcmas y
dcsaos, comuncs cn los pascs andinos, aunquc por supucsLo con dicrcnLcs
inLcnsidadcs y pcculiaridadcs nacionalcs. Ia ncccsidad dc poncr cn pcrspcc-
Liva comparada un inLcnso proccso dc rcormas polLicas y dc movilizacin
social moLiv cl proyccLo dc invcsLigacin cuyos rcsulLados prcscnLamos cn
csLc volumcn.
Fl punLo dc parLida uc la consLaLacin dc quc la rcgin andina cs una dc
las subrcgioncs mas incsLablcs y conicLivas dc Amcrica IaLina. Ia hipLcsis
quc uLilizamos cn csLc proyccLo cs quc cn los lLimos aos ha habido signi-
caLivas rcormas insLiLucionalcs con grandcs consccucncias, quc han logrado
margcncs imporLanLcs dc apcrLura polLica, abricndo cspacios para la parLici-
pacin dc la socicdad civil quc los movimicnLos socialcs han aprovcchado para
haccr scnLir sus dcmandas. Sin cmbargo, cl aporLc dcmocraLizador dc csLos
movimicnLos sc ha visLo limiLado por la naLuralcza dc las rcormas: dcsordcna-
da, parcial, conLradicLoria c inLcrrumpida, dirigida por criLcrios a corLo plazo,
sin basarsc cn una discusin sucicnLcmcnLc amplia o sin Lomar cn considc-
racin analisis acadcmicos scrios y comparaLivos. FsLc proyccLo cnLonccs sc
propuso gcncrar conocimicnLos acadcmicos slidos cn csLos Lcmas, crucialcs
l. Con la colaboracin dc Soa Vcra.
Martn Tanaka 10
para la gobcrnabilidad dcmocraLica cn los pascs andinos, para lo cual arLicul
una rcd dc invcsLigadorcs nacionalcs vinculados a insLiLucioncs dc rcconocido
prcsLigio cn cada uno dc los pascs.
FsLos LcxLos son cl rcsulLado nal dc un proyccLo quc involucr dirccLa-
mcnLc a Lrccc invcsLigadorcs dc los cinco pascs andinos, cuya coordinacin
rccay cn MarLn Tanaka, dcl InsLiLuLo dc FsLudios Pcruanos (IFP), y Francinc
1acomc, dcl InsLiLuLo Vcnczolano dc FsLudios Socialcs y PolLicos (INVFSP),
con la asisLcncia dc Soa Vcra. FsLc proyccLo conL con cl nanciamicnLo y
apoyo dcl InLcrnaLional DcvclopmcnL Rcscarch CcnLrc (IDRC, CcnLro InLcrna-
cional dc InvcsLigacioncs para cl Dcsarrollo) dc Canada. Una primcra aproxi-
macin a csLos Lcmas rcuni al cquipo dc invcsLigacin cn Iima, cn junio dcl
2007, primcras vcrsioncs dc los Lrabajos aqu rcunidos sc prcscnLaron cn cl
Congrcso IaLinoamcricano y Caribco dc Cicncias Socialcs cn Flacso QuiLo, cn
ocLubrc dcl mismo ao. Fl cquipo sc rcuni nucvamcnLc cn cbrcro dcl 200S
cn Caracas, para acLualizar y anar sus conclusioncs, cuyas vcrsioncs nalcs
ucron dcbaLidas cn un scminario rcalizado cn Iima, cn ocLubrc, cn cl InsLiLu-
Lo dc FsLudios Pcruanos. Ia cambianLc coyunLura polLica dc nucsLros pascs
oblig a haccr consLanLcs acLualizacioncs a los Lrabajos, lo quc cxplica un largo
proccso dc cdicin, pcro ncccsario dada la naLuralcza dc la polLica cn los pa-
scs andinos, cuyo Licmpo parccc habcrsc acclcrado cn los lLimos aos.
FsLc libro rcnc Lrccc conLribucioncs, quc analizan cinco casos nacionalcs
y dos grandcs cjcs LcmaLicos: las rcormas polLico-insLiLucionalcs y cl papcl dc
los movimicnLos socialcs. Fn Bolivia, cl Lrabajo dc Fduardo Crdova ilusLra los
cambios quc han surido los movimicnLos socialcs a lo largo dc casi Lrcs dcca-
das y planLca los rcLos acLualcs quc aronLan, al cnconLrarsc anLc un gobicrno
quc insLiLucionaliza la parLicipacin dc la socicdad civil. Por su parLc, Fcrnan-
do Mayorga analiza cl proccso dc proundizacin dc la dcmocracia a Lravcs dc
rcormas dc ampliacin dc la parLicipacin polLica y dc cicrLos aspccLos dc la
dcsccnLralizacin, pcro llama la aLcncin sobrc cl pcligro dc una dinamica pol-
Lica conicLiva producLo dc un proccso consLiLucional muy accidcnLado.
Fn Fcuador, Carlos dc la Torrc analiza cl impacLo dc los movimicnLos so-
cialcs cn cl proccso consLiLuycnLc dc l00S y conLrasLa la prcpondcrancia quc
Luvicron con la siLuacin acLual, cn la quc sc hallan limiLados anLc cl csLilo y la
oricnLacin dcl gobicrno dc Raacl Corrca. Por su lado, Simn Pachano analiza
las limiLacioncs dc las numcrosas rcormas consLiLucionalcs quc sc han impul-
sado dcsdc la ConsLiLucin dc l070 y llama la aLcncin sobrc las consccucncias
nocivas quc ha Lcnido para la gobcrnabilidad dcmocraLica la consLanLc alLc-
racin dc las rcglas dc jucgo polLico. Fn Colombia, Marccla Vclasco analiza
los cpisodios dc proLcsLa como una rcspucsLa a la inopcrancia dcl FsLado y
al aumcnLo dc las capacidadcs dc movilizacin dc los ciudadanos, mcdianLc
un analisis cuanLiLaLivo dc la rccucncia con quc las dicrcnLcs organizacioncs
socialcs parLicipan cn accioncs dc proLcsLa y cl Lipo dc accioncs colccLivas cn
Presentacin 11
las quc Loman parLc, bajo gobicrnos dc dicrcnLc Lipo. Mnica Pachn sca-
la algunas dc las consccucncias no inLcncionalcs quc Luvo la ConsLiLucin dc
l00l, y csLudia la ragmcnLacin, cl parLicularismo polLico y la pcncLracin
dc acLorcs cxLrasisLcmicos cn cl mundo polLico, y planLca quc a pcsar dc la
inccrLidumbrc sobrc cl dcvcnir dc la prcsidcncia dc Uribc, los lLimos avanccs
cn rcormas polLicas podran csLar abonando a la consolidacin dc los pcsos y
conLrapcsos cn cl sisLcma polLico colombiano.
Fn Vcnczucla, Dcborah Van Bcrkcl analiza cmo los movimicnLos socialcs
cn Vcnczucla han aLravcsado dicrcnLcs momcnLos, con la consolidacin dc
las cxprcsioncs organizadas dc ucrLc crLica a los parLidos y dc rcclamos por
una mayor auLonoma y parLicipacin a nalcs dc la dccada dcl ochcnLa, cl
aumcnLo dc la proLcsLa cn un csccnario mulLiparLidisLa cn los aos novcnLa,
y una prounda conronLacin social bajo cl gobicrno dc Hugo Chavcz. Ricar-
do Combcllas, por su lado, hacc un rccorrido por las rcormas insLiLucionalcs
dcsdc la crisis dc la dcmocracia parLidaria cn Vcnczucla, quc aLiz las dcman-
das por un sisLcma rcprcscnLaLivo mas cccLivo y cxiblc, hasLa la cmcrgcncia
dcl lidcrazgo pcrsonalisLa dc Hugo Chavcz, quc promovi un proccso consLi-
LuycnLc muy conLrovcrsial. Concluyc analizando las rccicnLcs modicacioncs
insLiLucionalcs dc la rcvolucin bolivariana, quc habra accnLuado cl conLrol
hcgcmnico dc la prcsidcncia sobrc los podcrcs dcl FsLado y promovido cicrLas
rcsLriccioncs a las libcrLadcs civilcs. Fn Pcr, Mara Isabcl Rcmy dcscribc dos
campos dc accin colccLiva con dicrcnLcs rcpcrLorios y acLorcs socialcs: uno
dc oposicin a las grandcs invcrsioncs dc cmprcsas Lrasnacionalcs por parLc
dc organizacioncs socialcs muy divcrsas, y oLro dc dccnsa dc la dcmocracia
y los dcrcchos humanos quc uc muy inLcnso con la crisis dcl ujimorismo,
pcro quc Lambicn csLa prcscnLc hoy, ponicndo cn cucsLin los lmiLcs dc la
dcmocracia rcalmcnLc cxisLcnLc cn cl pas. Dc oLro lado, Romco Cromponc y
Rodrigo Barrcncchca analizan la dcbilidad dcl sisLcma dc parLidos y cl csLilo
dc conduccin prcsidcncial para cnLcndcr por quc las iniciaLivas dc rcorma
insLiLucional cn Pcr suclcn scr improvisadas y condcnadas a Lcncr vigcncia
solo cn cl corLo plazo.
Fl libro incluyc Lrcs csLudios comparaLivos quc csLudian LcmaLicas Lras-
vcrsalcs a la dcmocracia cn los pascs andinos. Fl dc Francinc 1acomc analiza
los momcnLos quc han aLravcsado los movimicnLos socialcs cn los pascs an-
dinos, armando quc cn una primcra cLapa sc caracLcrizan por un proccso dc
rccomposicin dcspucs dc la crisis dcl modclo cconmico csLaLisLa, y cn una
scgunda por la acumulacin dc las capacidadcs propias para incidir cn los pro-
ccsos dc rcorma polLica, con nucvas ormas dc accin colccLiva y conLcnidos
discursivos, csLa vcz mas prcocupados por la dccnsa dc los rccursos naLuralcs
y cl rcconocimicnLo dc la divcrsidad socioculLural dc la socicdad cn cl FsLado,
cnLrc oLros Lcmas. MarLn Tanaka y Soa Vcra analizan las rcormas polLico-
insLiLucionalcs cn la rcgin, y disLingucn dos grandcs olas rcormisLas: una
Martn Tanaka 12
primcra marcada por inLcnLos dc dcmocraLizar los sisLcmas polLicos cncabc-
zados por los acLorcs principalcs dc los sisLcmas dc parLidos cucsLionados, y
una scgunda cn la quc son nucvos acLorcs cmcrgcnLcs los quc cncabczan los
cambios, pcro con cl propsiLo dc rcundar cl ordcn polLico bajo su hcgcmo-
na. Por lLimo, Ana Mara Bcjarano y Daniclla Icvy-PinLo rccxionan sobrc
cl lugar dc los pascs dc la rcgin andina cn cl marco dc las rclacioncs inLcr-
nacionalcs dcnLro dcl hcmiscrio. FspcccamcnLc analizan las rclacioncs dc
los pascs andinos con las organizacioncs inLcramcricanas quc sc ocupan dc la
promocin dc la dcmocracia cn la rcgin y con acLorcs hcgcmnicos, como los
FsLados Unidos, quc cumplcn un papcl ccnLral cn la dcnicin dc la agcnda dc
la cncrga, la scguridad y cl narcoLraco cn la rcgin, quc inuycn cn la gobcr-
nabilidad dcmocraLica dc nucsLros pascs.
* * * * *
Ios cdiLorcs qucrcmos agradcccr a Lodos los invcsLigadorcs c insLiLucio-
ncs quc parLiciparon cnLusiasLamcnLc cn csLc proyccLo, quc hicicron posiblc
csLc volumcn, Lambicn la pcrmancnLc ayuda y acompaamicnLo dcl IDRC, a
Lravcs dc Markus CoLLsbachcr y Fyra FdingLon. Fspcramos habcr conLribuido
a cnLcndcr mcjor los Lcmas quc nos prcocupan, a scalar algunas pisLas quc
oricnLcn la accin, y a consLruir una comunidad rcgional dc invcsLigadorcs quc
manLcnga una pcrspccLiva comparada dc analisis, muy ncccsaria dada la naLu-
ralcza dc los dcsaos quc cnrcnLamos.
PRIMERA PARTE
REFORMAS POLTICO-INSTITUCIONALES
Bolivia:
el azaroso camino de la reforma poltica
1
FERNANDO MAYORGA
It rcrorrt roi1ict cN Boiivit pucdc scr comprcndida como un proccso
dc ampliacin de la democracia a Lravcs dc la implcmcnLacin dc una scric dc
cambios insLiLucionalcs dirigidos a orLalcccr la rcprcscnLacin polLica y la
parLicipacin ciudadana. Sin cmbargo, sus cccLos son conLradicLorios porquc
su implcmcnLacin no pcrmiLi supcrar la crisis polLica quc, dcsdc principios
dc csLa dccada, sc Lransorm cn una crisis csLaLal quc cxigi insLaurar nucvas
rclacioncs cnLrc FsLado, cconoma, polLica y socicdad.
Fl proccso dc rcorma comcnz a ncs dc los aos ochcnLa cncarando
Larcas pcndicnLcs dc la Lransicin dcmocraLica iniciada cn l9S2, sc orLalcci
con la implcmcnLacin dc dos rcormas consLiLucionalcs parcialcs cn cl lapso
dc dicz aos (l994 y 2004) y, cn cncro dcl 2009, adquiri nucvos bros con la
aprobacin dc una nucva ConsLiLucin quc cicrra cl proccso consLiLuycnLc in-
augurado al inujo dcl movimicnLo indgcna. FsLc proccso sc dcsplcg cn tres
momentos quc corrcspondcn a ascs cn la conguracin dcl sisLcma dc parLidos
y cn cl Lipo dc rclacioncs cnLrc la polLica insLiLucional y la polLica cn las ca-
llcs, csLo cs, cnLrc parLidos y movimicnLos socialcs dc divcrsa ndolc.
Fl primer momento sc siLa a principios dc la dccada dcl novcnLa y sc dc-
sarrolla cn cl Lranscurso dc un ciclo dc csLabilidad cn cl sisLcma dc parLidos
quc corrcspondc a la dcnominada dcmocracia pacLada y a cinco gobicrnos dc
coalicin cnLrc l9S5 y 2003. Ia dcmocracia pacLada Luvo cl proLagonismo dc
Lrcs ucrzas Lradicionalcs: cl MovimicnLo NacionalisLa Rcvolucionario (MNR),
la Accin DcmocraLica NacionalisLa (ADN) y cl MovimicnLo dc Izquicrda Rc-
volucionaria (MIR), y cl apoyo dc dos parLidos ncopopulisLas: Concicncia dc
l. FsLc arLculo uc concluido cl 3 dc mayo dcl 2009.
1
Fernando Mayorga 16
PaLria (Condcpa) y Unidad Cvica Solidaridad (UCS), dcnoLando la capacidad
arLiculadora dc un modclo csLaLal ascnLado cn la dcmocracia rcprcscnLaLiva
y una polLica cconmica dc corLc ncolibcral quc provoc cl dcbiliLamicnLo dc
los sindicaLos y circunscribi la Loma dc dccisioncs cn los ambiLos dc la polLica
insLiLucional.
Fl segundo momento csLa signado por la crisis polLica. Fl csqucma dc dc-
mocracia pacLada cmpcz a scr cucsLionado a parLir dcl 2000 mcdianLc pro-
LcsLas popularcs conLra cl ncolibcralismo y los parLidos Lradicionalcs, con un
ucrLc proLagonismo dcl movimicnLo campcsino c indgcna y dc los sccLorcs
urbanos popularcs. Ia csLabilidad dio paso a una crisis dc gobcrnabilidad quc
provoc la cada dcl gobicrno dc Sanchcz dc Iozada cn ocLubrc dcl 2003, dcs-
pucs dc quincc mcscs dc gcsLin, por cccLo dc una rcvuclLa popular. Fn apcgo a
la norma sc produjo la succsin consLiLucional y cl ViccprcsidcnLc sc hizo cargo
dcl gobicrno, pcro la crisis sigui su curso provocando su rcnuncia cn junio dcl
2004 y, nalmcnLc, cl adclanLamicnLo dc clcccioncs gcncralcs para dicicmbrc
dcl 2005 mcrccd a un amplio acucrdo polLico. A la prcsin dc los movimicnLos
socialcs dc raigambrc campcsina c indgcna quc cnarbolaban la dcmanda dc
una Asamblca ConsLiLuycnLc y dc la nacionalizacin dc los hidrocarburos, sc
sum la cmcrgcncia dc movimicnLos cvicos rcgionalcs rcivindicando la dcs-
ccnLralizacin polLica, bajo una propucsLa dc auLonomas dcparLamcnLalcs.
Ias clcccioncs gcncralcs dcl 2002 ya haban cxprcsado csLas muLacioncs dis-
cursivas porquc sc produjo una rccomposicin cn cl sisLcma dc parLidos bajo cl
signo dc la polarizacin polLica a parLir dc la prcscncia dc ucrzas oposiLoras,
cnLrc las quc sobrcsalan cl MovimicnLo Al Socialismo (MAS) y cl MovimicnLo
Indgcna PachakuLi (MIP), parLidos dc raigambrc campcsina c indgcna.
Fl tercer momento sc inaugura cn dicicmbrc dcl 2005 con la vicLoria dcl
MAS y cl arribo dc Fvo Moralcs a la prcsidcncia dc la Rcpblica con una incdiLa
mayora absoluLa cn las urnas. Ios rcsulLados clccLoralcs provocaron una nuc-
va rcnovacin cn cl sisLcma dc parLidos y, dc mancra simulLanca, sc cligicron
auLoridadcs dcparLamcnLalcs (prcccLos) mcdianLc cl voLo ciudadano con con-
sccucncias dccisivas para las rclacioncs cnLrc cl ocialismo y la oposicin cn
Lorno al clivaje rcgional. Ia rcorma polLica pas a scr parLc dc un proccso mas
amplio dc Lransormacioncs promovidas por cl parLido dc gobicrno. Ia gcsLin
gubcrnamcnLal dcl MAS sc dcsplcg con la impronLa dcl nacionalismo y dcl
indigcnismo: por una parLc, mcdianLc una polLica dc nacionalizacin dc los
rccursos naLuralcs quc rcplanLc las rclacioncs cnLrc cl FsLado y las cmprcsas
cxLranjcras como rcspucsLa al ncolibcralismo y, por oLra, a Lravcs dc un pro-
yccLo dc rcorma consLiLucional quc sc rcsumi cn un modclo dc FsLado plu-
rinacional quc cnaLiza los dcrcchos colccLivos dc los pucblos indgcnas y las
comunidadcs campcsinas. RcspccLo dc la nacionalizacin dc los hidrocarburos
no cxisLicron discrcpancias ni oposicin, cn cambio, scrias divcrgcncias sobrc
la rcorma csLaLal dcnicron un curso accidcnLado dcl proccso consLiLuycnLc.
1 / Bolivia: el azaroso camino de la reforma poltica 17
Ia rcorma csLaLal mcdianLc una Asamblca ConsLiLuycnLc marc la agcn-
da polLica a parLir dcl 2006. Sin cmbargo, csLc cnclavc Lcrmin cn un virLual
racaso porquc la bancada ocialisLa aprob una propucsLa dc nucva ConsLi-
Lucin sin conccrLar con la oposicin y violando las normas dc su rcglamcn-
Lo inLcrno. Ia aprobacin dc una propucsLa quc rcconoca varios nivclcs dc
auLonoma LcrriLorial (privilcgiando la auLonoma indgcna y mcnoscabando
la auLonoma dcparLamcnLal) provoc la rcalizacin dc rccrcndos cn cuaLro
dcparLamcnLos (SanLa Cruz, Tarija, Bcni y Pando) para aprobar csLaLuLos auLo-
nmicos, carcnLcs dc lcgalidad pcro con dccidido apoyo rcgional. Ios inLcnLos
dc rcsolvcr csLc impassc mcdianLc un acucrdo polLico para compaLibilizar
csLas propucsLas racasaron succsivamcnLc y cl rcsulLado uc una mayor pola-
rizacin polLica, la cxaccrbacin dc las racLuras cLnicas y rcgionalcs cn la so-
cicdad y cl agravamicnLo dc la pugna cnLrc cl gobicrno ccnLral y los prcccLos.
Fn agosLo dcl 200S, csa pugna inLcnL scr rcsuclLa con la convocaLoria a un
rccrcndo sobrc la rcvocaLoria dc mandaLo dcl PrcsidcnLc y los prcccLos, quc
raLic a Fvo Moralcs con 67 dc los voLos, pcro Lambicn a cuaLro prcccLos
oposiLorcs quc, un mcs dcspucs, promovicron gravcs proLcsLas cn sus rcgio-
ncs quc dcrivaron cn una crisis polLica quc cxigi la mcdiacin dc la Unin dc
Nacioncs Suramcricanas (Unasur). FinalmcnLc, mcrccd a un acucrdo congrcsal
sc inLrodujcron varios cambios cn la propucsLa ocialisLa dc ConsLiLucin y sc
convoc a rccrcndo consLiLuycnLc para aprobar la nucva carLa magna.
Fl analisis gcncral dcl proccso dc rcorma polLica conLcmpla dos accLas
dc la rclacin cnLrc cl FsLado, cl sisLcma polLico y la socicdad: rcprcscnLacin
y parLicipacin. Ia primcra accLa Licnc quc vcr con la capacidad dcl sisLcma
dc rcprcscnLacin polLica para cxprcsar la divcrsidad dc inLcrcscs, dcmandas
c idcnLidadcs dc la socicdad, o sca, si rcprcscnLa la dicrcncia.
2
Ia scgunda
sc rccrc a la vigcncia y ccacia dc normas c insLiLucioncs quc promucvcn
la parLicipacin ciudadana cn cl proccso dc dccisin y cn la gcsLin pblica.
FsLc analisis considcra cl papcl dc los proLagonisLas pucsLo quc, cn Lcrminos
gcncralcs, las rcormas polLicas c insLiLucionalcs pucdcn scr impulsadas por
prcsioncs colccLivas dcsdc abajo (los grupos anLcs cxcluidos) o por calculos
csLraLcgicos dcsdc arriba (los ldcrcs y gobcrnanLcs ya cxisLcnLcs).
3
Fn cl caso
boliviano, csLos impulsos adquiricron divcrsos maLiccs como consccucncia dc
modicacioncs cn la composicin dcl sisLcma dc parLidos y cn las rclacioncs
cnLrc las organizacioncs polLicas y los movimicnLos socialcs.
Fn la dccada dcl novcnLa, las rcormas ucron promovidas por los par-
Lidos y sin la parLicipacin dc acLorcs socialcs, como los inuycnLcs sindica-
Los obrcros dcbiliLados por las mcdidas dc ajusLc csLrucLural. Ia ormacin dc
2. Al rcspccLo, vcr BucnavcnLura dc Sousa SanLos (2005).
3. Fn 1oscp Colomcr (200l).
Fernando Mayorga 18
gobicrnos dc coalicin mcdianLc pacLos rcorz la ccnLralidad dcl sisLcma dc
parLidos, por cso, las ncgociacioncs ucron cncaradas cn cumbrcs cnLrc jccs
polLicos, quc sc Lradujcron cn acucrdos parlamcnLarios cnLrc cl ocialismo y
la oposicin para pcrcccionar las normas clccLoralcs y cnrcnLar una rcorma
consLiLucional parcial con cnasis cn los aspccLos polLicos.
Fn cambio, las rcormas aprobadas cn 2004 rcspondicron a la prcsin dc
las organizacioncs socialcs, sobrc Lodo dcl movimicnLo campcsino c indgcna,
y ucron sccundadas por parLidos quc no parLiciparon cn la dcmocracia pacLa-
da, cnLrc los quc sobrcsala cl MAS. Ios cambios pucdcn cnLcndcrsc como una
rcspucsLa a la crisis dc rcprcscnLacin polLica y, por cllo, ucron incorporadas
cn la ConsLiLucin mcdianLc una rcorma parcial insLiLucioncs dc la dc-
mocracia parLicipaLiva, como cl rccrcndo, la iniciaLiva lcgislaLiva ciudadana y
la Asamblca ConsLiLuycnLc, pucsLo quc cl ParlamcnLo dcj dc scr cl csccnario
dcLcrminanLc dcl proccso polLico dc dccisin.
A dicrcncia dc las anLcriorcs cLapas, cn cl Lcrccr momcnLo no sc orm
una coalicin polLica con capacidad hcgcmnica ni sc orj un proyccLo dc
rcorma comparLido por la mayora dc las ucrzas polLicas. Ios parLidos sc
somcLicron a la prcsin dc acLorcs socialcs con inLcrcscs conLrapucsLos y las
rclacioncs cnLrc cl gobicrno ccnLral y varias rcgioncs prcscnLaron una dina-
mica conicLiva quc Lorn mas complcjo cl proccso polLico porquc la mayora
dc los prcccLos no rcsponda a las dirccLriccs dc los parLidos parlamcnLarios.
Por cllo, cl curso dcl proccso consLiLuycnLc uc muy accidcnLado pucsLo quc
no cxisLi conscnso sobrc cl conLcnido dc la nucva ConsLiLucin y las divcr-
gcncias sc LrasunLaron cn una dispuLa cnLrc cl MAS, quc conLaba con cl apoyo
dcl movimicnLo campcsino c indgcna, y una oposicin dispcrsa quc acLu a
Lravcs dc parLidos parlamcnLarios, prcccLos y movimicnLos cvicos dc caracLcr
rcgional.
1. El sentido de la democracia
Ahora bicn, quc modicacioncs sc han producido cn cl scnLido dc la dcmo-
cracia` Dcsdc la inauguracin dc la dcmocracia pacLada cn l9S5 y hasLa la
crisis polLica dc ocLubrc dcl 2003, la dcmocracia rcprcscnLaLiva ccnLrada cn
parLidos polLicos uc cl rasgo dominanLc dcl uncionamicnLo dcl sisLcma po-
lLico y cl susLraLo dc un rcgimcn prcsidcncialisLa hbrido o parlamcnLarizado
4

quc cra rcsulLado dc la mcdiacin congrcsal cn la clcccin prcsidcncial, dcbido
a la auscncia dc vcnccdorcs con mayora absoluLa cn las urnas. Ios parLidos
canalizaban las dcmandas socialcs y cl proccso dc dccisin csLaba circunscriLo
a las inLcraccioncs cnLrc los podcrcs FjccuLivo y IcgislaLivo.
4. Al rcspccLo, vcr 1orgc IazarLc (2005) y Rcnc AnLonio Mayorga (2002).
Dcspucs dc la cada dcl gobicrno, cn ocLubrc dcl 2003,
5
sc aprobaron mo-
dicacioncs consLiLucionalcs con la incorporacin dc insLiLucioncs dc dcmo-
cracia parLicipaLiva y la apcrLura dc la compcLcncia clccLoral a agrupacioncs
ciudadanas y pucblos indgcnas, qucbrando la cxclusividad parLidisLa cn la
rcprcscnLacin polLica. Fl primcr rccrcndo sc rcaliz cn abril dcl 2004 para
dcnir la polLica sobrc hidrocarburos y, a ncs dc csc ao, las agrupacioncs
ciudadanas Luvicron su bauLizo cn comicios municipalcs. A la prcscncia dc
nucvas modalidadcs organizaLivas cn la compcLcncia clccLoral y dc novcdosas
pauLas dc parLicipacin ciudadana, sc sum la incdiLa clcccin dc prcccLos
mcdianLc cl voLo ciudadano, cn dicicmbrc dcl 2005, dando inicio dc acLo a la
dcsccnLralizacin polLica. Ia dcmocracia parLicipaLiva adquiri nucvos bros
cn julio dcl 2006 con la rcalizacin dc un rccrcndo nacional sobrc auLono-
mas dcparLamcnLalcs, dc mancra simulLanca a las clcccioncs para conormar
la Asamblca ConsLiLuycnLc, convocada para cncarar una rcorma LoLal dc la
ConsLiLucin.
Fn la Asamblca ConsLiLuycnLc sc planLcaron nucvas rcglas para ampliar la
rcprcscnLacin y la parLicipacin. Fl proyccLo dc una nucva ConsLiLucin uc
aprobado cn dicicmbrc dcl 2007 dc mancra unilaLcral por la bancada ocialis-
La cn mcdio dc gravcs conicLos y uc cucsLionado por la oposicin polLica y
rcgional. No obsLanLc, anLcs dc su aprobacin dcniLiva cn un rccrcndo dc
salida rcalizado cn cncro dcl 2009, la oposicin parlamcnLaria consigui mo-
dicar varios arLculos dcl proyccLo ocialisLa. Al margcn dc las vicisiLudcs dcl
proccso consLiLuycnLc, inLcrcsa rcsalLar las nucvas modalidadcs dc cjcrcicio
dc la dcmocracia quc conLicnc cl nucvo LcxLo consLiLucional. Por una parLc, la
clcccin prcsidcncial dirccLa y la rcvocaLoria dc mandaLo, quc incrcmcnLan la
ccacia dcl voLo ciudadano porquc sc climina la mcdiacin parlamcnLaria cn la
clcccin prcsidcncial. Fn csa vcLa, Lambicn sc incluyc la rcclcccin prcsidcncial
inmcdiaLa por un pcriodo consLiLucional. Dcsdc oLra pcrspccLiva, sc incorpora
la nocin dc dcmocracia comuniLaria con cl rcconocimicnLo dc normas y pro-
ccdimicnLos propios para la clcccin dc rcprcscnLanLcs dc los pucblos indgc-
nas pcro sin ncgar cl principio libcral dcl voLo individual.
As, la dcmocracia rcprcscnLaLiva sc modica con la climinacin dc la aLri-
bucin congrcsal dc clcgir PrcsidcnLc cn scgunda vuclLa, la dcmocracia parLi-
cipaLiva sc orLalccc con la rcvocaLoria dc mandaLo por voLacin y, nalmcnLc,
sc inLroduccn pauLas dc dcmocracia comuniLaria subordinadas a las rcglas dc
la dcmocracia rcprcscnLaLiva. Dc csLa mancra, cl cjcrcicio dc la dcmocracia
abarca una divcrsidad dc proccdimicnLos prcsLando aLcncin a la lcgiLimidad
polLica mas quc a la ccacia insLiLucional.
5. Fl auLor sc rccrc a la cada dcl gobicrno dc Conzalo Sanchcz dc Iozada, dcspucs dc la cual
su viccprcsidcnLc, Carlos Mcsa, asumc la Prcsidcncia.
Fernando Mayorga 20
2. Proceso de reformas entre 1990-2009: avances y limitaciones
Ia rcorma polLica adquiri divcrsos maLiccs cn Lrcs momcnLos quc corrcs-
pondcn a ascs cn cl sisLcma dc parLidos y a divcrsas modalidadcs dc rclacin
cnLrc parLidos polLicos y movimicnLos socialcs.
2.1 Primera ampliacin: democracia pactada y reforma
desde arriba
Fl primcr conjunLo dc modicacioncs polLico-insLiLucionalcs sc aprob cn cl
marco dc la dcmocracia pacLada cn un pcriodo dc csLabilidad cn cl unciona-
micnLo dcl sisLcma dc parLidos. Ia dcmocracia pacLada csLuvo vigcnLc du-
ranLc casi dos dccadas y sc caracLcriz por la conormacin dc cinco gobicrnos
dc coalicin mcdianLc acucrdos parLidisLas.
6
DuranLc csLa asc, la polLica sc
manicsL bajo divcrsas modalidadcs dc inLcraccin parLidisLa quc Luvicron
como caracLcrsLica ccnLral la ormacin dc coalicioncs parlamcnLarias y/o dc
gobicrno con proLagonismo dc parLidos Lradicionalcs para rcsolvcr cl ac-
ccso a la LiLularidad dcl podcr polLico y scnLar las bascs dc un csqucma dc
gobcrnabilidad capaz dc garanLizar la csLabilidad polLica y la ccacia cn cl pro-
ccso dc dccisin. HasLa ncs dc los aos novcnLa, la polLica sc conccnLr cn cl
sisLcma dc parLidos y la dinamica ocialismo / oposicin cn la arcna parlamcn-
Laria, y si bicn los pacLos quc dicron origcn a las coalicioncs gubcrnamcnLalcs
propiciaron csLabilidad gubcrnamcnLal, las rcspucsLas a las dcmandas socialcs
mcdianLc rcormas ucron cl rcsulLado dc acucrdos polLicos quc congrcgaron
a las coalicioncs ocialisLas y ucrzas parlamcnLarias oposiLoras, c, inclusivc,
a organizacioncs dc la socicdad civil mcdianLc mcsas dc dialogo. Fs dccir, la
dcmocracia pacLada no sc limiL al jucgo csLraLcgico cnLrc parLidos polLicos
ni uc solamcnLc un insLrumcnLo dc acccso y pcrmancncia cn cl podcr, Lam-
bicn propici una scric dc rcormas a parLir dc divcrsos acLos dc conccrLacin
con marcado proLagonismo dcl sisLcma dc parLidos.
Ios pacLos ucron rcsulLado indirccLo dc la vigcncia dc una rcgla consLiLu-
cional quc csLablcca la clcccin dcl PrcsidcnLc y ViccprcsidcnLc cn cl Congrc-
so, cn caso dc no cxisLir un vcnccdor cn las urnas con mayora absoluLa. OLras
normas dc caracLcr clccLoral apunLalaron csLa conducLa al rcducir cl nmcro dc
parLidos para simplicar las alLcrnaLivas dc pacLo mcdianLc la inLroduccin dc
rcquisiLos y sancioncs quc lograron csLablcccr un nmcro promcdio dc cinco
6. Paz FsLcnssoro dcl MNR cnLrc l9S5-l9S9, con apoyo congrcsal dc ADN, Paz Zamora dcl
MIR, cnLrc l9S9-l993, cn coalicin con ADN, Sanchcz dc Iozada dcl MNR, cnLrc l993-l997,
cn coalicin con UCS y MBI, Banzcr Suarcz-1orgc Quiroga dc ADN, cnLrc l997-2002, cn
coalicin con MIR, UCS y Condcpa, y Sanchcz dc Iozada dcl MNR, cnLrc 2002-2003, cn coa-
licin con cl MIR y la NFR.
parLidos rclcvanLcs. Por cccLo dc csLas modicacioncs, cl sisLcma dc parLidos
adquiri como rasgo dominanLc un caracLcr mulLiparLidisLa modcrado. Dc dicz
parLidos con rcprcscnLacin parlamcnLaria cn l9S2 y l9S5, cl nmcro dc ucr-
zas disminuy a cinco cn l9S9 y, cnLrc l993 y 2002, los parLidos con rcprcscn-
Lacin parlamcnLaria no cxccdicron la canLidad dc sicLc y aqucllos quc Lcnan
posibilidadcs dc ormar coalicioncs no llcgaron a mcdia doccna (cuadro 2). Por
su parLc, las rclacioncs inLcrparLidarias disLancia idcolgica csLuvicron
bajo la inucncia dc un principio hcgcmnico quc rcorganiz la polLica y la
cconoma propiciando una Lcndcncia ccnLrpcLa cn cl sisLcma dc parLidos.
Fl comporLamicnLo parLidisLa cn los gobicrnos dc la dcmocracia pacLada
no Luvo caracLcrsLicas homogcncas ni su accin sc rcdujo a dcLcrminadas pau-
Las dc inLcraccin, Lalcs como calculos insLrumcnLalcs c inLcrcscs dc clicnLc-
lismo dc los socios dc las coalicioncs.
7
FsLos clcmcnLos no cxplican dc mancra
cabal su rcproduccin cn cl Licmpo, pucsLo quc la vigcncia dc csc modclo dc
gobcrnabilidad duranLc quincc aos uc rcsulLado, mas bicn, dcl prcdominio
dc un principio hcgcmnico con capacidad para arLicular las pracLicas y discur-
sos dc los parLidos rclcvanLcs. Dicho principio hcgcmnico csLaba conormado
por dos polos discursivos quc organizaron la polLica y la cconoma dcsdc l9S5:
la dcmocracia rcprcscnLaLiva, basada cn la ccnLralidad dcl sisLcma dc parLidos
somcLido a una lgica dc pacLos, y cl ncolibcralismo, pucsLo cn vigcncia con
mcdidas dc ajusLc csLrucLural quc rcdcnicron los rolcs dcl FsLado y cl mcr-
cado. FsLc ordcn discursivo dominanLc pcrmiLi la convcrgcncia ccnLrpcLa dc
las disLinLas ucrzas polLicas, principalmcnLc dc los Lrcs parLidos quc alLcrna-
ron cn cl mancjo dcl Podcr FjccuLivo (MNR, MIR y ADN) y quc conccnLraron
casi dos Lcrcios dcl apoyo clccLoral duranLc csc pcriodo (cuadro l).
Ia capacidad arLiculaLoria dc la dcmocracia pacLada Lambicn sc manics-
L cn la adapLacin dcl ncopopulismo, un cnmcno polLico quc sc cxLcnda
cn cl conLincnLc bajo divcrsas cxprcsioncs y cra considcrado un ricsgo para la
consolidacin dc la dcmocracia. Fn Bolivia, cl ncopopulismo sc cxprcs cn dos
parLidos UCS y Condcpa quc irrumpicron cn cl ambiLo clccLoral cn l9S9
organizados cn Lorno a lidcrazgos carismaLicos y con capacidad para incorpo-
rar nucvas dcmandas c idcnLidadcs socialcs cn cl csccnario polLico.
S
Pcsc a
obLcncr una voLacin conjunLa ccrcana a un Lcrcio dcl clccLorado, cl ncopopu-
lismo no dcsplaz a los parLidos Lradicionalcs porquc UCS y Condcpa cran ucr-
zas rivalcs y, por scparado, sc adscribicron LcmpranamcnLc a los cdigos dc
la dcmocracia pacLada mcdianLc la suscripcin dc acucrdos con los parLidos
Lradicionalcs cn cl ambiLo municipal y sc convirLicron cn parLidos rclcvanLcs
llcgando a ormar parLc dc coalicioncs dc gobicrno cn l993 y l997. Fl impacLo
7. Al rcspccLo, vcr Fcrnando Caldcrn y Fduardo Camarra (2004) y Iuis Tapia (200l).
S. Al rcspccLo, vcr Fcrnando Mayorga (2002).
Fernando Mayorga 22
dcl ncopopulismo sc manicsL dc varias mancras: inclusin polLica dc sccLo-
rcs socialcs marginados, apcrLura dc la discursividad polLica a nucvas idcnLi-
dadcs, sobrc Lodo cLnico-culLuralcs, c incorporacin dc dcmandas dc caracLcr
rcdisLribuLivo cn las ocrLas clccLoralcs. Tambicn inuy cn la incorporacin
dc normas dcsLinadas a rcgular la Larca parLidisLa cn rcspucsLa al caudillismo
y al clicnLclismo quc caracLcrizaban su dcscmpco.
Fn su origcn, cl pacLo sc limiL a un acucrdo congrcsal y, posLcriormcnLc,
la lgica dominanLc uc la conormacin dc coalicioncs parlamcnLarias y dc go-
bicrno con cada vcz mayor canLidad dc socios (cn l9S5, un parLido sc hizo car-
go dcl gobicrno, cn l9S9, una alianza dc dos parLidos, cn l993, Lrcs ucrzas con
un parLido dominanLc, cn l997, un acucrdo cnLrc cinco parLidos, y cn 2002,
una coalicin dc Lrcs ucrzas analogas), quc dcnoLa cl dcsplazamicnLo dc las
considcracioncs programaLicas hacia ncgociacioncs pragmaLicas. As, a mcdida
quc Lranscurri cl Licmpo sc uc imponicndo cl uso insLrumcnLal dc la mayora
parlamcnLaria cn cl proccso dc dccisin y cl cuoLco polLico cn la gcsLin pbli-
ca, comporLamicnLos quc inccnLivaron las crLicas a la dcmocracia pacLada.
Fn csc conLcxLo, sc produjo la primcra ampliacin dc la dcmocracia a Lra-
vcs dc rcormas quc ucron ruLo dc las inLcncioncs y dccisioncs dc los acLorcs
insLiLucionalcs. Ios impulsos rcormisLas provinicron dcsdc arriba porquc
la polLica csLaba rclaLivamcnLc circunscriLa al sisLcma dc parLidos. Ios parLi-
dos rcspondicron a la ncccsidad dc su adccuacin a un cnLorno insLiLucional
quc cmpcz a mosLrar sus arisLas dcciLarias a mcdida quc las clcccioncs sc
volvicron ruLinarias y, lucgo, cuando surgicron parLidos ncopopulisLas rcprc-
scnLando nucvas dcmandas c idcnLidadcs socialcs. Fsc impulso rcormisLa uc
rcsulLado dc la convcrgcncia ccnLrpcLa cn cl sisLcma dc parLidos quc pcrmiLi
la suscripcin dc acucrdos quc involucraron a Lodas las ucrzas parlamcnLarias
y dcnicron una agcnda dc rcormas insLiLucionalcs. Fl proccso sc llcv a cabo
cn dos cLapas, cnLrc l99l y l992, incluycndo una parcial rcorma consLiLucio-
nal quc uc aprobada cn l994.
Fl acucrdo dc l99l csLablcci modicacioncs cn cl sisLcma clccLoral para
oLorgar mayor crcdibilidad a los proccsos clccLoralcs mcdianLc la rccomposi-
cin dc la CorLc Nacional FlccLoral con la prcscncia dc cuaLro micmbros indc-
pcndicnLcs dc los parLidos, clcgidos por dos Lcrcios dc voLos cn cl ParlamcnLo,
y oLro dcsignado por cl prcsidcnLc dc la rcpblica, cl rcspcLo dcl suragio con
cscruLinio cn urna, y la adopcin dc un mcLodo dc asignacin dc cscaos para
propiciar la prcscncia dc minoras. Fl acucrdo dc l992 uc suscriLo con la na-
lidad cxplciLa dc modcrnizar cl FsLado y orLalcccr la dcmocracia y dcni
la clcccin dc magisLrados dc la CorLc Suprcma dc 1usLicia con dos Lcrcios dc
voLos congrcsalcs y la claboracin dc una propucsLa dc rcorma consLiLucional
parcial, as como dc una norma cspccca para dcmocraLizar cl uncionamicn-
Lo parLidisLa. FsLos acucrdos dclincaron los alcanccs dc la rcorma polLica y su
implcmcnLacin abarc Lrcs gcsLioncs prcsidcncialcs, dcnoLando cl alcancc y
la cccLividad dcl pacLo cnLrc parLidos y la auLonoma dc las dccisioncs polLi-
cas rcspccLo dc las prcsioncs socialcs.
Valc rcsalLar la inLroduccin dc la rcgla dc dos Lcrcios cn cl ParlamcnLo
para rcalizar nombramicnLos dc auLoridadcs y aprobar algunas lcycs, porquc
csa norma cxiga una conccrLacin cnLrc cl ocialismo y la oposicin. Fs dccir,
a la norma consLiLucional quc inccnLivaba la ormacin dc mayoras congrcsa-
lcs para clcgir PrcsidcnLc cn scgunda vuclLa sc adicion una rcgla quc consLrc-
a las conducLas parLidisLas impulsando cl csLablccimicnLo dc acucrdos cnLrc
varias ucrzas parlamcnLarias, incluida la oposicin.
Ios cambios mas imporLanLcs sc inLrodujcron con la primcra rcorma
consLiLucional parcial aprobada cn l994, mcdianLc un proccdimicnLo quc cxi-
ga la conccrLacin parLidisLa cn dos pcriodos lcgislaLivos, ponicndo cn juc-
go la solidcz dc los acucrdos. Ias rcormas ucron rcspucsLas a dcmandas dc
parLicipacin, rcprcscnLaLividad y csLabilidad polLicas. Fn cl primcr caso, con
la ampliacin dcl dcrccho a voLo a los lS aos, cn cl scgundo, con la incor-
poracin dc dipuLados uninominalcs cn la Camara Baja y, cn cl Lcrccr Lpi-
co, con la clcccin congrcsal dcl binomio prcsidcncial cnLrc las dos ya no
Lrcs candidaLuras mas voLadas, cn caso dc auscncia dc vcnccdor con mayo-
ra absoluLa. OLra mcdida rcspondi a ncccsidadcs dc combinar lcgiLimidad y
csLabilidad con la incorporacin dcl voLo consLrucLivo dc ccnsura a los alcaldcs
cn un inLcnLo inrucLuoso dc inLroducir clcmcnLos dc parlamcnLarismo
cn cl ambiLo municipal. A csLas rcormas sc adicion la crcacin dcl Tribunal
ConsLiLucional, cl Conscjo dc la 1udicaLura y la Dccnsora dcl Pucblo para or-
Lalcccr cl Podcr 1udicial.
OLras rcormas dc rango mcnor csLuvicron dirigidas dc mancra cspccca
a las organizacioncs polLicas con similar inLcncin dc orLalcccr la parLicipa-
cin y la capacidad rcprcscnLaLiva dc los parLidos. As, cn l997, sc csLablcci
una lcy dc cuoLas quc inccnLivaba la parLicipacin dc las mujcrcs inLrodu-
cicndo la obligaLoricdad dc prcscncia cmcnina cn, por lo mcnos, un Lcrcio
dc las lisLas dc candidaLos. Asimismo, cn l999 sc aprob la lcy dc parLidos
polLicos con la prcLcnsin dc promovcr la dcmocracia inLcrna cn su scno y rc-
gular su uncionamicnLo mcdianLc cl oLorgamicnLo dc compcLcncias a la CorLc
Nacional FlccLoral para cccLuar laborcs dc scalizacin, Larcas quc sc inicia-
ron cn l997 a raz dcl csLablccimicnLo dc un nanciamicnLo csLaLal para las
campaas clccLoralcs. FsLa lcy, sin cmbargo, no pudo scr aplicada a cabalidad
porquc las clcccioncs inLcrnas rcalizadas por los parLidos Lradicionalcs ucron
un racaso y con cl advcnimicnLo dc la crisis polLica dcj, pracLicamcnLc, dc
Lcncr vigcncia. AdicionalmcnLc, la scalizacin dcl rgano clccLoral sc limiL a
los rccursos pblicos impidicndo csLablcccr mccanismos dc Lransparcncia cn
cl mancjo dcl nanciamicnLo parLidisLa.
Una rcorma imporLanLc sc inLrodujo cn cl ambiLo municipal con la im-
plcmcnLacin dc la lcy dc parLicipacin popular, promulgada cn l995, quc
Fernando Mayorga 24
rcconoci gobicrnos municipalcs cn Lodo cl LcrriLorio nacional y, con cllo, pro-
undiz la ccacia dcl voLo ciudadano. Ia dcmocracia local sc convirLi cn una
nucva arcna polLica quc pcrmiLi cl surgimicnLo dc ucrzas polLicas y modi-
c las rclacioncs cnLrc parLidos y organizacioncs socialcs. Un cccLo sccundario
dc csLa norma uc la pcrsonalizacin dc la rcprcscnLacin polLica quc sc agu-
diz, a parLir dc l997, con la clcccin dc alrcdcdor dc la miLad dc los dipuLa-
dos cn circunscripcioncs uninominalcs. PrccisamcnLc, csLos scran ambiLos dc
dispuLa clccLoral avorablcs al movimicnLo campcsino c indgcna cn cuyo scno
sc ucron conormando nucvos parLidos, como cl MAS, conccbido como ins-
LrumcnLo polLico dcl sindicalismo. As, la primcra incursin dcl movimicnLo
cocalcro, susLraLo sindical dcl MAS, sc produjo cn los comicios municipalcs dc
l995, y sc rcorz cn l997 con la clcccin dc cuaLro dipuLados uninominalcs,
cnLrc cllos su principal dirigcnLc Fvo Moralcs con la mayor voLacin cn cl
pas, cn un avancc quc concluy con su vicLoria clccLoral cn 2005 con mayora
absoluLa, dcspucs dc ocupar cl scgundo lugar cn los comicios gcncralcs dcl
2002. O sca, las rcormas polLicas dc los aos novcnLa crcaron condicioncs
polLicas c insLiLucionalcs para la cmcrgcncia y proLagonismo dcl movimicnLo
campcsino c indgcna mcdianLc organizacioncs polLicas propias.
Fn suma, las rcormas implcmcnLadas cn csLa asc pcrmiLicron ampliar la
dcmocracia y modicaron posiLivamcnLc las rcglas dc la compcLcncia clccLoral
inLroducicndo mccanismos dcsLinados a orLalcccr cl vnculo cnLrc cl sisLcma
dc parLidos y la socicdad. Sin cmbargo, una dc las accLas ccnLralcs dc la rc-
orma polLica la lcy dc parLidos polLicos rccrida a la dcmocraLizacin
inLcrna y a la rcnovacin dc lidcrazgos no Luvo una aplicacin ccaz, lo quc
provoc un mayor dcLcrioro dc la capacidad rcprcscnLaLiva dc los parLidos Lra-
dicionalcs y cl dcscrcdiLo dc la dcmocracia pacLada quc, prccisamcnLc, a ncs
dc la dccada dcl novcnLa, cmpcz a scr cucsLionada dcsdc abajo, cs dccir, por
la accin dirccLa dc acLorcs socialcs. Ia crcacin dc nucvas arcnas polLicas cn
cl ambiLo municipal y parlamcnLario con la cxpansin dc gobicrnos munici-
palcs y la insLauracin dc circunscripcioncs uninominalcs scnLaron las bascs
para la rcnovacin cn cl sisLcma dc parLidos, y la movilizacin social dcni la
agcnda dc la rcorma polLica con dcmandas dc mayor parLicipacin.
2.2 Segunda ampliacin: crisis poltica y presin desde abajo
Fl ao 2000 sc inici un ciclo dc proLcsLas socialcs conLra cl ncolibcralismo
quc sc combin con crLicas a la parLidocracia y con una dcmanda dc dcmo-
cracia dirccLa bajo la consigna dc Asamblca ConsLiLuycnLc. Fl cucsLionamicn-
Lo al modclo polLico vigcnLc dcsdc l9S5 haba cmpczado a manicsLarsc cn
l997 con la prcscncia dc ucrzas conLcsLaLarias dc izquicrda cn cl ParlamcnLo
como cl MAS, cn alianza con cl ParLido ComunisLa quc combinaron su la-
bor oposiLora con accioncs cxLraparlamcnLarias, mcrccd a su imbricacin con
cl movimicnLo sindical y a su anidad idcolgica con los acLorcs dc la proLcsLa
social. Dc csLa mancra cmpcz a arLicularsc una diusa propucsLa alLcrnaLiva al
ncolibcralismo, proponicndo mayor proLagonismo csLaLal, y una inLcrpclacin
a la dcmocracia pacLada con consignas dc dcmocracia dirccLa promovidas por
movimicnLos socialcs. Sus cccLos polLicos sc manicsLaron cn las clcccioncs
gcncralcs dcl 2002 con la mcngua dcl apoyo clccLoral a los parLidos Lradiciona-
lcs y cl surgimicnLo dc parLidos oposiLorcs (Nucva Fucrza Rcpublicana NFR
y MIP) y cl crccimicnLo dcl MAS, quc obLuvo cl scgundo lugar. Ia impugnacin
a la capiLalizacin dc las cmprcsas csLaLalcs y la dcmanda dc una Asamblca
ConsLiLuycnLc marcaron cl dcbaLc clccLoral, cl rcsulLado dc las ncgociacioncs
posclccLoralcs uc la clcccin dc Sanchcz dc Iozada mcrccd a un pacLo cnLrc
cl MNR y cl MIR, al quc sc sum la NFR. FsLc gobicrno sc susLcnL cn una ra-
gil mayora parlamcnLaria y cnrcnL una vigorosa oposicin conormada por
ucrzas cmcrgcnLcs (cl MAS y cl MIP) quc LransiLaron dc la crLica a la capiLa-
lizacin a una dcmanda dc nacionalizacin y cxigicron la convocaLoria a una
Asamblca ConsLiLuycnLc como condicin dc cualquicr acucrdo polLico.
Ia Lcndcncia ccnLrpcda moLivada por la capacidad hcgcmnica dcl nco-
libcralismo y la dcmocracia pacLada llcg a su n y cl sisLcma dc parLidos,
somcLido a una rccomposicin inLcrna, adquiri rasgos dc polarizacin con cl
MAS a la cabcza dc la oposicin y convcrLido cn la scgunda ucrza polLica dcl
pas. Fmpcro, la mayora parlamcnLaria ocialisLa, anLao condicin sucicn-
Lc para la gobcrnabilidad, ya no cra capaz dc producir csLabilidad polLica ni
ccacia cn cl proccso dc dccisin. Tampoco los acucrdos cnLrc cl ocialismo y
la oposicin cran viablcs dcbido a sus dicrcncias programaLicas. Ia conccrLa-
cin dio paso al cnrcnLamicnLo y la crisis polLica sc rcsolvi con la rcnuncia
dc Sanchcz dc Iozada cn ocLubrc dcl 2003.
Ia dcmocracia pacLada suri la dcsarLiculacin dc la lLima coalicin dc
gobicrno y una circunsLancial voLacin mayoriLaria cn cl Congrcso cxigida
por la prcsin social aprob la succsin consLiLucional cn la gura dcl vicc-
prcsidcnLc Carlos Mcsa, carcnLc dc brigada parlamcnLaria. Fl pacLo dc anLao
dio paso a acLos circunsLancialcs dc conccrLacin cnLrc cl gobicrno dc Carlos
Mcsa y cl Podcr IcgislaLivo cn Lorno a Lcmas cspcccos y su caracLcr cpis-
dico dcnoL la cxisLcncia dc nucvas rcglas inormalcs y ormalcs para cl
dcscmpco polLico y nucvos csccnarios para la Loma dc dccisioncs. Ia crisis
polLica sc Lransorm cn o puso cn cvidcncia una crisis csLaLal. A los scc-
Lorcs socialcs sobrc Lodo cl movimicnLo campcsino c indgcna quc cnar-
bolaban la Asamblca ConsLiLuycnLc y la nacionalizacin dc los hidrocarburos
sc conLrapusicron algunos movimicnLos cvicos rcgionalcs con una dcmanda
dc auLonomas dcparLamcnLalcs quc sc convirLi cn cl cjc dcl discurso sobrc la
dcsccnLralizacin polLica. FsLos acLorcs dcsplcgaron movilizacioncs cabil-
dos, marchas, bloqucos quc dcnicron la acLuacin dc los parLidos quc apro-
baron cl adclanLamicnLo dc clcccioncs gcncralcs para rcsolvcr la crisis polLica.
Fernando Mayorga 26
Fs dccir, las rcormas dc los aos novcnLa no miLigaron las impugnacio-
ncs a la dcmocracia pacLada. FsLas asumicron caracLcr dc dcmandas dc dc-
mocracia parLicipaLiva y ucron csgrimidas dcsdc ncs dc csa dccada mcdianLc
accioncs dc proLcsLa o inLcnLos dc conccrLacin cnLrc cl gobicrno y las organi-
zacioncs socialcs, dondc sc propusicron divcrsas rcormas quc incluan la cli-
minacin dcl monopolio dc la inLcrmcdiacin parLidaria cn la rcprcscnLacin
polLica, as como cl rcconocimicnLo dc modalidadcs dc dcmocracia parLicipa-
Liva, como la consulLa popular, cl plcbisciLo y la iniciaLiva lcgislaLiva popular.
Ias dcmandas dc los sccLorcs socialcs sc Lradujcron cn la aprobacin
congrcsal dc una scgunda rcorma consLiLucional parcial cn cbrcro dcl 2004,
dando curso a la scgunda ampliacin dc la dcmocracia sobrc los rcsLos dc la
dcmocracia pacLada. Fn csLc caso, a dicrcncia dc la anLcrior cxpcricncia, cl
impulso vino dcsdc abajo por accin dc movimicnLos socialcs dc divcrsa n-
dolc, pcro sc maLcrializ por la crisis dc los parLidos Lradicionalcs y la prcscn-
cia dc ucrzas conLcsLaLarias cn cl sisLcma dc parLidos como cl MAS quc
sc haban convcrLido cn alLcrnaLivas dc podcr. Ia rcorma sc manicsL cn la
incorporacin dc insLiLucioncs dc dcmocracia parLicipaLiva, como cl rccrcndo,
la iniciaLiva lcgislaLiva ciudadana y la Asamblca ConsLiLuycnLc, quc Lransor-
maran las pauLas dcl proccso dc dccisin y los proccdimicnLos para la rcorma
consLiLucional.
ParalclamcnLc, sc modicaron las rcglas dc la compcLcncia clccLoral con la
incorporacin dc nucvas organizacioncs cn la dispuLa polLica agrupacioncs
ciudadanas y pucblos indgcnas, climinando la cxclusividad parLidisLa cn la
rcprcscnLacin polLica. Si la inclusin dc agrupacioncs ciudadanas rcspondi
al LcmpcramcnLo anLiparLidisLa dominanLc cn la socicdad, la prcscncia dc los
pucblos indgcnas Lcna quc vcr con las modicacioncs cn la discursividad po-
lLica quc cmpczaba a ordcnarsc cn Lorno al clivaje cLnico-culLural como rcsul-
Lado dcl proLagonismo dcl movimicnLo campcsino indgcna. Si cn la rcorma
consLiLucional dc l994 csLc clivaje uc rcspondido con cl rcconocimicnLo dc
la divcrsidad cLnica y culLural dc la socicdad y dc algunos dcrcchos colccLivos
dc los pucblos indgcnas, cn csLa asc sus cccLos sc manicsLaron cn la au-
LorcprcscnLacin polLica dcl movimicnLo campcsino c indgcna consLiLuido
cn basc social y organizaLiva dcl MAS y con ucrLc prcscncia cn la Asamblca
ConsLiLuycnLc.
Ia combinacin dc dcmocracia rcprcscnLaLiva y parLicipaLiva, as como
la apcrLura dc la compcLcncia clccLoral a organizacioncs no parLidisLas no cc-
rraron cl abanico dc rcormas. A parLir dc la dcmanda dc auLonomas dcpar-
LamcnLalcs promovida por algunas rcgioncs, sc acord la clcccin dirccLa dc
prcccLos mcdianLc cl voLo ciudadano, limiLando la prcrrogaLiva prcsidcncial
dc dcsignar auLoridadcs polLicas cn cl ambiLo dcparLamcnLal. Fl Parlamcn-
Lo haba dcjado dc acLuar solamcnLc al compas dc los acucrdos parLidisLas y
sus dccisioncs rcspondan a prcsioncs socialcs dc divcrsa ndolc, cnLrc las quc
sobrcsala la dcmanda dc dcsccnLralizacin polLica como rcspucsLa al clivaje
rcgional. FsLas prcsioncs ucron canalizadas insLiLucionalmcnLc hacia la con-
sulLa clccLoral y, cn cl caso dc la convocaLoria al rccrcndo sobrc auLonomas
dcparLamcnLalcs, sc hizo uso adicional dc la iniciaLiva lcgislaLiva ciudadana.
Al margcn dc los cccLos insLiLucionalcs y polLicos dc las rcormas consLi-
Lucionalcs parcialcs dc l994 y 2004, los rcsulLados dc las clcccioncs gcncralcs
dcl 2005 modicaron las cxpccLaLivas rcspccLo dc las rcormas sobrc rcprcscn-
Lacin y parLicipacin y abricron cl camino hacia una nucva ampliacin dc la
dcmocracia mcdianLc un proccso consLiLuycnLc.
2.3 Tercera ampliacin: polarizacin poltica y proceso constituyente
Ia vicLoria dc Fvo Moralcs por mayora absoluLa cn dicicmbrc dcl 2005 inau-
gura una nucva asc cn cl proccso dc rcorma polLica. Ios rcsulLados clccLo-
ralcs provocaron la rcnovacin cn cl sisLcma dc parLidos con la convcrsin dcl
MAS cn la principal ucrza polLica, cl surgimicnLo dc la agrupacin ciudadana
Podcmos y dc Unidad Nacional, orjados sobrc rcsabios dc la ADN y cl MIR, y
la prcscncia marginal dcl MNR, nico sobrcvivicnLc dcl pasado. Tambicn sc
cligicron prcccLos mcdianLc voLo ciudadano con consccucncias dccisivas para
las rclacioncs cnLrc cl ocialismo y la oposicin cn Lorno al clivaje rcgional y
con la disminucin dc los rccursos dc podcr dcl prcsidcnLc dc la rcpblica al
pcrdcr su prcrrogaLiva consLiLucional dc dcsignar auLoridadcs dcparLamcnLa-
lcs. Ia rcorma polLica pas a scr parLc dc un proccso mas amplio dc Lransor-
macioncs csLaLalcs mcdianLc una Asamblca ConsLiLuycnLc cn un conLcxLo dc
polarizacin polLica y conicLividad social.
Ia dispuLa polLica adquiri conLornos incdiLos. Fl MAS vcnci con 54
dc voLos y obLuvo la mayora cn la Camara dc DipuLados, no obsLanLc, ocup
cl scgundo lugar cn cl Scnado, dcLras dc Podcmos. FsLa disLribucin dc ucrzas
sc Lradujo, dcsdc cncro dcl 2007, cn una siLuacin dc gobierno dividido, pucsLo
quc la oposicin sum ucrzas para conLrolar a la Camara AlLa y csLa circuns-
Lancia origin un conicLo pcrmancnLc cnLrc cl Podcr FjccuLivo y cl Scnado.
A la rccomposicin cn cl sisLcma dc parLidos sc sum la cmcrgcncia dc
nucvos acLorcs polLicos dc caracLcr rcgional, originando una incdiLa y con-
icLiva divisin vertical de poderes. Fn dicicmbrc dcl 2005, por primcra vcz los
prcccLos ucron clcgidos mcdianLc voLo ciudadano. Fn scis dc los nucvc dc-
parLamcnLos vcncicron candidaLos rivalcs dcl MAS, rcsulLados quc complica-
ron las rclacioncs cnLrc cl ocialismo y la oposicin parlamcnLaria pucsLo quc
la mayora dc los prcccLos no Lcnan lazos con las ucrzas congrcsalcs y, cn va-
rias circunsLancias, acLuaron al margcn o cn susLiLucin dc los parLidos dc
oposicin. FsLa pugna vcrLical dc podcrcs sc Lradujo cn una LcrriLorializacin
dcl conicLo polLico quc Lambicn accL cl dcsarrollo dcl proccso dc rcorma
csLaLal cnlado a una Asamblca ConsLiLuycnLc.
Fernando Mayorga 28
A parLir dc agosLo dcl 2006 sc abri oLro csccnario polLico incdiLo con
la inauguracin dc la Asamblca ConsLiLuycnLc. Ias clcccioncs para consLiLu-
ycnLcs sc rcalizaron cn julio dcl 2006 y cl MAS obLuvo la vicLoria con mayora
absoluLa (cuadro 3), aunquc para la aprobacin dcl nucvo LcxLo consLiLucional
sc rcqucran dos Lcrcios dc consLiLuycnLcs, una rcgla quc a la posLrc sc convcr-
Lira cn moLivo dc discordia. Para csLc cnclavc, l6 ucrzas, cnLrc parLidos y
agrupacioncs ciudadanas, obLuvicron rcprcscnLanLcs, sin cmbargo, los cuaLro
parLidos parlamcnLarios conccnLraron mas dcl S0 dc los asicnLos (cuadro
4). SimulLancamcnLc a las clcccioncs para consLiLuycnLcs, sc llcv a cabo un
rccrcndo sobrc auLonomas dcparLamcnLalcs y cl No a la prcgunLa
9
pro-
movido por cl parLido dc gobicrno obLuvo la mayora dc voLos cn cl ambiLo
nacional y vcnci cn cinco dcparLamcnLos. Sin cmbargo, cl S vcnci cn los
cuaLro rcsLanLcs y csLa divisin marcara cl dcsarrollo conicLivo dc la Asam-
blca ConsLiLuycnLc (cuadro 5), pucsLo quc csos rcsulLados cran vinculanLcs
para csc cnclavc.
Ia Asamblca ConsLiLuycnLc concluy cn dicicmbrc dcl 2007 con la apro-
bacin dc un proyccLo ocialisLa dc LcxLo consLiLucional y cl rcchazo dc la opo-
sicin polLica y rcgional, cn mcdio dc gravcs conicLos con saldos aLalcs. Sc
impuso un LcxLo consLiLucional basado cn una crLica a la colonizacin cspa-
ola, al pcriodo libcral rcpublicano y al proyccLo dc homogcncizacin culLural
dcl nacionalismo rcvolucionario, Lodos cllos conccbidos como cxprcsioncs dc
un modclo csLaLal cxcluycnLc y discriminador rcspccLo dc las nacioncs y puc-
blos indgcna originario campcsinos, ahora consLiLuidos cn los sujcLos pri-
vilcgiados dc un modclo dc FsLado plurinacional comuniLario quc rcconocc
los dcrcchos colccLivos dc los pucblos indgcnas cnLrc cllos, las auLonomas
LcrriLorialcs indgcnas c insLiLucionaliza los usos y cosLumbrcs dc raigam-
brc cLnica.
Ia auscncia dc conccrLacin sobrc la rcorma consLiLucional sobrc Lodo
cn lo rclaLivo a la organizacin LcrriLorial dcl FsLado, pcsc a quc incluyc auLo-
nomas dcparLamcnLalcs, junLo con las dc caracLcr municipal c indgcna uc
rcspondida cnLrc mayo y junio por los prcccLos oposiLorcs con la rcalizacin
dc rccrcndos rcgionalcs para aprobar csLaLuLos c implcmcnLar sus auLono-
mas dcparLamcnLalcs al margcn dc la norma consLiLucional. Ia rcaccin o-
cialisLa uc promovcr una consulLa popular para la rcvocaLoria dc mandaLo dcl
9. Ia consulLa popular sc rcaliz cn Lorno a la siguicnLc prcgunLa: FsLa usLcd dc acucrdo, cn
cl marco dc la unidad nacional, cn dar a la Asamblca ConsLiLuycnLc cl mandaLo vinculanLc
para csLablcccr un rcgimcn dc auLonoma dcparLamcnLal aplicablc inmcdiaLamcnLc dcs-
pucs dc la promulgacin dc la nucva ConsLiLucin PolLica dcl FsLado cn los DcparLamcnLos
dondc csLc Rccrcndo Lcnga mayora, dc mancra quc sus auLoridadcs scan clcgidas dircc-
LamcnLc por los ciudadanos y rcciban dcl FsLado compcLcncias cjccuLivas, aLribucioncs
normaLivas adminisLraLivas y los rccursos cconmicos nancicros quc lcs asignc la nucva
ConsLiLucin PolLica dcl FsLado`.
PrcsidcnLc y los prcccLos quc sc rcaliz cn agosLo dc csc ao. Ios rcsulLados
raLicaron a Fvo Moralcs con 67 dc voLos, no obsLanLc Lambicn ucron raLi-
cados los prcccLos oposiLorcs dc los cuaLro dcparLamcnLos auLonomisLas y
la crisis polLica sigui su curso. FinalmcnLc, un acucrdo congrcsal cn ocLubrc
dcl 200S rcsolvi cl impassc cnLrc cl ocialismo y la oposicin con la aproba-
cin dc varias modicacioncs cn cl proyccLo dc LcxLo consLiLucional aprobado
por la Asamblca ConsLiLuycnLc cs dccir, cl ParlamcnLo acLu dc acLo como
Congrcso ConsLiLuycnLc quc viabiliz la convocaLoria a rccrcndo para su
aprobacin. FsLc dcscnlacc no csLuvo cxcnLo dc problcmas porquc cl ocialis-
mo inLcnL un par dc vcccs convocar a un rccrcndo consLiLucional mcdianLc
dccrcLo prcsidcncial, pcro csLos inLcnLos ucron rcchazados por la CorLc Na-
cional FlccLoral, hacicndo prcvalcccr la norma consLiLucional. Ia suscripcin
dcl acucrdo congrcsal csLuvo prcccdida dc gravcs conicLos cn las rcgioncs au-
LonomisLas, incluycndo una masacrc dc scguidorcs dcl MAS, y sc llcv a cabo
cn mcdio dc un ccrco al ParlamcnLo rcalizado por sccLorcs socialcs ancs al go-
bicrno para conLrarrcsLar la capacidad dc vcLo dc la oposicin quc, nalmcnLc,
logr inLroducir varios cambios cn cl LcxLo consLiLucional. Fn csLc dcscnlacc
rcsulL undamcnLal la dccisin dc Fvo Moralcs, quicn dcscch una probablc
scgunda rcclcccin consccuLiva al considcrar su acLual gcsLin gubcrnamcn-
Lal como la primcra para ncs dc rcclcccin y sc puso al mando dc la movi-
lizacin social para cviLar quc cl ccrco cmpujasc al racaso a las ncgociacioncs
con la oposicin. Fs dccir, ninguna ucrza polLica ni coalicin dc acLorcs uc
capaz dc imponcr su propucsLa dc rcorma csLaLal, aunquc la oricnLacin dc la
nucva ConsLiLucin uc dcnida por cl MAS.
Fn suma, cn csLa asc cl uncionamicnLo dcl sisLcma dc parLidos Luvo quc
adccuarsc a la cxisLcncia dc csccnarios polLicos c insLiLucionalcs paralclos al
ParlamcnLo quc dcbiliLaron su capacidad para mancjar dc mancra cohcsionada
cl proccso polLico, sin cmbargo, cl dcrroLcro dcl proccso consLiLuycnLc uc
dcnido cn cl Congrcso mcdianLc un acucrdo parLidisLa dcbido a los consLrc-
imicnLos insLiLucionalcs.
2.4 Vicisitudes de la tercera ampliacin: entre el principio y lo fctico
Ia nucva ConsLiLucin uc aprobada con 6l dc voLos cn cl rccrcndo rcali-
zado cn cncro dcl 2009. Su aplicacin sc inici con la aprobacin dc la lcy dc
rcgimcn clccLoral LransiLorio cn abril dcl 2009, quc dcni la convocaLoria a
clcccioncs gcncralcs cn dicicmbrc dcl 2009 y a comicios dcparLamcnLalcs y
municipalcs cn abril dcl 20l0. FsLa lcy clccLoral, aprobada mcdianLc un acucr-
do cnLrc cl ocialismo y la oposicin cn mcdio dc oLra crisis polLica, ponc dc
manicsLo la disLancia cnLrc los principios normaLivos dc la ConsLiLucin y
su aplicacin acLica. As, varios posLulados rccridos al caracLcr plurinacio-
nal dcl FsLado Lcrminaron subordinados a la dcmocracia libcral, y Lambicn sc
Fernando Mayorga 30
rclaLiviz cl ricsgo dc conccnLracin dcl podcr cn una ucrza polLica prcscr-
vando rcglas quc rcsguardan cl pluralismo polLico.
Dc mancra gcncral, cl nucvo disco consLiLucional csLa ccnLrado cn cl
pluralismo nacional, como rasgo dominanLc dcl modclo dc FsLado UniLario
Social dc Dcrccho Plurinacional ComuniLario (arL. l). Fl rcconocimicnLo dcl
pluralismo cn divcrsas accLas: pluralismo polLico, cconmico, jurdico, cul-
Lural y lingusLico, suponc una ampliacin dc la capacidad rcprcscnLaLiva dcl
FsLado. Sin cmbargo, cl rasgo quc dcnc cl caracLcr plurinacional dcl FsLado
y quc sc consLiLuyc cn cl cjc discursivo dcl disco dcl sisLcma polLico cs la plu-
rinacionalidad, quc implica cl rcconocimicnLo dc nacioncs y pucblos indgc-
na originario campcsinos (arL. 2), como sujcLos con dcrcchos colccLivos. FsLc
rasgo sc rcproducc cn la nominacin dc algunas insLiLucioncs: la Asamblca Ic-
gislaLiva Plurinacional, cl Organo FlccLoral Plurinacional y cl Tribunal ConsLi-
Lucional Plurinacional, para las cualcs sc dcnc quc algunos dc sus micmbros
dcbcn Lcncr origcn indgcna originario campcsino (organismo clccLoral)
o scr clcgidos con criLcrio dc plurinacionalidad (Tribunal ConsLiLucional).
Tambicn sc mcnciona al gobicrno plurinacional (arLs. 5 y 202), y cnLrc las
aLribucioncs dcl PrcsidcnLc sc csLablccc quc dcbc dcsignar a los minisLros rcs-
pcLando cl caracLcr plurinacional y la cquidad dc gcncro cn la composicin dcl
gabincLc minisLcrial (arL. l73). Fs dccir, los cccLos insLiLucionalcs dcl plura-
lismo nacional son lcvcs y cn cicrLa mcdida sc circunscribcn al csLablccimicnLo
dc cuoLas cLnicas dc mancra imprccisa.
l0
Fn cuanLo a la Asamblca IcgislaLiva Plurinacional, la novcdad radica cn la
incorporacin dc circunscripcioncs cspccialcs indgcnas cn cl sisLcma clccLo-
ral, aunquc no sc prccisa un nmcro cspccco. FsLa incorporacin implica una
nucva ampliacin dc la dcmocracia porquc a la combinacin cnLrc dcmocracia
rcprcscnLaLiva y parLicipaLiva csLablccida cinco aos anLcs, sc adiciona la
dcmocracia comuniLaria. Si bicn csLa modalidad dc dcmocracia sc rccrc a la
clcccin, dcsignacin o nominacin dc auLoridadcs y rcprcscnLanLcs por nor-
mas y proccdimicnLos propios dc las nacioncs y pucblos indgcna originario
campcsinos (arL.ll), csLas rcglas solamcnLc Licncn vigcncia sicmprc y cuan-
do cl acLo clccLoral no est sujeto al voto igual, univcrsal, dirccLo, sccrcLo, librc y
obligaLorio (arL. 26, cursivas nucsLras), cs dccir, su aplicacin csLa arLiculada
cn una lgica dc subordinacin a la dcmocracia rcprcscnLaLiva, Lal como
sc dcni cn la lcy clccLoral LransiLoria, como vcrcmos mas adclanLc.
l0. OLro cjcmplo Licnc quc vcr con cl rcconocimicnLo dc las lcnguas indgcnas, cn LoLal 36, como
idiomas ocialcs aparLc dcl casLcllano, lo quc sc Lraducc cn la obligaLoricdad dc hablar por
lo mcnos dos idiomas ocialcs para dcscmpcar uncioncs pblicas (arL. 273), incluidas las
dc caracLcr polLico. Sin cmbargo, una disposicin LransiLoria dcni quc su aplicacin scra
progrcsiva dc acucrdo a una lcy cspccca, cs dccir, no Lcndra consccucncias para las can-
didaLuras cn las clcccioncs nacionalcs dcl 2009 y dcparLamcnLalcs y municipalcs dcl 20l0.
Ias rcormas accrca dcl rcgimcn dc gobicrno son proundas cn cuanLo a la
modalidad dc clcccin dcl PrcsidcnLc. Fn primcr lugar, la inLroduccin dc la sc-
gunda vuclLa cn las urnas climina la posibilidad dc una clcccin congrcsal dcl
binomio prcsidcncial y, con cllo, dcsaparcccn los rasgos hbridos dcl prcsidcn-
cialismo boliviano quc ucron la principal caracLcrsLica dc su uncionamicnLo
duranLc cl ciclo dc la dcmocracia pacLada. Ia apucsLa por la clcccin dirccLa
mcdianLc mayora absoluLa dc voLos sc rcucrza con la scgunda alLcrnaLiva
quc rcconocc como PrcsidcnLc al vcnccdor si obLicnc cl 40 dc los voLos y una
dicrcncia dc dicz punLos rcspccLo dcl scgundo (arL. l67). A csLo sc suma la
inLroduccin dc la rcvocaLoria dcl mandaLo prcsidcncial mcdianLc plcbisciLo
y, adcmas, la rcclcccin prcsidcncial inmcdiaLa por un pcriodo. FsLas rcormas
rcucrzan cl prcsidcncialismo, aunquc no sc combinan con modicacioncs sus-
LanLivas cn las rclacioncs cnLrc los podcrcs FjccuLivo y IcgislaLivo, mas an,
sc inLroducc un scsgo parlamcnLarisLa porquc sc csLablccc la rcnuncia dc los
minisLros por cccLo dc ccnsura congrcsal por dos Lcrcios dc voLos.
Ia rcvocaLoria dc mandaLo csLa consignada, junLo con la iniciaLiva lcgisla-
Liva y la Asamblca ConsLiLuycnLc, como modalidadcs dc dcmocracia dirccLa y
parLicipaLiva, Lambicn sc incluyc la asamblca, cl cabildo c inclusivc la consulLa
prcvia. Sin cmbargo, la Asamblca y cl cabildo solamcnLc Licncn caracLcr dclibc-
raLivo, cs dccir, no Licncn capacidad dccisoria.
Fn cl ambiLo lcgislaLivo sc manLicnc cl bicamcralismo, pcro sc ampla cl
nmcro dc scnadorcs dc Lrcs a cuaLro quc son asignados dc mancra pro-
porcional. Asimismo, sc conscrva cl sisLcma mixLo uninominal y plurino-
minal para la clcccin dc dipuLados, aunquc sc incluycn circunscripcioncs
cspccialcs indgcnas.
ll
Tambicn sc raLica a los parLidos, agrupacioncs ciuda-
danas y pucblos indgcnas como sujcLos para la compcLcncia clccLoral bajo cl
Lcrmino gcncrico dc organizacioncs polLicas. Dcsdc oLra pcrspccLiva, sc cs-
Lablccc la igualdad dc condicioncs cnLrc mujcrcs y varoncs cn la parLicipacin
polLica mcdianLc alLcrnancia cn las lisLas dc candidaLos, y sc ampla cl dcrccho
a clcgibilidad dc los jvcncs mayorcs dc lS aos, pucsLo quc sc climinan los
rcquisiLos dc cdad para posLular a los rganos lcgislaLivos quc csLaban vigcn-
Lcs cn la anLcrior ConsLiLucin. FinalmcnLc, sc rcconocc cl dcrccho a voLo a
los bolivianos rcsidcnLcs cn cl cxLranjcro, un aspccLo imporLanLc cn cl dcbaLc
sobrc cl cjcrcicio dc ciudadana Lomando cn cucnLa cl incrcmcnLo dc los ujos
ll. Fn abril dcl 2009 sc aprob la lcy dc rcgimcn clccLoral LransiLorio, una norma quc dcni la
crcacin dc sicLc circunscripcioncs cspccialcs cn arcas ruralcs, sin ajusLarsc a la mcdia po-
blacional dc los disLriLos uninominalcs y sin ncccsaria conLinuidad gcograca cn rcgioncs
dondc los pucblos indgcnas scan minora poblacional. Ios candidaLos scran posLulados
por organizacioncs polLicas y su clcccin cs por mayora simplc, cs dccir, no sc aplica cl
criLcrio dc auLorrcprcscnLacin ni sc los cligc mcdianLc normas y proccdimicnLos dc los
pucblos indgcnas, dcnoLando los lmiLcs dc la aplicacin dc la dcmocracia comuniLaria.
Fernando Mayorga 32
migraLorios a Furopa, parLicularmcnLc a Fspaa, y la prcscncia dc imporLanLcs
comunidadcs bolivianas cn ArgcnLina y FsLados Unidos.
l2

OLro aspccLo imporLanLc Licnc quc vcr con la divisin vertical de poderes,
porquc sc inLroducc un rcgimcn dc auLonomas LcrriLorialcs con Lrcs nivclcs
dc gobicrno con similar rango consLiLucional y capacidad lcgislaLiva: dcpar-
LamcnLal, municipal c indgcna. FsLo implica la dcsccnLralizacin polLica dcl
FsLado y la conormacin dc gobicrnos subnacionalcs mcdianLc voLo dirccLo
(dcparLamcnLal y municipal) y normas y proccdimicnLos propios (indgcnas)
inaugurando, cn cl caso dcparLamcnLal, nucvos cspacios insLiLucionalcs dc rc-
lacin cnLrc cl FjccuLivo y cl IcgislaLivo y, por cndc, la crcacin dc subsisLcmas
dc parLidos dc caracLcr rcgional.
Ia implcmcnLacin parcial dc la ConsLiLucin sc inici con la aprobacin
dc la lcy dc rcgimcn clccLoral LransiLorio. FsLa norma convoc a las clcccioncs
gcncralcs dc dicicmbrc dcl 2009, no csLablccc rcglas quc avorczcan nLida-
mcnLc la conccnLracin dc cscaos cn cl parLido vcnccdor, y conLicnc disposi-
cioncs quc limiLan cl caracLcr plurinacional dcl FsLado.
Ia posibilidad dc conccnLracin dc cscaos cn una organizacin polLica
radica cn quc la clcccin por mayora simplc cn disLriLo uninominal avorccc a
los parLidos ucrLcs. Por lo LanLo, sc producira una conccnLracin dc cscaos
cn la Licnda polLica ganadora quc rcspalda al PrcsidcnLc cn la mcdida cn quc
la lcy clccLoral LransiLoria incrcmcnL cl nmcro dc dipuLados uninominalcs
(scLcnLa + sicLc circunscripcioncs cspccialcs indgcnas) cn dcLrimcnLo dc los
plurinominalcs (53 rcprcscnLanLcs). AdicionalmcnLc, sc manLicnc cl sisLcma
D HonL para asignar cscaos plurinominalcs, mcLodo quc avorccc a los mas
voLados. No obsLanLc, cxisLc una rcgla dc corrcccin dc proporcionalidad quc
csLablccc quc dcl LoLal dc cscaos quc corrcsponda a una organizacin polLica
sc rcsLara sus dipuLacioncs uninominalcs hasLa llcgar a la canLidad proporcio-
nal corrcspondicnLc. Fs dccir, las rcglas no inccnLivan dirccLamcnLc la con-
ccnLracin dc la rcprcscnLacin polLica cn una sola ucrza, csLa conLingcncia
dcpcndc dc la voLacin obLcnida por cl parLido o coalicin clccLoral dcl
candidaLo prcsidcncial vcnccdor.
Fn suma, no cxisLcn condicioncs insLiLucionalcs para orjar un prcsidcn-
cialismo dc mayora. FsLc cccLo dcpcndc dcl Lipo dc sisLcma dc parLidos y,
cn la acLualidad, su posibilidad rcposa cn la cxisLcncia dc un parLido ucrLc
(MAS) quc obLuvo voLacioncs supcriorcs a la mayora absoluLa y un ldcr pol-
Lico (Fvo Moralcs) quc logr dos Lcrcios dc apoyo cn ocasin dc la raLicacin
l2. Ia aplicacin dc csLa rcorma scra progrcsiva. Para los comicios prcsidcncialcs dcl 2007, la
lcy clccLoral LransiLoria csLablccc cl 6 dcl padrn nacional (alrcdcdor dc 250 mil) como
lmiLc dc inscripcin dc rcsidcnLcs cn cl cxLranjcro y prohbc quc cn un pas sc conccnLrc
la miLad dc csa cira. Ia CorLc Nacional FlccLoral dcni inicialmcnLc quc la inscripcin
abarcara a ArgcnLina, Brasil, Fspaa y FsLados Unidos.
dc su mandaLo prcsidcncial.
l3
Dcsdc oLra pcrspccLiva, si sc producc un cuadro
dc mulLiparLidismo ragmcnLado, csLas rcglas pucdcn inccnLivar la ormacin
dc coalicioncs parlamcnLarias y/o dc gobicrno o, bicn, provocar una siLuacin
dc ingobcrnabilidad por cl consiguicnLc bloquco insLiLucional muLuo cnLrc los
podcrcs FjccuLivo y IcgislaLivo quc dcrivara cn una crisis polLica.
Fn cuanLo a la rcprcscnLacin polLica dc las nacioncs y pucblos indgc-
na originario campcsinos, mcdianLc circunscripcioncs cspccialcs valc rcsalLar
quc la norma consLiLucional no csLablccc un nmcro dc circunscripcioncs in-
dgcnas, aunquc s dcnc la composicin dc la Camara Baja cn l30 dipuLados,
clcgidos cn parLcs igualcs cn circunscripcioncs uninominalcs y plurinomina-
lcs. Un criLcrio inicial para dcnir la canLidad dc circunscripcioncs cspccialcs
indgcnas uc cl nmcro dc lcnguas naLivas (36) rcconocidas como idiomas
ocialcs, quc implicaba la suposicin dc la cxisLcncia dc 36 nacioncs y pucblos
indgcna originario campcsinos, algunos dc los cualcs la mayora Licnc
poblacin rcducida. Fn cl proyccLo ocialisLa dc lcy clccLoral LransiLoria sc
consignaron caLorcc circunscripcioncs cspccialcs indgcnas, cmpcro, dcspucs
dcl acucrdo con la oposicin, csa cira disminuy a sicLc, csLablccicndo solo
una circunscripcin cn sicLc dc los nucvc dcparLamcnLos, bajo cl criLcrio dc
minora cLnica. Fs dccir, mcnos dcl 5 dc los micmbros dc la Asamblca Icgis-
laLiva Plurinacional (l66 cn LoLal, l30 dipuLados y 36 scnadorcs) corrcspondc-
ran a dipuLados dc circunscripcioncs quc rcprcscnLan dc mancra cxprcsa a las
nacioncs y pucblos indgcna originario campcsinos. Adcmas, csLas circuns-
cripcioncs indgcnas son similarcs a las uninominalcs porquc sc cligcn por
mayora simplc y las candidaLuras pucdcn scr impulsadas por organizacioncs
polLicas, cs dccir, no solamcnLc por organizacioncs dc los pucblos indgcnas,
sino Lambicn por parLidos polLicos y agrupacioncs ciudadanas. O sca, no sc
aplican normas y proccdimicnLos propios para la posLulacin ni para la vo-
Lacin, sino quc ambas corrcspondcn a rcglas dc la dcmocracia rcprcscnLaLiva.
Por cndc, la incorporacin dc circunscripcioncs cspccialcs con basc cn criLcrios
idcnLiLarios dc caracLcr cLnico ampla la dcmocracia, pcro sin cucsLionar las
rcglas gcncralcs dcl sisLcma polLico ni provocar una siLuacin dc dualidad cn
la rcprcscnLacin polLica.
3. Impacto y grados de implementacin
Ia aplicacin dc rcormas cn cl ciclo dcmocraLico iniciado cn l9S2 Luvo ccc-
Los posiLivos porquc propici la inclusin polLica y promovi la parLicipacin
ciudadana, cn rcspucsLa a dcmandas socialcs. Ia rccomposicin dcl sisLcma dc
parLidos cn 2002 y 2005 puso cn cvidcncia la ragilidad dc las organizacioncs
l3. Y logr cl 62.l dc los voLos cn las clcccioncs gcncralcs dc dicicmbrc dcl 2009.
Fernando Mayorga 34
polLicas como mccanismos dc mcdiacin, pcro no conLradicc csLc ascrLo, al
conLrario, varias rcglas ucron inLroducidas mcrccd al impulso dc los cambios
polLicos, y no solamcnLc para rcsolvcr aspccLos dcciLarios dcl uncionamicn-
Lo dc las insLiLucioncs polLicas mcdianLc un proccso dc rcorma incrcmcnLal.
Ios cambios ucron rcspucsLas a ncccsidadcs dc csLabilidad, lcgiLimidad, rc-
prcscnLaLividad y parLicipacin, y aunquc lograron rcsolvcr algunos problc-
mas, sus rcsulLados no ucron duradcros porquc las insLiLucioncs sc ucron
dcbiliLando al inujo dc la polarizacin polLica quc cmpcz a manicsLarsc a
principios dc la acLual dccada.
Un balancc global dcl proccso dc rcorma polLica ponc cn cvidcncia quc
cl impacLo dc las rcormas dcpcndc cn bucna mcdida dc los rasgos quc adopLa
cl uncionamicnLo dcl sisLcma dc parLidos y dc la rclacin cnLrc los parLidos
polLicos y los acLorcs socialcs. As, cn un conLcxLo dc csLabilidad polLica las
insLiLucioncs son mas ccaccs y lcgiLimas quc cn una siLuacin dc crisis. Dos
cjcmplos, la CorLc Nacional FlccLoral y cl Tribunal ConsLiLucional, ilusLran
csLa siLuacin cn la acLualidad porquc csLas insLiLucioncs ucron dcbiliLadas
por la auscncia dc conccrLacin cn cl Congrcso quc impidi, duranLc Lrcs aos,
cl nombramicnLo dc la LoLalidad dc sus micmbros.
Con rclacin a la CorLc Nacional FlccLoral, cn l992 sc dcni la indcpcn-
dcncia y orLalccimicnLo dcl rgano clccLoral mcdianLc una clcccin congrcsal
dc pcrsonalidadcs indcpcndicnLcs dc los parLidos como una Larca dccisiva para
doLar dc lcgiLimidad a los proccsos clccLoralcs, climinar los vcsLigios dc raudc
y producir ccrLcza rcspccLo dc los rcsulLados. DuranLc docc aos, cnLrc l993 y
2005, los proccsos clccLoralcs no ucron cucsLionados, hasLa quc la rcalizacin
dc varias consulLas popularcs dc caracLcr dcparLamcnLal, cn cl Lranscurso dcl
200S, produjo cl dcbiliLamicnLo dc la crcdibilidad cn la CorLc Nacional FlccLo-
ral, pucsLo quc algunos rganos dcparLamcnLalcs no acaLaron las dirccLriccs
dcl cnLc clccLoral ccnLral y varias ucrzas polLicas cucsLionaron su indcpcn-
dcncia para conducir cl rccrcndo rcvocaLorio dc mandaLo. Fmpcro, cn un par
dc oporLunidadcs, cl organismo clccLoral no dio curso a convocaLorias a rcc-
rcndos cmiLidas mcdianLc dccrcLo prcsidcncial, cncauzando la crisis polLica a
solucioncs insLiLucionalcs y dcmosLrando la orLalcza dcl rgano clccLoral cn
circunsLancias advcrsas. Algo similar ocurri con rclacin al Tribunal ConsLi-
Lucional crcado cn l997 para siLuar cn un rgano cspccco cl conLrol sobrc la
consLiLucionalidad dcbido a los problcmas quc provocaba la conccnLracin dc
Larcas cn la CorLc Suprcma dc 1usLicia. Ia rcnuncia o culminacin dc mandaLo
dc sus micmbros, no cxcnLos dc prcsioncs dc divcrsa ndolc como un inLcnLo
dc cnjuiciamicnLo por parLc dcl Podcr FjccuLivo, provoc su paralisis dcsdc
mcdiados dcl 2007. Varias dcmandas dc inconsLiLucionalidad sobrc divcrsos
Lpicos como la aprobacin dcl proyccLo dc nucva ConsLiLucin o la rcaliza-
cin dc rccrcndos dcparLamcnLalcs sobrc csLaLuLos auLonmicos, c inclusivc
la convocaLoria al rccrcndo rcvocaLorio dcl PrcsidcnLc y los prcccLos no
ucron dilucidadas insLiLucionalmcnLc y, por cndc, la solucin a la crisis polLi-
ca sc dcsplaz a las callcs y dcspucs a las urnas.
Fn cambio, oLras rcormas lograron su propsiLo, sobrc Lodo aqucllas rc-
laLivas a la inclusin polLica dc nucvos sccLorcs socialcs, cn parLicular cn rcla-
cin con cl movimicnLo campcsino c indgcna y con las mujcrcs. Fl proccso dc
dcsccnLralizacin cn cl ambiLo municipal, dcsdc mcdiados dc los aos novcn-
La, sc Lorn propicio para cl surgimicnLo dc nucvas ucrzas polLicas vincula-
das a los sindicaLos campcsinos y a las comunidadcs indgcnas, hccho quc sc
orLalcci con la inclusin dc dipuLados uninominalcs dcsdc l997. Asimismo,
sc aprobaron normas cspcccas para promovcr la parLicipacin dc mujcrcs
cn las lisLas dc candidaLos para cargos dc clcccin popular. Ia nucva ConsLiLu-
cin rcconocc dcrcchos colccLivos a las nacioncs y pucblos indgcna originario
campcsinos y circunscripcioncs cspccialcs indgcnas para ascgurar su rcprc-
scnLacin polLica. RcspccLo dc la parLicipacin dc las mujcrcs, la nucva norma
consLiLucional rcconocc la igualdad dc oporLunidadcs cnLrc varoncs y mujcrcs,
y csLo sc Lradujo cn la lcy clccLoral LransiLoria con la alLcrnancia dc gcncro
cn las lisLas dc candidaLos. Un clcmcnLo adicional cs cl plcno rcconocimicnLo
dc dcrcchos polLicos dcsdc los lS aos, pucsLo quc los jvcncs pucdcn clcgir
y Lambicn scr clccLos, y la inclusin dcl voLo cn cl cxLcrior para la clcccin
prcsidcncial.
Fn cuanLo a la parLicipacin ciudadana, los avanccs son inncgablcs cn la
gcsLin pblica con la prcscncia dc organizacioncs socialcs cn la planicacin
municipal, as como cn cl proccso dc dccisin mcdianLc consulLas popularcs.
Ia nucva ConsLiLucin ampla y ormaliza la parLicipacin ciudadana mcdianLc
cl csLablccimicnLo dcl conLrol social cn Lodos los nivclcs y cnLidadcs csLaLalcs
quc dcbc scr rcglamcnLado mcdianLc lcy.
Dcsdc oLra pcrspccLiva, cl uncionamicnLo inLcrno dc los parLidos mucs-
Lra la inopcrancia dc la aplicacin dc nucvas rcglas, pucsLo quc la lcy dc par-
Lidos polLicos no logr cl propsiLo dc dcmocraLizar su uncionamicnLo. Ia
nucva ConsLiLucin csLablccc quc las organizacioncs polLicas dcbcran scr
dcmocraLicas (arL. 2l0) y cs prcvisiblc la claboracin dc nucvas normas para
rcspondcr a csLc aspccLo dcciLario dc la insLiLucionalidad dcmocraLica dcs-
pucs dc casi una dccada dc uncionamicnLo sin lcgislacin ni rcsulLados ccc-
Livos al rcspccLo.
4. El decurso de la reforma y la caracterizacin del rgimen poltico
Ia crisis dc gobcrnabilidad y la Lransicin csLaLal pusicron cn cvidcncia la di-
culLad dcl cumplimicnLo dc objcLivos dc la rcorma polLico-insLiLucional. Fn
los lLimos aos sc han agudizado las suras idcnLiLarias (cLnicas y rcgionalcs)
cn la socicdad, as como sc cxaccrb la polarizacin idcolgica cn cl sisLcma dc
parLidos. Ia proundizacin dc la dcmocracia mcdianLc la inclusin dc nucvos
Fernando Mayorga 36
sujcLos socialcs, la uLilizacin dc nucvas rcglas dc parLicipacin y cl avancc cn
la dcsccnLralizacin polLica, lcjos dc rcsolvcr cl dcsasc cnLrc cl sisLcma pol-
Lico y la socicdad, provoc cl dcbiliLamicnLo dc la auLoridad gubcrnamcnLal y
puso cn cnLrcdicho la viabilidad dc la rcorma csLaLal. Fs posiblc ausculLar las
razoncs dc csLa siLuacin cn la lgica dcl uncionamicnLo dcl sisLcma polLico,
LanLo cn sus rcglas ormalcs como cn sus pauLas inormalcs, con consccucn-
cias para cl rcgimcn prcsidcncialisLa quc sc dcbaLc cnLrc una posibilidad dc
modo dc gobicrno dc mayora y oLra dc caracLcr pluralisLa, quc sc disLingucn
por cl grado dc pluralidad y dc dispcrsin cn los cjcrcicios dc la compcLcncia y
dcl podcr polLico.
l4
PrccisamcnLc, la cxisLcncia dc un gobierno dividido y una
divisin vertical de poderes puso lmiLcs insLiLucionalcs al prcsidcncialismo quc,
inicialmcnLc, sc haba visLo orLalccido con la clcccin dirccLa dc Fvo Moralcs,
cs dccir, sin cl csLablccimicnLo dc pacLos parLidisLas para cl cjcrcicio dcl podcr
gubcrnamcnLal.
Al inicio dc la gcsLin gubcrnamcnLal cra cvidcnLc la Lcndcncia hacia un
prcsidcncialismo dc mayora susLcnLado cn la lcgiLimidad dc una incdiLa vic-
Loria cn las urnas, cl scllo idcnLiLario dc la gura prcsidcncial cl primcr
PrcsidcnLc indgcna, la capacidad dc movilizacin dc su basc social dc apoyo
y cl proLagonismo incucsLionablc dcl movimicnLo campcsino c indgcna. Tam-
bicn susLcnLado cn la dcbilidad dc una oposicin ragmcnLada quc cargaba cl
pcso dcl racaso dc los parLidos Lradicionalcs y quc carcca dc un proyccLo al-
LcrnaLivo al dcl MAS quc cjccuL la nacionalizacin dc los rccursos naLuralcs c
impuls la rcundacin dcl pas mcdianLc un proccso consLiLuycnLc con su-
prcmaca dc una visin indigcnisLa. FsLas circunsLancias sc vicron orLalccidas
con cl prcdominio dc una (sub)culLura polLica cn las las dcl MAS, quc concibc
los acucrdos inLcrparLidisLas como clcmcnLos consLiLuLivos dc la dcmocracia
pacLada y asocia csLc csqucma polLico al ncolibcralismo.
Dcspucs dcl primcr ao dc gcsLin, la Lcndcncia hacia un prcsidcncialismo
dc mayora suri un virajc como consccucncia dc los rcsulLados clccLoralcs dc
dicicmbrc dcl 2005, quc haban Lrazado un mapa polLico dc caracLcr pluralisLa
pcsc a la vicLoria dc Fvo Moralcs por mayora absoluLa.
Fn primcr lugar, la mayora oposiLora cn cl Scnado cmpcz a cjcrccr su
lcvc suprcmaca numcrica a parLir dc cncro dcl 2007, Lomando cl conLrol dc la
prcsidcncia dc la Camara AlLa. FsLc rgano dc rcprcscnLacin LcrriLorial (Lrcs
scnadorcs por cada uno dc los nucvc dcparLamcnLos) cxprcsaba la racLura
l4. Al rcspccLo, vcr 1orgc Ianzaro, comp. (2003). Dcsdc su pcrspccLiva, cl pluralismo cs abor-
dado con rclacin al rcgimcn dc gobicrno, a los proccsos dc clcccin, la rcprcscnLacin y
los proccsos dccisorios cn los podcrcs dcl FsLado, la csLrucLura dc la adminisLracin y las
rclacioncs dc parLido (2003: 45). Para ncs dc csLc Lrabajo inLcrcsa su cnasis cn la carac-
Lcrizacin dcl prcsidcncialismo quc sc dcbaLc cnLrc modos dc gobicrno dc la mayora y dc
caracLcr pluralisLa quc dan cucnLa dc la calidad dc la dcmocracia.
rcgional con cl apoyo dividido cnLrc cl MAS y Podcmos, la principal ucrza dc
oposicin (con docc y Lrccc scnadorcs, rcspccLivamcnLc, dcl LoLal dc 27 asicn-
Los), a dicrcncia dc la rcprcscnLacin cn dipuLados, con mayora absoluLa dcl
ocialismo. Fn csLas condicioncs, la lgica colaboraLiva cnLrc cl ocialismo y la
oposicin cra un impcraLivo quc uc rcspondido por ambos bandos con la
pugna cnLrc las dos camaras y las divcrgcncias cnLrc cl Podcr FjccuLivo y cl Sc-
nado. Fl pluralismo, cn vcz dc convcrLirsc cn un inccnLivo para la coopcracin
insLiLucional, sc Lransorm cn un acicaLc para la polarizacin polLica hasLa
quc sc puso cn ricsgo la culminacin dcl proccso consLiLuycnLc.
Fn scgundo lugar, cl grado dc pluralismo sc vio acrcccnLado con la clcccin
dc una mayora dc prcccLos oposiLorcs cn los comicios rcalizados simulLanca-
mcnLc con las clcccioncs gcncralcs dcl 2005. Fs dccir, cl momcnLo dc mayor
lcgiLimidad prcsidcncial coincidi con cl mcnoscabo dc su auLoridad, pucsLo
quc Fvo Moralcs Luvo quc comparLir rccursos dc podcr quc csLaban ccnLrali-
zados cn la gura prcsidcncial y su prcrrogaLiva dc dcsignar a las auLoridadcs
polLicas cn los dcparLamcnLos. FsLc pluralismo polLico sc Lransorm cn di-
vcrgcncia programaLica cuando sc rcaliz cl rccrcndo por auLonomas dcpar-
LamcnLalcs y cl S vcnci ampliamcnLc cn cuaLro dcparLamcnLos conducidos
por prcccLos oposiLorcs, micnLras cl parLido dc gobicrno promovi su rcchazo
logrando la vicLoria dcl No cn cinco dcparLamcnLos y cn cl cmpuLo nacional.
Dc una lgica ccnLralisLa quc rcposaba cn la dcsignacin prcsidcncial dc las
auLoridadcs polLicas dcparLamcnLalcs sc LransiL a su clcccin mcdianLc voLo
ciudadano, y los rcsulLados dicron ucrza a proyccLos rcgionalcs dc dcsccn-
Lralizacin polLica con la prcscncia dc nucvos acLorcs polLicos cnrcnLados
al gobicrno ccnLral. Ias pugnas cnLrc los prcccLos oposiLorcs y cl prcsidcnLc
dc la rcpblica Lransormaron cl csccnario rcgional cn oLro cspacio dc polari-
zacin, con cl agravanLc dc quc los prcccLos oposiLorcs dc los dcparLamcnLos
mas imporLanLcs no ormaban parLcn dc ni acLuaron cn coalicin con los
parLidos dc oposicin parlamcnLaria.
As, las posibilidadcs dc un prcsidcncialismo dc mayora basado cn la clcc-
cin dirccLa dc Fvo Moralcs dicron paso, LcmpranamcnLc, a un modo pluralis-
La quc, por cccLo dc la polarizacin idcolgica y la mulLiplicacin dc arcnas
polLicas, provoc cl dcbiliLamicnLo dc la auLoridad prcsidcncial. FrcnLc a csLa
siLuacin, cl MAS opL por dos vas dc solucin. Por una parLc, la convocaLoria
a rccrcndo para la aprobacin dc la nucva ConsLiLucin mcdianLc conccrLa-
cin con la oposicin parlamcnLaria para modicar varios arLculos quc, prcci-
samcnLc, apunLaban a impulsar un prcsidcncialismo dc mayora mcdianLc un
disco polLico insLiLucional avorablc al parLido dc gobicrno.
l5
Por oLra parLc,
l5. Por cjcmplo, cn cl proyccLo ocialisLa aprobado por la Asamblca ConsLiLuycnLc sc csLablc-
ca la clcccin dc Lodos los dipuLados por mayora simplc cn circunscripcin uninominal.
Fl acucrdo congrcsal dcl 200S rcsLiLuy cl sisLcma mixLo cn la Camara dc DipuLados, con
Fernando Mayorga 38
la convocaLoria a un rccrcndo para la rcvocaLoria dc mandaLo dcl PrcsidcnLc
y dc los prcccLos cn un aan dc rcducir cl pluralismo polLico prcscnLc cn cl
ambiLo subnacional a Lravcs dc la dcrroLa dc algunos oposiLorcs, algo quc no
aconLcci cn las rcgioncs auLonomisLas. Mas an, la nucva ConsLiLucin rcco-
nocc Lrcs modalidadcs dc gobicrno auLnomo (dcparLamcnLal, indgcna y mu-
nicipal) y, por cndc, insLiLucionaliza la divisin vertical de poderes quc implica
una disminucin dc rccursos dc podcr para la gura prcsidcncial cn vcz dc su
orLalccimicnLo.
Fn csLas condicioncs, la auscncia dc organizacioncs polLicas ucrLcs y con
prcscncia nacional pucdc provocar una ragmcnLacin cn la rcprcscnLacin
polLica y un mulLiparLidismo modcrado proclivc a gcncrar una siLuacin dc
gobicrno dividido. FsLo, sumado a la divisin vcrLical dc podcrcs csLablccida
y ampliada cn la nucva ConsLiLucin, Licndc a congurar csccnarios polLicos
proclivcs a la ingobcrnabilidad dcmocraLica. Fl csccnario alLcrnaLivo dc csLa-
bilidad polLica por la cxisLcncia dc una ucrza parlamcnLaria dominanLc, pcro
con cicrLo grado dc pluralismo, igualmcnLc csLablcccra condicioncs para la nc-
gociacin parLidisLa, pucsLo quc sc manLicnc la rcgla dc dos Lcrcios congrcsa-
lcs para la dcsignacin dc auLoridadcs csLaLalcs y para la aprobacin dc lcycs,
sobrc Lodo aqucllas rccridas a la rcorma consLiLucional sca LoLal o parcial,
incluycndo, adcmas, la rcalizacin dc rccrcndo aprobaLorio, cviLando cl uso
dc la mayora parlamcnLaria para un cjcrcicio arbiLrario dcl podcr polLico.
Dc csLa mancra, la dcmocracia boliviana sc uc ampliando al compas dc
las rcormas cn rcspucsLa a dcmandas dc mayor parLicipacin y calidad rcprc-
scnLaLiva. Ia crisis polLica acompa la asc mas aguda dcl proccso dc rcorma
polLica, quc incluy un cambio LoLal dc la ConsLiLucin cuya implcmcnLacin
prcscnLa cl dcsao crucial dc scnLar las bascs dc un modclo polLico basado cn
la gobcrnabilidad dcmocraLica y cl pluralismo polLico cn los divcrsos ambiLos
dcl FsLado como cxprcsin dc la divcrsidad social quc, prccisamcnLc, csLa cn la
basc dcl impulso rcormisLa.
circunscripcioncs uninominalcs y plurinominalcs, aparLc dc las circunscripcioncs cspccia-
lcs indgcnas. Dc csLa mancra, sc prcscrv una rcgla mas proclivc al pluralismo polLico.
Cutbros
Cuadro l
PorccN1t+c bc vo1os os1cNibos ror rtr1ibo
cN bis1iN1os rcriobos cicc1ortics
FiccciN
Ptr1ibo
:j8o :j8 :j8j :jj :jj, iooi ioo
ADN l4,S 2S,6 22,6 22,3 3,4
AP
l*
20,0
Condcpa ll,0 l3,6 l7,2 0,4
IU 0,6 7,2 0,9 3,7
MAS 20,9 53,7
MBI 5,l 3,l
MIP 6,l 2,2
MIR S,9 l9,6 l6,S l6,3
MNR l7,S 26,4 23,l 33,S lS,2 22,5 6,5
MNRI 4,S
MNRV 4,2
NFR 20,9 0,7
PODFMOS 2S,6
PS-l 7,7 2,2 2,5
UDP 34,l
UN 7,S
OLros parLidos
2**
l3,6 ll,4 3,S 2l,2 lS,S 9,5 0,6
Flaboracin propia con basc cn daLos dc la CorLc Nacional FlccLoral.
*
Acucrdo PaLriLico ormado por cl MIR y la ADN.
**
Sc agluLinan divcrsos parLidos quc obLuvicron mcnos dc cinco dipuLados cn disLinLos pcriodos
clccLoralcs.
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Fernando Mayorga 42
Cuadro 3
FicccioNcs NtcioNtics, ioo
Ptr1ibo Vo1tciN PorccN1t+c
MAS l 544.374 53,74
PODFMOS S2l.745 2S,59
UN 224.090 7,79
MNR lS5.S59 6,47
MIP 6l.94S 2,l6
NFR l9.667 0,6S
FRFPAB S.737 0,30
USTB 7.3Sl 0,26
VoLos cmiLidos: 3l02.4l7
Cuadro 4
FicccioNcs Astrsict CoNs1i1uvcN1c, ioo6
ADN lS.905 0,72
AYRA l2.667 0,49
MAS l.322.656 50,72
MBI 27.65S l,06
MIR-NM 39.9S3 l,53
UCS l2.750 0,49
UN lS7.706 7,20
MNR 59.239 2,27
MNR-A3 l0l.753 3,90
MNR-FRI 35.5S0 l,36
PODFMOS 399.66S l5,33
AAI 23.342 0,90
CN 93.24S 3,5S
TRADFPA 37.6S4 l,45
ASP 63.565 2,44
CDC 4.247 0,l6
AIBA l.645 0,06
MAR 2.4S6 0,l0
MCSFA 3.992 0,l5
MIBOI l.S60 0,07
AS 20.970 0,S0
MOP l2.309 0,47
APB 57.906 2,22
ASI 56.907 2,lS
MACA S.903 0,34
Validos 2.607.63S S3,22
Blancos 4l7.399 l3,32
Nulos l0S.565 3,46
FmiLidos 3.l33.602 l00,00
CapLulo 5
N0rcro bc tstrsics1ts ror rtr1ibo v tcrurtciN ciubtbtNt, ioo6
Sicit Dcrtr1trcN1ti UNiNoriNti To1ti
AAI 0 l l
APB l 2 3
AS l 5 6
AYRA 0 2 2
ASP l l 2
CN 2 3 5
MAS lS ll9 l37
MBI l 7 S
MCSFA 0 l l
MIR-NM l 0 l
MNR 3 5 S
MNR-A3 l l 2
MNR-FRI l 7 S
MOP l 2 3
PODFMOS ll 49 60
UN 3 5 S
ToLal 45 2l0 255
Fernando Mayorga 44
Cuadro 6
RcrcrcNbo tu1oNorts bcrtr1trcN1tics, ioo6:
crru1os bcrtr1trcN1tics
Dcrtr1trcN1os S NO
Ia Paz 26,6 73.4
Oruro 24,5 75.5
PoLos 26,9 73.l
Chuquisaca 37,S 62.2
Cochabamba 37,0 63.0
Pando 57,7 42.3
Bcni 73,S 26.2
Tarija 60,S 39.2
SanLa Cruz 7l,l 2S.9
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Reforma institucional en Colombia:
el va crucis por el equilibrio entre la
gobernabilidad y la representacin (1991-2006)
MNICA PACHN
1
It rccuitr ccicsrtciN dc clcccioncs dcsdc mcdiados dcl siglo XIX, la pcr-
mancncia dc la ConsLiLucin y los pocos cpisodios dc auLoriLarismo hicicron
quc la hisLoria colombiana brillara cn la rcgin por su csLabilidad insLiLucional.
Sin cmbargo, dcsdc mcdiados dc los aos ochcnLa, dcbido a la inLcnsicacin
dc la violcncia y cl cnrcnLamicnLo dcl FsLado con dicrcnLcs grupos gucrrillc-
ros, csLa csLabilidad uc alLamcnLc cucsLionada, y cn ocasioncs, culpada par-
cialmcnLc por csLablcccr insLiLucioncs quc lc pcrmiLicron al FjccuLivo abusar
sisLcmaLicamcnLc dc sus podcrcs consLiLucionalcs.
ConsccucnLcmcnLc, la rcorma dc l00l rcprcscnL un rompimicnLo par-
cial con la parsimonia dc la rclaLiva csLabilidad dc la ConsLiLucin dc lSS6,
iniciando un pcriodo quc muchos han caracLcrizado dc incsLabilidad insLiLu-
cional dada la consLanLc discusin dc rcormas polLicas. Fl argumcnLo quc sc
dcsarrolla cn csLc arLculo cs, undamcnLalmcnLc, quc las conLinuas rcormas
propucsLas sirvcn como cvidcncia dc la insosLcnibilidad c inccicncia dc las
rcglas para incrcmcnLar la rcprcscnLaLividad dcl sisLcma csLablccidas por los
consLiLuycnLcs cn l00l. FinalmcnLc, sc discuLc cl proccso dc aprobacin dc la
rcorma clccLoral dcl 2003 como la culminacin dc csLc dcbaLc, prcscnLando
cvidcncia sus cccLos cn cl sisLcma dc parLidos. Fn las conclusioncs sc discu-
Lc cmo la rcorma dcl 2003 y la rcorma dc rcclcccin son acicrLos para cl
l. Agradczco inmcnsamcnLc los comcnLarios dc los parLicipanLcs y poncnLcs dcl scminario
Cobcrnabilidad cn la Rcgin Andina rcalizado cn Iima, cn ocLubrc dcl 200S. Agradczco
muy cspccialmcnLc a MarLn Tanaka y a Cary Hoskin por sus sugcrcncias cn las divcrsas
vcrsioncs dcl arLculo. TLulo inspirado cn cl LcxLo dc David Roll, Un siglo de ambigedad:
los recientes intentos de reforma constitucional, BogoLa: Univcrsidad Nacional, CFRFC, IFPRI
FdiLorcs, 200l.
2
Mnica Pachn 48
orLalccimicnLo dc un sisLcma dc rcnos y conLrapcsos cn cl cual cxisLc un ma-
yor cquilibrio cnLrc la rcprcscnLacin y la gobcrnabilidad.
Ias consccucncias no inLcncionadas dc la rcorma dc l00l pucdcn rcsu-
mirsc dc la siguicnLc mancra. Aunquc dcspucs dc l00l, la parLicipacin dc una
nucva camada dc polLicos cra un hccho, su raccionalizacin c indcpcndcn-
cia (caracLcrsLica dc la csLraLcgia polLica dc los polLicos Lradicionalcs para
ganar clcccioncs) impidi la ormacin dc organizacioncs con agcndas modcr-
nizanLcs, gcncrando igualmcnLc imporLanLcs problcmas dc gobcrnabilidad.
FsLa dccicncia cn la rcprcscnLacin Lambicn aporL a la incapacidad dcl Fs-
Lado dc cjccuLar polLicas dc largo plazo. Ios acLorcs ilcgalcs (conicLo armado
y narcoLraco) sc adapLaron rapidamcnLc a las nucvas rcglas dcl jucgo. Ios
gobicrnos localcs, clcgidos popularmcnLc, sc convirLicron cn uno dc los blan-
cos prccridos dc los acLorcs armados. Ios alcaldcs y conccjalcs, quicncs cn su
mayora no pcrLcnccan a agrupacioncs polLicas quc lcs brindaran apoyo para
cnrcnLar la prcscncia dc csLos acLorcs cn su LcrriLorio, ccdicron. Ia ragmcn-
Lacin inLraparLidaria y la inLcnsa compcLcncia dcnLro y ucra dc los parLidos
Lambicn uc aprovcchada por los polLicos, muchos dc los cualcs sc nuLricron
dc la cxisLcncia dc ondos ilcgalcs para sus campaas polLicas. OLros opLaron
por cl csLablccimicnLo dc alianzas con acLorcs al margcn dc la lcy para vicLi-
mizar a sus compcLidorcs cn cl sisLcma polLico. Dc csLa orma, la cxisLcncia
dc rcprcscnLacin dcsorganizada incrcmcnL los cosLos dc Lransaccin cn las
insLiLucioncs ormalcs, y limiL su capacidad dc rcaccin.
Al analizar cl nmcro y conLcnido dc las rcormas consLiLucionalcs apro-
badas lucgo dc la promulgacin dc la ConsLiLucin, vcmos una rclaLiva csLabi-
lidad dc las rcglas dc rcprcscnLacin polLica, a pcsar dc las conLinuas crLicas
al uncionamicnLo dcl sisLcma. FsLo sc cxplica cn parLc por cl coincidcnLc cxiLo
cn la rcclcccin dc los polLicos nucvos y Lradicionalcs bajo csLc sisLcma, quic-
ncs a pcsar dc rcconoccr quc cxisLan dccicncias imporLanLcs, sc ncga-
ron cn varias ocasioncs y por dicrcnLcs razoncs a auLorrcormarsc. Dcspucs
dc un rusLranLc va crucis, las parLicularcs circunsLancias quc caracLcrizaron
la clcccin dcl prcsidcnLc Uribc y su amcnaza rcspccLo dcl rccrcndo aciliLa-
ron cl rompimicnLo dcl sisLcma clccLoral con la aprobacin dc la rcorma dcl
2003 y dc la rcclcccin inmcdiaLa por un scgundo pcriodo (2005).
Para dcsarrollar csLos argumcnLos, cl arLculo sc organiza cn cuaLro par-
Lcs. Fn la primcra parLc, sc rcsumcn los rcsulLados posiLivos y ncgaLivos dc la
rcorma dc l00l, hacicndo una comparacin con cl pcriodo anLcrior a la Cons-
LiLucin dc l00l. Ia scgunda parLc dcscribc y analiza las rcormas propucsLas
quc no ucron aprobadas duranLc los siguicnLcs pcriodos prcsidcncialcs. Ia
Lcrccra parLc dcl arLculo dcscribc las circunsLancias dc la aprobacin dc la rc-
orma dcl 2003 y oLras rcormas complcmcnLarias. FinalmcnLc, cl arLculo con-
cluyc sugiricndo cual cs cl cquilibrio cnLrc rcprcscnLacin y gobcrnabilidad cn
cl nucvo ordcn insLiLucional, y cualcs son los rcLos quc csLc pucdc signicar.
2 / Reforma institucional en Colombia 49
1. Los resultados de la reforma constitucional de 1991
Ia rcorma dc l00l uc dcLcrminanLc para cl dcsarrollo dc los aconLccimicn-
Los acLualcs, LanLo por su conLcnido como por su proccdimicnLo dc aproba-
cin (Dugas l003, Archcr y ShugarL l007, Cardcnas, 1unguiLo y Pachn 2007).
Primcro, rompi con cl pcriodo dc compcLcncia polLica limiLada impucsLa cn
cl pcriodo dcl FrcnLc Nacional, considcrado como principal causa dcl cnormc
dcsprcsLigio dcl sisLcma polLico. IgualmcnLc, cl proccso dc aprobacin dc la
scpLima papclcLa dio lcgiLimidad a una nucva va para implcmcnLar rcormas
quc hasLa cl momcnLo no haba sido probada cn cl pas: la dcmocracia dirccLa.
Prcvio a la scpLima papclcLa, la nica orma dc rcormar la ConsLiLucin cra
por mcdio dcl Congrcso, o por la crcacin dc una Asamblca ConsLiLuycnLc.
Sin cmbargo, csLas posibilidadcs haban sido rcchazadas sisLcmaLicamcnLc por
la CorLc Suprcma dc 1usLicia. Scgn Niclson y ShugarL (l000), la causa prin-
cipal dcl inmovilismo lcgislaLivo cra prccisamcnLc la sobcrana dcl Congrcso
sobrc maLcrias consLiLucionalcs: cl Congrcso no conLaba con los inccnLivos
sucicnLcs para implcmcnLar rcormas dc caracLcr csLrucLural y cl PrcsidcnLc
no conLaba con alLcrnaLivas para cvadir cl Congrcso. Ia aprobacin dc la scp-
Lima papclcLa y la inclusin dc mccanismos dc parLicipacin ciudadana cn la
ConsLiLucin abricron nucvos cspacios y posibilidadcs para cl PrcsidcnLc para
cvadir los cucllos dc boLclla, as como la scnsacin dc nucvas alLcrnaLivas para
los ciudadanos.
Ia rcorma consLiLucional dc l00l marc un hiLo cn la hisLoria insLiLucio-
nal colombiana. Fl propsiLo dc los consLiLuycnLcs cra rcacomodar cl sisLcma
polLico con Lrcs objcLivos undamcnLalcs. Fl primcro dc cllos, csLablcccr mc-
canismos quc pcrmiLicran la ampliacin dc la rcprcscnLaLividad, para quc la
parLicipacin dc nucvos movimicnLos polLicos ucra posiblc. HasLa las clcccio-
ncs dc l000, cl ParLido Iibcral y cl ParLido Conscrvador Lcnan cl monopolio
dc acLo dc la rcprcscnLacin, dado quc algunos dc los arrcglos hcrcdados dcl
FrcnLc Nacional csLaban an vigcnLcs y haba un alLo nivcl dc ccnLralizacin
polLica y adminisLraLiva. Fl scgundo objcLivo cra accrcar cl aparaLo csLaLal a
los ciudadanos. Ia ConsLiLucin dc l00l consolid cl proccso dc dcsccnLrali-
zacin polLica y adminisLraLiva quc comcnz cn cl ao dc l0S6 con la rcor-
ma quc pcrmiLi la clcccin popular dc alcaldcs. Al igual, crc mccanismos dc
parLicipacin dirccLa, como la iniciaLiva popular, y dc comunicacin dirccLa
con la rama judicial con las accioncs popularcs y la LuLcla. Fl Lcrccr objcLivo
dc la rcorma consisLa cn rcsLringir los podcrcs prcsidcncialcs. Ia ConsLiLu-
cin dc lSS6, caracLcrizada por scr alLamcnLc ccnLralisLa, daba al PrcsidcnLc
imporLanLcs podcrcs consLiLucionalcs, cspccialmcnLc cn casos dc cmcrgcncia.
Sin ninguna rcsLriccin cccLiva, los prcsidcnLcs libcralcs y conscrvadorcs uLi-
lizaron cl csLado dc cxccpcin dc orma rccucnLc. Fn mas dcl S0 dcl Licmpo
dcl pcriodo dc l05S-l000 csLuvo vigcnLc alguna orma dc csLado dc siLio. Ios
Mnica Pachn 50
abusos sisLcmaLicos dc los podcrcs dc cmcrgcncia, junLo con la incapacidad
dcl FsLado para mcjorar la gravc siLuacin dc violcncia con csLos, dicron como
rcsulLado quc los consLiLuycnLcs dc l00l csLablccicran una alLa rcsLriccin dcl
uso dc dccrcLos lcgislaLivos y la dcclaracin dc csLados dc siLio al PrcsidcnLc,
gcncrando ucrLcs conLrapcsos con la crcacin dc la CorLc ConsLiLucional.
Ias rcormas a la ConsLiLucin pucdcn clasicarsc cn cuaLro LcmaLicas
gcncralcs.
Ia cxpansin dc los dcrcchos undamcnLalcs y su proLcccin. l.
Fl csLablccimicnLo dcl FsLado social dc dcrccho. 2.
2

Fl csLablccimicnLo dc una dcmocracia parLicipaLiva. 3.
Ias rcormas al Congrcso dc la Rcpblica y cl orLalccimicnLo dcl sis- 4.
Lcma dc rcnos y conLrapcsos.
Ia carLa dc dcrcchos undamcnLalcs a parLir dc l00l cs una dc las mas
cxLcnsas dcl mundo. Ia crcacin dc la CorLc ConsLiLucional como garanLc dc
csLos dcrcchos, al igual quc los mccanismos dc parLicipacin ciudadana (como
la LuLcla y las accioncs popularcs), son parLc dc las innovacioncs mas impor-
LanLcs cn la Lransormacin dc un rcgimcn dc dcmocracia dclcgaLiva a una
parLicipaLiva.
Dc igual orma sc inLcnL rcormar cicrLas insLiLucioncs criLicadas por
aciliLar la pcrmancncia dcl clicnLclismo. Sc climinaron los auxilios parlamcn-
Larios, los cualcs cran parLidas prcsupucsLalcs quc los congrcsisLas podan
disLribuir cn su circunscripcin. AdicionalmcnLc, sc orLalcci cl rcgimcn dc in-
compaLibilidadcs c inhabilidadcs para los lcgisladorcs, prohibicndo su parLici-
pacin simulLanca cn la rama cjccuLiva c incrcmcnLando los posiblcs conicLos
dc inLcrcs para la parLicipacin cn polLica y los ncgocios con cl FsLado duranLc
su pcriodo. Sc climinaron las suplcncias. Dc csLa orma, los consLiLuycnLcs in-
LcnLaron orLalcccr la indcpcndcncia dc las ramas lcgislaLiva y cjccuLiva.
Fl podcr dcl PrcsidcnLc Lambicn disminuy, ruLo dc la ampliacin dc los
cargos dc clcccin popular consolidada cn la rcorma dc l00l. AnLcs dc la rc-
orma, cl PrcsidcnLc clcga a los gobcrnadorcs, quicncs a su vcz clcgan a los al-
caldcs municipalcs. A parLir dc la rcorma dc dcsccnLralizacin, LanLo alcaldcs
(l0S6) como gobcrnadorcs (l00l) comcnzaron a scr clcgidos popularmcnLc,
2. Fl arLculo 2 dc la ConsLiLucin PolLica csLablccc: Son ncs cscncialcs dcl FsLado: scrvir a
la comunidad, promovcr la prospcridad gcncral y garanLizar la cccLividad dc los principios,
dcrcchos y dcbcrcs garanLizados cn la ConsLiLucin, aciliLar la parLicipacin dc Lodos cn las
dccisioncs quc los accLan y cn la vida cconmica, polLica, adminisLraLiva y culLural dc la
Nacin, dccndcr la indcpcndcncia nacional, manLcncr la inLcgridad LcrriLorial y ascgurar
la convivcncia pacca y la vigcncia dc un ordcn jusLo.
lo quc disminuy la inucncia dcl PrcsidcnLc cn la carrcra polLica dc sus co-
parLidarios. IgualmcnLc, sc prohibi la rcclcccin cn cualquicr cargo dc la rama
cjccuLiva, con lo cual sc busc climinar cl podcr dcl club dc cx prcsidcnLcs,
quc LanLa inucncia y pcso Luvicron sobrc las maquinarias dc los parLidos Lra-
dicionalcs. FinalmcnLc, aunquc sc limiLaron las vas dc dccrcLo, sc crcaron los
mccanismos dc consulLa dirccLa a la poblacin, como cl rccrcndo, los cualcs
orcccn al PrcsidcnLc una alLcrnaLiva para la aprobacin dc polLicas.
Una dc las rcormas mas discuLidas uc cl cambio dc circunscripcin dcl
Scnado. FsLa rcorma, junLo con la cxLcnsin dcl pcriodo dc scsioncs y la crca-
cin dc la circunscripcin para BogoLa, buscaron darlc un pcrl mas progra-
maLico al Congrcso. IgualmcnLc sc ampli la jurisdiccin dcl Congrcso para
rcvisar Lodos los dccrcLos cmiLidos duranLc los csLados dc cxccpcin. Fn cl
pasado, los dccrcLos lcgislaLivos cmiLidos por cl PrcsidcnLc cran lcy duranLc la
vigcncia dcl FsLado dc cxccpcin, y la posibilidad dc rcvisin no cxisLa.
1.1 Cambiar todo para que nada cambie?
3
Dcsdc muchas pcrspccLivas, la rcorma uc un cxiLo. Ia parLicipacin dc nuc-
vos movimicnLos polLicos y Lcrccras sc incrcmcnL signicaLivamcnLc LanLo
cn cl ambiLo local como cn cl nacional. Sin cmbargo, y a pcsar dc Lcncr un
mayor nmcro dc curulcs, csLa parLicipacin no ncccsariamcnLc sc Lradujo cn
mayor oposicin
4
ni cn mcnorcs nivclcs dc violcncia (Pizarro l005, CuLicrrcz
l00S, Pizarro 2006). Ia dcsccnLralizacin quc comcnz con la clcccin popular
dc alcaldcs cn l0S6 y sc consolid cn la rcorma dc l00l dio a los municipios
y rcgioncs mayor auLonoma para quc sus ldcrcs dicran dirccLriccs dc gasLo, y
a parLir dcl nucvo sisLcma dc Lranscrcncias sc logr un mcjor cubrimicnLo cn
arcas undamcnLalcs dc polLica, como la salud y la cducacin. Y nalmcnLc,
la rcorma orLalcci cl sisLcma dc rcnos y conLrapcsos, rcorzando la rama
judicial al darlc a la CorLcs indcpcndcncia prcsupucsLal dc csLa rama, pcriodos
mas cxLcnsos, y cl conLrol consLiLucional. Divcrsos auLorcs han dcmosLrado
(Ccpcda 2004) quc la crcacin dc la CorLc ConsLiLucional logr quc cl Prcsidcn-
Lc cambiara su csLraLcgia para gobcrnar, orLalccicndo al Congrcso cn su papcl
cn la polLica nacional, dado cl uso mas sclccLo dc sus podcrcs cxLraordinarios
cn comparacin con cl pcriodo anLcrior (Pachn 2004).
AdicionalmcnLc, la rcorma dc l00l rompi con cl rcgimcn anLcrior cn
cuanLo al podcr dc nombramicnLo dcl PrcsidcnLc. Fl pcriodo dcl PacLo dcl
3. Inspirado cn Rodrigucz-Raga (200l).
4. Scgn Congrcso Visiblc (l000), cn las clcccioncs dc l00S, quincc dc los 30 congrcsisLas
clccLos quc hicicron campaa como indcpcndicnLcs cran anLiguos micmbros dc los parLi-
dos Iibcral o Conscrvador. Fn IndcpcndicnLcs: cxisLcn`, Observatorio Legislativo 2, di-
cicmbrc l000.
Mnica Pachn 52
FrcnLc Nacional (l05S-l074) y cl pcriodo posLcrior (l074-l000) sc caracLc-
rizaron por Lcncr una rcprcscnLacin pcrmancnLc dc los parLidos Iibcral y
Conscrvador cn cl gabincLc y cn los dcmas pucsLos dc librc nombramicnLo y
rcmocin dc la rama cjccuLiva. Fn cl arLculo l20 dc la ConsLiLucin sc csLablc-
ca quc, para manLcncr la armona, cl parLido vcnccdor cn las clcccioncs (gc-
ncralmcnLc cl ParLido Iibcral) dcbcra dar al primcr vcnccdor (gcncralmcnLc cl
ParLido Conscrvador) una rcprcscnLacin adccuada y cquiLaLiva cn la rama cjc-
cuLiva. Como rcsulLado, LanLo cl ParLido Iibcral como cl Conscrvador Luvicron
rcprcscnLacin cn cl gabincLc duranLc Lodo csLc pcriodo, con la nica cxccp-
cin dcl gobicrno Barco cn cl cual cl ParLido Conscrvador dccidi no parLicipar.
Para rccupcrar la nocin dc ganadorcs y pcrdcdorcs y omcnLar cl cjcrcicio dc
la oposicin, la ConsLiLuycnLc climin cualquicr rcquisiLo dc proporcionalidad
cn la rama cjccuLiva, lo cual orLalcci al parLido ganador y su podcr cn la agcn-
da lcgislaLiva. Pachn (200S) mucsLra cvidcncia dc quc cn la Plcnaria dc la Ca-
mara y cl Scnado, para cl pcriodo l002-l00S, hay un incrcmcnLo signicaLivo
dcl conLrol dc la agcnda por parLc dcl ParLido Iibcral, as como un incrcmcnLo
cn Lcms dc Lipo nacional, dc auLora lcgislaLiva dc oposicin. FsLc cambio, sc
arma, cs una consccucncia dirccLa dc la cxisLcncia dc una mayor inccrLidum-
brc LanLo cn cl parLido cn cl gobicrno, como cnLrc aqucllos quc buscan ganar
la Prcsidcncia y proponcr polLicas alLcrnaLivas. Aunquc cn los gobicrnos pos-
Lcriorcs a la rcorma algunos micmbros dc parLidos vcncidos cn la conLicnda
clccLoral ormaron parLc dcl gobicrno, muchos dc cllos ucron clcgidos a LLulo
pcrsonal, y no ncccsariamcnLc cn rcprcscnLacin dcl parLido.
Sin cmbargo, a pcsar dc la ampliacin dc jurisdiccin dcl Congrcso y dc
las rcormas para lograr una mayor indcpcndcncia, la auscncia dc cambios cn
los inccnLivos clccLoralcs dc los lcgisladorcs hizo quc, cn la pracLica, la rcor-
ma ucra mucho mas modcrada quc lo quc promcLa cl revolcn, lidcrado por
cl prcsidcnLc Caviria. Aunquc muchos cspcraban una rcnovacin dc la cla-
sc polLica y su comporLamicnLo, cl cambio sc limiL a unas cuanLas guras
cxccpcionalcs.
5

2. Desarrollos a partir de la reforma constitucional de 1991
A pcsar dc los signicaLivos logros cn maLcria insLiLucional, cl pas conLi-
nu sicndo una dcmocracia con adjcLivos. Inclusivc algunos auLorcs sc rc-
ricron al rcgimcn colombiano como una dcmocracia ilibcral (Bcjarano y
Pizarro 2005). Fl nmcro dc vcLimas dc la violcncia y cxLorsin por parLc dc
las ucrzas alzadas cn armas crcca. Ias ciras dc violcncia y violacin a los
5. Uno dc los casos mas rccucnLcmcnLc ciLados cs cl dc AnLanas Mockus, clccLo cn dos oca-
sioncs a la alcalda mayor dc BogoLa, y dos vcccs candidaLo a la prcsidcncia dc la rcpblica.
dcrcchos humanos cran dicilcs dc cucsLionar. A pcsar dc la cclcbracin dc
clcccioncs sin rcsLriccioncs a la compcLcncia, un gran nmcro dc polLicos cra
vcLima dc la violcncia, y a diario ciudadanos cran sccucsLrados y ascsinados.
AdicionalmcnLc, los grupos armados cjcrcan cnormc prcsin sobrc las pobla-
cioncs cn la rcgin, c inclusivc cn las grandcs ciudadcs, gcncrando ciras nunca
anLcs visLas cn dcsplazamicnLo orzado, masacrcs y aLaqucs.
Sumados a los rcLos dcnLro dc la insLiLucionalidad, cl pas aLravcsaba por
una dc las cpocas mas complcjas cn la lucha cn conLra dcl narcoLraco y la guc-
rra conLra los grupos insurgcnLcs. Si bicn cs cicrLo quc la combinacin cnLrc la
insLiLucionalidad y la violcncia no cra nucva cn la hisLoria colombiana, uc cn
los aos novcnLa cuando csLa convivcncia sc volvi mas problcmaLica. Ia dcs-
Lruccin dc los grandcs carLclcs dc Mcdclln y Cali a comicnzos dc la dccada dcl
novcnLa haba dcjado un vaco dc podcr cn la cadcna dc comcrcializacin quc
rapidamcnLc uc llcnado por las Fucrzas Armadas Rcvolucionarias dc Colom-
bia (FARC) y oLros grupos alzados cn armas. Fl incrcmcnLo dc rccursos para las
FARC agudiz los cnrcnLamicnLos con la ucrza pblica, al igual quc la corrup-
cin, incrcmcnLando los nivclcs dc violcncia. Ios sccucsLros a pcrsonalidadcs
polLicas, los sccucsLros masivos dc miliLarcs y ciudadanos, y los aLcnLados a
municipalidadcs sc convirLicron cn cvcnLos dcl diario vivir (Cubidcs l00S).
Dc igual orma, cl uso dc la violcncia por grupos paramiliLarcs sc incrcmcnL
cxponcncialmcnLc, cspccialmcnLc a parLir dc su unicacin cn l007, bajo las
AuLodccnsas Unidas dc Colombia (RcsLrcpo y SpagaL 2002). As, la compcLcn-
cia por cl conLrol dc los rccursos provcnicnLcs dcl narcoLraco y la incapacidad
dcl FsLado para Lcncr una prcscncia cccLiva cn cl LcrriLorio mulLiplicaron cl
conicLo inLcrno como nunca anLcs cn la hisLoria rccicnLc dcl pas.
Ios divcrsos cscandalos polLicos cxpliciLaron las rclacioncs cnLrc micm-
bros dcl Congrcso, dcl gobicrno y dc los nivclcs dcsccnLralizados y divcrsos
grupos al margcn dc la lcy (CuLicrrcz 2006). Ias noLicias sobrc nanciacin
ilciLa dc las campaas prcsidcncialcs cn cl caso dcl gobicrno Sampcr (l004-
l00S), conrmaron quc csLas rclacioncs llcgaban inclusivc hasLa cl ambiLo
nacional. Ia consLanLc scnsacin dc incapacidad insLiLucional ruLo dc la
complcjidad dc las ncgociacioncs cnLrc cl FjccuLivo y cl IcgislaLivo, junLo con
cl incrcmcnLo cn las ciras dc violcncia, csLablccicron la coyunLura cn la quc
sc propusicron divcrsas rcormas quc inLcnLaron dar solucin a lo quc sc diag-
nosLic, cran algunas dc las causas dc la incapacidad dc rcspucsLa por parLc dcl
gobicrno y sus insLiLucioncs.
3. La reforma del Congreso: entre cortinas de humo
y coaliciones multipartidistas
Una dc las hipLcsis quc sc gcncraliz cnLrc la opinin pblica y los acadcmi-
cos Lcna quc vcr con la ragmcnLacin dcl sisLcma polLico. Fn la opinin dc
Mnica Pachn 54
muchos analisLas, aunquc la rcorma dc l00l haba modicado las circuns-
cripcioncs para la clcccin dc rcprcscnLanLcs a la Camara y Scnado (BoLcro
l00S, Rodrgucz-Raga 200l, Crisp c Ingall 200l, Crisp y DcsposaLo 2004), la
gcncralizacin dc disLribucin dc curulcs por rcsiduos (conocida como la opc-
racin avispa) dcspucs dc la aprobacin dc la rcorma sc haba vuclLo insos-
Lcniblc (Pizarro 2006, ShugarL, Morcno y Fajardo 2006). Al dcjar inLacLos los
inccnLivos dc los lcgisladorcs y cambiar los podcrcs dcl PrcsidcnLc, sc haba
gcncrado un problcma csLrucLural dc gobcrnabilidad pucsLo quc cl PrcsidcnLc
no conLaba ni con las hcrramicnLas consLiLucionalcs, ni con los podcrcs sobrc
su coalicin para haccr rcormas signicaLivas.
Fl argumcnLo cra quc la incxisLcncia dc parLidos polLicos programaLicos
y la cxccsiva dcsccnLralizacin dcl sisLcma polLico cran parcialmcnLc rcspon-
sablcs dc la crisis al aciliLar la inLrusin dc los acLorcs armados cn la polLica
(CuLicrrcz 2007: 303). Primcro, cl nmcro dc candidaLos para las clcccioncs sc
incrcmcnL cn cada clcccin, llcgando a cinco lisLas por curul (Pizarro y Bcja-
rano 2006, Pachn y ShugarL 200S). Ios parLidos cnLonccs no sc prcocupaban
por cscogcr candidaLos para la cnLrcga dc avalcs, sino quc por cl conLrario,
rcparLan avalcs al mayor nmcro dc candidaLos para maximizar su nmcro
dc curulcs.
Scgundo, cl caos clccLoral diculLaba la rcndicin dc cucnLas dc parLc dc
los ciudadanos (Ungar 2003). Ia invcsLigacin y scguimicnLo dc cada uno dc
los candidaLos cxccdan la capacidad dc los organismos dc conLrol. Ia cxisLcn-
cia dc la doblc miliLancia sc prcsLaba para mayor conusin cn la rcndicin dc
cucnLas, pucsLo quc cn cl ambiLo prcclccLoral no cxisLicron inccnLivos para la
agrcgacin o la prcscnLacin dc una agcnda dc programas. Aunquc una vcz
clcgidos los scnadorcs y rcprcscnLanLcs clccLos sc alincaban scgn su Lradicin
parLidisLa cn conLra o a avor dcl gobicrno (CuLicrrcz l00S, Pachn 2002), su
comporLamicnLo lcgislaLivo cra un gran labcrinLo para los ciudadanos.
Dc csLa orma, la lLracin dc inLcrcscs cucsLionablcs cra rclaLivamcnLc
acil cn cl ambiLo nacional. Y no lo cra mcnos cn las rcgioncs. Ios polLicos lo-
calcs, conccjalcs, dipuLados, o alcaldcs cran los mas vulncrablcs, cspccialmcn-
Lc porquc no conLaban con un cccLivo apoyo insLiLucional dcl ordcn nacional,
ni cn cl FsLado, ni cn una organizacin parLidaria. AdicionalmcnLc, para la
opinin pblica, cl acLivo podcr dc la CorLc ConsLiLucional pona cn cnLrcdicho
los pocos acucrdos a los cualcs sc llcgaba cnLrc las dos ramas. As, cra claro quc
lcgislar c implcmcnLar polLicas con la ayuda dcl Congrcso cra mas dicil, si sc
comparaban los podcrcs consLiLucionalcs dcl PrcsidcnLc anLcs y dcspucs dc la
rcorma.
Sin cmbargo, y a pcsar dc la pcrdida dc algunos dc sus podcrcs consLiLucio-
nalcs, cl PrcsidcnLc Lcna un amplio margcn dc maniobra. Fl FjccuLivo conscr-
v su auLoridad cxclusiva cn maLcria prcsupucsLal. IgualmcnLc, por su podcr
dc urgcncia, csLc Lcna oLros mccanismos dc ncgociacin con los congrcsisLas
(Cardcnas, 1unguiLo y Pachn 2005). Una vcz clcgido, cl PrcsidcnLc ormaba
una coalicin posclccLoral con los micmbros dc su parLido y oLros lcgisladorcs,
quc a cambio dc acucrdos programaLicos, rccursos para su rcgin, o posicioncs
cn cl gobicrno para su rcd, aprobaba los proyccLos.
6
FnLonccs, si bicn la rag-
mcnLacin clccLoral haca quc las ncgociacioncs Luvicran un caracLcr mas indi-
vidualisLa incrcmcnLando cl cosLo dc los arrcglos, no ncccsariamcnLc gcncraba
inmovilismo. Fn muchos casos, parcccra quc cl csccnario alLcrnaLivo dc par-
Lidos dc corLc mas programaLico Lcndra mayor poLcncialidad dc inmovilismo
anLc la imposibilidad dc ormar mayoras rcnLc a cicrLos Lcmas.
FsLo cs cspccialmcnLc cicrLo para cl caso dcl prcsidcnLc FrncsLo Sampcr,
quc gozaba dc una mayora libcral cn cl Congrcso, pcro quc a raz dcl conLcxLo
sc Lop con muchas dcscrcioncs cn cl parLido. Fn csLc caso, cl cosLo adicional
dc aprobar una rcorma cra rclaLivamcnLc mcnor, comparado con un Prcsidcn-
Lc con una coalicin minoriLaria como cra cl caso dc PasLrana. As las cosas, cra
dicil quc cxisLicscn sucicnLcs inccnLivos dc parLc dcl gobicrno Sampcr para
invcrLir capiLal polLico con cl n dc cambiar las rcglas dcl jucgo polLico quc
LanLo lc bcncciaban. Fn cl caso dc Uribc, al scr disidcnLc dcl ParLido Iibcral,
la rcorma sc convicrLc cn una dc sus prioridadcs cn la agcnda.
A conLinuacin, discuLo brcvcmcnLc las rcormas quc ucron inLroducidas
cn cl pcriodo Sampcr, PasLrana y Uribc (2002-2006).
4. Las cortinas de humo: la Reforma Samper
Como bicn argumcnLan Roll (200l) y Sarabia (2003), cl prcsidcnLc Sampcr
no hacc dc la rcorma polLica una prioridad cn las clcccioncs prcsidcncialcs
ni Lampoco al comicnzo dc su gobicrno. Ia rcorma Licnc dos momcnLos cn
los cualcs sc prioriza su posicin cn la agcnda lcgislaLiva. Fl primcr momcnLo
son los mcscs anLcs dcl comicnzo amoso proccso S.000, quc sc origina por
cl dcscubrimicnLo dc la cxisLcncia dc dincros calicnLcs cn la campaa prcsi-
dcncial, dcnunciado por Andrcs PasLrana Arango, cnLonccs candidaLo por cl
ParLido Conscrvador.
7
Fl scgundo momcnLo dc dcbaLc dc la rcorma comicnza
a parLir dc la dccisin dc la comisin dc acusacioncs quc csLablccc quc no hay
prucbas sucicnLcs para juzgar al PrcsidcnLc como rcsponsablc dc la cnLrada
dc dincros calicnLcs a la campaa prcsidcncial.
6. Un cjcmplo dc un acucrdo programaLico pucdc vcrsc cn la alianza dcl ParLido Oxgcno,
dirigido por Ingrid BcLancourL, y cl prcsidcnLc PasLrana cn cl Lcma dc la rcorma polLica
(Sarabia 2003: l25).
7. Fn cl proccso S.000 ucron condcnados varios dc los micmbros dcl Congrcso (AlbcrLo San-
Lomio BoLcro, Mara Izquicrdo, lvaro BcncdcLLi, 1aimc Iara, 1osc Cucrra dc la Fspriclla,
Armando Holgun Sarria, Ana dc PcLchal, Rodrigo CaraviLo, Francisco 1osc 1aLLin, 1orgc
Ramn Flas Nadcr, Tibcrio Villarcal, lvaro Pava Camclo, CusLavo Fspinosa y Yolima Fspi-
nosa), as como algunos micmbros dcl CabincLc (Fcrnando BoLcro Zca).
Mnica Pachn 56
Fn un primcr momcnLo, la csLraLcgia dcl gobicrno consisLi cn cl nom-
bramicnLo dc una comisin para la rcorma polLica conormada por acadc-
micos cxpcrLos cn la maLcria, as como por rcconocidas pcrsonalidadcs dc la
vida polLica, con rcprcscnLanLcs dc los parLidos Lradicionalcs y dc las minoras
polLicas.
S
A pcsar dc quc la crcacin dc la comisin uc bicn rccibida pucsLo
quc haba cicrLo conscnso sobrc cicrLas allas insLiLucionalcs, las vcrdadcras
inLcncioncs dcl gobicrno para la inLroduccin dc la rcorma ucron alLamcnLc
cucsLionadas. FvidcnLcmcnLc, cra sospcchoso quc micnLras quc cl gobicrno
cra alLamcnLc cucsLionado por lo quc csLaba ocurricndo cn la campaa clccLo-
ral, dcclarara como prioridad la rcorma polLica cn cl Congrcso. A pcsar dcl cs-
ccpLicismo, la comisin sc Lom scriamcnLc su rol y sc cncarg dc discuLir los
Lcmas dc disciplina y dcmocraLizacin dc los parLidos, y por supucsLo, cl Lcma
dc nanciacin quc ya comcnzaba a scr parLc dc los cdiLorialcs. Para cl Lcma dc
nanciacin dc campaas clccLoralcs, la comisin acord proponcr disminuir
cl Licmpo dc campaa, la prohibicin dc propaganda polLica cn Lclcvisin, y cl
oLorgamicnLo dc Licmpo graLuiLo cn la radio y Lclcvisin para los parLidos po-
lLicos. IgualmcnLc, sc busc incrcmcnLar y cndurcccr cl rcgimcn dc sancioncs.
Fn cuanLo al rcgimcn dc parLidos, sc propuso limiLar cl oLorgamicnLo dc avalcs
a la miLad dc las curulcs dc la corporacin y la prohibicin dc la doblc aliacin
parLidisLa, cnLrc oLras rcormas.
Ias rccomcndacioncs dc la comisin ucron discuLidas ampliamcnLc por
los sccLorcs polLicos y acadcmicos, logrando algunos conscnsos sobrc la nccc-
sidad inmincnLc dc haccr cambios para mcjorar cl uncionamicnLo dcl sisLcma
dc parLidos.
0
Sin cmbargo, y como cra dc cspcrarsc, la rcorma pas rapida-
mcnLc a un scgundo plano cuando los cscandalos por la cnLrada dc dincro dcl
narcoLraco vincularon a micmbros dcl gabincLc Sampcr, principalcs rcspon-
sablcs dc la campaa Samper Presidente. Al vcrsc sin salida, su cx minisLro dc
Dccnsa, Fcrnando BoLcro, vincul dirccLamcnLc al PrcsidcnLc cn su LcsLica-
cin, argumcnLando quc Lodo lo ocurrido cn la campaa cra dc su conocimicn-
Lo y aprobacin. DuranLc csc pcriodo, cl PrcsidcnLc dcdic Lodas sus cncrgas a
dcmosLrar su inoccncia anLc la comisin dc acusacioncs anLc cl Scnado.
Una vcz quc la comisin dc acusacioncs dccidi quc no haba un accrvo
probaLorio sucicnLc para vincular al PrcsidcnLc al proccso S.000, la rcorma
S. Fl anuncio dc la crcacin dc la Comisin lo hacc cl prcsidcnLc Sampcr cn CarLagcna cn mayo
dc l005.
0. Fl l7 dc julio dc l005 cl gobicrno y cl ParLido Conscrvador rmaron un acucrdo sobrc los
punLos principalcs dc la agcnda dcl gobicrno Sampcr, cnLrc los cualcs csLaba la rcorma a
los parLidos polLicos. David Roll (200l: 27l-272) arma quc no hubo acucrdo cn los Lcmas
dcl csLaLuLo dc oposicin, y cn Lcmas dc nombramicnLos cn los organismos dc conLrol, al
igual quc cn la nanciacin dc las campaas. MicnLras los Iibcralcs abogaban por la nan-
ciacin csLaLal LoLal, los Conscrvadorcs proponan un cambio mas modcrado cn cl cual la
nanciacin privada ucra posiblc.
rcLom ucrza.
l0
Con una rcnovada coalicin cn la quc sc vincularon algunos
micmbros dcl ParLido Conscrvador (llamados los lentejos) y sc alcjaron unos
cuanLos libcralcs, un nucvo proyccLo dc acLo lcgislaLivo quc unicaba ocho di-
crcnLcs proyccLos dc origcn lcgislaLivo comcnz a scr dcbaLido cn agosLo dc
l006. Sin cmbargo, los mismos micmbros dc la comisin argumcnLaron quc
csc nucvo proyccLo dcnominado conLrarrcorma dcsdibujaba la rcor-
ma inicial, arricsgando las ganancias dc rcprcscnLaLividad y apcrLura polLica
logradas por la ConsLiLucin dc l00l.
ll
Aunquc objcLivamcnLc algunas dc las
rcormas propucsLas no violaban cl espritu dc la rcorma por cllos propucsLa,
cl dcbaLc sc polariz sucicnLcmcnLc para quc muchos micmbros dc la comi-
sin advocascn por su rcLiro.
Sarabia BcLLcr (2003: ll6) csLablccc quc las principalcs rcormas dc la con-
trarreforma Lcnan quc vcr con la ampliacin dc las rcsponsabilidadcs dc los
mcdios dc comunicacin, la rcsLriccin dc la condcncialidad dc las ucnLcs, la
unicacin dcl calcndario clccLoral y la climinacin dc la gura dcl Viccprcsi-
dcnLc.
l2
OLras rcormas propucsLas quc vcnan dc la propucsLa original Lcnan
quc vcr con ampliar las rcsLriccioncs para la ormacin dc parLidos polLicos
o movimicnLos. A parLir dc la ConsLiLucin dc l00l, cl nico rcquisiLo para
ormar un movimicnLo o parLido polLico cra la rccolcccin dc cincucnLa mil
rmas. Ia rcorma propuso quc cn vcz dc las cincucnLa mil rmas, sc cxigicra
cl 3 dcl LoLal dc la voLacin dcposiLada para las clcccioncs dc Congrcso. Con
csLo, quicncs proponan la rcorma buscaban limiLar la prolicracin dc lisLas
y pcqucos parLidos, quc para csLa cpoca ya consLiLuan un porccnLajc impor-
LanLc cn cl Congrcso. Ios micmbros dc la bancada indcpcndicnLc y los Con-
scrvadorcs sc opusicron a csLc cambio, pucsLo quc podran csLar dirccLamcnLc
accLados. Ios indcpcndicnLcs no sc caracLcrizaban por Lcncr una propucsLa
unicada, sicndo uno dc los grupos mas ragmcnLados dcl sisLcma polLico.
Cada uno dc los congrcsisLas indcpcndicnLcs Lcna su propio movimicnLo, lo
quc posibiliLaba cl acccso a nanciacin csLaLal. Ios congrcsisLas conscrvado-
rcs, por su parLc, haban adopLado la csLraLcgia dc ormar movimicnLos adscri-
Los al parLido, pucsLo quc as sc maximizaba la nanciacin quc podran rccibir
l0. Fl scnador Hcync Mogolln cnLrcga su inormc cn la Comisin dc Acusacioncs cl 6 dc di-
cicmbrc dc l005.
ll. Ios principalcs punLos dc csLa conLrarrcorma, cn lo rccrcnLc al ordcn pblico, pucdcn
rcsumirsc cn cl rcgrcso a la gura dcl FsLado dc SiLio pcrmancnLc, la crcacin dc nucvos
csLados dc cxccpcin, la privacin dcl conLrol maLcrial dc la CorLc ConsLiLucional sobrc
los csLados dc conmocin, y cl oLorgamicnLo dc uncioncs dc polica judicial a las ucrzas
armadas. Fn David Roll (200l: 2S0).
l2. Fl ViccprcsidcnLc clccLo con FrncsLo Sampcr, HumbcrLo dc la Callc Iombana, rcnuncia a su
posicin cn scpLicmbrc dc l006, dcspucs dc pcdirlc al prcsidcnLc Sampcr quc rcnunciara
por cl cscandalo dcl proccso S.000.
Mnica Pachn 58
(Pachn 2002). ConsccucnLcmcnLc, ninguna dc csLas colccLividadcs Lcna inLc-
rcs cn aprobar una rcorma quc podra accLar su cxisLcncia dc orma Lan dircc-
La.
l3
Aunquc la rcorma cs aprobada cn plcnaria cl l7 dc dicicmbrc, los vicios dc
orma dcl acLo lcgislaLivo cran cvidcnLcs. Para cviLar una dcrroLa anLicipada, cl
gobicrno rcLira cl proyccLo c inLroducc uno nucvo cn abril dc l007.
l4

Fl nucvo proyccLo manLuvo las rcormas principalcs propucsLas por la co-
misin dc rcorma polLica, aunquc rapidamcnLc pcrdi ucrza. FinalmcnLc,
csLc acLo lcgislaLivo cs al igual rcLirado por cl gobicrno, dcbido a las rcormas
inLroducidas cn cl Congrcso y a la alLa dc conscnso cn cl inLcrior dc la Dircc-
cin Nacional Iibcral. Para los candidaLos prcsidcncialcs cn la conLicnda dc
l00S, la rcorma sc convirLi cn una dc las prioridadcs cn la agcnda.
l5
5. La muy heterognea Alianza por el Cambio:
el fracaso del gobierno Pastrana en la aprobacin de la reforma
Ia campaa clccLoral para las clcccioncs prcsidcncialcs dc l00S uc la mas rc-
ida dcsdc la aprobacin dc la rcorma dc la scgunda vuclLa prcsidcncial.
l6

Aunquc cn la agcnda dc la campaa dc PasLrana la rcorma polLica no cra la
mayor prioridad,
l7
para consolidar alianzas quc lc pcrmiLicran ganar cn la sc-
gunda vuclLa, sc convirLi cn un punLo imporLanLc. Como consccucncia, Pas-
Lrana pacL una alianza con la scnadora Ingrid BcLancourL (ParLido Oxgcno
Vcrdc) y con oLros candidaLos prcsidcncialcs, como Nocm Sann, quicncs a
cambio dc unos acucrdos programaLicos, daran su apoyo para la scgunda vucl-
La (Sarabia BcLLcr 2003, ShugarL, Morcno y Fajardo 2006).
Fl acucrdo consLaba dc dos parLcs. Ia primcra cra la rcorma polLica cn s,
y la scgunda cra cl proccdimicnLo por cl cual sc propona aprobar la rcorma.
Ios indcpcndicnLcs dcnLro dc la coalicin pcdan la aprobacin dc la rcorma
l3. Ia scnadora Claudia Blum sc rcri a la rcorma como una accin anLidcmocraLica dc par-
Lc dc la bancada gobicrnisLa para acabar con las minoras polLicas. Vcr Ios baroncs sc dc-
cndcn, cn El Tiempo (hLLp://www.clLicmpo.com/archivo/documcnLo/MAM-567S7l.),
y dc 1aimc CasLro, Un racaso csLrcpiLoso, cn El Tiempo (hLLp://www.clLicmpo.com/ar-
chivo/documcnLo/MAM-50S667.).
l4. Ia rcorma polLica vuclvc y jucga, cn El Tiempo (hLLp://www.clLicmpo.com/archivo/do-
cumcnLo/MAM-5l0666.).
l5. Vcr por cjcmplo, Calcndario clccLoral Lrasnocha a los congrcsisLas, cn El Tiempo (hLLp://
www.clLicmpo.com/archivo/documcnLo/MAM-557205.).
l6. AnLcs dc la rcorma dc l00l, cl PrcsidcnLc sc clcga por pluralidad cn una sola vuclLa. Ia rc-
orma dc l00l csLablcci la scgunda vuclLa cn cl caso dc quc ninguno dc los dos candidaLos
obLuvicra cl 50 + l dc la voLacin. Ia clcccin dc Sampcr ocurri cn la scgunda vuclLa, as
como la dc PasLrana. Uribc cs cl primcr PrcsidcnLc posLcrior a la rcorma clccLo cn una sola
vuclLa.
l7. Ia prioridad cn la agcnda cra cl proccso dc paz con las FARC.
mcdianLc un rccrcndo, y no cn cl Congrcso. Como haba sido cvidcnLc cn cl
gobicrno Sampcr, si cl acLo lcgislaLivo cra inLroducido cn cl Congrcso, poda
surir grandcs cambios y su probabilidad dc scr aprobado disminua. Ia rcor-
ma oLorgaba aculLadcs cxLraordinarias al PrcsidcnLc para ncgociar la paz. Fn
maLcria polLica, csLa Lcna varias propucsLas quc Lcnan alguna similiLud con
las prcscnLadas cn cl gobicrno Sampcr. Sin cmbargo, las propucsLas dcl acLo
lcgislaLivo SS/0S cran mas proundas. Fn vcz dc limiLar cl nmcro dc avalcs,
la nucva rcorma propona la prcscnLacin dc lisLas nicas por parLido, con
voLo prccrcnLc. Al igual, sc planLcaba una uLilizacin opcional dcl umbral para
lograr rcprcscnLacin cn organismos colcgiados cquivalcnLc al 3 dcl LoLal dc
la voLacin cn la circunscripcin, para quicncs prcscnLascn lisLas ccrradas. Fi-
nalmcnLc, sc propuso cl cambio dc rmula para la Lransormacin dc voLos a
curulcs por DHondL (cira rcparLidora) y no la dc cuoLa simplc y maximo rcsi-
duo (CuoLa Harc). FsLc cambio cra undamcnLal para modicar los inccnLivos
dc agrcgacin, ya quc cra imposiblc obLcncr mas curulcs con la cira rcparLido-
ra con la divisin cn un mayor nmcro dc lisLas.
lS
OLras propucsLas incluan
la rcalizacin dc consulLas popularcs inLcrnas para cscogcr a los candidaLos
a la Prcsidcncia, la prohibicin dc la rcclcccin dc congrcsisLas por un Lcrccr
pcriodo, y cl csLablccimicnLo dcl voLo obligaLorio.
Fl dilcma rcnLc a la rcorma Lcna gran Lrasccndcncia para PasLrana. Si
bicn la idca dcl rccrcndo cra una va por la cual sc podra minimizar cl rol dc
los congrcsisLas, cl cscogcr csLa ruLa lo conronLaba con un gran nmcro dc
congrcsisLas, obsLaculizando la posibilidad dc armar la coalicin ncccsaria quc
lc pcrmiLicra sacar adclanLc sus dcmas propucsLas. PasLrana Lcna cl apoyo dcl
ParLido Conscrvador, cl cual no supcraba cl 25 dc las curulcs, lo quc haca
ncccsario cl apoyo dc oLras ucrzas para lograr maniobrar cn cl Congrcso. Ia
alianza con los indcpcndicnLcs aada algunos micmbros a su coalicin, pcro
Lcna la poLcncialidad dc alcjar a oLros quc podran scrlo.
Por csLo, una vcz clccLo, opL por una ruLa inLcrmcdia. Si bicn la rcorma
iba a conLinuar sicndo una prioridad para cl gobicrno, csLa scra csLudiada por
cl Congrcso. Para ascgurar la consolidacin dc la coalicin dc la Alianza por cl
Cambio, cl gobicrno adopL una csLraLcgia conciliadora cn primcra insLancia,
aunquc no dcjara dc considcrar la posibilidad dc irsc por la ruLa dcl rccrcn-
do.
l0
Como cra dc cspcrarsc, csLo gcncr grandcs conicLos cn cl inLcrior dc la
coalicin dcl prcsidcnLc PasLrana. Fl primcro uc cl rompimicnLo dc la alianza
lS. Para una comparacin dc los dos sisLcmas clccLoralcs, vcr ShugarL, Morcno y Fajardo
(2006).
l0. Fl cnLonccs minisLro dcl InLcrior, NcsLor HumbcrLo MarLncz (ParLido Conscrvador), quc
disc la csLraLcgia dc aprobacin dc la rcorma, sc ascgur al igual quc la ruLa dcl rccrcn-
do cra viablc y comunic a los lcgisladorcs quc dc no aprobar la rcorma, cl gobicrno Lcna
un plan B. Vcr Sarabia BcLLcr (2003: l32).
Mnica Pachn 60
con Ingrid BcLancourL, quicn acus al gobicrno dc Lraicin al abandonar la ruLa
dcl rccrcndo. Ios dcmas indcpcndicnLcs y las ucrzas dc oposicin quc cn un
principio apoyaron al gobicrno advcrLan a mcdida quc la rcorma avanzaba,
quc csLa pcrda su scnLido original, y csLo uc aprovcchado para quc acucrdos
prcvios para su aprobacin sc dcsmoronaran.
20
Ios libcralcs ocialisLas, al vcr
las rcormas aprobadas cn la Camara dc RcprcscnLanLcs, opLaron por rcLirar
su apoyo.
Ia rcorma, Lal como haba sido aprobada cn la Camara cn su scxLo dc-
baLc, rcviva las suplcncias lcgislaLivas Lan criLicadas anLcs dc la rcorma dc
l00l. Tambicn pcrmiLa la ormacin dc pcqucos parLidos, sicmprc y cuando
Luvicran rcprcscnLacin cn cl Congrcso al momcnLo dc aprobar la rcorma, y
volva opcional la propucsLa dc lisLa nica, cnLrc oLros aspccLos. Ios libcralcs
ocialisLas criLicaban al gobicrno por alLar a los dicrcnLcs acucrdos hcchos cn
Casa Mcdina, quc incluan cl dialogo pcrmancnLc cnLrc los ldcrcs parLidarios
sobrc la polLica dc paz y las aLribucioncs prcsidcncialcs para la rcinscrcin
dc los grupos armados, as como oLros Lcmas rclacionados con cl csLaLuLo dc
la oposicin, cl rcgimcn dc bancadas y la nanciacin dc las campaas.
2l
Con
cl apoyo dc los indcpcndicnLcs cncabczados por Samucl Morcno c Ingrid Bc-
LancourL, los libcralcs ocialisLas cn la comisin dc asunLos consLiLucionalcs
lograron Lumbar la rcorma cn scpLimo dcbaLc, anLcs dcl lLimo dcbaLc cn plc-
naria. Aunquc varias rcormas alLcrnaLivas son prcscnLadas cn cl Lranscurso
dc la siguicnLc lcgislaLura por divcrsos sccLorcs dcl Congrcso, ninguna logra
impulsarsc para scr considcrada mas alla dcl LramiLc cn comisin.
5.1 La propuesta de referendo y la crisis de gobernabilidad
Fl prcsidcnLc PasLrana, quicn inclusivc duranLc su primcr ao dc gobicrno
rompi los rccords dc impopularidad con apcnas un 2l dc aprobacin (com-
parado con Sampcr, cn mcdio dcl proccso S.000, con 55 csc mismo ao),
comcnz su scgundo ao dc gobicrno sin lograr prcscnLar rcsulLados cn las
principalcs arcas dc polLica propucsLas cn campaa.
22
Ios ndiccs dc violcncia
sc incrcmcnLaban Lodos los das, y los cucsLionamicnLos por la zona dc disLcn-
sin con las FARC cran cada vcz mas ucrLcs. Fn los primcros mcscs dcl 2000,
las FARC cmiLicron sus primcras lcycs cn la zona dc disLcnsin, gcncrando Lcn-
20. Uno dc los pacLos mas amosos dc la cpoca cs cl Acucrdo dc Casa Mcdina, quc incluy a
micmbros dcl ParLido Iibcral ocialisLa y prcLcnda crcar cl conscnso ncccsario para apro-
bar la rcorma.
2l. Vcr, Ios vacos dc la rcorma, cn El Tiempo, S dc junio l000 (hLLp://www.clLicmpo.com/
archivo/documcnLo/MAM-02ll6.).
22. Para cl ao 2000, cl PrcsidcnLc Lcna cl 24 dc aprobacin. Vcr Fl prcsidcnLc PasLrana baj
su popularidad, cn Semana (hLLp://www.clarin.com/diario/l000/07/2S/i-02402d.hLm.).
sin cnLrc los ciudadanos y los ldcrcs polLicos.
23
Sin rcsulLados, cl gobicrno
conLinuaba ncgociando un ccsc al ucgo quc parcca poco acLiblc.
Fn cl Congrcso, la siLuacin cra igualmcnLc complicada. Ios libcralcs o-
cialisLas y los indcpcndicnLcs cucsLionaban la capacidad dcl gobicrno y dicul-
Laban la aprobacin dc rcormas. Fn mcdio dc csLa siLuacin, un cscandalo dc
corrupcin quc csLalla cn marzo dcl 2000 cn las mcsas dirccLivas dcl Congrcso
orccc al PrcsidcnLc un nucvo momcnLo para insisLir cn la rcorma polLi-
ca. Solo quc csLa vcz, PasLrana dccirsc irsc con Lodo cn conLra dcl Congrcso,
inclusivc proponicndo la rcvocaLoria dcl mandaLo dcl Congrcso y la rcorma
para la crcacin dc un Congrcso unicamcral.
24
Algunos juzgaron quc la rcac-
cin dcl PrcsidcnLc cra cxagcrada. Si bicn sc haba prcscnLado un cscandalo dc
corrupcin, proponcr la rcvocaLoria dcl Congrcso parcca inncccsario, y sobrc
Lodo, pcligroso. Ia coalicin dc la Alianza por cl Cambio no csLaba cn su mcjor
momcnLo, y la amcnaza dc la rcvocaLoria dcsLruy cl poco apoyo quc lc quc-
daba al PrcsidcnLc. Fl ParLido Iibcral ocialisLa, su principal oposiLor, pidi
la ormacin dc una nucva Asamblca ConsLiLuycnLc, y acus al minisLro dcl
InLcrior dc la corrupcin cxisLcnLc cn cl Congrcso. IgualmcnLc, sc orm una
coalicin cnLrc algunos dc los indcpcndicnLcs y cl libcralismo ocialisLa para
pcdir la mocin dc ccnsura para cl minisLro. Fn mcdio dcl dcbaLc gcncrado
por la propucsLa dcl PrcsidcnLc y la amcnaza dc rcvocaLoria, cn mcnos dc un
mcs, los libcralcs disidcnLcs, micmbros dc la Alianza por cl Cambio, dcjaron la
coalicin unicando cl libcralismo.
25

Aunquc la opinin pblica csLaba a avor dcl cambio cn las cosLumbrcs
polLicas, la unicacin dcl libcralismo diculL la labor dcl PrcsidcnLc, adc-
mas dc poncr cn cnLrcdicho su csLraLcgia. Por quc arricsgar Lodo cl Lrabajo
lcgislaLivo` Quc podra ganar amcnazando al Congrcso`
26
Adcmas dc la pcr-
dida dc la mayora cn cl Congrcso y dc los pronunciamicnLos dc la gucrrilla
cn conLra dcl rccrcndo, cxisLa un dilcma jurdico. Haba opinioncs cnconLra-
das accrca dc la posibilidad dc cnmicnda por parLc dcl Congrcso dcl proyccLo
aprobaLorio dcl rccrcndo. Como rcsulLado dcl choquc cnLrc cl ParLido Iibcral
23. Ia scgunda lcy dc las FARC cra un impucsLo para los ciudadanos cuyos acLivos valicscn mas
dc un milln dc dlarcs.
24. Vcr 1ugada macsLra, pcro, cn El Tiempo (hLLp://www.clLicmpo.com/archivo/documcn-
Lo/MAM-l247527.).
25. Vcr A quc jucga cl libcralismo, cn El Tiempo, 24 dc abril 2000 (hLLp://www.clLicmpo.
com/archivo/documcnLo/MAM-l307303.).
26. Por csos das un movimicnLo ciudadano rccoga rmas para quc por mcdio dc una iniciaLi-
va ciudadana sc lc pidicra al Congrcso convocar a un rccrcndo. Ia rccolccLa dc rmas uc
cxiLosa, aunquc cuando las rmas ucron a scr raLicadas por la RcgisLradura, solo sc rcco-
nocicron dos Lcrccras parLcs (vcr Sarabia BcLLcr: 237- 240). FsLc movimicnLo cra lidcrado
por Manucl 1osc Ccpcda, quicn dcspucs uc clcgido micmbro dc la CorLc ConsLiLucional
(vcr ShugarL, Morcno y Fajardo 2006: 235).
Mnica Pachn 62
y cl gobicrno, hubo ucrLcs cnrcnLamicnLos y conLrapropucsLas dc parLc dc
los ldcrcs libcralcs (cl rccrcndo social),
27
al igual quc una crisis cn cl gabincLc
dcl PrcsidcnLc, quicn no Luvo mas alLcrnaLiva quc cambiar sus carLcras princi-
palcs (MinisLcrio dcl InLcrior y MinisLcrio dc Hacicnda) para rccobrar alguna
gobcrnabilidad. IgualmcnLc, para mayo, cl PrcsidcnLc rcnunci a la rcvocaLoria
dcl Congrcso. Fl rccrcndo propucsLo dcj dc scr una amcnaza crcblc, dcjando
la pcrccpcin cn la poblacin dc quc la rcorma no cra posiblc, a mcnos dc un
ao dc la nucva conLicnda clccLoral.
Sin cmbargo, cl ParLido Iibcral, con su nucva mayora cn cl Congrcso,
inLcnL darlc impulso a un nucvo proyccLo dc rcorma cn agosLo dcl 2000. Pri-
mordialmcnLc, csLc proyccLo rcLom las propucsLas principalcs csLablccidas
cn cl acLo lcgislaLivo prcscnLado por cl gobicrno cn l00S. Fl proyccLo logr
scr aprobado cn la primcra lcgislaLura, pcro Lcrmina sin mcjor sucrLc quc sus
anLcccsorcs.
6. Decimoquinta estacin: el referendo y la reforma del 2003
Al igual quc los dcmas candidaLos, lvaro Uribc Vclcz, haba comcnzado a
haccr campaa cn cl 200l, dcspucs dcl aparcnLc racaso dc la rcorma pro-
pucsLa por Andrcs PasLrana. Uribc cra uno dc los prccandidaLos dcl ParLido
Iibcral, cnrcnLandosc principalmcnLc a Horacio Scrpa Uribc, quicn haba pcr-
dido cn la conLicnda clccLoral dc l00S, rcprcscnLando cl ala mas Lradicional
dcl parLido. Cuando cl parLido dccidi uLilizar la consulLa inLcrna para cscogcr
su candidaLo (la cual cvidcnLcmcnLc avorcccra a Horacio Scrpa), Uribc rc-
solvi prcscnLar su candidaLura como disidcnLc con cl MovimicnLo Primcro
Colombia. A comicnzos dcl 2002, su propucsLa dc mano dura y su rcbclda
conLra las ucrzas Lradicionalcs conLrasLaba con cl racaso dcl proccso dc paz
y con la incapacidad dc rcalizar las muy ncccsiLadas rcormas.
2S
IgualmcnLc, su
cxpcricncia y rcpuLacin cn la Cobcrnacin dc AnLioquia parcca consisLcnLc
27. Vcr Fl sancocho dc los rccrcndos, cn El Tiempo (hLLp://www.clLicmpo.com/archivo/do-
cumcnLo/MAM-l22S042.).
2S. Ia cncucsLa arroja conclusioncs muy dicicnLcs sobrc la mancra como cl cnLorno polLico
ha accLado las prccrcncias clccLoralcs. Fl Lrabajo dc campo sc llcv a cabo cnLrc cl l0 y
cl 25 dc cncro, das quc coincidcn con los sobrcsalLos dcl proccso dc paz. Fuc prccisamcn-
Lc cl 20 dc cncro, cuando los rcprcscnLanLcs dc la comunidad inLcrnacional llcgaron a un
acucrdo con las FARC quc pcrmiLi dcLcncr cl ulLimaLum quc cl gobicrno lc haba impucsLo
a la zona dc disLcnsin. Y a parLir dc csc da, la gucrrilla lanz una croz scric dc aLcnLados.
Varios indicadorcs dcmucsLran quc Uribc Vclcz inLcrprcLa cl scnLimicnLo dc indignacin
quc caracLcriza a la opinin pblica rcnLc a las FARC, la imporLancia quc Licnc cl Lcma dc la
violcncia cn las prcocupacioncs ciudadanas, y la alLa dc conanza cn cl proccso dc paz dcl
gobicrno dc Andrcs PasLrana. Uribc lc saca 0 punLos a Scrpa, cn El Tiempo, 30 dc cncro
2002 (hLLp://www.clLicmpo.com/archivo/documcnLo/MAM-l33S005.),
con su discurso. As, cn cucsLin dc mcscs, la inLcncin dc voLo por Uribc subi
dc 23 (scpLicmbrc 200l) a 30 (cncro 2002).
Y a parLir dc cncro, los dcmas candidaLos, al inLcnLar dicrcnciarsc dc
Uribc, solo pcrdicron popularidad. Como rcsulLado, muchos congrcsisLas dcl
ParLido Iibcral comcnzaron a adhcrirsc a la campaa uribisLa, la cual cn marzo
supcr cl 50 dc inLcncin dc voLo, conLra cl 37 dc Scrpa. Ia csLocada nal
a la campaa dc Scrpa ocurri dcspucs dc las clcccioncs lcgislaLivas csc mismo
mcs. Fl ParLido Conscrvador, cl cual no logr posicionar a 1uan Camilo Rcs-
Lrcpo, su candidaLo a la Prcsidcncia, dccidi apoyar la campaa uribisLa.
20
Fn
mayo, Uribc gana las clcccioncs prcsidcncialcs con mas dcl 50 dc los voLos,
sicndo cl primcr candidaLo dcspucs dc la rcorma dc l00l quc no Luvo quc
cnrcnLar una scgunda vuclLa.
Fl da dc su poscsin, cl prcsidcnLc Uribc, quicn ya conLaba con una im-
porLanLc coalicin cn cl Congrcso, csLablccc cl proyccLo dc rccrcndo cn conLra
dc la poliLiqucra. Fl rccrcndo prcscnLado cobijaba varias dc las propucsLas
dc campaa: la rcorma polLica, la pcnalizacin dc la dosis mnima, la climina-
cin dcl scrvicio miliLar obligaLorio, y algunas mcdidas dc ajusLc scal. Ia alLa
popularidad dcl PrcsidcnLc, y las rmcs inLcncioncs dc rcvocar al Congrcso dc
no coopcrar con la agcnda gubcrnamcnLal, dicron a los lcgisladorcs razoncs
sucicnLcs para aprcsurarsc a inLroducir un proyccLo dc acLo lcgislaLivo con
una conLrapropucsLa.
Fl rccrcndo buscaba cn su vcrsin nal:
l. Fl voLo nominal cn cl Congrcso.
2. Ia climinacin dc suplcncias: impcdir a los congrcsisLas Lomar liccn-
cias para comparLir la curul con oLros lcgisladorcs.
3. RcsLringir la parLicipacin dc los congrcsisLas cn la claboracin dcl
prcsupucsLo nacional, cxccpLo por cl plan dc dcsarrollo.
4. QuiLarlc al Congrcso su propio mancjo adminisLraLivo para oLorgar-
sclo a un cnLc indcpcndicnLc por liciLacin.
5. IncrcmcnLar las causalcs dc pcrdida dc invcsLidura.
6. Fliminar cualquicr orma dc auxilio parlamcnLario.
30
7. Rcducir cl Congrcso y una propucsLa para convcrLirlo cn unicamcral.
20. FsLo ocurrc cl l3 dc marzo dcl 2002.
30. Ios auxilios parlamcnLarios ucron csLablccidos cn la rcorma consLiLucional dc l06S.
Fran parLidas prcsupucsLalcs dc las cualcs los congrcsisLas podan disponcr para auxiliar a
los micmbros dc su circunscripcin. Ios auxilios ucron climinados cn la ConsLiLucin dc
l00l, pcro sc dcca quc cn la pracLica los ondos dc conanciacin crcados para ayudar a
proyccLos municipalcs y dcparLamcnLalcs uncionaban con una lgica similar.
Mnica Pachn 64
S. FsLablcccr curulcs cspccialcs para los grupos alzados cn armas.
0. Ia posiblc rcvocaLoria dcl Congrcso dc la Rcpblica.
Fl proyccLo aprobaLorio dcl rccrcndo comcnz a surLir curso cn cl Con-
grcso al Licmpo quc cl PrcsidcnLc claboraba una dc las csLraLcgias mas agrcsi-
vas para lograr su pronLa aprobacin. Ia ncgociacin cn cl Congrcso conLinu
hasLa dicicmbrc, cuando sc dcni cl LcxLo nal dcl rccrcndo. Sc csLablcci
quc cl rccrcndo ucsc voLado cn cl primcr scmcsLrc dcl 2003 (aunquc nal-
mcnLc Lcrmin sicndolo cn ocLubrc). Si bicn la ruLa dcl rccrcndo haba sido
considcrada prcviamcnLc sin cxiLo, los nivclcs dc popularidad dcl PrcsidcnLc
lvaro Uribc cambiaron los inccnLivos dc los lcgisladorcs. AdicionalmcnLc,
Uribc haba sido clcgido cn disidcncia, pcro Lcna una coalicin mayoriLaria, ya
los cccLos dc la ragmcnLacin sc scnLan dirccLamcnLc cn cl ParLido Iibcral,
mayora dcsdc cl comicnzo dc la rcpblica. Y Uribc cra prccisamcnLc uno dc
los mayorcs bcncciarios dcl dcsordcn clccLoral, pcro al igual cl quc mcnos
rcsulLara accLado dc scr aprobada la rcorma. As, csLa vcz la amcnaza, muy
bicn rcsumida cn la rasc dcl cnLonccs prcsidcnLc dcl Congrcso, Fabio Valcncia
Cossio, o cambiamos o nos cambian, cra crcblc.
Sin cmbargo, la propucsLa dcl rccrcndo no conLcmplaba la rcorma dcl
sisLcma clccLoral planLcada cn proyccLos anLcriorcs. Aunquc sc impona un
umbral dcl 50 dc la cuoLa para acccdcr a una curul, no sc csLablcci un lmiLc
al nmcro dc lisLas (cl Lcma dc las lisLas ni siquicra csLa conLcmplado cn cl
LcxLo). AdicionalmcnLc, sc csLablcca quc dc no llcgar a Lal umbral, las curulcs
scran asignadas por la cira rcparLidora quc sin un lmiLc dc nmcro dc lis-
Las podra scr inscrviblc. Fra cnLonccs scnsaLo concluir, quc dc scr aprobado,
cl cccLo dcl rccrcndo cn los inccnLivos dc los lcgisladorcs no cra muy radical,
inclusivc rcsulLando cn un sisLcma clccLoral crraLico con cl cual no sc podran
cviLar lisLas unipcrsonalcs (ShugarL, Morcno y Fajardo 2006: 244).
Por su parLc, cl Congrcso, quc buscaba scguir sicndo proLagonisLa, comcn-
z cl LramiLc dcl acLo lcgislaLivo l/2003. Para los dccnsorcs dcl rccrcndo, cl
Congrcso csLaba gcncrando un conicLo quc accLaba la viabilidad dcl rccrcn-
do. Sus auLorcs argumcnLan quc cl proyccLo cra un complcmcnLo al rccrcndo,
cl cual no LraLaba la rcorma polLica adccuadamcnLc. Ia rcorma dicra dcl
rccrcndo ya quc rcLomaba cl cambio dc rmula clccLoral y la lisLa nica. Aun-
quc cn un comicnzo uc propucsLa la lisLa nica ccrrada, cl voLo prccrcnLc
sc impuso rapidamcnLc. Algunas dc las oLras rcormas propucsLas cn cl acLo
lcgislaLivo quc no prospcraron incluan cl voLo obligaLorio y la nanciacin
csLaLal dc las campaas prcsidcncialcs. A pcsar dc la ncgaLiva dcl gobicrno,
cl acLo lcgislaLivo cs aprobado cn primcr dcbaLc cn cl Scnado, apcnas un mcs
dcspucs dc habcr sido prcscnLado (abril 2003).
Dcspucs dc un consLanLc orccjco cnLrc cl gobicrno y su coalicin, la rcor-
ma sigui su curso y uc nalmcnLc aprobada cn julio dcl 2003, cxcluycndo las
rcormas propucsLas cn cl rccrcndo. Aunquc no sc lc dio gran Lrasccndcncia
a la rcorma cn los mcdios dcbido a la satanizacin del voto preferente opcional
(ShugarL 2003), su aprobacin dcsdc Lodo punLo dc visLa uc un Lriuno
cn cl camino dc rcorganizar los parLidos y haccr dc la polLica algo mas digcri-
blc para los ciudadanos. IgualmcnLc, la rcorma rcprcscnL un gran compro-
miso programaLico dc parLc dcl Congrcso, cl cual logr imponcr su proyccLo
quc a Lodas luccs Lcna consccucncias mas LrasccndcnLalcs quc cl rccrcndo cn
cuanLo a su propia rcorganizacin. Para cl PrcsidcnLc, aunquc cn csc momcnLo
sc pcrciba como un poLcncial racaso, la rcorma uc cl rcsulLado dc proyccLar
una amcnaza crcblc a los lcgisladorcs. IgualmcnLc, cl programa y la gura dcl
prcsidcnLc Uribc sc convirLicron cn cl cjc rcorganizador dcl sisLcma polLico,
csLo lLimo raLicado con la aprobacin dcl acLo lcgislaLivo quc raLic la rc-
clcccin inmcdiaLa un ao y mcdio dcspucs.
3l
Fl dcbaLc quc prosigui Luvo quc vcr con la vigcncia dc la rcorma cn caso
quc cl rccrcndo ucra aprobado. Fl gobicrno conLinu impulsando cl rccrcn-
do quc sc voL nalmcnLc cl 25 dc ocLubrc, cn una jornada clccLoral cn dondc
sc cclcbraron al mismo Licmpo las primcras clcccioncs localcs con cl nucvo sis-
Lcma clccLoral. Y aunquc cl rccrcndo logr una voLacin ccrcana a scis millo-
ncs dc los voLos y un porccnLajc dc aprobacin cn Lodas las prcgunLas ccrcano
al 02, no consigui scr aprobado. Ia lcgislacin csLablccc quc para su apro-
bacin, la parLicipacin ciudadana Licnc quc scr supcrior a una cuarLa parLc dcl
ccnso clccLoral. Scgn la RcgisLradura Nacional, cl rccrcndo llcg apcnas al
24,S.
32
Crandcs cucsLionamicnLos surgicron posLcriormcnLc al cucsLionarsc
cl nmcro dc voLanLcs rcqucridos y la inclusin dc poblacioncs quc an no
Lcnan su documcnLo para cjcrccr cl dcrccho al voLo.
33
Y a pcsar dc los inLcnLos
dcl gobicrno por cucsLionar csLa dccisin, cl Conscjo Nacional FlccLoral csLa-
blcci quc no rcvisara cl ccnso, cnLcrrando as cl rccrcndo uribisLa.
6.1 Efectos del acto legislativo del 2003
Como sc ha discuLido aqu, a parLir dc la aprobacin dc la ConsLiLucin dc
l00l cl dcbaLc gir cn Lorno a la rcorganizacin dc la parLicipacin polLica.
Como bicn lo arman Bcjarano y Pizarro (2006), anLcs dc la aprobacin dc la
3l. Vcr Fl ao dc la rcclcccin, cn El Tiempo, 30 dc dicicmbrc 2004 (hLLp://www.clLicmpo.
com/archivo/documcnLo/MAM-l5S0647.).
32. Para vcr los rcsulLados dcl rccrcndo, vcr: hLLp://www.rcgisLraduria.gov.co/2003RF_
cscruL/c/vrc0.hLm`l..
33. Al conoccr cl rcsulLado, cl prcsidcnLc Uribc pidi rcvisar la cira dc voLanLcs. Fs una ocnsa
para la dcmocracia quc voLcn los diunLos, los inLcgranLcs dc la ucrza pblica y los jvcncs
quc no haban rccibido ccdula. Fspcro quc csLc cnormc Lriuno dc la poliLiqucra produzca
una mayor y mas prounda rcaccin dc la opinin conLra csLc agclo. NucsLra lucha conLi-
na. Colombia: no rcvisaran ccnso clccLoral, cn BBC Mundo, 20 dc dicicmbrc 2003.
Mnica Pachn 66
rcorma, cl cambio dcl sisLcma clccLoral cra ncccsario (mas no sucicnLc) para
la rcorganizacin dc la compcLcncia parLidaria. Aunquc la ConsLiLucin suri
algunas rcormas cn cl pcriodo posLcrior a l00l, ninguna dc cllas (cxccpLo
cl acLo lcgislaLivo dcl 2003 y la rcorma aprobando la rcclcccin inmcdiaLa)
Loc dc orma Lan dirccLa la cspina dorsal dcl uncionamicnLo dc la dcmocra-
cia (vcr cl ancxo l). Como rcsumirc cn lo quc siguc, sus cccLos inmcdiaLos
cn las dimcnsioncs inLcrparLidaria c inLraparLidaria han sido muy signicaLi-
vos (Carca y Hoskin 2006, BoLcro y Rodrgucz-Raga 2006, Pachn y ShugarL
200S). Al nal, harc una mcncin brcvc a la rcclcccin prcsidcncial y la lcy dc
bancadas.
34

Fn lo quc rcspccLa a la dimcnsin inLcrparLidaria, cl primcr cccLo dc la
rcorma cs quc cl nmcro dc parLidos rcspondc mcnos al Lamao dc la cir-
cunscripcin. Fn las circunscripcioncs pcqucas, gcncralmcnLc caracLcriza-
das por una alLa compcLcncia inLraparLidaria y una muy baja compcLcncia
inLcrparLidaria (LcrriLorios libcralcs), cl nmcro cccLivo dc parLidos sc in-
crcmcnL, reejando la compcLcncia inLcrparLidaria cn cl ambiLo nacional. Fn
las circunscripcioncs dc mayor Lamao (.5), cl nmcro cccLivo dc parLidos
dccrcci, dcmosLrando la agrcgacin prcclccLoral dc inLcrcscs dc movimicnLos
quc prcviamcnLc luchaban indcpcndicnLcmcnLc cn la conLicnda clccLoral. Fl
cjcmplo mas ilusLraLivo cs cl nmcro dc parLidos cn cl Scnado, la mayor cir-
cunscripcin cn cl sisLcma polLico. Dc Lcncr al mcnos 45 parLidos con rcprc-
scnLacin, sc pas a dicz parLidos. Aunquc csLc nmcro cs alLo, las coalicioncs
posclccLoralcs dcjan a cuaLro grupos idcnLicablcs para los ciudadanos, dividi-
dos cn cl cjc gobicrno-oposicin. Fl promcdio dc nmcro cccLivo dc parLidos
cn la camara dc rcprcscnLanLcs cs bucna cvidcncia dc csLa nucva alincacin.
MicnLras cl nmcro cccLivo dc parLidos cn cl clccLorado oscilaba cnLrc l,27 y
lS,6l prcvio a la rcorma, csLc pas a un rango dc 2,05 a S,62. Si obscrvamos
cl nmcro cccLivo dc parLidos cn cl Congrcso, Lambicn vcmos un cccLo im-
porLanLc: micnLras quc cn cl 2002 cl rango iba dc l a S,53, cl rango posLcrior
a la rcorma oscila cnLrc 2 y S,62 cn las mas grandcs circunscripcioncs, como
BogoLa.
35
Fn cuanLo a la dimcnsin inLraparLidaria, cl cccLo agrcgador dc la rc-
orma hizo quc cl prcscnLarsc con una lisLa dc un solo candidaLo ucra poco
ccicnLc. Dado quc las curulcs son rcparLidas a las lisLas nicas parLidarias, los
micmbros dcl parLido sc vcn dirccLamcnLc bcncciados con la popularidad dc
sus coparLidarios convirLicndo cn una condicin ncccsaria la accin colccLiva
cnLrc micmbros dc un mismo parLido. Ios rcsulLados dc una mayor agrcgacin
son inmcdiaLos: cl Lcncr mas candidaLos con un mayor nmcro dc voLos in-
34. Aqu mc voy a rccrir a los cccLos dc la rcorma cn cl ambiLo nacional nicamcnLc.
35. FsLos rcsulLados son prcscnLados por Pachn y ShugarL (200S).
crcmcnLa las posibilidadcs dc scr clcgido. AnLcriormcnLc, los inccnLivos no
csLaban discados para sacar cl mayor nmcro dc voLos por parLido sino para
obLcncr los voLos sucicnLcs quc lcs pcrmiLicra compcLir cn la gucrra dc rcsi-
duos, ya quc las curulcs cran disLribuidas a las lisLas. Con csLas nucvas rcglas
dcl jucgo, sc busc quc la ragmcnLacin cn pcqucos parLidos y movimicnLos
sc convirLicra cn una compcLcncia inLraparLidaria. Aunquc cn cl nucvo sisLc-
ma los inccnLivos para compcLir cnLrc coparLidarios siguc prcscnLc, cspccial-
mcnLc cn cl caso dc la uLilizacin dcl voLo prccrcnLc, csLos son mcnorcs quc
cn cl sisLcma uLilizado prcvio a la rcorma.
Fl cccLo cn la compcLcncia inLraparLidaria Lambicn sc pucdc dicrcnciar
por cl Lamao dc la circunscripcin. A mayor Lamao dc la circunscripcin,
mayor cs cl cccLo agrcgador. Fn circunscripcioncs pcqucas, con dos curulcs
a provccr, la compcLcncia pcrsonalisLa no vari signicaLivamcnLc, ya quc cl
csucrzo dc agrcgacin uc mnimo. Por cl conLrario, cn circunscripcioncs dc
mas dc dos, la compcLcncia inLraparLidaria sc incrcmcnL, rccjando cl csucr-
zo maximizador por parLc dc los parLidos. Fvidcncia dc csLo cs la cscogcncia
cnLrc lisLas abicrLas y ccrradas cnLrc micmbros dcl Congrcso quc opLaron por
la rcclcccin. Fn las circunscripcioncs pcqucas, 4l,7 ucron cscogidos por
lisLa ccrrada (gcncralmcnLc asociados a parLidos rcgionalcs). Fn las circuns-
cripcioncs dc mas dc dos, Lodos los lcgisladorcs con cxpcricncia prcvia cn cl
Congrcso sc lanzaron cn lisLas abicrLas.
FsLa dccisin dc agrcgacin, cn cl ambiLo nacional, disminuy cl nmcro
dc candidaLos quc parLicipan cn clcccioncs y gcncr un conLcxLo cn dondc la
rcndicin dc cucnLas sc vuclvc mas digcriblc. Si bicn la rcpuLacin dcl candi-
daLo cs undamcnLal, cl voLanLc Licnc aLajos dc inormacin mas ccicnLcs
para posicionar al lcgislador y su acLuacin cn cl Congrcso. Sc pucdc concluir
cnLonccs quc la rcorma Licnc un cccLo signicaLivo al modcrar cl nmcro dc
compcLidorcs a uno quc cs similar cn Lodo cl LcrriLorio nacional. IgualmcnLc,
la cxisLcncia dc coalicioncs prcclccLoralcs hacc dc la rcndicin dc cucnLas dc
Lipo programaLico un cjcrcicio mas viablc.
Por lLimo, cn lo quc rcspccLa a las rcormas complcmcnLarias, como sc
mcncionaba anLcriormcnLc, la rcorma dcl 2003 uc scguida por la cnmicnda
consLiLucional quc pcrmiLi la rcclcccin inmcdiaLa para PrcsidcnLc. Sicndo cl
PrcsidcnLc cl acLor mas imporLanLc dcl sisLcma polLico, la rcclcccin cn con-
juncin con la rcorma ccnLraliz cl dcbaLc clccLoral cn la polLica nacional.
AdicionalmcnLc, la lcy dc bancadas uc aprobada, como un csucrzo cxplciLo
para orLalcccr las organizacioncs parLidarias cn cl Congrcso y dcsinccnLivar
la indisciplina lcgislaLiva una vcz ocupada la curul. Aunquc csLas rcormas an
no cucnLan con cvaluacioncs sisLcmaLicas, csLudios dc los conccjos localcs su-
gicrcn quc cccLivamcnLc, dcspucs dc la rcorma clccLoral y dc bancadas, los
parLidos acLan dc orma mas coordinada (Ossa 2005).
Mnica Pachn 68
7. Conclusiones
Ia hisLoria dc las rcormas insLiLucionalcs cn Colombia a parLir dc l00l no
parccc muy disLinLa a la quc narraban Archcr y Mainwaring (l007) cuando
dcscriban la incapacidad dcl PrcsidcnLc para haccr rcormas consLiLucionalcs
duranLc cl pcriodo posLcrior al FrcnLc Nacional. A pcsar dc Lcncr un PrcsidcnLc
con grandcs podcrcs consLiLucionalcs, no cra acil quc pudicra imponcr su vo-
lunLad anLc un Congrcso muy proLccLor dc su jurisdiccin. Ia gran dicrcncia
cra quc al conLar con grandcs podcrcs dc cxccpcin, cl PrcsidcnLc poda sal-
Larsc al Congrcso LcmporalmcnLc, y gobcrnar dc csa orma.
Ia ConsLiLucin dc l00l acaba con csa posibilidad. Si bicn cl PrcsidcnLc
an cucnLa con algunas hcrramicnLas dc cxccpcionalidad, csLas no lc pcrmiLcn
cvadir cl Congrcso por pcriodos prolongados dc Licmpo. IgualmcnLc, cl cam-
bio cn los podcrcs dc nombramicnLo dcl PrcsidcnLc disminuy su conLrol so-
brc las carrcras polLicas dc sus coparLidarios, o sus aliados cn oLros parLidos.
Dc csLa orma, sc pucdc armar quc los lcgisladorcs colombianos volvicron
a scr proLagonisLas dc la polLica nacional, dcsdc una posicin insLiLucional
mas indcpcndicnLc quc cn cl pasado. Sin cmbargo, dada la ragmcnLacin dcl
sisLcma polLico, quc sc mulLiplic con la dcsccnLralizacin, la posibilidad dc
una doblc miliLancia y la disminucin dc rcquisiLos para la ormacin dc par-
Lidos, la inLcrdcpcndcncia conLinu c incrcmcnL su caracLcr parLicularisLa. Y
cl parLicularismo no solo sc limiL a la ncgociacin con cl PrcsidcnLc, sino con
los dcmas acLorcs rclcvanLcs cn cl caso colombiano: acLorcs armados, narco-
Lraco, grupos dc inLcrcs.
As, la ragmcnLacin y cl dcsordcn cn cl sisLcma polLico mosLraban su
pcor asc con los divcrsos cscandalos dc corrupcin cn cl Congrcso, hacicndo
prioriLario cl Lcma dc la rcorma polLica. Aunquc la rcorma no cra la solucin
a Lodos los problcmas, sc diagnosLic como un rcmcdio ncccsario para las do-
lcncias mas csLrucLuralcs.
Fl va crucis dc la rcorma polLica uc cxLcnso, ya quc por mucho Licmpo
no cxisLicron los inccnLivos sucicnLcs para quc los parLidos sc auLorrcor-
maran. IgualmcnLc, cl Lcma dc la rcorma uc uLilizado y manipulado para
conscguir punLos dc popularidad, dcsviar la aLcncin dc la opinin pblica.
Sin cmbargo, una caracLcrsLica hacc quc csLc proccso dc rcorma sca cualiLa-
LivamcnLc disLinLo al pcriodo anLcrior a la rcorma dc l00l: la cxisLcncia dc
mccanismos dc parLicipacin ciudadana, inLcnsamcnLc uLilizados para lograr
cnrcnLar a dos pblicos: los ciudadanos y su Congrcso. Fn parLicular, la uLili-
zacin dcl rccrcndo combinada con la gran popularidad dcl prcsidcnLc lvaro
Uribc, lograron impulsar al Congrcso cn cl proccso dc auLorrcorma quc no ha-
ba sido posiblc cn cl pasado. Aunquc, como hcmos visLo cn la rcgin andina,
la uLilizacin dc csLc mccanismo rcprcscnLa ricsgos imporLanLcs para cl dcsa-
rrollo insLiLucional, cn csLc caso crc cl conLcxLo quc pcrmiLi una Lransicin
a un sisLcma clccLoral con mayorcs virLudcs.
Si bicn los cscandalos lcgislaLivos no han ccsado a pcsar dc la rcorma y
dc la ingcnicra insLiLucional dc los lLimos aos (lo cual Lampoco cra su pro-
psiLo), podcmos conjcLurar quc uno dc los rcsulLados posiLivos dc la rcorma
cs quc los casos dc corrupcin son mas acilcs dc idcnLicar con las nucvas
rcglas dc jucgo. Fn nucsLro sisLcma polLico, las dcnuncias accrca dc la inucn-
cia dc los grupos dc inLcrcs, dcl narcoLraco, dc la gucrrilla/paramiliLarcs no
son nucvas. Ccpcda (2004) mucsLra quc un gran nmcro dc lcgisladorcs han
pcrdido su invcsLidura por conicLos dc inLcrcs y la indcbida dcsLinacin dc
rccursos.
Sin cmbargo, inclusivc duranLc la campaa lcgislaLiva dcl 2006, un sig-
nicaLivo nmcro dc lisLas para cl Scnado y la Camara ucron dcnunciadas
por rclacioncs con cl paramiliLarismo, lo cual lcs gcncr la pcrdida dcl aval
prcsidcncial. Ios parLidos dc oposicin cxigicron al PrcsidcnLc pronunciarsc
pblicamcnLc para rcchazar su apoyo, y lidcraron los proccsos dc dcmanda cn
conLra dc un gran nmcro dc congrcsisLas. Dc la misma orma, csLos grupos
han lidcrado nucvas iniciaLivas dc rcorma polLica para cxpliciLar las sancio-
ncs a parLidos cn csLos casos, incluycndo las pcrdidas colccLivas dc curul. Sin
cmbargo, a pcsar dc los csucrzos dc los parLidos dc oposicin, csLas rcormas
han pcrdido impulso. Prcvalcccn cnLonccs vcrsioncs alLcrnaLivas discadas
por la coalicin dc gobicrno, quc pcrmiLcn mosLrarlc a la opinin pblica ac-
cioncs cn conLra dc la corrupcin cn los alLos nivclcs dc gobicrno, sin arricsgar
las mayoras ncccsarias para aprobar los proyccLos dc origcn prcsidcncial.
Por oLro lado, la orLalcza dc la coalicin dc gobicrno y los insLrumcnLos
con los quc cucnLan los ldcrcs cn cl Congrcso a parLir dcl 2003 sugicrcn un
cambio cualiLaLivo cn la ncgociacin cnLrc cl FjccuLivo y cl IcgislaLivo. Fl pc-
ligro laLcnLc cn cl sisLcma surgc cnLonccs porquc, anLc la inccrLidumbrc dc
una nucva clcccin sin candidaLo prcsidcncial, cxisLc la LcnLacin por parLc dc
quicncs apoyan al PrcsidcnLc dc planLcar proyccLos dc rcorma insLiLucional
quc lc pcrmiLan a csLc lLimo pcrpcLuarsc cn cl podcr. Por la rclaLiva acilidad
dcl proccso dc cnmicnda consLiLucional csLablccido cn l00l y la cxisLcncia
dc mccanismos dc dcmocracia dirccLa, csLos inLcnLos pucdc rcsulLar cn una
Lrampa dc dcsinsLiLucionalizacin.
Aunquc por csLos das prima cl csccpLicismo, crco quc la comparacin
hisLrica nos pcrmiLc armar quc las lLimas rcormas aprobadas ayudan a
avanzar, dc orma incrcmcnLal, hacia la consolidacin dc un sisLcma dc rcnos
y conLrapcsos, con un cquilibrio mas programaLico cnLrc la rcprcscnLacin y
la gobcrnabilidad.
Mnica Pachn 70
Anexo. Reformas a la Constitucin a partir de 1990
I. En el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994)
1993
l. Sc crigc a Barranquilla cn disLriLo cspccial, indusLrial y porLuario.
2. TransiLoriamcnLc cl prcsidcnLc dc la rcpblica pudo cxpcdir la lcy dcl
plan nacional dc dcsarrollo.
3. Sc rcsLablcccn las suplcncias cn las corporacioncs pblicas quc haban
sido abolidas cn la ConsLiLucin dc l00l.
II. En el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998)
1995
4. Sc modican los criLcrios para la disLribucin dc los rccursos quc la
nacin Lranscrc a las cnLidadcs LcrriLorialcs.
5. Sc ordcna quc los Lribunalcs miliLarcs csLcn inLcgrados por miliLarcs
cn scrvicio acLivo o cn rcLiro.
1996
6. Ios dipuLados dc las asamblcas dcparLamcnLalcs adquicrcn cl carac-
Lcr dc scrvidorcs pblicos.
1997
7. Sc rcsLablccc la cxLradicin dc nacionalcs por dcliLos comcLidos cn cl
cxLcrior, sin caracLcr rcLroacLivo a parLir dc csa ccha.
III. En el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002)
1999
S. Sc suprimc la posibilidad dc quc cl Congrcso csLablczca la cxpropia-
cin dc bicncs sin indcmnizacin por razoncs dc inLcrcs social. No
Licnc dcmasiado impacLo porquc nunca sc puso cn pracLica micnLras
csLuvo vigcnLc.
2000
0. Ia capiLal sc llamara BogoLa D. C. y no SanLa Fc dc BogoLa D. C., como
lo csLablcca la ConsLiLucin dc l00l.
l0. Sc incluyc cl gasLo cn dcporLc y rccrcacin cn cl gasLo pblico social.
2001
ll. Sc csLablcccn rcsLriccioncs al monLo dcl crccimicnLo dcl sisLcma gc-
ncral dc parLicipacioncs dcsLinado a gasLos gcncralcs cn las cnLida-
dcs LcrriLorialcs
l2. Sc rcconocc la jurisdiccin dc la CorLc Pcnal InLcrnacional FsLaLuLo
dc Roma.
2002
l3. Sc oLorga la nacionalidad a hijos dc colombianos quc hubicran nacido
cn cl cxLcrior quc sc rcgisLrcn cn una ocina consular.
l4. Sc ampla cl pcriodo dc gobcrnadorcs, alcaldcs, dipuLados, conccjalcs
y cdilcs a cuaLro aos.
IV. En el gobierno de lvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010)
l5. Sc rcorman las uncioncs dc la Fiscala para ajusLarsc al sisLcma pcnal
acusaLorio, quc cs oral y orLalccc las garanLas dcl dcbido proccso.
2003
l6. Rcorma polLica quc incorpora lisLas nicas, umbral, voLo prccrcn-
Lc, cira rcparLidora y prohibicin dc la doblc miliLancia.
2004
l7. Rccrcndo: pcrdida dc dcrcchos polLicos a quicncs hubicran sido
condcnados por dcliLos conLra cl paLrimonio dcl FsLado.
lS. Sc aprucba la rcclcccin prcsidcncial inmcdiaLa.
Mnica Pachn 72
2005
l0. Sc rcorma cl rcgimcn pcnsional para incluir a casi Loda la poblacin.
Siguicron cn rcgmcncs cspccialcs, los inLcgranLcs dc la Fucrza Pbli-
ca (miliLarcs y policas) y cl prcsidcnLc dc la rcpblica. Ios macsLros
manLcndran las condicioncs dc pcnsin csLablccidas cn cl plan nacio-
nal dc dcsarrollo y acordadas cn cl 2003.
20. Sc agrcga la circunscripcin inLcrnacional cn la Camara dc Rcprcscn-
LanLcs. AnLcriormcnLc sc clcga cn circunscripcioncs LcrriLorialcs y
cspccialcs.
2l. Sc csLablcccn dos rcprcscnLanLcs por cada circunscripcin LcrriLorial
y uno mas por cada 365 mil habiLanLcs o raccin mayor dc lS2.500
quc Lcngan cn cxccso sobrc los primcros 365 mil.
2007
22. Sc modica por Lcrccra vcz cl rcgimcn dc Lranscrcncias dc los dcpar-
LamcnLos, disLriLos y municipios. Todas las modicacioncs han Lcn-
dido a rcsLringir la auLonoma adminisLraLiva o a conLrolar cl gasLo
dc las rcgioncs.
23. Fl conccjo disLriLal sc compondra dc 45 conccjalcs.
24. Ias ciudadcs dc BucnavcnLura y Tumaco sc organizan como disLri-
Los cspccialcs, indusLrialcs, porLuarios, biodivcrsos y ccoLursLicos y
oLras disposicioncs similarcs.
25. Sc consLiLucionalizan las ciLacioncs y rcqucrimicnLos dcl Congrcso a
minisLros, supcrinLcndcnLcs y dirccLorcs dc dcparLamcnLos adminis-
LraLivos.
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Gobernabilidad democrtica y reformas
institucionales y polticas en Ecuador
SIMN PACHANO
Dcsbc rcbitbos bc it bcctbt bci NovcN1t, cn Fcuador sc han produci-
do varias rupLuras dcl ordcnamicnLo dcmocraLico cn los nivclcs mas alLos dcl
sisLcma polLico. Sin cmbargo, Lodas cllas han cnconLrado solucioncs aparcn-
LcmcnLc consLiLucionalcs, lo quc ha congurado una imagcn dc prcscrvacin
dcl ordcn jurdico. Ia dcsLiLucin dc Lrcs prcsidcnLcs dc la rcpblica sc rcaliz
al margcn dc las disposicioncs y dc los proccdimicnLos consLiLucionalcs y lcga-
lcs, pcro aparentemente cllo no ha accLado al ordcn insLiLucional vigcnLc.
l
Ia
pcrmancncia dc las normas basicas y dc las insLiLucioncs dcmocraLicas podra
llcvar a pcnsar quc unas y oLras gozan dc bucna salud y quc cucnLan con los
clcmcnLos ncccsarios para haccr rcnLc a las siLuacioncs dc crisis. FsLa idca
podra aanzarsc al compararla con lo quc aconLcca cn cpocas anLcriorcs,
cuando la solucin sc cnconLraba cn cl golpc dc csLado al quc succda la insLau-
racin dc un nucvo ordcn consLiLucional. Sin cmbargo, un analisis mas dcLcni-
do pcrmiLc comprobar quc los cccLos dc csa manipulacin dc las insLiLucioncs
y dc las normas, quc ha dcscmbocado cn una permanencia cticia dcl rcgimcn
dcmocraLico, son claramcnLc ncgaLivos y quc amcnazan con crosionarlo cn su
LoLalidad. Fn cccLo, la rciLcrada violacin dc los proccdimicnLos dcmocraLicos
y, sobrc Lodo, cl cLicio manLcnimicnLo dc su vigcncia los han convcrLido cn
rccipicnLcs vacos, con cscasa capacidad para rcgular la vida polLica y para pro-
ccsar los conicLos socialcs.
l. Fl dcrrocamicnLo dc los prcsidcnLcs (cn l007, 2000 y 2005) csLuvo prcccdido por la salida
abrupLa dcl viccprcsidcnLc AlbcrLo Dahik (l005) a causa dc un juicio pcnal insLaurado cn
su conLra por la CorLc Suprcma dc 1usLicia. PrcviamcnLc, cl Congrcso racas cn su inLcnLo
dc dcsLiLuirlc, ya quc no conL con los voLos ncccsarios para cllo, lo quc dc acucrdo a las dis-
posicioncs consLiLucionalcs y lcgalcs ccrraba cualquicr posibilidad dc quc la CorLc iniciara
su accin.
3
Simn Pachano 80
No dcja dc scr sorprcndcnLc quc csLo haya ocurrido cn un inccsanLc pro-
ccso dc rcorma polLica. Fn rcalidad, cn Lodo cl pcriodo Lranscurrido dcsdc cl
rcLorno a la dcmocracia, cn l070, pracLicamcnLc no ha habido un ao cn quc
no sc inLrodujcran cambios cn las normas quc rigcn la polLica (Pachano 2007:
S7-l3l). Ia cxprcsin mas clara dc csLo sc cncucnLra cn cl ambiLo clccLoral,
ya quc ninguna clcccin sc ha rcalizado con las mismas rcglas quc la anLcrior.
2

Pcro la obscsin por las rcormas sc ha manicsLado Lambicn cn campos como
la rclacin cnLrc cl FjccuLivo y cl IcgislaLivo, as como cn la conormacin y las
aLribucioncs dc los organismos dc conLrol. Fn snLcsis, cl sisLcma polLico ccua-
Loriano ha csLado cn pcrmancnLc cambio a lo largo dc casi Lrcs dccadas, lo quc
ha sido un acLor ncgaLivo para la consolidacin insLiLucional y la insLauracin
dc proccdimicnLos y dc ruLinas.
FsLa consLanLc alLcracin dc las rcglas dcl jucgo polLico pucdc cxplicar-
sc por la conucncia dc dos clcmcnLos undamcnLalcs. Fn primcr lugar, por
cl prcdominio dc pracLicas dc clicnLclismo y corporaLivas cn Lodo cl conjun-
Lo dc acLorcs polLicos, aun cnLrc aqucllos quc cn algn momcnLo pudicron
scr considcrados como ideolgicos o como modernos.
3
Fn scgundo lugar, y cn
gran mcdida dcrivado dc lo anLcrior, las rcormas obcdccicron a los calculos
csLraLcgicos dc los acLorcs polLicos, quc buscaban adccuar las rcglas dc jucgo a
sus ncccsidadcs dcl momcnLo. Por consiguicnLc, haban convcrLido al ambiLo
normaLivo consLiLucional y lcgal cn la arcna polLica cn la quc sc dcsarro-
llaba cl jucgo coLidiano. Como consccucncia dc csLa conucncia, la polLica sc
cnccrr cn cl corLo plazo y pas a dcpcndcr cada vcz cn mayor mcdida dc los
aspccLos concrcLos o inmcdiaLos.
Dos hcchos undamcnLalcs sc dcsprcndcn dc csa oricnLacin dc la polLica
y dcl consLanLc cambio dc las rcglas. Fn primcr lugar, sc rcdujo signicaLiva-
mcnLc cl horizonLc Lcmporal para la accin polLica, lo quc signica no sola-
mcnLc quc sc impuso cl corLo plazo sino quc hay cada vcz mcnos ccrLidumbrc
con rcspccLo a los cccLos quc sc pucdcn dcrivar dc las dccisioncs quc Loma
cada uno dc los acLorcs. Mas alla dc las pracLicas inormalcs y parLicularisLas,
cs muy cscasa la posibilidad dc csLablcccr ruLinas y comporLamicnLos prcdcci-
blcs. Fn scgundo lugar, los proccdimicnLos y las insLiLucioncs dcjaron dc Lcncr
cl valor asignado cn las normas, con lo quc pasaron a convcrLirsc cn cascaroncs
2. Ios cambios mas rccucnLcs sc han rcalizado cn la rmula dc asignacin dc cscaos, pcro
Lambicn sc los ha hccho cn cl calcndario clccLoral, la orma dc prcscnLacin dc las candi-
daLuras y dc voLacin, as como cn los rcquisiLos para la parLicipacin cn las conLicndas
clccLoralcs.
3. Fn los primcros aos dcl pcriodo dcmocraLico sc gcncraliz una dicrcnciacin cnLrc parLi-
dos idcolgicos y populisLas, a la quc sc sobrcpona Lambicn la dicrcncia cnLrc Lradiciona-
lcs y modcrnos. FsLos corLcs dcjaron dc Lcncr validcz cuando Lodos los acLorcs cnLraron cn
una lgica clicnLclar y corporaLiva.
3 / Gobernabilidad democrtica y reformas institucionales y polticas en Ecuador 81
vacos y ucron rccmplazados por los comporLamicnLos quc sc dcsarrollaron al
amparo dc las pracLicas inormalcs. Sc uc dcbiliLando as la ormalidad dc la
polLica, indispcnsablc para la prcscrvacin dcl rcgimcn dcmocraLico.
Por cllo, cl objcLivo ccnLral dcl prcscnLc LcxLo cs analizar los consLanLcs
acomodos dcl ordcn insLiLucional dcsdc Lrcs momentos dicrcnLcs. Fn primcr
lugar, cs ncccsario abordar las causas quc han dcLcrminado quc csas pracLicas
polLicas llcgaran a csLablcccrsc como algo casi normal cn la vida polLica dcl
pas. Fn scgundo lugar, cs imprcscindiblc considcrar los cccLos polLicos quc
sc dcsprcndcn dc la succsin dc rcormas. FinalmcnLc, cabc rccxionar sobrc
los posiblcs caminos quc pucdcn prcscnLarsc hacia cl uLuro, considcrando dc
mancra cspccial cl proccso dc rcormas quc Licnc lugar cn cl momcnLo dc cs-
cribir csLc LcxLo.
PrcviamcnLc a cnLrar cn cl Lcma, cs ncccsario dcsLacar quc cl analisis sc
movcra prioriLariamcnLc cn cl ambiLo insLiLucional, lo quc obcdccc a dos criLc-
rios basicos. Fn primcr lugar, los cccLos dc la manipulacin dc las normas y dc
los proccdimicnLos sc cxprcsan undamcnLalmcnLc cn cl ambiLo insLiLucional,
cspccialmcnLc porquc llcvan a dcsvirLuar cl caracLcr y los conLcnidos dc las
insLancias y dc los proccdimicnLos dcmocraLicos. Ias insLiLucioncs propias dcl
rcgimcn dcmocraLico sc van crosionando y van ccdicndo su cspacio a las quc
podran dcnominarsc instituciones informales.
4
Dc csLa mancra, las pracLicas
polLicas Licndcn a rcalizarsc cada vcz cn mayor mcdida al margcn dc la insLi-
Lucionalidad csLablccida, con lo quc, dc mancra inLcncionada o casual, la mo-
dican. Fn scgundo lugar, sc privilcgia lo insLiLucional porquc las alLcracioncs
quc sc produccn cn csc nivcl Licndcn a gcncrar cambios cn los comporLamicn-
Los dc los acLorcs socialcs y polLicos. Fn csLc scnLido, y al conLrario dc la mayor
parLc dc opinioncs quc sc vicrLcn al rcspccLo y quc poncn cl cnasis cn la culLu-
ra polLica dc los acLorcs como cl acLor dcLcrminanLc dc los comporLamicnLos,
la pcrspccLiva insLiLucional pcrmiLc idcnLicar con mayor rigor las causas dc
los problcmas. Dicho dc oLra mancra, las caracLcrsLicas insLiLucionalcs (las
normas, los proccdimicnLos, los inccnLivos y los casLigos) dcLcrminan cn gran
mcdida los comporLamicnLos dc los acLorcs, dc mancra quc la culLura polLica
cs un rcsulLado dc cllas.
Ia csLrucLura dcl LcxLo sc gua por los Lcrminos gcncralcs dcl proyccLo
dc invcsLigacin. As, la primcra scccin dcscribc los aspccLos ccnLralcs dcl
4. Fn cl prcscnLc LcxLo sc uLiliza un conccpLo amplio dc insLiLucioncs, rccrido a las insLancias
cn quc sc dcsarrolla la acLividad polLica, pcro Lambicn a las normas quc la rcgulan y a los
proccdimicnLos quc la haccn viablc. Por consiguicnLc, cl ambiLo insLiLucional cs cl conjunLo
dc normas, insLancias y proccdimicnLos csLablccidos para cl dcsarrollo dc la accin polLica.
Ias instituciones informales scran, por oposicin, los proccdimicnLos quc sc van gcncrali-
zando cnLrc los acLorcs polLicos y socialcs, as como las insLancias quc csLos dcncn para
proccsar sus dicrcncias, pcro quc no rcspondcn a una normaLividad cxplciLa y dc caracLcr
univcrsal (Hclmkc y IcviLsky 2003).
Simn Pachano 82
conLcxLo gcncral dcl pas a lo largo dcl pcriodo dcmocraLico iniciado cn l070
y conLicnc Lambicn los lincamicnLos conccpLualcs basicos. Fn la scgunda scc-
cin sc cncucnLra una dcscripcin dcl proccso dc rcormas rcalizadas cnLrc
l000 y 200S. Fl objcLivo undamcnLal dc csLa rcvisin dcl proccso cs idcnLi-
car los avanccs y las limiLacioncs dc csas rcormas, con cspccial cnasis cn
cl sisLcma clccLoral, los parLidos polLicos, los cambios consLiLucionalcs, las
rclacioncs cnLrc los podcrcs dcl FsLado y la disLribucin LcrriLorial dcl podcr.
Fn la Lcrccra scccin sc hacc un balancc gcncral dc las rcormas dcsdc la pcrs-
pccLiva dcl uncionamicnLo dc las insLiLucioncs y dc las condicioncs para la
Loma y rcndicin dc cucnLas (accountability). Ia lLima scccin conLicnc las
conclusioncs gcncralcs.
1. Contexto
CuaLro clcmcnLos ccnLralcs cn cl plano insLiLucional han caracLcrizado al
proccso polLico ccuaLoriano dcsdc la inauguracin dcl pcriodo dcmocraLico.
Fn primcr lugar, una aguda ragmcnLacin dc la rcprcscnLacin polLica, cx-
prcsada undamcnLalmcnLc cn cl alLo nmcro dc parLidos y organizacioncs
polLicas quc alcanzan pucsLos cn cl Congrcso Nacional. Fn scgundo lugar,
un sisLcma dc parLidos quc, dcnLro dc la clasicacin dc SarLori (l002: l5S),
cnLrara cn la caLcgora dc pluralismo cxLrcmo, con cinco parLidos quc han
manLcnido su prcscncia a lo largo dc Lodo cl pcriodo, uno quc sc incorpor
a mcdiados dc la dccada dcl novcnLa y dos quc surgicron a mcdiados dc la
prcscnLc y quc llcgaron a ocupar los primcros lugarcs cn las clcccioncs lcgisla-
Livas.
5
Fn Lcrccr lugar, csc mismo sisLcma dc parLidos sc uc convirLicndo cada
vcz con mayor ucrza cn la cxprcsin dc organizacioncs polLicas ascnLadas
sobrc una basc LcrriLorial cspccca, csLo cs, por parLidos quc Lcnan su apoyo
polLico undamcnLalmcnLc cn dcLcrminados cspacios dcl pas, lo quc a su vcz
dio lugar a la conormacin dc mlLiplcs sisLcmas subnacionalcs dc parLidos
(Pachano 200Sa y 200Sb). FinalmcnLc, un osLcnsiblc dcscquilibrio cnLrc los
podcrcs dcl FsLado, con claro prcdominio dcl FjccuLivo sobrc cl IcgislaLivo cn
Lcrminos consLiLucionalcs, aunquc cllo no haya Lcnido su corrclaLo cn cl plano
polLico.
6
FsLas caracLcrsLicas insLiLucionalcs, junLo a oLros acLorcs quc no sc-
ran abordados aqu, marcaron la oricnLacin dc las accioncs y las pracLicas
5. Ios cinco parLidos prcscnLcs a lo largo dcl pcriodo son PSC, PRF, ID, DP-UDC y MPD. Pos-
LcriormcnLc, dcsdc l006, ucron acompaados por MUPP-NP. Ios quc surgicron al nal
ucron PRIAN y PSP (vcasc cuadro l).
6. Ticnc cnormc imporLancia cn csLc caso la dicrcnciacin analLica dcl podcr consLiLucional
y dcl podcr polLico dc los prcsidcnLcs y dc los rganos lcgislaLivos propucsLa por ShugarL y
Carcy (l002).
polLicas. Fn Lcrminos gcncralcs, csLas condicioncs Luvicron Lrcs rcsulLados
basicos. Fn primcr lugar, produjcron bloqucos polLicos pcrmancnLcs, cxprc-
sados sobrc Lodo cn la rclacin cnLrc cl FjccuLivo y cl IcgislaLivo lo quc dio
origcn a la dcnominada pugna de poderes, quc uc un obsLaculo para la dc-
nicin dc polLicas cconmicas y socialcs dc largo alcancc. Fn scgundo lugar,
csLas condicioncs llcvaron a la gcncralizacin dc las pracLicas dc clicnLclismo
y corporaLivas como ormas privilcgiadas y usualcs dc la rclacin socicdad-
acLorcs polLicos. Fn Lcrccr lugar, consLiLuycron al gobicrno ccnLral cn clcmcn-
Lo ccnLral cn la asignacin dc rccursos, dc mancra quc sicmprc aparcci cn cl
ccnLro dcl conicLo disLribuLivo, con las consccucncias incviLablcs dc crosin y
dcsgasLc dc su capacidad dc rcspucsLa. Dc csLa mancra sc consLiLuy un sisLc-
ma polLico ucrLcmcnLc ccnLralizado, cn cl quc, al manicsLarsc dirccLamcnLc
y casi sin inLcrmcdiacin los inLcrcscs cspcccos dc cada uno dc los divcrsos
acLorcs socialcs, pcrda la capacidad dc agrcgarlos y dcba orcccr rcspucsLas
inmcdiaLas y saLisacLorias para cada uno dc cllos. As, cl gobicrno csLaba su-
jcLo pcrmancnLcmcnLc a prcsin por parLc dc las organizacioncs socialcs, dc
los grupos dc prcsin y cn gcncral dc los ciudadanos, quc planLcaban dcman-
das cconmicas y socialcs quc dcban scr aLcndidas dc inmcdiaLo. Fl rccurso
a la ucrza no uc ajcno a csLa prcsin, dcnLro dc un cjcrcicio casi riLual dc
paralizacioncs y proLcsLas quc dcban scr dcsacLivadas por cl FjccuLivo (gc-
ncralmcnLc con la parLicipacin dc dipuLados quc acLuaban cn un doblc papcl
dc inLcrmcdiarios cnLrc cl FjccuLivo y los clccLorcs, por un lado, y dc voccros
dc csLos lLimos, por oLro).
7
A la vcz, cl Congrcso sc convirLi Lambicn cn cl
rcccpLor dc las dcmandas dc los divcrsos sccLorcs, quc lo vcan como una ins-
Lancia dc canalizacin dc sus inLcrcscs hacia cl FjccuLivo o, cn gcncral, hacia la
obLcncin dc rccursos quc pcrmiLicran solucionar sus ncccsidadcs. FrcnLc a la
prcsin dcl Congrcso, cl gobicrno dcba rcspondcr no solamcnLc a los sccLorcs
socialcs, sino csLablcccr una complcja ncgociacin con los dipuLados, quc sc
maLcrializaba nalmcnLc cn la asignacin dc prcbcndas (pcrsonalcs) y rccur-
sos (para sus clccLorcs). FsLa complcja ncgociacin sc cxprcsaba Lambicn cn cl
ambiLo dc las polLicas, dondc cl gobicrno dcba ccdcr Lcrrcno c incluso capiLu-
lar cuando sus posicioncs amcnazaban con socavar cl podcr obLcnido por los
dipuLados y/o por sus parLidos cn csLc jucgo. Ios bloqucos, cl corporaLivismo,
cl clicnLclismo y cl corLo plazo sc impusicron, cnLonccs, cn la polLica ccuaLo-
riana, como sc sinLcLiza cn cl graco l, al nal dc csLc arLculo.
Ios principalcs cccLos dc csLa lgica dc uncionamicnLo dcl sisLcma, para
lo quc inLcrcsa aqu, ucron la rcduccin dc la capacidad dc gcsLin dcl gobicr-
no, por una parLc, y cl consLanLc cambio dc las rcglas quc rigcn cl jucgo polLico,
7. Ia uLilizacin dc la ucrza cn la canalizacin dc las dcmandas socialcs sc cxprcsa con clari-
dad cn cl alLo nmcro dc paros provincialcs y canLonalcs ocurridos a lo largo dcl pcriodo.
Sin cmbargo, los acLos dc violcncia ucron aislados y cxccpcionalcs.
Simn Pachano 84
por oLra. Ia cxprcsin dcl primcr cccLo la baja capacidad dc gcsLin sc
cncucnLra cn la imposibilidad dc dcnir y aplicar polLicas cconmicas y so-
cialcs dc largo alcancc, quc a su vcz sc manicsLa cn los bajos rcndimicnLos
obscrvados cn csos aspccLos a lo largo dc Lodo cl pcriodo. Fl oLro cccLo cl
consLanLc cambio dc las rcglas aludc dirccLamcnLc al objcLivo dc csLc csLu-
dio, dc mancra quc rcquicrc scr LraLado con mayor dcLcnimicnLo cn la siguicn-
Lc scccin.
2. Las reformas polticas (1990-2008)
8
Como sc ha scalado anLcs, Fcuador ha vivido un proccso pcrmancnLc dc rc-
ormas polLicas pracLicamcnLc dcsdc quc inaugur cl rcgimcn dcmocraLico. Fn
csLc pcriodo (quc ya cumpli su Lcrccra dccada) sc han rcvisado rciLcradamcn-
Lc las normas quc rigcn a las clcccioncs y a los parLidos, las quc dcLcrminan
la conormacin dcl Congrcso y sus condicioncs dc uncionamicnLo, las quc
rcgulan las rclacioncs cnLrc los podcrcs dcl FsLado, las quc dcncn al Podcr
1udicial y las quc csLablcccn las aLribucioncs y los alcanccs dc los organismos
dc conLrol. An mas, lucgo dc quc cn varias ocasioncs uc rcormada la Cons-
LiLucin, cn l007-l00S sc rcaliz una Asamblca ConsLiLuycnLc quc concluy
con la cxpcdicin dc una nucva carLa polLica y cn 2007-200S sc rcaliz nucva-
mcnLc un cvcnLo similar.
0
Por consiguicnLc, rcbasando los ajusLcs quc dcbcn
inLroducirsc a lo largo dcl Licmpo con cl n dc manLcncr las condicioncs adc-
cuadas para la acLividad polLica, sc ha Lcndido a Lransormar consLanLcmcnLc
csas condicioncs y la propia conormacin dc las insLiLucioncs rcprcscnLaLivas.
Como rcsulLado, cl pas no ha conLado con pcriodos rclaLivamcnLc largos dc vi-
gcncia dc un cucrpo normaLivo quc pudicra scr pucsLo a prucba cn proccsos dc
mcdiano alcancc y quc a la vcz orccicra algn grado dc ccrLidumbrc cn LanLo
marco adccuado para las pracLicas polLicas.
Como rcsulLado dc la rciLcrada inLroduccin dc nucvas disposicioncs y
por la auscncia dc objcLivos claros cn los proccsos dc rcorma, sc congur
una institucionalidad incoherente. Por cllo, cualquicr analisis dc los aspccLos
cscncialmcnLc polLicos dcl ordcnamicnLo consLiLucional y lcgal ccuaLoriano
dcmucsLra quc cxisLc una cscasa o incluso nula consisLcncia cnLrc sus compo-
ncnLcs. A pcsar dc quc dcbcn acLuar cn conjunLo, cada uno dc cllos apunLa cn
un scnLido cspccco y no sc advicrLcn los cnlaccs ncccsarios para quc pucdan
impulsar proccsos oricnLados hacia una dcLcrminada dircccin. Por cl conLra-
rio, la caracLcrsLica ccnLral dc csLc cnLramado cs la alLa dc cohcsin inLcrna,
S. Ia prcscnLc scccin sc basa cn Pachano (2007).
0. Fl analisis dc las rcormas inLroducidas por la Asamblca ConsLiLuycnLc dcl 2007-200S sc
cncucnLra cn la Lcrccra scccin.
lo quc producc rcsulLados incspcrados y conLrarios a los objcLivos rclaciona-
dos con la consolidacin dcmocraLica y con la gobcrnabilidad. Dc ah quc sus
cccLos hayan sido prcdominanLcmcnLc ncgaLivos y quc sc pucda armar por
LanLo quc cl disco insLiLucional ha conLribuido a la incsLabilidad, a la dispcr-
sin y a la ragmcnLacin.
Dc csLa mancra, las rcormas insLiLucionalcs Luvicron cccLos ncgaLivos
sobrc la ccicncia, la ccacia y la calidad dc la dcmocracia y a la vcz conLri-
buycron a csLablcccr condicioncs prccarias para la gobcrnabilidad. AspccLos
como la capacidad dc oricnLar la cconoma y dc proccsar los conicLos socialcs,
as como dc orcccr condicioncs apropiadas dc rcprcscnLacin y parLicipacin,
Licncn csLrccha rclacin con lo quc ocurrc cn cl ambiLo dc las normas. Asimis-
mo, cl cambio consLanLc dc las disposicioncs quc rcgulan los proccdimicnLos
polLicos ha dcscmbocado cn una rupLura cnLrc cllas y las pracLicas dc los ac-
Lorcs. FsLos han dcbido cscogcr cnLrc dos opcioncs: acLuar ucra dc cualquicr
clcmcnLo dc rcgularidad o consLruir un cspacio alLcrnaLivo por mcdio dc la
rciLcracin dc sus conducLas. Por mcdio dc cualquicra dc las dos alLcrnaLivas
sc llcg al vaciamicnLo dc las insLiLucioncs propias dcl sisLcma polLico, ya quc
los proccsos dc inLcrcambio y ncgociacin polLicos Licndcn a ocurrir principal-
mcnLc ucra dc cllas. Por mcdio dc la combinacin dc ambas opcioncs, los acLo-
rcs han uLilizado indisLinLamcnLc cada una dc cllas dc acucrdo a las siLuacioncs
quc dcbcn cnrcnLar, cn un pragmaLismo quc condujo al dcbiliLamicnLo dc las
insLancias polLicas. FinalmcnLc, las incohcrcncias y la consLanLc Lransorma-
cin dcl marco normaLivo han producido dcsoricnLacin cn los acLorcs polLi-
cos y cn la ciudadana cn gcncral, lo quc llcv al rcLiro dc la conanza cn las
insLiLucioncs y, lo quc cs mas gravc, cn cl rcgimcn dcmocraLico cn su conjunLo.
Fn csLc scnLido, cs obvio quc la csLabilidad y la cohcrcncia dc normas c insLiLu-
cioncs dan solidcz a los valorcs insLiLucionalcs y dcmocraLicos dc las pcrsonas,
cn LanLo quc un cucrpo incohcrcnLc y somcLido a pcrmancnLc incsLabilidad
conLribuyc a socavarlos. Fn csLc punLo cs convcnicnLc dicrcnciar cnLrc los
grados quc pucdc Lcncr la dcsconanza: si solamcnLc ha llcgado hasLa cl am-
biLo inmcdiaLo o concrcLo, quc sc manicsLa cn cl rcLiro dcl apoyo dirccLo quc
haccn los ciudadanos a los parLidos o candidaLos, o ha logrado pcncLrar hasLa
cl ambiLo gcncral, quc sc manicsLa cn la pcrdida dcl apcgo a valorcs (como
la vigcncia dc los dcrcchos o la validcz dc los proccdimicnLos dcmocraLicos).
l0

Fn csLc lLimo caso sc pucdc llcgar muy acilmcnLc a quc con cada dccisin sc
ponga cn jucgo no solamcnLc la conanza explcita, quc pucdc cxprcsarsc cn cl
rcLiro dcl apoyo a un dcLcrminado parLido o a una organizacin polLica, sino
l0. Fl problcma dc los nivclcs dc la conanza sc cncucnLra cn Paramio (l000). Como sc vcra
mas adclanLc, csLa pcrspccLiva Licnc cspccial rclcvancia cn siLuacioncs cn las quc bucna
parLc dcl dcbaLc polLico sc dcsarrolla cn Lorno a los aspccLos insLiLucionalcs (rcorma cons-
LiLucional, cambios cn las lcycs).
Simn Pachano 86
Lambicn la implcita, quc Licnc consccucncias mucho mas proundas ya quc
pucdc llcvar a acLiLudcs poco lcalcs dc los acLorcs con rcspccLo a la dcmocracia
como ordcnamicnLo polLico.
ll
AdicionalmcnLc, cs ncccsario scalar quc a lo largo dcl pcriodo sc ha pro-
ducido no solamcnLc cl cambio consLanLc sino quc gcncralmcnLc la accin po-
lLica ha Lcnido un ucrLc componcnLc dc dcbaLc consLiLucional y lcgal. Aun cn
los aspccLos mas coLidianos y pasajcros dc la conLicnda polLica, sc ha pucsLo
cn cucsLin parcial o LoLalmcnLc al ordcnamicnLo normaLivo, dc modo quc
csLc sc ha manLcnido cn la inccrLidumbrc y no ha podido cumplir su uncin dc
marco rccrcncial valido para Lodos los acLorcs socialcs y polLicos. Ias normas
consLiLucionalcs y lcgalcs sc han convcrLido cn objcLo pcrmancnLc dc ncgocia-
cin dcnLro dc la accin polLica concrcLa. Ia ConsLiLucin sc ha Lransormado,
as, cn arcna para cl cnrcnLamicnLo polLico y al mismo Licmpo cn uno dc los
objcLos quc sc cncucnLran cn dispuLa cn la polLica.
l2
Cabc rccordar quc cl rcLorno a la dcmocracia, a nalcs dc la dccada dcl
ochcnLa, csLuvo guiado por cl objcLivo dc la csLabilidad y por la climinacin dc
los acLorcs quc sc supona la haban hccho imposiblc cn cpocas anLcriorcs. Fx-
plciLamcnLc sc buscaba la consolidacin dc un sisLcma polLico quc, por mcdio
dc un conjunLo dc normas y dc arrcglos insLiLucionalcs, gcncrara sus propias
condicioncs dc csLabilidad y dc pcrmancncia. Ia condicin basica para lograrlo
cra la climinacin dcl populismo y dcl pcrsonalismo, considcrados como las
principalcs causas para quc la dcmocracia no cchara raccs y sc rcpiLicra cons-
LanLcmcnLc cl ciclo dc gobicrnos dcbilcs y golpcs dc csLado.
l3

ll. Ia consigna quc sc vayan Lodos, rciLcradamcnLc uLilizada dcsdc cl dcrrocamicnLo dcl l-
Limo PrcsidcnLc (cn cl ao 2005), consLiLuyc la cxprcsin dc csa dcsconanza gcncraliza-
da. FsLa obLuvo su ormalizacin polLica cn cl proccso abicrLo dcsdc la clcccin dc Raacl
Corrca, un outsider quc convirLi al cnrcnLamicnLo con cl vicjo sisLcma cn cl clcmcnLo
ccnLral dc su propucsLa. Fl Lriuno dc los dcsconocidos inLcgranLcs dc las lisLas dc su na-
cicnLc movimicnLo polLico Alianza Pas cn las clcccioncs dc la Asamblca ConsLiLuycnLc dcl
2007 uc la manicsLacin clccLoral dc aquclla consigna. Ios rciLcrados cxiLos clccLoralcs
dcl PrcsidcnLc (cl S2 obLcnido cn cl rccrcndo dc abril dcl 2007, cl 60 dc pucsLos cn la
Asamblca ConsLiLuycnLc logrado cn scpLicmbrc dcl mismo ao, cl 64 cl rccrcndo sobrc
la ConsLiLucin cn scpLicmbrc dcl 200S y cl 52 cn su rcclcccin cn abril dcl 2000), aun a
pcsar dcl dcLcrioro dc las condicioncs cconmicas, parcccn indicar cl grado dc proundidad
dc csc scnLimicnLo.
l2. Fcuador ha padccido dc inacin constitucional, cn LanLo no sc han csLablccido las dicrcn-
cias cnLrc cl ambiLo consLiLucional y cl ambiLo dc las pracLicas ordinarias dcl FsLado. Al
rcspccLo, vcasc Da Silvcira (l003: 07).
l3. Al parcccr, quicncs sc cncargaron dcl nucvo disco insLiLucional buscaban cviLar quc cl
pas rcpiLicra un pcriodo dc convulsioncs como lo uc cl dc las dccadas dc los LrcinLa y los
cuarcnLa, cn quc sc succdicron 25 gobicrnos cn l7 aos (cnLrc l03l y l04S). Una condicin
para quc sc pudicra lograr csLo cra ccrrar cl paso a las cxprcsioncs populisLas y csLablcccr
condicioncs para quc sc conormaran gobicrnos ucrLcs. Como sc vcra mas adclanLc, la mis-
ma insLiLucionalidad quc sc conorm a la luz dc csLos objcLivos uc un acLor quc impidi
quc cllos ucran alcanzados.
Para alcanzar csLos objcLivos cra ncccsario conLar con varios clcmcnLos
undamcnLalcs. Fn primcr lugar, con un cnLramado insLiLucional y proccdi-
mcnLal quc a la vcz quc hicicra viablc la compcLcncia polLica, ascgurara la
gobcrnabilidad. FsLo dcba cxprcsarsc basicamcnLc cn la dcnicin dc uncio-
ncs y aLribucioncs dc los podcrcs FjccuLivo y IcgislaLivo, lo quc a su vcz dcba
scr cnrcnLado LanLo cn cl plano consLiLucional como cn cl dcl jucgo polLico
concrcLo.
l4
Fn scgundo lugar, cra prcciso propiciar la conormacin dc parLi-
dos dcnidos idcolgicamcnLc y con slida organizacin inLcrna, dc modo quc
pudicran manLcncr rcgularidad cn las clcccioncs y quc lograran rcspondcr a
las dcmandas c inLcrcscs dc la socicdad. Con csLc n sc cxpidi una lcy dc par-
Lidos polLicos cuyas disposicioncs csLablcccn normas LanLo para la conducLa
polLica dc los parLidos como para su organizacin inLcrna. Fn Lcrccr lugar,
sc haca ncccsario conLar con rcgulacioncs muy csLricLas cn maLcria clccLoral
para cviLar los problcmas dc pcrsonalizacin y dc populismo. Sc considcraba
quc la lcy dc clcccioncs scra cl insLrumcnLo quc scrvira para csLc n.
Sin cmbargo, cnLrc Lodos csos aspccLos cxisLicron dcsdc cl inicio conLra-
diccioncs, ya quc cada uno dc cllos prcscnLaba caracLcrsLicas y oricnLacioncs
cspcccas, quc no cran comparLidas por los oLros. Fs posiblc armar quc cada
uno sc oricnLaba hacia objcLivos parLicularcs y quc cn conjunLo no lograban
consLiLuir un objcLivo comn. As, micnLras cn cl plano dc la divisin dc podc-
rcs sc buscaba csLrucLurar un FjccuLivo ucrLc, cn cl ambiLo polLico sc lo dcbili-
Laba signicaLivamcnLc al uLilizar una rmula proporcional para la asignacin
dc cscaos cn cl Congrcso y al scparar LajanLcmcnLc la clcccin prcsidcncial dc
la clcccin lcgislaLiva, lo quc aciliLaba la dispcrsin y la ragmcnLacin.
l5
Por
l4. Fn csLa dircccin sc busc csLablcccr gobicrnos quc nacicran con un ucrLc rcspaldo popu-
lar, lo quc llcv a la adopcin dcl sisLcma dc doblc vuclLa (ballotage). Sin cmbargo, las cxpc-
ricncias anLcriorcs no jusLicaban csLc proccdimicnLo ya quc la duracin dc los gobicrnos
no guardaba rclacin con la proporcin dc voLos quc cllos haban obLcnido. Por oLra parLc,
la doblc vuclLa sc convirLi mas bicn cn un dcsinccnLivo para la coopcracin y cn un alicicn-
Lc para la ragmcnLacin.
l5. Ia scparacin cnLrc los dos Lipos dc clcccin sc rccrc no solamcnLc al momcnLo cn quc
sc rcaliza cada una, sino a la posibilidad quc sc orccc al clccLor para quc voLc por opcioncs
LoLalmcnLc dicrcnLcs cn cllas (quc divida su voLo). Fs ncccsaria csLa aclaracin, ya quc cn
Fcuador sc ha gcncralizado la idca dc quc al rcalizar las clcccioncs lcgislaLivas conjunLa-
mcnLc a la scgunda vuclLa prcsidcncial sc lograra conccnLrar la voLacin cn los dos na-
lisLas y sc rcducira cl nmcro dc parLidos rcprcscnLados cn cl Congrcso. Ia cxpcricncia
nacional dcmucsLra quc por s solo csc mccanismo no ascgura csos rcsulLados, como sc vio
cn la clcccin dc l070, cn quc sc voL por dipuLados cn la scgunda vuclLa y solamcnLc sc lo-
gr quc cl parLido dcl PrcsidcnLc clccLo conLara con la bancada mas numcrosa (sin llcgar a la
mayora absoluLa), pcro cl parLido dcl oLro compcLidor dc la scgunda vuclLa apcnas obLuvo
cl 6,4 dc los voLos y cl nmcro dc parLidos con rcprcscnLacin cn cl Congrcso llcg a dicz.
Por LanLo, apcnas sc consigui uno dc los Lrcs objcLivos quc supucsLamcnLc sc dcrivaran
dc csa modalidad.
Simn Pachano 88
consiguicnLc, sc haca cvidcnLc la conLradiccin scalada por ShugarL y Carcy
(l002) cnLrc un FjccuLivo quc dispona dc ucrLcs podcrcs consLiLucionalcs
pcro quc a la vcz cra cxLrcmadamcnLc dcbil cn Lcrminos polLicos. Adicional-
mcnLc, dcnLro dc cada uno dc cllos cxisLan Lambicn conLradiccioncs cn Lcrmi-
nos dc la oricnLacin dc sus rcspccLivos componcnLcs. A mancra dc cjcmplo,
micnLras sc buscaba conLar con pocos parLidos, sc abra indiscriminadamcnLc
la posibilidad dc inscripcin y dc parLicipacin dc nucvas organizacioncs y sc
uLilizaba la ya mcncionada rmula dc rcprcscnLacin proporcional quc Licndc
a omcnLar la dispcrsin.
Ias succsivas rcormas inLroducidas a lo largo dcl pcriodo agudizaron
csLos problcmas y conLribuycron a crcar oLros nucvos. Ia auscncia dc un ob-
jcLivo ccnLral o dc un conjunLo dc objcLivos pcrmancnLcs quc guiaran a las rc-
ormas sc manicsL cn la hcLcrogcncidad y cn cl caracLcr conLradicLorio dc los
rcsulLados obLcnidos. Ninguna dc las rcormas sc ha cnmarcado cn una visin
dc conjunLo dcl sisLcma polLico ni ha rcspondido a objcLivos globalcs (como
incrcmcnLar la gobcrnabilidad o lograr mcjorcs condicioncs para la conduccin
dc la cconoma y para rcspondcr a las dcmandas socialcs o mcjorar las condi-
cioncs dc rcprcscnLacin). Todas han pucsLo cnasis cn aspccLos parcialcs dcri-
vados dc las ncccsidadcs coyunLuralcs. IncviLablcmcnLc, csLo ha dcscmbocado
cn la cocxisLcncia y supcrposicin dc normas y disposicioncs quc cxprcsan l-
gicas conLradicLorias y quc produccn rcsulLados ncgaLivos.
FsLa abundancia dc rcormas sc alimcnL no solamcnLc con las quc ucron
rcalizadas por cl Congrcso dcnLro dc su pracLica lcgislaLiva, sino quc incluy
Lambicn scis consulLas popularcs (rccrcndo) y dos asamblcas consLiLuycnLcs.
TanLo las primcras como csLas lLimas sc vicron ucrLcmcnLc inuidas por las
incidcncias dc la coyunLura polLica, lo quc hizo an mas rcmoLa la posibilidad
dc quc sc pudicra LraLar los Lcmas insLiLucionalcs dcsdc una pcrspccLiva dc
mas largo alcancc.
l6
Sc pucdc ascgurar quc a dicrcncia dc lo quc ocurra cn
los anLcriorcs pcriodos consLiLucionalcs, cuando sc uLilizaba cl golpc dc cs-
Lado para solucionar los problcmas polLicos, cn cl prcscnLc sc ha acudido a
la rciLcrada rcorma dc las normas y proccdimicnLos para alcanzar cl mismo
rcsulLado. Sin cmbargo, como sc ha scalado al inicio dc csLc LcxLo, csa cons-
LanLc manipulacin insLiLucional caracLcrizada adcmas por la auscncia dc
una lnca dirccLriz ha llcvado a la crosin dc las insLiLucioncs.
l6. Ias consulLas sc rcalizaron cn l0S6, l004, l005, l007, 2006, 2007 y 200S (las dos lLimas
para aprobar la convocaLoria a Asamblca ConsLiLuycnLc y para aprobar la ConsLiLucin,
rcspccLivamcnLc). Todos csos momcnLos incluidos los dc insLalacin y uncionamicnLo
dc las consLiLuycnLcs sc caracLcrizaron por ucrLcs cnrcnLamicnLos polLicos quc incvi-
LablcmcnLc sc Lrasladaban al ambiLo dcl dcbaLc accrca dcl disco insLiLucional. Adcmas, las
consulLas ucron convocadas no solamcnLc con cl n dc rcsolvcr los Lcmas lcgalcs o cons-
LiLucionalcs somcLidos a dcbaLc, sino quc ucron pcnsadas y uLilizadas como insLrumcnLos
dc la lucha polLica inmcdiaLa.
3. Los efectos perversos
Si sc accpLa como prcmisa basica quc cl cnLramado insLiLucional dc cualquicr
sisLcma polLico obliga a dcsarrollar ruLinas y quc adcmas ncccsiLa dc cllas para
su uncionamicnLo, sc accpLara quc cl cambio consLanLc dc sus normas cs un
obsLaculo para la implanLacin dc pauLas csLablcs dc comporLamicnLo. Fs po-
siblc sosLcncr quc las condicioncs insLiLucionalcs llcvan a la insLauracin dc
proccdimicnLos quc sc Lransorman cn habiLos quc dcbcn scguir los acLorcs
socialcs y polLicos.
l7
CuaLro condicioncs dcbcn cumplirsc para quc csLo ocu-
rra. Fn primcr lugar, quc csos proccdimicnLos sc cncucnLrcn ormalmcnLc cs-
Lablccidos y lcgiLimados, csLo cs, quc Lcngan validcz univcrsal (quc no pucdan
scr inLcrprcLados arbiLrariamcnLc dc acucrdo a inLcrcscs cspcccos). Fn sc-
gundo lugar, quc Lcngan un alLo grado dc csLabilidad, dc mancra quc no cncic-
rrcn cn s mismos gcrmcncs dc incsLabilidad y quc, por cl conLrario, orczcan
ccrLidumbrcs. Fn Lcrccr lugar, quc scan los nicos mccanismos quc ascgurcn
la parLicipacin cn cl sisLcma polLico y quc los cxiLos o racasos dc los divcrsos
acLorcs dcpcndan nicamcnLc dc cllos y no dc accioncs quc sc dcsarrollcn al
margcn. Por lLimo, quc uncioncn como un sisLcma dc inccnLivos y dc san-
cioncs, dc mancra quc su obscrvancia arrojc bcnccios y su incumplimicnLo
signiquc pcrdidas. Cabc dcsLacar quc cnLrc csas cuaLro condicioncs cxisLc in-
Lcraccin y quc ninguna dc cllas pucdc scr considcrada aisladamcnLc.
Io rcscado cn la scccin anLcrior llcva a ascgurar quc cn Fcuador no
sc han cumplido csas condicioncs y quc, cn consccucncia, no ha sido posiblc
csLablcccr un ambiLo adccuado ni unos proccdimicnLos pcrLincnLcs para cl Lra-
LamicnLo dc los conicLos socialcs y polLicos. As, cn primcr lugar, a pcsar dc
quc los proccdimicnLos propios dc la dcmocracia y dcl FsLado dc dcrccho sc
cncucnLran cxplciLamcnLc csLablccidos, su caracLcr conLradicLorio ha impc-
dido quc cllos sc manLcngan como cl marco nico dc rccrcncia para la accin
polLica. Fn scgundo lugar, por su cxibilidad cllos han sido pcrmancnLcmcnLc
sujcLos a inLcrprcLacioncs quc Licndcn a disLanciarlos dc sus comcLidos ori-
ginalcs y, sobrc Lodo, han dcbido compcLir con oLros proccdimicnLos quc no
csLan cxplciLamcnLc ormalizados. Fn Lcrccr lugar, por csLas y por oLras razo-
ncs, csos proccdimicnLos no han gozado dc la csLabilidad ncccsaria, dc modo
quc no han orccido ccrLidumbrcs para la accin polLica. FinalmcnLc, no han
podido convcrLirsc cn los nicos mccanismos quc ascgurcn la parLicipacin cn
l7. Ias cxplicacioncs quc Loman a la culLura polLica como acLor cxplicaLivo gcncralmcnLc no
prcsLan aLcncin a csLa rclacin. Ia clavc cn csLa pcrspccLiva sc cncucnLra cn cl sisLcma dc
inccnLivos y dc sancioncs. Si, por las razoncs quc ucra, no sc ha logrado conormar csLc
sisLcma, cs dccir, si cl cnLramado insLiLucional no unciona dc csa mancra, csLc sc Lrans-
orma cn un cascarn vaco y sus cccLos son incicrLos (vcasc ODonncll l006 y Przcworski
l000).
Simn Pachano 90
cl sisLcma polLico ya quc no orcccn inccnLivos ni sancioncs y, por cl conLrario,
cs posiblc obLcncr rcdiLos polLicos por mcdio dc accioncs quc sc dcsarrollan al
margcn dc csLos proccdimicnLos y dc csLas insLiLucioncs.
Dcsdc csLa pcrspccLiva, la insLiLucionalidad polLica ccuaLoriana prcscnLa
dos problcmas ccnLralcs. Por un lado, adolccc dc la ya scalada incohcrcncia
inLcrna, quc adcmas sc ha ido proundizando por las consLanLcs rcormas quc
sc han rcalizado sin una oricnLacin clara. Por oLro lado, dcbido a csa misma
incohcrcncia y a la auscncia dc objcLivos dc largo alcancc y quc dcbicran
manLcncrsc consLanLcs cn cl Licmpo, no sc ha logrado csLablcccr cl ya alu-
dido sisLcma dc inccnLivos y sancioncs. Fl rcsulLado dc Lodo cllo cs quc los
acLorcs polLicos cncucnLran un cspacio muy amplio para inLcrprcLar los con-
Lcnidos dc las normas y dc los proccdimicnLos y para sobrcpasar sus lmiLcs.
Dc csLa mancra, la accin polLica pucdc no solo alLcrar consLanLcmcnLc los
conLcnidos normaLivos y proccdimcnLalcs, sino sobrc Lodo rcalizarsc al mar-
gcn dc la insLiLucionalidad vigcnLc sin quc nada dc csLo arrojc consccucncias
ncgaLivas para csos acLorcs polLicos y socialcs. Por cl conLrario, cllos pucdcn
bcncciarsc cn mas alLo grado cn la mcdida cn quc dcsarrollcn su capacidad
para manipular la insLiLucionalidad y cn quc acLcn al margcn dc csLa. Sc dcs-
cmboca as cn cl vaciamicnLo LoLal dc los conLcnidos insLiLucionalcs y sc abrc
un campo muy grandc para cl dcsarrollo dc pracLicas parLicularisLas, quc a su
vcz Licndcn a crosionar cl caracLcr univcrsal quc dcbcn Lcncr como condicin
basica las disposicioncs insLiLucionalcs.
lS
4. El agotamiento y la permanencia del modelo
Ia prcgunLa quc surgc dc lo scalado cs hasLa quc punLo sc pucdc manLcncr
una siLuacin dc csLa naLuralcza o, dicho dc oLra mancra, hasLa dndc pucdc
llcgar cl sisLcma polLico ccuaLoriano cn csLc cjcrcicio dc estiramiento y dc in-
LcrprcLacin acomodaLicia pcrmancnLc. Ia rcspucsLa a csLas inquicLudcs puc-
dc scr, por una parLc, quc ya sc han alcanzado los lmiLcs y quc cso qucdara
lS. Ia gcncralizacin dc pracLicas como cl clicnLclismo y cl corporaLivismo csLa csLrcchamcnLc
ligada a csLa rcalidad. Ias rclacioncs quc csLablcccn los acLorcs polLicos y socialcs cxprcsan
claramcnLc la ragilidad insLiLucional y cl vaciamicnLo dc conLcnidos quc ha sido mcncio-
nado. Fl clicnLclismo, cnLcndido como cl inLcrcambio dc apoyo polLico (voLos) por avorcs,
opcra dcnLro dc la insLiLucionalidad vigcnLc, sc bcnccia dc clla, la uLiliza, pcro a la vcz
la dcsvirLa hasLa Lcrminar por consLiLuir una insLiLucionalidad paralcla. Al conLrario dcl
principio basico dc la dcmocracia cn quc los rcprcscnLanLcs dcbcn rcspondcr al manda-
Lo dc los ciudadanos y csLos, a su vcz, los dcbcn sancionar o prcmiar con su voLo, cn las
rclacioncs dc clicnLclismo sc csLablcccn acucrdos dc muLua convcnicncia cnLrc pcrsonas,
indcpcndicnLcmcnLc dc la mcdiacin insLiLucional. Dc csLa mancra, cl cumplimicnLo o cl
incumplimicnLo dc los acucrdos dcpcndc csLricLamcnLc dc la volunLad pcrsonal, sin quc
cucnLcn para cllo las normas csLablccidas o cl cnLramado insLiLucional.
dcmosLrado por la crisis (aparcnLcmcnLc Lcrminal) dc las insLiLucioncs polLi-
cas.
l0
Fl surgimicnLo dc conicLos dc gran magniLud (como los quc sc produ-
jcron cn Lorno al Tribunal ConsLiLucional, la CorLc Suprcma dc 1usLicia y cl
Tribunal Suprcmo FlccLoral, cn dicicmbrc dcl 2004, as como la dcsLiLucin dc
57 dipuLados cn marzo dcl 2007 y nucvamcnLc la inLcrvcncin cn cl Tribunal
ConsLiLucional cn junio dcl mismo ao), hizo cvidcnLc quc cl sisLcma no con-
Laba con los disposiLivos ni con la capacidad para cnrcnLarlos. Asimismo, cl
cambio drasLico dc la csccna polLica a parLir dcl rccrcndo dc abril dcl 2007,
cn quc sc aprob la convocaLoria a Asamblca ConsLiLuycnLc, pucdc scr inLcr-
prcLado como una scal cn csc scnLido. Pcro Lambicn, cn scnLido conLrario,
la rcspucsLa pucdc Lomar la orma dc una visin aLalisLa quc considcrc quc a
pcsar dc habcr llcgado a los lmiLcs, la siLuacin pucdc manLcncrsc por largo
Licmpo. Ia pcrsisLcncia dc las pracLicas parLicularisLas y dc las accioncs al mar-
gcn dc la insLiLucionalidad indicara quc cllo csLara ocurricndo incluso dcnLro
dcl vcrLiginoso proccso dc cambios quc sc vivc cn la acLualidad.
Por consiguicnLc, la siLuacin no sc prcscnLa ncccsariamcnLc como la di-
coLoma cnLrc agoLamicnLo o pcrsisLcncia dcl modclo, ya quc cs probablc quc
csLc cambic cn dcLcrminados aspccLos pcro quc sc manLcnga cn lo cscncial.
Sc pucdc suponcr y csLa cs una hipLcsis quc dcbcra guiar a uLuras invcs-
Ligacioncs quc a pcsar dc las rcormas cmprcndidas cn los lLimos aos,
cspccialmcnLc las rcalizadas por la Asamblca ConsLiLuycnLc dcl 2007-200S, no
sc abandonara cl modclo caracLcrizado por las pracLicas parLicularisLas y por la
acLuacin al margcn dc las normas csLablccidas. No sc las abandonara, porquc
las rcormas rcalizadas no apunLan al nclco dc los problcmas ccnLralcs dcl
sisLcma polLico y Lampoco csLablcccn un marco dc inccnLivos y sancioncs para
quc los acLorcs polLicos acLcn dcnLro dc las normas csLablccidas. Dicho dc
oLra mancra, cs probablc quc sc LraLc dc un proccso dc cambios insLiLucionalcs
quc no llcguc a incidir cn las pracLicas polLicas y cn las conducLas dc los acLo-
rcs. Para susLcnLar csLa hipLcsis cs ncccsario rcvisar brcvcmcnLc cl rccicnLc
proccso polLico y los conLcnidos dc las rcormas, lo quc consLiLuyc maLcria dc
la siguicnLc scccin.
5. Poltica y reformas institucionales de la revolucin ciudadana
No cabc duda dc quc cn Fcuador sc ha producido un quicbrc radical cn la po-
lLica, quc sc manicsLa cn Lrcs hcchos quc csLan csLrcchamcnLc ligados. Fn
l0. Fl indicador mas claro scra cl colapso dcl sisLcma dc parLidos, cxprcsado undamcnLal-
mcnLc cn las clcccioncs dc asamblcsLas consLiLuycnLcs dc scpLicmbrc dcl 2007 y dc asam-
blcsLas lcgislaLivos dc abril dcl 2000, pcro con anLcccdcnLcs cn las lcgislaLivas y prcsidcn-
cialcs dc ocLubrc dcl 2006. OLro indicador cs cl cicrrc dcl Congrcso Nacional por parLc dc la
Asamblca ConsLiLuycnLc. FsLc Lcma sc LraLa con dcLcnimicnLo cn la siguicnLc scccin.
Simn Pachano 92
primcr lugar, por la mayora clccLoral alcanzada por una sola ucrza polLica,
cxprcsada cn cl inusual rcsulLado dcl rccrcndo dc abril dcl 2007 (S2 a avor
dc la convocaLoria a Asamblca ConsLiLuycnLc) y cn las siguicnLcs conLicndas
clccLoralcs mcncionadas anLcs (vcasc la noLa nmcro ll dc csLc LcxLo).
20
Fn
scgundo lugar, ucron claramcnLc dcsplazados los parLidos quc haban copado
cl csccnario nacional dcsdc cl rcLorno a la dcmocracia anLcrior, as como los
quc parcca quc Lomaran la posLa cuando aqucllos iniciaron su dcsccnso. Fn
Lcrccr lugar, como rcsulLado dc la alLa conccnLracin dc la voLacin cn una sola
ucrza polLica, sc pas dc un sisLcma dc parLidos quc, cn la clasicacin dc
SarLori (l002), corrcsponda al pluralismo extremo, a uno dc partido predomi-
nante (o quizas dc partido hegemnico). Su cxprcsin mas clara sc cncucnLra cn
la rcduccin dcl ndicc dc ragmcnLacin y dcl nmcro cccLivo dc parLidos.
Dos prcgunLas surgcn rcnLc a csLa nucva siLuacin. Ia primcra aludc a
las causas quc llcvaron hasLa clla y la scgunda a las cxpccLaLivas hacia cl u-
Luro. Ia primcra pucdc cnconLrar varias rcspucsLas, algunas dc las cualcs sc
cncucnLran cn las dos primcras scccioncs dc csLc LcxLo, cn LanLo quc cualquicr
armacin sobrc la scgunda rcsulLa prcmaLura. Dc cualquicr mancra, cabc ob-
scrvar brcvcmcnLc cl proccso rccicnLc, dondc sc cncucnLran los gcrmcncs dc
csLa nucva siLuacin, LanLo para cnconLrar cxplicacioncs accrca dc su con-
guracin como para conLar con algunos clcmcnLos quc pcrmiLan proyccLar la
siLuacin hacia adclanLc.
Un primcr aspccLo quc dcbc scr Lomado cn cucnLa dcnLro dc csLa rcvisin
cs la crisis dcl sisLcma dc parLidos. Como sc ha scalado anLcs, hasLa las clcccio-
ncs dcl ao 2002 Luvo vigcncia un sisLcma mulLiparLidisLa con cinco parLidos
ccnLralcs (ParLido Social CrisLiano PSC, ParLido RoldosisLa FcuaLoriano PRF,
Izquicrda DcmocraLica ID, Dcmocracia Popular DP, y MovimicnLo Popu-
lar DcmocraLico MPD), cn cl quc rcsulLaba pracLicamcnLc imposiblc quc uno
dc cllos alcanzara la mayora (cn cccLo ninguno la logr cn LrcinLa aos) y
cn cl quc las coalicioncs cran mas casLigadas quc prcmiadas. Fn las clcccio-
ncs dcl ao mcncionado sc inici cl dcsmanLclamicnLo dc csc sisLcma cuando
csos cuaLro parLidos comcnzaron a dcclinar cn Lcrminos clccLoralcs. Al mismo
Licmpo, parcca quc su lugar scra ocupado por dos agrupacioncs rclaLivamcn-
Lc nucvas (ParLido Rcnovador InsLiLucional Accin Nacional PRIAN y ParLi-
do Socicdad PaLriLica PSP), quc pasaron a dominar pucsLos dc imporLancia
hasLa alcanzar los primcros lugarcs cn las clcccioncs lcgislaLivas dcl ao 2006.
TanLo los rcsulLados clccLoralcs como las caracLcrsLicas dc csLos dos lLimos
parLidos llcvaban a suponcr quc solamcnLc sc haba producido un rccambio
20. Un Lcma dc dcbaLc cs si csLa voLacin cxprcsa un cnmcno dc pcrsonalismo (cn Lorno al
ucrLc lidcrazgo dc Raacl Corrca) o si cxprcsa mas bicn un cambio radical, cn Lcrminos
idcolgicos, dc oricnLacin dc las prccrcncias dc los voLanLcs. Como sc vcra mas adclanLc,
hay mas cvidcncias para sosLcncr quc sc LraLa dc lo primcro.
dc los inLcgranLcs dcl sisLcma, pcro quc csLc manLcndra sus caracLcrsLicas
basicas aunquc con oLros inLcgranLcs. Fn cccLo, nucvamcnLc sc haca cvidcnLc
la ragmcnLacin quc haba sido una consLanLc a lo largo dc Lodo cl pcriodo y
adcmas sc LraLaba dc dos parLidos muy similarcs a los cuaLro quc qucdaban rc-
zagados, csLo cs, cargados dc ucrLc pcrsonalismo (cada uno dc cllos sc orm
cn Lorno a un candidaLo prcsidcncial), ascnLados sobrc rcdcs dc clicnLclismo y
basados cn pracLicas populisLas.
Como sc pucdc vcr cn cl cuadro l, cnLrc l00S y 2002 los parLidos ccn-
Lralcs dcl sisLcma pcrdicron cn conjunLo vcinLc punLos porccnLualcs. CuaLro
aos dcspucs volvicron a pcrdcr oLros vcinLc punLos, lo quc ya marc una Lcn-
dcncia clara cn csc scnLido. Por su parLc, los dos parLidos nucvos no pudicron
manLcncr la Lcndcncia avorablc cxprcsada cn cl incrcmcnLo dc mas dc LrcinLa
punLos porccnLualcs cnLrc cl 2002 y cl 2006, ya quc dcsccndicron cn una pro-
porcin similar cn la clcccin dcl 2007. Fn rccmplazo dc Lodos cllos, Alianza
Pas, cl movimicnLo polLico conormado para impulsar la candidaLura dc Ra-
acl Corrca cn la clcccin prcsidcncial dcl 2006 quc no prcscnL candidaLos
a las lcgislaLivas dc csc ao, cop cl csccnario clccLoral cuando Lriun am-
pliamcnLc (con cl ya mcncionado 60,5 cn la circunscripcin nacional) cn la
clcccin dc asamblcsLas dcl 2007.
2l
Ia Lcndcncia dccrccicnLc dc los parLidos Lradicionalcs sc manicsL con
claridad cn la clcccin prcsidcncial dcl 2006, cuando los cuaLro primcros lu-
garcs ucron ocupados por pcrsonas quc no pcrLcnccan a los parLidos Lradi-
cionalcs. A la vcz, csLa csLuvo acompaada, por lo mcnos dcsdc la clcccin
prcsidcncial dc l006, por cl avancc dc candidaLos quc pucdcn scr calicados
como outsiders y anLisisLcma.
22
FinalmcnLc, apcnas oncc mcscs dcspucs dc las
2l. Alianza Pas Lambicn vio rcducirsc su voLacin cn la siguicnLc clcccin (para asamblcsLas
lcgislaLivos, cn abril dcl 2000), cuando obLuvo cl 45,S dc los voLos cn la circunscripcin
nacional, cs dccir, un dcsccnso dc 23 punLos porccnLualcs con rcspccLo a la clcccin dc
asamblcsLas consLiLuycnLcs.
22. Fn la primcra vuclLa dc las clcccioncs dc l006, Frcddy Fhlcrs (quicn no Lcna carrcra polLi-
ca ni haba ocupado cargos pblicos) llcg cn Lcrccr lugar con cl 20,6 dc los voLos y Abdala
Bucaram (quc pucdc scr calicado como un candidaLo anLisisLcma) llcg cn scgundo lugar
con cl 26,2. FsLc lLimo nalmcnLc gan la scgunda vuclLa con cl 54,5, con una vcnLaja
dc nucvc punLos porccnLualcs sobrc 1aimc NcboL (quc cxprcsaba sin duda la vigcncia dcl
vicjo ordcn polLico). Fn la primcra vuclLa dc l00S lvaro Noboa oLro pcrsonajc sin ca-
rrcra polLica alcanz cl scgundo lugar con cl 26,6, a ocho punLos dcl primcro (1amil
Mahuad, quc Lambicn poda scr considcrado como la cxprcsin dcl establishment polLico).
Fn la scgunda vuclLa acorL la disLancia a poco mas dc dos punLos al alcanzar cl 4S,3 dc
los voLos validos. Fn la primcra vuclLa dcl ao 2002, Iucio CuLicrrcz (cuya nica LrayccLoria
polLica haba sido cl golpc dc csLado quc cncabcz dos aos anLcs) Lriun con cl 20,6
y solamcnLc cn cl cuarLo pucsLo pudo ubicarsc un candidaLo dc uno dc los parLidos Lradi-
cionalcs (cl cx prcsidcnLc Rodrigo Borja con cl l3,0). Fn la primcra vuclLa dcl ao 2006,
Raacl Corrca (cuya carrcra polLica apcnas inclua cl cjcrcicio dc un minisLcrio por Lrcs
Simn Pachano 94
lLimas clcccioncs prcsidcncialcs y lcgislaLivas cuando parcca quc sc produ-
cira cl rclcvo, sc produjo un cambio drasLico cuando LanLo los parLidos Lra-
dicionalcs como los dos nucvos caycron a los nivclcs mas bajos dc su hisLoria
y pas a prcdominar como nica ucrza polLica cl movimicnLo gubcrnamcn-
Lal AP. Dc csLa mancra, cn lugar dcl rclcvo dentro dcl sisLcma dc parLidos, sc
asisLi a la conormacin dc un nucvo csccnario dc la rcprcscnLacin polLica,
cuya caracLcrsLica ccnLral cs cl abandono dc la Lradicional ragmcnLacin dcl
sisLcma ccuaLoriano.
PrcviamcnLc a la clcccin dc asamblcsLas, sc produjo cl sorprcsivo rcsul-
Lado dcl rccrcndo dc abril dcl 2007, quc sc pucdc considcrar como cl hiLo dcl
quicbrc mcncionado. Cabc dcsLacar quc hasLa csc momcnLo sc haca cvidcnLc
la cada dc los parLidos Lradicionalcs, pcro an no haba scalcs dcl dcLcrioro
dc los dos nucvos y Lampoco sc avizoraba la ucrza dcl movimicnLo AP. Fn
cccLo, csos cnmcnos no sc hicicron prcscnLcs cn la clcccin prcsidcncial
dcl 2006, cuando Raacl Corrca ocup cl scgundo lugar cn la primcra vuclLa
con una voLacin rclaLivamcnLc baja (22,S). FsLa uc lcvcmcnLc supcrior a la
mcdia dc los candidaLos quc ocuparon csc lugar a lo largo dcl pcriodo (2l,2).
Tampoco aparccicron con claridad cn la scgunda vuclLa, ya quc cl 56,S quc
obLuvo Raacl Corrca csLa dcnLro dc la mcdia dc quicncs lc anLcccdicron como
Lriunadorcs a lo largo dcl pcriodo (56,0). Dc csLa mancra, cl virajc Luvo lu-
gar cccLivamcnLc a parLir dcl rccrcndo dc abril y sc concrcL como Lcndcncia
cn la clcccin dc asamblcsLas dc scpLicmbrc y cn las conLicndas posLcriorcs.
HasLa csc momcnLo, LanLo cn la clcccin dc dipuLados como cnLrc las dos vucl-
Las dc la clcccin prcsidcncial, sc rcprodujo cl comporLamicnLo usual dc los
clccLorcs (incluida la rcvcrsin dcl rcsulLado dc la primcra vuclLa).
23
Dc modo
quc las causas inmcdiaLas no las dc largo alcancc quc han sido visLas cn las
scccioncs anLcriorcs dcbcn scr buscadas cn csc brcvc pcriodo dc scis mcscs
quc corrc dcsdc la clcccin prcsidcncial y lcgislaLiva dc ocLubrc dcl 2006 hasLa
cl rccrcndo dc abril dcl 2007.
mcscs) alcanz cl scgundo lugar con cl 22,S. Ios inLcgranLcs dc los parLidos Lradicionalcs
no pudicron llcgar mas quc al cuarLo lugar (Icn Rolds, apoyado por la ID, con cl l4,S) o
a lugarcs incriorcs (CynLhia ViLcri dcl PSC cn cl quinLo, con 0,6).
23. Sc pucdc suponcr quc cl panorama habra sido oLro cn cl caso dc quc Raacl Corrca hubicra
prcscnLado candidaLos para la dipuLacin cn ocLubrc dcl 2006, ya quc la voLacin global sc
habra disLribuido dc oLra mancra. Fso cs obvio cn Lcrminos ariLmcLicos, pcro no signica
quc habra podido alcanzar una voLacin signicaLiva cn las lcgislaLivas. Io mas probablc cs
quc AP hubicra alcanzado una voLacin basLanLc mas baja quc la dc Corrca cn la prcsidcn-
cial (22,S), ya quc su candidaLura prcsidcncial sc bcncci dcl cccLo dc vaciamiento dc los
oLros candidaLos dc su Lcndcncia (quc cn conjunLo suman cl 3,5). Por cl conLrario, cn la
clcccin dc dipuLados, las organizacioncs polLicas quc lo apoyaron (MPD, PS-FA y MUPP-NP)
lograron cl ll,l, dc modo quc AP poLcncialmcnLc habra bordcado cl l0. Ia Lcndcncia
hisLrica dc voLacin dc los parLidos dc izquicrda apoya csLc supucsLo.
Fsas causas pucdcn cnconLrarsc LanLo cn cl ambiLo cconmico como cn
cl polLico. Fn cl primcro sc pucdc aludir al conLcxLo avorablc cn quc inici su
gcsLin, con alLos prccios dcl pcLrlco quc lc han dado amplio margcn para clc-
var cl gasLo pblico, cspccialmcnLc para cl impulso dc programas dc asisLcncia
dirccLa (sicmprc con cl orLalccimicnLo csLaLal dc las rcdcs dc clicnLclismo).
24

Fn cl scgundo nivcl sc pucdcn idcnLicar Lrcs clcmcnLos ccnLralcs, dc los cua-
lcs uno cs dc rupLura y dos son dc conLinuidad. Fl dc rupLura sc cxprcsa cn la
climinacin dc la pracLica Lradicional dc csLablcccr alianzas con los parLidos
Lradicionalcs o, cn gcncral, con las organizacioncs polLicas quc podan garan-
Lizarlc la conormacin dc una mayora lcgislaLiva. Dcspucs dc un inLcnLo ini-
cial dc llcgar a acucrdos con algunos parLidos, scguramcnLc impulsado por la
siLuacin dc cxLrcma dcbilidad cn quc sc cnconLraba ya quc no conLaba sino
con un dipuLado, cl PrcsidcnLc opL por cl cnrcnLamicnLo dirccLo. Sin cmbar-
go, anLcs dc cllo sigui la norma dc la polLica nacional cuando conorm una
coalicin con los suplcnLcs dc 57 dipuLados quc ucron dcsLiLuidos inconsLiLu-
cional c ilcgalmcnLc. Ia dicrcncia con las pracLicas prcccdcnLcs consisLi cn
quc cl cnLcndimicnLo no sirvi para conLrolar al Congrcso, como haba sido lo
usual, sino para climinarlo como acLor polLico. Ios dipuLados suplcnLcs ucron
Lilcs cxclusivamcnLc para haccr viablc la convocaLoria a la Asamblca ConsLi-
LuycnLc, con lo quc una vcz conscguido csc n dcban abandonar dc hccho
cl csccnario polLico. Dc csLa mancra, la primcra gran dicrcncia dc la acLual
cxprcsin dc csa Lcndcncia sc cncucnLra no LanLo cn la auscncia dc acucrdos
con oLras ucrzas polLicas quc los hubo, sino cn la rupLura dc la lgica quc
ascnLaba Lodo cl dcsLino dcl gobicrno cn cl uncionamicnLo y cn la viabilidad
dc csas alianzas dcnLro dcl Congrcso. Fn csLc caso, cl acucrdo uc uno dc los
pasos quizas cl mas imporLanLc para dcshaccrsc dc cllos.
Ios dos clcmcnLos dc conLinuidad apunLan dirccLamcnLc al nclco dc
csLc LcxLo, ya quc sc rccrcn a la prcscrvacin dc las pracLicas y las conducLas
gcncralizadas a lo largo dc Lodo cl pcriodo prcccdcnLc, as como a la idcnLi-
cacin dc la rcorma insLiLucional como clcmcnLo ccnLral dc la accin polLica
y como acLor dc movilizacin dcl apoyo ciudadano. Fn ambos aspccLos no sc
advicrLcn cambios, sino por cl conLrario, una proundizacin dc la Lcndcncia
marcada a lo largo dc casi Lrcs dccadas. Fn cccLo, la accin gubcrnamcnLal sc
ha caracLcrizado por la inobscrvancia dc las rcglas csLablccidas para cl jucgo
24. Adcmas, sc dcbc considcrar quc, duranLc los cuaLro aos inmcdiaLamcnLc anLcriorcs (dcs-
pucs dc los dcsasLrosos cccLos dc la crisis dc l000), la cconoma ccuaLoriana vivi un pcrio-
do dc rclaLivo augc, con Lasas dc crccimicnLo supcriorcs al 5, con una csLabilidad dcscono-
cida cn cl pas cn dccadas y con una rcduccin dc mas dc vcinLc punLos porccnLualcs cn la
magniLud dc la pobrcza. Sin cmbargo, csas mismas ciras llcvan a prcgunLarsc por la razoncs
quc impulsaron a la mayora dc la poblacin a apoyar al candidaLo quc orcca un cambio
radical dcl modclo cconmico (un bucn rcLo para los csLudios dc la racionalidad dcl voLo).
Simn Pachano 96
polLico, incluso dc las quc han surgido dc su propia dccisin (ya sca dirccLa-
mcnLc o por mcdio dc la Asamblca ConsLiLuycnLc y quc csLan plasmadas cn la
nucva ConsLiLucin). Ios hcchos mcncionados anLcs accrca dc la mancra cn
quc sc hizo la convocaLoria al rccrcndo y la dcsLiLucin dc los dipuLados son
cxprcsioncs dc la nula imporLancia aLribuida a las rcglas dcl jucgo polLico. A
csLos sc dcbcn aadir las consLanLcs violacioncs al csLaLuLo y al rcglamcnLo dc
la Asamblca ConsLiLuycnLc por parLc dc los propios asamblcsLas dc la banca-
da gubcrnamcnLal, a pcsar dc quc ambos insLrumcnLos ucron dc su auLora.
Asimismo, sc dcbcn aadir las violacioncs a la ConsLiLucin dcsdc cl momcnLo
cn quc uc pucsLa cn vigcncia.
25
Io quc cn un inicio uc prcscnLado como un
clcmcnLo includiblc dc la lucha cn conLra dc un sisLcma caduco c injusLo, pas
a convcrLirsc cn pracLica ruLinaria, con cl incviLablc cccLo crosivo dc las insLi-
Lucioncs, normas y proccdimicnLos quc sc inLcnLa consLruir.
Por su parLc, cl gobicrno ha uLilizado cl clicnLclismo como clcmcnLo ccn-
Lral dc su accin polLica cuando ha csLablccido rcdcs dc programas socialcs
ocalizados, con la dcclaracin dc cmcrgcncia cn una magniLud no visLa anLcs
cn la hisLoria nacional, y cn una accin clccLoral pcrmancnLc. Ias condicio-
ncs cconmicas quc sc dcrivan dc los alLos prccios dcl pcLrlco cn cl mcrcado
mundial han dado mayor viabilidad quc cn ocasioncs anLcriorcs a las pracLicas
dc clicnLclismo, con lo quc csLas sc han manLcnido como las ormas privilcgia-
das dcl inLcrcambio polLico.
26
Como sc vcra dc inmcdiaLo, csLa oricnLacin sc
manicsLa Lambicn cn los conLcnidos dc la rcorma polLica, cspccialmcnLc cn
cl disco dcl sisLcma polLico conLcnido cn la ConsLiLucin y cn oLros insLru-
mcnLos lcgalcs.
A la luz dc csLos clcmcnLos cs posiblc cnLrar cn cl Lcma dc las rcormas
polLicas impulsadas dcsdc cl gobicrno, dcnLro dc la dcnominada rcvolu-
cin ciudadana.
27
Para haccrlo cs ncccsario dcsLacar lo scalado cn paginas
25. Fl da cn quc cnLr cn vigcncia la ConsLiLucin, cl Tribunal ConsLiLucional sc arrog las
uncioncs dc CorLc ConsLiLucional, a pcsar dc quc cn la ConsLiLucin sc csLablcca un pro-
ccdimicnLo para la conormacin dc csLa. PosLcriormcnLc, csc mismo organismo cxpidi
una rcsolucin quc consLiLua una rcorma consLiLucional, sin conLar con la aculLad para
haccrlo. Ia Asamblca Nacional (cl organismo quc susLiLuy al Congrcso Nacional) no Lra-
miL ni aprob dcnLro dcl pcriodo csLablccido las lcycs consignadas cn la ConsLiLucin. Ia
conormacin dc varios organismos (como cl Conscjo dc ParLicipacin Ciudadana y ConLrol
Social) no sc ci a las disposicioncs consLiLucionalcs.
26. Ia climinacin dc los ondos consLiLuidos con los cxccdcnLcs dcl ingrcso pcLrolcro, iniciada
duranLc la gcsLin dc Raacl Corrca como minisLro dc Fconoma, uc dcLcrminanLc cn csLc
scnLido. Ia cxisLcncia dc rccursos dc librc disponibilidad cn la caja scal uc un acLor un-
damcnLal para cl impulso a los programas ocalizados dc rcsulLado inmcdiaLo.
27. Ia rcalizacin dc una prounda rcorma, por mcdio dc la convocaLoria a una Asamblca
ConsLiLuycnLc, uc una dc las promcsas dc campaa dc Raacl Corrca. Aunquc nunca sc lc
dio conLcnido, uc un cccLivo clcmcnLo dc movilizacin cn un conLcxLo caracLcrizado por
cl rcchazo a los parLidos polLicos y cn gcncral a las pracLicas polLicas gcncralizadas.
anLcriorcs, cn cl scnLido dc quc las allas y los vacos originalcs dc disco dcl
sisLcma polLico, as como las consLanLcs rcormas rcalizadas sin objcLivos cla-
ros y dc mancra caLica haban congurado una insLiLucionalidad incohcrcnLc
y con baja capacidad dc proccsamicnLo dcl conicLo polLico. Por consiguicn-
Lc, la rcorma polLica dcba oricnLarsc a la solucin dc los problcmas quc sc
cnconLraban cn la basc dc csos problcmas, valc dccir, dcba aLacar sus causas.
Como sc ha visLo, csos problcmas cran, por un lado, la insLauracin y pcrma-
ncncia dc un sisLcma agudamcnLc ragmcnLado y, por oLro lado, la cxisLcncia
dc inccnLivos para los bloqucos polLicos, con la incviLablc consccucncia dc la
rcduccin dc los margcncs dc gobcrnabilidad. Por consiguicnLc, sc pucdc sos-
Lcncr quc csos problcmas sc cnconLraban cn la rclacin cnLrc los podcrcs dcl
FsLado, undamcnLalmcnLc cnLrc cl IcgislaLivo y cl FjccuLivo, y cn cl sisLcma
clccLoral.
2S
Dc csLc modo, una rcorma polLica inLcgral, quc prcLcndicra ins-
Laurar un sisLcma polLico con capacidad dc orcccr rcspucsLas a las dcmandas
socialcs y quc pudicra proccsar adccuadamcnLc cl conicLo polLico, dcba con-
ccnLrarsc cn csos dos nivclcs. Dc csLc modo, sc jusLica conccnLrar cl analisis
dc las disposicioncs consLiLucionalcs cn csos campos.
Fn cuanLo a la rclacin cnLrc cl FjccuLivo y cl IcgislaLivo, las disposicioncs
consLiLucionalcs apunLan a rcorzar la Lcndcncia al dcscquilibrio, quc ya uc una
dc las caracLcrsLicas csLablccidas por la ConsLiLucin dc l00S. Una crrada con-
ccpcin dc gobcrnabilidad llcv a sus auLorcs a orLalcccr al FjccuLivo a cosLa dc
rcducir las aLribucioncs dcl IcgislaLivo. A csLc lLimo sc lc quiL la aculLad dc
ccnsurar a los minisLros dcl gabincLc prcsidcncial (poda cnjuiciarlcs pcro no
dcsLiLuirlos) y sc lc rcdujo osLcnsiblcmcnLc su capacidad dc incidir cn cl con-
Lcnido dcl prcsupucsLo dcl FsLado. Con cllo, cl Congrcso pcrdi una gran parLc
dc su condicin dc arcna polLica cn la quc sc proccsan los conicLos y cn la quc
sc rcsuclvc bucna parLc dc la asignacin dc rccursos, lo quc cmpuj la polLica
hacia la callc o cn gcncral hacia proccdimicnLos inormalcs. Sc haca imprcscin-
diblc, cnLonccs, un cambio radical, quc solamcnLc poda consisLir cn la insLaura-
cin dc un cquilibrio cnLrc ambos podcrcs. Sin cmbargo, la nucva ConsLiLucin
mucsLra Lodo lo conLrario. Si bicn cs cicrLo quc al rgano IcgislaLivo sc lc dc-
vuclvc la aculLad dc dcsLiLuir a los minisLros (arL. l3l), al mismo Licmpo sc lc
rcduccn c incluso sc lc climinan sus principalcs aLribucioncs y cn gcncral
sc lc ponc cn una siLuacin dc incrioridad con rcspccLo al FjccuLivo.
Ia primcra cvidcncia dc csc dcscquilibrio cnLrc los podcrcs dcl FsLado, y
quc ha llcvado a calicar al proyccLo como hipcrprcsidcncialisLa, sc cncucnLra
cn cl proccdimicnLo quc sc ha dcnominado la muerte cruzada. FsLc consisLc cn
la capacidad dc cada uno dc los podcrcs para Lcrminar con cl oLro por mcdio
2S. ObviamcnLc, cxisLan problcmas scrios cn cl ambiLo dcl Podcr 1udicial, as como cn los
organismos dc conLrol, pcro cn gran mcdida sus solucioncs pasaban por las rcormas quc
sc hicicran cn los mcncionados como ccnLralcs.
Simn Pachano 98
dc un acLo quc signica la nalizacin dcl mandaLo dc ambos. As, la Asamblca
Nacional pucdc dcsLiLuir al prcsidcnLc dc la rcpblica por arrogarsc uncioncs
quc no lc compcLan consLiLucionalmcnLc, prcvio dicLamcn avorablc dc la Cor-
Lc ConsLiLucional o por gravc crisis polLica y conmocin inLcrna (arL. l30).
20

Por su parLc, cl prcsidcnLc dc la rcpblica podra disolvcr la Asamblca Nacional
cuando, a su juicio, csLa sc hubicra arrogado uncioncs quc no lc compcLan
consLiLucionalmcnLc, prcvio dicLamcn avorablc dc la CorLc ConsLiLucional, o
si dc orma rciLcrada c injusLicada obsLruyc la cjccucin dcl Plan Nacional
dc Dcsarrollo, o por gravc crisis polLica y conmocin inLcrna (arL. l4S). Fn
cualquicra dc los dos casos, sc dcbc convocar dc inmcdiaLo a clcccioncs prcsi-
dcncialcs y lcgislaLivas (arLs. l30 y l4S), pcro cl PrcsidcnLc sc manLcndra cn
su pucsLo y Lcndra la aLribucin dc gobcrnar con dccrcLos lcycs cuando ha di-
suclLo a la Asamblca (y cs susLiLuido por cl ViccprcsidcnLc cuando ha sido dcs-
LiLuido). Fn cambio, la Asamblca ccsa dc inmcdiaLo cn sus uncioncs cn ambos
casos, csLo cs, LanLo cuando ha dcsLiLuido al PrcsidcnLc como cuando cl la ha
disuclLo. Por consiguicnLc, cs una disposicin quc avorccc cxclusivamcnLc al
FjccuLivo ya quc pucdc por s y anLc s disolvcr a la Asamblca (por obsLruccin
dcl plan dc dcsarrollo o por crisis y conmocin inLcrna), cn LanLo quc csLa lLi-
ma dcbc conLar con unos improbablcs dos Lcrcios dc la voLacin para dcsLiLuir
al PrcsidcnLc por la misma causa dc crisis y conmocin inLcrna.
30
Fn dcniLi-
va, csLa modalidad consisLc cn la inLroduccin dc un clcmcnLo propio dc los
rcgmcncs parlamcnLarios cn un rcgimcn prcsidcncial, sin prcsLar aLcncin a
Lodo cl conjunLo dc normas y proccdimicnLos quc dcbcn concurrir para quc
csLc rinda los ruLos quc sc cspcra alcanzar. Fn conclusin, cn lugar dc Lcndcr
al cquilibrio y al conLrol cruzado dc los podcrcs dcl FsLado, sc agudizara uno dc
los problcmas mas gravcs dcl sisLcma polLico ccuaLoriano.
Ia scgunda cvidcncia dc la proundizacin dcl dcscquilibrio sc cncucn-
Lra cn la crcacin dcl Conscjo dc ParLicipacin Ciudadana y ConLrol Social
(CPCCS). FsLc organismo, quc cncabcza la dcnominada cuarLa uncin dcl Fs-
Lado (la dc Lransparcncia y conLrol social), csLa consLiLuido por sicLc pcrsonas
20. Ia ConsLiLucin dicrcncia csLc proccdimicnLo dc dcsLiLucin dcl juicio polLico (impeachment)
quc Licnc oLras condicioncs.
30. Sobrc la basc dc un cjcrcicio clcmcnLal dc la Lcora dc la clcccin racional sc podra concluir
quc, aunquc ambos acLorcs cucnLcn con la misma aculLad (climinacin dcl oLro) y pucdan
basarsc cn la misma causa (gravc crisis y conmocin inLcrna), hay una dicrcncia basica dc
rccursos y dc oporLunidad quc inclina la balanza a avor dcl FjccuLivo. FsLo cs as, cn primcr
lugar, porquc cl PrcsidcnLc solo rcquicrc dc su volunLad, micnLras quc la Asamblca dcbc
rcunir los dos Lcrcios y, cn scgundo lugar, porquc cl PrcsidcnLc pcrmanccc con mayorcs
aLribucioncs cuando disuclvc a la Asamblca. Incluso sc pucdc suponcr quc la iniciaLiva
dc dcsLiLucin dcl PrcsidcnLc por parLc dc csLa pucdc scr aprovcchada por cl PrcsidcnLc
para disolvcrla, uLilizando sus mismos argumcnLos (gravc crisis y conmocin inLcrna) y
anLicipandosc a la voLacin.
sclcccionadas por mcdio dc un concurso pblico dc oposicin y mcriLos (arL.
207), lo quc signica quc cn Lcrminos csLricLos no son porLadoras dc un man-
daLo ni cxprcsaran la volunLad dc la ciudadana. Sin cmbargo, sc lc asignan
muchas dc las uncioncs quc lc corrcspondcn al rgano IcgislaLivo cn las dc-
mocracias conLcmporancas, como las dc parLicipar cn la dcsignacin dc las au-
Loridadcs dc los organismos dc conLrol y oLras similarcs.
3l
Fn consccucncia, sc
susLiLuira a un rgano quc rcprcscnLa la volunLad popular y quc, por LanLo, csLa
consLiLuido por mandaLarios, por una cnLidad quc carccc dc ambos aLribuLos.
Por oLra parLc, csLc dcscquilibrio sc hacc mas cvidcnLc con la conorma-
cin dc la CorLc ConsLiLucional, quc no solamcnLc rccmplazara al acLual Tri-
bunal ConsLiLucional como rgano dc vigilancia, sino quc asumira algunas
dc las aLribucioncs quc usualmcnLc lc corrcspondcn al rgano IcgislaLivo. Dc
mancra cxclusiva a csLa sc lc asigna la aculLad dc inLcrprcLar la consLiLucin
(arL. 436), dc la quc lc dcspoja a la Asamblca Nacional.
32
A la vcz, la CorLc scra
cl organismo cncargado dc dar paso o dc ncgar varias dc las iniciaLivas quc
surjan dc los podcrcs dcl FsLado, incluido cl juicio polLico cn conLra dcl prcsi-
dcnLc dc la rcpblica (arL. l20). AdicionalmcnLc, los inLcgranLcs dc csLa CorLc
no csLaran somcLidos al conLrol por mcdio dc juicio polLico (arL. 43l), lo quc
los llcva a siLuarsc por cncima dcl rcsLo dc las insLiLucioncs y con podcrcs sobrc
Lodas cllas.
33
Fn cuanLo al sisLcma clccLoral, la nucva ConsLiLucin (y la lcy organica
clccLoral aprobada cn abril dcl 2000) conLicnc dos cambios quc no alLcran cn
lo susLancial al quc rigi hasLa las lLimas clcccioncs. Fl primcro dc csLos cs la
consLiLucin dc las insLiLucioncs clccLoralcs como una uncin dcl FsLado (la
3l. Fl CPCCS cs cl cncargado dc dcsignar al procurador gcncral, al conLralor, al dccnsor dcl
pucblo, al dccnsor pblico, al scal, a los supcrinLcndcnLcs dc compaas, scguros, Lclc-
comunicacioncs, a los micmbros dcl Conscjo Nacional FlccLoral, dcl Tribunal ConLcncioso
FlccLoral y dcl Conscjo dc la 1udicaLura. Ia Asamblca Nacional, quc cs cl organismo dc
rcprcscnLacin por anLonomasia, no parLicipa cn csas dcsignacioncs.
32. Fs cvidcnLc quc sc ha conundido la uncin dc vigilancia consLiLucional con la dc inLcrprc-
Lacin dc la ConsLiLucin. Al dcspojarlc dc csLa a la Asamblca Nacional, sc csLa dcscono-
cicndo dc hccho la sobcrana popular cn maLcria consLiLucional.
33. Adcmas dc csos acLorcs, la disminucin dc las aculLadcs dc la Asamblca sc cxprcsa Lambicn
cn cl arLculo quc disponc quc csLa dcbc aprobar (no dcbaLir ni modicar) cl prcsupucsLo
dcl FsLado. Fn cccLo, cl arLculo l20, quc csLablccc las aLribucioncs y dcbcrcs dc la Asam-
blca Nacional, scala cn su numcral l2 quc dcbcra Aprobar cl PrcsupucsLo Ccncral dcl
FsLado, cn cl quc consLara cl lmiLc dcl cndcudamicnLo pblico, y vigilar su cjccucin. Fs
vcrdad quc, cn clara conLradiccin con csa disposicin, cl arLculo 205 scala quc Ia Asam-
blca Nacional aprobara u obscrvara [...] la proorma anual y la programacin cuaLrianual
[cuaLricnal], lo quc cxigira una inLcrprcLacin cada vcz quc sc prcscnLc cl prcsupucsLo. Sc
pucdc suponcr quc csa inLcrprcLacin dcbcra rcconoccr prccmincncia a la primcra disposi-
cin, ya quc cs la quc sc cncucnLra cnLrc las aLribucioncs y dcbcrcs dc la Asamblca, cn LanLo
quc la oLra aludc solamcnLc a un proccdimicnLo.
Simn Pachano 100
quinLa), al mismo nivcl quc la cjccuLiva, la lcgislaLiva, la judicial (quc pasa a scr
judicial y dc jusLicia indgcna), y la dc Lransparcncia y conLrol social. FsLa un-
cin csLa conormada por cl Conscjo Nacional FlccLoral y cl Tribunal ConLcn-
cioso FlccLoral (arL. 2l7), quc rccmplazan al Tribunal Suprcmo FlccLoral. Por
consiguicnLc, sc scparan las uncioncs dc organizacin y cjccucin dc las clcc-
cioncs y las dc jusLicia clccLoral. Fl scgundo cambio consisLc cn la asignacin
dcl voLo aculLaLivo para los miliLarcs y policas, as como para las pcrsonas
comprcndidas cnLrc los l6 y lS aos (arL. 62). Sin cmbargo, no sc hacc rccrcn-
cia a los componcnLcs dcl sisLcma clccLoral y sc manLicnc cl voLo obligaLorio
para las pcrsonas comprcndidas cnLrc los lS y 65 aos.
34
Por oLra parLc, la rcorma polLica conLcnida cn la ConsLiLucin ponc
mucho cnasis cn la dcmocracia dirccLa y cn la parLicipacin popular. Dcsdc
cl capLulo I, quc dcnc al FsLado, sc csLablccc quc la sobcrana radica cn cl
pucblo, cuya volunLad cs cl undamcnLo dc la auLoridad, y sc cjcrcc a Lravcs
dc los rganos dcl podcr pblico y dc las ormas dc parLicipacin dirccLa prc-
visLas cn la ConsLiLucin (arL. l). Ia inclusin dc las ormas dc parLicipacin
dirccLa marca una dicrcncia con la ConsLiLucin dc l00S, quc scalaba quc
Ia sobcrana radica cn cl pucblo, cuya volunLad cs la basc dc la auLoridad, quc
cjcrcc a Lravcs dc los rganos dcl podcr pblico y dc los mcdios dcmocraLicos
prcvisLos cn csLa ConsLiLucin (arL. l). Por consiguicnLc, sc pucdc ascgurar
quc dcsdc cl punLo dc parLida quc cs la dcnicin dc la sobcrana y dcl Fs-
Lado sc csLablccc una conccpcin dicrcnLc a la quc cxisLi anLcriormcnLc
y quc uc rccogida indisLinLamcnLc cn las consLiLucioncs cxpcdidas a lo largo
dcl siglo XX. Fn Lodas cllas sc conguraba un rcgimcn dcmocraLico casi cxclu-
sivamcnLc rcprcscnLaLivo. Aunquc cn algunos casos, como cs prccisamcnLc cl
dc la ConsLiLucin dc l00S, sc incluycran ormas dc parLicipacin dirccLa, cs
inncgablc quc cllas no ormaban parLc consLiLuLiva dcl rcgimcn. Fran ormas
adicionalcs, quc conLribuan a pcrcccionarlo pcro quc no consLiLuan su cscn-
cia. Por cl conLrario, una dc las cspccicidadcs dcl rcgimcn quc disca la nucva
ConsLiLucin cs quc Licnc cn similarcs dosis los aLribuLos dc una dcmocracia
rcprcscnLaLiva y dc una dcmocracia parLicipaLiva. Fso cs lo quc sc quicrc dccir
cuando sc dcLcrmina quc la auLoridad polLica, como cxprcsin dc la sobcrana
popular, sc cjcrcc LanLo por rcprcscnLacin (a Lravcs dc los rganos dcl podcr
34. Ia lcy organica clccLoral y dc organizacioncs polLicas manLicnc pracLicamcnLc inLocado cl
sisLcma clccLoral, lo quc consLiLuyc un conLrascnLido con los propsiLos quc dcbicron guiar
a la rcorma polLica ya quc, como sc ha visLo a lo largo dc csLc LcxLo, csLc uc uno dc los
clcmcnLos dcLcrminanLcs dc la ragmcnLacin y la consccucnLc ingobcrnabilidad quc ca-
racLcrizaron al pas a lo largo dc mas dc quincc aos. Sc manLicncn aspccLos Lan ncgaLivos
como la voLacin por pcrsonas cn lisLas abicrLas, la posibilidad dc prcscnLar candidaLos cn
una sola provincia para la Asamblca Nacional y la aculLad dc csLablcccr alianzas Lambicn
cn cada provincia por scparado. Por consiguicnLc, sc manLicncn inLocados Lodos los acLo-
rcs ncgaLivos.
pblico) como dirccLamcnLc o sin inLcrmcdiacin (por las ormas dc parLici-
pacin dirccLa).
FsLa dcnicin inicial obliga a discar insLiLucioncs y proccdimicnLos quc
la hagan rcalidad. Con csLc n, la ConsLiLucin acudc a dos Lipos o csLablc-
cc dos nivclcs dc parLicipacin. Fl primcro cs cl dc la parLicipacin polLica
propiamcnLc dicha, quc sc cncucnLra dc mancra cxplciLa cn varios arLculos
y quc da orma a insLiLucioncs y proccdimicnLos cspcccos. Fl scgundo cs cl
dc la parLicipacin ciudadana cn ambiLos disLinLos a la polLica o a la orma-
cin y dcscmpco dcl podcr polLico, y quc no sc cxprcsa ncccsariamcnLc cn
insLiLucioncs y cn proccdimicnLos sino quc asumc mas bicn la orma dc dcrc-
chos quc cxigiran mas adclanLc su maLcrializacin cn ormas insLiLucionalcs
cspcccas.
Fn csLc aspccLo, cabc dcsLacar los componcnLcs dc parLicipacin quc sc
incluycn dcnLro dc los dcrcchos dcl buen vivir (capLulo scgundo dcl LLulo II) cn
Lcrminos dc comunicacin c inormacin (arL. l6, numcralcs l y 5), dc culLura
y cicncia (arL. 23), dc cducacin (arLs. 26, 27 y 2S) y dc scguridad social (arL.
34). Asimismo, sc dcLcrmina cl principio dc parLicipacin cnLrc los dcrcchos
rcconocidos para los grupos de atencin prioritaria (capLulo Lcrccro dcl LLulo
II), como los adulLos mayorcs (arL. 3S), los jvcncs (arL. 30), los nios, nias y
adolcsccnLcs (arL. 45) y los discapaciLados (arLs. 47 y 4S). Ia parLicipacin dc
Lodos csLos grupos dc aLcncin prioriLaria sc cxprcsa undamcnLalmcnLc cn la
dcnicin y aplicacin dc las polLicas corrcspondicnLcs a su sccLor o a su con-
dicin. Por lLimo, sc rcconocc cl dcrccho dc parLicipacin cn csLos Lcrminos
dc las comunidadcs, pucblos y nacionalidadcs (arL. 57, numcralcs S y l4 dcl
capLulo cuarLo dcl LLulo II).
Por consiguicnLc, la conccpcin dc los dcrcchos conLcnida cn la nucva
ConsLiLucin Licnc un imporLanLc componcnLc dc parLicipacin ciudadana
o social. Ia vigcncia dc los dcrcchos rcconocidos para cada uno dc los sujc-
Los csLa dirccLamcnLc asociada a la parLicipacin dc csLas pcrsonas. Dc cllo
sc pucdc dcsprcndcr quc la ConsLiLucin busca dcsarrollar sujcLos acLivos dc
los dcrcchos, csLo cs, pcrsonas quc dcscmpccn un papcl imporLanLc y sig-
nicaLivo cn la maLcrializacin dc csos dcrcchos. Fl ciudadano cs visLo como
un porLador conscicnLc dc sus dcrcchos y no como un clcmcnLo pasivo quc sc
bcnccia dc cllos indcpcndicnLcmcnLc dc su accin individual o colccLiva. Fs
una conccpcin quc sc origina cn cl rcpublicanismo clasico (dc origcn cspar-
Lano, dccndida por ArisLLclcs cn La poltica y posLcriormcnLc rccogida por
Maquiavclo) y quc, como sc vcra cn las siguicnLcs scccioncs, abrc un dcbaLc dc
mucho inLcrcs accrca dc la vigcncia univcrsal dc los dcrcchos.
Por oLra parLc, dcnLro dc csLc mismo campo dc los dcrcchos, la ConsLiLu-
cin inLroducc un clcmcnLo nucvo, quc no csLuvo prcscnLc cn los anLcriorcs
cucrpos consLiLucionalcs, cuando csLablccc cl dcrccho a la rcsisLcncia (arL.
0S). Scgn csLc, Ios individuos y los colccLivos podran cjcrccr cl dcrccho a la
Simn Pachano 102
rcsisLcncia rcnLc a accioncs u omisioncs dcl podcr pblico o dc las pcrsonas
naLuralcs o jurdicas no csLaLalcs quc vulncrcn o pucdan vulncrar sus dcrcchos
consLiLucionalcs, y dcmandar cl rcconocimicnLo dc nucvos dcrcchos (arL. 0S).
Scala adcmas quc Ia accin ciudadana sc cjcrccra cn orma individual o cn
rcprcscnLacin dc la colccLividad, cuando sc produzca la violacin dc un dc-
rccho o la amcnaza dc su accLacin (arL. 00). Por consiguicnLc, las pcrsonas
LanLo cn Lcrminos individualcs como colccLivos Licncn la aculLad no sola-
mcnLc dc rcsisLirsc a las accioncs quc accLcn a sus dcrcchos, sino quc pucdcn
haccrlo Lambicn rcnLc a las quc considcrcn como poLcncialcs amcnazas para
csLos. Sc LraLa, por LanLo, dc oLro dcrccho quc busca consLiLuir la ciudadana
acLiva mcncionada anLcs y quc suponc algn grado dc parLicipacin dirccLa dc
las pcrsonas (no solamcnLc cuando sc lo haga dc mancra colccLiva, quc scra cl
caso mas cvidcnLc dc parLicipacin, sino Lambicn cuando sc lo cjcrza dc manc-
ra individual, ya quc rcqucrira dc accioncs dccididas cn csc scnLido).
FsLa asociacin cnLrc la vigcncia dc los dcrcchos y la parLicipacin llcva a
prcgunLarsc si csLa lLima dcbc considcrarsc como condicin sine qua non dc
los primcros o si la vigcncia dc cllos csLa ascgurada indcpcndicnLcmcnLc dc la
parLicipacin social y polLica. Ia orma dc rcpublicanismo quc parccc imprcg-
nar a la ConsLiLucin llcva a suponcr quc sc busca condicionar la vigcncia dc
los dcrcchos a la parLicipacin. Al parcccr, uno dc los objcLivos cs conLar con
una ciudadana acLiva, conscicnLc dc sus dcrcchos y dccidida a haccrlos rcspc-
Lar. FsLo podra inLroducir dicrcncias dc grado dc aplicacin y vigcncia dc los
dcrcchos, ya quc quicncs parLicipcn acLivamcnLc y sc involucrcn cn la aplica-
cin dc los dcrcchos obLcndran mcjorcs rcsulLados quc quicncs no lo hagan,
con lo quc sc violara cl principio dc igualdad ciudadana.
35
Fn cl oLro ambiLo, cl dc la parLicipacin polLica, sc conguran insLiLu-
cioncs y proccdimicnLos cspcccos quc a su vcz csLablcccn una orma dc dc-
mocracia susLancialmcnLc dicrcnLc a la quc cxisLa prcviamcnLc. Como sc vio
anLcs, la parLicipacin dirccLa dc la ciudadana sc cncucnLra cn cl mismo nivcl
quc la rcprcscnLacin como undamcnLo dc la auLoridad y como mcdio para
la conormacin dcl podcr pblico. FsLc principio sc dcsarrolla cn varios luga-
rcs dc la ConsLiLucin, comcnzando por cl capLulo quinLo dcl LLulo II (Dcrc-
chos), LiLulado prccisamcnLc Dcrcchos dc parLicipacin (sin quc sc incluya a
la rcprcscnLacin a pcsar dc quc cn sus rcspccLivos arLculos s csLa prcscnLc).
FsLc capLulo dcLcrmina con claridad los principios basicos quc rigcn sobrc cl
sisLcma polLico cn Lcrminos dc dcrcchos polLicos. Ia dcnicin dc csLos sc
35. Un inLcnLo rclaLivamcnLc rccicnLc dc condicionar la vigcncia dc los dcrcchos a la parLi-
cipacin (cnLcndida cn Lcrminos amplios) uc cl quc impuls cl ncoconscrvadorismo cn
InglaLcrra y FsLados Unidos, cn los gobicrnos dc MargarcLh Tachcr y Ronald Rcagan, rcs-
pccLivamcnLc. Fn ambos casos sc propona quiLar los dcrcchos socialcs (y algunos polLicos)
a los indigcnLcs, porquc cllos no conLribuan cn Lcrminos cconmicos ni cnLrcgaban algo dc
uLilidad para la socicdad.
inicia con cl dcrccho a clcgir y scr clcgidos (arL. 6l, numcral l), quc cn csLricLo
scnLido consLiLuyc un dcrccho a la rcprcscnLacin. Ios cinco dcrcchos siguicn-
Lcs aludcn dirccLamcnLc a la parLicipacin bajo las ormas dc ParLicipar cn los
asunLos dc inLcrcs pblico, PrcscnLar proyccLos dc iniciaLiva popular norma-
Liva, Scr consulLados, Fiscalizar los acLos dcl podcr pblico y Rcvocar cl
mandaLo quc hayan concrido a las auLoridadcs dc clcccin popular (arL. 6l,
numcralcs 2, 3, 4, 5 y 6, rcspccLivamcnLc).
Fl primcro dc csos dcrcchos (a parLicipar cn asunLos dc inLcrcs pblico)
consLiLuyc una dcclaracin gcncral quc pucdc cxprcsarsc bajo mlLiplcs or-
mas y quc, cn cccLo, sc maLcrializa cn algunos clcmcnLos concrcLos quc scran
visLos mas adclanLc. Fl arLculo 05 rcarma csLc dcrccho cuando scala quc
Ia parLicipacin dc la ciudadana cn Lodos los asunLos dc inLcrcs pblico cs
un dcrccho, quc sc cjcrccra a Lravcs dc los mccanismos dc la dcmocracia rcprc-
scnLaLiva, dirccLa y comuniLaria. Ios oLros dcrcchos, por cl conLrario, dcncn
cxplciLamcnLc la conccpcin parLicipaLiva quc sc asigna a la dcmocracia cn la
ConsLiLucin y sc Lraduccn cn insLiLucioncs y proccdimicnLos concrcLos. As, cl
dcrccho a prcscnLar proyccLos dc iniciaLiva popular normaLiva Loma orma cn
la disposicin quc aculLa a los ciudadanos a prcscnLar proyccLos dc crcacin,
rcorma o dcrogaLoria dc lcycs o dc arLculos consLiLucionalcs (arL. l03). FsLc
cs un dcrccho rcconocido cn Fcuador dcsdc la cxpcdicin dc la ConsLiLucin dc
l07S, pcro quc cn la acLual sc ampla hasLa incluir la rcorma consLiLucional y
vc rcducirsc los rcquisiLos para su cjcrcicio (cspccialmcnLc cn Lcrminos dc las
rmas dc rcspaldo rcqucridas).
Fl dcrccho a scr consulLados sc Lraducc cn mlLiplcs ormas o cxprcsioncs.
FnLrc csLas sc cucnLa la aculLad dc los nios, nias y adolcsccnLcs a scr con-
sulLados accrca dc los asunLos quc lcs accLcn (arL. 45). Asimismo, sc manLicnc
cl dcrccho ya conLcmplado cn la ConsLiLucin dc l00S (arL. S4, numcral 5) dc
consulLa prcvia a las comunas, comunidadcs, pucblos y nacionalidadcs sobrc
plancs y programas dc prospcccin, cxploLacin y comcrcializacin dc rccursos
no rcnovablcs quc sc cnccnLrcn cn sus Licrras (arL. 57, numcral 7 dc la ConsLi-
Lucin dcl 200S). Dc igual mancra, csLos mismos sujcLos colccLivos dcbcran scr
consulLados anLcs dc la adopcin dc una mcdida quc pucda accLar a sus dcrc-
chos colccLivos (arL. 57, numcral l7). Ia consulLa cn csLos Lcrminos proccdcra
Lambicn rcnLc a dccisioncs csLaLalcs quc pucdan accLar al mcdio ambicnLc,
cn cuyo caso dcbcra scr consulLada la comunidad poLcncialmcnLc accLada, sin
quc su rcsulLado Lcnga caracLcr vinculanLc (arL. 30S). Como corrcspondc a un
LcxLo consLiLucional, no csLan csLablccidos los proccdimicnLos, las modalida-
dcs y los rcquisiLos para la maLcrializacin dc csLos dcrcchos, dc mancra quc
scra ncccsario conLar con las lcycs corrcspondicnLcs para su dcsarrollo.
Por oLra parLc, csLc dcrccho sc cxprcsa cn Lcrminos csLricLamcnLc pol-
Licos cn la consulLa popular quc, a su vcz, y sin quc la ConsLiLucin lo scalc
cxplciLamcnLc, Licnc una orma pasiva y una acLiva. Ia primcra consisLc cn
Simn Pachano 104
cl dcrccho dc los ciudadanos a scr consulLados, cn LanLo quc la scgunda cs
cl dcrccho a impulsar consulLas popularcs (ambas ormas aparcccn indicrcn-
ciadas cn cl arLculo l04). Aunquc ambas sc cxprcsan cn un mismo hccho (la
consulLa), cs muy imporLanLc dicrcnciarlas ya quc consLiLuycn la cxprcsin dc
dcrcchos susLancialmcnLc disLinLos y, sobrc Lodo, manicsLan criLcrios muy
dicrcnLcs dc comprcndcr a la dcmocracia. Fn la primcra los ciudadanos dcs-
cmpcan un papcl pasivo, cn LanLo quc cn la scgunda son un clcmcnLo acLivo.
Adcmas, lo quc Licnc mayor imporLancia, cn la primcra sc rcconocc cl dcrccho
dcl podcr polLico a consulLar, lo quc consLiLuyc un rcorzamicnLo dc sus a-
culLadcs lcgislaLivas y consLiLucionalcs, cn LanLo quc por mcdio dc la scgunda
sc consiguc cl orLalccimicnLo dc las capacidadcs ciudadanas para cjcrccr su
volunLad y para limiLar cl podcr csLaLal. Son, cn consccucncia, dos ormas muy
dicrcnLcs dc conccbir a la dcmocracia y al cjcrcicio dc los dcrcchos ciudadanos
(lo quc incluso, como sc ha scalado anLcs, ha llcvado a quc cn algunos pascs
nicamcnLc sc rcconozca cl dcrccho ciudadano acLivo cn cl cnLcndido dc quc
cl podcr polLico ya disponc dc sucicnLcs aLribucioncs y, adcmas, con cl n
dc cviLar la posibilidad dc quc la consulLa sc convicrLa cn un insLrumcnLo dc
manipulacin dcsdc cl podcr).
36
Ia scalizacin dc los acLos dcl podcr pblico sc manicsLa cn principios
gcncralcs quc rcqucriran dc una posLcrior dcnicin, como cl quc scala quc
Fn la ormulacin, cjccucin, cvaluacin y conLrol dc las polLicas pblicas y
scrvicios pblicos sc garanLizara la parLicipacin dc las pcrsonas, comunida-
dcs, pucblos y nacionalidadcs (arL. S5). Io mismo sc pucdc sosLcncr accrca dc
la disposicin quc csLablccc quc Ias ciudadanas y [los] ciudadanos, cn orma
individual y colccLiva, parLiciparan dc mancra proLagnica cn la Loma dc dcci-
sioncs, planicacin y gcsLin dc los asunLos pblicos, y cn cl conLrol popular
dc las insLiLucioncs dcl FsLado y la socicdad, y dc sus rcprcscnLanLcs, cn un pro-
ccso pcrmancnLc dc consLruccin dcl podcr ciudadano (arL. 05). Algo similar
sc cncucnLra cn cl arLculo 06, quc scala quc Sc rcconoccn Lodas las ormas
dc organizacin dc la socicdad, como cxprcsin dc la sobcrana popular para
dcsarrollar proccsos dc auLodcLcrminacin c incidir cn la dccisioncs y polLicas
36. Cabc scalar quc la consulLa popular sc inLrodujo cn cl ordcnamicnLo consLiLucional ccua-
Loriano con la ConsLiLucin cxpcdida cn l067. All sc scalaba FsLablcccsc cl plcbisciLo
para la consulLa dirccLa dc la opinin ciudadana, cn los casos prcvisLos cn las ConsLiLucin.
Ia dccisin plcbisciLaria scra inobjcLablc (arL. 72). Sin cmbargo, solamcnLc sc la csLablcca
cn su orma pasiva, ya quc convocar a consulLa cra una aculLad cxclusiva dcl prcsidcnLc dc
la rcpblica (arL. lS4, numcral l0). Ia ConsLiLucin cxpcdida cn l07S la manLuvo cn csas
mismas condicioncs (arLs. 57-50) y aadi la posibilidad dc quc cl Congrcso Nacional pida
al PrcsidcnLc la convocaLoria a consulLa para supcrar cl vcLo a una lcy (arL. 03). Ia ConsLi-
Lucin dc l00S manLuvo la aculLad prcsidcncial (arLs. l03, l04 y 2S3) y la hizo cxLcnsiva
a la ciudadana y a los organismos localcs y provincialcs, quc podan convocarla cn casos
cspcccos (arLs. l05-l0S).
pblicas y cn cl conLrol social dc Lodos lo nivclcs dc gobicrno, as como dc las
cnLidadcs pblicas y privadas quc prcsLcn scrvicios pblicos. Por consiguicn-
Lc, la ConsLiLucin rciLcra csc principio cn varios lugarcs, lo quc cs una mucsLra
dc la imporLancia quc sc lc aLribuyc cn cl nucvo ordcnamicnLo polLico.
Como ormas dc maLcrializacin dc csLc principio sc cncucnLran disposicio-
ncs quc dcncn insLiLucioncs y discan proccdimicnLos. FnLrc csLas sc dcsLaca
la quc scala quc Fn Lodos los nivclcs dcl gobicrno sc conormaran insLancias
dc parLicipacin inLcgradas por auLoridadcs clccLas, rcprcscnLanLcs dcl rcgimcn
dcpcndicnLc y rcprcscnLanLcs dc la socicdad dcl ambiLo LcrriLorial dc cada nivcl
dc gobicrno, quc uncionaran rcgidos por principios dcmocraLicos (arL. l00).
Ia parLicipacin cn csLas insLancias Licnc como objcLivo claborar plancs y pol-
Licas, mcjorar la calidad dc la invcrsin pblica, dcnir agcndas dc dcsarrollo,
claborar prcsupucsLos, csLablcccr mccanismos dc Lransparcncia, rcndicin dc
cucnLas y conLrol social, promovcr la ormacin ciudadana c impulsar pro-
ccsos dc comunicacin. Por consiguicnLc, cn Lodos los nivclcs dc gobicrno (na-
cional, provincial, local) dcbcran consLiLuirsc insLancias dc parLicipacin quc
pucdan dcsarrollar csas uncioncs y quc pcrmiLan alcanzar csos objcLivos.
Aunquc la ConsLiLucin no dcsarrolla cl aspccLo insLiLucional, csLa dispo-
sicin consLiLuyc una cxprcsin muy clara dc la conccpcin dc dcmocracia quc
sc cncucnLra conLcnida cn clla. Un primcr clcmcnLo a dcsLacar cn csLc scnLido
cs quc cl podcr polLico consLiLuido cn Lcrminos rcprcscnLaLivos (Lodos los
nivclcs dc gobicrno) dcbcra convivir con unas insLancias cn las quc conuiran
los rcprcscnLanLcs dcl FjccuLivo (rcprcscnLanLcs dcl rcgimcn dcpcndicnLc)
y los micmbros dc la rcspccLiva socicdad (rcprcscnLanLcs dc la socicdad dcl
ambiLo LcrriLorial). Por consiguicnLc, junLo a los rcprcscnLanLcs dc la ciu-
dadana quc consLiLuycn la maLcrializacin dc su volunLad cxprcsada por
mcdio dc los proccsos clccLoralcs acLuaran cn igualdad dc condicioncs los
dclcgados dcl FjccuLivo y oLras pcrsonas quc sc considcran rcprcscnLaLivas dc
la socicdad. Como sc vcra mas adclanLc, csLc cs uno dc los Lcmas quc mayor
dcbaLc susciLa, ya quc sc pucdc poncr cn duda cl caracLcr rcprcscnLaLivo dc cs-
Los lLimos y Lambicn sc pucdc cucsLionar la aLribucin quc sc rcconocc cn
igualdad dc condicioncs con los rcprcscnLanLcs clcgidos a los dclcgados dc
los rganos dcl gobicrno ccnLral.
Fl lLimo dc los clcmcnLos mcncionados cnLrc los dcrcchos polLicos cs la
rcvocaLoria dcl mandaLo, quc consLiLuyc Lambicn una orma dc conLrol social
dc las auLoridadcs clcgidas por cl voLo popular. FsLc cs un dcrccho vigcnLc
cn Fcuador dcsdc la cxpcdicin dc la ConsLiLucin dc l00S (arLs. l00-ll3),
quc sin cmbargo no ha sido uLilizado por la ciudadana. Ia ConsLiLucin ac-
Lual rcducc los rcquisiLos para su rcalizacin (cspccialmcnLc al jar una mcnor
proporcin dc rmas dc rcspaldo), lo hacc cxLcnsivo a Lodas las auLoridadcs dc
clcccin popular, incluycndo al prcsidcnLc dc la rcpblica quc anLcriormcnLc
csLuvo cxcnLo dc csLc Lipo dc conLrol, y climina las causas prcviamcnLc dc-
Simn Pachano 106
Lcrminadas (arL. l05). Por LanLo, la ciudadana podra rcvocar cl mandaLo dc
una auLoridad dc clcccin popular sin ncccsidad dc scalar una causa quc sc
cncucnLrc Lipicada, lo quc pucdc llcvar a csLablcccr la pcrdida dc conanza
como causa gcncral. Asimismo, cl caracLcr cxLrcmadamcnLc amplio quc asumc
csLc dcrccho hara ncccsaria la claricacin dc mlLiplcs aspccLos dc ondo y dc
proccdimicnLo cn la lcy corrcspondicnLc.
Por oLra parLc, la nucva ConsLiLucin inLroducc una nucva gura dc par-
Licipacin cuando insLaura la silla vaca quc ocupara una rcprcscnLanLc o un
rcprcscnLanLc ciudadano cn uncin dc los Lcmas a LraLarsc, con cl propsiLo
dc parLicipar cn su dcbaLc y cn la Loma dc dccisioncs (arL. l0l). Sc LraLa, por
consiguicnLc, dc una mancra dc viabilizar la prcscncia dirccLa dc las pcrsonas
u organizacioncs inLcrcsadas cn un asunLo, con cl n dc cxponcr sus argumcn-
Los o sus punLos dc visLa c incidir cn la Loma dc dccisioncs. Ia lcy corrcspon-
dicnLc dcbcra dcLcrminar si la silla vaca pucdc scr ocupada alLcrnaLivamcnLc
por pcrsonas quc Lcngan punLos dc visLa dicrcnLcs (como dcbcra scr para ga-
ranLizar la igualdad dcmocraLica), y dcbcra adcmas csLablcccr con claridad los
lmiLcs dc las aLribucioncs dc los ocupanLcs dc la silla (cnLrc oLros, cl grado dc
su parLicipacin cn la Loma dc dccisioncs, csLo cs, si adcmas dcl dcrccho a voz
Licnc Lambicn cl dc voLo). Pcro, sc comcLcra un crror dc grandcs proporcioncs
si cl dcrccho a ocupar la silla sc adjudicara a una sola pcrsona u organizacin,
ya quc sc csLara marginando al rcsLo dc sccLorcs quc pucdcn Lcncr inLcrcs cn
cl Lcma LraLado o vcrsc accLados por csLc. Ia adjudicacin dc csc dcrccho a
una sola pcrsona u organizacin limiLara cl caracLcr dcmocraLico quc Licnc
csLa nucva gura. Asimismo, cs muy discuLiblc cl dcrccho a voLo dc quicn ocu-
pa la silla, ya quc, cn caso dc quc sc la asignc a una sola pcrsona u organizacin,
consLiLuira la insLauracin dc un privilcgio y, cn caso dc quc sc la asignc a va-
rias pcrsonas y organizacioncs, scra imposiblc csLablcccr rcglas claras para cl
proccsamicnLo dc la voLacin.
Fn snLcsis, cn Lcrminos dc parLicipacin y conLrol social, la ConsLiLucin
dcl 200S manLicnc, ampliandolas y proundizandolas, las disposicioncs quc ya
csLaban csLablccidas cn la dc l00S como ormas dc dcmocracia dirccLa (ini-
ciaLiva lcgislaLiva, consulLa popular y rcvocaLoria dcl mandaLo), crca nucvas
insLiLucioncs (Conscjo dc ParLicipacin Ciudadana y ConLrol Social, silla vaca),
dcja abicrLa la posibilidad dc insLiLuir oLros ambiLos dc parLicipacin y conLrol
cn Lodas las insLancias dc gobicrno y csLablccc los principios quc rcgiran a los
proccdimicnLos quc sc dcbcran scguir para alcanzar csos ncs. Con Lodo cllo
congura una orma dc dcmocracia cn la quc la parLicipacin csLa pracLicamcn-
Lc cn cl mismo nivcl quc la rcprcscnLacin. Incluso sc pucdc armar quc cn
algunos casos como cl Conscjo dc ParLicipacin y ConLrol Social, la primc-
ra sc siLa cncima dc la lLima. Fs un Lipo dc dcmocracia quc cxigc un dcbaLc
conccpLual, cnLcndido no como un cjcrcicio acadcmico sino como un rccurso
ncccsario para comprcndcr los cccLos quc sc pucdcn dcrivar dc su aplicacin.
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Simn Pachano 108
Cuadro 2
FiccciN rrcsibcNciti ioo6
CtNbibt1o Ptr1ibo Vo1tciN
lvaro Noboa PRIAN 26,S4
Raacl Corrca MPAIS/PS-FA 22,S6
Cilmar CuLicrrcz PSP l7,5S
Icn Rolds RFD/ID l4,70
CynLhia ViLcri PSC 0,57
Iuis Macas MUPP-NP 2,lS
Fcrnando Roscro PRF 2,05
Marco Proao MRD l,43
Iuis Villacis MPD l,30
1aimc Damcrval CFP 0,46
Marcclo Iarrca ATR 0,42
Icnin Torrcs MRPP 0,2S
Carlos Sagay INA 0,24
ToLal l00,00
Cuadro 3
FiccciN bc tstrsics1ts, ioo,
(asamblcsLas nacionalcs)
PSC 3,SS
ID 0,54
DP 0,43
PRF 0,S0
SubLoLal Lradicionalcs 5,65
PRIAN 6,62
PSP 7,2S
SubLoLal nucvos l3,00
MPAIS 60,47
OLros l0,0S
ToLal l00,00
Cuadro 4
FiccciN rrcsibcNciti iooj
Corrca AP 52,0
CuLicrrcz PSP 2S,2
Noboa PRIAN ll,4
Roldos RFD 4,3
Sagnay MTM l,6
1acomc MTF l,4
Dclgado MITS 0,6
Conzalcz MI1S 0,5
ToLal l00,0
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Rgimen poltico, improvisaciones institucionales
y gobernabilidad democrtica en Per
ROMEO GROMPONE
RODRIGO BARRENECHEA
Pcr0 nt cs1tbo cNrrcN1tNbo, cn cl pcriodo rccicnLc, cl dcsasc cnLrc un
crccimicnLo cconmico sosLcnido, cambios cn la Lrama social, y cxigcncias dis-
LribuLivas por parLc dc la mayora dc la poblacin. FsLa siLuacin sc cxprcsa cn
dos hcchos quc amcriLan una jusLicada prcocupacin. Ios indicios apunLan a
quc los cn prximos aos, dc manLcncrsc csLa Lcndcncia, sc va a asisLir a un cs-
ccnario dc polarizacin social. Fn primcr lugar, cl apoyo al gobicrno dicrc dc
modo signicaLivo scgn la proccdcncia social y cl cspacio gcograco. Ios mas
pobrcs y las rcgioncs dc la sicrra y dc la sclva son los quc cxprcsan dc modo
mas pronunciado su rcchazo a la acLual gcsLin polLica. Fn scgundo lugar, cl
sisLcma polLico cn su conjunLo, la rcd dc insLiLucioncs dcl FsLado dc dcrccho
y cada uno dc los parLidos sc cncucnLran cn una siLuacin dc dcscrcdiLo quc sc
arrasLra ya dcsdc los primcros aos dc la Lransicin y no cxisLc aLisbo alguno
dc quc csa condicin sc haya modicado.
Ocurrc cnLonccs quc aun las cliLcs cconmicas y los grupos cn gcncral
mas convcncidos dcl bucn dcscmpco dcl gobicrno anLicipan csccnarios dc
cambios cconmicos posiLivos y a la vcz dcscnlaccs polLicos pcsimisLas, quc a
su criLcrio LrasLocan los logros quc sc csLima sc han obLcnido. Fl problcma cs
omniprcscnLc, alicnLa Lcmorcs, quisicra dcjarsclo dc lado y a la vcz sc lo pcrci-
bc como dc considcracin obligada.
Fl gobicrno uLiliza un discurso dc conronLacin dcscalicando a quicncs
no comparLcn su proyccLo cconmico y polLico. Sus oposiLorcs son aqucllos
porLadorcs, a su criLcrio, dc un pcnsamicnLo arcaico. Fn palabras dcl Prcsidcn-
Lc, cl anLicapiLalisLa dcl siglo XIX sc disraz dc proLcccionisLa cn cl siglo XX y
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Romeo Grompone y Rodrigo Barrenechea 114
cambia oLra vcz dc discurso cn cl siglo XXI para scr mcdioambicnLalisLa.
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oLro lado, al margcn dc su propucsLa, sc cncucnLran aludidos los campcsinos
miniundisLas, los pcscadorcs arLcsanalcs, los obrcros sindicalizados, las co-
munidadcs dc la sclva, los macsLros a quicncs aos dc una cducacin dc mala
calidad no cnscan a comprcndcr y a razonar crLicamcnLc. SupcrpucsLa a la
conLinuacin dc los lincamicnLos dc una polLica promoLora dc una cconoma
dc mcrcado, sc incorpora una modcrnizacin auLoriLaria quc no ncccsaria-
mcnLc Licnc quc scr consccucncia dc csa primcra oricnLacin quc llcva a
inLcrvcnir acLivamcnLc, sin podcr lograrlo, cn cl mcrcado dc Licrras dc las co-
munidadcs dc la sicrra y dc la amazona, cn csLc caso conLravinicndo LraLados
inLcrnacionalcs dc los quc Pcr cs signaLario. ImporLa scalar csLa siLuacin
porquc sc cxLrcman las Lcnsioncs cnLrc la ccacia dc la lcy propia dc Lodo acLo
lcgislaLivo y la ucrza dc la lcy quc cxprcsa, dc modo acLico, su posicin cn cl
ordcnamicnLo jurdico sujcLo al jucgo dc corrclacioncs dc ucrzas cxisLcnLc y
a los csLilos decisionistas radicalcs y plcbisciLarios, quc prcLcndc darlc cl Prcsi-
dcnLc a su gcsLin (Agambcn 2004, PinLo 2002).
MicnLras la gcsLin gubcrnamcnLal pcrsiguc csLa oricnLacin, cn un con-
LcxLo dc progrcsivo aislamicnLo, Lal como lo cxprcsan las cncucsLas dc opinin
lo quc conLrasLa con lo quc ocurrc cn los dcmas pascs dcl arca andina,
Pcr ha csLado aLravcsado cn csLos lLimos aos por la vigcncia dc las cxprc-
sioncs conLcsLaLarias dc los movimicnLos socialcs y dc proLcsLas localcs quc
irrumpcn sin quc cl gobicrno las haya prcvisLo, o comprobado con anLclacin y
abicrLo canalcs dc dialogo para su LraLamicnLo ordcnado. Fl cspacio dc acLua-
cin dc csLos movimicnLos cs prcdominanLcmcnLc cl LcrriLorio, y no cl lugar
dcl Lrabajo, Licncn por lo gcncral ascs cn las quc no parcccn csLar acLivos y
oLras dc violcnLa irrupcin, cxigcn cambios radicalcs, y sc mucsLran por lo mc-
nos cn las primcras cLapas poco dispucsLos a haccr conccsioncs. Algunas dc las
cxprcsioncs mas noLorias dc csLc proccso, junLo al Lradicional plicgo dc rccla-
mos sindical, son las dc la impugnacin a la gcsLin dc los alcaldcs, por oposi-
Lorcs y vccinos quc anLc la dcbilidad dc las insLancias inLcrmcdias dcrivan los
inLcnLos dc rcsolucin al gobicrno ccnLral, cl cucsLionamicnLo dc las razoncs
por las quc sc habiliLan las cxploLacioncs mincras o posLcriormcnLc su acLivi-
dad aLcndicndo a su variado impacLo cn las cconomas campcsinas y cn mcnor
mcdida ccnLros poblados y ciudadcs, considcrando cl monLo dc los ingrcsos
quc dcbicran aporLar a la comunidad y las divcrsas consccucncias ambicnLalcs
quc csLas acLividadcs Licncn, y cn oLro plano, los conicLos promovidos por los
movimicnLos cocalcros.
Sc cncucnLra cn jucgo la gobcrnabilidad dcmocraLica, Lal como la caracLc-
riza dc modo convinccnLc Flissch (l0SS), asociada a la adopcin oporLuna dc
l. Alan Carca, Fl sndromc dcl pcrro dcl horLclano, cn El Comercio, 2S dc ocLubrc 2007.
4 / Rgimen poltico, improvisaciones institucionales y gobernabilidad democrtica 115
dccisioncs, su cccLividad y ccicncia, la accpLacin social dc csLas mismas dc-
cisioncs, su cohcrcncia a Lravcs dcl Licmpo, dc modo quc no produzca cccLos
disLinLos a los propucsLos, y la aLcncin dc la Lriplc dcmanda dc crccimicnLo,
cquidad y dcmocracia. Coppcdgc (l004) cnaLiza su vinculacin con un marco
dc rclacioncs cnLrc acLorcs csLraLcgicos quc obcdcccn a rmulas csLablcs y
muLuamcnLc accpLadas. Ios acLorcs csLraLcgicos Licncn quc vcr con auLorida-
dcs dc gobicrno, burocracia, podcrcs acLicos, parLidos y organizacioncs con
rcconocido nivcl dc incidcncia. PrccisamcnLc la carcncia dc proLagonisLas con
inucncia cn csLos disLinLos campos cn Pcr ponc una noLa dc duda accrca
dc la validcz dc las solucioncs quc sc proponcn y cn las quc, sin cmbargo, no
qucda oLra alLcrnaLiva quc insisLir.
FsLc arLculo analiza las caracLcrsLicas dcl rcgimcn polLico pcruano. Ar-
gumcnLa las razoncs por las quc sus problcmas undamcnLalcs no Licncn quc
vcr con cl disco insLiLucional quc pauLa las rclacioncs cnLrc cl FjccuLivo y cl
IcgislaLivo sino con cl uso inapropiado dc algunos rccursos para los quc csLa
aculLando, disLorsionando los propsiLos quc inspiran a divcrsas disposicio-
ncs quc, dc modo inLcncionado, impulsa cl FjccuLivo para accLar la csLabilidad
polLica y los mccanismos dc conLrolcs y cquilibrios cnLrc los podcrcs.
Fxaminadas las rclacioncs cnLrc cl FjccuLivo y cl IcgislaLivo, sc considcra
dc mancra somcra la dcbilidad dc los parLidos cn cl plano gcncral y cn lo rcla-
Livo al uncionamicnLo dcl Congrcso, la incidcncia dc los movimicnLos rcgio-
nalcs, la ormacin dc bancadas rcspondicndo a razoncs circunsLancialcs mas
quc a proyccLos comparLidos, lo quc hacc poco prcvisiblc cn la mayora dc los
casos los alincamicnLos y planLca problcmas dicrcnLcs a los quc sc asocian a
un prcsidcncialismo con mulLiparLidismo ragmcnLado.
Considcrando quc cl accnLo dc csLc Lrabajo sc cncucnLra cn inLcrprcLar las
razoncs quc aciliLan u obsLaculizan la gobcrnabilidad dcmocraLica, sc scala
cl problcma dc sobrcxponcr insLiLucioncs como la Dccnsora dcl Pucblo, dc
aLribucioncs como cn cl caso dc la ConLralora Ccncral dc la Rcpblica, y la
prcscindcncia dc insLiLucioncs quc cn Lcora csLaban pcnsadas para ordcnar
proccsos, como cl Conscjo Nacional dc DcsccnLralizacin. MicnLras, a aqucllas
quc surgcn por ucra dcl marco jurdico pcro sc apoyan cn auLoridadcs clccLas,
como la Asamblca dc PrcsidcnLcs Rcgionalcs, quc podra cumplir parLc dc las
aLribucioncs dc la anLcrior cnLidad dcsmanLclada y adcmas dcscmpcar Larcas
dc mcdiacin, sc las rcchaza c incluso sanciona cuando cumplcn algunas Larcas
quc accrcan al gobicrno y la socicdad.
Y cn oLro plano, sc crcan insLiLucioncs quc rcsLan aLribucioncs a las cxis-
LcnLcs inLroducicndo un clcmcnLo dc inccacia, como ha ocurrido cn cl sisLcma
anLicorrupcin quc, como sc vcra, rcspondc a dccisioncs dc prccipiLar csccna-
rios dondc prcdomina la imprccisin jurdica. Siguicndo una lgica parccida
sc crcan oLros organismos, como cl MinisLcrio dcl AmbicnLc, rcspondicndo a
obligacioncs inLcrnacionalcs quc surgcn dc los LraLados dc librc comcrcio, y a
los quc sc lcs oLorga compcLcncias cn cxLrcmo acoLadas. Por disLinLas vas sc
dcsordcna cnLonccs cl sisLcma polLico.
FinalmcnLc, por scr Lcma dc oLro Lrabajo sc sugicrcn solo dc modo sucinLo
algunas rcormas insLiLucionalcs quc podran ayudar a un mcjor dcscmpco
dcl rcgimcn procurando quc no scan sugcridas cn absLracLo sino quc scan scn-
siblcs al conLcxLo polLico cn cl quc opcraran, lo quc dc no ocurrir las volvcra
nalmcnLc inocuas.
Si nos aparLamos dc una dcnicin rcsLringida dc insLiLucioncs y, mas
bicn, las Lomamos cn un scnLido amplio como pauLas dc inLcraccin quc dc-
ncn normas y valorcs ormalcs c inormalcs, Lcndrcmos algunas vas mas adc-
cuadas para cnLcndcr los prcsidcncialismos laLinoamcricanos y cn parLicular
cl caso pcruano.
Ianzaro hacc noLar quc la ccacia dc csLos rcgmcncs dcpcndc, cnLrc
oLros acLorcs, dc la discrccionalidad dc la quc disponc la adminisLracin, y su
incidcncia cn cl Congrcso, dc sus sisLcmas dc inormacin y comunicacin, y
dcl ascnLamicnLo y solidcz dc sus parLidos y dc su sisLcma dc parLidos. Scala
adcmas lo dccisivo quc rcsulLan los vnculos cnLrc polLica y adminisLracin,
rclacin quc Licnc mayorcs posibilidadcs dc consolidarsc si sc cucnLa con una
burocracia consolidada inLcgrada por uncionarios dc carrcra cn pucsLos dc
rcsponsabilidad. Incidc Lambicn cn cl dcscmpco gubcrnamcnLal, la calidad
dcl lidcrazgo y su disposicin para csLablcccr alianzas o coalicioncs. Asimismo
aludc a las cadcnas dc Lradicin, las cosLumbrcs invisiblcs quc moldcan nucs-
Lras vidas, Lomando prcsLado csLc Lcrmino dc Disracli (Ianzaro 200l).
Fn un Lrabajo innovador, Mcdclln (2006) caracLcriza a la mayora dc los
sisLcmas polLicos dc Amcrica IaLina como rcgmcncs dc obcdicncias cndc-
blcs. FnLrc oLros Lcmas, aludc a la pcncLracin y cn ocasioncs al copamicnLo
dc ambiLos csLaLalcs por grupos dc podcr. Fn sus palabras, somcLidas a la
prcsin y las luchas cnLrc inLcrcscs privados, las insLiLucioncs sc vcn orzadas
a dcsplazarsc cnLrc cl cxLrcmo dc la mas prccisa ormalidad jurdica quc las
sosLicnc, y cl cxLrcmo dc la mas vigorosa inormalidad dc los parLicularismos
quc las acLiva. Ias jcrarquas y lncas dc mando sigucn cn csLc conLcxLo cri-
Lcrios disLinLos a los ormalmcnLc csLablccidos, micnLras paradjicamcnLc sc
arma la suprcmaca dcl PrcsidcnLc invocando un supucsLo inLcrcs gcncral. Si
as discurrcn los aconLccimicnLos, cl FsLado cs a la vcz omniprcscnLc y dcbil
(Mcdclln 2006).
Fn bucna mcdida csLa caracLcrizacin coincidc con la quc Chalmcrs or-
mulara Lrcs dccadas aLras cuando sc rccra a nucsLros csLados poliLizados,
cn los quc las rcglas dc jucgo sc jaban y sc cambiaban por prcsioncs dc grupos
dc podcr dc modo quc no cra posiblc csLablcccr un marco csLablc dc rccrcncia
quc oricnLara cl dcscmpco dc los disLinLos acLorcs y colocaba anLc nucvas c
incdiLas prcgunLas al invcsLigador (Chalmcrs l077).
1. Las normas y las prcticas en las relaciones entre el Ejecutivo
y el Legislativo
Fl prcsidcncialismo pcruano pucdc scr caracLcrizado como dc nivcl mcdio
comparado con oLros pascs dc Amcrica IaLina, comparLicndo con la mayo-
ra quc los parlamcnLarios pucdcn ccnsurar a los micmbros dcl gabincLc, y
con algunos quc cl FjccuLivo pucdc disolvcr cl Congrcso dadas dcLcrminadas
condicioncs, quc como vcrcmos cs una aLribucin ormal quc Licnc pocas pro-
babilidadcs dc rcalizarsc, por las diculLadcs para llcgar a un csccnario quc
conduzca a csLc dcscnlacc.
No sc caracLcrizara cn dcLallc cl jucgo quc sc csLablccc cnLrc los podcrcs
dcl FsLado, salvo aqucllos quc cn dcLcrminadas siLuacioncs pucdcn accLar la
gobcrnabilidad prccipiLando cvcnLualmcnLc coyunLuras crLicas, como la dclc-
gacin dc aculLadcs lcgislaLivas. Como cn la mayora dc los pascs dc Amcrica
dcl Sur, cl FjccuLivo pucdc dccrcLar csLados dc cxccpcin sin quc cllo lo aculLc
para lcgislar. Como scala Rubio, sc LraLa dc la consLiLucionalizacin dc una
orma dc dicLadura Lcmporal, para haccr rcnLc a siLuacioncs socialcs y polLicas
cxccpcionalmcnLc gravcs, con divcrsos nivclcs dc suspcnsin dc dcrcchos.
Como ocurrc cn la mayora dc los pascs dc Amcrica IaLina, cl PrcsidcnLc
Licnc, cnLrc lo quc ShugarL y Carcy llaman sus capacidadcs proacLivas (ShugarL
y Carcy l002), la iniciaLiva lcgislaLiva cn Lcmas prcsupucsLalcs y cn la aproba-
cin dc LribuLos. Fl PrcsidcnLc Licnc cnLrc sus aculLadcs dicLar los llamados
dccrcLos dc urgcncia, quc Licncn ucrza dc lcy. Ia ConsLiLucin scala quc
pucdc lcgislar cn maLcria cconmica y nancicra, con cxccpcin dc los LribuLos,
cuando as lo rcquicrc cl inLcrcs nacional y con cargo dc dar cucnLa al Congrc-
so. FsLc Licnc la posibilidad dc modicar o dcrogar csLos dccrcLos. A dicrcncia
dc los oLros podcrcs proacLivos, csLa aculLad no cxisLa cn la ConsLiLucin dc
l070 y cs incorporada cn la dc l003. Por cl caracLcr dc la mcdida unilaLcral,
aunquc somcLida a la vigilancia dcl Congrcso, cl rccurso ha sido uLilizado sobrc
Lodo duranLc los dos gobicrnos dc AlbcrLo Fujimori y por Alan Carca aLcndicn-
do a su aspiracin dc buscar una radical rcconvcrsin cconmica dcl pas.
Como pucdc aprcciarsc cn cl graco l, sc lc oLorga al Podcr FjccuLivo un
insLrumcnLo dc gcsLin muy graviLanLc cn Lcmas crucialcs, cl cual ha sido am-
pliamcnLc uLilizado. FsLc podcr cs an mayor si considcramos quc los dccrcLos
dc urgcncia LradicionalmcnLc no son rcvisados o dcrogados por cl Podcr Ic-
gislaLivo. FsLo sc dcbi a la oricnLacin dcl rcgimcn auLoriLario, y cn la acLual
gcsLin dc gobicrno, a quc no sc cncucnLra una oposicin cn cl Congrcso, o
Lambicn a la Lcndcncia conLcmporanca dc conccnLrar los cuadros procsiona-
lcs cn maLcria cconmica cn cl Podcr FjccuLivo, rcnLc a la dcbilidad dc los
parlamcnLos para cncarar csLos problcmas.
FnLrc csLas capacidadcs, la quc ha Lcnido mayor inucncia polLica ha
sido la dclcgacin dc aculLadcs cn quc la mayora dcl Congrcso pcrmiLc al
Craco l
N0rcro bc bccrc1os bc urccNcit bic1tbos scc0N cosicrNo
Fuente: Congrcso dc la Rcpblica. Flaboracin propia.
FjccuLivo dicLar normas cn dcLcrminadas maLcrias y por un plazo csLablcci-
do. FsLas disposicioncs ya csLaban vigcnLcs cn la ConsLiLucin dc l070. Fn la
pracLica polLica pcruana los Lcmas quc son susccpLiblcs dc dclcgacin pucdcn
scr cxLrcmadamcnLc vagos cn su cnunciacin, por cjcmplo rccrirsc gcncri-
camcnLc a la scguridad ciudadana o a disposicioncs quc pcrmiLan ajusLar cl
ordcnamicnLo jurdico nacional a las cxigcncias dcl LraLado dc librc comcrcio
cclcbrado con los FsLados Unidos. Ha ocurrido con rccucncia quc las disposi-
cioncs quc lucgo sc poncn a considcracin dcl Congrcso cxccdcn largamcnLc cl
mandaLo concrido, dcsnaLuralizando lo quc csLablccc cl LcxLo consLiLucional
y crcando siLuacioncs quc accLan cl jucgo dc conLrolcs y cquilibrios cnLrc los
podcrcs dcl FsLado.
Ia dinamica csLablccida llcva a quc sc imponga agrcsivamcnLc un amplio
abanico dc normas quc, una vcz prcscnLadas al Congrcso, alLcran la lgica dc
uncionamicnLo dc csLc lLimo organismo, LrasLocando dclibcradamcnLc su
agcnda. Ia siLuacin parcci scr disLinLa cn cl caso dcl scgundo gobicrno dc
Bclaundc, pcriodo comprcndido cnLrc l0S0 y l0S5, ya quc cl pas asisLa a un
cambio dc rcgimcn y cl anLcrior Lcna como una dc sus caracLcrsLicas marca-
das lo cxLcnso dc la claboracin dc normas.
2
Ocurrc adcmas quc cl LiLular dcl
2. Sc rccrc al gobicrno miliLar quc rigi cnLrc l06S y l0S0.
FjccuLivo sc cncucnLra por lo gcncral cn condicioncs polLicas dc haccr scnLir
a los ciudadanos quc sus propucsLas son dc considcracin imposLcrgablc, prc-
scnLando al Licmpo quc dcmorc cl ParlamcnLo cn discuLirlas como una siLua-
cin dc inccacia o como cl scguimicnLo dc inLcrcscs parLicularcs anLcs quc
como un cxamcn dcLcnido dc las nucvas disposicioncs.
Convicnc rccordar quc cs prccisamcnLc a parLir dc las prcsunLas Lrabas
pucsLas por cl ParlamcnLo para aprobar las normas propucsLas por cl FjccuLi-
vo quc Fujimori cnconLr uno dc los prcLcxLos para dar cl golpc dc csLado cn
abril dc l002. Como ha sido scalado (McClinLock l006), hacia ncs dcl ao
l00l las Lcnsioncs cnLrc los podcrcs FjccuLivo y IcgislaLivo iban cn aumcnLo,
cn un conLcxLo cn cl quc, como sc sabc, cl prcsidcnLc Fujimori conLaba con un
rcducido nmcro dc dipuLados y scnadorcs cn cl ParlamcnLo.
Fn csLc mismo ao, cl PrcsidcnLc soliciL aculLadcs cxLraordinarias al Con-
grcso para lcgislar, aculLadcs quc lc ucron conccdidas hasLa cl mcs dc novicmbrc
dc l00l. Al n dc csc mismo mcs, y a pocos das dc la clausura dcl pcriodo dc
scsioncs dc la lcgislaLura ordinaria, cl PrcsidcnLc cnvi al Congrcso l26 dccrcLos
lcgislaLivos, cuyo LraLamicnLo no poda considcrarsc scriamcnLc cn plazos pcrcn-
Lorios. Con un Licmpo insucicnLc para la rcvisin dc cada propucsLa, dondc algu-
nas no Lcnan quc vcr con maLcrias dclcgadas al FjccuLivo, cl Congrcso nalmcnLc
modic o abrog 22 dc los dccrcLos lcgislaLivos y aprob cl 7S rcsLanLc.
Craco 2
N0rcro bc bccrc1os iccisit1ivos rrobucibos scc0N cosicrNo
DuranLc cl gobicrno dcmocraLico dc Alcjando Tolcdo, cn parLc por las di-
culLadcs para obLcncr mayoras cn cl Congrcso, cn parLc Lambicn por una
lgica polLica quc buscaba no provocar cl cnrcnLamicnLo cnLrc insLiLucioncs,
cl uso dc csLc rccurso uc modcrado. Ia uLilizacin dc aculLadcs dclcgadas
vuclvc a Lomar ucrza duranLc la gcsLin dc Alan Carca, quc Lambicn Lrasgrc-
dc los lmiLcs dc los Lcmas cn quc sc lc haba auLorizado lcgislar. Fl discurso dc
Lono undacional dcl PrcsidcnLc dcscncadcna un csccnario dc polarizacin, pc-
ligroso por su propia naLuralcza y agravado por cl aislamicnLo anLc la opinin
pblica. Fl sisLcma polLico cxaccrba conicLos cn una socicdad dcsconada,
cn lugar dc buscar principios dc ordcn y csLabilidad, a parLir dc la prcvisibili-
dad dc sus dccisioncs.
Fl podcr rcacLivo, la capacidad dc ormular vcLo (ShugarL y Carcy l002),
cs una caracLcrsLica propia dc los prcsidcncialismos laLinoamcricanos junLo a
la clcccin popular cn orma dirccLa, la duracin dc su mandaLo por un pcriodo
jo, no sujcLo a inLcrrupcin, y la capacidad dcl LiLular dcl FjccuLivo dc normar
y dirigir la composicin dcl gobicrno. Fn csLa primcra capacidad cl PrcsidcnLc
Licnc aculLadcs limiLadas con rclacin a lo quc ocurrc cn la mayora dc los pa-
scs dc Amcrica IaLina. Fn cccLo, cl vcLo pucdc scr lcvanLado por la miLad mas
uno dc los congrcsisLas clccLos, no cxigicndolc mayoras calicadas.
1.1 La censura de ministros, la disolucin del Congreso
y los hbitos polticos
Siguicndo la Lradicin laLinoamcricana quc sc dicrcncia dcl caso dc los Fs-
Lados Unidos, cxisLc cn Pcr un amplio cspccLro dc rclacioncs cnLrc cl Fjc-
cuLivo y cl IcgislaLivo cn cl primcr pas mcncionado sc rccurrc mas bicn
a ncgociacioncs inormalcs y conocidas a la vcz quc ha llcvado a jurisLas
cspccializados cn dcrccho pblico a calicar inapropiadamcnLc cl sisLcma dc
scmiprcsidcncial.
Fn Lcora, la siLuacin crucial, la quc cn Lcora busca un dcscnlacc quc
cambic la siLuacin polLica cxisLcnLc, cs la disolucin dcl Congrcso. Ocurrc si
cl PrcsidcnLc as lo disponc, una vcz quc cl ParlamcnLo ha ccnsurado o ncgado
su conanza a dos conscjos dc minisLros. Aun Lomada csLa dccisin manLicnc
sus uncioncs la comisin pcrmancnLc. Fn los hcchos, csLc csccnario pucdc
ocurrir cn un conLcxLo dc crisis dc lcgiLimidad dc Lal nivcl quc ambas parLcs,
Congrcso y FjccuLivo, a la vcz quc sc cncucnLran cnrcnLadas sc cncucnLran
obligadas a colaborar cn busca dc una salida sabicndo dc anLcmano quc uno dc
los podcrcs cn pugna scra dcrroLado.
Fn un dcspojado calculo dc corrclacin dc ucrzas, la disolucin Licnc muy
cscasas posibilidadcs dc planLcarsc. Un Congrcso quc sc sicnLc aislado pol-
LicamcnLc, aun cuando Lcnga mayora dc cscaos, cviLara crcar condicioncs
jurdicas para quc cl PrcsidcnLc pucda csLar cn condicioncs dc disolvcrlo. Si
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cn cambio cnLicndc quc cl FjccuLivo sc cncucnLra aislado, podra buscar csc
dcscnlacc. Fl PrcsidcnLc cnrcnLado a dos ccnsuras dc Conscjo dc MinisLros
pucdc opLar por la disolucin o dcjar dc lado csLa alLcrnaLiva quc no sc cn-
cucnLra obligado a aplicar. Cabc suponcr quc no LraLara dc Lomar la primcra dc
csLas dccisioncs si cllo rcducc su margcn dc maniobra al haccr mas cvidcnLc
su ya disminuido apoyo polLico. Fl jucgo polLico csLablccido pucdc scr rcgu-
lado por cada uno dc los podcrcs dcl FsLado cn parLicular. Fn bucna mcdida
cs una insLiLucin prcvisLa para siLuacioncs cxLrcmas, sabicndosc quc no va a
scr uLilizada.
Fn csLc caso, Pcr siguc la Lradicin polLica dc Amcrica dcl Sur quc no
Licnc, hasLa dondc llcga nucsLra inormacin, disolucioncs dcl Congrcso quc
discurran por vas consLiLucionalcs. Ia lcgislacin mas pcrmisiva cn la maLcria
cs la dc Uruguay quc aculLa al PrcsidcnLc, salvo cn cl lLimo ao dc su man-
daLo, a disolvcr las dos camaras si as lo dccidc anLc ccnsuras a un minisLro, a
varios minisLros o al Conscjo dc MinisLros cn su conjunLo. Solo sc ha uLilizado
csLa mcdida, y Lransgrcdicndo cl ordcn consLiLucional, cuando ocurri cl golpc
dc csLado dc Bordabcrry cn l073 (AlcanLara 2003).
Ios dcmas insLiLuLos quc ordcnan las rclacioncs cnLrc cl FjccuLivo y cl Ic-
gislaLivo no accLan la gobcrnabilidad dcmocraLica. Un nucvo gabincLc pucdc
pcdir un voLo dc conanza al Congrcso. Al scr csLa una pracLica discrccional, cl
gobicrno rccurrira a csLc proccdimicnLo cuando pucda anLicipar con scguridad
quc conscguira la mayora cn cl Congrcso. OLorga cnLonccs un margcn dc sc-
guridad sin garanLas quc pucdc prolongarsc cn cl Licmpo, salvo quc sc LraLc dc
un prcsidcncialismo mayoriLario, siLuacin quc no ha ocurrido cn Pcr cn los
gobicrnos quc iniciaron un nucvo pcriodo dcmocraLico.
Como cn la mayora dc los pascs laLinoamcricanos, pucdc prcscnLarsc
un plicgo dc inLcrpclacin a los minisLros si cs quc sc consiguc quc cl l5
dc rcprcscnLanLcs apoyc cl pcdido, y cvcnLualmcnLc csLc minisLro pucdc scr
ccnsurado si Loma csLa dccisin la mayora absoluLa dc congrcsisLas. Sc llcg
a Lomar csLa mcdida solo cn una ocasin duranLc cl gobicrno dc Alcjandro
Tolcdo.
3
Quizas mas quc problcmas dc disco insLiLucional, la mcsura cn la
uLilizacin dc csLc rccurso Licnc quc vcr con rasgos dc la culLura polLica pcrua-
na. Ia discusin sobrc la pcrmancncia dc un minisLro sc Lraslada rapidamcnLc
dcl cucsLionamicnLo inicial dc una gcsLin a una ncgociacin cnLrc parLidos
y accioncs cn la quc irrumpcn oLros Lcmas dc la agcnda, y probablcmcnLc a
corrcccioncs dc lo quc sc pcrcibc como crrorcs cn cl dcscmpco dc la auLoridad
cn cucsLin. Por oLro lado, parcccn no cxisLir conccpcioncs dc rcsponsabili-
dadcs polLicas. Sc lo idcnLica con una inadmisiblc Lransgrcsin dc rcglas y
no con problcmas dc una incorrccLa gcsLin adminisLraLiva o dc dccisioncs
3. Sc rccrc a la ccnsura dcl cx minisLro dcl InLcrior Fcrnando Rospigliosi.
incorrccLas. Al qucdar la sucrLc dc los minisLros sujcLa casi cxclusivamcnLc a la
dccisin dcl LiLular dcl FjccuLivo, sc orLalccc cl prcsidcncialismo mas alla dc lo
prcvisLo cn cl LcxLo consLiLucional.
Fn cl cuadro 2 sc obscrva con claridad cl rcducido uso quc sc da al rccurso
dc la ccnsura. DuranLc cl scgundo pcriodo dc gobicrno dc Fujimori no sc dio
ningn caso, lo quc rcspondc a un conLcxLo dc amplio conLrol dcl ParlamcnLo
por parLc dcl Podcr FjccuLivo. Pcsc a la gran dicrcncia cn csLc scnLido con cl
gobicrno dc Tolcdo, minoriLario cn cl ParlamcnLo, Lan solo un minisLro uc
ccnsurado duranLc su gcsLin, a pcsar dc quc sc dcbaLi csLa posibilidad hasLa
cn oLras scis oporLunidadcs. Fl nico caso quc concluy cn ccnsura cs cl dc
un minisLro no adscriLo al parLido dc gobicrno. FinalmcnLc, cn lo quc va dcl
gobicrno dc Carca, Alva CasLro, imporLanLc gura dcl parLido aprisLa y muy
ccrcano al propio prcsidcnLc dc la rcpblica, ha sido somcLido a una mocin
dc ccnsura cn dos oporLunidadcs, cviLando la dcsLiLucin cn ambas por insu-
cicncia dc voLos.
Cuadro 2
MocioNcs bc ccNsurt rrcscN1tbts, bcst1ibts v trrostbts
scc0N cosicrNo
CosicrNos
MocioNcs
rrcscN1tbts
MocioNcs
bcst1ibts
MocioNcs
trrostbts
Fujimori II (l005-2000) 4 2 0
Tolcdo (200l-2006) 7 6 l
Carca II (2006-200S) 3 2 0
Ia ccnsura, salvo cn cl caso dcl cx minisLro dcl InLcrior duranLc cl go-
bicrno dc Tolcdo, Fcrnando Rospigliosi, sc asocia a la prcsuncin dc ilciLos
mas quc a problcmas dc gcsLin. No unciona como rccurso pcsc a quc solo
sc rcquicrc dc mayora simplc cn cl Congrcso para rcmovcr a un minisLro, y
no dc las dos Lcrccras parLcs dc sus micmbros como succdc cn algunos pascs
dc Amcrica IaLina. ProbablcmcnLc csLa siLuacin rcspondc cn parLc a la alLa
dc disciplina dc los parLidos cn cl ParlamcnLo y a las ncgociacioncs pcrsona-
lizadas. Adcmas, cxisLcn sucicnLcs indicios quc indican quc los inLcgranLcs
dcl gabincLc quc manicsLan scr indcpcndicnLcs sc cncucnLran mas cxpucsLos
quc los quc inLcgran cl parLido o coalicin dc gobicrno. FsLa proLcccin a la
larga dcbiliLa a las propias organizacioncs polLicas. Pasan a scr visLos como
dccndicndo, con razn o sin clla, a sus inLcgranLcs con criLcrios corporaLivos.
Ics quiLa cxibilidad, hacc prcsumir cspurias maniobras polLicas cn cl inLc-
rior dc los parLidos, hacc quc scan visLos por la opinin pblica como incapaccs
dc Lomar corrccLivos quc a la larga los podra orLalcccr o lcgiLimar.
Cuadro 3
DisroNisiiibtb bc ccNsurt v bisoiuciN bc CoNcrcso
cN rtscs bc Arcrict It1iNt
CcNsurt DisoiuciN bci CoNcrcso
AgcnLina S, 50 + l cn la Camara dc DipuLados No
Bolivia S, 2/3 No
Brasil No No
Chilc No No
Colombia S, 50 + l cn ambas camaras No
Fcuador S, 50 + l No
Mcxico No No
Paraguay S, 2/3 cn ambas camaras No
Pcr S, 50 + l S, por ccnsura a dos gabincLcs
Uruguay S, 50 + l Asamblca Ccncral S, por ccnsura racasada
Vcnczucla S, 3/5 dc dipuLados
S, por ccnsurar a Lrcs
viccprcsidcnLcs cjccuLivos
dcnLro dc un mismo pcriodo
consLiLucional. No sc pcrmiLc cn cl
lLimo ao dc gobicrno.
Fuente: ConsLiLucioncs vigcnLcs cn csLos pascs cl ao 2006. Fn cl caso dc Bolivia usamos cl proyccLo
dc ConsLiLucin, pcndicnLc dc raLicacin cn rccrcndo, claborado duranLc cl gobicrno dc Fvo Moralcs.
Flaboracin propia.
2. Debilidades compartidas en la regin:
la precariedad de los partidos
Ios problcmas dcl ordcn polLico pcruano no radican undamcnLalmcnLc, por
lo quc hcmos csLado cxponicndo, cn su disco insLiLucional si bicn hcmos
idcnLicado ya algunos problcmas cn csa lnca sino cn los csLilos dc con-
duccin prcsidcncial, la dcbil susLcnLacin quc lc dan al rcgimcn los parLidos
polLicos y, como sc vcra dcspucs, cl rccurso dclibcrado a improvisar alLcrna-
Livas insLiLucionalcs condcnadas a Lcncr vigcncia solo cn cl corLo plazo. Ias
solucioncs dc ingcnicra consLiLucional pucdcn inLroducir algunos corrccLivos,
pcro no alLcrar dc modo susLancial la siLuacin cxisLcnLc.
Io quc csLa ocurricndo cn Pcr con los parLidos polLicos cs un caso cxLrc-
mo, pcro no cxccpcional cn la rcgin. Fn la mayora dc los pascs dc Amcrica
IaLina cxisLc una noLoria Lcndcncia a la dcscsLrucLuracin dc los sisLcmas quc
sc ormaron cn la miLad dcl siglo XX y aun cn un pcriodo mas rccicnLc, como
ha ocurrido cn Vcnczucla, Colombia, Bolivia, Fcuador y cn parLc cn ArgcnLina.
Ias cxpccLaLivas dc quc Mcxico pasara dc un rcgimcn dc parLido dominanLc a
un sisLcma dc parLidos con cambios ordcnados, quc parccicron vislumbrarsc
con cl Lriuno dcl ParLido dc Accin Nacional cn cl 2000, no sc han cumplido,
surgicndo cn cambio un csccnario dc polarizacin polLica. Solo saLisaccn los
rcquisiLos para armar quc sc han consolidado cn sisLcma dc parLidos Chilc y
Uruguay. Brasil prcscnLa cn csLa lnca un cambio auspicioso comparado con
su hisLrica dispcrsin, quc ucra aciliLada cn parLc por cl pcso dc lidcrazgos
csLadualcs. FsLa abricndosc paso un incipicnLc biparLidismo, proLagonizado
por cl ParLido dc los Trabajadorcs (PT) y cl ParLido dc la Social Dcmocracia
Brasilca (PSDB), si bicn csLc sc prcscnLa como una organizacin basicamcn-
Lc csLrucLurada para la compcLcncia clccLoral y la inscrcin cn la dinamica
parlamcnLaria.
FsLa cxLrcma dcbilidad dc los parLidos cn cl caso pcruano no ha cambia-
do cn los sicLc aos dc vigcncia dc la dcmocracia. FxisLcn dos organizacioncs:
una rclaLivamcnLc csLrucLurada pcro sin cobcrLura nacional, cl APRA, y oLra
cohcrcnLc cn sus dccisioncs dcsdc su punLo dc visLa, Alianza Para cl FuLuro.
Fn ambos casos, sus micmbros acLan disciplinadamcnLc. Fl ParLido Nacio-
nalisLa Pcruano lidcrado por OllanLa Humala, como anLcs ocurricra con Pcr
Posiblc dirigido por Alcjandro Tolcdo, no logra cuajarsc como parLido, si bicn
una probabilidad quc no pucdc dcscarLarsc cs quc rccupcrc cl apoyo social quc
consigui cn las clcccioncs dcl 2006.
Fn la acLualidad, cl APRA ha Lomado oricnLacioncs dc ccnLro dcrccha y dc-
rccha. Fl prcsidcnLc dc la rcpblica, quc siguicndo la LrayccLoria dc csLa organi-
zacin sc considcra su principal idclogo, ha cxpliciLado cn succsivos arLculos
csLa oricnLacin, agrcsivamcnLc dccnsora dc los principios dc la cconoma dc
mcrcado cn una vcrsin radical. Coincidc cn lo undamcnLal dc sus posicioncs
polLicas con Unidad Nacional, cuya alianza sc ha dcsmcmbrado, y con Alianza
para cl FuLuro, si bicn cn csLc caso csLc acucrdo sc cncucnLra accLado cn los
hcchos dcl juicio quc dcbc cnrcnLar Fujimori.
Ios parLidos pcruanos sc caracLcrizan por la volaLilidad dc las prccrcn-
cias clccLoralcs y la dispcrsin dc la rcprcscnLacin polLica. Fllas sc cxprcsan
cn grandcs cambios cn la composicin dc la rcprcscnLacin polLica cn sus dis-
LinLos nivclcs (nacional, rcgional y local) y cn un gran nmcro dc organizacio-
ncs polLicas dispuLando los voLos cn una dcLcrminada circunscripcin. Como
sc obscrva cn cl cuadro 5, cn los pcriodos congrcsalcs quc van dc l005 al 20ll
los parLidos quc acumulan la mayora dc cscaos son muy disLinLos cnLrc una
clcccin y oLra. Ia consccucncia dc csLa dinamica cs la imprcvisibilidad dc los
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la diculLad para csLablcccr alianzas dc largo plazo.
Haba dcsdc cl inicio dc las acLividadcs dcl acLual Congrcso divisioncs cs-
pcradas. Ios inLcgranLcs dcl ParLido NacionalisLa Pcruano s qucran scr ha-
biliLados para compcLir cn las clcccioncs, pcro por problcmas dc inscripcin,
Luvicron quc asociarsc a Unin por cl Pcr (UPP), dc muy ralcada convocaLoria
y quc consigui como consccucncia dc csLa alianza un incspcrado nmcro dc
rcprcscnLanLcs. Ia scparacin cn cl Congrcso dc csLas dos ucrzas, y lucgo pos-
Lcriorcs raccionamicnLos cn sus las, no pucdcn asociarsc al Lransuguismo.
Fl dcsmanLclamicnLo dc Unidad Nacional Lcna quc vcr con la ragilidad dc una
alianza cn la quc compcLan dos lidcrazgos, Florcs Nano dcl ParLido Popular
CrisLiano y CasLacda Iossio dc Solidaridad Nacional, y cl accrcamicnLo dcl
grupo Rcnovacin al gobicrno dc Alan Carca. Ia ragmcnLacin cnLonccs csLa-
ba cn cicrLo modo prcanunciada dc scguirsc la ruLina dc los aconLccimicnLos.
2.1 Partidos y grupos parlamentarios
Fn rcalidad, si algo rcmcda cn Pcr la vigcncia dc los parLidos son los grupos
parlamcnLarios quc sc cspcra Lcngan dcnicioncs quc los asocicn a idcas com-
parLidas, coincidcncias cn cl Lrabajo, algunos aLribuLos propios dc una orga-
nizacin, disciplina, como sc ha scalado cnLrc sus principalcs rasgos cn un
pcrccpLivo Lrabajo sobrc cl Lcma, si bicn muchas dc las caracLcrsLicas scala-
das sc vinculan a aspiracioncs mas quc a ucrLcs asidcros cn la rcalidad polLica
(Campos 2006).
Fn Lodo caso, los mcncionados grupos nominan a los LiLularcs dc la mcsa
dirccLiva dcl Congrcso, dcsignan la junLa dc porLavoccs, organizan los dcba-
Lcs y la prcscnLacin dc mocioncs y proyccLos dc lcy. No cs dcl caso discuLir
su naLuralcza jurdica, dado los alcanccs dc csLc arLculo. BasLa scalar, como
dcsLaca Campos (2006), quc hay parLidos con rcprcscnLacin parlamcnLaria,
parlamcnLarios sin parLido y organizacioncs polLicas quc no Licncn cscaos
cn cl Congrcso.
Fn un Congrcso con pocos parLidos polLicos y numcrosas bancadas pucdc
planLcarsc, rccurricndo a una analoga quc cspcrcmos quc no sca orzada, los
problcmas quc susciLa las rclacioncs cnLrc cl prcsidcncialismo y cl mulLipar-
Lidismo ragmcnLado. Como ha sido scalado (Mainwaring l000 y l007), las
organizacioncs cn csLos conLcxLos no Licncn inccnLivos para colaborar con cl
PrcsidcnLc, ya quc qucdaran rclcgadas cn cl rcconocimicnLo dc sus crcdiLos
si cl FjccuLivo Licnc cxiLo o scran arrasLradas a un progrcsivo aislamicnLo si
la gcsLin gubcrnamcnLal racasa. Fn cualquicr hipLcsis, para haccr valcr su
propio pcrl Licncn ucrLcs csLmulos para abandonar cl gobicrno cuando sc
aproxima cl n dc su mandaLo.
ChasqucLLi ha scalado con acicrLo quc cl problcma no cs cl vnculo cnLrc
prcsidcncialismo y mulLiparLidismo, sino si cn csLc csccnario consigucn csLa-
blcccrsc o no coalicioncs quc suponcn mcLas comuncs, acucrdos programaLi-
cos, rccursos para concrcLarlos, csLraLcgias conccrLadas y coincidcncias cn la
disLribucin dc bcnccios cn un gobicrno comparLido (ChasqucLLi 200l).
Fn Pcr, cn parLc por los cccLos dcl voLo prccrcncial, cl congrcsisLa pcr-
cibc con rccucncia quc ha llcgado al ParlamcnLo por su campaa pcrsonal, in-
cluso con aporLcs propios o dc los grupos quc dcncn su cnLorno. FsLo lo llcva
cn ocasioncs a marcar disLancias con su propia organizacin. Sus opcioncs van
a scr cn cxLrcmo parLicularizadas, y cl parLido dc gobicrno, con solo 36 rcprc-
scnLanLcs dc l20, a los quc sc uncn cn dccisioncs crucialcs los Lrccc clcgidos
por Alianza por cl FuLuro, no Licnc quc cmprcndcr, como ocurra Lradicional-
mcnLc por cjcmplo cn Brasil o ArgcnLina, arragosas ncgociacioncs.
Fl PrcsidcnLc disponc cnLonccs al mismo Licmpo dc librc albcdro y dc
solcdad. CucnLa con un amplio margcn dc discrccionalidad pcro no dc scn-
sorcs cn cl Congrcso quc lc pcrmiLan cvaluar adccuadamcnLc cl cosLo dc sus
dccisioncs. Fl LiLular dcl FjccuLivo apoyado cn un parLido hisLrico quc Licnc
una convocaLoria social mcnor quc la quc gcncralmcnLc sc lc aLribuyc, sc cn-
rcnLa a una oposicin a la quc conocc poco y quc manicsLa rasgos mas no-
LoriamcnLc socialcs quc dirccLamcnLc polLicos. Nos cnconLramos cnLonccs cn
un csccnario poco convcncional.
2.2 El espejismo de la ley de partidos polticos
Ia corricnLc principal dc la cicncia polLica pcruana y algunos jurisLas cnLicndcn
quc bucna parLc dc los problcmas dc rcprcscnLacin polLica sc solucionaran
una vcz inLroducida la valla clccLoral al 5 lo quc cn la pracLica no ha cam-
biado susLancialmcnLc la composicin dcl Congrcso clccLo cn cl 2006, y asc-
gurada la vigcncia dc la lcy dc parLidos polLicos. TraLarcmos csLc Lcma dc modo
muy rcsumido, ya quc sobrc cl mismo cxisLc una abundanLc bibliograa.
Para garanLizar la cxisLcncia dc los parLidos polLicos y un mnimo dc vida
parLidaria ucra dc coyunLuras clccLoralcs, la lcy planLca cl cumplimicnLo dc
una scric dc rcquisiLos para la inscripcin dc la organizacin cn la Ocina dc
RcgisLro dc Organizacioncs PolLicas (OROP), dcpcndcncia dcl 1urado Nacio-
nal dc Flcccioncs (1NF). Slo dos planLcan un vcrdadcro rcLo organizacional
y dc movilizacin dc rccursos para los parLidos, dado quc cl rcsLo son simplcs
cxigcncias documcnLarias. Fl primcro cs la prcscnLacin dc una rclacin dc
adhcrcnLcs cn nmcro no mcnor al l dc los ciudadanos quc suragaron cn
las lLimas clcccioncs dc caracLcr nacional, con la rma y cl nmcro dcl docu-
mcnLo nacional dc cada uno dc cllos. Fl scgundo cs la prcscnLacin dc acLas dc
consLiLucin dc comiLcs parLidarios cn, por lo mcnos, cl Lcrcio dc las provin-
cias dcl pas (65 dc l05), ubicadas cn al mcnos las dos Lcrccras parLcs dc los
dcparLamcnLos (l7 dc un LoLal dc 25). Cada acLa dcbc csLar suscriLa por no mc-
nos dc cincucnLa aliados, dcbidamcnLc idcnLicados. Sc csLablcccn adcmas
rcglas sobrc dcmocracia inLcrna cn la quc sc pcrmiLcn disLinLas modalidadcs,
primarias abicrLas o ccrradas y convcncioncs. Ia lcy rcgula Lambicn los criLc-
rios dc nanciamicnLo dc csLas organizacioncs.
Al margcn dc los alcanccs limiLados dc csLa lcgislacin para promovcr
cambios susLanLivos cn cl rcgimcn polLico, cl sisLcma csLablccido sc cncucn-
Lra con los problcmas dc lcgiLimacin dcl 1NF y la Ocina Nacional dc Proccsos
FlccLoralcs (ONPF) quc supcrvisan disLinLos aspccLos dcl uncionamicnLo dc
los parLidos. Sus inLcgranLcs son clcgidos por cl Conscjo Nacional dc la Magis-
LraLura, insLiLucin inspirada cn cl dcrccho consLiLucional ranccs, quc cxisLic-
ra cn la ConsLiLucin pcruana dc l033 y quc cn la acLualidad cn Amcrica dcl
Sur solo cxisLc cn Pcr y cn Paraguay. FsLc Conscjo sc conorma con micmbros
clcgidos por la CorLc Suprcma, la 1unLa dc Fiscalcs Suprcmos, los colcgios dc
abogados dcl pas, dos dc los dcmas colcgios procsionalcs, y rcprcscnLanLcs
dc los rccLorcs dc las univcrsidadcs nacionalcs y parLicularcs. Sus inLcgranLcs
acLan con rccucncia guiados por inLcrcscs corporaLivos dcl grupo dcl quc
son porLavoccs o hasLa dc accioncs dc csos grupos, sin asumir una pcrspccLi-
va mas amplia. Dc all quc sus dccisioncs pocas vcccs llcvan a nombrar cn los
cargos quc son dc su rcsponsabilidad a los procsionalcs mas calicados. Ios
parLidos cnLicndcn cnLonccs quc pucdcn pasar por alLo las rccomcndacioncs
LanLo dcl 1NF como dc la ONPF. Fl nivcl dc compromiso scra scguramcnLc
mayor si los micmbros dc csLas dos insLiLucioncs ucran clcgidos por mayora
calicada cn cl Congrcso, aunquc cl proccso dcmandc mas Licmpo.
2.3 La vigencia de los movimientos regionales
Algunas corricnLcs dc inLcrprcLacin quc conoccn poco dc la dinamica dc la so-
cicdad pcruana cn cl plano local, scalan cnaLicamcnLc quc los movimicnLos
rcgionalcs dcbiliLan a los parLidos y al rcgimcn polLico cn su conjunLo, conLri-
buycndo al raccionamicnLo LcrriLorial dc la rcprcscnLacin. Fn cccLo, podra
argumcnLarsc con algunos visos dc vcrosimiliLud quc csLas cxprcsioncs localcs
parLicularizan mas un sisLcma dc por s dispcrso, y quc no signican ncccsa-
riamcnLc una mayor calidad dc la rcprcscnLacin cn la mcdida quc surcn los
mismos problcmas quc los parLidos. Adcmas, la no cxisLcncia dc movimicnLos
rcgionalcs hara quc los parLidos busqucn mayor proycccin hacia lo rcgional,
rccluLando nucvas cliLcs y dirigcnLcs. Sc cnLicndc quc una siLuacin dc csLc
Lipo, dc concxin cnLrc lo nacional y subnacional a Lravcs dc parLidos, cvcn-
LualmcnLc llcvara a csLos a una obligada rccxin sobrc los problcmas localcs
y a Lcncr una proycccin mas inLcgradora con cl conjunLo dcl pas.
Sin cmbargo, cs posiblc Lambicn aducir razoncs quc van cn conLra dc cs-
Los supucsLos. Pcsc a quc cxisLc una aparcnLc prccaricdad cn los movimicnLos
rcgionalcs, cn algunos casos son cxprcsin dc cliLcs rcgionalcs, muchas dc
cllas con un pasado polLico parLidario, quc Licncn una capacidad proposiLiva
para su dcparLamcnLo mas claborada quc la dc los parLidos nacionalcs. Son
una capa dc dirigcnLcs quc no sc ajusLan al rLulo dc outsiders, dado quc cs
posiblc incluso rasLrcar su prcscncia y posicin signicaLiva cn anLcriorcs co-
micios. FsLos son los casos dc Ychudc Simon (nica auLoridad rcclccLa cn cl
ambiLo rcgional cn los lLimos comicios para clcgir auLoridadcs cn la cscra
subnacional) cn Iambaycquc, 1uan Manucl Cuillcn cn Arcquipa, Fcdcrico Sa-
las cn Huancavclica, Vladimiro Huaroc cn 1unn, Alcx Kouri cn Fl Callao, Ivan
Vasqucz cn IorcLo, 1css Coroncl cn Cajamarca o Hugo Ordocz cn Tacna. No
sicndo csLos los nicos casos, rcprcscnLan a una cliLc polLica rcgional quc sc
ha orLalccido y dcsarrollado, cnconLrando nucvas oporLunidadcs dc parLici-
pacin polLica cn cl proccso dc dcsccnLralizacin.
Por oLra parLc, cn la hipLcsis dc la auscncia dc movimicnLos rcgionalcs
para un mayor dcsplicguc dc los parLidos cn cl ambiLo nacional, csLos no nccc-
sariamcnLc clcgiran a los cuadros mas calicados cn cl ambiLo local, sino quc
probablcmcnLc ingrcsaran, dada su dcbilidad, cn una cspccic dc rclacioncs
dc improvisado paLronazgo con caudillos localcs poco rcprcscnLaLivos y quc
cn muchos casos scran clcgidos porquc aporLaran ondos para la campaa,
como vicnc succdicndo cn la acLualidad. O bicn sc cnLrara cn una sucrLc dc
mcrcado dc compradorcs (los parLidos) quc considcraran la mcjor ocrLa con
criLcrios quc pucdcn scr arbiLrarios, crraLicos o alcaLorios, lo quc probablc-
mcnLc proundizara mas cl dcsprcsLigio con quc son visLos por un grupo sig-
nicaLivo dc ciudadanos. FinalmcnLc, cn un sisLcma polLico con problcmas
dc lcgiLimidad, cspccialmcnLc cn cl Congrcso y los parLidos, los movimicnLos
rcgionalcs pucdcn ampliar la rcprcscnLacin, ordcnar la agcnda cn Lcmas dc
dcsccnLralizacin y acLuar como un conLrapcso al gobicrno ccnLral, cxccsiva-
mcnLc limco.
3. Las injusticadas innovaciones y el desmantelamiento
de las instituciones
Como hcmos argumcnLado, los problcmas dcl rcgimcn polLico pcruano obc-
dcccn cn parLc a razoncs insLiLucionalcs, cnLrc cllas las diculLadcs quc plan-
Lca la dclcgacin dc aculLadcs al FjccuLivo y, cn oLro plano, la inconvcnicncia
dc quc cxisLa cl Conscjo Nacional dc la MagisLraLura. OLras razoncs Lrascicn-
dcn csLc marco, cnLrc cllas la mas noLoria cl csLilo plcbisciLario con cl quc cl
PrcsidcnLc quicrc armar su auLoridad, la auscncia dc parLidos, y los lmiLcs
para cambiar csLa siLuacin quc dcpcndc mas dc dinamicas socialcs quc dc
innovacioncs jurdicas, si bicn cllas Lambicn imporLan.
Pcr cs una socicdad conicLiva. Como sc scal al principio, cl gobicr-
no dcsmanLcla insLiLucioncs quc dcbicran vincular a las auLoridadcs con la
socicdad, como cl Conscjo Nacional dc DcsccnLralizacin, sc nicga y hasLa cas-
Liga a aqucllas quc algunas dc csas auLoridadcs crcan para rcsLablcccr csLas rc-
lacioncs, como la Asamblca Nacional dc PrcsidcnLcs Rcgionalcs, sobrccxponc
a oLras, como la Dccnsora dcl Pucblo, hacc dc la ConLralora Ccncral dc la
Rcpblica una cnLidad inccaz cuando sc prccipiLan siLuacioncs crLicas, dcbi-
liLa cl sisLcma nacional anLicorrupcin dccidicndo csLablcccr una ocina para
quc sc ocupc dcl Lcma quc lucgo ccsa cn sus uncioncs, y crca un MinisLcrio
dcl AmbicnLc con rcsLringidas aLribucioncs, csLraLcgias quc dc un modo u oLro
dcsordcnan la vida polLica y cn ocasioncs buscan dclibcradamcnLc cl cnrcn-
LamicnLo social.
3.1 La resistencia a fortalecer instituciones
Ios succsivos gobicrnos han prcscindido dc algunos insLrumcnLos para inLcr-
vcnir cn los conicLos localcs. Fllos han csLado ocurricndo cn un pas con posi-
cioncs polarizadas dc las parLcs cn conicLo, con acusacioncs a las auLoridadcs
clccLas dc mal uso dc los ondos pblicos, prcsuncioncs dc malvcrsacin, prc-
sunLos incumplimicnLos cn la cjccucin dc obras pblicas, cnrcnLamicnLos
cnLrc vccinos y comunidadcs dc una misma circunscripcin adminisLraLiva por
supucsLos privilcgios oLorgados a unos cn dcLrimcnLo dc oLros. Fn ocasioncs,
anLcs dc csas dcmandas o cn las disLinLas ascs dcl proccso, sc cncucnLra una
asignacin rclaLivamcnLc alLa dc ondos a la auLoridad local como consccucn-
cia dcl proccso dc dcsccnLralizacin y sus criLcrios dc rcdisLribucin lo quc
cxaccrba dispuLas por cl podcr.
No corrcspondc cnLrar cn dcLallc sobrc la rcorma dcsccnLralisLa. Fs dcl
caso scalar, sin cmbargo, quc csLc nucvo marco lcgal sc abord aprcsurada-
mcnLc y con incongrucncias. Ia insLiLucin quc csLaba dirigida a rcgularla
cra cl Conscjo Nacional dc DcsccnLralizacin. Dc acucrdo a lo quc disponc la
lcy 277S3, lcy dc bascs dc la dcsccnLralizacin, csLa cnLidad Lcna cnLrc oLras
aLribucioncs conducir, scguir y cvaluar la Lranscrcncia dc rccursos y compc-
Lcncias a los gobicrnos rcgionalcs y localcs, coordinar los plancs dc dcsarrollo
nacional, rcgional y local, arLicular polLicas y plancs dc gcsLin dcsccnLraliza-
da y programas y rcalizar Larcas dc asisLcncia Lccnica.
Fl Conscjo Nacional dc DcsccnLralizacin, dcpcndicnLc dc la Prcsidcncia
dcl Conscjo dc MinisLros, csLa inLcgrado por nucvc micmbros, un rcprcscn-
LanLc dcl prcsidcnLc dc la rcpblica, dos dc la Prcsidcncia dcl Conscjo dc Mi-
nisLros, dos dcl MinisLcrio dc Fconoma y Finanzas, dos prcsidcnLcs dc los
gobicrnos rcgionalcs, uno clcgido por los provincialcs y oLro por los disLri-
Lalcs. Mas alla dc la cscra csLricLa dc las compcLcncias aLribuidas al organis-
mo, csLc poda scr una insLancia dc dialogo cnLrc las auLoridadcs dcl gobicrno
ccnLral y las quc provcnan dc insLancias subnacionalcs. PcrmiLa cnLonccs, a
Lravcs dcl Lamiz dc los compromisos dc cjccucin dc polLicas pblicas, ordcnar
dcmandas, cvcnLualmcnLc Lomarlas cn cucnLa c inLcrvcnir cn siLuacioncs dc
conicLo. Si cllo nalmcnLc no consigui plasmarsc, sc dcbi cspccialmcnLc al
pcrl cxccsivamcnLc LccnocraLico dc quicncs concurran como pcrsoncros dc
los sccLorcs dcl FsLado.
Una insLancia quc podra habcr sido dc dcnicin dc polLicas y dc apcr-
Lura a csccnarios dc conccrLacin cn un conLcxLo dc socicdadcs rcgionalcs
caracLcrizadas por siLuacioncs dc conicLo, no cumpli adccuadamcnLc sus
rcsponsabilidadcs. Fn lugar dc aplicar las mcdidas ncccsarias para quc su la-
bor discurricra siguicndo csas lncas, cl Conscjo Nacional dc DcsccnLralizacin
uc suprimido. Fl dccrcLo suprcmo 007-2007 lo usiona con la Prcsidcncia dcl
Conscjo dc MinisLros ya quc sc considcra quc dicha inLcgracin, cviLara la
duplicidad dc uncioncs y gcncrara una mcjora cn cl dcsarrollo dc la csLraLcgia
dcsccnLralizadora. Con csLc cambio no sc Loma cn cucnLa criLcrio alguno quc
aLcndicra a un cspacio plural cnLrc acLorcs con dicrcnLcs nivclcs dc rcsponsa-
bilidadcs y lcgiLimacin.
3.2 Las innovaciones negadas y la ausencia de mediaciones
Un proccso dc Lranscrcncia dc compcLcncias y dc rccursos como cl dc la rc-
orma dcsccnLralisLa cn Pcr, unido a la dcsacLivacin dc una cnLidad llamada
a rcgular cl proccso, obliga a crcar insLrumcnLos dc mcdiacin cnLrc cl gobicr-
no ccnLral y las auLoridadcs localcs cuya iniciaLiva no va a provcnir ncccsa-
riamcnLc dc un organigrama ocial. Ios prcsidcnLcs rcgionalcs Lcnan quc
asumir una agcnda dc ncgociacin y Lambicn dc crLica a lo quc considcraban,
con razn o no, crrorcs o Lcrgivcrsacioncs dc la cLapa dc cambio quc sc csLaba
cmprcndicndo.
Ia Asamblca Nacional dc Cobicrnos Rcgionalcs (ANCR) uc la insLiLucin
quc sc cncarg dc llcvar adclanLc la iniciaLiva cn csLa dircccin. FsLas auLorida-
dcs clccLas cn novicmbrc dcl 2006, cran cn su mayora oposiLoras al gobicrno,
si bicn surgan dc movimicnLos rcgionalcs y no dc parLidos, y cn consccucncia
Lcnan divcrsas plaLaormas programaLicas, aspiracioncs polLicas y dcmandas.
Solo dos dc cllas rcspondan al parLido dcl gobicrno y a Lrcs auLoridadcs con las
quc csLc haba csLablccido cxplciLamcnLc una alianza.
RcsulLaba scr una insLiLucin siLuada cnLrc la polLica y la socicdad quc cs-
Lablcca crLicas al FjccuLivo, micnLras a la vcz csLc ncccsiLaba dc sus polLicas
y dc su iniciaLiva. Fn un pas cn cl quc cra noLoria la dcbilidad dc los parLidos,
consLiLua una cnLidad quc insLiLucionalizaba los conicLos. FvcnLualmcnLc,
las manicsLacioncs dc proLcsLa Lcnan ya prcvisLas insLancias dc rcsolucin
dcpcndan nalmcnLc cn la mayora dc los casos dc la cjccucin dc ondos
pblicos ya prcvisLos, por lo cual lo quc rcclamaban no Lcna un conLcnido
maximalisLa. Fn los hcchos dcsplazaba un proLagonismo mas radical quc pu-
dicra habcr sido asumido cn algunas zonas por los rcnLcs dc dccnsa. Aun
dcsdc la impugnacin, y prccisamcnLc por la orma cn quc csLa impugnacin
sc cxprcsaba, Lcrminaban sicndo un acLor dc gobcrnabilidad polLica cn siLua-
cioncs quc las quc cl dcscnlacc podra habcr sido mucho mas dicil dc conLro-
lar y hasLa llcvar a siLuacioncs crLicas.
No cxisLcn murallas quc scparcn la proLcsLa dc los acucrdos. Fs mas, la
divisin pucdc scr Lcnuc y hasLa convcnicnLc. Fl gobicrno Lcna cnLonccs una
insLancia dc mcdiacin con las socicdadcs localcs dc la quc no dispona hasLa
cnLonccs, y quc adcmas no sc cnconLraba cn condicioncs dc csLablcccr por
su cucnLa, considcrando la dcbilidad mosLrada por su propia organizacin
polLica.
Sin cmbargo, cl FjccuLivo, cn uso dc las aculLadcs quc lc oLorg cl Congrc-
so por cl dccrcLo lcgislaLivo 0S2 dcl 2007, modica cl arLculo 200 dcl Cdigo
Pcnal y csLablccc quc scran inhabiliLados los alLos uncionarios dcl FsLado quc
parLicipcn cn huclgas, Lipicando csLa siLuacin como un dcliLo dc cxLorsin
quc suponc como clcmcnLos consLiLuLivos la violcncia o la amcnaza para obli-
gar a una pcrsona o insLiLucin pblica con cl propsiLo dc obLcncr una vcnLaja
para cl o para Lcrccros. Y rcmiLc Lambicn al arLculo 42 dc la ConsLiLucin quc
rcconocc los dcrcchos dc sindicalizacin y huclga dc los uncionarios pblicos
y quc no comprcndc, cnLrc oLros, a los uncionarios dcl FsLado con podcr dc
dccisin. Ia minisLra dc 1usLicia dc aqucl cnLonccs scala quc csLa disposicin
limiLa la accin dc los prcsidcnLcs rcgionalcs.
Ia mayora dc los jurisLas cxpcrLos cn dcrccho pblico y la dccnsora dcl
pucblo coincidicron quc una cosa cs parLicipar cn una proLcsLa, lo quc no cs
lo mismo quc promocionar csLa dccisin, y oLra suponcr quc clla Lrac consigo
una huclga con ccsc dc acLividadcs dcl prcsidcnLc rcgional. Considcrando csLas
circunsLancias, no rcsulLa dcmasiado avcnLurado conjcLurar quc sc climinaba
un disposiLivo como cl Conscjo Nacional dc DcsccnLralizacin, quc sc haba
mosLrado poco cccLivo, y sc pona lmiLcs a un organismo como la Asamblca
dc Alcaldcs, quc poda scr un rcprcscnLanLc ccaz, crLico y a la vcz dispucsLo
al dialogo.
Fn un pas con una mas quc dcbiliLada socicdad polLica y civil, disposicio-
ncs quc rcchazan las pocas mcdiacioncs quc pucdcn surgir dan la idca dc quc
las innovacioncs insLiLucionalcs quc sc csLan cmprcndicndo cxprcsan una vo-
lunLad poco dcmocraLica c inclusiva. Ia dircccin quc cl gobicrno siguc parccc
cncaminarsc a csLablcccr un ordcn cn cl quc no Licnc vigcncia la garanLa dc
dcrcchos, como si cllo ucra incompaLiblc con la ccacia dc la gcsLin pblica
o cl scguimicnLo dc una dcLcrminada polLica cconmica. Fn nombrc dc una
oricnLacin susLcnLada dc modo undamcnLalisLa sc dinamiLa cualquicr ins-
Lancia inLcrmcdia quc pcrmiLira canalizar conicLos y ordcnar la inLcrvcncin
dc las auLoridadcs.
3.3 Las instituciones que no cumplen con sus responsabilidades
Fn oLro plano, los conicLos localcs cnLrc los micmbros dc un mismo conccjo
municipal o los quc cnrcnLan a un alcaldc con sus oposiLorcs o con su co-
munidad, an no cncucnLran cauccs insLiLucionalcs para rcsolvcrsc. Hcmos
scalado anLcriormcnLc quc cllo Licnc quc vcr con los lmiLcs dc las solucioncs
improvisadas, cnLrc cllas por cjcmplo las mcsas dc ncgociacin cn quc inLcr-
vicncn disLinLas auLoridadcs y organizacioncs socialcs quc no gcncran prc-
ccdcnLcs para oLros casos dc parccidas caracLcrsLicas cn cl uLuro. Tambicn
hcmos comcnLado quc mucho dc los problcmas no radican cn la auscncia dc un
marco normaLivo sino cn quc scncillamcnLc csLc no sc aplica.
Sca csLc un moLivo rcal o un prcLcxLo para oLras razoncs o problcmas, las au-
Loridadcs localcs son acusadas dc mal uso dc ondos o dc malvcrsacin. Fl FsLado
cuya inLcrvcncin sc soliciLa prcscindc dc cumplir con algunas rcsponsabilidadcs
crucialcs. Fn siLuacioncs crLicas, la ConLralora Ccncral dc la Rcpblica no in-
Lcrvicnc, pcsc a quc como sc csLablccc consLiLucionalmcnLc cl sisLcma nacional
dc conLrol Licnc como su principal compcLcncia cxigir cl corrccLo dcscmpco dc
sus aLribucioncs por parLc dc los uncionarios pblicos y csLablcccr acusacioncs
cuando sc cnLicndc quc cxisLcn rcsponsabilidadcs adminisLraLivas o pcnalcs. Dc-
bicra cnLonccs cumplir una labor sosLcnida c inuycnLc como parLc dc sus procc-
dimicnLos rcgularcs, LanLo como cn siLuacioncs dc conLrovcrsia o conicLo.
Pucdc aducirsc como razn o como cxcusa quc csLa insLiLucin, como cn
oLros pascs cl Tribunal dc CucnLas, acLa cn csLados ucrLcmcnLc insLiLucio-
nalizados y por lo gcncral ccnLralizados su prcccdcnLc hisLrico rcspondc
a una Lradicin consLiLucional y lcgal ranccsa c ibcrica, conLando con una
burocracia calicada y dc carrcra, siguicndo cnLonccs pracLicas dc ruLina y
obligacioncs aLribuidas cn las quc los proccdimicnLos cscrupulosos prcdomi-
nan por sobrc la cclcridad cn su inLcrvcncin. Quizas, una cnLidad con csLos
prcsupucsLos sc alcja dc lo quc son las urgcncias dc un pas como Pcr, y sc
vuclvc nalmcnLc inopcranLc.
Ia ConLralora Ccncral dc la Rcpblica cac cn una sucrLc dc cnLrampa-
micnLo. Por un lado, LraLa dc procsionalizar su gcsLin, acLuando a Lravcs dc
uncionarios, cn su mayora conLadorcs, y cn mcnor mcdida abogados cspc-
cializados cn Lcmas dc adminisLracin pblica. Su marco dc rccrcncia cs cl
gobicrno ccnLral. Fllo inLroducc nivclcs dc ccacia cn cl dcscmpco dcl comc-
Lido quc sc ha jado y al mismo Licmpo un dcscuido cn la aLcncin dc los pro-
blcmas localcs. Ia audiLora cn Lcmas municipalcs asunLo cn cl quc scgn la
lcy lc corrcspondc inLcrvcnir picrdc rclcvancia cuando mas urgcnLc scra su
acLuacin, ya quc sc cncucnLran cn jucgo no solo problcmas dc conLrol, sino
Lambicn dc gobcrnabilidad, cn la mcdida cn quc las cvcnLualcs inLcrvcncioncs
dc csLa cnLidad podran darlc un marco dc inLcligibilidad a los conicLos y cn
algunos casos ayudar a cnconLrar solucioncs.
Fn Lcora, la ConLralora Licnc prcvisLo cn los disposiLivos lcgislaLivos quc
la rigcn la vigcncia dc un dcparLamcnLo dc accioncs rapidas anLc siLuacioncs
dc cmcrgcncia, quc sc cncucnLra dcLcrminada cn cl rcglamcnLo dc la organiza-
cin inLcrna dc la insLiLucin, cl oLorgamicnLo dc acilidadcs a los ciudadanos
para quc ormulcn dcnuncias, as como mccanismos quc ascgurcn una ayuda
cccLiva a los disLriLos cn problcmas quc carcccn dc rganos dc conLrol inLcr-
no, gcncralmcnLc ubicados cn zonas dc pobrcza y alLa ruralidad.
Io quc ocurrc cn los hcchos cs quc sc rcpiLcn conicLos quc dcbicran rc-
qucrir la inLcrvcncin dc la ConLralora Ccncral dc la Rcpblica y la mcncio-
nada inLcrvcncin no succdc o lo hacc dc modo inLcmpcsLivo. Fs arbiLrario
dccidir si sc LraLa dc una dclibcrada inopcrancia o dc una irrcsponsabilidad dcl
FsLado aLcndicndo a simplcs razoncs aprcsuradas dc asignacin prcsupucs-
Lal. Ia cnLidad aducc csLa lLima razn y quc no pucdc cumplir con algunas
Larcas por no csLar conLcmpladas cn su csqucma planicado dc inLcrvcncin,
como si hubicra Lambicn un calcndario ordcnado para la cmcrgcncia dc un
conicLo. Io quc rcsulLa scncillo comprobar cs quc cxisLc una dcsproporcin
manicsLa cnLrc las pcrsonas dcsignadas para cjcrccr cl conLrol insLiLucional
a nivcl dcsccnLralizado y cl ambiLo quc lcs corrcspondcra cubrir. Mara Isabcl
Rcmy (2005), cn un Lrabajo sobrc conicLos localcs, no cnconLraba mas dc 200
uncionarios asignados a csLa Larca, quc caba prcsumir no csLaban cn condi-
cioncs dc aLcndcr a los l.S26 gobicrnos localcs quc cxisLcn cn Pcr. OLra vcz
cnconLramos quc cl problcma no cs LanLo la carcncia dc marcos insLiLucionalcs
adccuados para LraLar los problcmas localcs. Fl rccurso aparcnLc mas ccaz
o mas inLcncionadamcnLc rcsLricLivo dc garanLas por parLc dcl gobicrno cs
la condcna y hasLa cl dcslizamicnLo a casos pcnalcs, anLcs quc opLar por una
inLcrvcncin rcgular dcl FsLado.
3.4 Una institucin ecaz que acta ms all
de sus estrictas obligaciones legales
Ia Dccnsora dcl Pucblo Licnc cnLrc sus aLribucioncs consLiLucionalcs y lcga-
lcs, como ya sc ha hccho mcncin, supcrvisar cl cumplimicnLo dc los dcbcrcs
dc la adminisLracin csLaLal y la prcsLacin dc scrvicios pblicos a la ciudada-
na. Como ha scalado Rodrgucz Cuadros (l00S), csLc organismo Licnc una
rcsponsabilidad cuasi jurisdiccional quc no cs vinculanLc pcro por lo mismo
disponc dc marcos mas cxiblcs para aplicar sus criLcrios, siguicndo para cllo
LanLo la lcgislacin vigcnLc y los LraLados quc orman parLc dcl ordcnamicnLo
jurdico dcl pas, como csLandarcs inLcrnacionalcs dc proLcccin dc dcrcchos
sobrc la basc dc conscnsos, aun cuando no ormcn parLc dc disposicioncs vi-
gcnLcs cn la lcgislacin pcruana. SanLisLcvan dc Noricga (l00S), cn un arLculo
sobrc cl Lcma, dcsLaca cl papcl dc pucnLc cnLrc cl podcr y la socicdad, cn cl
cjcrcicio dc su autorictas quc lo vincula con cl ciudadano y las organizacioncs
quc lo rcprcscnLan. Scra imposiblc cumplir con cl papcl dc Ombudsman sin
una vinculacin csLrccha con la socicdad civil, a parLir dc la cual sc dcscnvuclvc
una acLividad complcmcnLaria con los mcdios dc comunicacin para ormar la
opinin pblica.
Como consccucncia dc csLa lnca dc inLcrprcLacin, la Dccnsora dcl Puc-
blo pucdc cvaluar como csLablccicra cn su dirccLiva 0l-2005-DP quc cl
FsLado carccc dc una adccuada csLraLcgia para idcnLicar poLcncialcs csLa-
llidos y acLuar cn orma prcvcnLiva y a parLir dc cso csLablcccr un comiLc dc
scguimicnLo dc conicLos quc acLa idcnLicando las razoncs dcl problcma,
promucvc cl dialogo cnLrc las parLcs y LraLa dc cnconLrar una solucin rcspc-
Lando cl marco jurdico cxisLcnLc. Fn un conLcxLo dc incsLabilidad social y cn
ocasioncs dc rcprcsin por parLc dcl FsLado, la dccnsa dc los dcrcchos ciuda-
danos obliga a una inLcrvcncin acLiva cn disLinLos csccnarios socialcs.
Ias 25 ocinas rcgionalcs dc la insLiLucin idcnLican los conicLos,
los dcscribcn cn lo susLancial, proLcgcn siLuacioncs dc amcnaza dc dcrcchos
ciudadanos quc sc cncucnLran cxpucsLos con rccucncia cn conLcxLos dc
conronLacin, muchas vcccs mcdian cnLrc las parLcs a soliciLud dc cllas. Pa-
radjicamcnLc, las capacidadcs dc una cnLidad csLaLal surgcn cn parLc dc la
inccacia o dc inLcrcscs parLicularcs dc oLras insLancias dc la adminisLracin
cn impulsar una dcLcrminada polLica al margcn dc cualquicr considcracin o
cosLo dc sus dccisioncs.
Una rcorma insLiLucional, cnLonccs, cn Lcmas dc conicLo social, supo-
nc un abanico dc opcioncs y jugar con Lodas cllas, la cxisLcncia dc scalcs y
jucccs quc acLcn con ccacia, compcLcncia procsional y cclcridad, una con-
Lralora gcncral quc cxLicnda su inucncia supcrando los problcmas quc sc
han scalado y quc limiLan acaso inLcncionalmcnLc su ambiLo dc inLcrvcncin,
auLoridadcs csLaLalcs quc dispongan dc inormacin pcrLincnLc y no scsgada
cn cl momcnLo dc cjcrccr sus aLribucioncs, alcaldcs con capacidad dc dialogo,
policas quc rcsLablczcan cl ordcn rcspcLando los dcrcchos, y congrcsisLas y
rcprcscnLanLcs aLcnLos a los inLcrcscs dc sus clccLorcs. Io quc rcsulLa scncillo
dc dccir y dicil dc haccr. Ios logros dc una Dccnsora dcl Pucblo sobrccxigida
Licncn cnLonccs como conLraparLida cvidcnciar las limiLacioncs insLiLuciona-
lcs dc la dcmocracia cn Pcr.
3.5 Las soluciones improvisadas deteniendo las reformas
en profundidad
A la vcz quc sc cncucnLran insLiLucioncs quc no cumplcn adccuadamcnLc sus
comcLidos, cl gobicrno improvisa oLras, como la Ocina Nacional AnLicorrup-
cin, quc cn Lcora rcconoccn una dcbilidad cn la aLcncin dc un problcma y
opLan por solucioncs quc sc suponc lo aLicndcn, pcro con aLribucioncs rccorLa-
das o imprccisas. Con csLa opcin, sc lcs quiLa incidcncia, cn lugar dc haccrlos
mas ccaccs, a los organismos quc csLaran llamados a rcsolvcr diculLadcs
crucialcs dc la adminisLracin.
Ia Ocina Nacional AnLicorrupcin, crcada por cl dccrcLo suprcmo
0S5.2007PCM, con auLonoma Lccnica y uncional y dcpcndicnLc cn lo prc-
supucsLario dc la Prcsidcncia dcl Conscjo dc MinisLros, Licnc como objcLivos
csLablcccr un plan nacional dc cLica pblica y dc lucha conLra la corrupcin, o-
mcnLar bucnas pracLicas cnLrc los uncionarios y scrvidorcs pblicos, y prcvc-
nir acLos irrcgularcs o hcchos dclicLivos quc Licncn quc vcr con cl comcLido quc
sc lc asigna a csLos. Fn Lcora unciona con un conscjo consulLivo inLcgrado,
cnLrc oLros, por cl MinisLcrio Pblico y por rcprcscnLanLcs dc la ConLralora
Ccncral dc la Rcpblica. DcsacLiva al Conscjo Nacional AnLicorrupcin.
Ia Ocina Nacional AnLicorrupcin Licnc anLcccdcnLcs lcjanos, quizas
dcmasiado lcjanos cn cl Licmpo, como para quc pucdan scrvir dc prcccdcnLc.
Fl gobicrno dc Lransicin cn cl 200l inLcnL crcar una insLiLucin auLnoma,
la IniciaLiva Nacional AnLicorrupcin, quc dcba scr clcgida por voLacin cali-
cada cn cl Congrcso y quc, cnLrc oLras lncas dc accin, csLablcca Lambicn la
ncccsidad dc claborar un plan anual dc accioncs prcvcnLivas, rccibir dcnuncias
ciudadanas y Lrasladarlas a las auLoridadcs compcLcnLcs, idcnLicar y prcvcnir
conicLos dc inLcrcscs cn la adminisLracin pblica, omcnLar cl dcsarrollo dc
capacidadcs cn cl ParlamcnLo para haccr un scguimicnLo adccuado dcl prcsu-
pucsLo dc modo quc sc volvicra mas ccaz y oporLuna la calidad dcl conLrol
csLablccido, rcgular cl sisLcma dc compras dcl FsLado para haccrlo Lranspa-
rcnLc y uncional y haccr sugcrcncias para quc Luvicra mayor incidcncia la
Ocina dc ConLrol dc la MagisLraLura, apoyar la Larca dc la Procuradura Ad
Hoc AnLicorrupcin y dc los scalcs y jucccs cspccializados cn cl Lcma, prcvcr
quc cl conLralor gcncral dc la rcpblica inormc anualmcnLc sobrc la gcsLin
rcalizada y quc la propia conLralora pudicra csLar somcLida a una audiLora
indcpcndicnLc.
Io cicrLo cs quc, cn marcado conLrasLc con la insLiLucin anLcrior, la ac-
Lual iniciaLiva no Licnc claramcnLc aLribucioncs, aun cn lo rclaLivo a simplcs
rccomcndacioncs cn csLos Lcmas. Si Lodo lc compcLc, pcro no sc prccisa adc-
cuadamcnLc dc quc mancra, la indcnicin Lcrmina cn la inocuidad. Fs mas,
sc lc aLribuycn compcLcncias dc mcnor alcancc, cnLrc cllas coordinar agcndas
dc cnLidadcs csLaLalcs cn Lcmas dc cLica y corrupcin, analizar duplicacioncs y
vacos cn los comcLidos dc organismos pblicos ocupados dcl Lcma, csLablcccr
indicadorcs o mapas dc ricsgo y dc vulncrabilidad a los quc csLan cxpucsLas
algunas insLiLucioncs adminisLraLivas a la cspcra dc una rcorma dcl FsLado,
cn cl mcjor dc los casos ayudando a ordcnarla cn algunos aspccLos.
Io supcrcial dc la mcdida pucdc aprcciarsc mcjor si sc cnLicndc quc sc
siguc dcbiliLando cl sisLcma anLicorrupcin, quc sc haba basado cn la Lransi-
cin dcmocraLica, y cn los primcros aos dcl gobicrno dc Tolcdo, cn una inLcr-
prcLacin amplia dcl marco jurdico quc lc oLorgaba una inLcrvcncin acLiva
a los procuradorcs dcl FsLado. Dccndcr las rcparacioncs quc a csLc lc corrcs-
ponda por inraccioncs comcLidas por uncionarios somcLidos a juicio, llcvaba
a considcrar quc las indcmnizacioncs iban a scr mas jusLas para los inLcrcscs
quc cauLclaban si los mismos procuradorcs conLribuan a csclarcccr los dcliLos
quc sc haban comcLido. Tomaban parLc acLiva dcl proccso. Suplan cnLonccs
las probablcs omisioncs dc los scalcs o complcmcnLaban o conLribuan a una
mcjor arLiculacin dc los argumcnLos dcl MinisLcrio Pblico. Fl sisLcma uc
progrcsivamcnLc dcsmanLclado.
FinalmcnLc, como cra prcvisiblc, la Ocina Nacional AnLicorrupcin uc
dcsacLivada cn scLicmbrc dcl 200S aducicndo alLa dc prcsupucsLo y dc
pcrsonal, lo quc dcmucsLra cl dcsinLcrcs dcl gobicrno rcspccLo dc aqucllo quc
dcca promocionar, y sc Lraslad a la ConLralora Ccncral dc la Rcpblica
cl cumplimicnLo dc sus comcLidos, quc por la imprccisin con los quc cllos
ucron dcnidos, no alLcraran las ruLinas dc la cnLidad a la quc sc lc han Lras-
ladado csas Larcas.
3.6 Una reforma condicionada asumida con desconanza
Hcmos podido advcrLir los alcanccs dc corLo plazo y la improvisacin dc los
cambios quc sc han inLroducido rccicnLcmcnLc cn las insLiLucioncs. Fllo pa-
rccc scr cl caso dcl rccicnLcmcnLc crcado MinisLcrio dcl AmbicnLc, quc surgc
rcspondicndo a las obligacioncs conLradas por Pcr al csLablcccr cl LraLado dc
librc comcrcio con los FsLados Unidos. Ios crLicos scalan la imprccisin dc
las normas quc lo rcgulan y lo rcLaccado dc sus aLribucioncs. Tambicn qucdan
Larcas quc no sc quicrcn asumir, como las dcccnas dc disposicioncs quc dcbic-
ran oricnLar los csLandarcs dc calidad ambicnLal (FCA) y los lmiLcs maximos
pcrmisiblcs (IMP), quc dcbicran scr insLrumcnLos indispcnsablcs para cl ma-
ncjo dcl nucvo organismo, cuyo mcnguado prcsupucsLo va a impcdir poncrlos
cn marcha (Iancgra 200S).
Ios csLudios dc impacLo ambicnLal, dc acucrdo cl dccrcLo lcy l0S0, sigucn
sicndo rcsponsabilidad dc oLros sccLorcs dcl FsLado y Lambicn cn parLc dc los
gobicrnos rcgionalcs y municipalcs. Sc Licnc apcnas prcvisLo crcar una cnLidad
dc scguimicnLo y scalizacin a cargo dcl nucvo minisLcrio sin quc haya quc-
dado cn claro Lodava si sus dicLamcncs van a scr o no vinculanLcs.
Fl SisLcma Nacional dc Rccursos Hdricos, Lal como lo scala cl dccrcLo
lcy l0Sl, cs csLraLcgico para cl mancjo dcl agua cn las cucncas. Siguc sicndo
rcsponsabilidad dcl MinisLcrio dc AgriculLura, lo quc diculLa quc sc inLro-
duzcan cambios y siga dcsplcgandosc sin rcsLriccioncs cl jucgo dc los grupos
dc inLcrcscs compromcLidos cn cl problcma. Y cn lo rclaLivo a las conccsioncs
orcsLalcs, oLra vcz las rcsponsabilidadcs dc la nucva cnLidad qucdan limiLadas
a la supcrvisin.
Sin duda, cl Lcma mas imporLanLc cs cl dc las cxploLacioncs mincras. Fl
MinisLcrio dc Fncrga y Minas manLcndra sus mismas rcsponsabilidadcs cn
lo rclaLivo al mcdio ambicnLc. Adcmas, la lcy 26065, quc modica la lcy dc
Licrras, csLablccc quc cn caso dc quc las ncgociacioncs para cl Lraspaso dc pro-
picdad cnLrc comunidadcs campcsinas y cmprcsas mincras racascn, sc inicia
un proccso dc scrvidumbrc cn quc pcriLos, oLra vcz dc la Dircccin Ccncral dc
Mincra, csLablcccn un prccio quc los campcsinos dcbcn accpLar y no sc rcco-
nocc oLra insLancia cn la quc csa dccisin pucdc scr cucsLionada , al margcn
quc lcs asisLa o no la razn cn rcchazar las condicioncs cn las quc sc planLca
una cxpropiacin orzosa.
Por lo dcmas, Lodo cl sisLcma dc scalizacin dc la acLividad mincra
como ocurrc cn gcncral con cl conjunLo dc cnLidadcs supcrvisoras dc las ac-
Lividadcs privaLizadas Licnc como limiLacin la csLabilidad dc los conLraLos
ya csLablccidos, por los quc son muy rcsLringidas las posibilidadcs dc pronun-
ciarsc sobrc las acLividadcs dcl sccLor y mcnos dc prcLcndcr rcalizar Larcas dc
arbiLrajc. Como sc ha scalado, cl MinisLcrio dcl AmbicnLc scra cn cl mcjor dc
los casos una sucrLc dc dccnsor dcl pucblo cn Lcmas ambicnLalcs, cn cl pcor,
una insLiLucin inocua.
4. Observaciones nales
RcsulLara Lcdioso rccapiLular lo ya cxpucsLo y ormular algunas idcas adicio-
nalcs quc scran varianLcs dcl mismo Lcma. Prccrimos sugcrir algunas rcor-
mas insLiLucionalcs quc dcbicran aplicarsc para mcjorar cl sisLcma polLico, as
como scalar los inconvcnicnLcs dc oLros cambios quc sc han propucsLo. Fn
Lodo caso, como sc ha dicho rciLcradamcnLc cn csLc Lrabajo, la Lransormacin
undamcnLal radica no cn planLcar alLcrnaLivas a las cxisLcnLcs sino cn buscar
quc las insLiLucioncs cumplan con las aLribucioncs quc cn Lcora sc han prcvis-
Lo para cllas.
Fn algunos casos, sc ha visLo quc cxisLc una sucrLc dc apropiacin sclcc-
Liva dcl marco normaLivo: unas rcsponsabilidadcs sc cumplcn y oLras sc dcjan
dc lado, porquc a las auLoridadcs no lcs inLcrcsa llcvarlas adclanLc por alLa dc
volunLad y dccisin, o porquc diculLaran la polLica quc dcLcrminado gobicr-
no sc ha propucsLo dcsarrollar, o simplcmcnLc porquc no cxisLc cl prcsupucsLo
y cl pcrsonal para rcalizarlas, sobrc Lodo cuando sc LraLa dc acLuar cn cspacios
dcsccnLralizados. Por sobrc csLos aconLccimicnLos graviLa la vocacin plcbis-
ciLaria dcl PrcsidcnLc, su alLa dc disposicin al dialogo, su dccisin dc rcalizar
una prounda rcconvcrsin producLiva, la rcsisLcncia dc divcrsos movimicnLos
socialcs y cl diuso rcchazo dc la mayora dc la opinin pblica.
FsLablcccr una agcnda dc rcormas insLiLucionalcs cs una pracLica co-
rricnLc cn la cicncia polLica quc hacc quc algunos obrcn como una sucrLc dc
lcgisladorcs suprcmos cn un cjcrcicio prcsunLuoso c irrclcvanLc a la vcz. Ilcga
cl momcnLo cn quc por la insisLcncia cn las mismas razoncs, los argumcnLos sc
vuclvcn cclicos y ya sc sabc dc anLcmano lo quc van a opinar quicncs cscribcn
sobrc csLos Lcmas. Aun as, con csLa dcsconanza y csLas aprcnsioncs, cnLcn-
dcmos quc acaso valga la pcna cncarar csLos problcmas.
Fl bicamcralismo probablcmcnLc podra conLribuir cn parLc a mcjorar la ca-
lidad dc la rcprcscnLacin polLica. Un Congrcso con dos camaras, una dc scna-
dorcs y oLra dc dipuLados, combinara criLcrios dc rcprcscnLacin con una basc
LcrriLorial disLinLa para la dcmarcacin dc las circunscripcioncs cn cada caso.
Ia Camara dc DipuLados sc basara cn circunscripcioncs plurinominalcs
aLcndicndo a la dcmarcacin polLica dcl pas. FsLc cspacio csLara dcsLinado
a la rcprcscnLacin dcparLamcnLal. ULilizando cl sisLcma dc la lisLa ccrrada y
bloqucada, pcrmiLira inLcgrar a los micmbros dc parLidos proccdcnLcs dc los
dcparLamcnLos dc ucra dc Iima, ayudara a una rcnovacin dc las cliLcs y al
cquilibrio cn la rcprcscnLacin, ya quc la mayora dc las guras ccnLralcs dc las
organizacioncs polLicas sc cncucnLran cn la capiLal dcl pas.
Fn cl caso dc la Camara dc Scnadorcs, la circunscripcin scra nica, Lo-
mando como unidad a Lodo cl LcrriLorio nacional, y nucvamcnLc con una lisLa
ccrrada y bloqucada. Fn csLc caso, buscando un nivcl dc rcprcscnLacin nacio-
nal, cn cl quc los parLidos pucdan colocar a sus mcjorcs y mas cxpcrimcnLados
cuadros, sin rcsLriccioncs LcrriLorialcs. Si bicn alguicn podra scalar como un
dcccLo dc csLc disco la baja roLacin dc rcprcscnLanLcs, cs mas bicn la alLa
Lasa dc rcnovacin parlamcnLaria, lo quc cn Pcr (como cn oLros pascs) impi-
dc quc los congrcsisLas acumulcn cxpcricncia y diculLa la consLiLucin dc una
clasc polLica, una dc las razoncs quc cxplican cl dcsprcsLigio dcl ParlamcnLo.
Fl principio quc oricnLara la labor dc la Camara dc Scnadorcs scra csLa-
blcccr un cspacio analLico y dc rccxin quc pcrmiLa abordar Lcmas dc impor-
Lancia nacional y Lambicn cnconLrar las concxioncs cnLrc cl corLo y mcdiano
plazo cn la produccin lcgislaLiva cn los asunLos dc mayor Lrasccndcncia. Fn cl
caso dc la Camara dc DipuLados, imporLa dcsLacar la ccrcana con la poblacin,
susLcnLada cn la rcprcscnLacin local, aciliLando la rcndicin dc cucnLas anLc
la ciudadana.
Colocados cn csLa hipLcsis, cl Scnado Lcndra a su cargo cvaluar Lcmas
como cl plan nacional dc dcsarrollo, la polLica cxLcrior o la polLica dc dccnsa
nacional. Por oLro lado, nucvamcnLc dcsdc una visin nacional y aLcndicndo
al hccho dc quc cn csLa Camara sc cnconLraran los mcjorcs cuadros dc los
parLidos, sc cjcrccra una uncin rcvisora dc las lcycs aprobadas por la Ca-
mara dc DipuLados. Fl dicLamcn quc ormulara la comisin dcl Congrcso quc
discuLicra duranLc csLc gobicrno csLa rcorma, propuso quc csLa rcvisin sc
limiLc a disposicioncs dc cspccial graviLacin, cnLrc cllas las lcycs organicas,
dc dcsarrollo consLiLucional, dc rcorma consLiLucional, aqucllas quc accLcn
cl rcgimcn cconmico o las oricnLacioncs dc polLica sccLorial dcl FsLado. FsLa
rcsLriccin LcmaLica cviLa una cxccsiva lcnLiLud cn la aprobacin dc lcycs, sin
dcscuidar una rcvisin quc garanLicc una mayor calidad. Fn csLa misma lnca,
csLa Camara pucdc discuLir cualquicr oLra norma quc considcrc quc mcrccc su
aLcncin, disponicndo dc un plazo maximo dc quincc das lucgo dc los cualcs
la lcy scra promulgada. FinalmcnLc, a csLa Camara sc lc oLorgara Lambicn la
uncin dcl nombramicnLo dc auLoridadcs y rcprcscnLanLcs dcl FsLado, cnLrc
cllos cmbajadorcs, cl Tribunal ConsLiLucional y la Dccnsora dcl Pucblo.
Por su parLc, la Camara dc DipuLados Lcndra a su cargo la labor lcgislaLiva
y dc conLrol sobrc cl FjccuLivo, sicndo cnLonccs dc su rcsponsabilidad la cla-
boracin dc la gran mayora dc lcycs y cl dcrccho dc haccr pcdidos dc inorma-
cin, inLcrpclacioncs y ccnsuras a los minisLros y al Conscjo dc MinisLros.
RccicnLcmcnLc, han surgido propucsLas dcsdc cl ambiLo acadcmico quc
buscan, como alLcrnaLiva a la doblc Camara quc sc csLima inviablc por alLa dc
volunLad polLica, cl csLablccimicnLo dc un sisLcma proporcional pcrsonalizado
cn cl Congrcso, manLcnicndo la Camara nica. Fn csLc scnLido, considcramos
quc los rcsulLados dc su aplicacin scran no solo inLilcs cn la pcrspccLiva dc
consLruir un Congrcso mas ccaz y rcprcscnLaLivo, sino quc incluso podran ir
cn scnLido conLrario a csc objcLivo.
Dc inspiracin alcmana, cl sisLcma dc rcprcscnLacin proporcional pcrso-
nalizado, quc cn cl ambiLo dc Amcrica IaLina sc ha aplicado cn Bolivia, com-
bina dos Lipos dc sisLcma clccLoral cn una misma insLancia dc rcprcscnLacin.
Por un lado, sc cncucnLran rcprcscnLanLcs clcgidos sobrc la basc dc circuns-
cripcioncs plurinominalcs, quc por LanLo Licndcn a la proporcionalidad cnLrc
voLos y cscaos. Por oLro, sc cligcn rcprcscnLanLcs sobrc la basc dc circunscrip-
cioncs uninominalcs, quc privilcgian la rclacin pcrsonal cnLrc un parlamcn-
Lario y sus clccLorcs. Fn su conccpcin original, cl sisLcma prcLcndc cnconLrar
un cquilibrio cnLrc una rcprcscnLacin parLidaria y oLra LcrriLorialmcnLc arrai-
gada. FsLa modalidad surgi cn Alcmania. Como ha scalado Pasquino (2002),
cn los aos novcnLa cl ParLido Iibcral, rcprcscnLanLc dc las clascs mcdias in-
dusLrialcs cn csc pas, sc cnconLraba cn diculLadcs para aLravcsar la valla clcc-
Loral dcl 5 cn cl ambiLo nacional, y no sicmprc Lcna la garanLa dc alcanzar
rcprcscnLacin a Lravcs dcl sisLcma proporcional. Por oLro lado, Lampoco poda
conar cn la conccnLracin dc voLanLcs cn dcLcrminadas localidadcs para al-
canzar cl Lriuno dc sus candidaLos cn las circunscripcioncs uninominalcs.
Fl Lraslado dc un insLiLuLo propio dc un sisLcma polLico a oLro dc carac-
LcrsLicas marcadamcnLc dicrcnLcs Lrac con rccucncia mas problcmas quc
bcnccios. FsLa alLcrnaLiva cxaccrba uno dc los principalcs problcmas dc los
parLidos polLicos cn Pcr: la pcrsonalizacin dc la rcprcscnLacin. Como rc-
sulLado dcl voLo prccrcncial, los parLidos sc cncucnLran dcsdc ya disminuidos
con rclacin a los lidcrazgos pcrsonalcs cn coyunLuras clccLoralcs, por lo quc
inLroducir un clcmcnLo como las circunscripcioncs uninominalcs cxaccrbara
cl surgimicnLo dc rcprcscnLanLcs localcs dc cscasa convocaLoria y dc campaas
clccLoralcs cn las quc sc lc rcsLara ucrza a la dispuLa cnLrc las organizacioncs
polLicas, dcsprcndicndosc rclaLivamcnLc cl candidaLo dc la organizacin quc
lo apoya.
Ocurrc adcmas quc los parLidos cn Pcr Licncn una pcncLracin Lan cscasa
y sobrc Lodo dcsigual cn cl LcrriLorio nacional quc podra alcanzarsc una rag-
mcnLacin aun mayor cn cl ParlamcnLo. Con circunscripcioncs uninominalcs,
los parLidos con apoyos localizados quc no llcgan a Lcncr inucncia nacional
alcanzaran rcprcscnLacin cn cl ParlamcnLo. A dicrcncia dcl sisLcma alcman,
dondc las alianzas cnLrc grupos rcspondcn a parLidos disciplinados, cn nucs-
Lro caso sc Lcndra mayorcs problcmas dc los quc ya sc han scalado para quc
surjan coalicioncs csLablcs. Aun cn sisLcmas con parLidos mas consolidados,
como Mcxico, la combinacin cn cl Scnado dc rcprcscnLanLcs clcgidos por cs-
Lados y oLros por circunscripcin uninominal, dcscsLabiliza los alincamicnLos
polLicos (Iujambio 200l).
OLro Lcma cn cl quc cxisLc un amplio conscnso cnLrc los poliLlogos quc
sc ocupan dc cl cs la rcnovacin parcial dcl Congrcso,
4
ya sca por miLadcs o
por Lcrcios, lo quc llcvara a la scparacin, por lo mcnos cn un pcriodo, cnLrc
clcccioncs prcsidcncialcs y lcgislaLivas. Ia propucsLa, si bicn no undamcnLa-
da con rccucncia por quicncs la sosLicncn con la ncccsaria acuciosidad sus
vcnLajas las dan como un sobrccnLcndido, dara la imprcsin dc quc sc prc-
Lcndc haccr quc conuyan los criLcrios dc gobcrnabilidad y dc rcprcscnLacin.
Ios dc gobcrnabilidad, porquc cl FjccuLivo podra sabcr la siLuacin a la quc
aLcncrsc cn la mcdida cn quc los pronunciamicnLos clccLoralcs lc sugcriran
los corrccLivos a aplicar cn las dccisioncs quc Loma, sabicndo cl cccLo quc
cllos pucdcn Lcncr cn un rcdcnido campo polLico. Sc ganara cnLonccs cn
scguridad y ccacia.
Sc obLcndran adcmas vcnLajas cn rcprcscnLacin polLica. Sc cviLara o
disminuira cl dcsgasLc dc las cliLcs ya quc la rcnovacin dc cscaos pcrmiLira
cl ingrcso dc nucvos congrcsisLas, orLalcccra algunas organizacioncs polLicas
cn dcLrimcnLo dc oLras, las hara mas rcsponsablcs cn su dcscmpco, obligara
a consolidar los vnculos cnLrc cl rcprcscnLanLc y los clccLorcs.
Quizas como ocurrc con algunas rcormas insLiLucionalcs, quicncs las or-
mulan no sc dcLicncn a considcrar las pcculiaridadcs dc nucsLro sisLcma pol-
Lico y dc la socicdad cn la quc acLan, lo quc pucdcn modicar, los lmiLcs quc
Lcndran quc cnrcnLar. Dara la imprcsin quc sc csLa pcnsando cn parLidos
con alincamicnLos prcvisiblcs cn los principalcs Lcmas dc la agcnda pblica,
cn disciplina, cn las consiguicnLcs capacidadcs dc ncgociacin cnLrc cl Fjccu-
Livo y cl IcgislaLivo, cn cambios modcrados cn los clccLorcs cn los succsivos
4. IniciaLiva promovida por cl prcsidcnLc Carca y por cl APRA cn cl Congrcso. Dcspucs dc
quc cn ocLubrc dcl 2000 la propucsLa ucra rcchazada por la comisin dc ConsLiLucin,
rccicnLcmcnLc cl APRA anunci quc la propucsLa scra prcscnLa al Congrcso como iniciaLiva
ciudadana dc rcorma consLiLucional.
comicios, cn nucvos y csLablcs pacLos quc inccnLivcn al PrcsidcnLc a rcnovar
mcdianLc cllos los crcdiLos para su gcsLin quc sc complcmcnLan adccuada-
mcnLc con la cxpccLaLiva dc los oposiLorcs.
Quicncs prcconizan la rcnovacin parcial no parcccn advcrLir quc los
rccucnLcs cpisodios dc rapido dcsgasLc dc la aprobacin prcsidcncial, com-
binados con un mccanismo dc rcnovacin parcial, prccipiLaran dos probablcs
siLuacioncs, ambas poco auspiciosas. Por un lado, un gobcrnanLc ascdiado por
la oposicin sc cnconLrara obligado a rcalizar una polLica quc va cn conLra
dc sus principios, sus opcioncs o sus inLcrcscs duranLc cl pcriodo jo dc su
mandaLo, lo quc dicilmcnLc va a dcscmbocar cn una gcsLin ccaz. Por oLro
lado, cl PrcsidcnLc podra cvcnLualmcnLc salir dc csLc cnLrampamicnLo cm-
prcndicndo una uga hacia adclanLc, radicalizando propucsLas aun mas alla
dc lo planLcado por los clccLorcs para dc csLc modo rcnovar su lcgiLimidad. Fn
cualquicra dc csLos csccnarios, una mcdida supucsLamcnLc dirigida a orLa-
lcccr la rcprcscnLacin polLica y darlc scalcs al gobicrno dc la oricnLacin a
scguir socavara cn Pcr la convivcncia dcmocraLica.
Ia vigcncia dc la lcgislacin sobrc parLidos no va a solucionar los malcsLa-
rcs dc la rcprcscnLacin polLica cn Pcr. Quizas un bucn cjcrcicio cs cvaluar cn
Amcrica IaLina la asociacin cxisLcnLc cnLrc cl grado dc rigurosidad dc las nor-
mas quc rcgulan csLas organizacioncs y la cccLiva vigcncia dc csLos grupos,
probablcmcnLc no cxisLan vnculos signicaLivos. Fn Lodo caso, cs razonablc
cxigir un porccnLajc dc rmas para la inscripcin dc los parLidos vcricada con
rigurosidad y susLcnLada cn un padrn conablc, quc cucnLc adcmas con un
dcLcrminado nmcro dc comiLcs cn los divcrsos nivclcs dc la adminisLracin
subnacional quc dispongan dc csLaLuLos y nanciamicnLo, y quc sc rcgulc su
nanciamicnLo pblico y privado y sc csLablczcan los proccdimicnLos quc ga-
ranLiccn la dcmocracia inLcrna para clcgir a sus auLoridadcs y sus candidaLos.
Y quc, con las adapLacioncs dcl caso, sc apliqucn csos criLcrios Lambicn a los
movimicnLos rcgionalcs.
Fn Lodo caso, lo dccisivo cs cl sisLcma clccLoral. Ias lisLas no bloqucadas
como ya largamcnLc sc ha dcbaLido cn Pcr alicnLan las dispuLas inLra-
parLidarias, dispcrsan la rcprcscnLacin, oLorgan vcnLajas a quicn disponc dc
ondos o dc un crculo dc clicnLcs para organizar una campaa, y propician
cl Lransuguismo cn cl jucgo quc cl rcprcscnLanLc Licnc quc scguir cnLrc las
prioridadcs dcl cnLorno cn dondc consigui apoyo y las dc la organizacin a
la quc pcrLcnccc. Io convcnicnLc cnLonccs cs conciliar la dcmocracia inLcrna
dc los parLidos lo quc cn las acLualcs circunsLancias, dada su dcbilidad, no
pucdc susLcnLarsc cn un sisLcma dc primarias abicrLas con un sisLcma dc
lisLas bloqucadas y ccrradas, con la cxpccLaLiva (quc no ncccsariamcnLc sc va a
consumar) dc conLar con una rcprcscnLacin mas dcmocraLica y calicada.
Fl cumplimicnLo dc los rcquisiLos no pucdc cn su mayora scr supcrvisado
por cl 1NF o por la ONPF. Fn la vcricacin dcl nmcro dc comiLcs, por cjcmplo,
no cs razonablc pcnsar quc los parLidos polLicos considcrcn las rccomcndacio-
ncs y mcnos las dccisioncs dcl 1NF, dada su alLa dc lcgiLimidad cn csLc Lcma,
cn parLc por cl inconvcnicnLc ya scalado dc la sclcccin dc sus inLcgranLcs
por cl Conscjo Nacional dc la MagisLraLura. Sc supcrara parLc dcl problcma si
sus micmbros ucran clcgidos por mayora calicada cn cl Congrcso.
Corrcspondc dcsLacar quc cs indispcnsablc crcar una insLiLucin quc or-
ganicc cl proccso dc dcsccnLralizacin y cn la quc parLicipcn pcrsoncros dc
disLinLos sccLorcs provcnicnLcs dcl Podcr FjccuLivo y rcprcscnLanLcs dc los
prcsidcnLcs rcgionalcs y dc oLras insLancias dcl gobicrno subnacional. Ias dis-
posicioncs quc organizan la Lranscrcncia dc compcLcncias y uncioncs cn cl
ambiLo local, la cvaluacin accrca dc cmo sc csLa rcalizando csLc proccso, la
discusin dc una amplia agcnda dc Lcmas mcdianLc la cual sc LraLa dc coordi-
nar propucsLas y dc prcvcnir conicLos, rcquicrc dc una cnLidad quc cumpla
csLc comcLido con margcncs dc auLonoma y quc no sca como cn cl prcscn-
Lc una dcpcndcncia dc la Prcsidcncia dcl Conscjo dc MinisLros.
Fl Conscjo Nacional dc DcsccnLralizacin racas por la incompcLcncia dc
quicncs asumicron csLa rcsponsabilidad cn cl FsLado ccnLral y por cl dcsinLcrcs
dcl FjccuLivo, mas quc por un cquivocado disco insLiLucional. Ias consccucn-
cias dc csLc cambio son los dcsordcncs cn csLc proccso y la prccmincncia dcl
MinisLcrio dc Fconoma y Finanzas, ajusLando cl margcn dc los problcmas quc
sc LraLan a pcdidos dc ondos y a la prcscnLacin y scguimicnLo dc proyccLos.
A la vcz, cl gobicrno dcsconocc y hasLa condcna a una insLancia dc ncgociacin
y ncgociar suponc cn la mayora dc los casos aLcndcr punLos dc visLa con-
ronLados, como la Asamblca dc PrcsidcnLcs Rcgionalcs.
Como sc ha insisLido, los gobicrnos cn Pcr Licndcn a rcsLringir las com-
pcLcncias dc algunas insLiLucioncs, a quiLarlc rclcvancia a aqucllas quc un-
cionan bicn porquc inLcrcrcn cn sus prioridadcs, a crcar improvisadamcnLc
nucvas cnLidadcs con aLribucioncs quc sc supcrponcn con oLras, o a rcsisLirsc
a la innovacin insLiLucional, cnLrc oLros aspccLos. Sc gcncra as un pcrvcrso
mccanismo quc unciona cn cadcna: a las insLiLucioncs ccaccs c indcpcndicn-
Lcs sc lcs va csLrcchando sus margcncs dc acLuacin, sc csLablcccn oLras im-
provisadas para rcspondcr a una dcLcrminada coyunLura y sin darlc mayorcs
proycccioncs, y nalmcnLc Lodas picrdcn lcgiLimidad. Prcdomina cnLonccs la
inccrLidumbrc jurdica y polLica. Un conLcxLo cn cl quc no Licncn vigcncia los
parLidos, las organizacioncs dc la socicdad civil, ni los movimicnLos socialcs,
oLorga al FjccuLivo considcrablcs margcncs dc discrccionalidad, promovicndo
un csLilo dc conduccin polLica dc rasgos inLolcranLcs.
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La Venezuela de la V Repblica:
la reforma poltica y sus implicaciones institucionales
RICARDO COMBELLAS
1. La crisis del sistema poltico y sus proyectos
de reforma institucional
Ia rcpblica dcmocraLica (Urbancja 2007), inaugurada cl ao l05S y llamada
dcspccLiva y arbiLrariamcnLc por Chavcz IV Rcpblica, pucdc dividirsc cn dos
cLapas. Ia primcra (dc l05S a l073) uc una cpoca dc crccimicnLo cconmico,
dc baja conicLividad social y dc crccicnLc csLabilidad polLica. Ia parLicipacin
popular cn los proccsos clccLoralcs uc cn csc cnLonccs alLa, los ndiccs dc abs-
Lcncin bajos, y lo mas imporLanLc, haba una concicncia colccLiva dc quc los
problcmas divcrsos quc pudicsc surir cl pas dcban rcsolvcrsc rcspcLando la
ConsLiLucin (Rcy l0S0) aprobada conscnsualmcnLc cl ao l06l y la insLiLu-
cionalidad por clla crcada.
Fl punLo dc incxin, quc inicia una cpoca dc cucsLionamicnLo, sc localiza
cn cl primcr gobicrno dc Carlos Andrcs Pcrcz (l074-l07S), manicsLado cn
la incapacidad dcl FsLado para mancjar adccuadamcnLc los ingcnLcs rccursos
provcnicnLcs dcl alza sbiLa dc los prccios dcl pcLrlco, cl crccimicnLo dcsor-
dcnado dc las cmprcsas csLaLalcs, la cnLronizacin dcl capiLalismo dc FsLado,
dada su apabullanLc prcscncia cn la cconoma, cl surgimicnLo y cnriquccimicn-
Lo rcpcnLino, bajo la sombra dcl FsLado, dc grupos cconmicos cmcrgcnLcs, cl
aumcnLo dc la corrupcin polLica y adminisLraLiva con rccucnLcs cscandalos
vcnLilados anLc la opinin pblica y sin mayor sancin, cl incrcmcnLo dc las
dcmandas dc la poblacin hacia cl FsLado, dcnLro dc una conccpcin provi-
dcncialisLa dc csLc rcgida por paLroncs populisLas y dc clicnLclismo. Cabc cn-
Lonccs prcgunLarnos sobrc los dicrcnLcs acLorcs quc impulsaron la crisis dcl
sisLcma.
5
Ricardo Combellas 150
Fl primcr acLor lo consLiLuyc la crisis nancicra, unida a una ccha para-
digmaLica, cl vicrncs lS dc cbrcro dc l0S3, llamado dcsdc cnLonccs cl vicrncs
ncgro, da a parLir dcl cual cl gobicrno dcl prcsidcnLc Hcrrcra uc compclido,
anLc cl crccimicnLo dcsbocado dcl cndcudamicnLo, la incapacidad dc rcnan-
ciar la dcuda cxLcrna y la cscalada ncrviosa dc la vcnLa dc divisas, a suspcndcr
dicha vcnLa, a proccdcr a dcvaluar cl bolvar y a csLablcccr un sisLcma dc cambio
mlLiplc. Uno dc los smbolos dc la crisis lo consLiLuy cl dcsordcn dcl nancia-
micnLo cxLcrno, consccucncia dcl anarquico rcgimcn gracias al cual acccdan
al crcdiLo cxLcrno las divcrsas insLiLucioncs dcl FsLado, LanLo las ccnLralizadas
como las dcsccnLralizadas, sin ordcn ni concicrLo, producicndosc Lal caos quc
la primcra y mas ardua Larca dcl FsLado consisLi cn cuanLicar la dcuda.
Ia crisis produjo una sucrLc dc LcrrcmoLo cn la socicdad vcnczolana, cu-
yas consccucncias no haran sino crcccr con cl Licmpo. Fl miLo dc la csLabilidad
dcl bolvar sc dcrrumb y no sc ha rcsLablccido a parLir dc cnLonccs. Con la ca-
da dc la Vcnczucla saudiLa, dcnominacin con la quc sc idcnLicaba la pros-
pcridad dcl primcr gobicrno dc Pcrcz, los vcnczolanos cn poco Licmpo pasaron
a scnLir quc vivan cn un pas cndcudado, con la scnsacin dcl pcso dc una
crisis prounda y agobiados por una innidad dc problcmas, cnLrc los cualcs
la pobrcza cra cl mas visiblc. FsLo rcpcrcuLi cn la auLocsLima dcl vcnczolano,
la pcrdida dc la ilusin dc armona (Nam y Piango l0S5) quc nos habamos
crcado como consccucncia dc la incspcrada prospcridad y su dcrivacin cn la
asuncin dc la dcscarnada rcalidad caracLcrizada por la dcsigualdad social y la
incapacidad dcl FsLado para saLisaccr las aspiracioncs dc la gcnLc. Fn suma,
cn cl imaginario dcl vcnczolano comicnza a broLar un scnLimicnLo dc rcchazo
a los parLidos, a quicncs cual chivos cxpiaLorios, culpa dc sus dcsgracias. Fn-
LrcLanLo, csLimulada cn bucna parLc por los mcdios dc comunicacin social,
cco y agcnLc dcl cnmcno, aparccc cn la csccna la anLipolLica, signada por
cl irracional rcchazo a los parLidos y la clasc polLica. Quc csLaba succdicndo
micnLras LanLo con los parLidos polLicos, las insLiLucioncs por cxcclcncia dc la
dcmocracia rcprcscnLaLiva cn la cpoca acLual`
Fn primcr lugar, hay quc mcncionar aqu la cxccsiva rigidcz dc las csLruc-
Luras parLidarias cn Vcnczucla, dada su burocraLizacin y cl conLrol cxccsivo
dcl podcr dc sus cpulas dirigcnLcs. Ia clasica Lcsis dc Michcls (l070) sobrc la
oligarquizacin dc los parLidos Lcna una inLcrcsanLc cxprcsin cn los parLidos
vcnczolanos, nacidos dcnLro dc una conccpcin lcninisLa dc la organizacin,
bajo cl principio dcl ccnLralismo dcmocraLico. Fllo Luvo su consccucncia cn
la diculLad dc los parLidos para csLablcccr rclacioncs adccuadas con una so-
cicdad civil, quc al unsono dc adquirir mayor complcjidad y concicncia dc su
auLonoma (Combcllas l00l), rcscnLa cl cxccso dc conLrol parLidario, amcn
dcl abandono por parLc dc los parLidos dc sus nuLricnLcs socialcs, dc mancra
parLicular cn los sccLorcs mas dcsavorccidos dc la poblacin, quicncs lo pcrci-
ban rcspccLo dc sus ncccsidadcs y aspiracioncs mas scnLidas.
5 / La Venezuela de la V Repblica; la reforma poltica y sus implicaciones institucionales 151
Un acLor crosivo dc la pcLricacin parLidisLa lo consLiLuy la pcrdida
dc su proycccin programaLica (Coprc s/, lvarcz l006), cs dccir su incapaci-
dad dc orcccr alLcrnaLivas quc oxigcnaran las posibilidadcs dc cambio dc la
socicdad, cn oLras palabras, los parLidos sc cnclausLraron, sc convirLicron cn
un n cn s mismo, sc Lornaron cxccsivamcnLc conscrvadorcs y apcgados al
podcr, incapaccs dc abrir caminos a la innovacin polLica y social.
Fn suma, los parLidos pcrdicron progrcsivamcnLc su capacidad dc arLicu-
lar los variados inLcrcscs, ncccsidadcs y aspiracioncs dc la socicdad. 1unLo a
csLo, la socicdad comcnz a dcsconar dc los polLicos dc parLido, los procsio-
nalcs dc la polLica, acusados unilaLcralmcnLc dc scr los causanLcs dc la crisis.
Fn conclusin, cl dcscncanLo y cl rcscnLimicnLo rcnLc a la polLica dc parLidos
abricron las pucrLas a la anLipolLica y al rcsurgimicnLo dc las solucioncs mc-
sianicas y cl pcrsonalismo polLico, a los anLasmas dcl pasado quc sc crcan
cnLcrrados y quc rcgrcsaron con un rcnovado mpcLu para asumir un rol proLa-
gnico cn la vida nacional con la dcsLruccin dc la llamada IV Rcpblica.
Ia rcpblica dcmocraLica cnsay divcrsos inLcnLos dc rcorma insLiLucio-
nal, sobrc Lodo a parLir dc mcdiados dc los ochcnLa, con cl objcLo dc conjurar
la crisis y cnrumbar al sisLcma por rcnovados dcrroLcros. FnLrc cllos, dcsLacan
por cl amplio cspccLro dc sus propucsLas cl proyccLo dc la Comisin Prcsidcn-
cial para la Rcorma dcl FsLado (Coprc), cl Cran virajc, y cl inLcnLo allido dc
rcorma consLiLucional cn cl ao l002.
Ia Coprc uc crcada a nalcs dcl ao l0S4 mcdianLc un dccrcLo cjccuLivo
dcl prcsidcnLc Iusinchi, con cl propsiLo dc claborar un proyccLo dc rcorma
inLcgral dcl FsLado (Coprc l0SS) cn uncin dc maLcrializar los posLulados
programaLicos dc la ConsLiLucin dc l06l. Hago cnasis cn csLc punLo, por
lo quc signica rcconoccr quc lucgo dc cinco lusLros dc vigcncia cl programa
consLiLucional disLaba dc scr rcalizado.
Fl proyccLo dc la Coprc uc basLanLc ambicioso, pucs involucraba una rc-
visin dc pracLicamcnLc Lodos los comcLidos dcl FsLado vcnczolano. Dcsdc sus
comicnzos susciL cl inLcrcs dc los sccLorcs mas ilusLrados dcl pas, dadas las
siguicnLcs razoncs: primcro, por la cxpccLaLiva originada dcbido al hccho dc
quc por primcra vcz cl FsLado, con la parLicipacin dc la socicdad civil, mos-
Lraba un inLcrcs scrio cn promovcr lo quc sc pcrciba como una ncccsidad im-
posLcrgablc: la rcorma dcl FsLado, scgundo, por cl clima abicrLo al dialogo quc
dcsdc cl principio marc cl LalanLc dc la comisin, y Lcrccro, por su apcrLura a
la provincia vcnczolana, quc sc scnLa cscuchada por una comisin quc cviLaba
cnccrrarsc dcLras dc los muros dc la capiLal.
Por quc racas un proyccLo quc haba gcncrado LanLas cxpccLaLivas`
Fn primcr lugar, cs jusLo dccirlo, csLc no uc un racaso LoLal, pucs la rcor-
ma polLica dc mayor cxiLo dc la cxpcricncia dcmocraLica la clcccin dirccLa
dc los gobcrnadorcs dc los csLados y la consiguicnLc apcrLura dcl proccso dc
dcsccnLralizacin Luvo su adalid por cxcclcncia cn la Coprc. Sin cmbargo,
la globalidad dcl proyccLo naurag, sca cn las gavcLas dc la comisioncs dcl
Congrcso, sca cn los dcspachos gubcrnamcnLalcs. FnLrc los acLorcs dignos dc
ciLar quc cxplican la poca ccacia dc su ingcnLc labor csLan, cn primcr lugar,
los cclos dcl prcsidcnLc Iusinchi al pcrcibir quc la Coprc asuma un rol proLag-
nico y no sc somcLa scrvilmcnLc a sus dicLados, lo cual conllcv a la rcnuncia
dc su prcsidcnLc cn csc cnLonccs, cl scnador Ramn Vclasqucz, cn scgundo
lugar, duranLc cl scgundo gobicrno dc Pcrcz la Coprc uc pcrcibida mas como
una comisin dc gobicrno quc una comisin dc FsLado, consccucncia dc la dc-
signacin dc su prcsidcnLc como minisLro dc FsLado y por cndc micmbro dcl
gabincLc minisLcrial, por lo cual la comisin arrasLr la crosin dc lcgiLimidad
surida por cl gobicrno dc Pcrcz, y cn Lcrccr lugar, cn rcalidad cl acLor mas
rclcvanLc, cl dcsdcn dc bucna parLc dc la clasc polLica, la alLa dc volunLad
polLica para asumir con dccisin sus rccomcndacioncs.
Fl dcnominado Cran virajc dcl scgundo gobicrno dcl prcsidcnLc Pcrcz
consLiLuy un ambicioso programa dc modcrnizacin dcl FsLado vcnczolano
(Urbancja 2007), undamcnLalmcnLc cn su dimcnsin cconmica, con cl pro-
psiLo dc sinccrar la cconoma (cl llamado ajusLc csLrucLural) y dcslasLrar al
sccLor pblico dc su cxccsivo inLcrvcncionismo, cn aras dc haccr mas compcLi-
Liva la capacidad producLiva. Ia claboracin dc dicho programa corrcspondi a
un sclccLo grupo dc LccncraLas, quc susLiLua as a los polLicos cn la conduc-
cin dc los asunLos cconmicos y nancicros dcl FsLado.
Fl Cran virajc, pcsc a su ambicin y ordcnada claboracin, no pudo
implcmcnLarsc con la cccLividad rcqucrida, a mi cnLcndcr por las siguicnLcs
razoncs: cn primcr lugar, por la sobrcvaloracin quc Pcrcz lc imprimi a su
lidcrazgo, pucs su ocrLa clccLoral cauLiv a un clccLorado quc al voLar por cl
anhclaba cl rcgrcso dc la Vcnczucla saudiLa, lo quc signic para la poblacin
una rusLracin al vcrsc conLrasLada con un programa disLinLo dcl quc sc lc
haba ocrLado clccLoralmcnLc, con cl Lradicional LinLc dc clicnLclismo, cn sc-
gundo lugar, hay quc mcncionar los conicLos dc Pcrcz con su parLido Accin
DcmocraLica, cuyos dirigcnLcs sc scnLan dcsplazados por los LccncraLas, y cn
Lcrccr lugar, scguramcnLc su causa ccicnLc, la incdiLa cxplosin social cono-
cida como cl Caracazo, ocurrida cl 27 y 2S dc cbrcro dc l0S0, pasados pocos
das dc la Loma dc poscsin dc Pcrcz como prcsidcnLc dc la rcpblica, cuya
onda cxpansiva sobrc la opinin pblica paraliz al gobicrno, al quc sc consi-
dcraba culpablc dc lo ocurrido sca por accin o por omisin, sobrc Lodo por las
gravcs violacioncs dc los dcrcchos humanos, consccucncia dc la dcsproporcio-
nada rcprcsin por parLc dcl cjcrciLo, y su dcrivacin cn un rcno al ambicioso
programa, cn bucna parLc paralizado por la crisis dc lcgiLimidad quc suri a
parLir dc cnLonccs cl rcgimcn.
Ia rcorma consLiLucional (Combcllas l003, KornbliLh l00S) uc cl inLcn-
Lo dc cambio insLiLucional mas ambicioso y a la vcz mas rusLranLc ocurrido cn
los aos agnicos dc la IV Rcpblica. Consccucncia dcl Caracazo, quc haba
aLormcnLado a la clasc polLica, cl Congrcso dcsign una comisin bicamcral
prcsidida por cl cx prcsidcnLc Caldcra, con cl propsiLo dc quc sc abocara a
rccomcndar modicacioncs a la ConsLiLucin dc l06l. Dc un primcr planLca-
micnLo quc sc rcsLringa a sugcrir un conjunLo dc cnmicndas cspcccas, sc
pas cn bucna mcdida como rcspucsLa al clamor por un cambio mas proun-
do a una rcorma gcncral dcl LcxLo consLiLucional quc implicaba un rccrcn-
do popular raLicaLorio. Io cicrLo uc quc cl Congrcso, a quicn corrcsponda la
iniciaLiva dc acucrdo a la ConsLiLucin vigcnLc, no manicsL cn la hora csLclar
dc la rcorma, cl ao l002, una vigorosa volunLad polLica para asumir una
dccisin dc Lal magniLud.
Al unsono dcl planLcamicnLo dc rcorma dcspcrL cn cl pas un movi-
micnLo avorablc a la convocaLoria dc una Asamblca ConsLiLuycnLc, quc Lam-
poco susciL cl inLcrcs dcl Congrcso, paralizado anLc la cvcnLualidad dc quc cl
cambio consLiLucional arrasLrara su disolucin. FrusLrado cl lLimo inLcnLo dc
rcorma insLiLucional, aumcnL cn la concicncia dc la nacin la pcrccpcin dc
quc cl sisLcma csLaba agoLado, incapaz dc arrosLrar y podcr supcrar la crisis dc
lcgiLimidad quc lo asolaba, por lo cual sc considcraba quc las clcccioncs prcsi-
dcncialcs dc l00S dcban abrir la posibilidad dcl cambio pacco pcro conLun-
dcnLc quc amcriLaba la scnsacin dc impoLcncia y rusLracin quc inundaba cl
cspriLu dc la gcnLc.
Fn conclusin, por lo mcnos dcsdc cl ao l0S5 sc planLc cn cl pas la
rcorma polLica, consccucncia dc la pcrccpcin cn cl imaginario dcl vcnc-
zolano dc un sisLcma quc no rcsponda adccuadamcnLc a sus aspiracioncs y
dcmandas. Fl clamor rcormisLa sc sinLcLizaba cn los siguicnLcs aspccLos: la
ncccsidad dc cxibilizar y aligcrar las csLrucLuras burocraLicas dc un FsLado
incapaz dc rcspondcr proacLivamcnLc a las dcmandas dc la socicdad, al unso-
no, la prccaricdad dc las uncioncs dc conLrol dc las acLividadcs dcl FsLado, con
sus consccucncias cn lo quc rcspccLa a dcspilarro y corrupcin, un FsLado dc
dcrccho ormalisLa, alcjado dc la jusLicia, dc cspaldas a los dcrcchos humanos
y rcprcscnLado por un Podcr 1udicial sin auLonoma c indcpcndcncia, dada su
cxccsiva poliLizacin, y la rusLracin dc la ciudadana anLc un pas quc dcjaba
dc scr rico, dondc cl FsLado haba pcrdido su capacidad rcdisLribuLiva, aun
sicndo csLa dcsigual, cnconLrandosc cn la clasc polLica cobijada cn los parLi-
dos la causa dc los gravcs malcs quc cxpcrimcnLaba la rcpblica. Fn rcsumidas
cucnLas, un dcscncanLo y rcscnLimicnLo colccLivos rcnLc a la polLica dc par-
Lidos, y cl consiguicnLc aoramicnLo dc la anLipolLica, quc hara cclosin cn
dicicmbrc dc l00S.
2. El proceso constituyente y la Constitucin de 1999
Fl dcbaLc sobrc la convocaLoria a una Asamblca Nacional ConsLiLuycnLc csLa-
ba planLcado cn cl pas, por lo mcnos dcsdc cl principio dc los aos novcnLa,
como una salida insLiLucional a la crisis polLica agudizada a parLir dc l002.
FsLa discusin gir cn Lorno a los podcrcs dc Lransormacin dc la Asamblca,
sus poLcncialidadcs dc disolvcr los podcrcs consLiLuidos y cl cspinoso Lcma dcl
mccanismo dc su convocaLoria, pucs la ConsLiLucin vigcnLc no la conLcmpla-
ba cnLrc los proccdimicnLos dc rcvisin.
Hugo Chavcz y los comandanLcs miliLarcs quc lidcraron la rcbclin miliLar
dcl 4 dc cbrcro dc l002, a Lcnor dc los proyccLos dc dccrcLos quc proponan
aplicar si Lriunaba la rcbclin (Arvclo l00S), sosLcnan cn sus orgcncs una
conccpcin radical dc la Asamblca ConsLiLuycnLc, pucs no solo dcba csLa di-
solvcr los podcrcs csLablccidos, sino Lambicn dcsplazar LoLalmcnLc a la clasc
dirigcnLc dcl podcr, por lo cual scra inhabiliLada dc parLicipar (Zago l002) cn
las dclibcracioncs dc la Asamblca. Sin cmbargo, no aparcccn cn csLa asc ma-
yorcs vcsLigios sobrc la orma quc adquirira la nucva insLiLucionalidad, para lo
cual sc rcqucrira dcl concurso dc la inLclccLualidad dc avanzada, quc csLuvicra
dispucsLa a acompaarlos cn la consLruccin dcl nucvo pas. Fs vcrdad quc
cxisLan unos pilarcs idcolgicos quc oricnLaban la accin dc los comandan-
Lcs, dondc anidaba una inspiracin libcrLaria bolivariana (a lo quc sc suma
los proyccLos consLiLucionalcs dc cuo bolivariano), una cducacin libcradora
robinsoniana y un igualiLarismo zamorano (cl llamado arbol dc las Lrcs ra-
ccs, dondc junLo a la gura indiscuLiblc dc Bolvar, aparccc Robinson, cs dccir
Simn Rodrgucz, cl macsLro dcl IibcrLador, y Fzcquicl Zamora, caudillo dc la
causa igualiLaria cn la gucrra cdcral dc mcdiados dcl siglo XIX), y la inucncia
dc un ala dc la izquicrda rcvolucionaria quc no sc plcg al proccso dc paci-
cacin dc la lucha armada, cn cl primcr gobicrno dc Caldcra a principios dc la
dccada dcl scLcnLa (Blanco Muoz l00S, Carrido l000 y 2002).
No obsLanLc, cnLrc los aos l002 y l00S sc dcsarrolla un cambio dc csLra-
Lcgia, quc va dc una primcra posicin absLcncionisLa a una dcniLiva dc par-
Licipacin clccLoral, gracias cn bucna mcdida a la inusiLada popularidad quc
adquicrc Chavcz, quc lo convcrLira a la larga cn un cnmcno clccLoral. Como
scala Tarrc Bricco (2007: 2l3): Fl TcnicnLc Coroncl Hugo Chavcz Fras cn-
Lr cn la hisLoria. No como cl lo hubicsc qucrido: cpico conducLor dc un gran
movimicnLo miliLar vicLorioso, sino como ldcr polLico muy cxiLoso. Fl ao
l00S unda junLo a Ius Miquilcna cl MovimicnLo V Rcpblica y sc aprcsLa a
parLicipar cn las clcccioncs prcvisLa para ncs dc dicho ao.
Iograda la vicLoria clccLoral y asumida la Prcsidcncia cn cbrcro dc l000,
Chavcz cumplc su promcsa dc abrir las pucrLas a la convocaLoria consLiLuycn-
Lc. Io hacc bajo un proccdimicnLo sui gcncris, pucs como scalamos anLcs, la
ConsLiLuycnLc no csLaba conLcmplada cxplciLamcnLc cn la ConsLiLucin dc
l06l. Ia CorLc Suprcma dc 1usLicia dio luz vcrdc a la iniciaLiva dcl PrcsidcnLc
bajo cl argumcnLo dc quc cl principio dc la sobcrana popular, cl pucblo como
podcr consLiLuycnLc originario, auLorizaba una consulLa popular para convo-
car a la ConsLiLuycnLc, indcpcndicnLcmcnLc dc los mccanismos csLablccidos
cn la propia ConsLiLucin (UrdancLa 2002). Fl camino sc abri dcniLivamcnLc
con cl rccrcndo dcl 25 dc abril, cuando una amplia mayora dc los suraganLcs
aprob la propucsLa prcsidcncial.
No mc corrcspondc aqu analizar cl proccso consLiLuycnLc cn dcLallc
(Combcllas 2003), por lo cual mc conLcnLarc con rcscar los aspccLos mas so-
brcsalicnLcs rclacionados con los objcLivos propucsLos por csLc cnsayo. As, cn
primcr lugar cs dc dcsLacar cl rol indiscuLiblc dcl prcsidcnLc Chavcz cn cl procc-
so consLiLuycnLc, indcpcndicnLcmcnLc dc quc sus idcas polLicas no las impuso
incxorablcmcnLc a la Asamblca. Por supucsLo, dcLcrminados Lcmas cran punLo
dc honor cn la agcnda consLiLucional dcl PrcsidcnLc, cnLrc cllos cabc dcsLacar:
cl cambio dc nombrc dc la rcpblica, dc ahora cn adclanLc Rcpblica Bolivaria-
na dc Vcnczucla, la rcclcccin prcsidcncial y cl aumcnLo dcl pcriodo dc gobicr-
no a scis aos, la dcmocracia parLicipaLiva y proLagnica como alLcrnaLiva a la
dcmocracia rcprcscnLaLiva, la crcacin dc dos nucvas ramas dcl podcr pblico
nacional dc inspiracin bolivariana, cl Podcr Moral y cl Podcr FlccLoral, y un rol
mas dcLcrminanLc cn la vida nacional dc la insLiLucin miliLar.
Un scgundo aspccLo digno dc dcsLacar uc quc cl caracLcr hcgcmnico quc
Luvo la ConsLiLuycnLc, conLrolada por una coalicin dc parLidos (cl Polo PaLri-
Lico) accLa LoLalmcnLc al PrcsidcnLc. Fn cccLo, cl sisLcma clccLoral adopLado
para la clcccin dc los consLiLuycnLcs cl nominal mayoriLario avorcci
a una coalicin homogcnca como cra la chavisLa, rcnLc a la dispcrsin dc las
candidaLuras oposiLoras, lo quc dcLcrmin cl rcsulLado nal pucs con alrcdc-
dor dcl 60 dc los voLos, cl Polo PaLriLico obLuvo cn la Asamblca una sobrc-
rrcprcscnLacin dcl 00 dc los cscaos.
Ia siLuacin mas Lcnsa y polcmica dc las dclibcracioncs dc la Asamblca
no sc rclaciona con la rcdaccin dcl LcxLo consLiLucional, sino quc nos rcmiLc
dirccLamcnLc a sus conicLos con los podcrcs consLiLuidos, dc mancra parLicu-
lar con cl Congrcso, quc si bicn no uc ormalmcnLc disuclLo s uc disminuido
drasLicamcnLc cn sus uncioncs. Ia rama judicial uc inLcrvcnida, y la CorLc
Suprcma dc 1usLicia garanLiz su propia supcrvivcncia lucgo dc rcconoccr los
podcrcs originarios y suprcmos dc la ConsLiLuycnLc.
Ia ConsLiLucin aprobada mcdianLc rccrcndo popular cl l5 dc dicicm-
brc dc l000 goz dc indiscuLiblc lcgiLimidad dcmocraLica (uc aprobada con
cl 7l,7S dc los suraganLcs), amcn dc scr la primcra ConsLiLucin dc nucsLra
agiLada vida rcpublicana (26 consLiLucioncs) cn scr raLicada dirccLamcnLc
por cl pucblo. Sus novcdadcs insLiLucionalcs sinpLicamcnLc cxpucsLas son las
siguicnLcs:
a. Fl cambio dc nombrc dc la rcpblica, dc ahora cn adclanLc Rcpblica
Bolivariana dc Vcnczucla.
b. Ia ormalizacin consLiLucional dc la clausula dcl FsLado social y dc-
mocraLico dc dcrccho y dc jusLicia.
c. Fl csLablccimicnLo dc un nucvo modclo dc dcmocracia la dcmo-
cracia parLicipaLiva y proLagnica, gracias al cual sc privilcgia la
parLicipacin dirccLa dcl pucblo cn la Loma dc dccisioncs.
d. Fl csLablccimicnLo dc una amplia gama dc rccrcndos, a Lravcs dc los
cualcs sc garanLiza la parLicipacin dirccLa dcl pucblo cn las dccisio-
ncs undamcnLalcs dcl FsLado.
c. Fl disco dc una arquiLccLura cdcral dcl FsLado cl FsLado cdcral
dcsccnLralizado, as como la crcacin dc un rgano cl Conscjo
Fcdcral dc Cobicrno a Lravcs dcl cual sc canalizan las polLicas p-
blicas aLincnLcs al proccso dc dcsccnLralizacin.
. Fl csLablccimicnLo dc un sisLcma prcsidcncial dc gobicrno, orLalcci-
do por la ampliacin dc los podcrcs prcsidcncialcs.
g. Ia insLiLucin parlamcnLaria unicamcral la Asamblca Nacional,
disminuida cn sus uncioncs lcgislaLivas cn bcnccio dcl FjccuLivo,
gracias a la ampliacin dc la dclcgacin lcgislaLiva al prcsidcnLc dc la
rcpblica.
h. Ia crcacin dc una nucva rama dcl Podcr Pblico cl Podcr Ciudada-
no, inLcgrada por la Dccnsora dcl Pucblo, cl MinisLcrio Pblico y
la ConLralora Ccncral dc la Rcpblica.
i. Ia crcacin dcl Podcr FlccLoral conccbido como rama indcpcndicnLc
dcl Podcr Pblico, ormalmcnLc dcsparLidizado y auLnomo.
j. Ia crcacin dc una jurisdiccin consLiLucional conccnLrada y cspc-
cializada cn una sala, la sala consLiLucional dcl Tribunal Suprcmo dc
1usLicia.
k. Ia consagracin dc una ambiciosa carLa dc dcrcchos humanos y sus
corrcspondicnLcs garanLas, con la parLicularidad dc rcconoccr la jc-
rarqua consLiLucional dc los LraLados, pacLos y convcncioncs dc dc-
rcchos humanos suscriLos y raLicados por la rcpblica.
l. Fl rcconocimicnLo dc los dcrcchos dc los pucblos indgcnas.
m. Fl rcconocimicnLo dc una ucrza armada nacional con un csLaLus y
rol supcriorcs a los csLablccidos cn la ConsLiLucin dc l06l, LanLo
por la conccsin dcl dcrccho al voLo dc los miliLarcs acLivos, como por
su auLonoma uncional y proLagonismo cn la vida nacional.
n. Ia consagracin dc un sisLcma sociocconmico rcgido por los princi-
pios dc la cconoma mixLa.
o. Ia consagracin dc divcrsas modalidadcs dc csLados dc cxccpcin,
acompaadas dc un sisLcma garanLisLa dc proLcccin dc los dcrcchos
humanos.
p. Fl csLablccimicnLo dc una Asamblca Nacional ConsLiLuycnLc origina-
ria, dcnLro dc los mccanismos dc rcvisin consLiLucional.
3. La idea de Constitucin y el andamiaje institucional
del rgimen de Chvez
No cxisLc un paLrn univcrsal dc ConsLiLucin (CuasLini 2007), y si bicn cl pa-
Lrn libcral ccnLrado cn sus Lrcs grandcs soporLcs la garanLa dc los dcrcchos
humanos, cl dogma dc la divisin dc podcrcs y cl principio dc la auLoridad dc la
lcy ha consLiLuido cl dcsidcraLum consLiLucional vcnczolano (indcpcndicn-
LcmcnLc dcl dcbaLc ConsLiLucin ormal vs. ConsLiLucin rcal o cccLiva), sin
solucin dc conLinuidad dcsdc los aos auroralcs dc la rcpblica hasLa nucsLros
das, ha surido un virajc con cl rcgimcn dc Chavcz, pucs csLc sc mucvc bajo
coordcnadas disLinLas, quc si no sc aprchcndcn c inLcrprcLan adccuadamcnLc,
son dicilcs dc comprcndcr, as como lo son sus dcrivacioncs insLiLucionalcs.
Fn cccLo, la incapacidad para siLuarsc bajo coordcnadas disLinLas al paLrn li-
bcral diculLa grandcmcnLc cl analisis ccrLcro dc la dimcnsin jurdico-polLica
dcl rcgimcn, crror cn cl quc cacn rccucnLcmcnLc las mcnLcs jurdicas imbui-
das dc libcralismo y posiLivismo jurdico, quc cs lo quc aprcndcn como modclo
los csLudianLcs dc dcrccho cn nucsLras univcrsidadcs.
FsLc virajc, por as dccirlo, planLca una curiosa siLuacin. Por una parLc,
una lccLura LcxLual acordc con cl canon prcvalccicnLc cn nucsLra culLura jurdi-
ca scalara quc indcpcndicnLcmcnLc dc sus inncgablcs innovacioncs, cl docu-
mcnLo dc l000 sc inscrLa cn la Lradicin garanLisLa dc raz libcral ampliamcnLc
prcdominanLc cn la amilia jurdica romano-gcrmanica a la cual pcrLcncccmos,
y a la cual idcnLicamos como consLiLucionalismo (a dicha Lradicin garanLis-
La Lambicn sc adhicrc la amilia dcl common law). Como arma Aragn Rcycs
(2007: 32):
Io quc ya rcsulLa hoy como un lugar comn cn cl pcnsamicnLo jurdico (y polLico)
mas solvcnLc, cs quc la ConsLiLucin cs norma jurdica suprcma, jurisdiccional-
mcnLc aplicablc, quc garanLiza la limiLacin dcl podcr para ascgurar quc csLc, cn
cuanLo quc dcriva dcl pucblo, no sc imponga incxorablcmcnLc sobrc la condicin
librc dc los ciudadanos. Fs dccir, la ConsLiLucin no cs oLra cosa quc la juridica-
cin dc la dcmocracia, y as dcbc scr cnLcndida.
Ia idca dc ConsLiLucin dcl rcgimcn, indcpcndicnLcmcnLc dc su grado dc
cxpliciLacin, sisLcmaLizacin y orLalcza Lcrica, cs oLra, disLinLa y opucsLa a
la Lradicin garanLisLa, pucs a dicrcncia dc csLa, quc concibc al dcrccho consa-
grado cn la ConsLiLucin como un rcno, un conLrol dcl podcr y dc su LcnLacin
dc imponcrsc arbiLrariamcnLc, aqu, muy por cl conLrario, cl dcrccho cs un ins-
LrumcnLo dcl podcr, dicho con oLras palabras, cl podcr no crca cl dcrccho con cl
propsiLo dc scr por csLc limiLado (Bobbio l0S5), sino quc lo insLrumcnLaliza
para sus propios ncs. Fn Lcrminos dcl dcrccho mcdicval, cl dcrccho no cs oLra
cosa quc un instrumentum regni, una hcrramicnLa al scrvicio dcl gobcrnanLc.
No sc LraLa dc un dcrccho quc sc aLicnc a la dogmaLica jurdica clasica, quc
hcrcdamos dc la gran Lradicin racionalizadora dcl dcrccho romano, sino dc un
dcrccho cuya cualidad mas rcsalLanLc cs su plasLicidad, un dcrccho plasLilina
plagado adrcdc dc conccpLos indcLcrminados, manipulablc por cndc cn un-
cin dc los objcLivos quc lc imponga cl podcr, dcnLro dc un modclo dc FsLado
gubcrnaLivo cn cl scnLido quc lc da al conccpLo Carl SchmiLL (l07l: 7). A di-
crcncia dcl FsLado lcgislaLivo, cl FsLado gubcrnaLivo cncucnLra su cxprcsin
caracLcrsLica cn la volunLad pcrsonal sobcrana y cl mando auLoriLario dc un
jcc dc FsLado quc cjcrcc pcrsonalmcnLc cl gobicrno.
Fn la mcdida cn quc uno sc adcnLra cn cl csLudio dc las caLcgoras jurdicas
y polLicas dcl Lcrico dc la dicLadura (obviamcnLc mc csLoy rcricndo a Sch-
miLL), mas sc pcrcaLa dc su pcrLincncia para cl csLudio dc la idca dcl dcrccho dc
rcgmcncs como cl ncopopulisLa dc Chavcz (Mircs 2000), Lan aparLado dc la
Lradicin garanLisLa dc la ConsLiLucin. Abundan cn los dicz aos dcl rcgimcn
cjcmplos dc lo quc quicro dccir. Por cso, al vcnczolano mcdianamcnLc culLo
dc hoy lc rcsulLa Lan amiliar la dcnicin dc la polLica cn Lorno a la dialccLica
amigo-cncmigo, la imposicin dc la dccisin sobrc la norma, la cnLronizacin
dc la volunLad sobrc la razn como undamcnLo dcl dcrccho, cl dcsprccio por cl
principio dc la lcgalidad cn la acLuacin adminisLraLiva dcl FsLado, o cl mancjo
manipulador dc los conccpLos indcLcrminados rccogidos por la ConsLiLucin.
Fn suma, la subordinacin dc la insLiLucionalidad al principio rccLor dc la vo-
lunLad dcl caudillo y los conccpLos a cl adhcridos, como la lcalLad, la adhcsin
incondicional rmc y a discrccin, la culLura miliLarisLa, la disciplina procaz,
la adulancia complacicnLc y cl honor dcgradado al culLo dc la pcrsonalidad.
No cs cl propsiLo dc csLc cnsayo analizar las idcas dc dcrccho y dc la
ConsLiLucin dcl rcgimcn uLilizando las caLcgoras schmiLLianas, sino dcsLacar,
rccalco, quc no sc comprcndc cl scnLido dc las rcormas polLico-insLiLucionalcs
adclanLadas bajo la V Rcpblica, si las abordamos con caLcgoras quc rcspon-
dcn al paradigma libcral-dcmocraLico dc corLc garanLisLa idcnLicado como
consLiLucionalismo. Fl paradigma cs oLro y Licnc ncccsidad dc quc sc lo analicc
dc una mancra dicrcnLc. ComcnLarc, cnLonccs, a conLinuacin los hiLos mas
rclcvanLcs cn la consLruccin dcl andamiajc insLiLucional dcl rcgimcn.
Un clcmcnLo primario y principalsimo dc dicho andamiajc sc gcsL cn la
mismsima ConsLiLuycnLc, pucs aprobada la nucva ConsLiLucin por cl pucblo
cn cl rccrcndo dcl l5 dc dicicmbrc dc l000, la Asamblca no dcclar conclui-
da su labor, como cra dc cspcrarsc, sino quc conLinu cn uncioncs cl rcsLo
dcl mcs dc dicicmbrc y Lodo cl mcs dc cncro dcl 2000. Aprovcch csc plazo
para discar y poncr cn cjccucin un rcgimcn ad hoc, no conLcmplado cn las
disposicioncs LransiLorias dc la ConsLiLucin, por mcdio dcl cual modic la
composicin dc los podcrcs dcl FsLado (a cxccpcin, obviamcnLc, dcl FjccuLi-
vo), cuyos cargos y magisLraLuras pasaron a scr ocupados por ciudadanos clcs
a la rcvolucin, y lo mas rclcvanLc, al margcn dc los canalcs parLicipaLivos y
LransparcnLcs csLablccidos cn cl LcxLo rccicn aprobado. Fl caso mas noLorio lo
consLiLuy la crcacin dc un Congrcsillo inLcgrado por quincc consLiLuycnLcs
y quincc ciudadanos coopLados por la Asamblca, quc cjcrci uncioncs lcgisla-
Livas (aprob 32 lcycs, algunas dc cllas dc naLuralcza organica), conLravinicn-
do cl sagrado dogma dcl consLiLucionalismo dcmocraLico, cn virLud dcl cual las
lcycs como cxprcsin dc la volunLad gcncral, solo pucdcn scr aprobadas por
cl pucblo dirccLamcnLc o por sus rcprcscnLanLcs clccLos, dcnLro dc un dcbaLc
pblico y dclibcraLivo.
Fl conLrol hcgcmnico dc los podcrcs dcl FsLado por parLc dc la rcvolu-
cin, burlando agranLcmcnLc los principios dc la ConsLiLucin rccicn aproba-
da, Luvo un aliado csLclar cn cl nucvo Tribunal Suprcmo dc 1usLicia, surgidos
sus magisLrados Lambicn dcl susodicho rcgimcn LransiLorio, quc disc una
curiossima Lcsis jusLicadora dc los dcsmancs quc sc csLaban comcLicndo
conLra la nucva carLa magna, consisLcnLc cn la llamada supraconsLiLuciona-
lidad, gracias a la cual sc sosLcna quc los cccLos dcl podcr consLiLuycnLc sc
prolongaban cn cl Licmpo, bajo la docLrina dc la LransiLoricdad ncccsaria,
mas alla y por cncima dc la ConsLiLucin (Tribunal Suprcmo dc 1usLicia 2000):
una orma dcscarada dc insLrumcnLalizar cl dcrccho al scrvicio dc la rcvolu-
cin. Cracias a dicha argumcnLacin cl llamado proccso pas a conLrolar a
plcniLud Lodos los podcrcs dcl FsLado, amcn dc quc la jurisdiccin consLiLucio-
nal sc puso al scrvicio complacicnLc dcl rcgimcn, por cncima dc los principios
y valorcs consLiLucionalcs. Fl LcsLimonio mas chacicnLc dc dicho conLrol csLa
cn lo quc podramos dcnominar como polLica dc cnroquc, mcdianLc la cual
los uncionarios y magisLrados, cual piczas dc ajcdrcz, comcnzaron a roLarsc
cn los cargos (una pracLica ya coLidiana dcl rcgimcn), salLando dc una rama a
oLra dcl Podcr Pblico, sin ningn Lipo dc rubor ni cxccso dc ormalidad.
Ia cjccucin consLiLucional, cn Lcrminos jurdicos cl dcsarrollo lcgislaLivo
dc las normas consLiLucionalcs, orccc pcculiaridadcs dignas dc dcsLacar. As,
cn primcr lugar la cjccucin consLiLucional ha sido dcciLaria, pcsc al manda-
Lo dc las disposicioncs LransiLorias dc la ConsLiLucin quc limiLan a un lapso
dc dos aos la aprobacin dc Lodas las maLcrias rclacionadas con la ConsLi-
Lucin. Fl punLo cs parLicularmcnLc noLorio cn lo rccrcnLc a la lcgislacin
quc ponc cn uncionamicnLo los principios dcl cdcralismo dcsccnLralizado
bajo un modclo cdcral coopcraLivo cn cl quc las comunidadcs y auLoridadcs
dc los disLinLos nivclcs polLico-LcrriLorialcs parLicipan cn la ormacin dc las
polLicas pblicas. Fn virLud dc csLo, cl ConsLiLuycnLc crc una alLa insLancia
dc coordinacin, ncgociacin y planicacin, cl Conscjo Fcdcral dc Cobicrno,
insLiLucin quc lucgo dc dicz aos no ha pasado dcl papcl, pucs no sc ha apro-
bado a csLas alLuras la lcy quc rcglamcnLa su uncionamicnLo. IgualmcnLc, la
lcy quc dcsarrolla la hacicnda pblica csLadal, un mandaLo dcl ConsLiLuycnLc
con cl objcLo dc garanLizar la auLonoma nancicra dc los csLados, Lampoco ha
sido sancionada por cl lcgislador. Fn suma, cl cspriLu dcsccnLralizador dc la
ConsLiLucin dc l000 ha sido LoLalmcnLc dcsvirLuado por cl rcgimcn (sobrc
csLc Lcma volvcrcmos dcspucs), quc ha Lomado parLido por una opcin rcccn-
Lralizadora (Mascarco 2005) rcida con cl programa consLiLucional. Incluso
lcycs Lan rclcvanLcs como lo son las corrcspondicnLcs a la parLicipacin ciuda-
dana y los rccrcndos, quc dcsarrollan cl modclo dc dcmocracia parLicipaLiva
quc acogc la ConsLiLucin, ducrmcn cl suco dc los jusLos cn las gavcLas dc las
comisioncs dc la Asamblca Nacional.
Ia lcgislacin dc la V Rcpblica ha impucsLo divcrsas rcsLriccioncs a la
carLa dc dcrcchos humanos consagrada cn la ConsLiLucin. A LLulo mcra-
mcnLc ilusLraLivo: ha impucsLo limiLacioncs a las libcrLadcs dc cxprcsin c
inormacin, ha rcsLringido cl acccso a la inormacin dc los cnLcs pblicos,
un dcrccho ciudadano cxprcsamcnLc rccogido por nucsLra Icy Supcrior, ha
limiLado los dcrcchos dc manicsLacin y dc librc LransiLo, bajo argumcnLos ar-
biLrarios dc scguridad, y sobrc Lodo ha rcsLringido scvcramcnLc las libcrLadcs
cconmicas, al pondcrar un agrcsivo inLcrvcncionismo csLaLal cn dcLrimcnLo
dc la librc cmprcsa, amcn dc privilcgiar la propicdad social sobrc la propicdad
privada garanLizada por la ConsLiLucin. Ahora cl FsLado conLrola la produc-
cin dc bicncs y scrvicios, monoplica o cuasimonoplicamcnLc, por razoncs
dc scguridad aculLa a dccrcLar la adquisicin orzosa dc bicncs, y sc crosionan
los dcrcchos dcl ciudadano como consumidorcs. PracLicamcnLc Lodas las acLi-
vidadcs cconmicas y producLivas pucdcn scr dcclaradas mcdianLc un simplc
dccrcLo cjccuLivo, dc uLilidad pblica, por lo cual qucdan cn cnLrcdicho los
dcrcchos individualcs proLcgidos por la ConsLiLucin. Fn suma, sc apucsLa por
un modclo socialisLa, cl llamado socialismo dcl siglo XXI, quc rompc con cl
modclo dc cconoma mixLa csLablccido cn nucsLro LcxLo undamcnLal.
Ia lcgislacin mas rclcvanLc dc los dicz aos dc la rcvolucin bolivariana
ha sido, adcmas, cmiLida mcdianLc habiliLacin lcgislaLiva
l
dcl ParlamcnLo al
PrcsidcnLc, para quc dc mancra gcncrosa pucda mcdianLc dccrcLos-lcycs lc-
gislar sobrc un sinn dc Lcmas, pucs incluso la jurisdiccin consLiLucional ha
auLorizado al PrcsidcnLc a lcgislar sobrc maLcrias dc lcycs organicas, quc in-
cluyc cl dclicado Lcma dc la rcsLriccin dc los dcrcchos humanos consagrados
por la ConsLiLucin. Fs mas, cn algunos dc dichos aos, parLicularmcnLc cn cl
2007 y cl 200S, la lcgislacin prcsidcncial ha sido largamcnLc supcrior, LanLo
cn Lcrminos cualiLaLivos como cuanLiLaLivos, a la lcgislacin sancionada por la
l. Fn Lrcs oporLunidadcs, l000, 2000 y 2007: cn csLa lLima la habiliLacin sc cxLcndi por un
pcriodo dc lS mcscs, algo cxccpcional cn la hisLoria dc csLa insLiLucin cn Vcnczucla.
Asamblca Nacional,
2
y cllo con indcpcndcncia dc quc dcsdc cl ao 2005, cn quc
la oposicin dccidi no parLicipar cn las clcccioncs lcgislaLivas alcgando alLa
dc garanLas cn conabilidad y Lransparcncia dcl Podcr FlccLoral, cl ocialismo
conLrola abrumadoramcnLc la insLiLucin parlamcnLaria. Fs dc rccalcar quc
dicha lcgislacin ha sido aprobada cn la mayora dc los casos sin ningn Lipo
dc discusin ni dclibcracin pblicas, dc cspaldas a la socicdad cn gcncral y sin
consulLar a los sccLorcs dc la socicdad civil dirccLamcnLc accLados, cn cspccial
si csLos no sc han plcgado a las dirccLriccs ocialcs, cn dccnsa dc la lcgLima
auLonoma quc lcs rcconocc la ConsLiLucin. Fn consccucncia, no cs dc cxLra-
ar quc la habiliLacin lcgislaLiva y los dccrcLos-lcycs cmiLidos por cl gobicrno
quc dc clla sc dcsprcndcn, hayan provocado ucrLcs proLcsLas dc los oposiLorcs
al rcgimcn, dado cl paLrn inconsulLo quc ha scguido su proccso dc aproba-
cin, aunado a los visos dc inconsLiLucionalidad dc algunos dc cllos.
4. El personalismo poltico y su peculiar institucionalidad
Ia gura dc Chavcz cs cxprcsin dc un lidcrazgo carismaLico quc orccc la
virLud dc rclacionarsc dirccLamcnLc por LanLo sin ncccsidad dc inLcrmc-
diacin alguna, salvo obviamcnLc los mcdios dc comunicacin social (unidos
rccucnLcmcnLc cn cadcna nacional) con la poblacin, y undamcnLalmcnLc
con los sccLorcs mayoriLarios invcLcradamcnLc cmpobrccidos, quc han cirado
sus cspcranzas cn cl. Fl podcr aqu no cs una insLiLucin sino un hombrc quc
cncarna la prcocupacin por sus angusLias y la solucin dc sus problcmas. Fl
parLido cn csLa conccpcin (la consLiLucin dcniLiva dcl parLido dc Chavcz,
cl ParLido SocialisLa Unido dc Vcnczucla, crisLaliz cl ao 2007), discadas su
csLrucLura y uncioncs dirccLamcnLc por Chavcz junLo con los colaboradorcs
por cl dcsignados, cs una sucrLc dc corrca dc Lransmisin dc las insLruccioncs y
oricnLacioncs quc lc imprimc cl lidcrazgo nico y absoluLo dcl PrcsidcnLc. FsLc
dccidc sus lncas dc accin y dirimc sus conLrovcrsias.
Por supucsLo quc cxisLc una insLiLucionalidad, pcro moldcada al scrvicio
dc la mcjor opcraLividad dc las accioncs y dccisioncs dcl ldcr. Fn suma, sc
LraLa dc una insLiLucionalidad uncional al pcrsonalismo, y por cndc dc con-
dcnsacin prccaria cn sus lazos csLrucLuralcs, prcsLos sicmprc a acomodarsc
al volunLarismo prcsidcncial. Sus rasgos pcculiarcs pucdcn sinLcLizarsc cn Lrcs
caracLcrsLicas:
a. Su LransiLoricdad. Fl dcsidcraLum no cs una insLiLucionalidad pcr-
mancnLc, quc sc consolida con cl paso dcl Licmpo, por cl conLrario,
2. Fn pcriodos clccLoralcs sc ha dcclarado cn rcccso la acLividad parlamcnLaria, para quc los
dipuLados sc dcdiqucn a promovcr las candidaLuras dcl parLido dc gobicrno a los cucrpos
dclibcranLcs y las rcormas consLiLucionalcs iniciadas dcsdc cl gobicrno.
las insLiLucioncs csLan sicmprc cxpucsLas a modicar sus objcLivos, a
adapLarsc a nucvos rolcs, a cambiar dc csLaLus, cn n, a rcdiscarsc
o rcacomodarsc cn uncin dc las lncas csLraLcgicas quc lcs Lracc cl
ldcr.
b. Su labilidad. Ia insLiLucionalidad cs ragil, pucs su csLrucLura no cs
consolidada adrcdc, para quc pucda adapLarsc a los rolcs cambianLcs
quc sc lc imponcn.
c. Su plasLicidad. Al amoldarsc a los cambios, las csLrucLuras insLiLucio-
nalcs no sc quicbran, sino quc asumcn con acilidad su nucva orma.
FsLa conccpcin insLiLucional, imprcgnada dc pcrsonalismo, Lcrmina sicn-
do alLamcnLc inccicnLc cn su uncionalidad, dcbido a los siguicnLcs acLorcs:
a. Ia crcacin dc una insLiLucionalidad ad hoc c inormal, como cl caso
dc las misioncs, crcadas para LraLar problcmas urgcnLcs, no ha sa-
Lisccho las cxpccLaLivas. Ias mcLas propucsLas no sc han cumplido,
rcvclandosc un gravoso dcciL dc opcraLividad. Ticndc a producirsc
una disonancia cnLrc las csLrucLuras ormalcs (la burocracia Lradicio-
nal dc la adminisLracin pblica) y las csLrucLuras inormalcs, diso-
nancia quc cl ldcr procura rcsolvcr con una mayor conccnLracin dc
Larcas cn su propia pcrsona, lo cual producc una ucrLc carga dc Lcn-
sioncs anmicas y opcracionalcs. Como scr humano, no poscc cl don
dc la ubicuidad, Lornandosc incapaz dc aLcndcr saLisacLoriamcnLc
los grandcs y pcqucos problcmas quc sc lc prcscnLan para su rcso-
lucin, amcn dc los ruidos quc pcncLran cn csLa pcculiar orma dc
dccidir, los canalcs dc comunicacin. Fn dcniLiva, Licndc a producir-
sc una paralisis insLiLucional.
b. Ios uncionarios, y principalmcnLc los dc mas conanza dcl ldcr,
surcn dirccLamcnLc las consccucncias dc la disonancia, undamcn-
LalmcnLc por dos razoncs: la mulLiplicidad dc rolcs quc asumcn, in-
dcpcndicnLcmcnLc dc su ormalizacin cn normas, y los cccLos dcl
pcrsonalismo polLico, quc sc manicsLan cn la angusLia por cnLcn-
dcr si sc csLa cumplicndo corrccLamcnLc con las insLruccioncs dcl l-
dcr, para no hablar dc los incviLablcs cclos y roccs quc gcncran las
bcndicioncs y rcgaos quc Chavcz oLorga, muchas vcccs cn pblico y
dc cara a los mcdios dc comunicacin social.
Fn rcsumcn, cl pcrsonalismo polLico cncarnado cn la gura dc Chavcz sc
dcnc por las siguicnLcs caracLcrsLicas:
a. Fn primcr lugar, insisLo, sc LraLa dc un lidcrazgo carismaLico quc cvi-
La o rcducc al mnimo la inLcrmcdiacin cn sus rclacioncs con cl puc-
blo, c idcnLicado con los mayoriLarios sccLorcs cmpobrccidos dc la
poblacin.
b. Fn scgundo lugar, la rama cjccuLiva dcl Podcr Pblico, y con mas prc-
cisin cl prcsidcnLc dc la rcpblica, cs cl ccnLro dc accin y dccisin
hcgcmnica dcl FsLado. Dirigc cl PrcsidcnLc la accin dcl gobicrno
unilaLcralmcnLc, lcgisla dirccLamcnLc u oricnLa la lcgislacin cn un-
cin dc sus dcsignios y sin dclibcracin, una jurisdiccin sin auLono-
ma ni rcal indcpcndcncia inLcrprcLa la ConsLiLucin y las lcycs cn
sinLona sumisa y complacicnLc con cl PrcsidcnLc, y los rganos dcl
Podcr Ciudadano (la Dccnsora dcl Pucblo, cl MinisLcrio Pblico y la
ConLralora Ccncral dc la Rcpblica) csLan organizados al scrvicio dc
las dccisioncs gubcrnamcnLalcs.
c. Fn Lcrccr lugar, la divisin vcrLical dc los podcrcs dcl FsLado, cs dccir
cl cdcralismo dcsccnLralizado quc consagra la ConsLiLucin, sc su-
bordina, cuando no minimiza, a una conccnLracin ccnLralizada dcl
podcr, LanLo cn la disposicin dc los rccursos como cn la dcnicin
dcl sisLcma dc planicacin ccnLralizada. FsLc sisLcma cs dirigido por
la Comisin CcnLral dc Planicacin, inLcgrada cxclusivamcnLc por
alLos uncionarios gubcrnamcnLalcs y cuya mcLa cxprcsa cs la cons-
Lruccin dcl socialismo.
d. Y cn cuarLo lugar, los cspacios auLnomos dondc sc dcsarrolla librc-
mcnLc una socicdad civil guiada por valorcs pluralisLas, parLicipaLivos
y solidarios, como lo csLablccc cl LcxLo dc l000, Licndcn progrcsiva-
mcnLc a rcducirsc, jaqucados por un csLaLismo absorbcnLc quc limiLa
cada vcz mas sus posibilidadcs dc cxprcsin.
5. De la reforma constitucional frustrada a la reeleccin indenida
Ia rcorma consLiLucional promovida por cl prcsidcnLc Chavcz cn cl ao 2007
dcscmboc cn cl rccrcndo dcl 2 dc dicicmbrc, cuando por csLrccho margcn
(alrcdcdor dcl 5l dc los voLos cmiLidos) uc rcchazada por los clccLorcs. Sc
LraL dc la primcra y nica dcrroLa dcl rcgimcn, dada su rclcvancia, amcriLa los
siguicnLcs comcnLarios.
Io primcro quc cabra prcgunLarsc cs cl por quc dc la rcorma, cuando cl
rcgimcn dc Chavcz haba hccho hasLa csc cnLonccs dc la ConsLiLucin dc l000
su mcjor csLandarLc. Sc scalaba quc cra la mcjor ConsLiLucin dcl mundo,
quc durara por lo mcnos cicn aos, y pcrmancnLcmcnLc Chavcz la blanda cn
sus inLcrvcncioncs pblicas para dcsLacar sus bondadcs. Solo pasado ya ccrca
dc dos lusLros dc andadura rcvolucionaria, Chavcz ha sinccrado sus posicioncs
sobrc cl modclo dc ConsLiLucin idcal para sus aspiracioncs. Ia vcrdad uc quc
Chavcz no impidi (o LacLicamcnLc no pudo haccrlo) quc cn cl dcbaLc consLi-
LuycnLc dc l000 sc cscucharan Lambicn los divcrsos y pluralcs punLos dc visLa
(incluidos los dc sccLorcs dc la socicdad civil quc sc hicicron prcscnLcs con sus
propucsLas cn las dclibcracioncs dc la Asamblca), quc no ncccsariamcnLc co-
mulgaban con sus anhclos mas proundos, cnLrc cllos cl primcro, la posibilidad
dc su pcrpcLuacin cn cl podcr, como un gua indispcnsablc quc cncarnaba los
idcalcs dc la rcvolucin, a lo quc sc agrcgaba un modclo conccnLrado y ccnLra-
lisLa dcl podcr cn la gura dcl PrcsidcnLc, y una conccpcin colccLivisLa dc la
socicdad inspirada cn una brumosa visin dcl socialismo, dondc caba LanLo
Marx como 1css. Io cicrLo cs quc considcr quc cl ao 2007 cra un bucn mo-
mcnLo para aprobar una amplia rcorma dcl LcxLo undamcnLal.
ConLcnicndo 60 arLculos, la original propucsLa prcsidcncial uc com-
plcmcnLada con aporLcs provcnicnLcs dc la Asamblca Nacional. DcnLro dc
la amplia gama dc Lcmas quc conLicnc la iniciaLiva dc rcorma, cabc dcsLa-
car rcsumidamcnLc los siguicnLcs: la posibilidad dc rcclcccin indcnida dcl
prcsidcnLc dc la rcpblica, la consLruccin dc una cconoma socialisLa con
prcdominio dc la propicdad social o colccLiva sobrc la propicdad privada, la
rcccnLralizacin dcl podcr, dada la crcacin dc auLoridadcs rcgionalcs quc mc-
noscababan las compcLcncias dc los municipios y los csLados, rcsLriccioncs dc
los dcrcchos humanos y sus garanLas, dc mancra parLicular los quc incidcn
sobrc las libcrLadcs cconmicas, amcn dc la rcsLriccin cxccsiva dc los dcrc-
chos humanos y dc sus garanLas cn los csLados dc cxccpcin y, la dcnicin
idcolgica dc la ucrza armada nacional, dc ahora cn adclanLc bolivariana, al
scrvicio miliLanLc dc la rcvolucin. Fn dcniLiva, cl dcbaLc gir undamcnLal-
mcnLc cn Lorno a dos grandcs Lcmas: la posibilidad dc pcrpcLuacin dc Chavcz
cn cl podcr, cn dcLrimcnLo dcl principio alLcrnaLivo cxprcsamcnLc consagrado
por la ConsLiLucin y dc largo abolcngo cn nucsLra Lradicin consLiLucional,
y la imposicin dc una idcologa socialisLa, con la pcncLracin cxccsiva dc un
csLaLismo colccLivisLa asxianLc cn Lodos los inLcrsLicios dc la socicdad, con
gravc ricsgo dc vulncracin dc las libcrLadcs ciudadanas.
Dcsdc cl mismo momcnLo cn quc sc anunci cl proyccLo dc rcorma cn
dicicmbrc dcl 2006, sc inici cn cl pas un amplio c inLcnso dcbaLc, dada la
magniLud dc los cambios propucsLos, discuLicndosc Lambicn la pcrLincncia
dcl proccdimicnLo uLilizado. Fn cccLo, dc acucrdo a la auLorizada opinin dc
los consLiLucionalisLas mas rcconocidos, algunos dc sus arLculos modicaban
la csLrucLura y principios undamcnLalcs dc nucsLra Icy Supcrior, lo quc dc
conormidad con sus cxprcsas disposicioncs normaLivas amcriLaba la convoca-
Loria dc una Asamblca Nacional ConsLiLuycnLc, y no cl proccdimicnLo dc rcor-
ma va Asamblca Nacional a la quc sc acoga la propucsLa prcsidcncial. Con la
vcnia una vcz mas complacicnLc dcl Tribunal Suprcmo dc 1usLicia, la iniciaLiva
dc rcorma no uc objcLada por la jurisdiccin consLiLucional.
Quc cxplicacin Licncn los rcsulLados dcl rccrcndo dcl 2 dc dicicmbrc dcl
2007` FnLrc oLros clcmcnLos dignos dc ciLar, cabc scalar la alLa dc cnLusias-
mo movilizador dc un univcrso dc ciudadanos quc LradicionalmcnLc apoyaba
cn las clcccioncs las propucsLas prcsidcncialcs, pcro quc cn csLa oporLunidad
prcri qucdarsc cn su casa, pucs no sc idcnLicaba con cl mcnsajc radical
dc la propucsLa y a su vcz no cnLcnda cmo vala la pcna dcscchar aspccLos
mcdularcs dc la normaLiva dc una ConsLiLucin considcrada como cl csLan-
darLc simblico dc la rcvolucin, asimismo, cn cl dcbaLc pblico dc la rcorma,
la ciudadana scnLa quc sc Locaban aspccLos dcmasiado duros dc digcrir, y
no sucicnLcmcnLc cxplicados, como lo cran las rcsLriccioncs al dcrccho dc
propicdad, las limiLacioncs dc la libcrLad dc cducacin y la quicbra dcl cdc-
ralismo dcsccnLralizado. Un punLo digno dc ciLar cs cl dc las rupLuras quc sc
produjcron cn la coalicin gubcrnamcnLal, como cl caso dcl parLido Podcmos,
lidcrado dc una orma basLanLc combaLiva por Ismacl Carca, un dirigcnLc dc
rcconocida raigambrc popular, y la disidcncia dcl gcncral Baducl, uno dc los
comandanLcs dc la rcvolucin, quc haba asumido un dccisivo papcl como jcc
miliLar cn cl rcgrcso dc Chavcz al podcr, lucgo dcl racasado golpc dc abril dcl
ao 2002. Por lLimo, last but not least, cs dc dcsLacar la inusiLada acLiva prc-
scncia dcl movimicnLo csLudianLil, quc haba dcspcrLado cl mcs dc mayo dcl
mismo ao 2007 cn las jornadas dc propucsLa conLra cl cicrrc dcl canal privado
dc Lclcvisin RCTV, y quc ahora volva a las callcs para conducir una campaa
rcsca y juvcnil conLra lo quc considcraba una amcnaza para cl uLuro dc la
dcmocracia vcnczolana y la posibilidad rcal dc pcrdcr libcrLadcs para las nuc-
vas gcncracioncs. Fl movimicnLo csLudianLil logr una vicLoria dccisiva, pucs
con su llamado a parLicipar cn cl rccrcndo, dcrroL cl ambicnLc dc pcsimismo
absLcncionisLa quc sc haba apodcrado dc sccLorcs rclcvanLcs dcl lidcrazgo po-
lLico dc la oposicin.
Rcconocida la dcrroLa cn la consulLa popular, Chavcz impuls a parLir dc
cnLonccs una nucva csLraLcgia cn dos rcnLcs: por una parLc, aprovcchar la
habiliLacin lcgislaLiva quc lc haba conccdido una vcz mas, y por Lcrccra vcz,
cl ParlamcnLo, cl 30 dc cncro dc dicho ao, y quc vcnca cl mcs dc julio dcl ao
200S, para por inLcrmcdio dc dccrcLos lcycs poncr cn vigcncia bucna parLc
dc los Lcmas conLcnLivos dc la rcorma consLiLucional racasada, y por la oLra,
cspcrar cl momcnLo oporLuno para lanzar una cnmicnda consLiLucional con cl
nico propsiLo dc auLorizar su rcclcccin indcnida.
Sobrc cl primcr aspccLo cabc dcsLacar la aprobacin inLcmpcsLiva cl mis-
mo da dc cxpiracin dc la vigcncia dc la lcy habiliLanLc cl 3l dc julio dcl
200S dc 26 dccrcLos lcycs por parLc dcl prcsidcnLc dc la rcpblica, algu-
nos dc los cualcs rccogan aspccLos dc la rcorma quc haban sido rcchazados
por los clccLorcs, como cl csLablccimicnLo dcl modclo producLivo socialisLa, la
crcacin dc auLoridadcs rcgionalcs supcrpucsLas a los gobcrnadorcs dc csLa-
do y alcaldcs, la jcrarquizacin dc los conscjos comunalcs como insLiLucioncs
clavc cn la dcnicin dc la produccin y cl consumo, la idcologizacin dc la
insLiLucin miliLar con la crcacin dc la milicia bolivariana, y las limiLacioncs a
la propicdad privada y la libcrLad cmprcsarial, cnLrc oLros.
Fl 23 dc novicmbrc dcl 200S sc llcvaron a cabo las clcccioncs rcgionalcs,
mas prccisamcnLc la clcccin dc los gobcrnadorcs dc los 22 csLados, dc los
alcaldcs, primcra auLoridad cjccuLiva dc los 335 municipios, y dc los rcprcscn-
LanLcs a los conscjos lcgislaLivos csLadalcs. Ia opcin ocialisLa sc agluLin cn
Lorno a las candidaLuras dcl parLido gubcrnamcnLal, cl ParLido SocialisLa Uni-
do dc Vcnczucla (PSUV), micnLras quc la oposicin sc uni cn una alianza cons-
Lruida con mucha laboriosidad, pcsc a las incviLablcs suras quc lc impidicron
rcsulLados avorablcs cn algunas alcaldas y por lo mcnos un mcjor rcsulLado
cn la gobcrnacin dcl FsLado Bolvar. Io cicrLo cs quc los rcsulLados rcvcla-
ron una vcz mas la polarizacin quc vicnc vivicndo cl pas duranLc los dicz
aos dcl rcgimcn dc Chavcz (cn LoLal, las candidaLuras ocialisLas obLuvicron
cl 50,l4 dc los voLos, rcnLc a 30,2S dc la oposicin, lo quc sc maLcrializ
cn l7 gobcrnacioncs chavisLas rcnLc a cinco dc la oposicin, y 270 alcaldas
chavisLas rcnLc a 56 dc la oposicin). Sin cmbargo, cuando sc analizan mas dc-
LcnidamcnLc los rcsulLados, sc obscrva cmo la oposicin alcanz sus mcjorcs
rcsulLados cn los ccnLros dc podcr polLico y cconmico dcl pas, no solo por cl
nmcro dc poblacin (los csLados Zulia, Carabobo, Miranda y cl DisLriLo Mc-
LropoliLano, corrcspondicnLc a la capiLal dc la rcpblica), sino Lambicn por su
grado dc indusLrializacin. Io cicrLo cs quc cn dichos comicios sc rcarm la
polarizacin dcl pas, pcro Lambicn sc cxprcs la rcalidad rcprcscnLaLiva mas
plural y cquiLaLiva, quc haba qucdado ucrLcmcnLc dcsvirLuada con la dccisin
dc la oposicin dc no parLicipar cn las clcccioncs lcgislaLivas dcl ao 2005.
Como consccucncia dcl nucvo mapa rcprcscnLaLivo dcl pas, surgicron
divcrsas voccs (cnLrc las quc dcsLacaba cl avczado polLico vinculado al chavis-
mo, 1osc ViccnLc Rangcl), a avor dc rcsLablcccr cl dialogo, cn aras dc lograr
una mayor convivcncia pacca quc aLcmpcrara las sccuclas ncgaLivas para la
dcmocracia dcl cxccso dc polarizacin polLica quc ha arrosLrado cl pas duran-
Lc la lLima dccada, LcnLaLiva quc no Luvo ningn cco cn cl prcsidcnLc Chavcz,
quicn acclcr la pugnacidad dc su discurso con la mcLa dc la consLruccin uni-
laLcral dcl modclo socialisLa y la ccrrazn a cualquicr posibilidad dc dialogo con
la oposicin. Mas bicn su discurso puso cnasis cn considcrar quc cl momcnLo
cra oporLuno para planLcar una cnmicnda consLiLucional quc posibiliLara su
conLinuacin indcnida cn cl podcr. Fs dc rccalcar quc la barrcra normaLiva dc
la ConsLiLucin cs palmaria cn su dcnicin: la rcclcccin solo csLa auLorizada
para cl pcriodo inmcdiaLo al quc cumplc cl PrcsidcnLc cn uncioncs y por una
sola vcz, prcscripcin normaLiva quc solo poda modicarsc a Lravcs dc los
proccdimicnLos dc rcvisin csLablccidos cxprcsamcnLc cn la ConsLiLucin. Fl
PrcsidcnLc adopL la iniciaLiva dc la cnmicnda, quc llcva ncccsariamcnLc a una
consulLa popular raLicaLoria, para lo cual unilaLcralmcnLc propuso la ccha
dcl l5 dc cbrcro dcl 2000, ccha quc sumisamcnLc, a dicrcncia dc oLras so-
liciLudcs dc consulLas popularcs quc han sido adrcdc dicridas sine die, acogi
cl Conscjo Nacional FlccLoral. Ia acclcracin dc la ccha dc dccisin Licnc su
cxplicacin cn las sccuclas dc la crisis cconmica global quc sc cicrncn incxo-
rablcmcnLc sobrc Vcnczucla, dado quc su pracLicamcnLc nico producLo dc cx-
porLacin, gcncrador dc ccrca dcl cicn por cicnLo dc las divisas, cs cl pcLrlco,
cuyo prccio por barril ha bajado considcrablcmcnLc cn los lLimos mcscs, con
sus consccucncias pcrniciosas sobrc la cconoma vcnczolana.
Aunquc cn principio Chavcz cra parLidario dc quc la rcclcccin indcnida
solo sc aplicara a la insLiLucin prcsidcncial, sobrc la marcha cambi dc criLcrio
al incorporar csLa posibilidad a Lodos los cargos dc clcccin popular, con lo cual
los gobcrnadorcs y alcaldcs ocialisLas rccicn clccLos sc sumaron calurosamcn-
Lc a la iniciaLiva. Ia campaa rcsulL corLa y abrumadora por lo inLcnso dcl
mcnsajc, cl uso abusivo dc la propaganda ocial por Lodos los mcdios disponi-
blcs, y la uLilizacin sisLcmaLica (pracLicamcnLc Lodos los das) dc las cadcnas
dc radio y Lclcvisin, a Lravcs dc las cualcs Chavcz diriga pcrsonalmcnLc su
campaa. A Lodo csLo sc sum la prcsin dcsconsidcrada a la quc sc somcLi
a los scrvidorcs pblicos (qucbranLandosc una vcz mas la ConsLiLucin, quc
csLablccc cxplciLamcnLc quc csLos uncionarios csLan al scrvicio dcl FsLado y
no dc parcialidad alguna), cuyo nmcro sc ha duplicado cn la dccada (dc uno a
mas dc dos milloncs dc cmplcados al scrvicio dcl FsLado, nmcro quc con las
nacionalizacioncs y las cxpropiacioncs dc las cmprcsas privadas, no dcja dc
crcccr). Dicha prcsin sc manicsL cn cl uso obligaLorio, una vcz mas, dcl rojo
(color simblico dc la rcvolucin) cn las prcndas dc vcsLir, y cn la obligacin
dc dcscmpcar acLividadcs proscliLisLas, como la parLicipacin obligaLoria cn
marchas y manicsLacioncs. Fn conclusin, cl rccrcndo dcl l5 dc cbrcro arro-
j un rcsulLado avorablc a la iniciaLiva prcsidcncial (cl 54,S5 dc los voLos
rcnLc al 45,l5 dcl bando oposiLor), por lo cual la rcclcccin indcnida uc
aprobada, incorporandosc como norma al LcxLo consLiLucional.
Iograda la vicLoria cn cl rccrcndo anLcs scalado, cl rcgimcn ha aprcLado
cl acclcrador cn su marcha hacia cl dcnominado socialismo dcl siglo XXI. Ias
cxpropiacioncs y nacionalizacioncs han conLinuado, las amcnazas a los mcdios
dc comunicacin indcpcndicnLcs no han ccsado (sc anuncian nucvas mcdidas
dc limiLacin dc la libcrLad dc cxprcsin), sc ha cxaccrbado la rcprcsin policial
conLra las marchas y manicsLacioncs oposiLoras rcalizadas cn cjcrcicio dc los
dcrcchos polLicos consagrados cn cl LcxLo undamcnLal, ha aumcnLado la pcr-
sccucin a los dirigcnLcs dc la oposicin (cl alcaldc dc Maracaibo y cx candidaLo
prcsidcncial, Manucl Rosalcs, uc obligado a asilarsc cn Pcr, lucgo dc una acu-
sacin pcnal, consccucncia dirccLa dcl juramcnLo dc Chavcz dc quc no dcscansa-
ra hasLa vcrlo bajo rcjas), y rcalmcnLc lo mas prcocupanLc, sc ha proundizado
cl proccso dc rcccnLralizacin, cn dcLrimcnLo dc los csLados y municipios. As,
a Lravcs dc una lcy a Lodas luccs inconsLiLucional sc dcspoj a los csLados cn
bcnccio dcl podcr ccnLral, dc las compcLcncias cxclusivas quc la ConsLiLucin
lcs oLorgaba cn maLcria dc conscrvacin, adminisLracin y aprovcchamicnLo
dc pucrLos dc uso comcrcial, y dc carrcLcras y auLopisLas nacionalcs. Igualmcn-
Lc, a Lravcs dc disposicioncs lcgislaLivas cvidcnLcmcnLc inconsLiLucionalcs, cl
PrcsidcnLc dcsign una auLoridad no conLcmplada cn la ConsLiLucin, cl jcc
dc gobicrno dcl disLriLo capiLal, susLraycndo un conjunLo dc compcLcncias y
rccursos pblicos dc un ambiLo municipal y dcmocraLico dc gobicrno, como lo
cs la Alcalda McLropoliLana dc Caracas (para cuyo cargo haba sido rccicnLc-
mcnLc clcgido cl candidaLo dc la oposicin AnLonio Icdczma), para pasarlo a
manos dc una auLoridad no clcgida, subordinada al podcr ccnLral. FsLa dccisin
lcgislaLiva vulncra cl caracLcr clccLivo dc Lodas las cnLidadcs dc la rcpblica,
cl principio cdcraLivo dcsccnLralizado pauLado cn la ConsLiLucin y la misma
volunLad popular (cl principio dc la sobcrana popular, soporLc lcgiLimador dc
nucsLro sisLcma dcmocraLico) quc cncomcnd al acLual alcaldc mcLropoliLano
cl cjcrcicio dc Lalcs compcLcncias y la adminisLracin dc csos rccursos.
6. Consideraciones nales
Una cvaluacin, cicrLo quc Lodava prcliminar, dado lo complcjo y alLamcnLc
cambianLc dcl proccso polLico quc sc vivc cn Vcnczucla dcsdc cl ao l000,
arroja a mi cnLcndcr las siguicnLcs considcracioncs conclusivas y las cvcnLua-
lcs rccomcndacioncs:
a. Fl rcgimcn dc Chavcz sc pucdc dcnir como ncopopulisLa (Coug-
nal 2007, CacLc 2007). Su lidcrazgo cs carismaLico, dc comunicacin
dirccLa y cmocional con la poblacin, cspccialmcnLc con los sccLorcs
cmpobrccidos ampliamcnLc prcdominanLcs. Ia ingcnLc canLidad dc
rccursos maLcrialcs quc cl rcgimcn ha adminisLrado cn csa dccada
(alrcdcdor dc US$ S00 mil milloncs), consccucncia dc los alLos prc-
cios dcl pcLrlco, lc ha pcrmiLido a Lravcs dc mccanismos adminis-
LraLivos cxiblcs (las llamadas misioncs) saLisaccr basicamcnLc
las dcmandas y aspiracioncs dc los sccLorcs popularcs, siguicndo
paLroncs asisLcncialiLas quc no han supcrado la Lradicional rclacin
dc clicnLclismo y populisLa dc la polLica vcnczolana. Fl modclo pol-
Lico quc sc prcLcndc consLruir, cl llamado socialismo dcl siglo XXI,
consLiLuyc una idca vaga para cl comn dc los ciudadanos, quc si sc
proundiza, como parccc scr la inLcncin dc Chavcz, chocara incvi-
LablcmcnLc con paLroncs dc culLura polLica arraigados cn la ciuda-
dana. As, rciLcradamcnLc los csLudios dc opinin rcvclan cl aprccio
quc lc Licncn Lodos los sccLorcs dc la poblacin (incluso los quc sc
dcncn como chavisLas) a la propicdad privada, por lo quc considcran
quc cl proyccLo socialisLa dcbc rcspcLarla. IgualmcnLc, la mayora dc
los vcnczolanos aprccia la iniciaLiva cmprcsarial, y por cndc, valora
posiLivamcnLc la aspiracin dc consLiLuirsc cn cmprcsario.
b. Fl rcgimcn sc inspira cn un proyccLo idcolgico dc conLornos laxos,
quc auLoriza al PrcsidcnLc a modicar su discurso dc acucrdo al mo-
mcnLo. Sin duda cs colccLivisLa, y si Licnc un modclo dcl cual aprcndcr
cxpcricncias, csc cs cl modclo cubano, pucs cl mcnLor por cxcclcncia
dc Chavcz (quicn no duda cn rcpcLirlo pcrmancnLcmcnLc) cs Fidcl
CasLro. Fl chivo cxpiaLorio dcl rcgimcn cs cl capiLalismo, sisLcma cco-
nmico al quc sc culpa dc Lodos los malcs dc la humanidad, aunquc
cn los hcchos la rclacin con cl impcrialismo amcricano sc mancja
dc orma vclcidosa y manipuladora (a la oposicin Chavcz la cali-
ca dc piLiyanqui, amcn dc quc la disidcncia cs oligarquica o csLa
al scrvicio dc la oligarqua, conccLada con los grandcs inLcrcscs dcl
capiLalismo global), y orccc pcculiaridadcs pragmaLicas cn las ccc-
Livas y duras rcalidadcs cconmicas dcl mundo, mas an dcspucs dc
la asuncin dc Obama como jcc dc csLado dc la rcpblica dcl norLc.
Fl socialismo dcl siglo XXI Licnc una ucrLc dosis dc pcrsonalismo:
Chavcz cs cl ala y cl omcga dc la rcvolucin y prcLcndc scr hcgc-
mnico LanLo cn cl plano polLico (valicndosc dc la inLimidacin y
cl micdo, cn un mnimo indispcnsablc para manLcncr la achada dc-
mocraLica), como cn cl plano social (la hosLilidad a las clascs mcdias
modcrnizadoras), y cn cl plano cconmico (cl colccLivismo csLaLisLa
Licnc como conLraparLida la dcsvalorizacin dc la propicdad privada,
la iniciaLiva cmprcsarial y la cconoma dc mcrcado).
c. Fl soporLc dc lcgiLimidad dcl rcgimcn cs dcmocraLico-clccLoral, aun-
quc sc inclina progrcsivamcnLc a rcsLringir los cspacios dc pluralis-
mo polLico y social. Fl conLrol hcgcmnico dc Lodas las ramas dcl
Podcr Pblico diculLa la manicsLacin librc dc la oposicin polLica,
como corrcspondc a un sisLcma dcmocraLico mcdianamcnLc viablc.
Ia ConsLiLucin sc ha convcrLido cn un arma dc lucha. Fl FsLado dc
dcrccho sc ha dcgradado cn cxccso. Ia jurisdiccin consLiLucional y
adminisLraLiva salvaguarda los inLcrcscs dcl rcgimcn por cncima dc
los dcrcchos ciudadanos. Ia rama judicial csLa ucrLcmcnLc inuida
por cl rcgimcn, y la mayora dc las vcccs sc ha vuclLo un insLrumcnLo
dc pcrsccucin polLica dc la disidcncia y ha abandonado su rol dc
proLccLora dc los dcrcchos humanos. Un cjcmplo dc Lal siLuacin lo
consLiLuyc cl gran nmcro dc dcmandas quc dirigcn los ciudadanos
a la jurisdiccin inLcrnacional, cn busca dc una jusLicia quc no cn-
cucnLran cn la jurisdiccin nacional, cuando sc LraLa dc cucsLioncs dc
naLuralcza polLica.
d. Fn suma, Lodo rcgimcn Licnc oposicin, lcgLima o ilcgLima, lcgal
o ilcgal, y como cxLrcma opcin Licnc disidcncia. Fn csLos dicz aos
hcmos conocido Lodo Lipo dc oposicin, dcsdc un inLcnLo cxiLoso
aunquc brcvsimo dc golpc dc csLado, hasLa huclgas gcncralcs c in-
dcnidas, quc incluycn masivas jornadas dc dcsobcdicncia civil. A
ucrza dc cxpcricncia, la oposicin sc ha Lornado cada vcz mas ho-
mogcnca y ha asumido un pcrl prcdominanLcmcnLc dcmocraLico.
IamcnLablcmcnLc, cxisLc un handicap cn lo quc rcspccLa a la orga-
nizacin dc los parLidos polLicos y al rcchazo quc Lodava susciLan
csLos cn amplios sccLorcs dcl pas. Fl hccho dc habcrlc arrcbaLado a
Chavcz cl csLandarLc dc la ConsLiLucin, asumida como un cscudo
dc proLcccin dc las libcrLadcs ciudadanas, y dc rccordarlc consLan-
LcmcnLc quc las accioncs dcl rcgimcn cn muchas ocasioncs violcn-
Lan normas consLiLucionalcs, Licnc a mi cnLcndcr un valor simblico
inncgablc, pucs planLca cl csccnario dc la lucha polLica rcspcLando
la ConsLiLucin y no ucra o al margcn dc clla. SomcLcrsc a la Icy
Supcrior cnLraa muchas cosas: valorar la civilidad por cncima dcl
aLropcllo, subordinar la insLiLucin miliLar a los dicLados consLiLu-
cionalcs y al gobicrno civil, aposLar por la paz y no por la violcncia, y
coincidir cn quc la Lolcrancia y cl rcspcLo por la opinin ajcna cn
dcniLiva, la ncgociacin polLica y la bsqucda dcl acucrdo a Lravcs
dc la ncgociacin son lo quc dcnc prccisamcnLc a la polLica.
c. Para Lcrminar, si una rccomcndacin valc cn una siLuacin Lan con-
vulsionada como la quc vivc Vcnczucla, csLa cs la ncccsidad quc Lcnc-
mos dc un Lcrccro hoy auscnLc, o cuya prcscncia cs an muy prccaria,
quc ayudc a abrir cspacios para cl cncucnLro polLico y para buscar
acucrdos mnimos rcspcLando la ConsLiLucin. Aunquc la ucrLc po-
larizacin aLizada con odio dcsdc cl Palacio dc Miraorcs consLiLuyc
un dicil obsLaculo a sorLcar, aorLunadamcnLc Lodava Licnc una ba-
rrcra dc conLcncin cn los gcncs dc una socicdad quc cn los lLimos
scscnLa aos ha aprcndido, pcsc a Lodas las diculLadcs, a vivir y con-
vivir con un cspriLu polLico dcmocraLico.
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SEGUNDA PARTE
MOVIMIENTOS SOCIALES
Movimientos sociales en Bolivia.
Accin colectiva y democracia
en tiempos de cambio (1990-2009)
1
EDUARDO CRDOVA
Si sc huyc hay quc mcLcrsc por las callcjas. No hay ucrza pblica capaz
dc conLrolarlas Lodas, y ni siquicra los policas sc aLrcvcn a cnLrar cn cllas
scparandosc dcl grucso dc la Lropa. Si Lc cncucnLras con dos solos, cllos
Licncn mas micdo quc L y dc comn acucrdo os cchais a corrcr cn dircc-
cioncs conLrarias. Cuando sc parLicipa cn una conccnLracin dc masas, y
no sc conocc bicn la zona, cl da anLcrior hay quc cxplorarla bicn y dcs-
pucs siLuarsc cn la csquina dondc cmpiczan las callcjuclas.
Ha scguido un curso cn Bolivia`
UmbcrLo Fco, El pndulo de Foucault.
.Us1cb stsc io quc cs ci socitiisro, prcgunLa cl documcnLalisLa Ro-
drigo Vazqucz a una mujcr quc hacc la para inscribirsc cn cl MovimicnLo Al
Socialismo, MAS. Fs cl ao 2005 y Bolivia csLa iniciando oLra campaa clccLo-
ral, la organizacin a la cual pcrLcnccc la mujcr Licnc un acucrdo con cl MAS y
ahora clla sc aliara al parLido. Fscondc su rosLro dc la camara y dc la prcgunLa,
cs scguro quc no sabc lo quc cs cl socialismo. Fl documcnLalisLa insisLc y no
rccibc rcspucsLa dc ninguno dc los quc orman la la ni dc los miliLanLcs dcl
MAS quc rcgisLran a los nucvos inscriLos. Ic diccn quc cl compacro 1uan sabc
quc cs cl socialismo. Fl compacro 1uan parccc muy ocupado y suponcmos quc
no absolvcra la duda dc Vazqucz.
2
Al margcn dc la obvia cquivocacin dc la prcgunLa la pcrsoncra jur-
dica dcl MAS uc obscquiada por su anLcrior LiLular a Fvo Moralcs y sus sc-
guidorcs, quc anLcs no haban manicsLado una prccrcncia cspccial por cl
l. Fl auLor agradccc a Migucl Villarrocl y a Marlcnc Choquc por su apoyo cn la inormacin
cuanLiLaLiva y cn las cnLrcvisLas, rcspccLivamcnLc.
2. Rodrigo Vazqucz, Looking for revolution, Iondrcs, SLcps InLcrnaLional, 52 minuLos, 2007.
6
Eduardo Crdova 176
socialismo, la anccdoLa cxprcsa la conLingcncia quc sc aloja cn cl vncu-
lo quc csLablcccn las dcnominacioncs y los rccrcnLcs rcalcs y cn la validcz
circunsLancial dc alguna connoLacin. Tcrminos como lcgiLimidad, sisLcma
polLico, socicdad civil o movimicnLo social son cmplcados cn la polLica
boliviana dc mancras ambiguas c insisLcnLcs. FsLc documcnLo cxamina las rc-
lacioncs dc los movimicnLos socialcs y la polLica insLiLucional cnLrc los aos
l000 y 2000, con cnasis cn cl pcriodo dc gobicrno dc Fvo Moralcs, quc procla-
ma cl proLagonismo dc los movimicnLos cn la gcsLin pblica.
Ia cxprcsin movimicnLo social cs dc uso comn cn Bolivia. Fn cl lcn-
guajc polLico quc sc uLiliza cn cl pas dcnoLa una varicdad amplia y hcLcrogcnca
dc organizacioncs, proLcsLas, movilizacioncs y sccLorcs quc cn gcncral ucron
conLcsLaLarios al modclo ncolibcral quc impcr duranLc dos dccadas y acLual-
mcnLc apoyan o acompaan miliLanLc o crLicamcnLc los cambios quc
impulsa cl gobicrno. Ios movimicnLos socialcs csLan prcscnLcs cn los mcdios
dc comunicacin, cn las callcs y Lambicn cn la csLrucLura dcl Podcr FjccuLivo,
cn la rcLrica dc la propaganda gubcrnamcnLal y cn las polLicas pblicas, cn cl
plan nacional dc dcsarrollo y cn los programas quc cjccuLan los minisLcrios.
FrcnLc al uso Lan diundido dc movimicnLo social, parLimos dc una dc-
nicin amplia scgn la cual los movimicnLos socialcs son grupos organizados
quc pcrsigucn promovcr o dcLcncr algn cambio cn cl sisLcma social dcl cual
son parLc sin Lcncr los rccursos cspcrablcs los rccursos ormalcs c inor-
malcs quc cl sisLcma polLico rcconocc como lcgLimos para garanLizar cl
cxiLo dc su cmprcsa o siquicra cl planLcamicnLo dc sus dcmandas. CucnLan ba-
sicamcnLc con su accin su movimiento, prccisamcnLc, quc cn algn momcn-
Lo sc manicsLa ucra dc los canalcs insLiLucionalcs y su organizacin. Con
cicrLo grado dc conLinuidad, sc cnrcnLan conicLivamcnLc a quicncs s Licncn
rccursos podcr, dincro, rcconocimicnLo, y cn su dcsarrollo dcspicrLan o
rcucrzan lazos dc solidaridad cnLrc sus micmbros.
Fn cuanLo a la accin, scguimos a Charlcs Tilly, quc arma quc dcsdc la
scgunda miLad dcl siglo XVIII los movimicnLos quc Luvicron lugar cn cl hcmis-
crio occidcnLal sinLcLizaron los siguicnLcs clcmcnLos:
l. un csucrzo pblico sosLcnido y organizado cn haccr dcmandas colccLivas a
auLoridadcs dcLcrminadas (llamcmoslo campaa),
2. cl cmplco dc combinacioncs cnLrc las siguicnLcs ormas dc accin polLica:
crcacin dc asociacioncs y coalicioncs con ncs cspcccos, rcunioncs pbli-
cas, proccsioncs solcmncs, vigilias, marchas, manicsLacioncs, carLas abicrLas,
dcclaracioncs a y cn los mcdios dc comunicacin y pancLcra (llamcmos a la
rcunin dc csLas accioncs repertorio del movimiento social), y
3. la rcprcscnLacin pblica y coordinada dc VUNC: vala, unidad, nmcro y
compromiso por parLc dc los parLicipanLcs y sus bascs (llamcmoslc expresin
de VUNC). (Tilly 2004: 3-4)
6 / Movimientos sociales en Bolivia 177
1. Sujetos y movilizaciones
Pcsc a quc hacc pocos aos sc habla dc los movimicnLos socialcs, las cxpc-
ricncias dc movilizacin cn Bolivia sc arraigan cn una Lradicin comuniLaria
invcLcrada y cn cl omcnLo insLiLucional dc la parLicipacin colccLiva. Ia hisLo-
ria boliviana no consolid la gura dcl ciudadano individual. Ios cjcrcicios dc
ciudadana dicrcn cuando los rcalizan los individuos o los grupos. Fl lLimo
Informe de desarrollo humano. El estado del Estado, dcl Programa dc las Nacioncs
Unidas para cl Dcsarrollo (PNUD Bolivia 2007), dcLalla con claridad las dic-
rcncias: cuando nos relacionamos colectivamente con el Estado, exigimos; cuando
actuamos como individuos, suplicamos.
3

Por oLro lado, dcbc considcrarsc la dcbilidad, ragmcnLacin c insucicnLc
cjcrcicio dc sobcrana por parLc dcl FsLado, quc cs Lodava cl principal rccrcn-
Lc o advcrsario dc las movilizacioncs. Fl mismo inormc lo caracLcriza como
un FsLado con huccos, pucs no cubrc homogcncamcnLc la cxLcnsin Lcrri-
Lorial dcl pas y dcbc ncgociar su auLoridad con acLorcs localcs y rcgionalcs y,
por oLro lado, porquc uc incapaz dc consLruir un cspacio pblico comn o dc
omcnLar un mcrcado inLcrno slido. Ios huccos sc dcbcran a la dcbilidad
dc las cliLcs, a la orLalcza dc las organizacioncs socialcs y a la dcpcndcncia
cconmica dc la cxLraccin dc rccursos naLuralcs.
Scgn los imaginarios socialcs, cl FsLado scra una criaLura colonial (pos-
Lcrior a las culLuras indgcnas) c inconclusa (allida, cn Lcrminos dc algunos
analisis cn boga) (PNUD Bolivia 2007). Al margcn dc csc csLado dcl FsLado,
podra planLcarsc la cxisLcncia dc problcmas dc cxclusin arrasLrados dcsdc la
Colonia, problcmas cmcrgcnLcs dcl proccso dc la Rcvolucin Nacional y pro-
blcmas dcl ordcn ncolibcral. Sin duda, las movilizacioncs dcl pcriodo csLudiado
cxccdcn los marcos dcl ncolibcralismo y no pucdcn cxplicarsc como una rcac-
cin popular mas o mcnos unanimc anLc la malignidad dc csLc modclo.
4
3. Sobrc la prcmisa dcl rcconocimicnLo dc una consLiLucin dc sujcLos quc cs dicrcnLc a la
dc los pascs dcl OccidcnLc dcsarrollado, sc pucdc incrir quc cl csLudio dc los movimicn-
Los cxigira aproximacioncs parLicularcs (quc no podcmos dcsarrollar cn csLc documcnLo
porquc nos ocupamos dc un pcriodo amplio y no dc movimicnLos cspcccos). Un inLcnLo
dc cxaminar los movimicnLos bolivianos con los cnoqucs mas rccurridos cs cl dc lvaro
Carca Iincra, Marxa Chavcz y PaLricia CosLas (2004). Sc LraLa dc un volumcn con muy
rica inormacin cmprica y algunos problcmas Lcrico-mcLodolgicos, cspccialmcnLc con
la disLincin cnLrc organizacin y movimicnLo y con la nocin dc marcos de interpretacin,
ya quc sc scalan a priori unos cjcs dc signicacin validos para Lodos los movimicnLos
csLudiados. Por oLra parLc, cl cnasis cn las csLrucLuras dc movilizacin y los marcos rcducc
las oporLunidadcs analLicas quc habra brindado la considcracin dc las oporLunidadcs
polLicas.
4. Algunas invcsLigacioncs rccrcn acLorcs quc son rclaLivamcnLc Lilcs para cnLcndcr la ola
dc movilizacioncs, pcro quc no alcanzan por s solos a cxplicarla con sucicncia: una culLura
polLica rcnLisLa (Iascrna et al. 2006), cl vigor naLural dcl Lcjido social, quc irrumpira
Eduardo Crdova 178
Obscrvando la rclacin dc las rcormas polLicas con la dinamica dc los
movimicnLos, asumimos quc la ola acLual dc movilizacin no scra la crca-
cin novcdosa dc la accin colccLiva sino una manicsLacin dcl conLrapunLo
dc los dos nivclcs dc la polLica boliviana, scgn la ormulacin dc Iaurcncc
WhiLchcad (WhiLchcad 200l: l0, vcr Lambicn CrabLrcc 2005: xvii): un sosLi-
cado sisLcma insLiLucional y una Lradicin pcrLinaz dc parLicipacin dirccLa. Ia
aparicin dc movimicnLos socialcs conLcmporancos scra la acLualizacin dc la
parLicipacin colccLiva cn un csccnario arLiculado cn uncin dcl rcgimcn nco-
libcral dc ciudadana, quc combina la disminucin dc dcrcchos socialcs con cl
orLalccimicnLo dc la mcdiacin a Lravcs dc los parLidos polLicos, cn dcLrimcn-
Lo dc las organizacioncs corporaLivas (Yashar l000). Su novcdad sc cxprcsara
cn cl conLrasLc con cLapas hisLricas anLcriorcs, cn las dicrcncias dc sujcLos,
modalidadcs dc accin, dcmandas y circunsLancias dc las movilizacioncs y, so-
brc Lodo, cn sus cccLos cn los sujcLos y cn cl rcsLo dc la socicdad.
2. Movimientos y democracia entre 1990 y 2005
Fn csLc aparLado nos rccrimos a dos momcnLos dc la dinamica dc la rclacin
cnLrc las rcormas dc la dcmocracia y la movilizacin social. Fllo scrvira para
cnmarcar cl analisis posLcrior, dcdicado al gobicrno acLual, y para rcalzar si-
mulLancamcnLc la imporLancia dc los movimicnLos socialcs cn las rcormas
insLiLucionalcs. Dcsdc inicios dc la dccada dcl novcnLa las accioncs colccLivas
cn Bolivia adopLaron caracLcrcs disLinLos dc los quc prcdominaban cn pc-
riodos hisLricos anLcriorcs y modicaron la rclacin dc las organizacioncs
socialcs y movimicnLos con la insLiLucionalidad. Ias ormas dc proLcsLa pa-
saron dc la prccmincncia dc la huclga sindical a modalidadcs mas dinamicas
y visiblcs (marchas, Lomas y moLincs). CcogracamcnLc, las movilizacioncs
sc dcsplazaron dc las zonas mincras al arca rural y lucgo a Lodo cl pas (con
nclcos claros cn cl alLiplano aymara, la ciudad dc Fl AlLo, Cochabamba y cl
Chaparc, y SanLa Cruz). Fl discurso dc los sujcLos socialcs mas vigorosos pas
dc la dccnsa dcl Lrabajo y las condicioncs dc vida a la dccnsa dc los rccursos
naLuralcs y a la propucsLa dc un FsLado plurinacional. Ias vas quc pracLicaron
cclicamcnLc (Carca et al. 2004a), cl conLraaLaquc conLincnLal dc la izquicrda mcdianLc la
convcrsin dc un sujcLo social anLcrior (los mincros) cn oLro nucvo (los cocalcros) (PcLras
2000), la acumulacin dc ucrzas dcl mcsianismo kaLarisLa y cl marxismo (Prada 2004),
la crisis o la dcscomposicin dcl ciclo polLico (Tapia 2000 y 2004), la conjuncin dc una
Lradicin dc proLcsLa con un conLcxLo dc injusLicia y dc dcscrcdiLo dc los polLicos (CrabLrcc
2005). Fl rcnLismo, cl Lcjido social o la acumulacin dc ucrzas son limiLados si qucrcmos
proponcrlos como causas undamcnLalcs, cxplican parcialmcnLc y cllos mismos dcbcn scr
cxplicados. Ia rcconvcrsin dc cx mincros cn cocalcros cs numcricamcnLc poco signica-
Liva, a dicrcncia dc lo quc asumc crrncamcnLc 1amcs PcLras. Adcmas, cn Lodos los casos
dcbc considcrarsc cl csucrzo dc los sujcLos socialcs parLicularcs.
LransiLan dc la movilizacin callcjcra a la ocupacin dc la arcna insLiLucional y
viccvcrsa.
2.1 Resistencia y recomposicin
Fl primcr momcnLo abarca dc l000 a l000. Sobrcsalcn cn su Lranscurso la
primaca dc las rcormas polLicas y una sucrLc dc cxLraamicnLo dc la proLcsLa
social. Ia dcmocracia pacLada mosLraba solidcz (dcsdc l0S5, no haba habido
pcligro rcal dc golpc dc csLado ni dc ingobcrnabilidad por bloquco muLuo cnLrc
los podcrcs FjccuLivo y IcgislaLivo). Dcspucs dcl pracLico dcsmanLclamicnLo
dc la CcnLral Obrcra Boliviana, COB, y su nclco mas podcroso los sindicaLos
mincros, las organizacioncs popularcs no accLaban cl ccnLro dc la polLica ni
la accin gubcrnamcnLal, cuya dcdicacin principal cra la adminisLracin dcl
modclo. Fl cjcrcicio dcl podcr dcl FsLado parcca uido, cl rccurso dc la violcn-
cia por parLc dc los gobicrnos, marginal, a pcsar dc cpisodios como la llamada
Masacrc dc Navidad, cn l006, y dc proccsos sosLcnidos como la rcprcsin cn
las zonas dc produccin dc coca. Ios acLorcs csLraLcgicos dcl pcriodo posLcrior
los indgcnas y campcsinos, cspccialmcnLc sc cnconLraban cn una cLapa
quc podramos llamar dc incubacin.
Para las organizacioncs y movimicnLos socialcs, csLc uc un lapso dc rc-
sisLcncia y rccomposicin. Dcsdc l0S5 la iniciaLiva csLaba cn manos dc los
parLidos polLicos y cn cl ambiLo dc la polLica insLiLucional. A parLir dc l003
y l004, sobrc Lodo, sc dio un proccso dc rcormas dcsdc arriba quc dcni
la cocxisLcncia dcl ncolibcralismo, la dcmocracia rcprcscnLaLiva y cl mulLicul-
Luralismo. ApunLaba a la scparacin dc nivclcs csLaLalcs y dc cscras o sub-
sisLcmas socialcs: la cconoma y la polLica sc dcsvinculaban, privaLizando las
principalcs cmprcsas csLaLalcs, enfeudando la polLica scria (nacional) a los
parLidos polLicos y limiLando la incorporacin dc las organizacioncs socialcs a
los asunLos dcl dcsarrollo local.
Con la consolidacin dc la dcmocracia (quc uc cn cl ondo la consolida-
cin dc la polLica insLiLucional), sc modicaron las condicioncs dc parLicipa-
cin polLica, parcci gcncrarsc un proccso dc ciudadanizacin quc opacara
la parLicipacin dirccLa y la rcprcscnLacin corporaLiva. Ia lcy dc parLicipacin
popular (l004) csLablcci gobicrnos municipalcs quc hoy cubrcn Lodo cl Lc-
rriLorio nacional, rcdcni la csLrucLura csLaLal y las posibilidadcs dc accin
dcsdc la socicdad civil. Pcsc a su ormulacin municipalisLa, pcrmiLi cl orLalc-
cimicnLo dc algunos sccLorcs indgcnas, campcsinos quc posLcriormcnLc
irrumpiran con vigor cn la polLica nacional. Dc hccho, uc la mayor amplia-
cin dc los dcrcchos polLicos dcspucs dc la rccupcracin dc la dcmocracia, la
consolidacin cccLiva dcl voLo univcrsal cn clcccioncs localcs cn cl arca rural.
Ios cauccs insLiLucionalcs quc sc impusicron a la parLicipacin social no
impidicron a la larga la manicsLacin dc dcmandas popularcs corrcspondicnLcs
Eduardo Crdova 180
a oLros ambiLos: la dccnsa dc las cmprcsas csLaLalcs, cl mancjo dc los rccursos
naLuralcs, los LcrriLorios indgcnas o la crradicacin dc la coca. Dcsdc oLro pun-
Lo dc visLa, cl modclo dc dcsccnLralizacin cncarnado cn la municipalizacin
consigui posLcrgar pcro no dcLcncr las dcmandas dc dcsccnLralizacin dcpar-
LamcnLal, quc hasLa cnLonccs haban prcvalccido y cuyo avaLar conLcmporanco
cs cl proyccLo dc auLonomas propugnado por los movimicnLos cvicos.
Fn csc conLcxLo dc rcormas conuy adcmas cl dcbiliLamicnLo dc las an-
Lcriorcs ormas organizaLivas y modalidadcs dc accin. Como sc anoL, haba
dccado cl podcr dc la CcnLral Obrcra Boliviana, COB quc cn las dccadas pa-
sadas haba consLiLuido la principal va dc rcprcscnLacin dc la poblacin y un
insoslayablc canalizador dc dcmandas. Ia orma COB, ccaz cn cl ciclo dc la
Rcvolucin Nacional y cn la rcsisLcncia rcnLc a las dicLaduras, no sc adccuaba a
una siLuacin cn la quc las mcdiacioncs dcpcndan dcl sisLcma dc parLidos y
dc la cual sus advcrsarios Lradicionalcs, las ucrzas armadas, csLaban auscnLcs.
Ios sindicaLos mincros haban abandonado la csccna polLica y cra osLcnsiblc
la incapacidad csLraLcgica dc las organizacioncs popularcs y su ncccsidad dc
opLar por mccanismos dc accin LacLicos, como las marchas hacia la ciudad dc
Ia Paz, y por mucsLras cxLrcmas dc sacricio, como la crucixin.
5
FnLrc los hiLos mas noLablcs dc la movilizacin cn csLc lapso csLa la Mar-
cha por cl TcrriLorio y la Dignidad, cmprcndida cn l000 por rcprcscnLanLcs
dc los grupos indgcnas amaznicos hacia la ciudad dc Ia Paz.
6
Ia marcha
5. Usamos las vcrsioncs quc Michcl dc CcrLcau proponc para conccpLuar la csLraLcgia (la ac-
Luacin dccisiva cn un LcrriLorio propio) y la LacLica (la acLuacin cn un Lcrrcno ajcno)
(CcrLcau 2000: 42-43). Tal como dcclar cn junio dc l007 cl dirigcnLc campcsino Roman
Ioayza, posLcriormcnLc scnador y consLiLuycnLc por cl MAS, hoy alcjado dcl parLido: Fl
brazo LacLico cs quc nosoLros dcbcmos ormar un parLido polLico scgn la ConsLiLucin
PolLica dcl FsLado y cl brazo csLraLcgico cs quc las bascs Licncn quc scguir prcparando las
movilizacioncs. Si duranLc cl ciclo dc l052 las mcdidas dc prcsin dc los sindicaLos obrcros
sc hacan dcsdc los ccnLros mincros dc hccho, la rcprcsin miliLar acuda a las minas,
cn l0S6 los Lrabajadorcs mincros Luvicron quc marchar hacia Ia Paz para dar visibilidad
a sus dcmandas. Ia Marcha por la Vida, rcalizada por varios ccnLcnarcs dc mincros, uc
dcLcnida por un ccrco dc las ucrzas armadas ochcnLa kilmcLros anLcs dc llcgar a su dcs-
Lino. FrcnLc a una amcnaza miliLar dc consccucncias incalculablcs, los mincros dccidicron
abandonar la marcha y acogcrsc a la rclocalizacin (dcsahucio). Fsc hccho signic la
dcspcdida pracLica dc los mincros dc la csccna polLica. Ia rclocalizacin accL a mas dc
vcinLc mil Lrabajadorcs y dcriv cn cl dcsmadcjamicnLo dc la columna vcrLcbral dc la COB.
6. Un aconLccimicnLo anLcrior quc no rcpcrcuLi cn los mcdios dc comunicacin uc la
adopcin dc la Lcsis dc la Asamblca dc Nacionalidadcs cn cl congrcso cxLraordinario dc la
Concdcracin Sindical Unica dc Trabajadorcs Campcsinos dc Bolivia (CSUTCB), rcalizado
cn PoLos cn l0SS. Ia Lcsis, inuida ucrLcmcnLc por acLivisLas dcl dcsarrollo rural, rccupc-
raba la propucsLa dc socicdad plurimulLinacional dc oLros congrcsos dc la concdcracin
cn un conLcxLo dc asccnso dcl ncolibcralismo (vcr PaLzi 2007: Sl y ss., y Mamani s/: 4).
Dcspucs dc la marcha dc l000 sc planLc programar la insLalacin dc la Asamblca cn l002,
coincidicndo con cl quinLo ccnLcnario dc la llcgada dc los cspaolcs a Amcrica.
consigui la LiLulacin dc parLc dc los LcrriLorios anccsLralcs por mcdio dc
dccrcLos prcsidcncialcs. Sus rcpcrcusioncs, sumadas a las dcmandas dc oLros
grupos indgcnas y a la circulacin dc propucsLas mulLiculLuralisLas cn la cliLc
inLclccLual, dcrivaron, cn la rcorma consLiLucional dc l004, cn la cnunciacin
dc la hcLcrogcncidad culLural dcl pas cn cl primcr arLculo dc la ConsLiLucin
PolLica dcl FsLado vigcnLc hasLa 2000.
Ia crcacin dc organizacioncs
7
uc acompaada cn csLc pcriodo por cl
planLcamicnLo dc nucvos problcmas. Ias movilizacioncs sobrc Lodo las
dc las organizacioncs mas csLablccidas cn gcncral cnrcnLaron o inLcnLa-
ron rcsisLir las polLicas pblicas. Fl Lcmario dc las proLcsLas dc las nucvas
organizacioncs cra parcialmcnLc compaLiblc con la consolidacin dcl modc-
lo ncolibcral y cl mulLiculLuralismo: rcconocimicnLo, apcrLura dc canalcs dc
parLicipacin, pcro Lambicn sc incluan dcmandas quc LaciLamcnLc ponan
cn duda la validcz dc la dcmocracia pacLada y dc las mcdidas ncolibcralcs y
aun la conguracin dcl FsLado: sc planLcaba, por cjcmplo, aunquc no cn los
Lcrminos dc la discusin posLcrior, la auLonoma indgcna. Un cxamcn dc las
dcmandas dc los movimicnLos campcsinos cn cl pcriodo pcrmiLc obscrvar quc
anLcs dc l004 las rcivindicacioncs polLicas no alcanzaban a cucsLionar cl Fs-
Lado. Haba planLcamicnLos simblicos, como cl uso dc la wiphala junLo a la
bandcra nacional (hoy ambas son rcconocidas como smbolo nacional). FnLrc
l004 y 2000, sc consolid la idca dc auLonoma y dc FsLado plurinacional, pcro
las rcormas insLiLucionalcs dcmandadas no llcgaban a proponcr una Asam-
blca ConsLiLuycnLc o un cambio radical cn uncin dc la plurinacionalidad o
la dcscolonizacin dcl FsLado, a lo sumo, sc rcclamaba la crcacin dc viccminis-
Lcrios rclacionados con la problcmaLica campcsina c indgcna (Camacho 200l:
l2-l3, l6-lS).
Fn cl caso dc los cocalcros dcl Chaparc, dc dondc surgi cl lidcrazgo dc Fvo
Moralcs, los inLcnLos inicialcs dc aLracr la simpaLa dc oLros sujcLos popularcs
y acomodar la dccnsa dc sus culLivos cn los plicgos pcLiLorios dc la COB (Hcaly
l00l) ccdicron prioridad a la inLcncin dc consolidar una organizacin propia.
Fl asccnso polLico dc los producLorcs dc coca conLinuara con la propucsLa dc
crcar un insLrumcnLo polLico dcpcndicnLc dc las organizacioncs maLriccs
la Cidob, la CSUTCB y la Concdcracin Sindical dc Colonizadorcs dc Bolivia,
CSCB. Fl insLrumcnLo uc crcado cn l005, cn un congrcso dc la CSUTCB, con
7. Dcsdc la rcsLauracin dc la dcmocracia sc undaron varias organizacioncs alrcdcdor dc ob-
jcLivos y criLcrios dc agrcgacin no cxclusiva ni cxplciLamcnLc clasisLas o laboralcs: la Ci-
dob, nacida como CcnLral Indgcna dcl OricnLc Boliviano, cn l0S2, la Asamblca dcl Pucblo
Cuaran, APC, cn l0S7, la CcnLral dc Pucblos Indgcnas dcl Bcni, CPIB, cn l0S0, la CcnLral
Indgcna dc la Rcgin Amaznica dc Bolivia, Cirabo, cn l00l, cl comiLc dc coordinacin
dc las cdcracioncs dc cocalcros, cn l002, cl Conscjo dc Fcdcracioncs Campcsinas dc los
Yungas dc Ia Paz, Coccay, y la CcnLral dc Pucblos Lnicos dc SanLa Cruz, CPFSC, cn l004,
cl Conscjo Nacional dc Ayllus y Markas dcl Qollasuyo, Conamaq, cn l007.
Eduardo Crdova 182
cl nombrc dc Asamblca por la Sobcrana dc los Pucblos. Usando la pcrsoncra
jurdica dc Izquicrda Unida (sus inLcnLos dc rcgisLrarsc como parLido polLi-
co ucron inrucLuosos), parLicipara cn las clcccioncs municipalcs dc l005,
con cxiLo sobrc Lodo cn los municipios ruralcs dcl dcparLamcnLo dc Cocha-
bamba, no cxclusivamcnLc cn la zona dc produccin dc coca. Ia crcacin dcl
insLrumcnLo involucraba una crLica dcl accionar dc los parLidos y un apcgo
a la insLiLucionalidad dcmocraLica. Rcsponda a la ncccsidad dc consolidar la
prcscncia local dc las organizacioncs acccdicndo a los rccursos municipalcs y,
simulLancamcnLc, rcsponda Lambicn a la disposicin dc salir dc csLc marco y
coordinar visioncs y accioncs con oLros sccLorcs.
S
Fn l007, cn las clcccioncs gcncralcs, cl dirigcnLc cocalcro Fvo Moralcs,
candidaLo a dipuLado por Izquicrda Unida por primcra vcz uncionaban las
circunscripcioncs uninominalcs, logr ingrcsar al ParlamcnLo con mas dcl
70 dc los voLos validos dc su circunscripcin la mas alLa proporcin dc
Lodo cl pas. OLros Lrcs dirigcnLcs campcsinos obLuvicron cscaos cn circuns-
cripcioncs ruralcs. Ias dispuLas dc lidcrazgo y sobrc la rclacin quc cl parLido
dcba Lcncr con los sindicaLos provocaron una divisin. A principios dc l000
los cocalcros y oLras organizacioncs campcsinas dc sicLc dcparLamcnLos sc
scpararon dc ASP y undaron cl InsLrumcnLo PolLico por la Sobcrana dc los
Pucblos, IPSP. Un pcquco parLido, cl MAS, lcs ccdi incondicionalmcnLc su
pcrsoncra jurdica, quc lcs uc cnLrcgada cl 22 dc cncro dc csc ao.
0
2.2 Toma de iniciativa
Fl scgundo momcnLo Lranscurrc dcl 2000 al 2005 y cxprcsa la crisis dc la dc-
mocracia pacLada, cl dcsconLcnLo popular con las polLicas ncolibcralcs y cl as-
ccnso dc los movimicnLos. Marca la Loma dc iniciaLiva por parLc dc los sujcLos
conormados los aos anLcriorcs y por parLc dc agrupacioncs nucvas, consLi-
Luidas cn acLorcs csLraLcgicos dc los proccsos polLicos. Fn csLc pcriodo sc dcs-
nudan las rclacioncs dc podcr prcvalccicnLcs: la violcncia csLaLal cs cmplcada
rcpcLidamcnLc, con rcsulLados ominosos, sobrc Lodo duranLc cl ao 2003,
parLicularmcnLc cn la crisis dc ocLubrc, conocida como la gucrra dcl gas.
Hacia l000, la csLabilidad cconmica haba dcrivado cn un proccso rccc-
sivo y dc bajas Lasas dc crccimicnLo.
l0
Ya sc haban rcalizado cinco cambios
S. Sobrc cl dcsarrollo polLico dc los producLorcs dc coca, vcr Komadina y Ccroy 2007.
0. FxacLamcnLc sicLc aos mas Lardc, cl 22 dc cncro dcl 2006, Fvo Moralcs uc poscsionado
como prcsidcnLc dc la rcpblica.
l0. Fl crccimicnLo dcl producLo inLcrno bruLo dc csc ao uc cl mas bajo dcl pcriodo csLudiado
(cl mas bajo dcsdc l0S6, cuando Lodava sc suran los cccLos dc la crisis cconmica y la
hipcrinacin). FsLuvo cnLrc 0,4 con basc cn ciras dcl InsLiLuLo Nacional dc FsLadsLi-
ca y 0,6 scgn cl Banco CcnLral dc Bolivia (BCB 2000: ll).
dc gobicrno consLiLucionalcs y la clasc polLica cra objcLo dc crLica cons-
LanLc. Fl pcriodo dc rcormas dc mcdiados dc los aos novcnLa, quc haba
accLado varios aspccLos dc la polLica y la cconoma y cl mancjo dc algunos
rccursos (los hidrocarburos, la biodivcrsidad), no haba modicado ocial-
mcnLc la gcsLin dcl agua, aunquc sc discuLa una posiblc lcy dc aguas. Ios
acLivisLas socialcs adclanLaron su iniciaLiva cn csLc Lcma, dc mancra quc
cuando sc promulg la lcy quc privaLizaba cl agua cn cl arca dc una con-
ccsin y sc cnLrcg cl scrvicio dc la ciudad dc Cochabamba a un consorcio
inLcrnacional, cn ocLubrc dc l000, cxisLa ya un dcbaLc amplio cn organiza-
cioncs ambicnLalisLas, vccinalcs y sindicalcs dcl dcparLamcnLo.
Ia gucrra dcl agua una proLcsLa local masiva quc cn abril dcl 2000
logr la cxpulsin dcl consorcio privado quc sc haba cncargado dc la gcs-
Lin dcl scrvicio dc agua poLablc y alcanLarillado dc la ciudad dc Cochabam-
ba y sus alrcdcdorcs pucdc inLcrprcLarsc como cl inicio dc una nucva
concicncia dc las privaLizacioncs y como la disyuncin cnLrc las dcmandas
dc la poblacin organizada, la rcprcscnLacin y la insLiLucionalidad csLaLal.
Al mismo Licmpo, scra la inauguracin dc una orma dc proLcsLa novcdosa
quc no pucdc scr cnLcndida dc mancra sucicnLc cn uncin dc clcmcnLos
cxclusivamcnLc localcs ni solamcnLc como cccLo dc las polLicas ncolibcra-
lcs o la avidcz dcscnrcnada dc las cmprcsas Lransnacionalcs.
ll
Ias movilizacioncs ocurridas cnLrc la gucrra dcl agua y cl Lriuno dc
Fvo Moralcs cn las clcccioncs prcsidcncialcs dcl 2005 ucron numcrosas,
sobrcsalcn los conicLos por rccursos naLuralcs, quc sinLomaLicamcnLc
adopLan cl nombrc dc gucrras: bloqucos dc caminos, la gucrra dc la coca
alrcdcdor dcl cicrrc dc un mcrcado dc coca cn Cochabamba, una mar-
cha indgcna dcmandando la convocaLoria dc la Asamblca ConsLiLuycnLc,
cn cl 2002, cbrcro ncgro y la gucrra dcl gas, cn cl 2003, la gucrra dcl
agua dc Fl AlLo, los cabildos auLonomisLas dc SanLa Cruz, las marchas por
la lcy dc hidrocarburos, quc provocaron la rcnuncia dcl prcsidcnLc Carlos
Mcsa, cnLrc los aos 2004 y 2005.
Un rasgo organizaLivo quc pucdc dcsLacarsc cs la consLiLucin dc coordi-
nadoras dc movilizacin quc arLiculan circunsLancialmcnLc a dicrcnLcs grupos
y sujcLos sociopolLicos. A parLir dc la crcacin dc la Coordinadora dc Dccnsa
dcl Agua y dc la Vida, cn Cochabamba (novicmbrc dc l000), surgicron oLras y
aun oLras organizacioncs cxisLcnLcs cambiaron dc nombrc. Fn novicmbrc dcl
ll. Para vcr dcLallcs c inLcrprcLacioncs divcrsas dc la gucrra dcl agua, vcr Krusc y Vargas
(2000), Crcspo (2000), Iascrna (2000), Assics (200l), Cccca (2004), y Olivcra (2004).
Una novcdad dcl dcsarrollo dc csLa gucrra uc la coordinacin dc las movilizacioncs loca-
lcs con la solidaridad dc acLivisLas cn los FsLados Unidos (conLra la cmprcsa csLadounidcn-
sc BcchLcl, principal accionisLa dcl consorcio privado quc adminisLraba cl scrvicio dc agua
poLablc cn Cochabamba).
Eduardo Crdova 184
2000, mcscs dcspucs dc la gucrra dcl agua y al concluir cl convulso pcriodo
quc sc dcnomin scpLicmbrc y ocLubrc ncgro (quc paraliz gran parLc dcl
pas duranLc Lrcs scmanas), sc conorm la Coordinadora dc Movilizacin Uni-
ca Nacional, COMUNAI, sobrc la basc dc las principalcs organizacioncs conLcs-
LaLarias. Un csucrzo organizaLivo quc sc inici cn cncro dcl 2003 y sc diluy
duranLc cl acLual gobicrno uc cl FsLado Mayor dcl Pucblo, conormado por
cinco dc las ccnLralcs obrcras dcparLamcnLalcs, abrilcs, macsLros, colonizado-
rcs, mujcrcs campcsinas, rcganLcs, univcrsiLarios, campcsinos sin Licrra, prcs-
LaLarios, dcsocupados y una asociacin civil nacionalisLa. Fsc mismo ao, la
propia Coordinadora dc Cochabamba sc convirLi cn Coordinadora dc Dccnsa
dcl Cas. Fn julio dcl 2004 sc rm cl PacLo dc Unidad dc pucblos indgcnas y
originarios, campcsinos y colonizadorcs, quc adquirira proLagonismo cn cl
dcsarrollo dc la Asamblca ConsLiLuycnLc.
DuranLc csLc pcriodo dc proLcsLas, cl sisLcma dc parLidos inici un procc-
so dc dcscomposicin dcl cual pocos parLidos sobrcvivicron, la rcprcscnLacin
uc asumida parcialmcnLc por los movimicnLos, cn cl Lcrrcno clccLoral, la rcor-
ma consLiLucional dcl 2004 abri la posibilidad dc prcscnLar candidaLuras por
mcdio dc agrupacioncs ciudadanas y pucblos indgcnas, la disLancia idcolgica
y las ucrzas ccnLrugas sc insLalaron cn cl sisLcma. Ias proLcsLas cxprcsaron
la dcsaprobacin social dcl dcscmpco dc los gobicrnos y, simulLancamcnLc,
la rccupcracin dcl vigor dc la accin social (susLcnLada duranLc varios aos
cn los sindicaLos ruralcs pcro cn gcncral vcnida a mcnos dcsdc la rccupcracin
dc la dcmocracia y cl dcsmanLclamicnLo dc las minas csLaLalcs). Iograron dc-
nir la agcnda pblica y dcLcrminaron la adopcin dc algunas dccisioncs ins-
LiLucionalcs salLando la mcdiacin dc los parLidos polLicos (la convocaLoria
dc la Asamblca ConsLiLuycnLc cs la mas imporLanLc dc csLas dccisioncs). As,
abricron cl campo dc la polLica quc imporLa, y, como sc vcra mas adclanLc,
pcrmiLicron con cllo la manicsLacin dc movimicnLos conLrarios quc Lambicn
combinan las proLcsLas con acLuacioncs insLiLucionalcs.
Fn csLc pcriodo las movilizacioncs socialcs dcsplcgaron un papcl mas ac-
Livo y scalaron la ccacia dc la polLica cn las callcs. Fl dcsconLcnLo popular
con cl modclo sc cxprcs cn las proLcsLas quc dcsnudaron dc modo irrcvcr-
siblc la dcbilidad csLaLal y, por oLro lado, cn una armacin simulLanca dc la
opcin dc conducir la rcsolucin dc los proccsos convulsivos por vas insLi-
Lucionalcs: la rcormulacin dc una lcy, cn la gucrra dcl agua, la succsin
consLiLucional, cn cl caso dc las rcnuncias dc dos prcsidcnLcs.
Ios dos clcmcnLos mas dcbaLidos ucron la propicdad y gcsLin dc los
rccursos naLuralcs y la rcconguracin dcl FsLado. Ias gucrras dcl agua dc
Cochabamba (2000) y Fl AlLo (2005) rcarmaron la opcin dc quc los scrvicios
basicos no scan privaLizados y cl agua sc manLcnga como rccurso dc propicdad
csLaLal aunquc su gcsLin sca comuniLaria. PrccisamcnLc dcspucs dc la gucrra
dcl agua dcl 2000, algunos dirigcnLcs propusicron manLcncr la dinamica dc
las proLcsLas inLroducicndo un mito movilizador gcncral: la convocaLoria dc una
Asamblca ConsLiLuycnLc, quc crcci como dcmanda dc varios sccLorcs y uc
asumida por cl gobicrno cn ocLubrc dcl 2003, dcspucs dc la gucrra dcl gas.
Fn cuanLo a la Licrra, a parLir dc la crcacin dcl MovimicnLo Sin Ticrra (2000),
y sobrc Lodo dcsdc cl 2002, sc incrcmcnLaron las Lomas por parLc dc grupos
campcsinos, quc cn muchos casos ucron rcspondidas con violcncia por los
LcrraLcnicnLcs.
l2
Fl ao mas convulsivo dc csLa cLapa uc cl 2003. Fn cbrcro, Lras mas dc
LrcinLa mucrLcs ocasionadas por un combaLc quc sosLuvicron la polica y cl
cjcrciLo rcnLc los palacios lcgislaLivo y dc gobicrno (cuyo corolario uc la dcs-
lcgiLimacin dc la violcncia csLaLal), las proLcsLas acaccidas cn Ia Paz consi-
guicron la modicacin dcl proyccLo dc lcy nancial dc csc ao, quc inclua
impucsLos a los salarios. Fn ocLubrc, la rcsisLcncia movilizada dc los grupos
aymaras, los vccinos dc la ciudad dc Fl AlLo y campcsinos y sccLorcs urbanos
dc Lodo cl pas, ocasion dcspucs dc las masacrcs miliLarcs quc Luvicron cl
saldo sinicsLro dc alrcdcdor dc scLcnLa mucrLos la rcnuncia dcl prcsidcnLc
Conzalo Sanchcz dc Iozada. Modicaron la polLica cncrgcLica (la vcnLa dcl
gas naLural) y lograron quc cl nucvo gobicrno sc compromcLicra a lcgalizar cl
rccrcndo y la Asamblca ConsLiLuycnLc, insLrumcnLos quc ucron incluidos cn
la rcorma consLiLucional dcl 2004, quc adcmas, como sc vio anLcriormcnLc,
dcsmonopoliz la rcprcscnLacin polLica y abri la dispuLa clccLoral a puc-
blos indgcnas y a agrupacioncs ciudadanas.
Fn cncro dcl 2005 las movilizacioncs cvicas cn SanLa Cruz impusicron al
gobicrno cl compromiso dc un rccrcndo sobrc auLonomas dcparLamcnLalcs
y la clcccin dirccLa dc prcccLos, cuya dcsignacin hasLa cnLonccs haba sido
prcrrogaLiva prcsidcncial. Ia agcnda dc cncro sc opona cnLonccs a la agcn-
da dc ocLubrc, sc cnrcnLaban cn la pracLica propucsLas quc Lcnan quc vcr di-
rccLamcnLc con la modicacin dc la insLiLucionalidad dcl pas: las auLonomas
dcparLamcnLalcs y la Asamblca ConsLiLuycnLc. Como conLrapcso dc los movi-
micnLos popularcs, campcsinos c indgcnas dcl occidcnLc dcl pas, aparccan
los movimicnLos cvicos dcl OricnLc, agrupados cn Lorno a la dcmanda dc auLo-
noma y con hcgcmona dc las organizacioncs corporaLivas cmprcsarialcs.
Fn junio dc csc mismo ao, la prcsin dc campcsinos indgcnas y obrcros
conLribuy a la rcnuncia dc Carlos Mcsa c hizo quc csLa no dcrivasc cn la asun-
cin dc mando por parLc dc los prcsidcnLcs dc las camaras lcgislaLivas vis-
Los por los movilizados como rcprcscnLanLcs dc la parLidocracia. FnLonccs cl
prcsidcnLc dc la CorLc Suprcma dc 1usLicia lLimo cslabn cn la cadcna ins-
LiLucional dc prclacin asumi cl mando dc la nacin y la Larca dc convocar a
l2. Fl hccho mas sangricnLo succdi cn novicmbrc dcl 200l cn la rcgin dcl Chaco, ccrca dc
la ronLcra con ArgcnLina, cn la dcnominada Masacrc dc PananLi, cuyo saldo uc dc ocho
mucrLos y mas dc vcinLc hcridos por arma dc ucgo.
Eduardo Crdova 186
clcccioncs gcncralcs. Fl insLrumcnLo polLico llcgaba a los comicios dcl lS dc
dicicmbrc dcl 2005 con dicz aos dc vida, con cl rcspaldo dc dcccnas dc organi-
zacioncs (sobrc Lodo campcsinas c indgcnas), y con la cspcranza dc convocar
cl apoyo complcmcnLario dc las clascs mcdias urbanas. Fsc da sc sclcccionaba
Lambicn, por primcra vcz mcdianLc cl voLo popular, a los prcccLos dcparLa-
mcnLalcs. Fvo Moralcs supcr la mayora absoluLa, clausurando la ncccsidad
dc un pacLo posLclccLoral.
l3
1unLo a cl ucron clcgidos nucvc prcccLos (so-
lamcnLc Lrcs dc cllos posLulados por cl MAS). Dcsdc la rcsLauracin dc la
dcmocracia, ninguna clcccin haba dcnido un ganador indiscuLiblc dc la
Prcsidcncia. Sin duda, Fvo Moralcs cra cl PrcsidcnLc mas lcgLimo cn mas
dc dos dccadas, pcro la clcccin dc prcccLos marcaba noLorios lmiLcs ins-
LiLucionalcs a sus dccisioncs. Moralcs dcclar quc su gobicrno iba a scr dc
los movimicnLos socialcs.
Fl csccnario polLico cn cl quc Fvo Moralcs asccndi a la Prcsidcncia com-
bina varios clcmcnLos. FxisLa cl giro a la izquicrda cn Amcrica IaLina quc,
si bicn no cxprcsaba una visin unanimc por parLc dc la poblacin y los go-
bicrnos dc algunos pascs, connoLaba la crisis dcl Conscnso dc WashingLon
y la viabilidad dc opcioncs alLcrnaLivas. Ia crisis dc la dcmocracia pacLada
sc haca cvidcnLc cn la dcsaparicin dc casi Lodos los parLidos polLicos quc
haban cogobcrnado dcsdc l0S5. Ia gucrra dcl gas haba sido una crLica dc
la parLidocracia y Lambicn una cxprcsin popular quc dcmandaba cl orLalc-
cimicnLo dcl FsLado rcnLc a la invcrsin cxLranjcra. Haba posicioncs aparcn-
LcmcnLc incompaLiblcs cn cuanLo a la rcorma csLaLal, por un lado, la dcmanda
dc Asamblca ConsLiLuycnLc promova la rcundacin dcl FsLado, por cl oLro,
la dcmanda auLonmica apunLaba a una mayor dcsccnLralizacin cn cl ambiLo
dcparLamcnLal. Ambas propucsLas dcban rcsolvcrsc duranLc cl gobicrno dc
Moralcs. Dos lcycs promulgadas cn cl gobicrno anLcrior haban jado cn cl 2
dc julio dcl 2006 la ccha dc clcccin dc consLiLuycnLcs y la rcalizacin dc un
rccrcndo sobrc auLonomas dcparLamcnLalcs.
Ios ocos gcogracos dc los movimicnLos cran cuaLro. Fn primcr lugar,
csLaba la ciudad pacca dc Fl AlLo, con la Fcdcracin dc 1unLas Vccinalcs y
la CcnLral Obrcra Rcgional, ambas organizacioncs animadas por un discurso
radical y con cl pcso cspccco dc habcr pucsLo los mucrLos cn las proLcsLas
quc culminaron con la rcnuncia dc Sanchcz dc Iozada. Fn scgundo lugar, la
zona rural andina, sobrc Lodo con los sindicaLos agrarios y cl Conscjo Nacio-
nal dc Markas y Ayllus dcl Qollasuyo, quc promova cl csLablccimicnLo dc un
FsLado plurinacional. Cochabamba cra cl Lcrccr nclco, con prcscncia, cn cl
arca rural y las provincias, dc las scis cdcracioncs dc campcsinos cocalcros
l3. NoLa dc los cdiLorcs: csLo sc rcpcLira cn las clcccioncs dcl 2000, cuando cl prcsidcnLc Mo-
ralcs uc rcclccLo por mayora, inclusivc supcrando cl porccnLajc dc voLos dc su primcra
clcccin.
dcl Lrpico, los sindicaLos campcsinos dc Licrras alLas y la Fcdcracin DcparLa-
mcnLal Cochabambina dc RcganLcs, Fcdccor, y, cn la capiLal dcl dcparLamcnLo,
la Coordinadora dc Dccnsa dcl Cas. Fl cuarLo nclco cra la ciudad dc SanLa
Cruz, con cl movimicnLo cvico auLonomisLa y Lrcs organizacioncs principalcs:
cl ComiLc Pro SanLa Cruz, la Camara Agropccuaria dcl OricnLc y la Camara dc
IndusLria y Comcrcio dc SanLa Cruz. Ios Lrcs primcros ocos podran dcnomi-
narsc popularcs, cl cuarLo, cvico.
3. Los movimientos en el poder
Si cn cl pcriodo l000-l000 sc dio un cjcrcicio dcl podcr csLaLal sin aparcnLcs
sobrcsalLos y cnLrc cl 2000 y cl 2005 csc podcr dcsnud su dcbilidad al rccurrir
a la rcprcsin violcnLa, cl momcnLo acLual, a parLir dcl 2006, mucsLra a los mo-
vimicnLos socialcs cn cl podcr. Sobrc Lodo cxprcsa una imporLancia dccisiva
dc la accin colccLiva extrainstitucional, un proccso dc aparcnLc desinstituciona-
lizacin dcl sisLcma polLico y dc dispuLa por cl scnLido dc la dcmocracia, cn cl
quc Lodos los acLorcs csLraLcgicos cruzan conLinuamcnLc las ronLcras cnLrc la
accin ormal y opcioncs mcnos apcgadas a la normaLividad vigcnLc. Sc LraLa
dc un pcriodo dc movilizacin competitiva cnLrc cl gobicrno y las oposicioncs.
l4

Ia dispuLa polLica sc llcva a cabo cn csccnarios insLiLucionalcs y Lambicn mc-
dianLc marchas, cabildos, conccnLracioncs y oLras manicsLacioncs colccLivas.
Ia movilizacin compcLiLiva combina cn Bolivia la parLicipacin cn grandcs
movilizacioncs con la parLicipacin clccLoral. Fn csLc aparLado sc cxaminaran
los movimicnLos cn cl momcnLo acLual y su rclacin con cl gobicrno dc los
movimicnLos.
3.1 El proceso de desinstiticionalizacin
y movilizacin competitiva
Fl MAS IPSP ingrcs al gobicrno iniciando una nucva consLclacin dc rclacio-
ncs: dcnLro dcl FsLado (con nivclcs subnacionalcs, sobrc Lodo), con la socicdad
(con los movimicnLos) y con la cscra cconmica (con la invcrsin cxLranjcra).
Ia vicLoria clccLoral dc Fvo Moralcs cs parLc dc un proccso quc no sc pucdc
cxplicar solamcnLc cn uncin dcl csucrzo dc los movimicnLos. 1unLo a un
conLcxLo inLcrnacional dc cambio, la crisis dcl sisLcma polLico dcni Lambicn
la viabilidad dc su candidaLura.
l4. Sc cnLicndc la movilizacin competitiva cn los Lcrminos LraLados por MarLin ShcLcr: cuando
dos cliLcs polLicas dicrcnLcs, aprovcchando algn clivaje circunsLancial, movilizan a sus
bascs para suplir los rccursos dc podcr quc csLaran pcrdicndo o para dccndcr lo quc cn su
pcrccpcin csLara cn pcligro (ShcLcr l004: 7, Koopmans 2004: 27 y ss.).
Eduardo Crdova 188
Uno dc los rasgos mas imporLanLcs dc csLc pcriodo cs cl dcnominado
proccso dc dcsinsLiLucionalizacin, iniciado hacc ya varios aos y cxprcsa-
do dcsdc cl 2007 cn la pracLica incxisLcncia dcl Tribunal ConsLiLucional, cn
la crisis dc las corLcs clccLoralcs y cn cl cmplco dc la parLicipacin popular,
cn rccrcndos o cn movilizacioncs, cn uncin dc proyccLos dc auLoridadcs
nacionalcs o dcparLamcnLalcs quc no sicmprc sc cnmarcan cn la lcgislacin
vigcnLc. Ios movimicnLos son un ingrcdicnLc clavc dc csLc proccso, por cuanLo
scalaron la validcz y la ccacia dc la accin cxLrainsLiLucional.
Fl 2 dc julio dcl 2006 ucron clcgidos los rcprcscnLanLcs a la Asamblca
ConsLiLuycnLc y sc cclcbr cl rccrcndo sobrc auLonomas dcparLamcnLalcs,
quc Luvo rcsulLado un No mayoriLario cn cinco dcparLamcnLos (los dcpar-
LamcnLos dcl occidcnLc: Chuquisaca, Ia Paz, Cochabamba, Oruro y PoLos) y
cl S cn los cuaLro rcsLanLcs (Tarija, SanLa Cruz, Bcni y Pando, dondc prcdo-
minan las Licrras bajas). FsLos lLimos dcparLamcnLos consLiLuycron la llama-
da Mcdia Iuna, con sus auLoridadcs y organizacioncs cvicas abicrLamcnLc
opucsLas al gobicrno.
Varios consLiLuycnLcs clcgidos cran dirigcnLcs dc organizacioncs socialcs.
Ia candidaLura dcl MAS vcnci cn casi Lodo cl pas, y obLuvo mas dc la miLad dc
los pucsLos cn la Asamblca, aunquc csa mayora cra insucicnLc para aprobar
cl LcxLo consLiLucional, ya quc la lcy dc convocaLoria csLablcca la ncccsidad dc
una aprobacin por dos Lcrcios dc los consLiLuycnLcs. Ia Asamblca sc inici cn
Sucrc, capiLal dc la rcpblica, cn agosLo dcl 2006. Ia lcy dc su convocaLoria lc
impona cl plazo dc un ao para cxpcdir cl nucvo LcxLo consLiLucional.
Ia socicdad sc polariz alrcdcdor dcl proccso consLiLuycnLc. Ia dinamica
polLica acLual ubica a los movimicnLos cn campos opucsLos y planLca cn la
pracLica una dispuLa sobrc cl scnLido dc la dcmocracia. Ias principalcs Lradi-
cioncs quc indican la dcmocracia rcalmcnLc cxisLcnLc (cl principio dc sobcra-
na popular y la vigcncia dc normas y dcrcchos) (Mouc 2003) sc cnrcnLan
coLidianamcnLc cn los argumcnLos dc los movimicnLos popularcs y cvicos.
Ia oposicin parLidaria, cvica, social y mcdiaLica sc arLicul alrcdcdor
dc varios punLos dc dispuLa quc bloqucaron las dclibcracioncs cn la Asamblca
ConsLiLuycnLc y lc impidicron concluir la rcdaccin dcl LcxLo cn cl lapso scala-
do: la dcnicin sobrc cl caracLcr originario o dcrivado dc la Asamblca, al inicio
dc las scsioncs, la inLcrprcLacin dc la lcy cspccial dc convocaLoria la oposi-
cin rcclamaba la aplicacin dc dos Lcrcios dc los voLos cn la aprobacin dc cada
uno dc los arLculos dc la ConsLiLucin y cl MAS propona una rmula mixLa quc
combinaba los dos Lcrcios con la mayora absoluLa, hasLa cbrcro dcl 2007, cl
rcspcLo dcl rcsulLado dcl rccrcndo sobrc auLonomas dcparLamcnLalcs, dcsdc
cl inicio, la scdc dc los podcrcs dcl FsLado, dcsdc junio dcl 2007. Fl ParlamcnLo
Luvo quc ampliar cl pcriodo dc scsioncs hasLa dicicmbrc dc csc ao.
Tras varios Lropiczos y al concluir cl nucvo plazo ampliado, cn dicicmbrc
dcl 2007 la Asamblca aprob cl proyccLo dc ConsLiLucin PolLica dcl FsLado, la
aprobacin sc hizo cn la ciudad dc Oruro, cn una scsin con allas proccdimcn-
Lalcs y cn la quc no parLicip la principal ucrza polLica dc oposicin. Fl l5 dc
dicicmbrc, cuando la prcsidcnLa dc la Asamblca cnLrcgaba cl proyccLo al prcsi-
dcnLc dc la rcpblica, cn Ia Paz, cn las rcgioncs auLonomisLas sc prcscnLaron
proyccLos dc csLaLuLo auLonmico incompaLiblcs con la ConsLiLucin vigcnLc
hasLa cl 2000 y con cl proyccLo aprobado cn Oruro. CoincidcnLcmcnLc, dos das
anLcs haba rcnunciado un magisLrado dcl Tribunal ConsLiLucional, dcjando a
csLc rgano judicial sin qurum y ccrrando la nica insLancia capaz dc pronun-
ciarsc sobrc la lcgalidad dcl proyccLo dc LcxLo consLiLucional y dc los csLaLuLos.
Fl proyccLo dc ConsLiLucin no poda somcLcrsc dirccLamcnLc a rccrcn-
do. Un arLculo quc no haba sido aprobado por dos Lcrcios dc los asamblcsLas
prcscnLcs cn la lLima scsin dcba scr rcsuclLo cn un rccrcndo dirimcnLc.
PosLcriormcnLc, la Asamblca dcba rcalizar una scsin mas para rcunir Lodo cl
LcxLo. Fso abra una oporLunidad a la rcvisin dc varias insucicncias, conLra-
diccioncs c inconsisLcncias dc conLcnido y rcdaccin.
Ias prcccLuras y comiLcs cvicos dc la Mcdia Iuna convocaron a rcc-
rcndos dcparLamcnLalcs sobrc los csLaLuLos auLonmicos para mayo y junio
dcl 200S. Fl ocialismo rcspondi con la convocaLoria dc un rccrcndo dc rc-
vocaLoria dc mandaLo para cl PrcsidcnLc y los prcccLos quc no uc aprobada
por cl Scnado, dc mayora oposiLora y, posLcriormcnLc, con la convocaLoria
dc los rccrcndos dirimcnLc y dc aprobacin dc la ConsLiLucin para un mismo
da csLa convocaLoria simulLanca ccrraba la posibilidad dc cualquicr modi-
cacin dcl LcxLo aprobado cn Oruro porquc connoLaba quc la Asamblca no
volvcra a rcunirsc. Ia CorLc Nacional FlccLoral, cncargada dc Lodos los procc-
sos clccLoralcs cn cl pas, rcchaz la cjccucin dc csas consulLas. Ia inLcncin
dc convocar cl rccrcndo dc aprobacin dc la ConsLiLucin uc posLcrgada por
cl gobicrno. Ios rccrcndos sobrc los csLaLuLos auLonmicos sc rcalizaron dc
Lodas mancras, adminisLrados dcparLamcnLalmcnLc.
Ia dispuLa polLica sc insLal cn la conLrovcrsia y los inLcnLos dc compaLi-
bilizacin dc los csLaLuLos auLonmicos y cl proyccLo dc ConsLiLucin. Adicio-
nalmcnLc, cn mayo dcl 200S cl Scnado aprob la convocaLoria dcl rccrcndo dc
rcvocaLoria dc mandaLo. Fl rccrcndo sc rcaliz cl l0 dc agosLo. Fl prcsidcnLc
Moralcs uc raLicado con 67 dc los voLos validos, los prcccLos dc los dc-
parLamcnLos dc la Mcdia Iuna Lambicn ucron conrmados. Dos prcccLos
dc oposicin pcrdicron su cargo, sus succsorcs ucron nombrados por cl Prc-
sidcnLc. Fn scpLicmbrc sc dcsaL una cscalada dc proLcsLas y violcncia anLigu-
bcrnamcnLal cn los dcparLamcnLos dc la Mcdia Iuna, quc condujo, cn cl caso
dc Pando, al cnjuiciamicnLo dcl prcccLo y al nombramicnLo dc un succsor in-
Lcrino por cl PrcsidcnLc. Fl dialogo cnLrc la oposicin rcgional y cl gobicrno sc
csLablcci con Lropiczos y cn ocLubrc sc logr un acucrdo para quc cl Parlamcn-
Lo rcvisc cl proyccLo dc ConsLiLucin, aproximandolo a posicioncs mas mo-
dcradas, mcnos indigcnisLas y mas ccrcanas a las dcmandas dc auLonomas
Eduardo Crdova 190
dcparLamcnLalcs. Fsc mcs dc ocLubrc sc promulg la lcy quc convocaba al rcc-
rcndo dirimcnLc y aprobaLorio, quc sc rcaliz cn cncro dcl 2000.
Algunos sccLorcs popularcs vicron la convocaLoria como un Lriuno: cl cs-
ucrzo dc abrir la agcnda pblica c incluir cn clla la Asamblca ConsLiLuycnLc,
coronado Lras innumcrablcs obsLaculos, con una ConsLiLucin quc rcconocc
consLanLcmcnLc la divcrsidad culLural. OLros grupos armaron quc la rcvisin
dcl proyccLo aprobado cn Oruro haba sido un rcLroccso y una condcsccndcn-
cia cspuria con la oposicin. Fl LcxLo conccrLado inLroducc un LLulo dc Con-
Lrol social, cncargado cn gran mcdida a la socicdad civil organizada.
Ia ConsLiLucin uc aprobada con un 6l dc los voLos validos. Fn dicicm-
brc dcl 2000 sc rcalizaran clcccioncs gcncralcs. Por la bsqucda dc apoyos y cl
csLablccimicnLo dc alianzas, la campaa dc candidaLura durara probablcmcnLc
Lodo cl ao, cn uncin dc lo succdido dcsdc cl 2003, los dcbaLcs clccLoralcs
rcbalsaran sin duda sobrc las organizacioncs y movimicnLos socialcs o scran
parLc dc sus dcmandas y csLraLcgias.
Fn gcncral, dcsdc cl 2006 los clivajes dc la socicdad no sc Lraduccn ccaz-
mcnLc cn cl sisLcma dc parLidos sino cn una sucrLc dc sisLcma dc moviliza-
cin cn cl quc los principalcs acLorcs csLraLcgicos funcionan como movimientos.
Dcbido a divcrsos proccsos hisLricos, sc dio una convcrgcncia dc csos clivajes,
no sc aLcnan sino quc sc rcucrzan muLuamcnLc (los popularcs, pobrcs c
indigcnisLas csLan cn cl occidcnLc dcl pas, los oligarcas, ricos y modcr-
nos, cn cl OricnLc). Ios inLcrcscs dc las cliLcs dc ambos grupos uLilizan por
igual la polLica insLiLucional y la proLcsLa callcjcra, dcpcndicndo dcl ambiLo cn
quc sc cncucnLrcn, dc mancra quc la corrclacin dc ucrzas csLablccida cn un
csccnario la rclacin dcl gobicrno ccnLral con los prcccLos o cnLrc los podc-
rcs FjccuLivo y IcgislaLivo, por cjcmplo no dcLcrmina cl comporLamicnLo dc
los dcmas csccnarios.
3.2 Los movimientos existentes
Fn csLc sisLcma dc movilizacin, considcrando el carcter de los cambios pro-
pucsLos por los movimicnLos, sc pucdcn disLinguir con claridad Lrcs grupos: los
movimientos insurgentes (los quc impusicron la agcnda acLual dc los cambios,
sobrc Lodo, campcsinos c indgcnas), los contramovimientos (principalmcnLc
los cvicos dc las rcgioncs oricnLalcs, quc sc arLicularon para rcsisLir csos cam-
bios o modicar su rumbo) (sobrc los contramovimientos, vcr Pichardo l005) y
los movimicnLos corporativos (sobrcsalcn los coopcraLivisLas mincros). Fn gc-
ncral, los movimicnLos insurgcnLcs manicsLan no sicmprc con prccisin
su opcin por cambios en las esferas social, estatal y econmica desde el Estado,
los conLramovimicnLos apucsLan por un cambio estatal y no necesariamente so-
cial o econmico (dc hccho, su accin podra inLcrprcLarsc como una bsqucda
dc cambio en la estructura estatal para impedir cambios en las estructuras social
o econmica a cscala dcparLamcnLal). Ios movimicnLos corporaLivos buscan
cambios insLiLucionalcs quc lcs daran bcnccios cspcccos y podran Lcncr
rcpcrcusioncs gcncralcs.
Si sc avanza cn la armazn dc una Lipologa y sc incorpora la capacidad de
presin o de propuesta, sc disLingucn, cnLrc los movimicnLos insurgcnLcs, los
dc alLa capacidad dc prcsin con rclaLiva capacidad dc propucsLa (los mas visi-
blcs son los campcsinos) y los dc alLa capacidad proposiLiva y mcnor capacidad
dc prcsin (los indgcnas dc Licrras bajas). Si adcmas sc considcra la lgica de
accin predominante la opcin por la movilizacin mulLiLudinaria, la disrup-
cin o las cxprcsioncs dc sacricio, sc obscrva quc cl movimicnLo corporaLi-
vo dc coopcraLivisLas mincros apcla con prccrcncia a la disrupcin (bloqucos
dc caminos, Lomas dc insLiLucioncs y minas, cnrcnLamicnLos violcnLos), para
csLablcccr condicioncs dc ncgociacin o cjccuLar dccisioncs colccLivas. Ios in-
dgcnas dc las Licrras bajas cmplcan mas quc los oLros movimicnLos la lgica
dcl sacricio. Por su posicionamicnLo como ucrzas rcgionalcs, los movi-
micnLos cvicos usan la lgica numcrica (cabildos mulLiLudinarios, consulLas
con cl sobcrano) y la disrupcin (aLaqucs violcnLos a auLoridadcs nacionalcs,
a campcsinos c indgcnas, Lomas dc insLiLucioncs dcpcndicnLcs dcl gobicrno
ccnLral). Ios movimicnLos campcsinos pucdcn rccurrir a las Lrcs lgicas.
Ios principalcs movimicnLos insurgcnLcs con alLa capacidad dc prcsin
csLan arLiculados cn cl PacLo dc Unidad, alrcdcdor dc la CSUTCB, la CSCB y la
Fcdcracin dc Mujcrcs Campcsinas BarLolina Sisa, Lambicn sc incluiran los
movimicnLos urbanos dc Fl AlLo y, cn mcnor mcdida, Cochabamba. Ios ind-
gcnas dc Licrras bajas opcran cn conLcxLos insLiLucionalcs rcgionalcs advcrsos
y carcccn dc posibilidadcs dc prcsionar a cscala nacional. Fl Conamaq Lambicn
ormara parLc dc csLc grupo. Alrcdcdor dc insLrumcnLos jurdicos inLcrna-
cionalcs (cl principal uc cl Convcnio l60 dc la Organizacin InLcrnacional
dcl Trabajo), inLrodujcron dcmandas quc posLcriormcnLc ucron asumidas por
insLancias popularcs dc mayor capacidad dc incidcncia y movilizacin.
FsLos movimicnLos (sobrc Lodo los indgcnas aymaras, los cocalcros, los
vccinos dc la ciudad dc Fl AlLo o los gucrrcros dcl agua dc Cochabamba) cn-
sancharon la polLica (los lugarcs cn los quc sc induccn y Loman dccisioncs co-
lccLivas vinculanLcs sc ubican cn ocasioncs ucra dc los margcncs dc la polLica
insLiLucional) y csLablccicron modalidadcs y csLandarcs dc inLcnsidad dc las
proLcsLas quc posLcriormcnLc ucron apropiados por oLros sccLorcs.
Fn los lLimos aos Lomaron una ucrza cada vcz mayor algunos sujc-
Los quc no haban csLado parLicipando dirccLamcnLc cn los proccsos polLicos:
sccLorcs mcdios urbanos, cspccialmcnLc, jvcncs y mujcrcs, y grupos dc csLra-
Los sociocconmicos mcdios y alLos. Ia propucsLa dc auLonoma dcparLamcn-
Lal rcnc a algunos dc cllos cn contramovimientos apoyados por auLoridadcs
dcparLamcnLalcs. Ocupan lugarcs dc oposicin cn cl campo dc ucrzas y cs-
LrucLuralmcnLc apclan a movilizacioncs colccLivas cuando Lambicn disponcn
Eduardo Crdova 192
dc varicdad dc oLros rccursos insLiLucionalcs, cconmicos, mcdiaLicos
para planLcar sus dcmandas. CucnLan con alLa capacidadcs dc prcsin y con
rcspaldo popular cn sus rcspccLivas rcgioncs. Ios dos cjcmplos mas noLablcs
son cl movimicnLo auLonomisLa dc SanLa Cruz y cl ComiLc InLcrinsLiLucional
dc la ciudad dc Sucrc.
Fl movimicnLo crucco cxprcsa la hcgcmona dc grupos corporaLivos
cmprcsarialcs, busca dar oLro caucc al cambio y proLcgcr una orma dc vida
rcnLc a las probablcs amcnazas dc los movimicnLos insurgcnLcs. Ia inLclcc-
Lualidad ligada al movimicnLo auLonomisLa cmplca los mismos Lcrminos quc
los inLclccLualcs dc los pucblos andinos: cxclusin, colonialismo inLcrno,
cnLrc oLros, y arma, al igual quc aqucllos, un pasado dilaLado dc lucha consLan-
Lc y sosLcnida, no dc quinicnLos aos dc rcsisLcncia sino dc 400 aos dc lucha
auLonomisLa crucca (Candarilla 2003, AnLclo s/). Fl ComiLc InLcrinsLiLu-
cional dc Sucrc (cncabczado por cl prcsidcnLc dcl ComiLc Cvico dc Chuquisa-
ca, cl rccLor dc la univcrsidad pblica, la alcaldcsa y cl prcsidcnLc dcl conccjo
municipal) sc orm para impulsar la dcmanda dc capiLalidad plcna para Sucrc
(quc hasLa ahora cs la capiLal nominal y solamcnLc albcrga cl Podcr 1udicial).
Consigui la rcnuncia dcl prcccLo dc Chuquisaca y modic la corrclacin dc
ucrzas nacional, ligandosc a un Conscjo Nacional DcmocraLico, Conaldc, con-
ormado por los comiLcs cvicos y prcccLos dc los dcparLamcnLos cn los quc
gan cl S cn cl rccrcndo sobrc auLonomas. Su candidaLa una indgcna
qucchua quc anLcriormcnLc haba pcrLcnccido al MAS gan la clcccin dc
prcccLo dcparLamcnLal.
Ia novcdad mas noLablc dcl lLimo lapso dc la movilizacin compcLiLiva cs
la ormacin dc coalicioncs quc opcran simulLancamcnLc cn arcnas insLiLucio-
nalcs y ucra dc cllas. Fl Conaldc cs una dc cllas. Por cl lado dcl ocialismo, csLa
la Coordinadora Nacional por cl Cambio, Conalcam, quc agrupa a las principalcs
organizacioncs y movimicnLos quc rcspaldan cl proccso dc cambio y uc prc-
scnLada por cl prcsidcnLc Moralcs como la insLancia maxima dc dccisioncs dc su
gobicrno. Fl cjcmplo mas noLablc dc la movilizacin compcLiLiva sc dio cn scp-
Licmbrc dcl 200S, cuando movimicnLos popularcs dc la Conalcam y movimicn-
Los cvicos dcl Conaldc bloqucaron simulLancamcnLc las mismas carrcLcras.
3.3 Incorporacin de los movimientos en la gestin pblica
Fl gobicrno dcl MAS no cs puramcnLc un gobicrno dc los movimicnLos ni, a
pcsar dc los osLcnsiblcs inLcnLos dc algunos uncionarios gubcrnamcnLalcs,
un gobicrno sobrc los movimicnLos.
l5
Scra, mas bicn, un gobicrno con los
l5. Fl dirigcnLc Oscar Olivcra, dc la Coordinadora dc Cochabamba, arma: cxisLc la acLiLud
gubcrnamcnLal dc quc Lodos los movimicnLos socialcs sc subordinan al gobicrno (cn
Zcgada et al. 2007: 06).
movimicnLos, una alianza cn la quc los movimicnLos parLicipan mas o mc-
nos acLivamcnLc cn uncin dc la dinamica polLica. Ia incorporacin dc los
movimicnLos cn la gcsLin gubcrnamcnLal sc da cn cinco ambiLos principa-
lcs: la rcLrica dcl gobicrno, las polLicas, la csLrucLura dcl Podcr FjccuLivo,
cl oLorgamicnLo dc cargos pblicos dc dccisin a dirigcnLcs socialcs, y la
movilizacin habitual cn uncin dc las polLicas promovidas por cl MAS.
As como cl MAS sc proclama como insLrumcnLo polLico dc los movi-
micnLos, cl gobicrno dc Fvo Moralcs sc prcscnLa como gobicrno dc los mo-
vimicnLos. Fl mismo PrcsidcnLc dcclara consLanLcmcnLc quc sc dcbc a los
movimicnLos y quc su gobicrno coordina polLicas con cllos. Casi Lodos los
discursos dcl PrcsidcnLc incluycn alguna alusin al papcl acLivo dc los movi-
micnLos, cn su vicLoria clccLoral y cn cl dcsarrollo dc la accin dc gobicrno.
Dcsdc cl gobicrno sc asumc quc los movimicnLos son maximalisLas, para rcno-
var su apoyo, los minisLros y oLros uncionarios cmplcan una rcLrica radical.
As sc conscguira una inclusin simblica y, simulLancamcnLc, un blindajc
dc las polLicas modcradas rcnLc a las posiblcs dcmandas undamcnLalisLas
o maximalisLas dc los movimicnLos. Fl gobicrno dcpcndc dc los movimicnLos
y no pucdc alcjarsc simblicamcnLc dc cllos. Ia prcsin social podra bloqucar
inLcrnamcnLc las polLicas mas inclusivas y, cn cl momcnLo dc polarizacin, la
capacidad dc dialogo y conccrLacin dcl gobicrno.
Ia parLicipacin cn las polLicas, visLa como un momcnLo dc aLraccin
dcsdc cl FsLado, sc da cn uncin dc varios mccanismos. Fl primcro dc cllos
cs la consulLa a las bascs. Ias auLoridadcs dc gobicrno cl PrcsidcnLc, algu-
nos minisLros y Lambicn los parlamcnLarios vinculados con algn movimicn-
Lo bajan a rcunirsc con sus bascs, para consulLar, inormar, jusLicar o
lcgiLimar sus dccisioncs. Ios problcmas pracLicos dc csLa modalidad dc parLi-
cipacin incluycn la imposibilidad dc Lomar todas las dccisioncs cn consulLa,
la diculLad Lccnica dc conccrLar con grupos quc pucdcn Lcncr inLcrcscs in-
compaLiblcs (por cjcmplo, los mincros sindicalizados y los coopcraLivisLas), y
cl ricsgo incviLablc dc quc csc vnculo cnLrc cl gobicrno y los movimicnLos sc
convicrLa cn una orma dc manipulacin.
OLra orma dc incorporacin dc los movimicnLos y organizacioncs cn las
polLicas pblicas cs la parLicipacin dc dirigcnLcs cn audicncias y rcunioncs
con cl PrcsidcnLc, sobrc Lodo cn cl palacio dc gobicrno, y con minisLros, vi-
ccminisLros y rcsponsablcs dc cmprcsas csLaLalcs. Scgn Fvo Moralcs, csLa
scra una mancra dc promovcr la inclusin cn la propucsLa mas quc cn la
proLcsLa.
l6
Dos insLancias cspccialcs son las cumbrcs socialcs, cn las quc
parLicipan, por un lado, las principalcs auLoridadcs dc gobicrno y, por oLro,
l6. Un inormc dcl ViccminisLcrio dc Coordinacin con MovimicnLos Socialcs y Socicdad Civil
cucnLa 2.422 audicncias cnLrc cl 2006 y cl 200S (VCMSSC 2000:l). Para cl caso dcl prcsi-
dcnLc Moralcs, Mara Tcrcsa Zcgada, Yuri Trrcz y Cloria Camara dcsLacan quc, solamente
Eduardo Crdova 194
los rcprcscnLanLcs y dclcgados dc la mayora dc las organizacioncs socialcs dc
alcancc nacional, y la Conalcam. Ias cumbrcs Licncn una rccucncia scmcsLral
y cumplcn un rol inormaLivo y dc lcgiLimacin y consolidacin dc la coalicin
quc consLiLuyc cl gobicrno.
l7
Pcsc a quc la Coordinadora uc crcada cn cncro dcl 2007, dcspucs dc un
cncucnLro dc cvaluacin dcl primcr ao dc gobicrno,
lS
uc asumida por los
mcdios dc comunicacin como una novcdad dcl scgundo discurso prcsidcncial
dc inormc anual. Formada por cnLrc 25 y 30 organizacioncs, csLara prcsi-
dida por Moralcs, con una dirccLiva dc dicz micmbros. Scgn Moralcs, scra
la maxima insLancia dc dccisioncs polLicas, quc csLc por cncima dcl gabincLc
para proundizar los cambios (La Razn, 24.0l.0S). Podrcmos vcLar lcycs, s-
calizar, armaba cl cjccuLivo dc la CSUTCB, Isaac valos. Scgn oLro dirigcnLc:
Sc pcdira la dcsLiLucin dc minisLros, viccminisLros, dirccLorcs y uncionarios
quc sc porLcn mal (Ccrardo Carca, dipuLado dcl MAS, La Razn, 24.0l.0S).
A pcsar dc csLc y oLros inLcnLos dc ormalizar la rclacin cnLrc cl gobicr-
no y los movimicnLos, acLualmcnLc sigucn opcrando dc mancra prioriLaria las
insLancias inormalcs. Un cccLo cvidcnLc dc csLas ormas dc consulLa, inor-
macin y coordinacin cs cl manLcnimicnLo dc los vnculos dc las organizacio-
ncs y movimicnLos con su gobicrno. Su rcvcrso cxhibc cl ricsgo consLanLc
dc la insLrumcnLalizacin dc los movimicnLos cn uncin dc las polLicas dcl
gobicrno, la invcrsin dcl insLrumcnLo polLico cn un mccanismo dc conLrol
dc los movimicnLos.
Ias modicacioncs cn la csLrucLura minisLcrial ucron hcchas cn la dcsig-
nacin dc los minisLros, un da dcspucs dc la asuncin dc la Prcsidcncia por
parLc dc Fvo Moralcs, y ucron consagradas cn la nucva lcy dc organizacin
dcl Podcr FjccuLivo (lcy 335l dcl 2l dc cbrcro dcl 2006) y rcglamcnLadas cn
cl dccrcLo suprcmo 2S63l, dcl S dc marzo dc csc ao (la aplicacin dc la nucva
ConsLiLucin modic parcialmcnLc csa csLrucLura). Scgn cl rcglamcnLo, cl
gobicrno apunLa a cambiar la csLrucLura dcl Podcr FjccuLivo, dc mancra quc
la socicdad civil y los movimicnLos socialcs proundiccn cl FsLado Social y Dc-
mocraLico dc Dcrccho, con miras a dcscolonizar cl aparaLo csLaLal y dirigir cl
proccso producLivo.
en el primer semestre dc su gobicrno, haba sosLcnido 262 audicncias con los movimicnLos
socialcs (Zcgada et al. 200S: 6S, ciLado cn La Razn, 6 dc agosLo 2006).
l7. DuranLc cl 2006 uncion un comiLc polLico. Scgn cl cx minisLro Fclix PaLzi, sc han anu-
lado los oLros cspacios, los movimicnLos socialcs, cl comiLc polLico, pucs Lodas las dccisio-
ncs sc conccnLran, LanLo polLicas como opcraLivas, cn cl gabincLc (cnLrcvisLa).
lS. Ral Novillo, prcsidcnLc dc la Camara dc DipuLados, dcca quc la organizacin coordinara
cl podcr social dc los movimicnLos socialcs con cl Podcr FjccuLivo, IcgislaLivo y los ConsLi-
LuycnLcs y undamcnLalmcnLc dcnir la lnca polLica y rcvolucionaria, dcmocraLica y cul-
Lural (hLLp://www.bolprcss.com/arL.php`Cod=20070l23l7.).
Ia nucva csLrucLura incluyc varias dicrcncias cn rclacin con los gobicr-
nos anLcriorcs. Ia crcacin dcl MinisLcrio dcl Agua dcriva dc las luchas socialcs
dc la lLima dccada y la opcin por cl mancjo csLaLal dcl rccurso. Mas simblica-
mcnLc, la modicacin dc los nombrcs dcl MinisLcrio dc Rclacioncs FxLcriorcs
y CulLo y dc Fducacin y CulLura por Rclacioncs FxLcriorcs y CulLos y Fduca-
cin y CulLuras, junLo con la climinacin dcl MinisLcrio dc AsunLos Indgcnas,
cxprcsa una apcrLura hacia la hcLcrogcncidad socioculLural dcl pas (no sc nc-
ccsiLara un minisLcrio cspccial si toda la gestin pblica incluyc a los pucblos
indgcnas). Fn cuanLo a la agcnda dc los movimicnLos, cs noLoria la crcacin dc
viccminisLcrios y dircccioncs dc PolLicas ComuniLarias, CoopcraLivas Mincras
y CcsLin Social, Transparcncia y Iucha conLra la Corrupcin, 1usLicia Comuni-
Laria, Dcrcchos Humanos, Mcdicina Tradicional c InLcrculLuralidad, Coca, So-
bcrana AlimcnLaria, cnLrc oLras insLancias. Ia carLcra mas imporLanLc para la
rclacin dc los movimicnLos y cl gobicrno cs cl ViccminisLcrio dc Coordinacin
con MovimicnLos Socialcs y Socicdad Civil, dcpcndicnLc cn primcra insLancia
dcl MinisLcrio dc Cobicrno y dcsdc cl 2007 dcl MinisLcrio dc la Prcsidcncia.
Fn cl discurso quc cmiLi al dar poscsin a su primcr gabincLc minisLcrial,
cl prcsidcnLc Moralcs dijo: Fs vcrdad, quicro dccirlcs a los movimicnLos so-
cialcs: quincc minisLcrios no va a alcanzar para Lodos, pcro [s] quincc o dicci-
scis minisLros quc cxprcscn cl scnLimicnLo, cl pcnsamicnLo, cl surimicnLo dcl
pucblo boliviano. FxisLa la idca cxplciLa dc disLribuir minisLcrios cnLrc los
movimicnLos y sccLorcs socialcs, cn uncin dc los acucrdos prcclccLoralcs y cn
consonancia con la idca dc quc los movimicnLos dcbcn scr proLagonisLas dcl
cambio. Ia concccin dc la lisLa dc minisLros y viccminisLros inLcnL combi-
nar la parLicipacin dc Lccnicos y dirigcnLcs socialcs. Grosso modo, la principal
viccminisLra o viccminisLro dc una minisLra o minisLro Lccnico scra social
y viccvcrsa, combinando la concicncia social con la capacidad inLclccLual.
Fn Lodo caso, sc rcvclaba la carcncia dc dirigcnLcs capaccs dc ocupar Lodos
los cargos minisLcrialcs y la aucncia dc polLicos dc una izquicrda mas Lradicio-
nal y dc cx acLivisLas y Lccnicos dc organismos no gubcrnamcnLalcs, cl corolario
cs la consLaLacin, cn cl MAS, dc quc los movimicnLos (los campcsinos, sobrc
Lodo) no pucdcn gobcrnar solos, quc su cxpcricncia y su conocimicnLo pracLi-
co no son sucicnLcs y dcbcn complcmcnLarsc con la capacidad inLclccLual dc
oLros sccLorcs. Al lado dc las dccicncias dc gcsLin, algunos analisis idcnLican
un conicLo dc inLcrcscs, cnLrc cl compromiso con la gcsLin csLaLal y cl apcgo a
las organizacioncs dc origcn, cn varios minisLros surgidos dc la dirigcncia social,
l0

Fvo Moralcs, como cn oLros asunLos, garanLizara la unidad dcl gobicrno.
l0. Ia disLribucin dc cspacios dc podcr para las organizacioncs cn Lodos los nivclcs dc la
adminisLracin gcncr problcmas por los buscapcgas o cazadorcs dc cmplcos y por la
vcnLa dc avalcs quc las organizacioncs cnLrcgaban a algunos posLulanLcs a cargos gubcr-
namcnLalcs. Ios avalcs ucron vcndidos LanLo por los miliLanLcs como por alsicadorcs.
Eduardo Crdova 196
Fn cuanLo al rccurso dc las ormas habiLualcs dc accin dc los movi-
micnLos, varias dccisioncs polLicas ucron adopLadas combinando cl uso
dc los canalcs insLiLucionalcs y la movilizacin callcjcra. FsLa modalidad
dc gcsLin, probada hacc ya varios aos cn los municipios dc las zonas dc
produccin dc coca, cn Cochabamba, uc uLilizada cn la aprobacin dc va-
rias lcycs (dc rcconduccin dc la rcorma agraria, dc la rcnLa dignidad, quc
mcnsualmcnLc sc cnLrcga a los adulLos mayorcs con rccursos dc la rcnLa dc
los hidrocarburos, la rusLrada convocaLoria dc los rccrcndos rclaciona-
dos con la aprobacin dcl proyccLo dc ConsLiLucin). Fn csas ocasioncs los
miliLanLcs dc los movimicnLos ccrcaron cl Congrcso, impidicndo la llcgada
dc algunos scnadorcs LiLularcs, dc mancra quc los suplcnLcs, ancs al MAS,
pcrmiLicron cl csLablccimicnLo dcl qurum rcglamcnLario y lcgiLimaron
las scsioncs. Ios acucrdos quc dcrivaron cn la convocaLoria dcl rccrcndo
consLiLucional dc cncro dcl 2000 ucron Lambicn acompaados por mo-
vilizacioncs y una vigilia mulLiLudinaria (cnLrc cuyos parLicipanLcs csLaba
cl prcsidcnLc Moralcs) rcnLc al Palacio IcgislaLivo. Ya duranLc la vigcncia
dc la nucva ConsLiLucin, hubo movilizacioncs similarcs para prcsionar un
acucrdo sobrc la lcy dcl rcgimcn clccLoral LransiLorio.
Scgn dcclaracioncs dc un uncionario dcl ViccminisLcrio dc Coordina-
cin con los MovimicnLos Socialcs y la Socicdad Civil, las cinco organizacioncs
mas imporLanLcs dcsdc cl punLo dc visLa dcl gobicrno son la CSUTCB, la Cidob,
la Fcdcracin Nacional dc Mujcrcs Campcsinas Indgcnas Originarias BarLoli-
na Sisa, la CSCB y cl Conamaq. Conormaron cl nclco mas ccrcano al gobicrno,
LanLo cn rclacin con la labor dc gobicrno mas habiLual como cn cl proccso
consLiLuycnLc. Son Lambicn cl nclco dc la Conalcam. Fn un scgundo crculo
csLaran organizacioncs como la Concdcracin dc 1ubilados y RcnLisLas dc
Bolivia, algunas cdcracioncs dc Lrabajadorcs abrilcs y ccnLralcs obrcras dc-
parLamcnLalcs. Fl rcsLo dc los vnculos scran mas conLingcnLcs y sc acLivaran
cn siLuacioncs cspcccas.
Fn rclacin con csLos vnculos conLingcnLcs, cl gobicrno dcl MAS po-
dra caracLcrizarsc como una coalicin incsLablc sin caracLcr organico: Fn
la mcdida quc las dcmandas dc un movimicnLo social son canalizadas por cl
MAS sc producc un lazo ucrLc y sc Lorna csLablc su parLicipacin cn la coali-
cin. Fn la mcdida quc sc origina una disyuncin cnLrc dcmanda y dccisin
gubcrnamcnLal, cl vnculo dcl movimicnLo social con cl MAS sc dcbiliLa o
sc rompc momcnLancamcnLc accLando su prcscncia cn la coalicin y las
posibilidadcs dc viabilizar sus rcivindicacioncs a Lravcs dc dccisioncs gubcr-
namcnLalcs (Mayorga 2007: 262). As, cn rigor, siguc sicndo un gobicrno
dc un parLido cl MAS quc Licnc una rcd dc alianzas polLicas, pcro quc no
habra congurado Lodava Lal vcz no ocurra un nclco dc cogobicrno con
csLas organizacioncs dc la socicdad civil y con los movimicnLos socialcs (Tapia
2007: l47).
Ia prcLcnsin dc scr gobicrno dc los movimicnLos chocara con dos clc-
mcnLos quc impcdiran su concrccin pracLica, connandola a una validcz casi
cxclusivamcnLc simblica. Primcro csLa cl hccho dc quc cl gobicrno dcl MAS no
orccc una visin nica y uniormc dc lo quc dcbcra scr cl pas, ya quc cs la cx-
prcsin dc vcrLicnLcs idcolgicas dicrcnLcs (cl nacionalismo, cl indigcnismo, la
izquicrda Lradicional). Fn scgundo lugar, algunas organizacioncs vcn su rclacin
con cl gobicrno dc mancra insLrumcnLal. Ia cohcrcncia dcl proyccLo dcpcndcra
dc la amcnaza dc los advcrsarios (Zcgada et al. 200S: lS3-lS4) y dc la gura
pcrsonal dc Fvo Moralcs, quc garanLizara la unidad LanLo dcnLro dcl gobicrno
como cn su rclacin con los movimicnLos quc lo apoyan y con la oposicin.
Algunos dc los dirigcnLcs socialcs quc ocupan cargos cn cl gobicrno lo
haccn a LLulo pcrsonal y por inviLacin dc Fvo Moralcs, oLros corrcspondcn a
cspacios dc podcr o cuoLas cnLrcgadas a las organizacioncs. Ias organiza-
cioncs quc mas rmcmcnLc manLicncn sus cuoLas son las campcsinas. Ios
producLorcs dc coca LanLo dcl Chaparc cochabambino como dc los Yungas dc
Ia Paz Licncn a dirigcnLcs ocupando viccminisLcrios y dircccioncs naciona-
lcs rclacionados con la hoja dc coca y cl dcsarrollo dc las zonas dc produccin.
Tambicn Licncn cmbajadas y parLc dc la burocracia dcpcndicnLc dcl gobicrno
ccnLral cn los dcparLamcnLos.
Fl PacLo dc Unidad dc las organizacioncs dc indgcnas, campcsinos y ori-
ginarios consLiLuy cl susLcnLo mas rmc dcl gobicrno nacional cn cl proccso
consLiLuycnLc. Su conormacin cs divcrsa (los 36 grupos cLnicos son muy di-
crcnLcs cn cuanLo a canLidad dc poblacin, dcnsidad organizaLiva y rccursos
quc pucdcn scr movilizados, las organizacioncs no comparLcn ncccsariamcnLc
los mismos objcLivos). Por su capacidad dc prcsin, la primcra lnca cn la rcla-
cin dcl gobicrno con csLas organizacioncs csLara conormada por la CSCB, la
CSUTCB y la Fcdcracin BarLolina Sisa. Fl Conamaq y la Cidob ormaran parLc
dc un scgundo grupo, junLo con oLras organizacioncs dc Licrras bajas (cnLrc
las quc sobrcsalcn la Asamblca dcl Pucblo Cuaran, APC, la CcnLral dc Pucblos
Lnicos dc SanLa Cruz, CPFSC, la CcnLral dc Pucblos Lnicos Mojcos dcl Bcni,
CPFMB, y la Organizacin Indgcna ChiquiLana, OICH). FsLas lLimas agrupa-
cioncs Licncn mcnor capacidad dc prcsin a cscala nacional pcro inLrodujcron
algunas propucsLas imporLanLcs quc dcspucs ucron sccundadas por las oLras
y sc incluycron cn la agcnda pblica.
Ias organizacioncs campcsinas c indgcnas son Lambicn la basc dc la
Conalcam. Pcsc a quc las scis cdcracioncs sindicalcs dc producLorcs dc coca dc
Cochabamba parcccn no Lcncr proLagonismo cn csLc csccnario, su inucncia
cs noLablc. Trcs dc cllas csLan aliadas a la CSUTCB, las rcsLanLcs, a la CSCB, y
a Lravcs dc cllo dcncn algunas dccisioncs dc las organizacioncs maLriccs (co-
municacin pcrsonal dc CusLavo SoLo). Por oLro lado, no aparcccn como gru-
pos con los quc cl MAS ncgocia porquc su acucrdo con las polLicas dcl gobicrno
sc da por dcsconLado.
Eduardo Crdova 198
Fl compromiso dc apoyar al gobicrno hasLa la mucrLc armado por
dirigcnLcs dc varios sccLorcs pucdc involucrar cl sacricio dc las dcmandas
parLicularcs dc los movimicnLos. Fsc cs cl caso, por cjcmplo, dc algunas orga-
nizacioncs dc gcsLin dcl agua, quc accpLaron modicacioncs lcgalcs quc son
conLrarias a sus inLcrcscs (comunicacin pcrsonal dc Carlos Crcspo). Fl caso
dcl TLulo indgcna dc la lcy dc hidrocarburos (quc oLorga a los pucblos in-
dgcnas y originarios un porccnLajc dcl impucsLo dirccLo a los hidrocarburos)
cs mas complcjo. Pudo habcr connoLado la auLonoma cconmica dc los movi-
micnLos mas ccrcanos al MAS, y solamcnLc uc rcglamcnLado por cl gobicrno
crcando univcrsidadcs indgcnas dos scmanas anLcs dcl rccrcndo dc rc-
vocaLoria dc mandaLo. DuranLc ccrca dc Lrcs aos, las propias organizacioncs
indgcnas y originarias ucron incapaccs dc poncrsc dc acucrdo cn la disLribu-
cin dc csos rccursos (comunicacin pcrsonal dc CusLavo SoLo).
3.4 Democratizacin, cooptacin, autonoma
Sc asumira como prcmisa cl hccho dc la complcjidad dc las rclacioncs cnLrc los
movimicnLos socialcs y cl MAS quc no pucdcn comprcndcrsc bajo la anLinomia
convcncional dc auLonoma o coopLacin (Mayorga 2007:250). Fl gobicrno
dcl MAS no obcdccc a los movimicnLos ni pucdc uLilizarlos dc mancra insLru-
mcnLal. No cxisLc un gobicrno dc los movimicnLos, cn cl quc las polLicas
pblicas y la gcsLin cn gcncral dcpcndan dc las dccisioncs adopLadas por cn-
clavcs dc movimicnLos. Por cl oLro lado, Lampoco hay una subordinacin plcna
dc los movimicnLos a un proyccLo dcnido dc gobicrno. Un rasgo avorablc dc
la siLuacin cs quc la gura dcl parLido-insLrumcnLo como coalicin incsLablc
cicrra las vas dcl LoLaliLarismo, cn LanLo quc cada organizacin o movimicnLo
aun cn cl scno dcl PacLo dc Unidad o una coalicin como la Conalcam
manLicnc su auLonoma cn algn grado y cl parLido no pucdc abarcar Lodos los
principios dc pcrLcncncia o idcnLicacin dc las bascs.
Ios ricsgos dcl proyccLo dc gobicrno dc los movimicnLos incluiran, por
un lado, la diculLad dc arLicular un programa dc gobicrno cohcrcnLc Loman-
do cn cucnLa quc no Lodo cl pas csLa movilizado y quc no hay moLivo para
cspcrar quc los movimicnLos Lcngan una visin dc conjunLo sobrc los problc-
mas nacionalcs o, mcnos, quc manicsLcn incviLablcmcnLc comporLamicnLos
dcmocraLicos (Tilly 2004: l40 y ss.). Por oLro lado, cn rclacin con los movi-
micnLos mismos, cs posiblc quc surjan rclacioncs corporaLivas con cl gobicr-
no, cnLorpccicndo la gcsLin dc csLc y climinando la auLonoma dc aqucllos.
Algunas inLcrprcLacioncs arman quc la llcgada dcl MAS al podcr habra
ccrrado cl ciclo mas progrcsisLa dc los movimicnLos. Podran rcconoccrsc dos
clcmcnLos cn csLa clausura: la abdicacin del avance autodeterminativo y la subor-
dinacin y el tutelaje estatal (Viaa y Orozco 2007: pass.). Para cl viccprcsidcnLc
lvaro Carca: Pasado cl ciclo dc las grandcs movilizacioncs obscrvamos un
rcplicguc dc la accin colccLiva dc parLc dc las cliLcs dirigcncialcs y parLc dc los
acLorcs hacia csLraLcgias y proyccLos corporaLivos, individualcs y amiliarcs
(Carca 2007: l53).
20
Scgn oLro punLo dc visLa: Fl MAS cs rcsponsablc dc
habcr llcvado a varias dc csLas organizacioncs a su accLa mas corporaLiva
dc socicdad civil, por lo LanLo mas conscrvadora [] quiLandolc la dimcn-
sin dc ucrza polLica quc mas bicn planLca problcmas gcncralcs y arLicula
ucrza hacia rcormas mas globalcs cn cl pas. ObviamcnLc, oLra parLc dc la
rcsponsabilidad csLa cn las mismas organizacioncs (Tapia 2007: l50).
Dcsdc cl punLo dc visLa dc varios movimicnLos popularcs, su apoyo al go-
bicrno no dcpcndc solamcnLc dc la saLisaccin dc sus dcmandas parLicularcs
o dcl oLorgamicnLo dc cuoLas o cspacios dc podcr. Tambicn cxisLc una idcn-
Licacin con cl gobicrno por cl origcn campcsino c indgcna dcl Prcsidcn-
Lc. Fl hccho dc considcrar a Fvo Moralcs como igual, como uno dc cllos, cs,
para los micmbros dc csLos movimicnLos, un clcmcnLo imporLanLsimo quc
no pucdc arricsgarsc cn momcnLos cn quc la oposicin csLa orLalccicndosc.
Mas estratgica cs la dcclaracin dcl dirigcnLc dc la CcnLral Obrcra dc Fl AlLo,
dgar PaLana: HasLa cl momcnLo hcmos sido muy cauLos y hcmos sido muy
dcsprcndidos si sc quicrc dccir y no hcmos hccho rcvuclLas conLra csLc gobicr-
no a pcsar dc Lcncr muchas dcmandas y ncccsidadcs. FnLonccs crccmos quc
csLamos sicndo cspcranzados y manLcnicndonos cn lo quc cs cl uLuro para
quc nos rcsponda (Zcgada et al. 2007: 06).
Fl rcplicguc corporaLivo mas cvidcnLc cs cl dc los coopcraLivisLas minc-
ros. Por un acucrdo cxplciLo, apoyaron al MAS cn la campaa clccLoral dcl 2005
y cn los primcros mcscs dc gobicrno Luvicron a su cargo cl MinisLcrio dc Minc-
ra. Dcspucs dc la gucrra dcl csLao dc Huanuni, cn quc mincros asalariados
y coopcraLivisLas sc cnrcnLaron por un yacimicnLo dc csLao, sc volcaron a la
oposicin c incluso parLiciparon cn algunas movilizacioncs cvicas dc Sucrc.
PosLcriormcnLc, dcspucs dc la adopcin dc varias mcdidas a su avor (como cl
rcspcLo dcl coopcraLivismo cn cl proyccLo dc ConsLiLucin) volvicron a apoyar
al gobicrno. Surgicron nucvos conicLos por la dccisin gubcrnamcnLal dc dar
a la csLaLal Corporacin Mincra dc Bolivia cl monopolio dc comcrcializacin dc
mincralcs y csLabilizar cl pago dc impucsLos.
2l
20. Ia disLincin cnLrc las cliLcs dirigcncialcs y las bascs, aludida por lvaro Carca, pcrmiLc
armar quc la acLuacin dc los movimicnLos socialcs ccrcanos al MAS no consLiLuyc la au-
LorrcprcscnLacin dc los movimicnLos, cl rcplicguc corporaLivo involucra una orma dc
rcprcscnLacin (corporaLiva) disLinLa dc la LcrriLorial parLidaria. Fn algunos municipios go-
bcrnados por cl MAS, cl cjcrcicio dc cargos dc auLoridad csLaLal llcg a scr parLc dc la carrc-
ra dirigcncial. Algunos dirigcnLcs csLaran vicndo csa posibilidad cn cl gobicrno nacional.
2l. Cloria Camara (200S) dcsLaca cl caracLcr cmincnLcmcnLc corporaLivo dc las posicioncs quc
adopLan los mincros coopcraLivisLas, quc cxprcsaran inLcrcscs (dc usurucLo privado dc
los rccursos naLuralcs, diramos) incompaLiblcs con la inLcncin gubcrnamcnLal dc orLalc-
ccr cl FsLado.
Eduardo Crdova 200
3.5 Movimientos que no apoyan al gobierno
ni conforman la oposicin
Al margcn dc los movimicnLos quc apoyan al gobicrno y dc los quc csLan cn con-
Lra, cxisLcn oLros, cuya auLonoma cs Lambicn amcnazada por la polarizacin,
aunquc cl MAS rcnunci a la consLruccin dc un proyccLo hcgcmnico porquc
no busca una arLiculacin con Lodos los sujcLos socialcs (aun las rclacioncs con
los movimicnLos quc lo apoyan carcccn dc csLa connoLacin hcgcmnica).
22

Algunos uncionarios dcl gobicrno rcconoccn quc las rclacioncs con los
movimicnLos quc no son la basc dcl MAS no son bucnas, y quc csLa cs una
dcbilidad, ya quc no sc csLara cvaluando adccuadamcnLc la imporLancia dc
csos grupos. Scgn un viccminisLro, csLos oLros movimicnLos socialcs quc
no Licncn nada quc vcr con la consLruccin dcl lidcrazgo dc Fvo Moralcs
han voLado por cl y csLan cspcrando un cambio [] no son masistas pcro
s crccn cn cl PrcsidcnLc [] rcspcLan a Fvo Moralcs pcro Licncn dcscon-
anza cn cl gobicrno [] comparLcn cl lidcrazgo dc csLc gobicrno y cn csa
mcdida cspcran quc csLc lidcrazgo no los Lraicionc (F. Yaksi).
4. Los nmeros tambin cuentan
Ia dclibcrada paradoja con quc sc nombra csLc aparLado apunLa a complcmcn-
Lar cuanLiLaLivamcnLc cl analisis dc las movilizacioncs socialcs. ULilizamos la
basc dc daLos sobrc conicLos socialcs cn Bolivia, cuya acumulacin inici Ro-
bcrLo Iascrna y quc acLualmcnLc alimcnLa y manLicnc Migucl Villarrocl, cn
CFRFS y Ciudadana.
23
Un cxamcn dcl nmcro dc proLcsLas cn csLa ola dc
movilizacin mucsLra una cada mas o mcnos consLanLc cnLrc l0S5 y l003,
22. Dc hccho, la condcna dc la auLonoma dcparLamcnLal por parLc dcl MAS, cn la campaa
clccLoral dc la Asamblca ConsLiLuycnLc y cl rccrcndo sobrc auLonomas, cs cl cpLomc dcl
abandono dc alguna inLcncin hcgcmnica. Ia dcclaracin dc Fvo Moralcs dc quc la au-
Lonoma no sirvc para nada (BolPress, l6 dc junio 2006) connoLa la imposibilidad dc ar-
Licular csa dcmanda y pclcar por su conLcnido con los movimicnLos cvicos y los prcccLos
oposiLorcs.
23. FsLa basc consigna las accioncs dc proLcsLa rcgisLradas cn diarios dc circulacin nacional a
parLir dc l070. Fn rclacin con los alcanccs dc su uso, cn primcr lugar, no incluyc una ca-
racLcrizacin dcl vigor o la imporLancia dc las proLcsLas, dc mancra quc una marcha valc
lo mismo quc una huclga gcncral (probablcmcnLc incluir csLa dimcnsin involucrara cl
ricsgo pcrmancnLc dc cmiLir juicios dc valor). Fn scgundo lugar, por cambios cn cl propio
dcsarrollo dc la labor pcriodsLica, la prcnsa no cs lgicamcnLc un LcsLigo inmvil no
Licnc un punLo dc visLa nico igualmcnLc valido para Lodo cl pcriodo csLudiado, lo cual
accLa Lambicn cl incviLablc subregistro dc los aconLccimicnLos conicLivos. Tampoco puc-
dcn considcrarsc las rclacioncs csLablccidas por los mcdios con los gobicrnos o los grupos
dc inLcrcs, quc pucdcn cscondcr algunos hcchos (como cvidcnLcmcnLc succdi duranLc las
dicLaduras miliLarcs) o hipcrbolizar oLros.
cn quc sc inicia un lapso dc silcncio social rclaLivo quc dura hasLa l007 y
coincidc con cl primcr gobicrno dc Conzalo Sanchcz dc Iozada. A parLir dc
l00S hay una subida LorLuosa cn la canLidad dc proLcsLas, sobrc Lodo dc los
grupos campcsinos c indgcnas, quc dura hasLa cl nal dcl pcriodo, con un
dcsccnso duranLc cl primcr ao dcl gobicrno dc Fvo Moralcs (vcr graco l
cn ancxos). Dcsdc csc ao, y mas claramcnLc dcsdc cl 2002, las mcdidas dc
prcsin son cmplcadas por Lodos los sccLorcs.
Ia basc dc daLos pcrmiLc haccr una obscrvacin diacrnica y cxaminar
cuando y cn quc circunsLancias surgcn cicrLo Lipo dc dcmandas, aparcccn ac-
Lorcs nucvos o nucvas ormas dc proLcsLa. Rcvcla una sucrLc dc ciclos ligados
a los pcriodos dc gobicrno. Fn gcncral, sc rcgisLraron disminucioncs noLablcs
cn cl nmcro dc proLcsLas cn los aos clccLoralcs, cspcccamcnLc cn las quc sc
planLcan oposicioncs, dcmandas y crLicas conLra cl FsLado ccnLral (quc cons-
LiLuycn cl 50 dc Lodos los casos). FnLrc l0SS y l0S0, la cira cay dc 203 pro-
LcsLas a l27, cnLrc l002 y l003, dc l43 a ll4, cnLrc l006 y l007, dc l43 a ll0.
Ia dicrcncia cs mcnor cn cl 2002, cuando cl nmcro disminuy dc lSl a l70
cn rclacin con cl ao anLcrior (lo cual pucdc cxprcsar ya una crisis dcl modc-
lo dc la dcmocracia pacLada y cl ncolibcralismo) (vcr graco l cn ancxos).
Fn cuanLo a las modalidadcs dc proLcsLa, sc obscrva con claridad cl dcclivc
dc la huclga como manicsLacin dominanLc, rcnLc al asccnso dc la marcha
y dc mcdidas mas disrupLivas como cl bloquco y las Lomas o moLincs, sobrc
Lodo a parLir dc l00S, quc marca cl aumcnLo gcncral dc la conicLividad (vcr
graco 2 cn ancxos). Fl gobicrno dc Hugo Banzcr cnrcnL csc ao conic-
Los con los sccLorcs obrcros, quc pcdan aumcnLos salarialcs, y, sobrc Lodo, la
rcsisLcncia dc los producLorcs dc coca rcnLc a la polLica dc crradicacin dc
culLivos, quc rcgisLr un nmcro clcvado dc cnrcnLamicnLos.
24
A pcsar dc una
campaa mcdiaLica gubcrnamcnLal dcsLinada a csLigmaLizar cl culLivo dc coca
c idcnLicarlo con cl narcoLraco, los cocalcros supicron ganar la solidaridad
dc los sccLorcs obrcros y campcsinos, sobrc Lodo cn una marcha quc rcalizaron
hacia la ciudad dc Ia Paz duranLc cl mcs dc scpLicmbrc dc csc ao. A parLir
dc l00S, la marcha callcjcra uc cmplcada mas por las organizacioncs cvicas
quc por los sindicaLos. Ias Lomas dc Licrras sc iniciaron con vigor a parLir dcl
2000, cuando sc crc cl MovimicnLo Sin Ticrra, y acrccicron dcsdc cl 2002.
Disminuycron cn los lLimos aos dcbido a la polLica agraria dcl gobicrno dc
Fvo Moralcs, quc dcriv cn la dcsarLiculacin dcl movimicnLo. Fl ao 200S
mucsLra un aumcnLo dc csLc Lipo dc mcdidas, quc sc dcbc a las Lomas dc Lcrrc-
nos rcalizadas por cl MovimicnLo Sin Tccho, cuyo dirigcnLc principal, Valcrio
Qucso, proLagoniz la pclcula Evo pueblo por su cxLraordinario parccido sico
24. Fl inormc dc AmnisLa InLcrnacional dc csc ao rcgisLra mnimamcnLc quincc mucrLos
(AI l000).
Eduardo Crdova 202
con cl PrcsidcnLc. Hacia cl nal dcl pcriodo csLudiado, cl ao 2007 rcgisLra un
nmcro clcvado dc paros cvicos (20, rcnLc a nucvc dcl ao anLcrior).
Fl cxamcn dc los sujcLos movilizados mucsLra una consLanLc conicLividad
cn las organizacioncs campcsinas Lradicionalcs, cspccialmcnLc a parLir dc l00S,
quc cxprcsara cl cmpodcramicnLo dcl sccLor. Ios aos 2004 y 2005, duranLc
la prcsidcncia dc Carlos Mcsa, son los dc mayor canLidad dc proLcsLas campc-
sinas. Succdc algo similar, aunquc cn mcnor cscala, con las organizacioncs dc
vccinos urbanos, quc cn l00S cmpczaron a manicsLarsc conLra la privaLizacin
dc los scrvicios basicos. Ios campcsinos cocalcros, por su parLc, ucLan cn sus
accioncs dc proLcsLa cn uncin dc los plancs gubcrnamcnLalcs dc crradicacin
y rcprcsin. Ios obrcros consLiLuycn cl nico sccLor quc manLuvo un nmcro
alLo dc proLcsLas duranLc cl pcriodo dc calma dc l003 a l007, sobrc Lodo por
su oposicin a la privaLizacin dc las cmprcsas csLaLalcs y a la rcorma dcl sis-
Lcma dc pcnsioncs. A dicrcncia dc los campcsinos o las junLas dc vccinos, las
organizacioncs cvicas no mucsLran un curso consLanLc cn sus manicsLacioncs,
quc csLan cn uncin dc dcmandas rcgionalcs. ConsLiLuycn cl grupo mas con-
icLivo duranLc cl gobicrno acLual (dc hccho, son cl nico sccLor quc incrcmcnL
claramcnLc sus proLcsLas cn los lLimos dos aos) (vcr graco 3 cn ancxos).
Ios moLivos dc las proLcsLas cxprcsan una Lcndcncia clara dc disminucin
dc las movilizacioncs por asunLos laboralcs (csLabilidad, condicioncs cconmi-
cas) cnLrc l0S5 y l005. Al lado dc csos Lcmas, los moLivos mas imporLanLcs
son cl rcchazo rcnLc a los gobicrnos y la vigcncia o modicacin dc alguna
lcy. Ias proLcsLas rclacionadas con lcycs succdcn sobrc Lodo cnLrc cl 2004 y
cl 2005, alrcdcdor dc la modicacin dc la lcy dc hidrocarburos. Ias proLcsLas
conLra los gobicrnos disminuycn claramcnLc cn los aos clccLoralcs, a cxccp-
cin dcl 2002, quc, como ya obscrvamos, scala cl rigor dc la crisis polLica
(vcr graco 4 cn ancxos). Ia mayor parLc dc las proLcsLas sc dan conLra los
rganos csLaLalcs (vcr graco 5 cn ancxos). Ios dcparLamcnLos mas conicLi-
vos son Cochabamba, Ia Paz y SanLa Cruz. SanLa Cruz undamcnLalmcnLc
su arca rural, con organizacioncs ancs al gobicrno nacional y opucsLas a la
prcccLura cs cl nico dcparLamcnLo cn cl quc las proLcsLas aumcnLaron cn
cl 2006 cn rclacin con cl ao anLcrior.
Bolivia Licnc una dc las socicdadcs callcjcramcnLc mas movilizadas dc
Amcrica IaLina. Ios daLos dc las cncucsLas dcl BarmcLro dc las Amcricas lc
rcconoccn la mayor proporcin dc parLicipacin cn manicsLacioncs dc pro-
LcsLa. Trcs dc cada dicz pcrsonas dc quincc aos dc cdad y mas parLiciparon
cn proLcsLas cnLrc cbrcro dcl 2007 y cbrcro dcl 200S. Algunos parLicipanLcs
considcran quc una rcunin callcjcra volunLaria, inormal, masiva, con una
dcmanda dcnida y arcngas y csLribillos no cs una movilizacin dc proLcsLa.
Quc hacc movcr a los bolivianos`
Todas las principalcs Lcoras dc movimicnLos socialcs podran cnconLrar
moLivos para la cxisLcncia dc movimicnLos cn Bolivia. FxisLcn privacioncs
(Lcoras dc la privacin, dcl comporLamicnLo colccLivo), rccursos organizaLi-
vos susccpLiblcs dc scr uLilizados (movilizacin dc rccursos), apcrLuras ins-
LiLucionalcs surLidas por la rcorma polLica (oporLunidadcs polLicas), Lcmas
quc cxccdcn la posicin dc los grupos cn la csLrucLura social y cspccialmcnLc
cl conicLo dc clascs (nucvos movimicnLos socialcs). Dcbcn considcrarsc los
anLcccdcnLcs hisLricos Bolivia cs cl nico pas sudamcricano quc hizo una
rcvolucin, Lodas las grandcs Lransormacioncs polLicas y cconmicas Luvic-
ron alguna parLicipacin popular cxLrainsLiLucional, pcro no al punLo dc in-
vcrLir la prcgunLa (por quc no hubo csLa canLidad, dcnsidad c incidcncia dc
movilizacioncs duranLc la miLad dc la dccada dcl ochcnLa y casi Loda la dccada
dcl novcnLa`).
Sobrc la basc dc csos anLcccdcnLcs hisLricos, la complcjidad dcl proccso
polLico boliviano combin cn csLa lLima dccada la crcdibilidad dccrccicnLc dc
la clasc polLica, la insucicncia dc canalcs insLiLucionalcs dc gcsLin dc las
dcmandas socialcs, aunada a la incapacidad dc rcspucsLa dc los gobicrnos y dcl
FsLado cn gcncral, problcmas pracLicos sin rcsolvcr (quc cn muchos casos sc
planLcan indirccLamcnLc, problcmas quc no sc dcbcn solamcnLc al racaso dcl
ncolibcralismo cn la rcacLivacin cconmica), modicacioncs insLiLucionalcs
quc promovicron la inclusin dc inLcrcscs y acLorcs y pcrmcabilizaron cl sis-
Lcma polLico. FinalmcnLc, csLa la armazn dc un crculo vicioso dc moviliza-
cin compcLiLiva, quc provoca la convcrgcncia dc los clivajes socialcs y hacc quc
una dc las causas dc las movilizacioncs sca la movilizacin misma.
5. Los movimientos y la democracia en Bolivia
Ia ola dc proLcsLas dc los aos l000-2000 scala cl asccnso dc la movilizacin
como accin polLica lcgLima, al lado dc la accin insLiLucional accLada por la
crisis polLica dcl pcriodo dc la dcmocracia pacLada y cl ncolibcralismo. Con la
mayor prcscncia y validcz dc la polLica cn las callcs, los movimicnLos consi-
guicron cnsanchar dc hccho cl cspacio dc la polLica, rcsLringido cnLrc l0S5 y
2000 al campo dc las rclacioncs insLiLucionalcs. Ia accin polLica por ucra dc
los conducLos rcgularcs dcj dc scr un paLrimonio dc los movimicnLos po-
pularcs y ahora cs cmplcada por Lodos los sccLorcs.
Ia rccxin sobrc los movimicnLos socialcs cs incviLablcmcnLc una rc-
cxin sobrc la dcmocracia rcalmcnLc cxisLcnLc. Fn cccLo, los movimicnLos
son una rcspucsLa a problcmas quc no sc canalizan adccuadamcnLc por las vas
insLiLucionalcs vigcnLcs dcbido a los lmiLcs dc csLas vas o al cxccso dc la dina-
mica sociopolLica. Ios movimicnLos bolivianos conLcmporancos consLiLuycn
un dcsao para la dcmocracia ya quc arman un principio dcmocraLico quc
habiLualmcnLc cs subordinado por la dcmocracia libcral: la sobcrana popular.
Con su accin dirccLa planLcan una crLica LaciLa dc la rcprcscnLacin polLica,
scalando dccicncias cn cl sisLcma dc parLidos.
Eduardo Crdova 204
Ia csLabilidad dc la dcmocracia cn socicdadcs scgmcnLadas pucdc darsc
por la aLcnuacin muLua dc los clivajes socialcs, por la cxclusin y dominacin
dc un grupo sobrc los oLros si los clivajes no sc aLcnan o por un acucrdo
cnLrc los grupos cxisLcnLcs si cs quc los clivajes no sc miLigan y no sc pucdc
sosLcncr la cxclusin (Andcwcg 2000). Ia dcmocracia quc subsisLi cnLrc l0S5
y cl 2003 cn Bolivia llcva la marca dc una cxclusin quc los movimicnLos con-
Lribuycron a dcbclar. Ia conormacin dcl gobicrno acLual cs una mucsLra dc
csc proccso irrcvcrsiblc dc inclusin y dcl caracLcr conicLivo quc adopLa.
Fl aporLc dc los movimicnLos a la dcmocracia dc inclusin, lcgiLimacin,
ampliacin insLiLucional y rccupcracin dcl principio dc sobcrana popular puc-
dc dcsvirLuarsc cn uncin dc las dispuLas polLicas. Fl voLo mismo sc pucdc con-
vcrLir cn un mccanismo dc ucrza cn cl quc sc imponc la mayora (o la minora,
como cn cl caso dc los dos Lcrcios cn la Asamblca ConsLiLuycnLc), y la apclacin
al sobcrano cn rccrcndos, manipulando a los movimicnLos, pucdc convocar la
parLicipacin popular con mcnos violcncia pcro igualmcnLc sin dialogo.
Ios movimicnLos bolivianos no son homogcncamcnLc radicalcs. Salvo
algunos casos, no poncn cn duda la cxisLcncia dc la comunidad nacional ni
cl andamiajc insLiLucional cn quc sc cncarna. Si bicn cxisLcn dcmandas quc
dispuLan la validcz dc algunas lcycs y oLras polLicas pblicas, no sc impugnan
los undamcnLos dc la normaLividad. Ia rclacin dc las movilizacioncs con la
rcorma polLica cs ambigua. Por un lado, los movimicnLos arman conLun-
dcnLcmcnLc la validcz dc la insLiLucionalidad, ocupando los lugarcs dcnidos
por las rcormas (gobicrnos municipalcs, ParlamcnLo) y dandolcs mayor lcgiLi-
midad. Por cl oLro, su accionar ponc cn duda la vigcncia dc algunos clcmcnLos
insLiLucionalcs. FsLa rclacin cs dc ida y vuclLa. MicnLras las oporLunidadcs
polLicas abicrLas cn cl pcriodo rcormisLa dc l003-l007 avorccicron la con-
ormacin y cl orLalccimicnLo dc los sujcLos socialcs, csLos sujcLos promovic-
ron posLcriormcnLc las modicacioncs insLiLucionalcs.
Fl vigor y la hcLcrogcncidad dc la socicdad y la dcbilidad dcl FsLado sc con-
jugan cn Bolivia cn los rasgos pcculiarcs dc la parLicipacin dc los movimicnLos
cn la polLica. ClaramcnLc, la polLica cn las callcs Licnc impacLos vcricablcs,
como la polLica insLiLucional. Ios movimicnLos aqu cl movimicnLo cocalcro
consLiLuyc cl cjcmplo mas cxprcsivo pucdcn pasar dc lo local la comuni-
dad, cl sindicaLo a lo nacional la dispuLa por la hcgcmona dcl movimicnLo
popular nacional, cl ParlamcnLo, cl gobicrno, dc lo social a lo csLaLal, dc las
vas dc hccho a los canalcs insLiLucionalcs, dc la oposicin al gobicrno.
Ios dcsplazamicnLos rcalizados por los movimicnLos conLcmporancos
(dc la proLcsLa a la propucsLa, dc la accin cxLrainsLiLucional a la ocupacin
dc los gobicrnos municipalcs, cl ParlamcnLo y cl gobicrno nacional) no cons-
LiLuycn aparcnLcmcnLc pasos sin rcLorno. Bolivia cs una socicdad hcLcrogc-
nca quc no ha consolidado la dicrcnciacin uncional modcrna prcscnLc cn
oLros pascs. Ia conormacin dc un parLido polLico dcsdc un movimicnLo no
signica, por LanLo, convertir cl movimicnLo cn parLido o dcjar dc scr un movi-
micnLo social y consagrarsc cxclusivamcnLc a la dcmocracia libcral.
Ia accin dc los movimicnLos Licnc una inucncia ambigua cn la insLiLu-
cionalidad. Por un lado, la dccisin dc ormar parLidos y dc parLicipar cn clcc-
cioncs lcgiLima cl ordcn dcmocraLico para amplios sccLorcs dc la poblacin. Por
cl oLro, csLos parLidos sc prcscnLan como outsiders, opucsLos cxplciLamcnLc al
sistema. Ia mayor rcprcscnLaLividad dcl Podcr IcgislaLivo consLiLuyc Lambicn la
solucin dc conLinuidad dc la dcmocracia pacLada y abrc un csccnario dc inccr-
Lidumbrc quc los movimicnLos no pucdcn rcsolvcr por s solos. Ia ambigucdad
Lambicn sc prcscnLa cn cuanLo a la rclacin cnLrc la polLica insLiLucional y la
polLica cn las callcs. MicnLras las dcmandas dc los movimicnLos avorcccran
poLcncialmcnLc cl orLalccimicnLo dc la insLiLucionalidad, ya quc cnLrc cllas sc
cncucnLra cl csLablccimicnLo dc mccanismos dc dcmocracia parLicipaLiva, por
cl oLro lado la accin dirccLa socava la ccnLralidad dc las insLiLucioncs dc modos
imprcvisiblcs. Dcsdc oLro punLo dc visLa, cs posiblc quc los grupos dc inLcrcs
y los movimicnLos cmplccn corporaLivamcnLc la insLiLucionalidad solamcnLc
como una rcrcndacin dc dccisioncs Lomadas ucra dc los ambiLos rcgularcs.
As como las insLiLucioncs podran subordinarsc a inLcrcscs corporaLivos,
cs posiblc quc los movimicnLos mismos scan manipulados. IgicamcnLc, cs
mas probablc inducir comporLamicnLos cn una socicdad movilizada quc cn
una socicdad inmvil. Fl dcvcnir dc la auLonoma dc los movimicnLos LanLo
dc los movimicnLos popularcs como dc los cvicos cs accLado por las
conLingcncias polLicas, ya quc, pragmaLica o idcolgicamcnLc, conorman blo-
qucs quc subordinan sus dcmandas cspcccas y sus accioncs y podran csLa-
blcccrsc rclacioncs dc corporaLivismo.
Pcsc a quc la prcscncia indgcna cn la polLica boliviana cs sobrcsalicnLc,
al mcnos cn rclacin con cl rcsLo dc los pascs dc la rcgin, las rcormas insLi-
Lucionalcs no privilcgiaron los clcmcnLos culLuralcs o cLnicos. Aunquc sc in-
Lrodujo la clcccin dc rcprcscnLanLcs por usos y cosLumbrcs cn las asamblcas
dcparLamcnLalcs, cn cl ambiLo nacional aun las circunscripcioncs indgcnas
cspccialcs prcvisLas cn cl Rcgimcn FlccLoral TransiLorio Lcndran dipuLados
clcgidos por cl principio dc un ciudadano, un voLo. FsLo podra pcrjudicar la
auLonoma dc las organizacioncs cn LanLo quc los parLidos polLicos Lcndran,
al mcnos ormalmcnLc, la posibilidad dc absorbcr las candidaLuras indgcnas
ya succdi con cl MAS cn la clcccin dc rcprcscnLanLcs a la Asamblca Cons-
LiLuycnLc c inLcnLar subordinarlas. Fl pcriodo clccLoral abicrLo Lras la apro-
bacin dc la ConsLiLucin podra dar lugar a inLcnLos dc los parLidos polLicos
dc csLablcccr alianzas vcnLajosas con organizacioncs y movimicnLos no so-
lamcnLc indgcnas.
Ia nucva ConsLiLucin insLiLucionaliza la parLicipacin dc la socicdad ci-
vil organizada como conLrol social cn Lodas las cLapas dc la gcsLin pblica.
Aunquc Lodava dcbcn cspcrarsc las lcycs cspcccas quc hagan opcraLiva csLa
Eduardo Crdova 206
insLiLucionalizacin, cl rcconocimicnLo dc la imporLancia dc los movimicnLos
y organizacioncs socialcs cs cvidcnLc. FsLo ampla y rcnucva los dcsaos para
los movimicnLos, ya quc, micnLras pcrsisLa la movilizacin compcLiLiva, su
sucrLc csLara sujcLa a dos cnmcnos aparcnLcmcnLc conLradicLorios: cl pro-
Lagonismo y la dcsviacin poLcncial dc sus dcmandas, inLcrcscs y ormas dc
accin anLcriorcs.
Anexos
Craco l
N0rcro bc rro1cs1ts cN Boiivit (:j8-ioo8)
Fuente: basc dc daLos dc conicLos socialcs cn Bolivia.
Craco 2
Mobtiibtbcs bc rro1cs1t cN Boiivit (:j8-ioo8)
Craco 3
Su+c1os bc its rro1cs1ts cN Boiivit (:j8-ioo8)
Eduardo Crdova 208
Craco 4
Mo1ivos bc its rro1cs1ts cN Boiivit (:j8-ioo8)
Craco 5
Abvcrstrios bc its rro1cs1ts cN Boiivit (:j8-ioo8)
ANbcwcc, Rudy
2000 ConsociaLional dcmocracy. Fn Annual Review of Political Science 3.
AN1cio, Scrgio
S/ Los cruceos y su derecho a la libre autodeterminacin. SanLa Cruz: NC.
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rclacionadas con las consccucncias dcl conicLo armado, dcl dcsarrollo dc una
cconoma dc mcrcado quc no rcspondc a las ncccsidadcs dc gran parLc dc la
poblacin, y dc la consolidacin dc un FsLado quc racasa cn la imparLicin dc
jusLicia, quc ha sido pcncLrado por los aliados dc los acLorcs armados y quc, cn
gcncral, admiLc pocos mccanismos dc conLrol y rcprcscnLacin. Ios cccLos dc
csLos Lrcs proccsos rcsulLan cn la violacin dc los dcrcchos civilcs y polLicos
y cn la ncgacin dc los dcrcchos socialcs dc amplias caLcgoras dc pcrsonas.
Por lo LanLo, los colombianos convivcn con un sisLcma polLico cuya principal
caracLcrsLica cs cl inccaz uncionamicnLo dc bucna parLc dc las insLiLucioncs
quc orcccn jusLicia, procuran la rcprcscnLacin y disLribuycn rccursos Lrcs
piczas clavc dc Lodo proyccLo dc gobcrnabilidad dcmocraLica (Domngucz y
IowcnLhal l006, Hagopian l006). Fn conclusin, cl sisLcma polLico colombia-
no surc los cccLos dc la inopcrancia dcl FsLado social dc dcrccho (FSD) quc sc
csLablcci con la ConsLiLucin PolLica dc l00l.
Un FSD consolida una socicdad bajo principios dc dcmocracia cconmica
y polLica, y avorccc la parLicipacin dc dicrcnLcs acLorcs socialcs (CasLilblan-
co y Cordo 2002). As, rcnLc a la inopcrancia dcl FSD y cn visLa dcl aumcnLo
dcl dcsplazamicnLo, la usurpacin dc Licrras, la inscguridad, cl dcscmplco, y cl
acccso dcsigual a scrvicios basicos, la proLcsLa social cs un mccanismo dc im-
pugnacin y rcivindicacin, pcro Lambicn dc rcprcscnLacin a Lravcs dc oLros
mcdios (Marqucz y 1cnnings 2000). Ia proLcsLa csquiva los arrcglos insLiLu-
cionalcs cuando limiLan a los acLorcs mas consLrcidos por cl sisLcma polLico
(Pivcn y Cloward l077). Como las insLiLucioncs Licndcn a manLcncr cl sLaLu
quo y a cncauzar los proccsos polLicos dcnLro dc rcglas prcdcLcrminas por
cliLcs polLicas (Tclcn 2003), la proLcsLa cnLonccs manicsLa las ncccsidadcs
dc imporLanLcs sccLorcs dc la socicdad. Fn rcsumcn, si bicn los movimicnLos
7
Marcela Velasco 214
socialcs csLan circunscriLos a las insLiLucioncs, pucdcn scr mas cxiblcs y sa-
lirsc dc los csqucmas Lradicionalcs.
FsLc arLculo proponc quc la proLcsLa cs un mccanismo lcgLimo dc rc-
prcscnLacin dc inLcrcscs cuyos cccLos polLicos (incluida su capacidad dc
Lransormacin) dcpcndcran dc variablcs rclacionadas con cl rcgimcn polLico
y con la capacidad dcl FsLado. Fn Colombia, cspcccamcnLc, la proLcsLa cs
una rcspucsLa a la inopcrancia dcl FSD. Todo lo anLcrior sc da cn un conLcxLo
dc dcmocraLizacin incomplcLa, pcrdida dc bicncsLar maLcrial y dcLcrioro dc
los dcrcchos humanos, condicioncs quc varan scgn cl rcgimcn polLico. Sc
ha producido as un cquilibrio insLiLucional cn cl quc cl gobicrno sobrcllcva
la proLcsLa rcprimicndola cn ocasioncs, Lolcrandola cn oLras y cn cl quc
la ciudadana rccurrc a la accin conLcsLaLaria cn visLa dc quc los mccanismos
ormalcs son insucicnLcs para inuir al gobicrno. FinalmcnLc, csLc csLudio sc
valc dcl analisis dcscripLivo dc daLos cuanLiLaLivos y dcl analisis dc corrclacio-
ncs simplcs para cvaluar la rclacin cnLrc FSD y movimicnLos socialcs.
1. Qu es un movimiento social?
Como advicrLc Fowcrakcr (l005: 4), no Lodo lo quc sc mucvc cs un movimicn-
Lo social. Asimismo, no Lodas las organizacioncs dc la socicdad civil quc sc
auLodcnominan movimicnLo social ncccsariamcnLc pucdcn scr considcradas
como Lal. Ios movimicnLos haccn rcclamos conLcsLaLarios para dccndcr los
inLcrcscs dc caLcgoras dc pcrsonas o grupos socialcs marginados dcl sisLcma
polLico, cxcluidos dc la cconoma dc mcrcado o accLados ncgaLivamcnLc por
una rcorma o polLica pblica. Ios movimicnLos socialcs Lambicn consLiLuycn
rcdcs socialcs quc comparLcn rccursos, rclacionan pcrsonas y comunican idcas
(McAdam y ScoLL 2005). Al haccr csLo pucdcn orLalcccr a las organizacioncs
dc la socicdad civil y a las insLiLucioncs dc la ciudadana, sicmprc y cuando sc
csLc dcscnvolvicndo un proccso dc dcmocraLizacin.
Por lo LanLo, los movimicnLos socialcs orman parLc dcl cnmcno mas
amplio dc la polLica conLcsLaLaria, o dc proccsos dc rcclamacin pblica y co-
lccLiva dondc aparccc cl gobicrno como sujcLo, objcLo, moniLor o aliado dc los
rcclamanLcs. Por oLro lado, si sc lograra cl objcLivo dcl rcclamo, sc accLaran
los inLcrcscs dc pcrsonas quc no parLiciparon cn la accin, y sc cambiara al-
gunas insLiLucioncs (McAdam, Tarrow y Tilly 200l). ConccpLualmcnLc los mo-
vimicnLos socialcs sc incluycn cn un conLinuo dc proccsos conLcsLaLarios quc
incluyc huclgas, gucrras civilcs y rcvolucioncs, cnLrc oLras accioncs.
1.1 La poltica contestataria en Colombia
Fn Colombia, cl conicLo armado cs la manicsLacin mas rcconocida dc la
polLica conLcsLaLaria. Ias gucrrillas Licncn una hisLoria dc mas dc cuarcnLa
7 / Democracia, gobernabilidad y movimientos sociales en Colombia: 1990-2006 215
aos y han conormado cinco grupos imporLanLcs: las Fucrzas Armadas Rc-
volucionarias dc Colombia (FARC), cl FjcrciLo dc Iibcracin Nacional (FIN),
cl MovimicnLo l0 dc Abril (M-l0), cl FjcrciLo Popular dc Iibcracin (FPI), y cl
MovimicnLo QuinLn Iamc (MQI). Fl M-l0 y cl MQI iniciaron dialogos dc paz
a nalcs dc los aos ochcnLa quc pcrmiLicron su dcsmovilizacin c inscrcin a
la vida civil, y cl FPI sc dcsmoviliz a mcdiados dc los aos novcnLa. Ias FARC
y cl FIN conLinan sicndo grupos acLivos, aunquc cl FIN ha sido diczmado y
las FARC csLan suricndo rcvcscs como rcsulLado dc las accioncs miliLarcs dc la
adminisLracin dc lvaro Uribc Vclcz (2002-20l0).
Dado csLc conLcxLo, cl FsLado colombiano no Licnc cl monopolio dc la
ucrza, no orccc scguridad a sus ciudadanos (ni siquicra a los mas pudicnLcs),
y no conLrola Lodo su LcrriLorio. Duncan (2006) habla dc un colapso parcial
dcl FsLado, micnLras quc Bcjarano y Scgura (l006) planLcan quc cl FsLado co-
lombiano sc orLalcci sclccLivamcnLc. Como rcsulLado, no hay una prcscncia
uniormc dc normas dcmocraLicas quc condicioncn cl quchaccr polLico ni dc
cliLcs quc accpLcn sujcLarsc a los rcsulLados incicrLos dc la compcLcncia clccLo-
ral librc y con parLicipacin univcrsal (SchmiLLcr y Karl l00l).
Io anLcrior cs un problcma hisLrico. Por cjcmplo, los csucrzos dc los go-
bicrnos libcralcs dc los aos LrcinLa por csLandarizar normas c insLiLucioncs li-
bcralcs bajo cl lcma dc la Rcvolucin cn marcha ucron rcchazados por bucna
parLc dc las cliLcs parLidisLas ruralcs (Orjucla 2005). Algo similar succdi con
cl proyccLo dcl gobicrno libcral dc AlbcrLo Ilcras (l066-l070), cuya rcorma
agraria, picza clavc dc un plan dc indusLrializacin, Lampoco suplanL cl ancien
rgime rcgional (Bcjarano y Scgura l006). Hacia l07l, las cliLcs Lradicionalcs
sc rcbclaron conLra la rcorma agraria y apoyaron polLicas dc violcncia conLra
los campcsinos. Fn conclusin, sc manLicncn vigcnLcs cnclavcs auLoriLarios y
violcnLos cn Loda la gcograa nacional.
FsLc auLoriLarismo cs cohoncsLado por rcprcscnLanLcs dcl gobicrno na-
cional, y cuando los scorcs dc la gucrra (Duncan 2006) y sus aliados civilcs
Licncn cl prcdominio polLico, cl auLoriLarismo mczcla nivclcs prcocupanLcs dc
violcncia y dcspoLismo. Fn rcsumcn, cl colapso parcial o orLalccimicnLo sclcc-
Livo dcl FsLado rcsulLa dc la prcscncia dcsigual dcl consLiLucionalismo libcral.
No Lodos los quc cjcrccn podcr sc somcLcn a la ConsLiLucin y muchos manLic-
ncn vivas las insLiLucioncs auLoriLarias quc dcsdibujan cualquicr proyccLo dc
gobcrnabilidad dcmocraLica.
Fn comparacin con oLras cxprcsioncs dc conLcsLacin polLica, los acLo-
rcs quc rccurrcn a la movilizacin social como mccanismo dc rcprcscnLacin c
impugnacin no orman cjcrciLos irrcgularcs, y normalmcnLc no uLilizan mc-
Lodos violcnLos dc conronLacin con cl FsLado. FsLan adcmas prcsLos a uLi-
lizar mccanismos ormalcs junLo con mccanismos no ormalcs, pcro muchas
vcccs rcconocidos consLiLucionalmcnLc, como disposiLivos validos para haccr
sus rcclamos. Por lo gcncral, csLos acLorcs csLan asociados cn organizacioncs
Marcela Velasco 216
como sindicaLos, junLas dc accin comunal, grcmios, organizacioncs indgc-
nas, organizacioncs cvicas, asociacioncs dc usuarios campcsinos, c inclusivc,
algunos grupos dc prcsin.
1.2 Movimientos sociales e izquierda en Colombia
A conLinuacin sc csbozan algunas dc las caracLcrsLicas principalcs dc la iz-
quicrda civilisLa y su rclacin con los movimicnLos socialcs. Ia izquicrda colom-
biana cs divcrsa y csLa asociada cn organizacioncs quc promulgan dicrcnLcs
idcologas. Fl Polo DcmocraLico AlLcrnaLivo, parLido quc asocia las principalcs
corricnLcs dc izquicrda, Licnc su origcn cn una alianza suscriLa cnLrc varios
congrcsisLas dc parLidos dc izquicrda, incluidos la Anapo y cl M-l0, y oLros
movimicnLos polLicos para cscogcr un candidaLo a la Prcsidcncia. FsLc candi-
daLo uc Iuis Fduardo Carzn, quicn obLuvo mas dc 6S0 mil voLos cn las clcc-
cioncs para PrcsidcnLc cn cl 2002 y quc lucgo ganara la alcalda dc BogoLa. Ia
Alianza Social Indgcna (ASI) consLiLuyc oLra ucrza clccLoral cuya imporLancia
sc cvidcncia cn las clcccioncs rcgionalcs, cn los dcparLamcnLos dc AnLioquia y
Cauca. Si bicn la ASI cs un parLido indgcna, cucnLa con apoyo clccLoral cnLrc
no indgcnas, y su dirigcncia y miliLancia incluycn pcrsonas dc divcrsos sccLo-
rcs socialcs. FnLrc sus logros polLicos csLa habcr clcgido al prcscnLc alcaldc dc
Mcdclln, Alonso Salazar.
Fl Polo vicnc dcsarrollando un proyccLo dc unidad dc la oposicin dcsdc
anLcs dcl 2003, cuando cl parLido conocido como cl Polo DcmocraLico Indcpcn-
dicnLc obLuvo pcrsoncra jurdica. Fn cl 2005, AlLcrnaLiva DcmocraLica, una
corricnLc lidcrada por Carlos Caviria (hoy prcsidcnLc dcl Polo) quc agrupaba
al FrcnLc Social y PolLico y al MovimicnLo Obrcro IndcpcndicnLc y Rcvolucio-
nario (MOIR) cnLrc oLros, sc inLcgr a la coalicin dcl Polo. Fl Polo Dcmocra-
Lico AlLcrnaLivo (PDA) naci cnLonccs como una cspccic dc concdcracin dc
parLidos Lradicionalcs dc izquicrda y dc algunas corricnLcs dc oposicin, in-
cluidos la Alianza Nacional Popular (Anapo), cl M-l0, cl ParLido ComunisLa,
y cl ParLido dcl Trabajo dc Colombia, cnLrc oLros. Fl Polo conLicnc una am-
plia rcprcscnLacin dc movimicnLos socialcs, cnLrc cllos, sindicaLos, agrupa-
cioncs cvicas, sccLorcs dcl movimicnLo indgcna y arocolombiano, asociacio-
ncs dc mujcrcs, y cl movimicnLo dc Icsbianas, Cays, Transcxualcs y Biscxua-
lcs (ICTB).
Fl principal logro clccLoral dcl Polo DcmocraLico cs Lcncr la alcalda dc
BogoLa dcsdc cl 2004, con Carzn y Samucl Morcno. FsLa alcalda cs cl sc-
gundo cargo mas imporLanLc cn cl pas dcspucs dc la Prcsidcncia. Fn sus aos
dc gobicrno, cl Polo ha implcmcnLado programas socialcs, cnLrc los cualcs los
mas imporLanLcs son los comcdorcs comuniLarios y los programas dc cdu-
cacin. Scgn daLos dcl Programa dc las Nacioncs Unidas para cl Dcsarrollo
Humano, cnLrc cl 2002 y cl 2007 sc rcdujo la pobrcza cn BogoLa dc 3S,3 a
23,S.
l

A pcsar dc csLo, cl Polo no ha logrado vcnccr las Lcnsioncs gcncradas por
las discusioncs quc dividcn a la izquicrda colombiana: su posicin rcnLc al
conicLo armado y su rclacin con los grupos armados dc izquicrda. Fn la si-
guicnLc ciLa, cl prcsidcnLc dcl Polo rcconocc quc cxisLc una conusin conccp-
Lual cn las las dc la izquicrda sobrc la combinacin dc luchas la armada y la
civil para lograr cl cambio social. Fl Polo busca saldar csLa discusin cn avor
dc un proyccLo rcormisLa:
No csLa dcnLro dc la agcnda dcl parLido caLalizar o maLcrializar un proccso rcvo-
lucionario cn cl pas. Quicncs han miliLado cn parLidos u organizacioncs polLicas
quc han Lcnido cn mcnLc csa mcLa, al incorporarsc al Polo han Lcnido quc rcnun-
ciar a clla y Lrocarla por cl cmpco mcnos ambicioso pcro Lambicn mas rcalisLa
y pacco dc proponcr y llcvar a Lcrmino, por los canalcs dcmocraLicos, rcormas
cconmicas y polLicas proundas [].
2
Pcsc a csLas aclaracioncs, LanLo cl gobicrno como los parLidos dc dcrc-
cha acusan a la izquicrda dc no rcchazar la violcncia y dc apoyar a los grupos
armados. Fl caso dc la Unin PaLriLica (UP) siguc gcncrando conLrovcrsia al
rcspccLo. Scgn Dudlcy (200S), cl principal culpablc dcl cxLcrminio dc la UP,
parLido ormado cn l0S5 como una cspccic dc rama polLica dc las FARC, cs cl
FsLado, quc por accin u omisin pcrmiLi cl ascsinaLo dc Lrcs mil miliLanLcs
dc la UP. No obsLanLc, al promovcr la doblc miliLancia o la parLicipacin
cn la gucrrilla y cn la UP, las FARC pusicron cn ricsgo la vida dc Lodos los
miliLanLcs dcl parLido.
2. Actores, organizaciones y motivos de la protesta
Una orma dc valorar cl movimicnLo social cn Colombia cs a Lravcs dcl csLu-
dio cuanLiLaLivo dc sus accioncs colccLivas. Ias accioncs colccLivas, pblicas
y conLcsLaLarias son cl scllo dc un movimicnLo social cuyo principal rccurso
polLico cs Lcncr podcr dc convocaLoria y capacidad dc manLcncr un ciclo acLi-
vo dc proLcsLas quc marqucn la opinin o accLcn la polLica. Ia Basc dc DaLos
dc Iuchas Socialcs dcl CcnLro dc InvcsLigacin y Fducacin Popular (Cincp)
rcgisLra cvcnLos cspcccos dc lucha social sobrc la basc dcl analisis dc prcnsa.
3

l. ONU conrma rcduccin dc la pobrcza cn BogoLa, cn Noticias RCN, 20 dc dicicmbrc 2007,
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2. Hacia dndc va cl Polo` Principalcs inLcrvcncioncs y dcclaracin nal dc la rcunin dc la
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3. Ia basc sc nuLrc principalmcnLc dc dicz pcridicos nacionalcs y rcgionalcs dc dicrcnLcs
Lcndcncias idcolgicas: El Tiempo, El Espectador, El Nuevo Siglo, La Repblica, El Colombiano,
Marcela Velasco 218
FsLa basc cs la mas complcLa ucnLc dc inormacin dc su gcncro cn Colombia.
No obsLanLc, cl cubrimicnLo dc la prcnsa no sicmprc cs adccuado dcbido a los
criLcrios cdiLorialcs, la disLorsin dc los daLos, o la ccnsura. Sin cmbargo, una
basc dc daLos cuanLiLaLiva indica quc cl hccho ocurri, quc sc hizo prcscncia
pblica, y quc sc dcj un rcgisLro dc las qucjas.
Ia Labla l prcscnLa inormacin quinqucnal sobrc cl nmcro dc vcccs cn
quc los principalcs acLorcs socialcs proLcsLaron. FsLa Labla scala quc cnLrc
l075 y cl 2006 los Lrabajadorcs, pobladorcs, campcsinos y csLudianLcs convo-
caron cl S4,6 dc las accioncs dc proLcsLa, armandosc como los proLagonis-
Las hisLricos dc la lucha social.
Tabla l
Ac1orcs quc rtr1icirtroN cN its rro1cs1ts, Coiorsit (:j,-ioo6)
Ac1orcs socitics
PorccN1t+c v rrccucNcit bc tccioNcs
:j,-ioo6 :jj:-:jj :jj6-iooo ioo:-ioo6
FrccucNcit FrccucNcit FrccucNcit FrccucNcit
Pobladorcs urbanos 4.30S 20,3 657 36,2 730 30,l l.l35 34,0
Asalariados 4.3S0 20,2 605 33,3 S2l 33,S 650 20,2
FsLudianLcs 2.ll0 l4,l l7S 0,S 253 l0,4 3S0 ll,7
Campcsinos l.S03 l2,0 l6l S,0 l27 5,2 07 3,0
Trabajadorcs
indcpcndicnLcs
62l 4,l S3 4,6 l47 6,l l04 6,0
Crcmios 444 3,0 5S 3,2 l24 5,l lll 3,4
Crupos cLnicos 350 2,4 34 l,0 34 l,4 l22 3,7
Dcsplazados l52 l,0 5 0,3 57 2,3 S2 2,5
Rcclusos 00 0,7 S 0,4 l0 0,4 47 l,4
Dcsmovilizados 3l 0,2 l0 0,6 3 0,l l7 0,5
Mujcrcs 500 3,0 l6 0,0 n/a 5,0 n/a n/a
ICBT l4.0 0,l n/a n/a n/a n/a n/a n/a
Mujcrcs/ICBT n/a n/a n/a n/a l22,0 n/a 4ll l2,6
TOTAI l5.0l0 l00 l.Sl5 l00 2.42S l00 3.255 0
Fuente: Cincp (200S).
El Mundo, El Pas, El Heraldo, Vanguardia Liberal y Voz Proletaria. Tambicn busca inorma-
cin cn noLicicros radialcs, Lclcvisivos y dc InLcrncL, cn pcridicos rcgionalcs, y cn cnLrc-
visLas y documcnLos producidos por acLorcs quc parLicipan cn movimicnLos socialcs (Cincp
200S). Vcr: hLLp://www.cincp.org.co/bascsluchassocialcs.hLm#_Ln2..
Aunquc csLos cuaLro acLorcs lidcraron las accioncs socialcs, las csLadsLi-
cas corroboran cl dcbiliLamicnLo dcl movimicnLo laboral, la dcsmovilizacin
dc los campcsinos, cl incrcmcnLo dc las accioncs dc oLros acLorcs, y la conor-
macin dc nucvos sujcLos polLicos. Si bicn cl movimicnLo laboral conLina
sicndo prcdominanLc, varios proccsos vicncn accLando su capacidad dc con-
vocaLoria. Fn Colombia los sindicaLos han sido dcbiliLados por la rcprcsin dcl
FsLado y la coopLacin dc los parLidos polLicos (PccauL l073, Moncayo y Rojas
l07S). Tambicn han sido pcrscguidos idcolgicamcnLc.
Fl gobicrno dc Ccsar Caviria (l000-l004), por cjcmplo, lidcr una cam-
paa dc dcrroLa dc los sindicaLos, principalcs oposiLorcs dc las polLicas dc pri-
vaLizacin y cxibilizacin laboral. Caviria sc vali dc la posicin minoriLaria
dc los Lrabajadorcs sindicalizados (l0 dc la ucrza laboral) para clasicarlos
como parLc dc una cliLc proLcgida por una cxLcnsa lcgislacin laboral. Ia prcn-
sa rapidamcnLc acu cl Lcrmino dc la oligarqua dcl ovcrol para dcsprcsLi-
giar a las proLcsLas dc los Lrabajadorcs sindicalizados y jusLicar su rcprcsin.
4

Fn los aos novcnLa, sc volvi comn acusar a los sindicaLos dc scr los princi-
palcs rcsponsablcs dc los problcmas macrocconmicos. FsLas acusacioncs au-
mcnLaban cn vspcras dc la liquidacin dc alguna cmprcsa csLaLal.
Fn la mcdida cn quc las rcormas ncolibcralcs ucron avanzando, las ba-
scs quc sosLcnan al movimicnLo laboral sc ucron socavando. Ias rcduccioncs
arancclarias ucron cl moLivo dc la quicbra dc por lo mcnos 25 mil abricas
(Valdcrrama l00S), lo quc rcdujo la mano dc obra indusLrial y cl nmcro dc
Lrabajadorcs sindicalizados. ConsccucnLcmcnLc, la Lasa dc sindicalizacin dis-
minuy. Fn l0S0, cl l6 dc la poblacin cconmicamcnLc acLiva pcrLcncca
a un sindicaLo, cnLrc l0S6 y l006 cl nmcro ucLu cnLrc 0 y l0 (Cmcz
l0S6, OIT l000), y cnLrc cl 2000 y cl 2007 sc manLicnc cn alrcdcdor dcl 5.
Adcmas dc la campaa gubcrnamcnLal conLra cl movimicnLo laboral, la
cxLrcma dcrccha vicnc pcrsiguicndo a los Lrabajadorcs. Scgn cl anLiguo Mi-
nisLcrio dcl Trabajo, cnLrc l00l y l003, l32 ldcrcs y 503 acLivisLas sindicalcs
ucron ascsinados. Por su lado, Corrca
5
(2007) rcgisLr cl ascsinaLo dc 2.245
ldcrcs y acLivisLas sindicalcs cnLrc l00l y cl 2006. Scgn daLos dc la Concdc-
racin InLcrnacional dc Organizacioncs Sindicalcs Iibrcs, cnLrc l000 y cl 2005
ucron ascsinados l.l74 sindicalisLas cn Lodo cl mundo, y cl 73 dc Lodos csos
ascsinaLos ocurri cn Colombia (Corrca 2007: l2).
Ia alLa dc condicioncs para cjcrccr acLividadcs sindicalcs, problcma quc
sc ha proundizado cn cl gobicrno dc Uribc, ha llcvado a las organizacioncs
laboralcs a buscar aliados inLcrnacionalcs y haccr lobby a avor dc sus dcrcchos

4. Ia oligarqua dcl ovcrol, cn Semana, l0 dc mayo l002.
5. InvcsLigador dc la Fscucla Nacional Sindical.
Marcela Velasco 220
rcnLc a oLros gobicrnos. Como arma Dclgado (2007), una dc las sorprcsas
dc la proLcsLa laboral son los rccicnLcs Lriunos dc la polLica dc cabildco anLc
cl Congrcso dc los FsLados Unidos. FsLc cabildco ha pospucsLo una y oLra vcz la
rma dc un LraLado bilaLcral dc librc comcrcio cnLrc FsLados Unidos y Colom-
bia, y cnLrc Colombia y la Unin Furopca.
Por su lado, la parLicipacin dc los campcsinos cn la proLcsLa vicnc su-
ricndo un rapido dcsccnso cn proporcin y cn nmcro dc accioncs. FsLo sc
dcbc a quc los campcsinos han sido las vcLimas principalcs dc la violcncia cn
Colombia. Han pcrdido sus Licrras como rcsulLado dc un proccso dc rcconccn-
Lracin dc la propicdad, quc cnLrc l060 y l0S6 rcdujo cl porccnLajc dc Licrra
arablc cn poscsin dc pcqucos propicLarios (con mcnos dc 20 hccLarcas) dc
lS a l5, y cnLrc l0S4 y l006, a l3 (Daz l00S). Un csLudio dc la ConLra-
lora Ccncral dc la Rcpblica dcscubri adcmas quc hacia cl 2005 los grupos
armados y los narcoLracanLcs haban conccnLrado unas 4,5 milloncs dc hcc-
Larcas adicionalcs.
6

FinalmcnLc, los campcsinos son prcsa dc las accioncs arbiLrarias dc gru-
pos paramiliLarcs y han sido dcsplazados dc sus Licrras. Scgn la Agcncia Prc-
sidcncial para la Accin Social y la Coopcracin InLcrnacional, cnLrc l007 y
cl 200S, 2.577.402 pcrsonas han sido vcLimas dcl dcsplazamicnLo.
7
Scgn la
ConsulLora para los Dcrcchos Humanos y cl DcsplazamicnLo (CODHFS), cnLrc
l000 y cl 200S sc han dcsplazado unas 2.S53.445 pcrsonas.
S
Como rcsulLado,
cnLrc un 6 y un 7 dc la poblacin colombiana, y cnLrc un 20 o 23 dc la
poblacin rural, han sido dcsplazadas. FsLa siLuacin dc dcsarraigo y pcrsccu-
cin socava las bascs organizaLivas y rompc las rcdcs socialcs quc conguran a
los campcsinos como acLorcs polLicos.
FnLrc las accioncs dc los nucvos sujcLos polLicos, valc la pcna dcsLacar
las dcmandas dc las mujcrcs y los rcclamos dc pcrsonas con divcrsas idcnLi-
dadcs scxualcs (ICBT). FsLas proLcsLas dc gcncro han ampliado cl signicado
dc los dcrcchos civilcs cn Colombia y han Lcnido un impacLo imporLanLc cn
la polLica pblica. Fn cl 2006 la CorLc ConsLiLucional dcspcnaliz cl aborLo
cuando cl cmbarazo ucra rcsulLado dc una violacin, hubicra malormacioncs,
o csLuvicra amcnazada la salud dc la madrc, lo quc consLiLuyc una vicLoria para
cl movimicnLo cminisLa. Fn cbrcro dcl 2007, la CorLc all avorablcmcnLc
una dcmanda inLcrpucsLa por la organizacin Colombia Divcrsa, una ONC quc
6. 50 dc la Licrra crLil, cn podcr dc narcos, cn El Pas, l0 junio 2005.
7. Agcncia Prcsidcncial para la Accin Social y la Coopcracin InLcrnacional, RcgisLro nico
dc poblacin dcsplazada, cn: hLLp://www.accionsocial.gov.co.. (consulLado cl S dc ocLu-
brc 200S).
S. CODHFS, Huycndo dc la gucrra, cn CODHES Informa 72, 30 dc novicmbrc 2007, cn:
hLLp://www.codhcs.org. (consulLado cl l0 dc agosLo 200S).
rcspalda al movimicnLo ICBT y aprob los dcrcchos paLrimonialcs dc las parc-
jas dcl mismo scxo quc hayan convivido por lo mcnos duranLc dos aos.
0

Ia conguracin dc dcsplazados y dcsmovilizados como sujcLos polLicos
cs rcsulLado dc mcdio siglo dc violcncia cn cl quc la cxpulsin y cl dcsarraigo
LcrriLorial han sido consLanLcs. Ios cccLos dc la violcncia y las polLicas dcl
gobicrno para pacicar al pas han gcncrado nucvas dcmandas polLicas y dcs-
cubicrLo nucvas idcnLidadcs socialcs. Hacia los aos novcnLa la basc dc daLos
cmpicza a rcgisLrar las proLcsLas dc pcrsonas quc sc rcconoccn a s mismas
como dcsplazadas. Algo similar ocurri con los cxcombaLicnLcs dc los gru-
pos armados, quicncs cn la mcdida cn quc sc van acogicndo a los programas
dcl gobicrno para rcinscrLarsc a la vida civil, cmpiczan a haccr pblicas sus
idcnLidadcs.
Aunquc no aparczcan cn las csLadsLicas, los cocalcros han surgido como
un nucvo acLor polLico. Fn l006 mas dc 200 mil campcsinos cocalcros sc rc-
bclaron cn conLra dcl prcsidcnLc FrncsLo Sampcr (l004-l00S), quicn dcspucs
dc habcr sido decerticado por cl gobicrno amcricano,
l0
inLcnsic la umiga-
cin y crradicacin dc culLivos y la pcrsccucin dc los cocalcros. Fn rcspucsLa,
los cocalcros paralizaron parLcs dcl sur dcl pas. Ramrcz (200l) planLca quc
la idcnLidad dc los cocalcros sc consLruy cn conLraposicin a la polLica dcl
FsLado, cn rclacin a la gucrrilla organizacin quc los conLicnc como objcLos
dc dominacin y rcnLc a una gcograa rcmoLa y aislada dcl FsLado y dc la
cconoma lcgal. Su principal dcmanda uc scr rcconocidos como ciudadanos y
no parias dcl sisLcma.
Ia Labla 2 conLicnc daLos sobrc la rccucncia cn quc las dicrcnLcs organi-
zacioncs socialcs parLiciparon cn accioncs dc proLcsLa, lo quc nos pcrmiLc con-
cluir sobrc cl grado dc organizacin dc los acLorcs socialcs. Si bicn un aumcnLo
cn cl nmcro dc proLcsLas indica quc hay mas razoncs para proLcsLar, Lambicn
mucsLra quc la proLcsLa sc insLiLucionaliza cn la mcdida cn quc sc proundizan
rcdcs capaccs dc convocar accioncs y capaciLar pcrsonas para proLcsLar. Un
proccso sc insLiLucionaliza cuando sc incorpora a un sisLcma csLrucLurado y
ormalizado. Por cjcmplo, un sisLcma parLidisLa sc considcra insLiLucionaliza-
do cuando los parLidos csLan incorporados a la socicdad, Licncn rcglas csLa-
blcs, compiLcn para gobcrnar, y son accpLados como mcdios lcgLimos para la
Loma dc dccisioncs (Mainwaring y Scully l005).
0. Hcrnando Salazar, Colombia: dcrcchos a parcjas gay, cn BBCMundo.com, S dc cbrcro
2007, cn: hLLp://ncws.bbc.co.uk/hi/spanish/laLin_amcrica/ncwsid_634l000/634l0S3.
sLm. (consulLado cl l5 dc julio 200S).
l0. Ia ccrLicacin consLiLuy un insLrumcnLo cocrciLivo dc los FsLados Unidos para obligar a
los pascs producLorcs, proccsadorcs o LransporLadorcs dc drogas a cumplir con la polLica
norLcamcricana dc lucha conLra las drogas. Ios pascs decerticados pcrdan apoyo ccon-
mico y miliLar, y suran rcsLriccioncs comcrcialcs (CrisLy l000).
Marcela Velasco 222
Ios movimicnLos socialcs no llcgan a csLc grado dc insLiLucionalizacin ya
quc su lcgiLimidad sc basa cn no scr coopLados. No obsLanLc, al scr accpLados
por sccLorcs cnLcros dc la socicdad y rcconocidos consLiLucionalmcnLc, los mo-
vimicnLos csLan conLcnidos por una lgica insLiLucional. Ias organizacioncs
dc los movimicnLos socialcs gozan dc dicrcnLcs grados dc lcgiLimidad y hasLa
los gobicrnos mcnos LolcranLcs manLicncn canalcs dc comunicacin con cllas.
Tabla 2
OrctNiztcioNcs quc coNvoctroN tccioNcs coicc1ivts, Coiorsit
(:j,-ioo6)
OrctNiztcioNcs
SindicaLos 3l,3 4.704 37,5 6S0 20,0 S05 20,0 6S0
Sin inormacin 24,2 3.630 l7,6 3l0 25,2 350 25,2 Sl0
Cvicas l2,3 l.S30 l7,7 322 S,3 2S0 S,3 27l
FsLudianLcs l0,5 l.5S2 7,6 l3S S,S l76 S,S 2S7
VcLimas dc la
violcncia
4,5 67l 0,2 3 l5,0 l73 l5,0 4S0
Campcsinas 3,5 5l0 5,0 0l l,6 Sl l,6 53
Crcmialcs 3,5 5l0 4,5 Sl 3,3 l6S 3,3 l07
Crupos cLnicos 2,3 34l l,S 33 3,6 3l 3,6 ll7
AuLoridadcs
dcparLamcnLalcs/
municipalcs
l,0 2Sl 2,5 46 3,S S3 3,S l23
ParLidos y
organizacioncs
socialcs
l,3 l03 l,2 2l 0,0 ll 0,0 30
ParLidos polLicos l,2 lS5 l,4 26 0,0 2l 0,0 20
Organizacioncs dc
dcrcchos humanos
y paz
l,2 l73 l,3 24 l,6 6l l,6 52
Fcmcninas y ICBT 0,0 l37 n/a n/a 3,l l0 3,l l00
Fcmcninas n/a n/a 0,3 5 n/a n/a n/a n/a
Congrcgacioncs
rcligiosas
0,6 S6 0,0 l6 0,S 26 0,S 26
OLras 0,0 l4l 0,6 l0 2,2 44 2,2 72
TOTAI l00,0 l5.0l0 l00,0 l.Sl5 l00,0 2.42S l00,0 3.255
Si las insLiLucioncs csLan consLiLuidas por colccLividadcs dc pcrsonas, quc
imponcn rcglas, consLricn cl comporLamicnLo, sc lcgiLiman con una idcolo-
ga, y marcan la idcnLidad dc las pcrsonas (MarLin 2004: l256-l25S), podcmos
dcducir cnLonccs quc los movimicnLos son insLiLucioncs quc valga la rcdun-
dancia Licncn dicrcnLcs nivclcs dc insLiLucionalizacin. Ias organizacioncs
dcLras dc los movimicnLos LraLan dc consLrcir cl comporLamicnLo c imponcr
rcglas cnLrc sus scguidorcs, pcro son mas cxiblcs quc oLras insLiLucioncs.
Scgn la Labla 2, cn un 24,2 dc las ocasioncs no sc pudo dcLcrminar quc
organizacin csLaba dcLras dc la proLcsLa. Por oLro lado, las organizacioncs dc
vcLimas dc la violcncia aumcnLaron su proLagonismo dc 0,2 a l5 cnLrc
l00l y cl 2006. FinalmcnLc, las auLoridadcs dcparLamcnLalcs y municipalcs
csLan rccurricndo a la proLcsLa como mccanismo dc prcsin. FnLrc las orga-
nizacioncs dc vcLimas dc la violcncia sc cncucnLran los amiliarcs dc los sc-
cucsLrados y las ONC quc prcsionan al gobicrno por quc sc llcguc a un acucrdo
humaniLario cnLrc cl gobicrno y las FARC para libcrar a los sccucsLrados. Ias
dcmas organizacioncs rcspaldan a los dcsplazados y a las vcLimas dc los para-
miliLarcs. Scgn SarmicnLo (200S), cnLrc cl 2003 y cl 2007 las organizacioncs
dc las vcLimas han orLalccido sus rcdcs organizaLivas y ampliado sus accioncs
colccLivas. FsLo las ha convcrLido cn un acLor moral cuya lucha cncarna la in-
dignacin dc los colombianos con los grupos armados.
Ia consolidacin dc csLas organizacioncs sc rclaciona, primcro, con cl asc-
sinaLo cn cl 2007 dc oncc dipuLados dcl dcparLamcnLo dcl Vallc dcl Cauca quc
haban sido sccucsLrados cn cl 2002,
ll
scgundo, con cl cabildco inLcrnacional
dc los sindicaLos y dcl Polo quc logr ubicar la masiva violacin dc los dcrcchos
humanos cn Colombia por accin u omisin dcl FsLado, y Lcrccro, con la pol-
Lica dc ncgociacin con los paramiliLarcs promovida por cl gobicrno dc lvaro
Uribc bajo la lcy 075 dcl 2005 dc jusLicia y paz, lcgislacin quc no cquilibra los
inLcrcscs dc las vcLimas con los dc los paramiliLarcs (SarmicnLo 200S). FsLos
lLimos buscan dcsmovilizarsc, rcinLcgrarsc a la socicdad, y scr absuclLos dc
sus crmcncs, la mayora dc csLos considcrados dc lcsa humanidad. Ias vcLi-
mas, por su lado, vcn cmo cl gobicrno ccdc anLc los paramiliLarcs y dcsdibuja
sus dcrcchos. Todo csLo sc ha dado dcnLro dc un proccso polLico y jurdico quc
dcscubrc nivclcs proundos dc complicidad cnLrc paramiliLarcs y alLos uncio-
narios dcl FsLado, incluidos unos 50 congrcsisLas quc cohoncsLaron, sc aliaron,
y hasLa llcgaron a plancar crmcncs dc lcsa humanidad con los paramiliLarcs.
Adcmas, la Labla 2 mucsLra quc cn un 3,S dc las vcccs las auLoridadcs
localcs parLiciparon cn proLcsLas, normalmcnLc cn conLra dc los acLorcs arma-
dos o dcl FsLado ccnLral. Por cjcmplo, cn cl 2002 los alcaldcs dc 23 municipios
ll. Ios dipuLados dcl Vallc ucron ascsinados con 05 disparos dc usil AK 47, cl arma usada
por las FARC, cn Semana, 2S dc novicmbrc 2007.
Marcela Velasco 224
dc AnLioquia sc unicron masivamcnLc cn proLcsLa conLra las amcnazas dc las
FARC dc ascsinarlos si scguan cn cl gobicrno, y conLra la incapacidad dcl FsLa-
do dc orcccrlcs scguridad.
l2
Ias auLoridadcs dcl sur dcl pas sc unicron a sus
pobladorcs cn proLcsLas conLra las polLicas dc crradicacin dc culLivos ilci-
Los.
l3
Ias auLoridadcs localcs cmpczaron a proLcsLar acLivamcnLc a parLir dc
la aprobacin dc las lcycs dc dcsccnLralizacin dc l0S6. Ia dcsccnLralizacin
Luvo cl cccLo dc pasarlcs a csLas adminisLracioncs muchas vcccs incxpcr-
Las cl conicLo cnLrc cl gobicrno nacional y los ciudadanos. Por un lado, las
adminisLracioncs subnacionalcs no pucdcn rcsolvcr problcmas localcs causa-
dos por polLicas macrocconmicas, y por cl oLro, sc oponcn a las iniciaLivas
ccnLralcs dc rcducir los monLos dc las Lranscrcncias a los municipios.
Ia Labla 3 dcsLaca los paros (ccsc dc acLividadcs laboralcs y dc scrvicios
comcrcialcs), las movilizacioncs y las invasioncs como las principalcs accioncs
dc proLcsLa cn Colombia. FsLas Lrcs modalidadcs copan alrcdcdor dcl S0 dc
las ormas dc lucha. No obsLanLc, una orma dc accin conLcsLaLaria novcdo-
sa sc cmpcz a vcr cnLrc cl 200l y cl 2002, cuando las poblacioncs dc varios
pucblos mayoriLariamcnLc indgcnas organizaron los primcros acLos dc rcsis-
Lcncia civil pacca conLra los acLorcs armados. FsLa rcsisLcncia civil sc dio cn
un conLcxLo cn dondc sc agudizaba cl hosLigamicnLo miliLar dc la poblacin
civil. Fn csc cnLonccs, las FARC incrcmcnLaron sus aLaqucs conLra los cascos
urbanos, considcrados por cllas como la basc social LanLo dcl gobicrno como dc
los paramiliLarcs.
l4
Ias FARC Lomaban los pucblos, ascsinaban o sccucsLraban
a los policas, y con armas no convcncionalcs bombardcaban la inracsLrucLura
civil dc poblacioncs cn rcgioncs aparLadas.
Fn cl dcparLamcnLo dcl Cauca, por cjcmplo, las FARC sc han ncgado a accp-
Lar la auLonoma LcrriLorial dc los indgcnas rcunidos dcsdc l07l cn cl Conscjo
Rcgional Indgcna dcl Cauca la organizacin dcLras dc uno dc los movimicn-
Los socialcs mas conLcsLaLarios y cxiLosos dcl pas (Rodrgucz 2005) y los
vicncn aLacando dc orma agrcsiva dcsdc los aos ochcnLa. Fucron los pucblos
dcl Cauca quicncs hacia nalcs dcl 200l llcvaron a cabo accioncs dc rcsisLcncia
civil. Ios pobladorcs dc municipios como Bolvar, Caldono, Toribo o 1amba-
l sc organizaron para cviLar mas Lomas gucrrillcras. Fn aqucllas ocasioncs,
rodcaron a los policas cn un crculo humaniLario para cviLar quc ucran sc-
cucsLrados y lcs pidicron a los gucrrillcros quc dcjaran cn paz a sus pucblos.
l5

l2. I. Hcrrcra, Municipios, a la dcriva y sin alcaldcs, cn El Tiempo, 23 dc junio 2002.
l3. Somos paLrioLas, pcro no pcndcjos, cn El Tiempo, 0 dc julio 2002.
l4. Ios paramiliLarcs parcccn scguir csLa misma lgica pcrvcrsa y considcran por su lado a las
poblacioncs ruralcs como la basc social dc la gucrrilla.
l5. Toribo salv a sus policas, cn El Tiempo, l3 dc julio 2002, A. Sicrra, Ia gucrra cn cl norLc
dcl Cauca, cn El Tiempo, l0 dc mayo 2005.
Fl gobicrno inLcrprcL csLas accioncs como hcchos cn pro dcl sLaLu quo. No
obsLanLc, los acLorcs localcs manicsLan quc la prcscncia cn sus LcrriLorios dc
la ucrza pblica los convicrLc cn blanco dc los grupos armados. Por lo LanLo,
la csLraLcgia dc rcsisLcncia civil incluyc un llamado a la auLonoma LcrriLorial
y va mas alla dc la proLcccin cspccca dc la comunidad conLra incursioncs
armadas. FxisLcn LcrriLorios dc paz dondc los pobladorcs sc dcclaran ncuLralcs
rcnLc al conicLo. Scgn Carca (2005), csLas cxpcricncias crcccn cn lugarcs
dondc sc da un colapso csLaLal.
Ios daLos dc la Labla 4 nos pcrmiLcn concluir quc los principalcs rcclamos
dc los acLorcs socialcs csLan rclacionados con la violacin dc dcrcchos civilcs y
polLicos y cl incumplimicnLo. FsLa lLima caLcgora rccja la violacin dc lcycs
vigcnLcs o dc acucrdos ruLo dc prcvios proccsos dc ncgociacin, cnLrc cllos
rcLcncioncs salarialcs o dcspidos injusLicados (Cincp 200S). Si la proLcccin
dc los dcrcchos humanos y la conrmacin dc acucrdos cnLrc cl FsLado y la
socicdad son caracLcrsLicas dc un FSD, la prcvalcncia dc csLc Lipo dc rcclamos
nos pcrmiLc armar quc la proLcsLa rcspondc a la inopcrancia dc csc FsLado.
3. Rgimen poltico y Estado
RccapiLulando, csLc Lrabajo arma quc las proLcsLas sc corrclacionan con la ino-
pcrancia dcl FSD y cl aumcnLo dc las capacidadcs dc movilizacin dc los ciuda-
danos. FsLa scccin dcscribc las capacidadcs dcl FsLado y dc los ciudadanos y
Tabla 3
Mobtiibtbcs bc iucnt, Coiorsit (:j,-ioo6)
Mobtiibtbcs
bc iucnt
:j,-ioo6 :jjo-:jj :jj6-iooo ioo:-ioo6
Paros 5.357 35,7 7Sl 43,0 04l 3S,S 4S4 l4,0
Movilizacioncs 5.005 33,3 565 3l,l 050 30,5 l.S40 56,S
Invasioncs l.73S ll,6 l3l 7,2 2l 0,0 70 2,4
Toma dc cnLidadcs l.l32 7,4 l3l 7,2 l7S 7,3 200 S,0
Bloquco dc vas l.ll7 3,S l64 0,0 275 ll,3 3S0 ll,7
DisLurbios 57l 0,4 36 2,0 53 2,2 ll0 3,4
Huclgas dc hambrc 53 0,2 7 0,4 l 0,0 26 0,S
RcsisLcncia civil 37 l00,0 n/a n/a n/a n/a 37 l,l
TOTAI l5.0l0 l00 l.Sl5 l00 2.42S l00 3.255 l00
Marcela Velasco 226
Tabla 4
Mo1ivos bc its tccioNcs coicc1ivts, Coiorsit (:j,-ioo6)
Mo1ivos
Dcrcchos l7,5 2.633 lS,0 327 23,4 567 20,6 063
IncumplimicnLos l7,l 2.574 l7,2 3l2 25,6 622 l3,S 440
PolLicas l5,6 2.340 l3,7 24S l0,0 4S4 24,l 7S6
Ticrra/vivicnda l4,0 2.l05 l0,5 l0l 2,S 67 3,4 ll0
Scrvicios pblicos/
inracsLrucLura
l0,7 l.606 l2,3 223 S,7 2ll 0,7 3l7
Plicgo laboral 7,S l.l7S ll,0 l00 5,0 l2l 2,4 77
Scrvicios socialcs 6,l 0lS S,7 l57 5,3 l2S 5,S l00
AuLoridadcs 4,2 633 3,0 70 4,0 06 3,5 ll4
Solidaridad 3,0 453 l,0 35 2,3 55 2,0 66
AmbicnLalcs l,7 25l l,0 34 l,S 43 2,2 72
Conmcmoracioncs l,l l7l 0,S l5 0,S 20 l,S 60
ConLra oLras proLcsLas 0,3 50 0,2 3 0,3 S 0,2 7
OLros 0,6 S0 0,l l 0,2 6 l,4 44
TOTAI l00,0 l5.0l0 l00,0 l.Sl5 l00,0 2.42S l00,0 3.255
midc ambos conccpLos csLadsLicamcnLc. Ia cxposicin rcsumc una discusin
mcLodolgica mas amplia sobrc la mcdicin dc las capacidadcs dcl FsLado y dc
los ciudadanos (vcr Vclasco 2006). InLroduzco adcmas variablcs dc rcgimcn po-
lLico ya quc los FsLados asumcn una rcalidad cmprica a Lravcs dc rcgmcncs
quc LraLan dc csLablcccr un ordcn polLico [] y dc dcLcrminar la rcprcscnLacin
dc inLcrcscs dcnLro dc conLcxLos dc Loma dc dccisioncs (Crindlc l006: 4).
Ia consolidacin dcl FsLado suponc cl aumcnLo dc capacidadcs admi-
nisLraLivas, polLicas, cconmicas y Lccnolgicas (McAdam et al. 2002, Hubcr
l005, Skocpol l0S5) y csLas capacidadcs varan scgn cl rcgimcn polLico o cl
gobicrno dc Lurno. Como cl conccpLo dc capacidad dcl FsLado sc pucdc valorar
con una amplia gama dc indicadorcs macrocconmicos, cn cl csLudio ciLado
prcviamcnLc agrupc oncc indicadorcs quc pcrmiLcn mcdir csLc conccpLo cn un
nmcro mas pcquco dc componcnLcs. Con la ayuda dc la uncin dc analisis
acLorial dc SPSS,
l6
sc crcaron ndiccs para mcdir los conccpLos dc capacidad
l6. Fl analisis acLorial cs un proccdimicnLo csLadsLico quc idcnLica la corrclacin cnLrc un
gran nmcro dc indicadorcs rclacionados cnLrc s y los agrupa cn un conjunLo mas pcquco
dc ndiccs. SPPS cs un programa dc analisis csLadsLico para la cicncia social.
dcl FsLado cnLrc l062 y 2000
l7
(vcr graco l). FsLc analisis produjo dos com-
poncnLcs dc capacidadcs dcl FsLado. Fl primcr componcnLc uc dcnominado
cl ndicc scal ya quc las variablcs mas ccrcanas a una mcdicin dcl com-
porLamicnLo scal dcl FsLado sc agruparon cn csLc componcnLc, y cl scgundo
componcnLc uc nombrado cl ndicc dc polLicas pblicas, pucs las variablcs
dc gasLo sc agruparon cn csLc acLor (vcr ancxos).
Ios indicadorcs quc sc usaron cn la consLruccin dc csLos ndiccs ucron:
(l) cl porccnLajc anual dcl prcsupucsLo nacional quc vicnc dcl cobro dc im-
pucsLos, (2) cl dcciL scal como porccnLajc anual dcl PIB,
lS
(3) cl ndicc anual
dc inacin,
l0
(4) cl nmcro anual dc sccucsLros,
20
(5) cl crccimicnLo anual dcl
producLo inLcrno bruLo, (6) cl gasLo social, (7) cl gasLo cn jusLicia y scguridad,
(S) cl gasLo cn inracsLrucLura como porccnLajc dcl LoLal dcl gasLo pblico,
2l
(0)
la dcuda cxLcrna, (l0) la ayuda inLcrnacional como porccnLajc dcl PIB,
22
y (ll)
la balanza cxLcrna como porccnLajc dcl PIB. FsLos indicadorcs ucron Lomados
dc las bascs dc daLos dcl DcparLamcnLo Nacional dc Plancacin (DNP) (l00S y
2002) y dcl Banco Mundial (2002), y cubrcn cl pcriodo cnLrc l062 y cl 2000.
Ia variablc dc capacidad ciudadana inLcnLa cvaluar cl conLcxLo quc accLa
cl bicncsLar dc la gcnLc y la posibilidad dc cjcrccr sus dcrcchos (vcr graco l).
BoLLomorc (l00S) arma quc los dcrcchos civilcs, polLicos y socialcs rcsulLan
dcl compromiso pblico con la ciudadana, son cl producLo dc accioncs conLcs-
LaLarias y surgcn cuando una clasc social Lransorma la polLica para avorcccr

l7. Fs dicil conscguir scrics dc Licmpo complcLas quc cubran Lodo cl pcriodo dc l05S al 2006
por dos razoncs: (l) cl DcparLamcnLo Nacional dc Plancacin ha cambiado la mcLodologa
dc mcdicin dc indicadorcs como cl PIB, la inacin o cl dcscmplco, lo quc hacc quc algunas
scrics dc Licmpo dcjcn dc scr comparablcs dc un ao a oLro, (2) algunos indicadorcs solo
sc consigucn con acilidad a parLir dc los aos scscnLa (cj. violcncia), scLcnLa (cj. dcliLos o
crmcncs conLra cl FsLado, dcscmplco, disLribucin dc ingrcsos) o novcnLa (cj. violacin dc
dcrcchos humanos, narcoLraco).
lS. Fl dcciL scal consLiLuyc un problcma para la auLonoma dcl FsLado ya quc sc nancia con
dcuda.
l0. Ia inacin csLablccc si cl gobicrno aplica polLicas cxpansionisLas o rcsLricLivas. Ias po-
lLicas moncLarias cxpansivas son posiLivas si rcdisLribuycn cl ingrcso, gcncran cmplco o
incrcmcnLan los ingrcsos dc los pobrcs. Pcro pucdcn Lcncr cccLos ncgaLivos sobrc cl crcci-
micnLo cuando sc picrdc la conanza cn cl mcrcado nancicro y sc rcducc la invcrsin.
20. Fl sccucsLro cs un cnmcno quc accLa sobrc Lodo a los mas ricos o a los micmbros dc las
ucrzas armadas, y su incrcmcnLo gcncra un ambicnLc dc inscguridad.
2l. Fn Lcora, un FsLado dcbc scr cxiblc a las dcmandas dc polLica pblica dc su poblacin.
Ias dcmandas mas imporLanLcs dcl pucblo colombiano son cl dcsarrollo cconmico y cl n
dcl conicLo armado.
22. Fl dcsarrollo dc Colombia y dc su FsLado csLa rcsLringido por cl acccso a rccursos y mcrca-
dos inLcrnacionalcs quc no sicmprc sc prcscnLa cn bucnas condicioncs para cl pas.
Marcela Velasco 228
sus inLcrcscs (BoLLomorc l002).
23
Por lo LanLo, la ciudadana cs una insLiLu-
cin moldcada por la conLcsLacin, y los dcrcchos dc los ciudadanos solo son
signicaLivos si un FsLado con capacidadcs los conrma. Scn (l000) arma
adcmas quc los dcrcchos aumcnLan las capacidadcs dc la gcnLc para lograr lo
quc valoran, como Lcncr cducacin o parLicipar cn la Loma dc dccisioncs.
Ias csLadsLicas dc bicncsLar sociocconmico incluycn dcscmplco, sala-
rios, y cspcranza dc vida al naccr.
24
Ias csLadsLicas quc midcn las condicioncs
quc accLan las posibilidadcs dc asociacin y prcsin polLica incluycn la cscola-
ridad y la violcncia.
25
FsLos indicadorcs ucron Lomados dcl DNP (l00S y 2002)
y dcl Banco Mundial (2002), y cubrcn cl pcriodo cnLrc l062 y cl 2000. Como
indicadorcs dc dcrcchos polLicos sc uLilizaron dos variablcs dicoLmicas: (l)
las polLicas dc clcccin popular dc alcaldcs cn l0S6, y (2) la LuLcla cn l004
quc ampli los rccursos lcgalcs para rcclamar dcrcchos consLiLucionalcs.
26
Fl
analisis acLorial produjo un componcnLc para mcdir la capacidad ciudadana
(vcr ancxo).
FsLc Lrabajo dividc cl pcriodo cnLrc l05S y 2006 cn Lrcs rcgmcncs: los
gobicrnos dcl FrcnLc Nacional (FN) (l05S-l074), los gobicrnos Lransicionalcs
cnLrc cl FN y la ConsLiLucin PolLica dc l00l (l075-l000), y los gobicrnos
posLcriorcs a la ConsLiLucin PolLica dc l00l (l00l-2006). Fl FrcnLc Nacional
un rcgimcn dc coalicin cnLrc los parLidos Iibcral y Conscrvador gobcrn
cnLrc l05S y l074, dcsmoLiv la organizacin dc la oposicin, y cviL cl popu-
lismo. Fl FrcnLc Luvo como objcLivo pacicar al pas dcspucs dc un pcriodo dc
violcncia parLidisLa (ca. l045-l053) y dcsmonLar los gobicrnos miliLarcs dcl gc-
ncral CusLavo Rojas Pinilla (l053-l05S). Fl FrcnLc ha sido caracLcrizado como
mcnos dcmocraLico ya quc ccrr oporLunidadcs dc parLicipacin polLica.
Ios gobicrnos cnLrc l075 y l000 son considcrados regmenes transicio-
nales pucs si bicn hacia l075 cl FrcnLc Nacional haba Lcrminado, muchas dc
23. Ia burgucsa obLuvo dcrcchos civilcs conLcsLando cl podcr dc la monarqua. Ios Lrabajado-
rcs y oLros grupos subalLcrnos proLcsLaron para ganar dcrcchos polLicos y socialcs, como cl
suragio, la libcrLad dc asociacin y los scguros socialcs.
24. Sc suponc quc la poblacin dcscmplcada Licnc mayorcs posibilidadcs dc cacr cn la pobrcza
y dc pcrdcr scguridad cconmica.
25. Fl nmcro promcdio dc aos dc cscolaridad nos da una idca dc la parLicipacin dc los co-
lombianos cn cl sisLcma cducaLivo, cn cl quc rccibcn inormacin sobrc insLiLucioncs pol-
Licas y aprcndcn a lccr y cscribir. Ia Lasa dc homicidios incluyc ascsinaLos quc rcsulLan dcl
crimcn comn, cl Lraco dc drogas y la violcncia sociopolLica, y sc usa como un indicador
quc midc las manicsLacioncs cconmicas, polLicas y socialcs dc la violcncia.
26. 0 corrcspondc los aos cuando la rcorma no sc haba implcmcnLado, y uno, a los aos dcs-
pucs dc la implcmcnLacin dc la rcorma. Un punLajc igual a uno cn las variablcs dc clcccin
local dc alcaldcs y dc LuLcla sc rclaciona con mayorcs capacidadcs ciudadanas, una csLadsLi-
ca alLa cn la Lasa dc homicidios apunLa a una rcduccin dc capacidadcs, y un promcdio alLo
dc aos dc cscolaridad sc rclaciona con un incrcmcnLo dc las capacidadcs ciudadanas
sus insLiLucioncs insigncs scguan vigcnLcs. Fl gobicrno dcl libcral 1ulio Ccsar
Turbay (l07S-l0S2) lc oLorg al ParLido Conscrvador un 40 dc los pucsLos
cn cl FjccuLivo, cl cquivalcnLc a los voLos obLcnidos por los conscrvadorcs cn
la clcccin (Bushncll l003). As sc lc daba conLinuidad al rcgimcn dc coalicin.
Fl gobicrno dcl libcral Alonso Ipcz Michclscn (l074-l07S) propuso rcor-
mas socialcs y apcrLura, y si bicn gobcrn cl primcr ao sin rccurso al csLado
dc siLio, sc dcdic a libcralizar la cconoma y a manLcncr los privilcgios dc los
parLidos Lradicionalcs.
Fl gobicrno dc Turbay sobrcsalc por la aprobacin dcl csLaLuLo dc scgu-
ridad dc l07S, dccrcLo quc pcrmiLi la dcLcncin, inLcrrogacin y juicio dc
civilcs sospcchosos dc scr subvcrsivos o LracanLcs dc drogas, pcro quc sc
uLiliz para pcrscguir a la oposicin civil. Fl conscrvador Bclisario BcLancur
(l0S2-l0S6) abri posibilidadcs dc parLicipacin con las rcormas dc clcccin
popular dc alcaldcs y gobcrnadorcs, y los dialogos dc paz con los grupos gucrri-
llcros. Pcro, duranLc su mandaLo sc cmpczaron a pcrlar las rcormas ncolibc-
ralcs. Por cjcmplo, la Misin Chcncry dcl Banco Mundial concluy cn l0S5 quc
cl dcscmplco y cl lcnLo crccimicnLo dcl PIB cran rcsulLado dc inLcrvcncioncs
insLiLucionalcs quc disLorsionaban cl uncionamicnLo dc los sccLorcs nancic-
ro, comcrcial y laboral. Ia misin rccomcnd la cxibilizacin cconmica y la
rcduccin dc arancclcs. Por oLro lado, cl Lraco dc drogas cambi cl cnoquc dc
la polLica cxLcrior dc FsLados Unidos hacia cl pas, combinando rcormas dc
mcrcado con polLicas agrcsivas dc scguridad. Al nal dc la dccada, la ccnLrali-
zacin dcl podcr, la alLa dc oporLunidadcs dc parLicipacin, cl lcnLo crccimicn-
Lo dc la cconoma y cl aumcnLo dc la violcncia gcncraron una crisis gcncral dcl
sisLcma polLico.
Los gobiernos posteriores a la Constitucin Poltica de 1991 cmpczaron a go-
bcrnar con una carLa libcral quc buscaba libcralizar la cconoma y dcmocraLi-
zar la polLica. Ia ConsLiLucin uc ncgociada cnLrc los parLidos Lradicionalcs y
varios sccLorcs socialcs cn una consLiLuycnLc rcunida cn l000 y quc csLablcci
cn Colombia un FsLado social dc dcrccho (FSD). FnLrc los consLiLuycnLcs haba
rcprcscnLanLcs dc algunas organizacioncs conLcsLaLarias, como los dcsmovili-
zados dcl M-l0 y dcl movimicnLo indgcna QuinLn Iamc, y dos rcprcscnLan-
Lcs dcl movimicnLo indgcna.
Ia ConsLiLucin mcjor los mccanismos ormalcs dc rcprcscnLacin y
parLicipacin, c implcmcnL cl rccrcndo, cl plcbisciLo, la LuLcla, cnLrc oLros
mccanismos quc buscaban abrir oporLunidadcs polLicas. Sc cspcraba quc la
insLiLucionalizacin dcl FsLado social dc dcrccho produjcra un sisLcma polLico
mas dcmocraLico. Pcro, cl modclo dc dcsarrollo cconmico mcrcado-ccnLrico y
cxcluycnLc ha rcLardado cl proccso dc insLiLucionalizacin dcl FSD cn Colom-
bia (Caray 2002).
Por lLimo, cl dcbiliLamicnLo dc la divisin dc podcrcs dcsavorccc la ins-
LiLucionalizacin dc un FSD. Fl gobicrno dc lvaro Uribc Vclcz (2002-20l0)
Marcela Velasco 230
cambi la ConsLiLucin para haccrsc rcclcgir, usion varios minisLcrios, y
rccicnLcmcnLc vicnc cnrcnLando a la CorLc Suprcma dc 1usLicia, insLancia
cncargada dc invcsLigar las rclacioncs cnLrc gobicrno, congrcsisLas y parami-
liLarcs. Fl PrcsidcnLc vicnc dcsaLando una campaa dc dcslcgiLimacin dc la
CorLc
27
quc ha paralizado las laborcs dc los magisLrados. Ia CorLc Suprcma co-
lombiana ha dcnunciado anLc la CorLc Pcnal InLcrnacional (CPI) maniobras dcl
FjccuLivo cn su conLra para dcsacrcdiLar invcsLigacioncs quc han dcscubicr-
Lo ncxos cnLrc polLicos y paramiliLarcs y llcvado a la carccl a 32 congrcsisLas
adcpLos al gobicrno.
2S
4. Luchas sociales y capacidades en cifras
Fn cl graco l la scric dc capacidadcs ciudadanas aumcnLa gradualmcnLc cnLrc
l070 hasLa l000, llcgando a un punLo alLo cnLrc l00l y l004 como rcsulLado
dc avanccs sociocconmicos quc aumcnLaron la cspcranza dc vida,
20
mcjoraron
la rclacin cnLrc cl gobicrno y los ciudadanos, y aumcnLaron cl cmplco cn cl
FsLado. Ia urbanizacin y la indusLrializacin dc algunas rcgioncs mcjoraron
las posibilidadcs dc asociacin cn la mcdida cn quc un nmcro mayor dc pcr-
sonas cmpcz a Lrabajar y a vivir cn condicioncs mas organizadas y prximas
al FsLado. Fl dcLcrioro dcl cmplco y los salarios, y la alLa Lasa dc homicidios
cxplican la cada dcl ndicc dcspucs dc l005.
Fl ndicc scal indica quc cl FsLado ha pcrdido capacidadcs. FnLrc l064 y
l070 cl ndicc cs mas alLo cuando cl gobicrno Lcna mcnos dcuda, haba mcnos
dcciL scal y cl conicLo csLaba laLcnLc. Fl ndicc scal cmpicza a bajar cn
l070 con cl aumcnLo dcl dcciL y dc la dcuda inLcrna y cxLcrna. Fl ndicc baja
cnLrc l0S0 y l0S4 cn la mcdida cn quc la dcuda cxLcrna y cl conicLo armado
aumcnLan, y cl crccimicnLo cconmico disminuyc.
Fl ndicc dc polLica pblica indica quc las capacidadcs dcl FsLado cran
rclaLivamcnLc mas alLas cnLrc l064 y l07l, y mas bajas cnLrc l074 y l003.
Fn comparacin con oLros gobicrnos, las adminisLracioncs dcl FrcnLc Nacional
27. CorLc pidc invcsLigar a uncionarios dcl Cobicrno por inLcnLar dcslcgiLimarla, cn El Es-
pectador.com, l4 dc agosLo 200S, cn: hLLp://www.clcspccLador.com. (consulLado cl 20 dc
agosLo 200S).
2S. CorLc Pcnal InLcrnacional acLuara si jusLicia colombiana no lo hacc cn casos dc crmcncs
masivos, cn El Tiempo.com, l dc scpLicmbrc 200S, cn: hLLp://www.clLicmpo.com. (con-
sulLado cl l dc scpLicmbrc 200S).
20. Por cjcmplo, los aos dc cscolaridad han aumcnLado dc 3,l cn l05S a 7,3 cn cl 2000. Sin
cmbargo, aunquc hayan aumcnLado, cn promcdio los colombianos Licncn un nivcl cducaLi-
vo clcmcnLal. Fl PIB pcr capiLa aumcnL gradualmcnLc dc US$ 006 cn l05S a US$ 2,43S cn
l007, pcro un PIB pcr capiLa dc US$ 2,43S caracLcriza a Colombia como un pas con poco
dcsarrollo y condicioncs dc vida inadccuadas para la poblacin. FinalmcnLc, la cxpccLaLiva
dc vida aumcnL dc 56 aos cn l05S a 7l cn cl 2000.
invirLicron una porcin mas alLa dc su prcsupucsLo cn la modcrnizacin dc
la inracsLrucLura, y cn scguridad. FsLos gobicrnos manLuvicron ndiccs dc
inacin rclaLivamcnLc bajos, y asignaron porccnLajcs mas alLos a la invcr-
sin social. Por su lado, cl principal objcLivo dc los gobicrnos ncolibcralcs ha
sido aLracr capiLal nancicro. Fl gasLo dc csLos gobicrnos Licndc a bcncciar
a sccLorcs aLracLivos para los invcrsionisLas (como las Lclccomunicacioncs y
cl LransporLc). Adcmas, vicncn aumcnLando cl gasLo miliLar. FsLos gobicrnos
han rcducido la Lasa dc inacin y lc han asignado un porccnLajc alLo dcl prc-
supucsLo a la inracsLrucLura y a jusLicia y scguridad.
4.1 Las luchas sociales en Colombia
Fl graco 2 mucsLra quc dcspucs dc un pico dc mas dc 500 accioncs cn l07l
y oLro dc 707 accioncs cn l075, cl nmcro promcdio dc luchas socialcs sc cs-
Labiliz cn 40S accioncs anualcs cnLrc l077 y l00S, para lucgo aumcnLar a un
promcdio dc 550 cnLrc l000 y cl 2006.
Craco l
Ctrtcibtbcs ciubtbtNts v bci Fs1tbo, Coiorsit :j8-ioo6
Fuente: Vclasco (2006).
Marcela Velasco 232
Craco 2
Iucnts socitics, Coiorsit :j8-ioo6
Fuentes: cnLrc l05S y l075: Archila (2003c), cnLrc l075 y 2006: Cincp (200S).
Fn l07l sc rcgisLraron mas dc 500 accioncs como rcsulLado dc las inva-
sioncs campcsinas dc Licrra, dcl movimicnLo csLudianLil y dc la acLividad sindi-
cal cn conLra dc la violacin dc pacLos laboralcs. Fl pico dc l075 rcspondc a la
movilizacin dc sccLorcs urbanos quc sc manicsLaron cn conLra dcl incumpli-
micnLo dc las propucsLas dc apcrLura polLica y rcorma social dcl prcsidcnLc
Alonso Ipcz, y conLra cl incrcmcnLo dc prccios y cada dc los salarios. Hacia
nalcs dc los aos scLcnLa, cl csLaLuLo dc scguridad dcl prcsidcnLc 1ulio Ccsar
Turbay rcdujo cccLivamcnLc cl nmcro dc proLcsLas al aumcnLar la rcprcsin
polLica dc la oposicin. Fn los aos ochcnLa aumcnL la conLcsLacin conLra
la crisis polLica, la violacin dc los dcrcchos humanos, y la violacin dc los
dcrcchos laboralcs.
Ias accioncs conLcsLaLarias caycron duranLc los primcros aos dcl pcrio-
do ncolibcral, cuando las insLiLucioncs sc ajusLaron a una libcralizacin dc los
canalcs dc parLicipacin. No obsLanLc, cn l000 los acLorcs socialcs conLcsLaron
la crisis cconmica quc aigi al pas. DuranLc los gobicrnos dc Uribc Vclcz los
movimicnLos socialcs han rcchazado la conccnLracin dcl podcr, la rcprcsin,
y cl dcsmonLc dc lo poco quc sc ha consLruido dc un FsLado social dc dcrccho
cn Colombia.
4.1 Correlaciones entre ciclos de protesta, Estado y ciudadana
Ia Labla 5 prcscnLa una corrclacin simplc
30
cnLrc proLcsLa y rcgimcn, y conr-
ma lo quc sc pucdc obscrvar a simplc visLa cn los gracos l y 2. Por lo mcnos
hasLa l070, los gobicrnos dcl FrcnLc Nacional cnrcnLaron un nmcro mcnor
dc accioncs conLcsLaLarias (la rclacin cnLrc csLos rcgmcncs y la proLcsLa cs
dc R=-0,70). Por oLro lado, los rcgmcncs Lransicionalcs obLuvicron una corrc-
lacin posiLiva Lcnuc dc R=0,5l. Ios gobicrnos rcgidos por la ConsLiLucin dc
l00l obLuvicron una rclacin dcbil dc R= 0,l5. Ias dcmas corrclacioncs Lam-
bicn obLicncn rcsulLados Lcnucs cnLrc R=0,32 y 0,50. As, cl analisis csLadsLi-
co arma quc cxisLc cn gcncral una corrclacin aunquc Lcnuc cnLrc rcgimcn,
ciudadana y proLcsLa.
Tabla 5
CorrcitciN sirric cN1rc iucnts socitics v vtritsics
bc rccircN v ciubtbtNt, Coiorsit (:j6-iooo)
N0rcro 1o1ti bc iucnts socitics
FrcnLc Nacional -0,70
Cobicrnos Lransicionalcs 0,5l
Cobicrnos posLcriorcs a la ConsLiLucin dc l00l 0,l5
ndicc scal -0,40
ndicc dc polLicas pblicas -0,40
ndicc dc capacidadcs ciudadanas 0,32
Fn principio, los rcsulLados dc la corrclacin podran conrmar quc la
apcrLura dc oporLunidadcs polLicas (como la rcduccin dc la rcprcsin y cl au-
mcnLo dc libcrLadcs) incrcmcnLa la conLcsLacin, corroborando los hallazgos
dc csLudios quc dcmucsLran quc los gobicrnos dcmocraLicos accpLan nivclcs
mas alLos dc discnso colccLivo, a la vcz quc libcran canalcs dc rcprcscnLacin di-
scados para obviar cl uso dc la conLcsLacin (FkicrL y Kubik l00S, CrcskoviLs
l00S, Kim l006, Kricsi l005, Marko l006, y MiszLal y 1cnkins l005). No
30. Una corrclacin cs un nmcro cnLrc -l y +l quc midc cl grado dc asociacin cnLrc dos varia-
blcs. Un valor posiLivo indica quc cxisLc una asociacin posiLiva, y un valor ncgaLivo indica
lo conLrario. Ios coccicnLcs cnLrc -l,0 y -0,7 mucsLran una rclacin ncgaLiva ucrLc, cnLrc
-0,7 y -0,3 una rclacin ncgaLiva Lcnuc, cnLrc -0,3 y +0,3 una rclacin dcbil, cnLrc +0,3 y
+0,7 una rclacin posiLiva Lcnuc, y cnLrc +0,7 y l una rclacin posiLiva ucrLc. Ias corrcla-
cioncs no dcLcrminan causalidad.
Marcela Velasco 234
obsLanLc, la inopcrancia dcl FsLado social dc dcrccho cn Colombia limiLa la
proundidad y cl alcancc dc las oporLunidadcs dc parLicipacin polLica quc sc
cmpczaron a abrir a nalcs dc los aos ochcnLa. Ia violcncia, la inscguridad y
la violacin dc los dcrcchos humanos por accin u omisin dcl FsLado impidcn
quc cxisLa cn la pracLica un rcgimcn quc garanLicc los dcrcchos humanos y
somcLa sus dccisioncs a proccsos dc dclibcracin y discusin pblica.
FsLa corrclacin mc pcrmiLc incrir quc las variablcs mas imporLanLcs
para cxplicar cl comporLamicnLo dc la proLcsLa, por lo mcnos cn cl caso dc
Colombia, Licncn quc vcr con cl rcgimcn polLico. Un rcgimcn orccc (o no)
mas oporLunidadcs para proLcsLar o para cjcrccr los dcrcchos dc la ciudadana
incluidos los dcrcchos rclacionados con cl uso dc mccanismos conLcsLaLa-
rios. Un rcgimcn Lambicn implcmcnLa polLicas anLipopularcs rcchazadas por
los acLorcs conLcsLaLarios.
FinalmcnLc, la Labla 6 corrclaciona los dicrcnLcs rcgmcncs con las capa-
cidadcs dcl FsLado y dc la ciudadana. Io quc salLa a la visLa cs la rclacin invcr-
sa cnLrc capacidad ciudadana y FrcnLc Nacional, y la corrclacin dirccLa cnLrc
capacidad ciudadana y gobicrnos ncolibcralcs. Ia Lransicin dc rcgimcn ha
pucsLo cn cvidcncia la pcrdida dc capacidadcs dcl FsLado, o su orLalccimicnLo
parcial. Ios gobicrnos dcl FrcnLc Nacional sc cnrcnLaron a mcnos proLcsLas al
principio, cn parLc porquc cl FsLado cra rclaLivamcnLc mas ucrLc, pcro sobrc
Lodo, porquc la ciudadana csLaba conLcnida.
Tabla 6
CorrcitcioNcs sirrics cN1rc rccrcNcs v ctrtcibtbcs,
Coiorsit (:j6-iooo)

Nbicc
riscti
Nbicc bc roi1icts
r0siicts
Nbicc bc
ctrtcibtbcs
ciubtbtNts
FrcnLc Nacional 0,65 0,57 -0,6S
Cobicrnos Lransicionalcs 0,02 -0,60 -0,l3
Cobicrnos posLcriorcs
a la ConsLiLucin dc l00l
-0,60 0,lS 0,S5
Con la ayuda dc csLos daLos vcmos cmo la proLcsLa cn Colombia sc co-
rrclaciona LanLo con la parcial mcjora dc las condicioncs quc habiliLan a los
ciudadanos, como con la inopcrancia dcl FsLado social dc dcrccho quc limiLa cl
cjcrcicio dc la ciudadana.
5. Conclusiones y recomendaciones
FsLc csLudio concibc las capacidadcs ciudadanas como una combinacin dc dc-
rcchos polLicos y socialcs, ya quc los dcrcchos no son signicaLivos cuando
la poblacin csLa somcLida a una vida dc pobrcza (Scn l000). Cinco condicio-
ncs aumcnLan las capacidadcs dc las pcrsonas: (l) las libcrLadcs polLicas, (2)
mas oporLunidadcs dc produccin, consumo c inLcrcambio, (3) los scrvicios dc
cducacin y salud, (4) cl acccso LransparcnLc a la inormacin, y (5) cl alivio dc
las ncccsidadcs cconmicas (Scn l000). Ia proLcsLa cn Colombia indica quc la
polLica y la cconoma colombianas csLan allando cn csLas cinco arcas.
Por oLro lado, cada vcz mas, la gcnLc sc sicnLc mcrcccdora dc los dcrc-
chos promcLidos cn la ConsLiLucin, quc no solo conrm la clcccin dc alcal-
dcs, gobcrnadorcs, asamblcsLas y conccjalcs, sino quc habiliL los siguicnLcs
mccanismos dc parLicipacin: (l) la rcvocaLoria dcl mandaLo dc gobcrnadorcs o
alcaldcs, (2) cl plcbisciLo para aprobar o rcchazar iniciaLivas dcl FjccuLivo, (3) la
consulLa popular para cvaluar una prcgunLa planLcada por cl FjccuLivo nacional
o subnacional, (4) la iniciaLiva popular quc admiLc la prcscnLacin dc proyccLos,
ordcnanzas y acucrdos anLc organismos ccnLralcs y dcsccnLralizados dc la rama
lcgislaLiva, (5) cl rccrcndo quc somcLc normas propucsLas o csLablccidas a scr
aprobadas o rcprobadas por los clccLorcs, y (6) cl cabildo abicrLo quc rcnc con-
ccjos municipalcs o junLas dc accin comunal con sus habiLanLcs.
Ia inopcrancia o inccicncia dc csLos mccanismos para avanzar los dc-
rcchos pucdc crcar obsLaculos para la gobcrnabilidad dcmocraLica. Si bicn sc
ha argumcnLado quc la proLcsLa cs un mccanismo valido dc rcprcscnLacin
dc inLcrcscs, Lambicn Licnc sus lmiLcs. Si la gcnLc sicnLc quc solo a Lravcs
dc la conLcsLacin pucdc inuir cn la polLica, sc pucdc gcncrar una siLuacin
advcrsa dc inLransigcncia, cinismo y dcsconocimicnLo muLuo cnLrc las cliLcs
gubcrnamcnLalcs y los acLorcs socialcs conLcsLaLarios. FsLo limiLa un proccso
convcnicnLc dc dclibcracin dondc Lodas las parLcs sc rcconozcan como inLcr-
locuLoras lcgLimas cn la solucin dc los problcmas.
FnLcndicndo as las cosas, csLc Lrabajo rccomicnda cl aanzamicnLo dc
insLiLucioncs quc dcsarrollcn los dcrcchos y alivicn cl surimicnLo dc la gcnLc
como rcsulLado dc la crisis cconmica y humaniLaria cn Colombia, a sabcr: (l)
rcspcLar los lmiLcs consLiLucionalcs sobrc cl podcr, (2) haccr csucrzos scalcs
para aumcnLar cl gasLo cn jusLicia, (3) proLcgcr mccanismos como la LuLcla quc
dcn acccso a la jusLicia, (4) aumcnLar la Lransparcncia dcl proccso clccLoral, (5)
proLcgcr la scguridad dc las auLoridadcs localcs clcgidas lcgLimamcnLc, (6)
nanciar los sisLcmas dc salud y cducacin pblica, (7) discar polLicas ccon-
micas quc gcncrcn cmplco, y (S) proLcgcr las Licrras indgcnas y campcsinas.
Fl Lrabajo rcspalda adcmas las conclusioncs dc la ConLralora Ccncral dc
la Nacin quc rccomicnda, cnLrc oLras cosas, rcormas LribuLarias, scalcs y
burocraLicas quc rcspaldcn la cxLraccin cquiLaLiva y cl uso ccicnLc dc los
Marcela Velasco 236
rccursos humanos, sociocconmicos y polLicos dcl pas para rcducir la cxclu-
sin y dcsarrollar la cconoma (Caray 2002). Fn cspccial, cl csLudio conLraLado
por la ConLralora dcsLaca la urgcncia dc llcvar a cabo una rcorma dc las po-
lLicas LribuLarias incquiLaLivas y scsgadas conLra cl consumo y a avor dc los
ingrcsos, las uLilidadcs y la riqucza
3l
(Caray 2002: lxiv).
Volvicndo a las rccomcndacioncs, primcro, los polLicos y uncionarios
quc uLilizan cl aparaLo csLaLal para cjcrccr podcr dcbcn lcgiLimar las insLiLu-
cioncs dcl FsLado rcnLc a la poblacin, cjcrcicndo sus uncioncs dc acucrdo a
las rcglas consLiLucionalcs. Dicil Larca, pucs cn muchas rcgioncs, cl FsLado
csLa dominado por acLorcs dcspLicos y auLoriLarios quc sc aLribuycn la rc-
prcscnLacin dc sccLorcs cnLcros dc la poblacin colombiana. Por oLro lado,
algunos uncionarios pblicos cohoncsLan la polLica dc Licrra arrasada dc los
paramiliLarcs. FsLos proccsos dcsinsLiLucionalizan y crosionan la lcgiLimidad
dcl FsLado y dcbcn scr conLrarrcsLados por cl gobicrno.
Scgundo, sc dcbc proLcgcr la labor dc la rama dc jusLicia cn la invcsLiga-
cin y casLigo dc aqucllos quc manLicncn pracLicas dcshumanizanLcs y auLo-
riLarias. Si la socicdad colombiana hacc csucrzos cnormcs por aumcnLar su
capacidad miliLar, pucdc haccr un sacricio similar aumcnLando los salarios,
cl pcrsonal y los cquipos dc los jucccs colombianos quicncs ya proLagoniza-
ron su propia proLcsLa a nalcs dcl ao 200S cxigicndo mcjorcs condicioncs
para dcsarrollar su labor. Ios colombianos Licncn quc vcr la jusLicia y crccr
cn clla. Tcrccro, la rama dc jusLicia sc dcbc aanzar como arbiLro lcgLimo dc
los conicLos quc cmcrgcn cnLrc ciudadanos y gobicrno, cnLrc cmplcados y
cmplcadorcs, cnLrc consumidorcs y cmprcsa. Ia jusLicia colombiana dcbc ayu-
dar a rcsLablcccr un scnLido dc jusLicia cnLrc los colombianos, LanLos dc cllos
aLropcllados por cl gobicrno y los conLcndcdorcs dcl FsLado.
CuarLo, cl proccso clccLoral dcbc scr LransparcnLc, librc y compcLiLivo. Fl
dcscubrimicnLo dc raudc, amcnaza y ascsinaLo dc candidaLos, y la cocrcin dc
voLanLcs para lograr rcsulLados clccLoralcs avorablcs a los inLcrcscs dc hom-
brcs ucrLcs localcs o dcl parLido dc gobicrno, simplcmcnLc dcslcgiLima las
clcccioncs como mccanismo dcmocraLico cn Colombia. QuinLo, y rclacionado
con lo anLcrior, sc dcbc proLcgcr la scguridad c inLcgridad dc las auLoridadcs
localcs clcgidas lcgLimamcnLc y apoyadas librcmcnLc por sus pucblos. Fl no
llcvar a cabo clcccioncs lcgLimas, ni pcrmiLir quc los rcprcscnLanLcs dcl puc-
blo cjcrzan su podcr, socava las bascs dc la gobcrnabilidad dcmocraLica.
Por lLimo, cl cscriLo rcconocc la dcuda social hisLrica quc cl gobicrno
y las cliLcs cconmicas colombianas Licncn con los mas humildcs. As, rcco-
micnda quc sc dcbcn orLalcccr los scrvicios socialcs quc conLribuyan a aliviar
3l. Con un IVA dc hasLa l6 c impucsLos dc 0,2 sobrc los ingrcsos pcrsonalcs, csLc lLimo
csLa por dcbajo dc la norma laLinoamcricana dc l, y la dc l0 cn los pascs dc la OFCD.
cl malcsLar social y orczcan scrvicios dc calidad cn salud y cducacin pblicas.
Adcmas, las polLicas cconmicas dcbcn avorcccr la crcacin dc cmplco, y por
lLimo, no sc pucdc scguir aplazando una rcorma agraria cn cl pas quc pro-
Lcja las Licrras dc indgcnas y campcsinos. Colombia Licnc los rccursos para
lograr csLos objcLivos, pcro aparcnLcmcnLc, no la capacidad polLica.
Fn csLc scnLido, la conguracin dc nucvos acLorcs polLicos, como mujc-
rcs, dcsplazados, cocalcros y dcsmovilizados, cnLrc oLros, dcscubrc la complcji-
dad dc la polLica colombiana. Fl rcconocimicnLo dc los dcrcchos dc las mujcrcs
y dc los indgcnas, por cjcmplo, conrma quc cl sisLcma polLico colombiano
pucdc incorporar nucvos acLorcs a la polLica, dcsarrollar sus dcrcchos y cmpc-
zar a corrcgir injusLicias hisLricas. Por oLro lado, cl surgimicnLo dc nucvos ac-
Lorcs conLcsLaLarios, como los dcsplazados, los cocalcros o los dcsmovilizados,
rccja cl racaso dcl sisLcma cn brindarlc bicncsLar polLico y cconmico a su
gcnLc. Fn la mcdida cn quc cl FsLado incorporc a csLos acLorcs bajo condicioncs
dc jusLicia, lograra lcgiLimarsc como gobicrno dcmocraLico c ira vislumbrando
la luz al nal dcl Lncl dcl conicLo. Sc ncccsiLa cnLonccs no solo la volunLad
polLica dcl gobicrno, sino Lambicn la prcsin dc la gcnLc para lograr una disLri-
bucin quc nalmcnLc pcrmiLa la consLruccin dc un pas para Lodos.
Marcela Velasco 238
Anexos
Ancxo l
Ctrcts bc its vtritsics bc ctrtcibtb bci Fs1tbo cN bos rtc1orcs
(Coiorsit :j6-iooo). Mt1riz bc ro1tciN bc corroNcN1cs
*
CorroNcN1c : CorroNcN1c i
Vtritsics
Rcs1riccioNcs
iN1crNtcioNtics
Ctrtcibtbcs
risctics v
roNc1trits

Mcdida rcvcrsada** dc la dcuda cxLcrna 0,0l
Mcdida rcvcrsada dcl nmcro dc sccucsLros 0,0l
DcciL dcl gobicrno ccnLral 0,S2 -0,26
CrccimicnLo dcl PIB 0,75
Mcdida rcvcrsada dc ayuda cxLranjcra como
dcl PIB
-0,63 -0,5S
dcl prcsupucsLo dcl gobicrno quc vicnc dc
cobrar impucsLos
0,52 -0,36
Mcdida rcvcrsada dc la Lasa dc inacin 0,00
gasLo dcl gobicrno cn inracsLrucLura como
LoLal dcl gasLo
0,Sl
gasLo dcl gobicrno cn jusLicia y scguridad -0,4l 0,70
gasLo social -0,76
Balanza cxLcrna como dcl PIB -0,50
ToLal dc la variacin quc cxplica cada
componcnLc
34,50 32,40
McLodo dc cxLraccin: analisis dc componcnLcs principalcs. McLodo dc roLacin: Varimax con
normalizacin Kaiscr.
* Ia roLacin convcrgi cn Lrcs iLcracioncs.
** Algunas variablcs ucron rccodicadas para cambiar su dircccin, as un nmcro alLo sicmprc
sc rclaciona con un aumcnLo dc capacidadcs. FsLas variablcs han sido dcnominadas mcdidas
rcvcrsadas dcl indicador original. Para cambiar su dircccin sc susLrajcron Lodos los casos anualcs
dcl indicador mas alLo dc la scric. Fn la scric dc sccucsLros, cl ao l000 rcgisLra 3.706 sccucsLros, y
como un nmcro alLo dc sccucsLros indica dcLcrioro dc capacidadcs, sc susLrajcron Lodos los casos
dc la scric dc 3,706 para convcrLir csc ao cn 0.
Ancxo 2
Ctrcts bc its vtritsics bc ctrtcibtb ciubtbtNt cN bos rtc1orcs,
Coiorsit :j6-iooo. Mt1riz bc ro1tciN bc corroNcN1cs
*
Vtritsics
CorroNcN1c : CorroNcN1c i
Ctrtcibtb
ciubtbtNt
Mcdida rcvcrsada dc la Lasa dc homicidios -0,06
Flcccin local dc alcaldcs 0,03
Fscolaridad (promcdio nacional) 0,02
FxpccLaLiva dc vida al naccr 0,0l
ImplcmcnLacin dc la LuLcla 0,Sl -0,24
Salario mnimo urbano -0,77
Mcdida rcvcrsada dc la Lasa dc dcscmplco 0,00
ToLal dc la variacin quc cxplica cada
componcnLc 67,70 l4,70
McLodo dc cxLraccin: analisis dc componcnLcs principalcs. McLodo dc roLacin: Varimax con
normalizacin Kaiscr.
* Ia roLacin convcrgi cn Lrcs iLcracioncs.
Marcela Velasco 240
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Movimientos sociales
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1
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y arodcsccndicnLc cn los proccsos consLiLuycnLcs dc l007-l00S y cl quc sc
dcsarroll cn cl gobicrno dc Raacl Corrca. Ia ConsLiLucin dc l00S sc rcdacL
cn una coyunLura cn la quc las propucsLas y dcmandas dc los movimicnLos cL-
nicos y dc mujcrcs ucron ccnLralcs cn la bsqucda dc una CarLa quc los inclu-
ycsc y uc la culminacin dc un ciclo cxpansivo dc proLcsLa. Ia ConsLiLuycnLc
dcl 2007-200S sc rcaliz bajo la hcgcmona dc la izquicrda cn cl gobicrno dc
Corrca y cn la Asamblca. Sc dcsarroll cn una coyunLura dc rcujo dc las orga-
nizacioncs dc los movimicnLos socialcs cn la cual csLos pcrdicron la capacidad
dc movilizar a sus bascs y cn un gobicrno quc sc mucvc cnLrc promovcr una
rcvolucin ciudadana y cl lidcrazgo carismaLico dc Corrca quc dicc cncarnar
la volunLad popular.
Fl analisis sc consLruyc sobrc la basc dc Lrcs campos bibliogracos. Fn
primcr lugar, la discusin sobrc cl caracLcr cclico dc los movimicnLos socia-
lcs claborada por los Lcricos norLcamcricanos dc los movimicnLos socialcs
(Barrow l004, Tilly l0S6). Fn scgundo lugar, los analisis dc proccsos consLiLu-
ycnLcs rccicnLcs cn Furopa dcl FsLc y cn Amcrica IaLina sobrc la imporLancia
dc quc los proccsos scan parLicipaLivos c incluycnLcs para quc las carLas scan
scnLidas como propias por divcrsos sccLorcs dc la socicdad (AraLo 2005, Scgura
y Bcjarano 2004). Y, por lLimo, las Lcnsioncs cnLrc las apcrLuras para la accin
colccLiva cn rcgmcncs populisLas radicalcs quc uLilizan un discurso quc rcivin-
dica al pucblo cn conLra dc la oligarqua, y los lmiLcs para la accin colccLiva
l. Agradczco a 1uan Cuijarro por su colaboracin cn la rccopilacin dc daLos. AlbcrLo AcosLa,
Hugo 1acomc y Francisco Rhon mc abricron las pucrLas para la invcsLigacin cn la Asam-
blca cn MonLccrisLi.
8
Carlos de la Torre 246
auLnoma quc sc dan cn rcgmcncs caudillisLas dondc un ldcr dicc cncarnar
las dcmandas y las aspiracioncs popularcs (Dc la Torrc 2000, Fllncr 2005).
Ios daLos dc csLa invcsLigacin son la prcnsa, las propucsLas dc rcorma
consLiLucional dc las organizacioncs cLnicas y dc mujcrcs a la nucva ConsLi-
LuycnLc, cnLrcvisLas a ldcrcs dc los movimicnLos socialcs, cnLrcvisLas a algu-
nos asamblcsLas, la bibliograa sccundaria sobrc cl proccso consLiLuycnLc dc
l007-l00S y Lrabajo dc campo cn la Asamblca ConsLiLuycnLc dcl 200S cn la
ciudad dc MonLccrisLi.
Fn la dccada dcl novcnLa, varios movimicnLos socialcs, sobrc Lodo cl in-
dgcna, adquiricron un ucrLc podcr quc sc cvidcnci cn acLos masivos dc pro-
LcsLa, cn cl rol dc los movimicnLos cn la dcsLiLucin dc los prcsidcnLcs Abdala
Bucaram cn l007 y 1amil Mahuad cn cl 2000, y cn la crcacin dc PachakuLik,
un parLido polLico mayoriLariamcnLc indgcna. Ios movimicnLos dc mujcrcs,
indgcna y dc arodcsccndicnLcs lograron quc su agcnda dc dcrcchos sc rccja-
sc cn la Asamblca quc rcdacL la ConsLiLucin dc l00S (Andolina 2003, Andra-
dc 2007, AnLn 2007, Hcrrcra s/, Iynd 2005, Mosqucra 2006, Roscro, Vcla
y Rcycs 2000, Valladarcs s/, VcrdcsoLo 2007). As, la ConsLiLucin dc l00S
incorpor 36 dc las 30 propucsLas prcscnLadas por las organizacioncs dc mu-
jcrcs y lcs oLorg dcrcchos civilcs y polLicos, cconmicos y socialcs, scxualcs y
rcproducLivos (Valladarcs s/). Ios movimicnLos indgcna y arodcsccndicnLc
alcanzaron cl rcconocimicnLo dc sus dcrcchos colccLivos, cl cambio dc la visin
dc la nacin mcsLiza por una conccpcin basada cn su caracLcr pluriculLural
y mulLicLnico y la obligacin dcl FsLado dc consulLar a las comunidadcs ind-
gcnas sobrc las dccisioncs quc involucrcn a sus LcrriLorios. Sc rcorzaron las
polLicas dc cducacin bilinguc adminisLradas dirccLamcnLc por cl movimicnLo
indgcna y, con cl nanciamicnLo dcl Banco Mundial, sc cnLrcgaron ondos
para proyccLos dc cLnodcsarrollo, para quc csLos scan dirccLamcnLc mancja-
dos por organizacioncs indgcnas y aroccuaLorianas. Fl conLrol dirccLo dc la
cducacin inLcrculLural bilinguc por parLc dc las organizacioncs indgcnas uc
nico cn IaLinoamcrica, pucs los sisLcmas dc cducacin bilinguc cn Bolivia o
Pcr, por cjcmplo, han sido mancjados por cl FsLado.
Fl nucvo proccso consLiLuycnLc sc rcaliza cn un conLcxLo cn cl quc los
movimicnLos socialcs csLan cn una asc dc rcujo. FsLc ciclo va dcsdc cl go-
bicrno dc Iucio CuLicrrcz (cncro 2003- abril 2005) hasLa la ccha. DuranLc la
adminisLracin dc CuLicrrcz sc proundizaron las rivalidadcs dcnLro dcl mo-
vimicnLo indgcna y csLc no uc un acLor imporLanLc cn las accioncs colccLivas
quc dicron la cxcusa a los miliLarcs y polLicos para dcsLiLuir al PrcsidcnLc. Ias
proLcsLas csLa vcz ucron proLagonizadas por pcrsonas dc clasc mcdia urbana
dc QuiLo y no sc basaron cn las organizacioncs dc los movimicnLos socialcs
sino cn rcdcs coyunLuralcs quc posibiliLaron las accioncs colccLivas (Ramrcz
2005). Ias proLcsLas dc abril dcl 2005, quc sc dicron cn conLra dc los polLicos,
culminaron cn la clcccin dc Raacl Corrca quc convoc a una nucva Asamblca
8 / Movimientos sociales y procesos constituyentes en Ecuador 247
ConsLiLuycnLc. Fn auscncia dc movimicnLos socialcs quc prcsioncn a Lravcs dc
la accin colccLiva para quc su agcnda sc maLcrialicc cn la nucva ConsLiLucin,
lcs qucd cl camino dcl cabildco y dc las alianzas con los asamblcsLas dc iz-
quicrda quc dominaron la Asamblca.
A dicrcncia dc la ConsLiLuycnLc dc l00S, cn la quc las dcmandas dc los
movimicnLos socialcs y su ucrza organizaLiva ucron cl moLor dc las rcormas
y dc los cambios (Roscro, Vcla y Rcycs 2000), cn la acLualidad Lcncmos un cscc-
nario mas parccido al vcnczolano dc l000. Fn csa Asamblca, como lo scalan
RcnaLa Scgura y Ana Mara Bcjarano (2004), no hubo parLicipacin dirccLa
dc las organizacioncs socialcs dc los cxcluidos quc csLuvicron simblicamcn-
Lc rcprcscnLados cn la gura mcsianica dcl prcsidcnLc Chavcz. Fl rcLo dc los
asamblcsLas ccuaLorianos uc incluir a las organizacioncs dc los movimicnLos
socialcs para quc cl proccso consLiLuycnLc aparczca como parLicipaLivo, inclu-
ycnLc, LransparcnLc y quc va mas alla dc la gura dc Corrca como ldcr carisma-
Lico quc simboliza cl aan dc rcundacin dcl nucvo gobicrno.
Siguicndo a Charlcs Tilly (l0S6) y Sydncy Tarrow (l004), sc cnLicndc a
los movimicnLos socialcs como la scric dc rcLos dc grupos dc pcrsonas quc no
csLan incorporadas a la polis y quc luchan por su inclusin cn conLra dc quic-
ncs dcLcnLan cl podcr. Fn cl analisis dc los movimicnLos socialcs cs imporLanLc
csLudiar los rccursos organizaLivos dc los grupos quc han sido marginalizados
y quc posibiliLan su movilizacin, los nivclcs dc apcrLura o cicrrc dcl sisLcma
polLico quc aciliLan o consLricn la proLcsLa, y los rcpcrLorios quc las organi-
zacioncs uLilizan cn sus luchas. Ios movimicnLos socialcs Licncn un caracLcr
cclico quc cucnLa con ascs cmcrgcnLcs y dc rcujo.
FsLc Lrabajo sc cnoca cn los movimicnLos cLnicos y dc mujcrcs, pucs su
ucrza organizaLiva pcrmiLi quc su agcnda sc rccjasc cn la CarLa dc l00S.
Adcmas, al csLudiar csLos movimicnLos podcmos conLrasLar sus ascs cxpansi-
vas duranLc la dccada dcl novcnLa y su rcujo cn una nucva coyunLura polLica
dominada por un gobicrno dc izquicrda ccnLrado cn la gura carismaLica dcl
prcsidcnLc Corrca.
Fl arLculo sc dividc cn cuaLro scccioncs. Ia primcra dcscribc las condicio-
ncs quc posibiliLaron la asc cxpansiva dc los movimicnLos cLnicos y dc mujc-
rcs. Ia scgunda analiza cl rol dc los movimicnLos socialcs cn la dcsLiLucin dc
Abdala Bucaram y cl papcl quc csLos jugaron cn la Asamblca ConsLiLuycnLc dc
l007-l00S, cn la quc las organizacioncs dc los movimicnLos cLnicos y dc mu-
jcrcs lograron quc sus dcmandas scan rccogidas por los asamblcsLas y sc plas-
mcn cn la ConsLiLucin dc l00S. FsLa CarLa uc calicada por un analisLa dcl
movimicnLo indgcna como la quc incluyc las rcormas mas cxLcnsivas sobrc
dcrcchos indgcnas y parLicipacin cn Amcrica IaLina (Andolina 2003: 72l), y
por una csLudiosa dcl movimicnLo dc mujcrcs como una dc las mas avanzadas
dc Amcrica IaLina cn lo quc sc rccrc a dcrcchos dc las mujcrcs (Hcrrcra s/:
53). Ia Lcrccra scccin csLudia la asc dc rcujo dc los movimicnLos socialcs cn
cl gobicrno dc Iucio CuLicrrcz y dcscribc las caracLcrsLicas dc las proLcsLas cn
su conLra quc ucron uLilizadas como cxcusa para quc con cl aval dc las ucrzas
armadas cl Congrcso lo dcsLiLuya. Ia cuarLa scccin dcscribc la clcccin dc
Raacl Corrca y las dcmandas dc los movimicnLos socialcs a la Asamblca Cons-
LiLuycnLc cn una coyunLura marcada por la hcgcmona dc la izquicrda y por la
dcbilidad dc los movimicnLos socialcs.
1. La fase expansiva de los movimientos sociales,
sobre todo del indgena
FsLa scccin analiza las caracLcrsLicas dc los movimicnLos cLnicos indgcna
y aroccuaLoriano y dcl dc mujcrcs cn la dccada dcl novcnLa cn lo quc sc puc-
dc considcrar como cl ciclo dc proLcsLa cxpansivo dc los movimicnLos socialcs
quc sc plasm cn sus conquisLas cn la ConsLiLucin dc l00S. Fl movimicnLo in-
dgcna ccuaLoriano cs Lal vcz cl cnmcno polLico y social mas imporLanLc quc
ocurri cn Fcuador cn la dccada dcl novcnLa dcl siglo pasado (Almcida l003,
Bcck y Mijcski 2006, Barrcra 200l, BrcLn 200l, MarLncz-Novo 2004 y 2007,
Poncc 2000, Zamosc l004). FsLc movimicnLo, adcmas, sc consolid rapida-
mcnLc pucs hasLa la dccada dcl scscnLa la sicrra ccuaLoriana uc una rcgin
arqucLpica dc rclacioncs colonialcs dc podcr. Ios haccndados conLrolaron a
los campcsinos indgcnas a Lravcs dc las hacicndas, quc ucron insLiLucioncs
dc cxploLacin cconmica, y dc dominacin polLica y cLnica (Cucrrcro l00l,
Zamosc l004). A cambio dc Lcncr acccso a un pcdazo dc Licrra cn la hacicnda,
cscncial para producir los producLos ncccsarios para la rcproduccin social dc
las amilias indgcnas, los campcsinos indgcnas Luvicron quc prcsLar una scric
dc scrvicios al haccndado. FsLos incluycron dcsdc cl Lrabajo dcl jcc dc amilia,
dc su mujcr c hijos cn cl campo hasLa cl scrvicio domcsLico cn la casa dc los
haccndados. Ias hacicndas monopolizaron las mcjorcs Licrras. Fl primcr ccnso
rcalizado cn la dccada dcl cincucnLa, cuando cl 73,S dc la poblacin viva cn
la sicrra, dcmosLr quc las hacicndas monopolizaron Lrcs cuarLas parLcs dc
las mcjorcs Licrras (Zamosc l004: 43). Ios campcsinos indgcnas no pudicron
voLar, pucs los analabcLos ucron cxcluidos dcl voLo hasLa cl ao l070. Adc-
mas, ucron clasicados racialmcnLc como incriorcs a Lravcs dc una scric dc
mccanismos dc dominacin cn la vida coLidiana quc crcaron las caLcgoras dc
indgcnas, blancos y mcsLizos como undamcnLalmcnLc dicrcnLcs.
Dcsdc la Colonia hasLa lS57, por su condicin dc indgcnas Luvicron quc
pagar LribuLo quc rcprcscnL alrcdcdor dcl 30 dcl prcsupucsLo csLaLal (Cuc-
rrcro 2000: l7). Para csLos ncs, cl FsLado crc una scric dc insLiLucioncs con
cl n dc adminisLrar c idcnLicar a los indgcnas como sujcLos no ciudadanos
quc dcban pagar LribuLo y rcalizar una scric dc Lrabajos orzados para cl Fs-
Lado y los blancos. Si bicn lucgo dc la abolicin dcl LribuLo indgcna cl FsLado
rcpublicano ccuaLoriano dclcg cl mancjo dc las poblacioncs indgcnas a los
haccndados blancos y mcsLizos (Cucrrcro 2000) y a la Iglcsia (MarLncz Novo
2007), sus polLicas rcconocicron quc los indgcnas cran parLc dc la hisLoria dc
la conormacin dc la nacin mcsLiza. Pcsc a quc cn Lcrminos comparaLivos
con Mcxico, por cjcmplo, cl indigcnismo cn Fcuador uc dcbil, csLo no signic
quc no cxisLicsc una scric dc insLiLucioncs a Lravcs dc las cualcs sc pcns cn
cl Lcma indgcna. Ios dcbaLcs dc los acadcmicos blancos y mcsLizos sobrc los
indgcnas oscilaron cnLrc propucsLas para manLcncr su culLura y cosLumbrcs,
pucs ucron visLos como cscncialmcnLc inasimilablcs por scr dc una raza inc-
rior, o proposicioncs quc buscaron su asimilacin a la nacin ccuaLoriana quc
uc calicada como mcsLiza (PricLo 2004).
Si bicn cn algunas parLcs dc la amazona sc csLablccicron hacicndas csLa
insLiLucin no Luvo la ccnLralidad quc cn la sicrra. Ios indgcnas amaznicos
ucron vinculados cn ormas violcnLas al mcrcado mundial a Lravcs dc la cxplo-
Lacin dcl caucho y oLros producLos. Adcmas, sus Licrras ucron apropiadas por
colonos y por la crccicnLc prcscncia dc las pcLrolcras. Fn csLc conLcxLo dc dc-
cnsa dc la Licrra dc los indgcnas dc la prcscncia dc colonos y dc inLcraccioncs
con las pcLrolcras cs quc sc van conormando organizacioncs (Sawycr 2004).
FsLas cn algunos casos ucron promovidas por misioncros caLlicos, como la
Fcdcracin Shuar, la mas imporLanLc y ucrLc dc la rcgin (RubinsLcin 2005).
Cambios csLrucLuralcs asociados a las rcormas agrarias dc los aos sc-
scnLa y scLcnLa Lransormaron cl sisLcma polLico, cLnico y cconmico dc do-
minacin ascnLado cn las hacicndas scrranas. Fn l0S5, cl 36,2 dc la Licrra
cn la sicrra csLaba cn manos dc propicLarios grandcs, cl 30,3 pcrLcncca a
propicLarios mcdianos y cl 33,5 a pcqucos propicLarios (Zamosc l004: 43).
Fl rcsqucbrajamicnLo dc los mccanismos dc dominacin basados cn cl podcr
dc los LcrraLcnicnLcs provoc un vaco dc podcr cn cl campo quc uc llcnado dc
a poco por organizacioncs indgcnas. Si bicn cn un principio agcnLcs cxLcrnos,
Lalcs como los parLidos dc izquicrda y la iglcsia CaLlica (MarLncz Novo 2004),
ucron imporLanLcs cn la crcacin dc organizacioncs, csLas paulaLinamcnLc sc
indcpcndizan arLiculando discursos cLnicos junLo a dcmandas cconmicas. Ia
ConsLiLucin dc l070, quc aboli cl rcquisiLo dc scr alabcLo para voLar, in-
crcmcnL cl nmcro dc clccLorcs cn un 32,3 y cn las provincias con ucrLc
prcscncia indgcna cn un 45 (QuinLcro y Silva l00l: 265-266).
Iucgo dc un largo proccso organizaLivo, las organizacioncs indgcnas dc
la sicrra, amazona y cosLa ormaron cn l0S6 la Concdcracin dc Nacionali-
dadcs Indgcnas dcl Fcuador (Conaic). Fn la dccada dcl novcnLa, cl movimicn-
Lo indgcna ccuaLoriano adquiri una prcscncia pblica muy imporLanLc. Ia
Conaic y sus organizacioncs proLagonizaron lcvanLamicnLos cn julio dc l000,
abril dc l002, junio dc l004, cncro y cbrcro dc l007, cncro dc 2000 y cncro
dcl 200l. Ios lcvanLamicnLos indgcnas son ormas dc accin colccLiva a Lravcs
dc las cualcs las comunidadcs bloqucan las carrcLcras y marchan a las capiLalcs
dc provincia y a QuiLo para ocupar los cspacios y los smbolos dcl podcr con cl
n dc prcscnLar sus dcmandas. Ios lcvanLamicnLos ucron imporLanLcs cn las
dcsLiLucioncs dc los prcsidcnLcs Bucaram y Mahuad.
Fl movimicnLo indgcna ha Lcnido un proundo impacLo dcmocraLizador.
Ia cscra pblica ha sido Lransormada, pucs ahora los indgcnas Licncn prc-
scncia y voz propia, la ConsLiLucin dc l00S rcconoci los dcrcchos colccLivos
y cl caracLcr pluricLnico y mulLiculLural dc la nacin. Fl movimicnLo indgcna
sc Lransorm cn cl porLavoz dc las dcmandas dc dicrcnLcs grupos dc izquicr-
da cn conLra dc las polLicas dc ajusLc. Ia ucrLc capacidad dc movilizacin dc
los indgcnas cxplica cn parLc la implanLacin a mcdias dc las rcormas csLruc-
Luralcs cxigidas por cl FMI. Pcsc a sus innovacioncs, cl movimicnLo indgcna
sigui con las pracLicas corporaLivisLas dc oLros movimicnLos socialcs (BrcLn
200l, Dc la Torrc 2007, Icn l007, SanLana 2004).
A dicrcncia dc los indgcnas, quc han csLado cn cl ccnLro dc los dcbaLcs
dc las cliLcs blancas y mcsLizas sobrc la nacin y han sido parLc imporLanLc
dc las polLicas csLaLalcs, los dcsccndicnLcs dc los csclavos aricanos han sido
marginalcs cn csLas discusioncs y han dcsaparccido dc las polLicas csLaLalcs.
Fn palabras dc Norman WhiLLcn (l0Sl) y 1can Rahicr (l0SS y l000), han sido
los oLros dc la nacin. Siguicndo las hipLcsis dc AnLhony Marx (l00S), la
auscncia dc polLicas csLaLalcs quc marquc a una poblacin como pcrLcnccicn-
Lc a un grupo cLnico o racial con caracLcrsLicas cspcccas diculLa cl quc csLc
sc auLorrcconozca y dcna como grupo cLnico. As, hasLa las dccadas dcl sc-
scnLa y scLcnLa los arodcsccndicnLcs no sc rcconocicron como un grupo cL-
nico cspccco, ni considcraron a su cLnicidad como parLc undamcnLal dc su
idcnLidad y dcscmpco polLico y social (WhiLLcn l074, SLuLzman l074). Ias
idcnLidadcs ncgras y aro sc conorman a Lravcs dcl Lrabajo dc los misioncros
caLlicos combonianos (Dc la Torrc 2006a) y dc discursos dc inLclccLualcs y
acLivisLas aroccuaLorianos (AnLn 2007). Ia ucrza dcl movimicnLo indgcna
y sus logros para quc sc rcconozcan los dcrcchos colccLivos dc las poblacioncs
cLnicas cn la ConsLiLucin dc l00S dicron viLalidad al movimicnLo aro. Para
principios dcl siglo XXI, como lo scala 1hon AnLn (2007: 23S), sc conorm
una rcd dc alrcdcdor dc 3l7 organizacioncs quc consLiLuycn una socicdad civil
aro. Ias dcmandas dc las organizacioncs ncgras han oscilado cnLrc cl corpo-
raLivismo visLo como una orma dc acccso y conLrol dc los rccursos csLaLalcs y
las luchas cn conLra dc la discriminacin y por la ciudadana (AnLn 2007, Dc
la Torrc 2002).
Amy Iind (2005) y Cioconda Hcrrcra (s/) scalan la divcrsidad dc or-
ganizacioncs y dc csLraLcgias dc los movimicnLos dc mujcrcs cn los aos no-
vcnLa. Sc pucdcn dicrcnciar cuaLro Lipos dc organizacioncs. Ios organismos
dcl FsLado cn quc parLicipan las mujcrcs, como cl Conamu (Conscjo Nacional
dc la Mujcr), ormado cn los aos novcnLa bajo cl auspicio dc organizacioncs
inLcrnacionalcs como las Nacioncs Unidas. Un scgundo Lipo dc organizacioncs
csLa mas conccnLrado cn incorporar a las mujcrcs al FsLado y a los parLidos
polLicos. FsLan agrupadas cn la Coordinadora PolLica dc Mujcrcs FcuaLoria-
nas ormada cn l006 cn rcspucsLa al gobicrno dc Bucaram. Han luchado por
la parLicipacin polLica dc las mujcrcs a Lravcs dc la lcy dc cuoLas y dc LraLar
dc ormar un parLido polLico dc mujcrcs. Un Lcrccr grupo dc organizacioncs
busca la incorporacin dc las mujcrcs a las polLicas y a la planicacin dcl
dcsarrollo. Ia cscra dc accin dcl Foro Nacional PcrmancnLc dc Mujcrcs Fcua-
Lorianas son las organizacioncs no gubcrnamcnLalcs y la socicdad civil (Iynd
2005: l24). Por lLimo, un pcquco grupo dc cminisLas dcsilusionadas con las
pracLicas oricnLadas hacia cl FsLado dc los oLros grupos y por sus rivalidadcs,
auLodcnominadas como cminisLas auLnomas, sc cnocan cn la problcma-
Lizacin dcl cucrpo y dc los margcncs: prosLiLucin, lcsbianismo, scxualidad
como Lcmas ccnLralcs dcl cminismo (Hcrrcra s/: 65).
Ias pracLicas dc las organizacioncs dc mujcrcs, con cxccpcin dc las cmi-
nisLas auLnomas, csLan dirigidas al sisLcma polLico y al FsLado. Fn muchos
casos, lo quc sc busca cs incorporar c insLiLucionalizar conquisLas ganadas cn
oLros pascs y normadas por acucrdos inLcrnacionalcs, por lo quc a mcnudo la
dinamica provicnc dc los organismos inLcrnacionalcs (Icn l007: 34-35).
Ias organizacioncs dc mujcrcs, al igual quc las dc indgcnas y arodcsccn-
dicnLcs, han privilcgiado la incorporacin corporaLivisLa. Fl corporaLivismo
unciona como una scric dc csLrucLuras quc organizan la rclacin cnLrc la so-
cicdad civil y cl FsLado. Fn cl corporaLivismo, cl FsLado crca grupos dc inLcrcs,
inLcnLa rcgular su nmcro y lcs da la aparicncia dc Lcncr un casi monopolio
rcprcscnLacional con prcrrogaLivas cspccialcs. A cambio dc csLas prcrrogaLi-
vas y monopolios, cl FsLado dcmanda cl dcrccho dc moniLorcar a los grupos
rcprcscnLados (SLcpan l07S: 46). Fl FsLado ccuaLoriano ha sido cl marco dc
rccrcncia cn las luchas por rccursos y prcbcndas dc dicrcnLcs grupos corpo-
raLivamcnLc consLiLuidos (Icn l007). As, cn los aos LrcinLa cl FsLado rc-
glamcnL quc los grupos cmprcsarialcs Lcnan quc pcrLcncccr a las camaras
dc agriculLura, comcrcio o indusLria (Conaghan l0SS: S5). Fl FsLado no solo
organiz a los grupos hcgcmnicos dc podcr. Fuc Lambicn cl mccanismo dc
incorporacin dc los dicrcnLcs sccLorcs popularcs quc ncgociaron rccursos y
prcbcndas, como Lrabajadorcs pblicos, obrcros sindicalizados, cLc. A parLir
dcl lLimo ciclo dcmocraLico (l070 hasLa la ccha), cl pacLo corporaLivisLa sc
ampli a los grupos prcviamcnLc cxcluidos dc cl, como las mujcrcs, los pobla-
dorcs urbanos, los campcsinos, los indgcnas y los arodcsccndicnLcs.
Fl lcgado dc csLa Lradicin corporaLivisLa cs quc para quc un conjunLo dc
pcrsonas quc comparLcn un problcma o una condicin social scan rcconocidas
como inLcrlocuLoras por cl FsLado, Licncn quc conormarsc como grupo y cxi-
gir quc cl FsLado las rcconozca. Por csLo, las pracLicas corporaLivas dcl FsLado
han promovido la organizacin social. Fl FsLado ha dado inccnLivos para quc
dicrcnLcs grupos sc organiccn y pucdan acccdcr a rccursos y prcbcndas csLa-
Lalcs. Como arma Tilly:
Fl FsLado ccrLica ormalmcnLc a los sindicaLos obrcros, organizacioncs proc-
sionalcs, cmprcsas, y parLidos polLicos, conrmando su prioridad sobrc rivalcs
dcnLro dc csLas cscras. Dc mancra mas inormal, los csLados orcccn cl rccono-
cimicnLo sclccLivo a ldcrcs dc organizacioncs cLnicas, porLavoccs dc dicrcnLcs
raccioncs dcl capiLal, rcprcscnLanLcs dc las organizacioncs dc mujcrcs, y oLros
bloqucs, cn cado caso cxcluycndo caLcgricamcnLc a oLros dc csLas cuoLas dc po-
dcr. (Tilly l00S: 202)
Fl FsLado rcconocc a los rcprcscnLanLcs y porLavoccs dc los dicrcnLcs
grupos organizados con quicncs ncgocia la Lranscrcncia dc rccursos y, adc-
mas, como lo anoLa 1orgc Icn (l007: 36), Lambicn promucvc la movilidad
social dc los ldcrcs dc csLos grupos al incorporarlos a las csLrucLuras csLaLalcs
como cmplcados y consulLorcs.
Al dar inccnLivos para quc las dcmandas socialcs sc canaliccn a Lravcs dc
ncgociacioncs con grupos parLicularcs, cl FsLado inLcnLa rcgular y normalizar
la proLcsLa social (Pivcn y Cloward l070). Algunas ormas son visLas como
mas accpLablcs y son prcmiadas con rcspucsLas csLaLalcs avorablcs, micnLras
quc oLras no solo no Licncn posibilidadcs rcalisLas dc cxiLo sino quc Lambicn
pucdcn scr rcprimidas. Fl FsLado sc vuclvc cl rccrcnLc cscncial dc la proLcsLa
social y cs visLo como cl arbiLro dc los conicLos y como la ucnLc dc rccursos
para grupos cspcccos. Ia capacidad dcl FsLado dc ncgociar las dcmandas dc
los dicrcnLcs grupos dcpcndc dc sus rccursos scalcs. Fn condicioncs dc crisis
cconmica, sc diculLa al FsLado rcgular la proLcsLa pucs Licnc pocos rccursos
para disLribuir. Fs inLcrcsanLc quc pcsc a la crisis scal dcl FsLado ccuaLoriano
quc cmpicza cn los aos ochcnLa, los nucvos grupos corporaLivos como son
las mujcrcs, los indgcnas y los aroccuaLorianos han ncgociado los rccursos
quc son dados al FsLado por organismos inLcrnacionalcs. Fl Banco Mundial
compromcLi US$ 40 milloncs para proyccLos dc dcsarrollo dc los indgcnas
y dc los aroccuaLorianos por cuaLro aos.
2
Algunos csLados curopcos han in-
cluido polLicas cspcccas para los grupos indgcnas cn sus programas dc co-
opcracin para cl dcsarrollo (Dandlcr l000: l27) y dicrcnLcs ONC curopcas
y norLcamcricanas dan ondos para la cucsLin cLnica (Brysk 2000) y para
cumplir con los objcLivos dc cquidad dc gcncro quc csLipulan los organismos y
las convcncioncs inLcrnacionalcs.
2. De Abdal Bucaram a la Asamblea de 1997-1998
Fl gobicrno dc Abdala Bucaram (agosLo l006-cbrcro l007) uc visLo por los ac-
LivisLas dcl movimicnLo dc mujcrcs como cl caLalizador para su unidad. Fn l006,
2. Hoy, QuiLo, S dc cbrcro 200l.
por cjcmplo, sc orm la Coordinadora PolLica dc Mujcrcs y sc organizaron grupos
dc cminisLas auLnomas (Iynd 2005). A nalcs dc su gcsLin sc conormaron cl
FrcnLc PaLriLico, quc agluLin a los obrcros dcl FrcnLc UniLario dc Trabajadorcs
quc parLiciparon por lLima vcz cn una proLcsLa masiva, cl FrcnLc Popular, con
ucrza cnLrc los csLudianLcs y cl magisLcrio, y la Coordinadora dc MovimicnLos
Socialcs, quc incluy a la Concdcracin dc Nacionalidadcs Indgcnas dcl Fcua-
dor, a grupos dc mujcrcs, Lrabajadorcs dcl sccLor cncrgcLico y a ccologisLas.
Fl 5 dc cbrcro dc l007, a mcnos dc scis mcscs dc csLar cn cl podcr, mani-
csLacioncs masivas cxigicron quc sc vaya Bucaram! Fl Congrcso lo dcsLiLuy
por incapacidad mcnLal cl 6 dc cbrcro con una simplc mayora dc voLos, sin
prucbas mcdicas sobrc su locura c invocando argumcnLos dc dudosa validcz
lcgal. Fl ParlamcnLo dcsign al prcsidcnLc dcl Congrcso Fabian Alarcn como
prcsidcnLc dc la rcpblica. Ia viccprcsidcnLa Rosala ArLcaga sc proclam la
succsora lcgal dc Bucaram y csLc sc ncg a rcnunciar. Iucgo dc quc ArLcaga
ocupasc por pocas horas la Prcsidcncia, csLa pas a manos dc Alarcn hasLa
quc sc convocaron a nucvas clcccioncs cn l00S.
Si bicn duranLc la campaa clccLoral Bucaram dijo quc gobcrnara cn bc-
nccio dc los pobrcs y suscribi acucrdos con grupos dc izquicrda y sindicaLos
cn conLra dcl ncolibcralismo, nunca manicsL csLar opucsLo a csLas polLicas.
Su propucsLa cconmica duranLc la campaa clccLoral apunL a Lcrminar con
los monopolios, visLos como una orma dc compcLcncia dcslcal c inmoral. No
cucsLion las polLicas ncolibcralcs, mas bicn busc quc Lodos los producLo-
rcs, pcro sobrc Lodo los pcqucos y mcdianos cmprcsarios, sc bcnccicn dc
la apcrLura cconmica y dc la globalizacin. Su c cn cl ncolibcralismo y su
admiracin por Carlos Mcncm lc llcvaron a conLraLar al cx minisLro argcnLino
dc Fconoma, Domingo Cavallo. FsLc disc un programa cconmico cuyo cjc
uc la convcrLibilidad moncLaria quc apunLaba a una proundizacin dc las
rcormas ncolibcralcs pucs incorporaba programas dc cxibilizacin laboral,
privaLizacioncs y aLraccin al capiLal cxLranjcro. FsLas polLicas quc buscaban
una mayor disciplina dcl gasLo pblico obligaron al gobicrno a buscar nucvos
ingrcsos va mayorcs LribuLos y crccicnLcs Larias dc los scrvicios pblicos para
ccrrar la brccha scal (AcosLa l007a: 46). A principios dc cncro dc l007, sc in-
crcmcnLaron las Larias dc gas dc uso domcsLico cn un 245, la cncrga clcc-
Lrica cn un 300, cl LransporLc cn un 60 y los Lclconos cn ccrca dc l.000.
3
Ia rcspucsLa dc los sindicaLos, dc grupos indgcnas, dc csLudianLcs y dc
oLras organizacioncs dc izquicrda no sc hizo cspcrar. Fl FrcnLc PaLriLico, cl
FrcnLc Popular y la Coordinadora dc MovimicnLos Socialcs convocaron a un
paro para cl 5 dc cbrcro, primcro por 24 horas para lucgo prolongarlo a 4S ho-
ras, cxigicndo la dcsLiLucin o rcnuncia dc Bucaram y cl n dcl ncolibcralismo.
3. El Pas, Madrid, 6 dc cbrcro l007, p. 2.
Ias manicsLacioncs csLudianLilcs sc iniciaron cl l0 dc cncro y para cl 2 dc
cbrcro los indgcnas haban bloqucado las carrcLcras.
Ia cada dc Bucaram uc inLcrprcLada por la izquicrda como la irrupcin dc
un gran movimicnLo popular cn conLra dc la corrupcin y dcl ncolibcralismo.
Muchos argumcnLaron quc las movilizacioncs popularcs ccharon a Bucaram.
Pcro csLc no cs cl caso, pucs Bucaram cay por su inhabilidad dc csLablcccr
pacLos con acLorcs insLiLucionalcs clavc, Lalcs como los grupos cmprcsarialcs,
los miliLarcs, los parLidos polLicos, la Fmbajada dc los FsLados Unidos, y la
jcrarqua dc la Iglcsia CaLlica (Dc la Torrc 2000: 0S-l0S).
Iucgo dc la dcsLiLucin dc Bucaram, sc sigui con la larga y vicja Lradicin
laLinoamcricana dc rcundacin. A Lravcs dc rcormas consLiLucionalcs ccli-
camcnLc sc prcLcndc cambiar las condicioncs socialcs, los impasscs polLicos
c incorporar nucvas ascs dc modcrnizacin (Icn l007b: l00). Fl proccso
consLiLuycnLc uc visLo por la izquicrda y los ldcrcs dc los movimicnLos so-
cialcs no solo como la posibilidad dc rcdacLar una CarLa nucva, sino como la
sisLcmaLizacin dc un proyccLo dc vida cn comn para Loda la socicdad. Un
proyccLo quc lo sinLamos nucsLro, dcl cual podamos dcrivar nucsLros dcrcchos
y nucsLras obligacioncs, lo cual sc lograra solo si parLicipamos acLivamcnLc cn
cl proccso dc claboracin dc csc proyccLo (AcosLa l007b: 7).
Ias organizacioncs indgcnas y dc izquicrda inLcrprcLaron los cvcnLos
dc cbrcro como una rcvuclLa popular quc lcs dio cl mandaLo dc rcundar la
nacin, la cconoma y cl FsLado. Propusicron quc su proyccLo lo llcvc a cabo
una Asamblca Nacional ConsLiLuycnLc quc sca clccLa con rcprcscnLanLcs dc los
Lrabajadorcs, las mujcrcs, los indgcnas, los cmprcsarios, cLc. Iucgo dc quc su
propucsLa corporaLivisLa no Luvicra mayor cco y dc quc los parLidos polLicos
dccidicran quc la Asamblca ConsLiLuycnLc scra clccLa por voLo popular, las or-
ganizacioncs dc los movimicnLos socialcs csLablccicron la Asamblca Popular.
RobcrL Andolina (2003) scala quc cn la Asamblca sc dicron ormas dc dcmo-
cracia parLicipaLiva. No sc rcchaz la dcmocracia libcral y mayoriLaria, mas bicn
sc la complcmcnL con ormas dc rcprcscnLacin grupalcs y ormas dc cmpo-
dcramicnLo dc las bascs dc los sccLorcs popularcs. Andolina scala quc sc busc
cl conscnso y quc la Asamblca Popular uncion como una conLracscra pblica
dcsdc dondc cmcrgicron las propucsLas dc las organizacioncs indgcnas.
Ia Asamblca ConsLiLuycnLc uc clccLa lucgo dc apcnas un mcs dc campa-
a clccLoral y primaron los parLidos polLicos quc movicron cl voLo a Lravcs dc
csLraLcgias dc clicnLclismo y dcl apoyo dc los caciqucs localcs (Scgura y Bcjara-
no 2004: 223). Ios ganadorcs ucron cl ParLido Social CrisLiano, quc obLuvo cl
30 dcl LoLal dc los scLcnLa rcprcscnLanLcs, la Dcmocracia Popular con cl l7,
y PachakuLik y cl ParLido RoldosisLa con cl l0 cada uno (Scgura y Bcjarano
2004: 222).
Iuis VcrdcsoLo (2007) analiza cl proccso a Lravcs dcl cual las dcmandas
dc los movimicnLos cLnicos ucron asumidas por muchos asamblcsLas. As,
las dcmandas dc plurinacionalidad y dc dcrcchos colccLivos sc convirLicron cn
Lcrminos abicrLos quc incluycron cl rcconocimicnLo dc los dcrcchos colccLivos
dc grupos divcrsos, como los indgcnas, aroccuaLorianos y las mujcrcs. Como
lo anoLa Pablo Andradc (2007: 22S), los dcrcchos colccLivos csLablcccn la po-
sibilidad quc cicrLos grupos humanos pucdan rcclamar para s una idcnLidad
cspccca y disLinLa dc la dc oLros grupos socialcs, y a basc dc csLa idcnLidad
avanzar prcLcnsioncs para scr rcprcscnLados cn aparaLos csLaLalcs parLicula-
rcs y a dcmandar quc ccsc un cicrLo Lipo parLicular dc injusLicias, aqucllas quc
accLan a su lcngua, su organizacin social, sus auLoridadcs y cl acccso a sus
Licrras, pcro no dc mancra individual sino colccLiva.
Fl proccso consLiLuycnLc uc lidcrado por movimicnLos socialcs con una
ucrLc prcscncia nacional y quc Lcnan objcLivos y agcndas claras (Scgura y
Bcjarano 2004: 226). Fn palabras dc la docLora Nina Pacari, ldcr hisLrica dcl
movimicnLo indgcna quc uc asamblcsLa cn csa cpoca, los indgcnas logra-
ron quc los asamblcsLas indgcnas y mcsLizos dc PachkuLik prcscnLascn sus
dcmandas.
4
Ias organizacioncs dc mujcrcs y cl Conamu uLilizaron cl cabildco
con las mujcrcs clccLas a la Asamblca y con los parLidos polLicos para impulsar
su agcnda (Roscro, Carccs y Rcycs 2000: 6l-l0S). Roco Roscro dcsLaca cmo
la discriminacin dc gcncro quc sinLicron las asamblcsLas Cloria Callardo y
CinLhya ViLcri dcl dcrcchisLa ParLido Social CrisLiano, junLo al cabildco y apo-
yo dc las organizacioncs dc mujcrcs quc las rcspaldaron y las ayudaron a lccr
csLas cxpcricncias como parLc dc proccsos socialcs dc discriminacin hacia las
mujcrcs, ayudaron a quc csLas Lcngan un papcl imporLanLc cn incorporar las
dcmandas dc las organizacioncs dc mujcrcs cn la Asamblca.
5
Para algunos cicnLcos socialcs, la ConsLiLucin dc l00S uc progrcsisLa
por la inclusin dc los dcrcchos colccLivos y los dcrcchos dc las mujcrcs. Fuc
visLa como cl marco normaLivo quc dio la posibilidad dc crcar una lcgislacin
quc garanLicc cl cjcrcicio dc los mismos (AnLn 2007, Andolina 2003, Hcrrcra
s/, Roscro, Vcla y Rcycs 2000). Para los ldcrcs dcl movimicnLo dc mujcrcs,
csLa ConsLiLucin sc bas cn su cjcrcicio plcno dc ciudadana y la ConsLiLu-
cin dc l00S uc scnLida como nucsLra.
6
Nina Pacari scala quc si bicn csLa
CarLa uc muy avanzada cn cuanLo al rcconocimicnLo dc los dcrcchos colccLi-
vos dc los indgcnas, mujcrcs y arodcsccndicnLcs, Luvo allas y carcncias cn
cuanLo a las propucsLas dc rcorma polLica y cconmica, arcas cn las quc los
parLidos dc dcrccha impusicron sus agcndas.
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4. FnLrcvisLa a Nina Pacari, cncro 200S.
5. FnLrcvisLa a Roco Roscro, cncro 200S.
6. InLcrvcncin dc Rosario ULrcras cn Flacso Fcuador, 25 dc cncro 200S.
7. FnLrcvisLa a Nina Pacari, cncro 200S.
A dicrcncia dc csLas visioncs posiLivas, muchos sccLorcs dc izquicrda y
las organizacioncs indgcnas lcycron a csLa CarLa como ncolibcral (Paz y Mio
2007). Fuc Lan ucrLc csLa inLcrprcLacin quc muchos analisLas sc olvidaron
dc incluir los dcrcchos colccLivos cn sus analisis sobrc csLa ConsLiLucin. Ia
ConsLiLuycnLc dc l007-l00S uc pcrcibida como cxcluycnLc y dominada por
los inLcrcscs parLicularisLas dc los parLidos polLicos Lradicionalcs dc dcrccha.
Fs mas, la ConsLiLucin dc l00S uc visLa como un claro cjcmplo dc ConsLiLu-
cin ncolibcral pucs csLa inspirada cn los principios dc la cmprcsa privada y cl
librc mcrcado, con una mnima parLicipacin dcl FsLado.
3. De Lucio Gutirrez a la Constituyente de Rafael Correa
Ia clcccin y la parLicipacin cn cl gobicrno dc CuLicrrcz ucron visLas por los
ldcrcs dcl movimicnLo indgcna y por sccLorcs no indgcnas dc la izquicrda
como una oporLunidad hisLrica (Barrcra 2004). Iucio CuLicrrcz incursion
cn la polLica cl 2l dc cncro dcl 2000, cuando lidcr junLo a AnLonio Vargas,
prcsidcnLc dc la Concdcracin dc Nacionalidadcs Indgcnas dcl Fcuador (Co-
naic), un golpc dc csLado o rcbclin popular cn conLra dcl prcsidcnLc 1amil
Mahuad. Ia Conaic y la Coordinadora dc MovimicnLos Socialcs propusicron
quc sc csLablczcan los parlamcnLos dc los pucblos cn rccrcncia a los mcca-
nismos dc dcbaLc consLiLucional quc sc csLablccicron cn la Asamblca Popular
(l007-l00S) lucgo dc la cada dc Bucaram. Ios parlamcnLos dc los pucblos
ucron visLos como ormas dc dcmocracia dirccLa y como un podcr dual anLc
un gobicrno y un FsLado quc ucron calicados como poco dcmocraLicos y rc-
prcscnLaLivos, por lo quc sc dcmand rcmplaccn a los podcrcs IcgislaLivo, Fjc-
cuLivo y 1udicial.
Mahuad uc rcmplazado por su viccprcsidcnLc CusLavo Noboa. Iucio
CuLicrrcz uc cncarcclado por pocos mcscs y libcrado por una amnisLa dcl
Congrcso. Para parLicipar cn las clcccioncs dcl 2002, CuLicrrcz organiz Socic-
dad PaLriLica, un parLido polLico ormado por cx miliLarcs y cx policas con
una idcologa nacionalisLa. Apoyandosc cn la docLrina dc scguridad nacional,
Socicdad PaLriLica Lcna un gran dcsdcn LanLo por los polLicos como por la
polLica cnLcndida como cl dcbaLc inncccsario sobrc lo pblico (Carca 2005).
DuranLc la campaa clccLoral dcl 2002, apcl a la unidad dc los indgcnas, dcl
pucblo y dc los miliLarcs, cjcmplicada cl 2l dc cncro, como la alLcrnaLiva a la
scudodcmocracia ccuaLoriana. Su Lriuno sc cxplica, cn parLc, por sus alian-
zas con la izquicrda ccuaLoriana y con cl movimicnLo indgcna (Bcck y Mcjin-
ski 2006, QuinLcro 2005, Iluco 2004: l0), pcro Lambicn por la bucna acogida
dc su rcLrica dc la anLipolLica y por la imagcn dc los miliLarcs como gcnLc dcl
pucblo quc no sc vcndc a inLcrcscs anLinacionalcs. CuLicrrcz obLuvo cl 2l dcl
LoLal dc los voLos cn la primcra vuclLa clccLoral dc ocLubrc dcl 2002 y cl 55
dc los voLos cn la scgunda vuclLa clccLoral, cuando dcrroL al mulLimillonario
lvaro Noboa, oLro outsider dc la polLica. Fl Lriuno dc CuLicrrcz uc inLcrprc-
Lado por sccLorcs dc izquicrda como la posibilidad dc quc sc dc una rcunda-
cin dcl pas.
Si bicn Iucio CuLicrrcz gan la Prcsidcncia, su parLido Socicdad PaLriLica
alcanz nicamcnLc cinco dipuLados dc un LoLal dc cicn, por lo quc no Luvo
mas opcin quc buscar cl apoyo dc los llamados lcgisladorcs indcpcndicnLcs
incurricndo cn cscandalos con la compra dc voLos. Iucgo dc su rupLura con cl
movimicnLo indgcna y con PachakuLik, a los scis mcscs dc csLar cn cl podcr,
gobcrn con una alianza clccLoral bajo la mcsa con cl ParLido Social CrisLiano
(PSC). FsLa alianza sc rompi lucgo dc las clcccioncs para dignidadcs localcs
dcl l7 dc ocLubrc dcl 2004, cn las quc Lriunaron los parLidos Lradicionalcs y
cn las quc apcnas sobrcvivi Socicdad PaLriLica. Fn novicmbrc dcl 2004, los
cx prcsidcnLcs Icn Fcbrcs Cordcro, ldcr dcl PSC, y Rodrigo Borja, ldcr dcl
parLido socialdcmcraLa Izquicrda DcmocraLica, y los dipuLados dc PachakuLik
buscaron cnLablar un juicio polLico a CuLicrrcz. FsLc sobrcvivi armando una
nucva mayora lcgislaLiva con dos parLidos pcrsonalisLas y populisLas: cl Par-
Lido RoldosisLa FcuaLoriano (PRF) dc Abdala Bucaram y cl ParLido Rcnovador
InsLiLucional Accin Nacional (PRIAN) dc lvaro Noboa. Fl gobicrno sorprcn-
di a la oposicin cuando una nucva mayora dc lcgisladorcs acapar la prcsi-
dcncia dcl Congrcso, conorm un nucvo Tribunal Suprcmo FlccLoral y ccs a
la CorLc Suprcma dc 1usLicia asociada al ParLido Social CrisLiano, crcando una
nucva CorLc con pcrsonalidadcs ligadas al PRF y al PRIAN.
A parLir dc novicmbrc dcl 2004, CuLicrrcz radicaliz su rcLrica populisLa
al prcscnLar csLas maniobras como parLc dc la lucha cLica y moral cnLrc cl puc-
blo, quc cl dijo cncarnar, cn conLra dc la oligarqua ligada al cx prcsidcnLc Icn
Fcbrcs Cordcro, smbolo dc la dcrccha gamonal ccuaLoriana y dc los polLicos
dc sicmprc. Ia lgica populisLa dc CuLicrrcz uc inicialmcnLc cxiLosa. No solo
logr dcsmovilizar a la oposicin sino quc lc pcrmiLi ncuLralizarla y sumar
aliados quc comparLicron su odio a Fcbrcs Cordcro. Ia csLraLcgia dcl gobicrno
uc Lambicn proundizar las divisioncs dcl movimicnLo indgcna.
Iucgo dc la rupLura dc Iucio CuLicrrcz con la Conaic, la Fcdcracin dc
Indgcnas Fvangclicos (Fcinc) vio cn CuLicrrcz la posibilidad para capLar or-
ganismos y rccursos csLaLalcs. Sus inLcrcscs coincidicron con la csLraLcgia dcl
gobicrno dc dividir a la Conaic. DuranLc cl gobicrno dc CuLicrrcz sc vio a una
Conaic ragmcnLada y paralizada cnLrc organizacioncs dc la sicrra y dc la ama-
zona rcnLc a una Fcinc movilizada y apoyada por cl gobicrno.
A dicrcncia dc las crisis quc Lcrminaron con las cadas dc Bucaram y dc
Mahuad, quc sc dicron cn conLcxLos dc paqucLazo cconmico y dc la crisis cco-
nmica gcncralizada dc l000-2000, CuLicrrcz uc ccsado pcsc a la csLabilidad
cconmica quc vivi cl pas duranLc su pcriodo. Fn un conLcxLo dc csLabilidad
macrocconmica, con polLicas moncLarias orLodoxas y clcs a los dcsignios
dcl FMI y con un cquipo dc LccncraLas aprobado por las cliLcs cmprcsarialcs,
cra dicil imaginar quc sc dicra un crisis polLica y pcor quc CuLicrrcz no pu-
dicra Lcrminar su gobicrno. Ios crrorcs polLicos dc CuLicrrcz, junLo a su dcbi-
lidad insLiLucional quc lc obligaron a aliarsc con cl PRF y cl PRIAN, cxplican su
cada (Dc la Torrc 2006b, HurLado 2005, Ramrcz 2005).
Fl cx prcsidcnLc Abdala Bucaram pudo rcgrcsar a Cuayaquil cl 2 dc abril
dcl 2005, lucgo dc ocho aos dc cxilio gracias a quc cl prcsidcnLc dc la Cor-
Lc Suprcma dc 1usLicia, Cuillcrmo CasLro, miliLanLc dc su parLido polLico y
amigo suyo, rcvocara las rdcncs judicialcs cn su conLra. Fl cspccLaculo mc-
diaLico dcl rcLorno dcl cxilado ldcr populisLa marc cl uLuro dc CuLicrrcz y
sc convirLi cn una dc las razoncs principalcs quc Lcrminaron cn su cada. Ias
proLcsLas quc haban ido subicndo dc Lono duranLc cl mcs dc marzo llcgaron
a proporcioncs masivas cn QuiLo y Cucnca a parLir dcl l3 dc abril. A Lravcs
dc una pcquca cmisora dc QuiLo, Radio Ia Iuna, quc abri sus micronos
al pblico, y dc mcnsajcs por cclularcs a milcs dc pcrsonas, cn su mayora dc
clasc mcdia, sc convoc a salir a las callcs. Para cl 20, la siLuacin cn pala-
bras dcl comando conjunLo dc las ucrzas armadas uc insosLcniblc y para
cviLar cl dcrramamicnLo dc sangrc, rcLiraron su apoyo al prcsidcnLc CuLicrrcz
quc poco anLcs haba sido ccsado dc sus uncioncs por una nucva mayora dcl
Congrcso quc argumcnL quc haba abandonado cl podcr cuando cn rcalidad
csLaba aLrinchcrado con un ucrLc rcsguardo policial y miliLar cn cl palacio
prcsidcncial cn QuiLo.
Fn un inLcrcsanLc Lrabajo sobrc las movilizacioncs dc abril dcl 2005,
Franklin Ramrcz (2005) dcsLaca su novcdad. A dicrcncia dc las proLcsLas
lidcradas por organizacioncs socialcs y por los parLidos polLicos, los mani-
csLanLcs sc auLoconvocaron a Lravcs dcl uso dc Lclconos cclularcs y dc las
llamadas a Radio Ia Iuna. Sc uLilizaron LacLicas y objcLos dc la vida coLidia-
na, como las caccrolas y cl papcl higicnico, para proLcsLar. Muchos jvcncs
usaron las consignas dc las barras dcl Lbol, pogcaron o bailaron chocando
sus cucrpos y salLando, y zapcaron buscando, como cn las nochcs dc arra,
ambicnLc y amigos. A dicrcncia dc los paros y las huclgas, sc uLiliz la nochc
para proLcsLar. Dc csLa mancra los parLcipcs dc clasc mcdia podan Lrabajar
duranLc cl da.
Quc acLorcs cxplican la paralizacin dc la Conaic duranLc cl corLo go-
bicrno dc CuLicrrcz` Una primcra hipLcsis quc cxplica la rclaLiva dcbilidad,
paralizacin y ragmcnLacin dcl movimicnLo indgcna cs su rclacin corpora-
LivisLa con cl FsLado. Ia incorporacin dc lidcrazgos indgcnas al FsLado, por
un lado, ha pcrmiLido quc sc aancc o sc crcc una pcquca clasc mcdia dc in-
LclccLualcs y procsionalcs indgcnas. Al scr uncionarios csLaLalcs rcconocidos
como Lccnicos o como inLclccLualcs, sc han cmpczado a rompcr las visioncs ra-
cisLas quc asumcn quc un indgcna cs un campcsino pobrc y no un inLclccLual
o un uncionario csLaLal. Pcro csLa incorporacin dc los ldcrcs c inLclccLualcs
indgcnas al FsLado lcs ha asignado una posicin dual y cxLraa. Son a la vcz
rcprcscnLanLcs dcl FsLado anLc las comunidadcs indgcnas y rcprcscnLanLcs dc
las comunidadcs indgcnas anLc cl FsLado. FsLa posicin ambigua y complcja
pucdc rcsulLar cn la coopLacin dc ldcrcs c inLclccLualcs indgcnas.
Ia incorporacin dc los ldcrcs c inLclccLualcs Lambicn sc basa cn la prc-
misa dc quc una organizacin rcprcscnLa a Loda la poblacin indgcna y csLc no
cs ncccsariamcnLc cl caso. Por cjcmplo, los indgcnas cvangclicos sc sinLicron
cxcluidos dc la Conaic y dccidicron rompcr con las visioncs apolLicas dc los
misioncros amcricanos y crcar organizacioncs agluLinadas cn la Fcdcracin dc
Indgcnas Fvangclicos dcl Fcuador (Fcinc) para podcr Lcncr una prcscncia cn
cl FsLado y para quc cl FsLado lcs dc rccursos (Andradc 2005). Cuando una
organizacin copa las dcpcndcncias csLaLalcs, y cuando las oLras organizacio-
ncs sc sicnLcn marginadas, sc incrcmcnLan sus rivalidadcs. FsLas pucdcn scr
uLilizadas por los gobicrnos dc Lurno para dividir y ragmcnLar al movimicnLo
indgcna, como lo hizo cl gobicrno dc CuLicrrcz. Pcro Lambicn pucdc scr la
oporLunidad para quc una organizacin mas pcquca, como la Fcinc, busquc
conLrolar los rccursos dc los cualcs sc scnLa cxcluida.
Un scgunda razn sobrc la crisis dc la Conaic cn los lLimos aos son las
polLicas dc cLnodcsarrollo dcl Banco Mundial y dcl ProyccLo dc Dcsarrollo dc
los Pucblos Indgcnas y Ncgros (Prodcpinc) analizadas por VcLor BrcLn (200l
y 2005). FsLc invcsLigador ha dcmosLrado cmo las polLicas dcsarrollisLas Lipo
ONC dcl Banco Mundial han omcnLado quc las organizacioncs dc scgundo
grado sc dcdiqucn a los proyccLos dc dcsarrollo. FsLas polLicas ragmcnLan
las dcmandas indgcnas cn un sinnmcro dc pcqucos proyccLos. Adcmas,
han omcnLado la crcacin dc cuadros Lccnicos dc cxpcrLos cn gcsLar rccur-
sos dc dcsarrollo quc han rcmplazado a cuadros dc anLiguos miliLanLcs, cuyas
dcmandas sc cnocaban cn aspccLos mas csLrucLuralcs, como la lucha por la
Licrra y oLras rcormas dc largo alcancc. Asimismo, las polLicas dc dcsarrollo,
LanLo dc las ONC como dcl Prodcpinc, scgn BrcLn, no han Lcrminado con la
pobrcza pucs las zonas dc mayor inLcrvcncin dc las ONC son las mas pobrcs.
FsLas polLicas Lambicn han proundizado las dicrcncias dc clasc dcnLro dc las
comunidadcs indgcnas. Ios indgcnas mas prspcros, quc cn muchos casos
ucron los quc Luvicron un mcjor acccso a la Licrra lucgo dc la rcorma agraria,
son los quc mas sc han bcncciado dc los proyccLos dc dcsarrollo quc sigucn
cxcluycndo a los mas pobrcs.
Ia Lcrccra causa cs polLica y Licnc quc vcr con algunas visioncs dc los ldc-
rcs dcl movimicnLo accrca dc la dcmocracia. Al igual quc muchos ccuaLorianos
no indgcnas, los ldcrcs dc la Conaic considcran quc la vcrdadcra dcmocra-
cia sc manicsLa dc dos mancras. Ia primcra cs por los nmcros dc pcrsonas
quc salcn a las callcs a manicsLarsc a avor o cn conLra dc una propucsLa o
dc un polLico. Ia dcmocracia, argumcnLan, csLa cn cl pucblo quc cxprcsa su
volunLad sin la mcdiacin dc rcprcscnLanLcs o dc canalcs insLiLucionalcs. Por
csLo, por cjcmplo, para muchos ldcrcs dc la Conaic la vcrdadcra dcmocracia
sc cxprcs cn los nmcros dc pcrsonas quc ocuparon cl Congrcso duranLc la
rcbclin cn conLra dcl prcsidcnLc Mahaud cn cl ao 2000 (Poncc 2000). Si la
vcrdadcra dcmocracia csLuvo cn la gcnLc quc sc moviliz cn conLra dcl gobicr-
no, no imporL LanLo cl quc sc rcspcLcn los mccanismos insLiLucionalcs dc la
dcmocracia libcral. Por cso cl 2l dc cncro dcl 2000 uc visLo como una rcbclin
y no como un golpc dc csLado.
FsLa alLa dc c cn las insLiLucioncs y proccdimicnLos dc la dcmocracia
libcral sc basa cn las Lcsis dc la vicja izquicrda quc dcsprccia a la dcmocracia
ormal y la conLraponc con la dcmocracia rcal. As, lo dcmocraLico para los
izquicrdisLas orLodoxos sc basa mas cn los rcsulLados dc la dcmocracia, como
pucdcn scrlo las polLicas pblicas incluycnLcs y disLribuLivas, quc cn rcspcLar
los proccdimicnLos para clcgir y dcponcr mandaLarios.
FsLa crLica a las inLcrprcLacioncs libcralcs Lambicn conLraponc la dcmo-
cracia ormal a la dcmocracia dirccLa. Sc asumc quc la vcrdadcra dcmocracia
cs la quc sc da cn las comunidadcs indgcnas quc sc basan cn cl conscnso.
InLclccLualcs indgcnas han argumcnLado quc la comunidad indgcna cs un
cspacio dondc sc cjcrcc un modclo dicrcnLc y supcrior dc dcmocracia basado
cn la parLicipacin dc Lodos y cn cl conscnso. Por cjcmplo Iuis Macas y los
anLroplogos Iinda BcloLc y 1im BcloLc cscribicron:
Ia parLicipacin dc los micmbros dc las comunidadcs cn los proccsos dc Loma dc
dccisioncs sc los da cn las rcunioncs dc los cabildos. FsLo signica quc las accioncs
dc la comunidad csLan gobcrnadas por cl conscnso y sc manLicncn discusioncs
hasLa alcanzarlo. Sc Loman dccisioncs sobrc acLividadcs cn las mingas, rcgulacio-
ncs dc las comunidadcs [] y los gasLos dc los ondos dc la comunidad [] Ios
mcjorcs cjcmplos y la cxprcsin mas complcLa dc los csucrzos colccLivos son los
varios lcvanLamicnLos y marchas indgcnas dc los aos novcnLa. (Macas, BcloLc
y BcloLc 2003: 224)
Fl cjcmplo anLcrior idcaliza la dcmocracia comunal, a la vcz quc silcncia
algunos problcmas dc csLas ormas dc dcmocracia dirccLa supucsLamcnLc ba-
sadas cn cl conscnso. Para cmpczar, no sc Loman cn cucnLa las dicrcnciacioncs
cconmicas, dc gcncro, gcncracionalcs, dc cducacin y cl podcr dc algunas a-
milias y ayllus cn las comunidadcs. Sc asumc quc Lodos Licncn cl mismo podcr
para quc su voz sca cscuchada y Lcnga la misma auLoridad. Sc dcsconocc quc los
hombrcs silcncian y no cscuchan a las mujcrcs. Adcmas sc olvida quc quicncs
vicncn dc ayllus mas prcsLigiosos y han Lcnido acccso a la cducacin mancjan
los cdigos y las rcglas dcl lcnguajc culLo o burocraLico quc lcs pcrmiLc quc
su voz Lcnga auLoridad, rcnLc a quicncs Licncn mcnos csLudios o no los Licncn
y por lo LanLo carcccn dc las compcLcncias para quc su voz sca lcgiLimada. Por
lLimo, sc han privilcgiado los valorcs comuniLarios sobrc los dcrcchos indivi-
dualcs a la discnsin. Sc pasa por alLo los mccanismos auLoriLarios y cocrciLivos
dc la comunidad, Lalcs como las mulLas a quicncs no parLicipan cn las accioncs
quc han acordado la mayora, sc oponcn a las dccisioncs dc las mayoras y co-
rrcn cl pcligro dcl osLracismo social si dicrcn cn csLos pcqucos grupos.
Ia poca c dc algunos ldcrcs indgcnas cn la dcmocracia Lambicn parLc
dc una lccLura incorrccLa dc los avanccs dcl movimicnLo indgcna duranLc los
lLimos aos dc dcmocracia. Sc olvida quc la rclaLiva apcrLura dcl rcgimcn
dcmocraLico cs lo quc lcs ha pcrmiLido avanzar, pucs sin libcrLadcs basicas hay
grandcs ricsgos dc rcprcsin y diculLadcs para quc sc consolidcn las organi-
zacioncs. Fl movimicnLo indgcna ha ido dc la mano con la dcmocraLizacin dc
la socicdad ccuaLoriana. Por un lado, las libcrLadcs basicas y la rcprcsin rclaLi-
vamcnLc baja han posibiliLado quc sc dcn grandcs movilizacioncs. Comparado
con los oLros pascs andinos, cl nivcl dc rcprcsin ha sido bajo y las cliLcs, dcbi-
do a su ragmcnLacin, han incorporado a los lidcrazgos indgcnas.
4. El gobierno de Correa y la nueva Constituyente
Raacl Corrca ha Lcnido una carrcra polLica mcLcrica. HasLa abril dcl 2005
uc un procsor univcrsiLario cn una univcrsidad privada para las cliLcs, la
Univcrsidad San Francisco dc QuiLo. Fuc conocido ucra dc sus aulas y dc los
cspacios acadcmicos por sus inLcrvcncioncs, sobrc Lodo radicalcs, cn conLra dc
la dolarizacin y por sus crLicas al modclo ncolibcral. Iucgo dcl dcrrocamicn-
Lo dc Iucio CuLicrrcz, cl 20 dc abril dcl 2005, Corrca ocup por dos mcscs la
carLcra dc Fconoma cn cl gobicrno dc Alrcdo Palacio. Fuc cl minisLro mas
conLrovcrsial y quicn sc llcv la aLcncin dc los mcdios por sus conronLacio-
ncs vcrbalcs con los organismos inLcrnacionalcs y por sus inLcrvcncioncs cn
conLra dcl ncolibcralismo. Iucgo dc salir dcl gobicrno para parLicipar cn las
clcccioncs prcsidcncialcs, organiz cl MovimicnLo Alianza Pas cn novicmbrc
dcl 2005. DuranLc la primcra vuclLa su csLraLcgia uc arrcmcLcr cn conLra dc
los parLidos polLicos, prcscnLando la conLicnda como una lucha cLica y sin
cuarLcl con la parLidocracia, quc cl pinL como la ucnLc dc Lodos los malcs, y la
ciudadana cncarnada cn su pcrsona. Para dar cohcrcncia a su propucsLa anLi-
parLidos, rchus prcscnLar candidaLos al Congrcso promovicndo cl voLo nulo.
Corrca sinLoniz con cl rcchazo dc gran parLc dc la poblacin a los parLi-
dos y a los polLicos quc haban sido imporLanLcs cn la dcsLiLucin dc CuLicrrcz.
FsLos scnLimicnLos Lambicn sc cxprcsaron cn las manicsLacioncs cn conLra dc
CuLicrrcz con la consigna quc sc vayan Lodos y cn cl aLaquc dc ciudadanos cn
conLra dc los dipuLados cl l5 dc abril dcl 2005, cn cl quc algunos ucron gol-
pcados (HurLado 2005). Ios scnLimicnLos cn conLra dc los polLicos no csLaban
rcducidos a QuiLo ni a una clasc social. Un csLudio basado cn grupos ocalcs
y cnLrcvisLas cn proundidad a pcrsonas dc varias clascs socialcs, rcgioncs y
grupos cLnicos rcalizado cn julio dcl 2006 cvidcnci quc para la mayor parLc
dc los parLcipcs los polLicos cran los rcsponsablcs dc la corrupcin, quc a su
vcz causaba problcmas cconmicos como la pobrcza y los Lrabajos indignos
y mal rcmuncrados cn condicioncs dc prccaricdad laboral (Iarrca 2007). Ia
campaa dc Corrca dio orma y scnLido a csLc rcchazo y prcscnL a la Asamblca
ConsLiLuycnLc como la alLcrnaLiva a la parLidocracia y la panacca quc rcsolvc-
ra los problcmas polLicos, socialcs y cconmicos dc la nacin.
Fl 26 dc novicmbrc dcl 2006, Corrca gan la scgunda vuclLa a lvaro No-
boa con cl 56.67 dc los voLos. Ia propucsLa dc Asamblca Nacional ConsLiLu-
ycnLc dc plcnos podcrcs uc cl cjc dc su campaa. Fn cl programa dc gobicrno
dc Alianza Pas sc anoL quc la Asamblca ayudara a consLruir una dcmocracia
acLiva, radical y dclibcraLiva y quc propiciara un modclo parLicipaLivo a Lra-
vcs dcl cual Lodos los ciudadanos y ciudadanas pucdan cjcrccr cl podcr, ormar
parLc dc las dccisioncs pblicas y conLrolar la acLuacin dc sus rcprcscnLan-
Lcs polLicos.
S
Ia Asamblca ConsLiLuycnLc no uc visLa solamcnLc como un
mccanismo para haccr rcormas polLicas. Propuso crcar un proyccLo dc vida
comn, un acucrdo social amplio cn cl quc la socicdad movilizada Lcndra
quc parLicipar no solo cn la clcccin dc asamblcsLas sino quc aducarsc dc
la ConsLiLucin y lucgo prcsionar para quc sc cumpla lo acordado.
0
Fl cco-
nomisLa dc izquicrda AlbcrLo AcosLa, primcr prcsidcnLc dc la Asamblca, si-
guicndo con su posLura cn la ConsLiLuycnLc prcvia vio la Asamblca como una
oporLunidad para consLruir ciudadana, para quc la gcnLc parLicipc [...] Io quc
qucrcmos cs quc csLc nucvo LraLo, csLc nucvo proyccLo dc vida cn comn, csc
pacLo social quc sc vca rccjado cn una CarLa FundamcnLal, sca nucsLro, dc la
ciudadana.
l0
Fl l5 dc abril dcl 2007, cl S2 dc los voLos validos ucron a avor dc quc
sc rcalizasc una Asamblca ConsLiLuycnLc dc plcnos podcrcs y cn novicmbrc la
alianza gobicrnisLa Acucrdo Pas obLuvo S0 dc los l30 rcprcscnLanLcs. A pri-
mcra visLa, cl conLcxLo parcca avorablc no solo para quc la agcnda dc los mo-
vimicnLos socialcs sc crisLalizasc cn la nucva ConsLiLucin, sino quc Lambicn
para quc las propucsLas dc radicalizacin dc la dcmocracia dc Alianza Pas sc
maLcrializascn. Pcro, como lo scalaron Roco Roscro, ldcr dcl movimicnLo dc
mujcrcs, y Nina Pacari, ldcr hisLrica dcl movimicnLo indgcna, cl pas csLaba
anLc una paradoja. Pcsc a quc la izquicrda csLc cn cl podcr, lo quc garanLiza
quc la agcnda posncolibcral dc los movimicnLos socialcs sc maLcrialicc, algu-
nas dcmandas culLuralcs dc los movimicnLos socialcs cn palabras dc csLas
ldcrcs csLaran cn pcligro.
ll
S. Plan dc gobicrno dc Alianza Pas 2007-20ll, p. l0.
0. Plan dc gobicrno dc Alianza Pas 2007-20ll, p. 20
l0. Scra indispcnsablc la movilizacin social, cn Expreso, Cuayaquil, 4 dc dicicmbrc 2006, cn:
hLLp://www.cxprcso.cc/hLlm/poliLical.asp..
ll. FnLrcvisLa a Roco Roscro cn cncro dcl 200S c inLcrvcncin cn la Flacso cl 25 dc cncro dcl
200S. FnLrcvisLa a Nina Pacari, cncro 200S.
Si bicn hay asamblcsLas compromcLidas con las propucsLas dc su movi-
micnLo, dirigcnLcs dcl movimicnLo dc mujcrcs vicron con Lcmor cl quc no sc
avancc con su agcnda dc dcrcchos scxualcs y rcproducLivos, pucs considcran
quc Acucrdo Pas (AP) csLa dominado por la gura dcl prcsidcnLc Corrca. FsLc,
quc cs un caLlico pracLicanLc, ha manicsLado su ncgaLiva al aborLo y al ma-
Lrimonio gay. Fl lidcrazgo dc AP para manLcncr la unidad cn la Asamblca dc-
cidi no dcsLapar Lcmas quc podran ocasionar suras, como csLos.
l2
Algunas
rcprcscnLanLcs dc AP marcharon por cl dcrccho a la vida y lograron rcnar las
propucsLas mas compromcLidas con la agcnda dcl movimicnLo dc mujcrcs.
Al nal, no sc dio un rcLroccso cn las conquisLas sobrc dcrcchos con rcs-
pccLo a la ConsLiLucin anLcrior. Por un lado, sc ha rccurrido a la ambigucdad
cn los LcxLos consLiLucionalcs para dcjar la pucrLa abicrLa para quc sc implc-
mcnLcn nucvas conquisLas. Por cjcmplo, cl arLculo 67 dc la ConsLiLucin dcl
200S, a la vcz quc rcconocc la amilia cn sus divcrsos Lipos, lo quc pcrmiLc
quc sc luchc por ormas alLcrnaLivas dc amilia, scala quc cl maLrimonio cs
la unin cnLrc hombrc y mujcr. Adcmas, sc rcconocc la dccisin sobrc la librc
dccisin sobrc la oricnLacin scxual (Ospina 200S: l34).
Idcrcs dcl movimicnLo dc mujcrcs vcn con Lcmor las dcclaracioncs dcl
prcsidcnLc Corrca dc quc no hacc alLa prcscrvar insLiLucioncs csLaLalcs cn las
cualcs los dirigcnLcs dc los movimicnLos socialcs Licncn una prcscncia ucr-
Lc, como son cl Conscjo Nacional dc la Mujcr, cl Conscjo dc Dcsarrollo dc las
Nacionalidadcs y dc Pucblos dcl Fcuador, y cl Conscjo dc Dcsarrollo Aro-
FcuaLoriano. A dicrcncia dcl prcsidcnLc dc la rcpblica quc vc csLas insLiLu-
cioncs como invcncioncs ncolibcralcs, dcsLacan quc son conquisLas dc los
movimicnLos socialcs.
l3
Fl gobicrno propondra la abolicin dc csLos conscjos
y quc las agcndas dc gcncro y dc inLcrculLuralidad scan Lransvcrsalcs a Lodas
las polLicas csLaLalcs. FsLa propucsLa cs visLa como una csLraLcgia para diluir
cl conLcnido dc las propucsLas dc cquidad dc gcncro y dc inLcrculLuralidad. Por
lLimo, varios ldcrcs dc AP y pcrsonalidadcs dcl gobicrno han manicsLado
quc ya quc los movimicnLos socialcs csLan cn crisis y quc su agcnda ha sido
corporaLizada, los lidcrazgos no Licncn rcprcscnLaLividad. Fn auscncia dc rc-
prcscnLaLividad dc los ldcrcs, cl gobicrno no considcra imporLanLc incluirlos
cn discusioncs ni considcrar su agcnda. Ya quc cl PrcsidcnLc ha ganado varias
clcccioncs con mayoras absoluLas y goza dc nivclcs alLos dc popularidad, no
ncccsiLa dc los lidcrazgos dc los movimicnLos socialcs. A csLo hay quc sumar
la inLcncin dcl gobicrno dc incorporar a varios ldcrcs dc los movimicnLos
cLnicos y dc mujcrcs a Alianza Pas.
l2. El Comercio, QuiLo, 2S dc marzo 200S, p. 6, y 2 dc abril 200S, p. 3.
l3. CarLa dc Roco Roscro al prcsidcnLc Raacl Corrca, 3 dc cncro 200S.
A dicrcncia dc los Lcmorcs dc ldcrcs dcl movimicnLo dc mujcrcs, la Co-
naic vio la nucva Asamblca como cl rcsulLado dc sus luchas dcsdc la dccada dcl
novcnLa. Proponc consLruir un FsLado plurinacional con dcmocracia dirccLa
y parLicipaLiva, la nacionalizacin dc los hidrocarburos y Lodos los rccursos
naLuralcs, una rcorma agraria, polLicas quc garanLiccn cl acccso a la salud y a
la cducacin y prcscrvar y proundizar los dcrcchos colccLivos dc los pucblos
indgcnas.
l4
Parcccra quc, como lo scala Nina Pacari, muchos ldcrcs ind-
gcnas vcn con opLimismo la posibilidad dc quc sc dcn cambios cconmicos y
polLicos.
l5
Ia ConsLiLucin dcl 200S disLinguc al FsLado ccuaLoriano como
inLcrculLural y plurinacional. Sc rcconoccn los LcrriLorios indgcnas aroccua-
Lorianos y monLubios, sc csLablccc cl sumak kawsay o bucn vivir como cl
objcLivo a alcanzar cn cl proccso dc dcsarrollo, la ampliacin dc los dcrcchos
colccLivos, cl rcconocimicnLo dc la jusLicia indgcna (Iarrca 200S: S0).
Ias organizacioncs aroccuaLorianas concucrdan con los indgcnas cn
manLcncr las conquisLas dc los dcrcchos colccLivos alcanzados cn la lLima
ConsLiLucin, cn la ncccsidad dc una rcorma agraria, cn manLcncr los LcrriLo-
rios anccsLralcs dc los indgcnas y dc los arodcsccndicnLcs y cn la imporLancia
dc Lcncr un modclo cconmico mas cquiLaLivo. Adcmas, a dicrcncia dc las
organizacioncs indgcnas quc no mcncionan cl Lcma, scalan la imporLancia
dc rcconoccr cl racismo como cl origcn dc las incquidadcs socialcs y como un
asunLo dc FsLado, a n dc promovcr cambios proundos cn la csLrucLura para
combaLirlo.
l6

Ias organizacioncs dc mujcrcs, al igual quc los arodcsccndicnLcs y los
indgcnas, parLcn dc la imporLancia dc manLcncr las conquisLas dc la Cons-
LiLucin dc l00S y dc claborar polLicas csLaLalcs para Lcrminar con las dis-
criminacioncs y promovcr la igualdad a Lravcs dc la accin posiLiva. DcsLacan
la imporLancia dc normar quc cl FsLado sca laico, sobrc Lodo cn polLicas dc
cducacin ahora mancjadas cn parLc junLo a la Iglcsia CaLlica y dc salud,
dondc Lambicn hay gran injcrcncia dc las iglcsias. Sin laicismo vcn quc pc-
ligran sus dcmandas dc auLonoma rcspccLo dc sus cucrpos y dc los dcrcchos
scxualcs y rcproducLivos.
l7

Fn rcsumcn, y basandomc cn las propucsLas, cn inLcrvcncioncs pblicas
y cn cnLrcvisLas a ldcrcs dc los movimicnLos cLnicos y dc mujcrcs, sc cspcra-
ba quc la nucva ConsLiLucin sc dicrcnciasc dc la anLcrior cn las propucsLas
l4. Ia Conaic y la Asamblca Nacional ConsLiLuycnLc, cn: hLpp://www.coniac.org/cs/gc co-
municados/co20072606lucho.hLm..
l5. FnLrcvisLa a Nina Pacari, cncro 200S.
l6. Tallcr dc candidaLos y candidaLos aroccuaLorianos.
l7. PropucsLa dc LcxLos consLiLucionalcs dcl Conscjo Nacional dc Mujcrcs, QuiLo, mayo 2007.
InLcrvcncioncs dc Roco Roscro, Virginia Cmcz y Rosario ULrcras cn Flacso, QuiLo, 25 dc
cncro 200S.
cconmicas y dc jusLicia social. Para Raacl Corrca y sus colaboradorcs cs
undamcnLal quc csLa CarLa sca Lodo lo conLrario quc la dc l00S, quc cllos
han caracLcrizado como ncolibcral. As, las polLicas csLaLalcs quc han rcin-
corporado la planicacin csLaLal y cl papcl dcl FsLado cn la rcgulacin dc la
cconoma pcrmiLcn hablar dc un modclo cconmico posncolibcral (Ramrcz
y MinLcguiaga 2007). AlbcrLo AcosLa dcsLaca quc sc han aprobado sicLc ar-
Lculos sobrc planicacin quc no cxisLan cn la ConsLiLucin dc l00S. Sc ha
logrado quc la planicacin sca parLicipaLiva, dcsccnLralizada y dcmocraLica.
lS

Si bicn sc manLuvicron los dcrcchos dc la ConsLiLucin anLcrior y sc ampliaron
los dcrcchos (Ospina 200S), hay prcocupacin dc quc sc marginc a las orga-
nizacioncs dc los movimicnLos socialcs dcl mancjo dc las polLicas csLaLalcs.
Por cjcmplo, cl Conscjo Nacional dc la Mujcr, cl Conscjo dc Dcsarrollo dc las
Nacionalidadcs y dc Pucblos dcl Fcuador, y cl Conscjo dc Dcsarrollo Aro-Fcua-
Loriano podran dcsaparcccr.
Ia nucva ConsLiLucin uc aprobada por mas dcl 60 dc los voLos cn scp-
Licmbrc dcl 200S. Ios dcbaLcs sobrc clla sc ccnLraron cn Lcmas culLuralcs, La-
lcs como cl maLrimonio gay y cl aborLo. Ios ldcrcs dcl Opus Dci dc la Iglcsia
CaLlica y los pasLorcs cvangclicos argumcnLaron quc las ambigucdadcs cn los
LcxLos consLiLucionalcs cran ormas dc aprobar cl aborLo y cl maLrimonio ho-
moscxual. Ia Iglcsia sc dividi y cl rccrcndo sc dio como una lucha cnLrc los
sccLorcs mas conscrvadorcs dc la socicdad y las promcsas dc cambio dcl go-
bicrno dc Corrca. Ia voLacin uc un rccrcndo a avor dcl gobicrno dc Corrca.
Ios ldcrcs dc los movimicnLos socialcs apoyaron cl S y al gobicrno. Aunquc
algunos cxprcsaron crLicas al csLilo dcl PrcsidcnLc, dccidicron aposLar por cl
cambio cncarnado cn la nucva CarLa y cn conLra dc la oposicin mas rcaccio-
naria quc abandcr la lucha por cl No.
Conclusiones
Ios acadcmicos ahora argumcnLan quc para quc una ConsLiLucin sca vcr-
dadcramcnLc dcmocraLica, cl proccso a Lravcs dcl quc sc la cscribc dcbc scr
inclusivo, parLicipaLivo y abicrLo (Scgura y Bcjarano 2004: 2l7). Ios proccsos
consLiLuycnLcs dcbcn scguir cl prcccpLo dc Tomas Painc: las consLiLucioncs
no son dcl gobicrno, sino dc los ciudadanos quc consLiLuycn un gobicrno (ci-
Lado cn AraLo 2005: l-2).
Fl analisis dcl proccso consLiLuycnLc dc l007-l00S dcmucsLra quc pcsc
a quc los movimicnLos cLnicos y dc mujcrcs Luvicron una agcnda concrcLa y
hubo una capacidad organizaLiva y dc movilizacin para quc sus dcmandas sc
incluycscn cn la ConsLiLucin dc l00S, csLa uc pcrcibida como una imposicin
lS. Dcclaracioncs dc AlbcrLo AcosLa a la prcnsa, MonLccrisLi, S dc mayo 200S.
dc la dcrccha quc a Lravcs dc los parLidos polLicos lcgisl una CarLa ncolibcral.
Poco imporL quc las organizacioncs dc mujcrcs hayan pcrcibido a csLa CarLa
como producLo dc sus dcmandas y cabildco y por lo LanLo como dc cllas. Aun cl
movimicnLo indgcna, quc cn palabras dc algunos invcsLigadorcs logr una dc
las consLiLucioncs mas progrcsisLas dc la rcgin, no sinLi a csLa ConsLiLucin
como propia, la Lild dc ncolibcral y abog por la ncccsidad dc oLra Asamblca
ConsLiLuycnLc.
Una primcra lcccin dc los crrorcs dc la lLima ConsLiLuycnLc cs quc cl
proccso dc rcdacLar la nucva CarLa sca visLo como parLicipaLivo c incluycnLc.
Con csLc aan sc organizaron dicz mcsas consLiLuycnLcs con la parLicipacin dc
lcgisladorcs dc AP y dc la oposicin.
l0
FsLas mcsas rccibicron a l.500 dclcgacio-
ncs dc disLinLos sccLorcs socialcs y mil propucsLas dc parLidos, organizacioncs
dc la socicdad civil y aun dc individuos.
20
Ios dcbaLcs sobrc inLcrculLuralidad
y plurinacionalidad, por cjcmplo, conLaron con aporLcs dc las organizacioncs
indgcnas Conaic y Fcnocin (Fcdcracin Nacional dc Organizacioncs Campc-
sinas, Indgcnas y Ncgras), y dc acadcmicos como BoavcnLura dc Sousa, Calo
Ramn y CaLhcrinc Walsh. Ias mcsas sc organizaron alrcdcdor dc scLcnLa o-
ros cn varias ciudadcs dcl pas, cn Lcmas Lalcs como la mincra, cl agua, los
jvcncs, las polLicas culLuralcs, cLc.
DuranLc la prcsidcncia dc AlbcrLo AcosLa sc vivi un cspriLu dcmocraLico
cn la Asamblca. Ia dccisin dc quc csLa scsionasc cn la pcquca ciudad dc Mon-
LccrisLi, cn la provincia dc Manab, oblig a quc los asamblcsLas convivicscn.
ComparLicron y comicron junLo a Lodo cl pcrsonal quc Lrabaja cn la Asamblca,
un cnmcno no comn cn una socicdad marcada por las dicrcncias cLnicas y
dc clasc. Si bicn cl ocialismo Luvo mayora cn la Asamblca, AlbcrLo AcosLa uc
muy cuidadoso cn dar cl cspacio ncccsario para quc sc discuLicscn los arLculos
y los mandaLos consLiLucionalcs, pcrmiLicndo quc sc cscuchascn las voccs dc
la oposicin y LraLando dc incorporarlos cn las dccisioncs.
Si bicn para AlbcrLo AcosLa csLa claro quc la ConsLiLucin dcbc rccjar
un nucvo pacLo social quc sca incluycnLc, Luvo quc cnrcnLar Lrcs obsLaculos.
Fl primcro uc dcmosLrar quc la Asamblca no uc un apcndicc dcl FjccuLivo.
FsLo sc diculL por las caracLcrsLicas csLrucLuralcs cn las quc sc dcsarrolla la
Asamblca, sin un parLido polLico dcl gobicrno y bajo cl lidcrazgo carismaLico
l0. Ias mcsas son: l) dcrcchos undamcnLalcs y garanLas consLiLucionalcs, 2) organizacin,
parLicipacin social y ciudadana y sisLcmas dc rcprcscnLacin, 3) csLrucLura c insLiLucioncs
dcl FsLado, 4) ordcnamicnLo LcrriLorial y asignacin dc compcLcncias, 5) rccursos naLura-
lcs y biodivcrsidad, 6) Lrabajo, produccin c inclusin social, 7) rcgimcn dc dcsarrollo, S)
jusLicia y lucha conLra la corrupcin, 0) sobcrana, rclacioncs inLcrnacionalcs c inLcgracin
laLinoamcricana, l0) lcgislacin y scalizacin.
20. Ia ConsLiLuycnLc avanza, suplcmcnLo insLiLucional, cn El Comercio, QuiLo, l3 dc mayo
200S.
dcl prcsidcnLc Corrca. Ia Asamblca duranLc la prcsidcncia dc AcosLa camin
cn una cucrda oja para dcmosLrar su indcpcndcncia y no dar la imprcsin
dc quc la ConsLiLucin cra hccha a la mcdida no solo dc AP sino dc Raacl Co-
rrca. Tcmas Lalcs como la rcclcccin inmcdiaLa, avorccida por Corrca y por la
mayor parLc dc asamblcsLas dc Alianza Pas, y no accpLada por AcosLa y una
minora cn la Asamblca, cnsombrccicron la indcpcndcncia dc la Asamblca. Fl
prcsidcnLc dc la rcpblica, adcmas, Luvo varias rcunioncs con los asamblcsLas
dc AP para discuLir Lcmas Lalcs como los dcrcchos dc la mujcr, la mincra, cLc.
Si bicn csLas rcunioncs, quc son a pucrLa ccrrada y sin prcscncia dc la prcnsa,
scgn los parLcipcs han sido dcmocraLicas y dclibcraLivas, la prcnsa las ha prc-
scnLado como cncucnLros cn los cualcs cl FjccuLivo impuso sus criLcrios. Sca
cual sca la vcrdad, csLas rcunioncs han sido la oporLunidad para quc algunos
asamblcsLas LraLcn dc dcmosLrar su lcalLad al ldcr carismaLico y cn algunos
Lcmas conLrovcrsialcs sc ha impucsLo cl criLcrio dc Corrca. Por cjcmplo, sc
incluy cl nombrc dc Dios cn la ConsLiLucin, no sc dcbaLi cl maLrimonio gay,
sc accpL la rcclcccin prcsidcncial. Ia imprcsin dc quc hay ingcrcncia dcl
FjccuLivo sc magnic con la prcscncia dc los dclcgados pcrsonalcs dc Corrca
cn la Asamblca y con los rumorcs dc quc csLos a vcccs modicaron la rcdaccin
dc los arLculos consLiLucionalcs.
FsLos problcmas dc alLa dc auLonoma sc magnicaron cuando AcosLa uc
obligado a rcnunciar a su cargo dc prcsidcnLc dc la Asamblca por una dccisin
dcl bur polLico dc Alianza Pas cn junio dcl 200S. Su rcnuncia no sc dcbi a
un pcdido dc los asamblcsLas sino a una dccisin dc Corrca y su crculo nLimo
dcl poliLbur. AcosLa uc rccmplazado por Fcrnando Cordcro, quicn sc dcscm-
pcaba como viccprcsidcnLc dc la Asamblca. DuranLc cl mandaLo dc Cordcro,
la Asamblca aprob los arLculos sin mayor dcbaLc c imponicndo la agcnda dc
la mayora. Ias dudas sobrc la indcpcndcncia dc la Asamblca qucdaron dcspc-
jadas por la poca indcpcndcncia dc csLa dcl FjccuLivo cn su lLima asc.
Ia prcsidcncia dc Corrca, como lo scala CaLhcrinc Conaghan (200S), cs
plcbisciLaria cn dos scnLidos: ha Lcnido y Lcndra quc ganar clcccioncs y sc basa
cn la comunicacin dirccLa, no mcdiada, ni insLiLucionalizada, cnLrc cl FjccuLi-
vo y los clccLorcs. FsLc cs un gobicrno pcrsonalisLa.
Sin oposicin dc los parLidos polLicos o dc la socicdad civil, con un movimicnLo
clccLoral mas quc con un parLido dc gobicrno, cl dcsarrollo polLico dc Fcuador
parccc quc sc asicnLa solamcnLc cn Corrca: su pcrsonalidad, sus ambicioncs y sus
dccisioncs sobrc quc Lipo dc giro a la izquicrda son las mas convcnicnLcs para
cl pas. Fl quc las inLcncioncs dc un hombrc scan Lan inuycnLcs cn la LrayccLoria
dcl cambio prcocupa cuando los ccuaLorianos csLan cscribicndo su vcinLava Cons-
LiLucin. (Conaghan 200S: 50)
Un scgundo problcma quc rcsulL cn la scparacin dc AcosLa Luvo quc
vcr con los Licmpos. Ia visin dc AcosLa uc quc para quc la ConsLiLucin sca
duradcra, la dclibcracin y la inclusin dc la oposicin ucron ncccsarias y
quc cl proccso consLiLuycnLc sc dcbcra cxLcndcr. Corrca, al igual quc Hugo
Chavcz, busc quc cl proccso consLiLuycnLc sc dcsarrollasc rapidamcnLc y quc
no sc dilaLasc cn largas discusioncs. Apoyandosc cn cncucsLas dc opinin, Co-
rrca argumcnL quc la baja dc popularidad dc la Asamblca, quc uc visLa como
una cspccic dc Congrcso, accLara ncgaLivamcnLc los rcsulLados dcl rccrcndo
aprobaLorio. Ia dclibcracin uc visLa como una cxccsiva dcmocracia y sc bus-
c un prcsidcnLc dc la Asamblca quc agiliLasc los proccsos y quc aun pcrmiLic-
sc, cn palabras dc pcrsonajcs quc colaboraron con AcosLa (como Icn Rolds),
quc cl abogado dc Corrca cambiasc los arLculos quc ucron aprobados cn los
dcbaLcs.
Un Lcrccr problcma dc la ConsLiLuycnLc cs quc al asumir plcnos podc-
rcs lcgislaLivos y al dccrcLar un rcccso dcl Congrcso, ha Lcnido quc lcgislar a
Lravcs dc los mandaLos consLiLuycnLcs. Por un lado, csLos han dado la opor-
Lunidad para haccr rcormas imporLanLcs, como climinar la Lcrciarizacin c
inLcrmcdiacin laboral y rcgular y rcvisar los conLraLos mincros quc sc dicron
sin Lomar cn considcracin criLcrios ccolgicos o la opinin dc las comunida-
dcs accLadas cn gobicrnos anLcriorcs. Pcro por oLro lado, los mandaLos han
inLroducido criLcrios corporaLivisLas y dc clicnLclismo cn la Asamblca. Por
cjcmplo, cn una discusin sobrc cl uso dc dincro dcl ondo dc solidaridad para
la clccLricidad y la comunicacin pudc obscrvar cmo una asamblcsLa LraL
dc condicionar su voLo a cambio dc quc sc incluycsc cl nombrc dc su provincia
como bcncciaria dc csLos ondos, para as podcr dcmosLrar a sus clccLorcs
quc s conscgua ayuda.
Ias organizacioncs dc los movimicnLos socialcs inuycron cn la ConsLi-
LuycnLc dc l007-l00S a Lravcs dc la crcacin dc una conLracscra pblica y dcl
cabildco. Fn una coyunLura dc crisis dc los movimicnLos socialcs, csLos Luvic-
ron poco podcr dc organizar accioncs colccLivas para prcscnLar sus dcmandas.
Fl podcr dc inLcrrumpir la coLidiancidad dc la vida social dc los indgcnas y dc
oLros sccLorcs cs rcducido por lo quc lcs qucd la ruLa dcl cabildco. FsLa pucrLa
ha csLado abicrLa por la csLrucLura parLicipaLiva dc las mcsas consLiLuycnLcs
y por la prcscncia dc asamblcsLas compromcLidos con las agcndas dc los mo-
vimicnLos. Ios lmiLcs, cn Lodo caso, son las considcracioncs clccLoralcs dcl
FjccuLivo, cl csLilo dc lidcrazgo carismaLico sin la mcdiacin dc insLiLucioncs,
y la divcrsidad dc los asamblcsLas dc AP, cnLrc los quc convivcn pcrsonajcs dc
divcrsas idcologas con caciqucs polLicos.
Si bicn cl gran rcLo para la Asamblca uc dcmosLrar su caracLcr incluycnLc
y parLicipaLivo, para las organizacioncs dc los movimicnLos socialcs cl rcLo uc
quc sus agcndas Lcrminascn plasmadas cn cl LcxLo consLiLucional. Al parcccr,
parcialmcnLc sc cumplicron ambas mcLas. Por un lado, los movimicnLos in-
dgcnas, dc mujcrcs y dc arodcsccndicnLcs apoyaron la nucva ConsLiLucin.
Si bicn no sinLicron quc Lodas sus dcmandas sc haban plasmado cn clla,
considcraron quc cra una ConsLiLucin progrcsisLa y quc oponcrsc a la misma
cra aliarsc con la dcrccha mas rccalciLranLc.
FsLa por vcrsc si las organizacioncs dc los movimicnLos socialcs sicnLcn
quc la ConsLiLucin cs dc cllas. Por un lado, un sccLor dc Alianza Pas ligado a
AcosLa busca quc la gcnLc comn sc apropic dc la ConsLiLucin y quc prcsionc
por dcmandas quc vayan mas alla dc la pcrsonalidad dc Corrca. FsLa CarLa
Licnc adclanLos cn cuanLo a los dcrcchos ciudadanos y adcmas cl arLculo 0S
rcconocc cl dcrccho a la rcsisLcncia dc los individuos y colccLividadcs.
Ia rcLrica populisLa dc Corrca dc quc la polLica cs una conronLacin
cnLrc cl pucblo y los pcluconcs csLa poliLizando las rclacioncs dc dcsigualdad
clasisLa. FsLa rcLrica abrc oporLunidadcs para poliLizar conicLos c inviLa a la
conicLividad. Pcro como cn Lodo movimicnLo populisLa radical, la iniciaLiva
vicnc dcsdc arriba hacia abajo. Alianza Pas csLa sumando miliLanLcs y orga-
nizadorcs quc provicncn dc los movimicnLos socialcs. Muchos ldcrcs dc co-
munidadcs quc Lrabajaron para la Conaic y PachakuLik ahora csLan cn Alianza
Pas. Y csLc parLido, pcsc a su ormalismo lcninisLa con poliLbur incluido, por
lo pronLo cs una maquinaria clccLoral pcrsonalisLa quc logr quc cn abril dcl
2000 Corrca sca rcclccLo PrcsidcnLc hasLa cl 20l3 cn una sola vuclLa y con cl
62 dc los voLos. FsLa por vcrsc si al igual quc cn oLras cxpcricncias populisLas
radicalcs, la gcnLc comn arLicula dcmandas quc van mas alla dc los lidcrazgos
carismaLicos y dc los inLcnLos dc movilizacin dcsdc arriba hacia abajo.
Ios movimicnLos socialcs csLan anLc una disyunLiva cn cl gobicrno dc
Corrca. Por un lado, cl podcr csLa cn manos dc la izquicrda quc ha llcvado a
cabo muchas dc sus rcivindicacioncs cconmicas y socialcs y csLa aplicando
polLicas claramcnLc posncolibcralcs. Fl prcsupucsLo para gasLo social sc ha
incrcmcnLado dcl 5,3 dcl PIB al 6,l cn cl 2007 y al 7,4 dcl PIB cn cl 200S
(Ramrcz y MinLcguiaga 2007: 06, Machado 2000: ll). Fl salario mnimo subi
dc US$ l70 a US$ 200 al mcs y la nucva ConsLiLucin aboli la subconLraLacin
laboral. Fl gobicrno conLina subsidiando cl gas para consumo domcsLico, la
gasolina y la clccLricidad para los sccLorcs mas pobrcs. Adcmas, sc incrcmcnL
cl bono dc dcsarrollo humano dc US$ l5 a US$ 30 al mcs, lo quc bcncci a l,3
milloncs dc pcrsonas cn cl 200S. Asimismo, cl gobicrno Licnc quc cumplir con
cl mandaLo consLiLucional y Licnc quc promovcr la parLicipacin ciudadana. Ia
nucva ConsLiLucin rcconocc quc adcmas dc los Lrcs podcrcs dcl libcralismo,
cxisLc un cuarLo podcr, cl ciudadano, a Lravcs dcl cual la ciudadana parLicipa
dirccLamcnLc cn la planicacin dc polLicas pblicas y cn cl conLrol popular dc
las insLiLucioncs dcl FsLado. Por lLimo, la rcLrica populisLa radical dcl Prcsi-
dcnLc cn conLra dc la oligarqua y dc los pcluconcs y a avor dcl pucblo da cspa-
cios para quc los sccLorcs popularcs sc organiccn y prcscnLcn sus agcndas.
Pcro por cl oLro lado, cl gobicrno dc Corrca ha Lcnido y Licnc poca pacicn-
cia con las organizacioncs auLnomas dc los movimicnLos socialcs. Fl Prcsi-
dcnLc ha dcclarado:
[] sicmprc dijimos quc cl mayor pcligro para nucsLro proyccLo polLico, una vcz
dcrroLada succsivamcnLc cn la urnas la dcrccha polLica, cra cl izquicrdismo, cco-
logismo c indigcnismo inanLil [] los nucvos rcaccionarios son prccisamcnLc
aqucllos undamcnLalisLas ccolgicos, y yo aadira, aqucllas supucsLas organi-
zacioncs socialcs quc no rcprcscnLan a nadic pcro sc comporLan como si rcprc-
scnLaran a Lodos.
2l
Ia oposicin dcl gobicrno a las organizacioncs auLnomas dc los movi-
micnLos socialcs ha ido mas lcjos quc la rcLrica dcl PrcsidcnLc. Fl gobicrno
dccidi quc la Conaic dcjc dc conLrolar la cducacin inLcrculLural bilinguc, una
dc sus dcmandas hisLricas mas imporLanLcs. Ahora csLa cducacin csLa cn
manos dcl MinisLcrio dc Fducacin. Fl gobicrno, adcmas, ha rcducido cl prc-
supucsLo para las organizacioncs csLaLalcs conLroladas por las organizacioncs
socialcs, como cl Conscjo Nacional dc la Mujcr, cl Conscjo dc Dcsarrollo dc
las Nacionalidadcs y dc Pucblos dcl Fcuador, y cl Conscjo dc Dcsarrollo Aro-
FcuaLoriano. Con la cxcusa dc quc cl FsLado dclcg podcr duranLc cl ncolibcra-
lismo, ahora sc prcLcndc ccnLralizarlo Lodo.
Por lLimo, como cn Lodo populismo radical, si bicn sc abrcn oporLunida-
dcs para la organizacin popular y para quc sc dcn conquisLas anLioligarquicas,
parcccra quc la volunLad popular rcsidc cn cl ldcr, consLruido como cncarna-
cin dc la volunLad popular y nacional.
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ma abicrLa, dcsrcgulada, llcvada a mandaLo consLiLucional cn l003. Fn dic-
rcnLcs rcgioncs dcl pas, dcsdc los cspacios mas rcmoLos, como la cucnca dcl
ro CorricnLcs cn la sclva, scdc dcl pucblo ashuar, cnvcncnado por la irracional
cxploLacin dc pcLrlco, hasLa la scgunda ciudad dc Pcr, divcrsos grupos so-
cialcs, dc consisLcncia organizaLiva divcrsa, cncucnLran cn la accin colccLiva
disrupLiva, conLcnciosa, cl nico mcdio para incorporar cn una agcnda polLica
ccrrada, poco cxiblc, sus cxpccLaLivas. Algunos logran consLruir rcdcs o co-
nccLarsc a rcdcs prccxisLcnLcs, quc lcs pcrmiLcn pasar dc csccnarios localcs
a rcgionalcs, nacionalcs c inLcrnacionalcs parLicipando cn discusioncs sobrc
rcormas posiblcs y hasLa modos alLcrnaLivos dc vida. OLros pcrmancccn cir-
cunscriLos a pcqucos cspacios, principalmcnLc ruralcs, dondc solo alLas dosis
dc violcncia logran llamar la aLcncin dc los mcdios dc comunicacin y proycc-
Larlos al csccnario nacional, aunquc la mayora agrcga casos a una csLadsLica
annima, rclcvanLc solo por su acumulacin.
Tambicn rccicnLcmcnLc, cn divcrsos cspacios, sc discuLcn la inLcnsidad dc
los conicLos socialcs, los csccnarios dc conicLo y, mas rccicnLcmcnLc, la or-
macin dc movimicnLos socialcs. Fl Lcma cs rclaLivamcnLc nucvo cn Pcr, cn
la mcdida cn quc su dcsarrollo uc pracLicamcnLc inLcrrumpido cnLrc l0S0 y
9
Mara Isabel Remy S. 278
2000. Fn l0S0, cl PCP Scndcro Iuminoso inicia la lucha armada, anulando
la auLonoma dc los acLorcs socialcs y dcnicndo un nico gran y hasLa aho-
ra no sucicnLcmcnLc analizado conicLo, y solo cn cl 2000, Lras dicz aos
dc paz ujimorisLa susLcnLada cn una combinacin dc rcprcsin y clicnLclismo,
dcccnas dc milcs dc pcrsonas salcn a las callcs y logran acabar con cl rcgimcn
auLoriLario. Fn Lodo csc pcriodo, los acLorcs colccLivos cambiaron LanLo como
las razoncs, oricnLacioncs c idcnLidadcs quc alimcnLan las proLcsLas. Ios cs-
Ludios y dcbaLcs quc cmpiczan cn los lLimos aos a dcsarrollarsc no Licncn
prcccdcnLcs.
Fl prcscnLc capLulo cxplora cn Pcr dos campos dc conicLo y dc accin
polLica dcsdc la socicdad. Uno cs cl dc la dcmocracia, un campo cxLrcmada-
mcnLc divcrso cn sus cxprcsioncs, LanLo quc los acLorcs cn conicLo proba-
blcmcnLc no sc rcconoccran como parLc dc un mismo proccso. Sc proponc
analizar las divcrsas ormas a Lravcs dc las cualcs, cn una succsin dc accioncs
colccLivas disrupLivas y accioncs dc lobby, sc han ido consLruycndo la Lransi-
cin dcmocraLica cn cl ambiLo nacional, los proccsos dcmocraLicos localcs y cl
cjcrcicio dc nucvos dcrcchos dc parLicipacin. Fl scgundo cs cl dcl LcrriLorio o,
mcjor dicho, la conronLacin dc dos modclos, conccpcioncs y csLraLcgias dc
cambio cn cl LcrriLorio, sc vivc como cl conicLo conLra cl avancc dc las gran-
dcs invcrsioncs dc cmprcsas Lransnacionalcs quc dcsplazan a pucblos y acLivi-
dadcs, cuya cxprcsin mas rccurrcnLc son las indusLrias cxLracLivas (mincra,
gas, pcLrlco), y por la dccnsa dc mcdios dc vida y rccursos dc las poblacioncs
principalmcnLc ruralcs.
Fl primcro Licnc acLorcs y rcpcrLorios dc accin muy divcrsos y Licnc su ni-
vcl mas alLo cn cl gran movimicnLo urbano anLidicLaLorial y cLico cn conLra dcl
gobicrno auLoriLario dc Fujimori, pcro aparccc Lambicn, mas rccicnLcmcnLc,
cn cxprcsioncs cxLrcmadamcnLc localizadas, ruralcs, cn cicnLos dc pcqucos
conicLos quc cucsLionan la cscasa lcgiLimidad dc los mccanismos dc consLi-
Lucin dc podcrcs dcmocraLicos cn cl LcrriLorio, quc cvidcncian la dcbilidad
dc la dcmocracia cn cl pas y quc cmpiczan a abrir, quizas, dcsdc la cxLrcma
marginalidad social y LcrriLorial dc sus mas rccicnLcs proLagonisLas, una pisLa
hacia nucvas ormas dc consLruccin dcmocraLica cn la crisis aparcnLcmcn-
Lc nal dcl sisLcma dc parLidos polLicos.
Fn csLa pucsLa cn cucsLin dc los lmiLcs dc la dcmocracia rcalmcnLc cxis-
LcnLc cn Pcr, sc involucran Lambicn, y dcsdc anLcs dc quc cl Lcma ucra objcLo
dc accioncs colccLivas, cuando mcnos dos rcdcs dc insLiLucioncs quc sc vincu-
lan Lambicn a rcdcs inLcrnacionalcs. Una sc arLicula cn Lorno a la dccnsa dc los
dcrcchos humanos y, mas rccicnLcmcnLc, a la dccnsa dc las conclusioncs dc la
Comisin dc la Vcrdad y Rcconciliacin (CVR) sobrc las rcsponsabilidadcs cn cl
conicLo armado inLcrno y la ncccsidad dc csLablcccr polLicas dc rcparacioncs.
OLra lcvanLa dcbaLcs, consLruyc alLcrnaLivas y dcsarrolla accioncs dc lobby so-
brc cl bucn gobicrno local, la dcsccnLralizacin y la parLicipacin ciudadana. Si
9 / El asedio desde los mrgenes 279
bicn csLos conjunLos insLiLucionalcs s parLiciparon dcl movimicnLo conLra cl
rcgimcn auLoriLario, no csLablcccn (ni lo dcscan, ni lo imaginan) vnculos con
los mlLiplcs acLorcs dcl conicLo local. Sc analizara csLa cxLcrnalidad.
Fl scgundo campo dc conicLo, proccsado cn muy divcrsos LcrriLorios, im-
pugna uno dc los cjcs dcl acLual paLrn dc acumulacin cn cl pas, la ccnLrali-
zacin dc capiLal y cl dcsarrollo dc mcga proyccLos privados, principalmcnLc
cxLracLivos a cargo dc grandcs cmprcsas Lransnacionalcs. Ia ccnLralidad dcl
conicLo rcspccLo dcl modclo cconmico y la divcrsidad dc acLorcs involucra-
dos, pcrmiLc una discusin sobrc la conormacin dc un movimicnLo social
quc dispuLando cl conLrol dc rccursos y mcdios dc vida, consLruyc visioncs
alLcrnaLivas a las hcgcmnicas sobrc la oricnLacin dcl uLuro, y sobrc los ac-
Lorcs quc van a consLruirlo.
Fn ambos, dcmocraLicos y anLincolibcralcs, parLicipan pucblos indgcnas,
quc aporLan modos dc consLruir, conicLiva y conusamcnLc, nucvas rclacio-
ncs, o dccndcn dcrcchos o sc mucvcn cnLrc la adapLacin y la rcsisLcncia.
HasLa hacc poco, no claboraban una agcnda propia ni lcvanLaban una idcn-
Lidad cn Lcrminos cLnicos. Un rccicnLc paqucLc lcgislaLivo aprobado por cl
FjccuLivo cn cjcrcicio dc aculLadcs dclcgadas por cl Congrcso para modicar
cl marco lcgal adapLandolo a la aplicacin dcl LraLado dc librc comcrcio con
los FsLados Unidos, al incluir normas quc aciliLan la privaLizacin y vcnLa dc
Licrras dc comunidadcs naLivas y campcsinas, ha dcscncadcnado una movi-
lizacin sin prcccdcnLcs, dc indgcnas dc la amazona, provcnicnLcs dc muy
dicrcnLcs socicdadcs cLnicas y dc cspacios muy divcrsos, Lodos inLcgrados cn
una organizacin nacional, la Asociacin InLcrcLnica dc Dcsarrollo dc la Sclva
Pcruana (AIDFSFP). Una rccxin sobrc la cucsLin indgcna y los movimicn-
Los socialcs scra Lambicn objcLo dc analisis.
Dcsdc los conicLos por cl conLrol dc los rccursos naLuralcs y la dccnsa
dcl mcdio ambicnLc, cn un conLcxLo cn cl quc subsisLc y hasLa sc acrccicnLa
una brccha cnLrc cl crccimicnLo cconmico sosLcnido dcl pas a Lasas muy al-
Las y la pobrcza subsisLcnLc, un movimicnLo dc conLcsLacin a los proccsos
dc cambio cn la vida dc las pcrsonas, ocasionados por la crccicnLc prcscncia
y conLrol dc cmprcsas Lransnacionalcs, cmpicza a ormarsc, LardamcnLc cn
comparacin con cl rcsLo dc la rcgin andina, cn Pcr. SimulLancamcnLc, los
movimicnLos rcnLc a los lmiLcs dc la dcmocracia han chocado sisLcmaLica-
mcnLc con csos mismos lmiLcs y, a pcsar dc sus muchos logros cn Lcrminos
dc rcormas insLiLucionalcs y dc cnjuiciamicnLo dc violadorcs dc dcrcchos hu-
manos, no han Lcrminado dc planLcar alLcrnaLivas quc pongan cn cucsLin
los paramcLros a Lravcs dc los cualcs sc organiza cl podcr cn Pcr. Sobrc csLas
dicrcncias cn los grandcs campos dc la accin polLica dcsdc la socicdad, gira-
ran las conclusioncs.
1. Fragmentos de un movimiento frente a las limitaciones
de la democracia
Fl inicio dcl LcxLo Ia rcbclin dcl coro dc 1osc Nun, ilusLra bicn cl cambio quc
sc proccsa cn los aos ochcnLa cn Amcrica IaLina cn los acLorcs, las oricnLacio-
ncs y las idcnLidadcs dc los movimicnLos socialcs:
Fn la Lragcdia gricga cl ccnLro dcl csccnario lo ocupaban casi sicmprc los hcrocs,
nicos quc sc hallaban cn conLacLo dirccLo con los dioscs. Ia vida coLidiana Lcna
rcscrvado, cn cambio, un cspacio subalLcrno y sin rosLro: cl dcl coro. Io ormaban
las mujcrcs, los nios, los csclavos, los vicjos, los mcndigos, los invalidos, cn una
palabra, Lodos los quc sc qucdaban cn la ciudad cuando los dcmas parLan cn bus-
ca dc la avcnLura, dcl podcr y dc la gloria [] Pcro ocurrc quc, cn nucsLra cpoca,
la vida coLidiana ha comcnzado a rcbclarsc [] Fl smbolo por cxcclcncia dc csLa
rcbclin cs cl movimicnLo dc libcracin cmcnina Pcro la dcscompaginacin dcl
librcLo cs mas gcncral: Lambicn las minoras cLnicas, los ancianos, los sin casa, los
invalidos, los homoscxualcs, los marginados, los jvcncs sobrc Lodo, los jvc-
ncs violan cl riLual dc la discrccin y dc las bucnas ormas, sc planLan cn mcdio
dcl csccnario y cxigcn quc sc los oiga.
l
FccLivamcnLc, los hcrocs dc la modcrnizacin, obrcros y campcsinos,
Lras las jornadas quc cn Amcrica IaLina moldcaron un cnLorno dc dcrcchos
(laboralcs, polLicos, cconmicos) y la liquidacin dc rcgmcncs agrarios dc
scrvidumbrc, abandonaban cl primcr plano, arrasLrados por los cambios cn cl
sisLcma capiLalisLa mundial y sus cccLos liquidadorcs dc los FsLados dcsarro-
llisLas y sus cconomas proLcgidas.
Ios nucvos acLorcs socialcs dc los quc habla Nun, asociados ya no a su
ubicacin cn la csLrucLura dc produccin ni dcnidos por cl Lrabajo, arLiculan
sus dcmandas cn conLcxLos dc idcnLidadcs mlLiplcs, lcvanLando como cjcs
dc conicLo y dc propucsLa los clcmcnLos mas basicos dc la vida: cl cucrpo, la
idcnLidad pcrsonal asociada a una Lradicin, un cnoLipo, una lcngua, los dcrc-
chos humanos, las condicioncs dc subsisLcncia, y la dccnsa dcl ambicnLc para
la vida y dc las ormas dc vida dc los pucblos.
MovimicnLos cminisLas, movimicnLos cLnicos, movimicnLos dc dccnsa
dc dcrcchos humanos, comunidadcs dc basc, cnLrc oLros, van surgicndo cn
los dicrcnLcs pascs dc Amcrica IaLina cn los aos ochcnLa y susLcnLan lo quc
cn los novcnLa y 2000 sc pcrla como movimicnLos dc rcsisLcncia a la globa-
lizacin ncolibcral. Fn Pcr, sin cmbargo, cl dcsarrollo dc conicLos y los pro-
ccsos dc consLiLucin dc nucvos movimicnLos socialcs Licncn oLra cronologa
y sc dcsarrollan mas LardamcnLc, solo dcspucs dc quc un movimicnLo social
l. Fn 1osc Nun (l0S0: ll).
acabara, por primcra vcz cn cl siglo XX, con un rcgimcn auLoriLario y corrupLo
y lograra una Lransicin dcmocraLica.
1.1 El contexto: dos dcadas de violencia poltica,
desmovilizacin social y clientela
Ias polLicas dc ajusLc csLrucLural, privaLizacin, dcsmonLajc dcl rol promo-
Lor dcl FsLado, climinacin dc subsidios, disminucin dc dcrcchos laboralcs y
apcrLura a imporLacioncs y a la invcrsin masiva dc capiLalcs Lransnacionalcs,
no solo no uc conLcsLada cn Pcr dc los aos novcnLa, sino quc uc pcrcibida
como parLc dc un proccso dc salvacin nacional.
Ia hipcrinacin, la radical crisis scal y la quicbra dcl sccLor cmprcsa-
rial proLcgido dcsdc los aos cincucnLa, no cran cl nico, acaso ni siquicra cl
principal, problcma dcl pas. A csas condicioncs comuncs a divcrsos pascs dc
la rcgin, Pcr sumaba la dcvasLacin producida por dicz aos dc conicLo ar-
mado inLcrno. Cuando cn l000 AlbcrLo Fujimori asumc cl gobicrno y aplica un
radical paqucLc dc ajusLc csLrucLural inspirado cn cl Conscnso dc WashingLon,
Scndcro Iuminoso pugnaba por alcanzar cl cquilibrio csLraLcgico mulLipli-
cando la violcncia cn la sicrra, hacicndosc ucrLc cn zonas dc la sclva, avanzan-
do cn cl conLrol dc univcrsidadcs nacionalcs y ascnLamicnLos urbano popularcs
y buscando ccrcar la capiLal, sisLcmaLicamcnLc aLacada con cochcs bomba,
paros armados y comandos dc aniquilamicnLo.
2
DcsLruida bucna parLc dc la
inracsLrucLura dc scrvicios y comunicacioncs, pracLicamcnLc sin nucvas
invcrsioncs ni pblicas ni privadas, con un sccLor mincro crucial para la
gcncracin dc divisas pcrmancnLcmcnLc aLacado por la subvcrsin, la
crisis dc las nanzas pblicas y la hipcrinacin cran acLorcs quc sc adi-
cionaban a la dcvasLacin complcLa dcl pas.
Ias mcdidas dc ajusLc implcmcnLadas por cl gobicrno dc Fujimori dcsdc
julio dc l000, masicaron la pobrcza pcro climinaron la hipcrinacin y csLa-
bilizaron la cconoma. Ios cxiLos dcl gobicrno cn cl conLrol dcl Lcrrorismo y,
nalmcnLc, la capLura dc Abimacl Cuzman cn scpLicmbrc dc l002, pacicaron
cl pas. Un proccso dc paulaLina rccupcracin cconmica, dc aLraccin dc invcr-
sin cxLranjcra, primcro hacia los scrvicios pblicos quc sc privaLizaron y poco
a poco hacia oLras acLividadcs (nancicras, mincras, pcsqucras, cxploLacin dc
2. FnLrc abril dc l0S0 y dicicmbrc dc l002 sc produccn cn Iima 007 aLaqucs y aLcnLados:
cl 47 dc los aLcnLados producidos cn Lodo cl pas. Fn cl pcriodo, son convocados por lo
mcnos dicz paros armados con crccicnLc violcncia. Si bicn cl pico mas alLo dc mucrLcs sc
producc cnLrc l0S3-l0S4, alLamcnLc conccnLrado cn Ayacucho, un nucvo incrcmcnLo sc
producc cnLrc l0S0-l002: cl 40 dc las mucrLcs rcgisLradas scgn la CVR sc ubican cn
csos aos. Vcr Comisin dc la Vcrdad y Rcconciliacin, Informe nal, capLulo 2: Dcsplicguc
rcgional dc la violcncia.
pcLrlco, agroindusLrias) acompa la pacicacin y pcrmiLi al FsLado los rc-
cursos ncccsarios para la rcalizacin dc grandcs obras pblicas, pcro Lambicn
dc milcs dc pcqucas invcrsioncs cn Lodo cl LcrriLorio, alcanzando scrvicios a
poblados ruralcs: programas dc clccLricacin y Lclcona rural, caminos rura-
lcs y mcjoramicnLo dc carrcLcras Lroncalcs, cscuclas, posLas dc salud, as como
programas dc ayuda alimcnLaria, ucron no solo compcnsacioncs parcialcs a
la pcrdida dc capacidad adquisiLiva producida por cl ajusLc csLrucLural, sino
quc ucron pcrcibidos como una prcocupacin dcl FsLado (o dcl PrcsidcnLc)
por los pobrcs y los pucblos aparLados quc no sc haba vuclLo a vcr dcsdc
cl gobicrno miliLar.
FsLa rcnovada capacidad dc gasLo consolid cl rcgimcn dc Fujimori. Sc
hizo comn la imagcn cn la prcnsa (casi nLcgramcnLc conLrolada por cl so-
borno dirccLo o indirccLamcnLc a Lravcs dc la publicidad ocial) dcl PrcsidcnLc
llcgando pcrsonalmcnLc cn hclicpLcro a pucblos ruralcs a orcccr c inaugu-
rar pcqucas obras cn rcunioncs dirccLas con la poblacin. Una mirada dc
micro-organizacioncs (comiLcs pro, comiLcs dc gcsLin dc obras, comiLcs
ambicnLalisLas, clubcs dc madrcs y comcdorcs popularcs) ucron promovidas,
dcbiliLando anLiguas y cnvcjccidas organizacioncs auLnomas, como con-
LraparLcs dc las nucvas polLicas socialcs. Ia idca dc clicnLcla caracLcriza bicn
la nucva rclacin quc sc monLa cnLrc cl FsLado y los sccLorcs popularcs.
3
Todo cllo, junLo con cl manLcnimicnLo dcl csLado dc cmcrgcncia y dc con-
Lrol polLico-miliLar cn la mayor parLc dcl pas, una lcgislacin dc cxccpcin
para cl juzgamicnLo dc casos dc Lcrrorismo, comandos paramiliLarcs con accio-
ncs dc amcdrcnLamicnLo c incluso ascsinaLos cxLrajudicialcs, crrco conLrol dc
los mccanismos dc ascnso cn las ucrzas armadas y corrupcin dc la cpula mi-
liLar, dcbiliLamicnLo dc las insLiLucioncs garanLcs dc dcrcchos, conLrol por
corrupcin dcl Podcr 1udicial y dc los organismos clccLoralcs, cicrrc Lcm-
poral dcl Congrcso y rcapcrLura con una nucva ConsLiLucin, crosin dc las
municipalidadcs, parLicularmcnLc dc las provincialcs, y cicrrc dc los gobicrnos
rcgionalcs, mayora absoluLa cn cl Congrcso (lograda por voLos o comprando
congrcsisLas Lransugas), congur una dccada dc alLo conLrol social, casi sin
oposicin polLica y con una socicdad ragmcnLada y dcsmovilizada.
3. FsLa rclacin pcrsonal, no mcdiada por parLidos o grandcs organizacioncs, cnLrc cl Prcsi-
dcnLc y cl pucblo, susLcnL Lambicn la inclusin cn la ConsLiLucin dc l003 y cl dcsarrollo
dc una nucva lcgislacin dc dcrcchos dc parLicipacin ciudadana (dcrcchos dc iniciaLiva
lcgislaLiva, dc rccrcndo, dc rcvocaLoria dc auLoridadcs localcs). Sc uLilizaron muy poco du-
ranLc cl pcriodo ujimorisLa: solo un proccso dc consulLa rcvocaLoria dc auLoridadcs localcs
uc organizado (cn l00S) y, a Lravcs dc su mayora cn cl Congrcso, Fujimori impidi quc
una iniciaLiva dc rccrcndo quc buscaba cviLar un Lcrccr pcriodo dc gobicrno, susLcnLada cn
mas dc un milln dc rmas, ucra admiLida, inLroducicndo un cambio (con rcLroacLividad)
cn la lcy dc parLicipacin.
Ios movimicnLos socialcs dc la scgunda miLad dcl siglo XX, campcsinos y
obrcros, haban pracLicamcnLc dcsaparccido junLo con cl dcsmonLajc dcl Fs-
Lado dcsarrollisLa y cl aparaLo indusLrial proLcgido. Ias privaLizacioncs dcbi-
liLaron grcmios LradicionalmcnLc slidos, como los dc mincros y pcLrolcros,
cn cl caso dcl campcsinado, las Licrras quc cl proccso dc rcorma agraria haba
cnLrcgado a grandcs cmprcsas socialcs, haban sido progrcsivamcnLc parccla-
das hasLa producir cl acLual panorama rural dc masivo miniundio y nula or-
ganizacin, las comunidadcs campcsinas, inLcrnamcnLc cnrcnLadas duranLc
la dccada dc violcncia y ragmcnLadas cn mlLiplcs microorganizacioncs para
capLar los ondos socialcs, Lampoco consLiLuycron cspacios dc organizacin
auLnoma. Ia dccada dc la violcncia y su prolongacin paramiliLar con Fuji-
mori, adcmas, signic la liquidacin dc la dirigcncia social inLcrmcdia y local,
campcsina y obrcra, provocando una gricLa prounda, sin pucnLcs, cnLrc las
cpulas polLicas y socialcs nacionalcs, y sus bascs.
4
Fn csc conLcxLo, anLiguos
dirigcnLcs inLcrmcdios son coopLados por cl rcgimcn como opcradorcs localcs,
aporLando su cxpcricncia y sus conLacLos cn cl ambiLo popular, o sc manLicncn
como brokers polLicos ncgociando adhcsioncs a cambio dc bcnccios.
No sorprcndc quc cn Pcr, a dicrcncia dc los dcmas pascs andinos, nada
scmcjanLc a nucvos movimicnLos socialcs sc produjcra cn la dccada dc los aos
novcnLa.
1.2 Dos plataformas institucionales por la democracia: la defensa de
los derechos humanos y la democracia participativa local
DuranLc cl pcriodo dc conicLo armado inLcrno, Pcr conoci cl surgimicnLo
dc las organizacioncs no gubcrnamcnLalcs (ONC, plaLaormas, rcdcs, grupos
dc volunLariado) dc dccnsa dc los dcrcchos humanos, cn su mayora vincula-
das a las iglcsias, parLicularmcnLc al sccLor dc la teologa de la liberacin dc la
Iglcsia CaLlica.
5
FsLas organizacioncs cn Pcr dcbicron rcplanLcar los Lcr-
minos dc la dccnsa dc los dcrcchos humanos, LradicionalmcnLc visLa cn
Amcrica IaLina como cl rcclamo dc dcrcchos rcnLc a FsLados auLoriLarios
y dicLaduras miliLarcs.
4. Uno dc los ascsinaLos cxLrajudicialcs por los quc cl FsLado Pcruano ha dcbido pagar una
indcmnizacin pccuniaria a los amiliarcs, por una scnLcncia dc la CorLc InLcramcricana dc
1usLicia, cs cl aLcnLado, quc sc LraL dc cncubrir como acLo LcrrorisLa, cn cl quc mucrc Pc-
dro Huilca, dirigcnLc nacional dc la CcnLral Ccncral dc Trabajadorcs dcl Pcr (CCTP) cuando
la CcnLral alisLaba un paro nacional conLra la lcgislacin quc climinaba dcrcchos laboralcs
cn cl marco dc la aLraccin dc invcrsioncs dcl cxLcrior.
5. Sobrc las organizacioncs dc dcrcchos humanos cn cl conicLo armado inLcrno, vcr Comi-
sin dc la Vcrdad y la Rcconciliacin, Informe nal, Lomo III, capLulo 3: Ias organizacioncs
socialcs, cn: hLLp://www.cvcrdad.org.pc/inal/indcx.php..
Fn Pcr, la violcncia polLica sc haba iniciado y sc dcsarroll cn cl marco
dc gobicrnos dcmocraLicos, cuando mcnos cn sus aos mas inLcnsos (l0Sl-
l002), cs dccir, no haba dicLadura miliLar al rcnLc. Pcro adcmas, rcqucra
rcplanLcarsc por cl hccho dc quc no cra cl FsLado cl nico (cvcnLualmcnLc Lam-
poco cl principal) pcrpcLrador dc acLos dc violcncia conLra poblacioncs civilcs
y dirigcnLcs socialcs. Por cllo, junLo con las Larcas clasicas dc un movimicnLo
cn pro dc los dcrcchos humanos, dc dar dccnsa lcgal a los injusLamcnLc dcLc-
nidos y dcnunciar las violacioncs a los dcrcchos humanos por parLc dc policas
y miliLarcs, sc incorpor Lambicn la dcnuncia dc los acLos dc agrcsin conLra
pucblos ruralcs y dc ascsinaLo dc dirigcnLcs socialcs pcrpcLrados por los pro-
pios grupos alzados cn armas. Dcbicron marcar, as, un campo dc ncuLralidad,
cxplciLamcnLc cnunciada como cl csclarccimicnLo dc la vcrdad y la ccnsura a
Lodos los rcsponsablcs. FsLa ncuLralidad producc cn cl colccLivo la jusLicacin
para la dcmanda, quc sc hara rcalidad duranLc cl gobicrno dc Lransicin, dc
quc sc conormc una comisin dc la vcrdad y, mas adclanLc, lc pcrmiLc scr cl
soporLc dc las accioncs civilcs cn cl juicio conLra Fujimori.
Pcro, aun duranLc cl pcriodo dc violcncia, csLc movimicnLo dc dccnsa
dc dcrcchos humanos, acLuando junLo con algunos parlamcnLarios y scalcs,
logra quc cl FsLado conLrolc cl dcscmpco dc sus grupos paramiliLarcs y, so-
brc Lodo, un cicrLo conLrol o cuando mcnos una cxplciLa ccnsura dc las
agrcsioncs miliLarcs conLra poblados campcsinos cn las zonas cn conicLo. Fn
l0S0, la Coordinadora Nacional dc Dcrcchos Humanos y cl MovimicnLo Pcr
Vida y Paz logran convocar cn Iima una masiva movilizacin conLra la violcn-
cia, cualquicra sca su origcn.
Tras la capLura dc Abimacl Cuzman cn l002 y cl inicio dc la pacicacin,
cl propio movimicnLo dccac y no logra lcgiLimar, duranLc cl ujimorismo, una
clara vigcncia.
Fl nico movimicnLo cvico quc conLcsLa, con Limidcz, cl rcgimcn auLo-
riLario dcsdc cl inicio, cs cl quc sc dcsarrolla cn Lorno a las cxpcricncias dc
parLicipacin ciudadana cn gobicrnos localcs con alcaldcs provcnicnLcs dc las
las dc lo quc haba sido la Izquicrda Unida, pcro clcgidos cn los aos novcnLa
dcsdc movimicnLos indcpcndicnLcs.
6

Una rcd insLiLucional, cn la quc parLicipan alcaldcs, las ONC, plaLaormas
insLiLucionalcs y cnLidadcs dc coopcracin inLcrnacional, cmpicza a crcarsc
para comparLir y proccsar las nucvas cxpcricncias dc apcrLura dc los gobicrnos
localcs a la parLicipacin dc las organizacioncs popularcs cn la planicacin dc
la accin municipal y cn sus prioridadcs prcsupucsLalcs, como una orma dc
dcmocraLizar cl podcr local LradicionalmcnLc cn manos dc pcqucas y cxclu-
ycnLcs cliLcs localcs.
6. Sobrc csLas cxpcricncias dc parLicipacin popular cn cl ambiLo local, anLcs dc la lcgislacin
quc la convicrLc cn obligaLoria, vcr Rcmy (2005a).
FsLa opcin dc gobicrno local parLicipaLivo sc ubica cn oposicin al rcgi-
mcn y sus mccanismos dc inclusin subordinada dc las organizacioncs a los
programas socialcs. Ios mccanismos parLicipaLivos, adcmas, al LransparcnLar
las rcnLas y convocar a las organizacioncs popularcs a planicar cl razonablc
dcsLino dc los rccursos, lograban proLcgcr a los alcaldcs dc oposicin dc las
prcsioncs (y las LcnLacioncs) ocialisLas.
Como pracLica polLica, cra dc oposicin, pcro como discurso Licndc mas
bicn a dcspoliLizar la cucsLin dcl podcr y dc la dcmocracia: las mlLiplcs rc-
unioncs, publicacioncs, cnLrc oLras, cn las quc sc proccsaba csLa cxpcricncia,
rcmarcaban la parLicipacin ciudadana como una mcLodologa para gcncrar
ccicncia dc gasLo, pcro no como un proccso dc movilizacin auLnoma dc
la poblacin. As, cl movimicnLo qucda rcsLringido a las ONC y pcqucas cli-
Lcs polLicas localcs, no pasa a accioncs colccLivas quc lcvanLcn una propucsLa
mas amplia dc dcmocracia parLicipaLiva, pcro sc manLicnc con la sucicnLc
conLinuidad y ucrza como para oricnLar, aun sin conLar con un signicaLivo
apoyo dc sccLorcs socialcs amplios, parLc dc las rcormas insLiLucionalcs dc la
Lransicin dcmocraLica. Pcro csLa, la Lransicin dcmocraLica y cl nal dcl uji-
morismo, sc proccsa cn oLro cspacio, cn la callc.
1.3 Un ciclo de acciones colectivas contra el autoritarismo
Fl rcgimcn polLico ujimorisLa limiL los rccursos organizaLivos para la ac-
cin colccLiva dc oposiLorcs o disconormcs, hizo mas cosLosa la proLcsLa al
incrcmcnLar los ricsgos rcprcsivos, y, sobrc Lodo, mosLr un FsLado ucrLc, sin
suras, dispucsLo a rcprimir, a corrompcr parlamcnLarios, dirigcnLcs y jucccs y
a ccrrar los cspacios polLicos quc cl mismo haba abicrLo anLc cl ricsgo dc quc
sc volvicran cn su conLra. Y, sin cmbargo, AlbcrLo Fujimori cs pracLicamcnLc cl
nico gobcrnanLc dc Pcr cn cl siglo XX quc cay dcbido al conLcxLo crcado por
un masivo movimicnLo social cn conLra dc su rcgimcn.
Ia siLuacin sc aproxima basLanLc a la quc rcsca Sydncy Tarrow rcspccLo
dc las condicioncs dc la accin colccLiva cn conLcxLos auLoriLarios: la ccnLra-
lizacin dcl podcr cn csLados rcprcsivos, si bicn aplasLa la rcsisLcncia cn casi
Lodas las circunsLancias, orccc a los disidcnLcs un campo dc accin unicado
y un objcLivo ccnLralizado.
7
Ias clcccioncs dcl 2000 ucron la oporLunidad
polLica para la unicacin dc muchas razoncs dc proLcsLa, la ampliacin dcl
campo disidcnLc, cl dcsarrollo dc conicLos y divisioncs cn cl inLcrior dc la cliLc
gobcrnanLc y la cxprcsin dc aliados inLcrnacionalcs. Fl movimicnLo social
dcscncadcna la succsin dc aconLccimicnLos quc acaba con cl rcgimcn.
7. Vcr Tarrow (l007: l6S).
Fl movimicnLo social conLra la pcrpcLuacin dcl rcgimcn sc haba iniciado
cn l007 con las movilizacioncs, principalmcnLc dc jvcncs, conLra las mcdidas
arbiLrarias dcl gobicrno para lcgiLimar un Lcrccr pcriodo c impcdir la rcaliza-
cin dcl rccrcndo.
Ia ConsLiLucin dc l003, claborada Lras cl auLogolpc dc abril dc l002 quc
ccrr cl Congrcso y convoc a un nucvo Congrcso ConsLiLuycnLc DcmocraLico,
pcrmiLa una sola rcclcccin prcsidcncial consccuLiva.
S
Con csc marco consLi-
Lucional, Fujimori uc rcclcgido por aplasLanLc mayora cn las clcccioncs dc
mayo dc l006. Fn agosLo dc csc ao, a poco dc iniciado cl scgundo mandaLo,
cl Congrcso cmiLc la lcy dc inLcrprcLacin auLcnLica (lcy 26657), cuyo arLculo
nico csLablccc quc dcbc inLcrprcLarsc dc modo auLcnLico cl arLculo ll2 dc
la ConsLiLucin cn cl scnLido dc quc sc aplica a los mandaLos prcsidcncialcs
iniciados con posLcrioridad a la ccha dc promulgacin dcl rccrido LcxLo cons-
LiLucional, cs dccir, considcrando csc scgundo pcriodo dc gobicrno dc Fujimo-
ri como cl primcro cn cl marco dc la nucva ConsLiLucin y abricndo cl camino,
por lo LanLo, a una nucva rcclcccin.
Fn scpLicmbrc dc l006, cl Tribunal ConsLiLucional admiLc una accin dc
inconsLiLucionalidad conLra la ciLada lcy, inLcrpucsLa por cl Colcgio dc Aboga-
dos dc Iima. Fn cncro dc l007, cl Tribunal ConsLiLucional cmiLc una rcsolu-
cin cn la quc dcclara inaplicablc la lcy. Fn rcspucsLa, la mayora ujimorisLa
cn cl Congrcso dcsLiLuyc a los micmbros dcl TC y lo rccomponc con pcrsonas
incondicionalcs dcl rcgimcn, quicncs anulan la rcsolucin.
FsLa dccisin arbiLraria, auLoriLaria, dcscncadcna la proLcsLa juvcnil.
Dcspucs dc muchos aos, cn l007 las callcs dc Iima ucron csccnario dc cn-
rcnLamicnLos cnLrc la polica y mulLiLudcs dc jvcncs quc rcmarcaban su in-
dcpcndcncia dc los parLidos y cl caracLcr csLricLamcnLc cLico y dcmocraLico
(no polLico) dc su proLcsLa.
0
Ios jvcncs abrcn un cspacio para quc las organizacioncs procsionalcs
y las dc acLivisLas dc dcrcchos humanos, rclaLivamcnLc cn rcplicguc, cxprc-
scn pblicamcnLc su oposicin al rcgimcn y saludcn las marchas. Ios jvcncs
consLruycn una mnima organizacin, la Coordinadora FsLudianLil por la
Dcmocracia y los Dcrcchos Humanos (CFDDH) para la coordinacin dc las pro-
LcsLas y, lucgo, la organizacin dc cvcnLos (concicrLos, vigilias, cLc.).
ParalclamcnLc, cn scpLicmbrc dc l006 sc haba ormado cl FrcnLc Cvico,
inLcgrado por pcrsonalidadcs polLicas (dcl APRA, ParLido Popular CrisLiano
S. Fl arLculo consLiLucional corrcspondicnLc, cl ll2, uc rcormado duranLc cl gobicrno dc
Lransicin mcdianLc la lcy 27365 publicada cl 5 dc novicmbrc dcl 2000, csLablccicndo quc
no hay rcclcccin inmcdiaLa. Fs cl quc sc cncucnLra acLualmcnLc vigcnLc.
0. A pcsar dc quc la mayora dc los jvcncs movilizados cran univcrsiLarios, y los nclcos dc
movilizacin cran las univcrsidadcs, cl movimicnLo no sc asumc univcrsiLario, buscando
marcar disLancia con los movimicnLos univcrsiLarios dc las dccadas anLcriorcs, vinculados
a parLidos polLicos (poliLizados).
PPC y la izquicrda) y dcsLacados procsionalcs y arLisLas. Fl FrcnLc inicia un pro-
ccso dc rccolcccin dc rmas para, cn cjcrcicio dc la novsima lcy dc dcrcchos
dc parLicipacin ciudadana, promulgada cn l003 y nunca uLilizada, soliciLar
la rcalizacin dc un rccrcndo sobrc la anulacin dc la lcy dc inLcrprcLacin
auLcnLica.
Aunquc los jvcncs movilizados colaboran con la rccolcccin dcl mas dc
un milln dc rmas rcqucrido, cl proccso sc hacc dicil. Fn plcna rccolcccin
dc rmas sobrc padroncs ocialmcnLc adquiridos cn la Ocina Nacional dc
Proccsos FlccLoralcs (ONPF), cl Congrcso modica la lcy dc dcrcchos dc parLi-
cipacin ciudadana, csLablccicndo quc cl Congrcso dcba dar su auLorizacin
a la rcalizacin dc un rccrcndo prcscnLado por iniciaLiva ciudadana y susLcn-
Lado cn rmas.
Una nucva ola dc accioncs colccLivas dc proLcsLa a cargo dc jvcncs sc dcs-
cncadcna, y crccc cl nmcro dc organizacioncs quc sc manicsLan cn conLra
dcl rcgimcn, anLc la cvidcncia dc quc cl PrcsidcnLc y su mayora parlamcnLaria
son capaccs dc alLcrar las condicioncs mnimas dc compcLcncia dcmocraLica.
Fn julio dc l00S, cl FrcnLc Cvico prcscnLa a la ONPF los planilloncs con-
Lcnicndo l.44l.535 rmas dc rcspaldo al pcdido dc rccrcndo. Ia ONPF y cl
1NF sc inhibcn dc convocar cl proccso y rcmiLcn cl cxpcdicnLc al Congrcso,
quc rcchaza la iniciaLiva. Fllo dcscncadcna nucvas manicsLacioncs y cnrcn-
LamicnLos con la polica.
Fl proccso clccLoral dc mayo dcl 2000, raudulcnLo, con cvidcncias dc
aprovcchamicnLo dcl podcr por cl candidaLo-PrcsidcnLc, ampla cl campo dc
oponcnLcs. Fl principal conLcndor, Alcjandro Tolcdo, quc haba iniciado su
campaa clccLoral auLodcnominandosc cl scgundo piso dc Fujimori (cl can-
didaLo dc la conLinuidad), pasa a la oposicin abicrLa. DuranLc cl conLco dc los
voLos, accioncs colccLivas dc jvcncs, quc sc mulLiplican csLa vcz por divcrsas
ciudadcs dcl pas, vigilan cada pronunciamicnLo dc una ONPF claramcnLc o-
cialisLa. Fl cmpuLo da al candidaLo-PrcsidcnLc cl 40,0 dc los voLos (aparcnLc-
mcnLc, inLcnLaron darlc mayora absoluLa, pcro obscrvadorcs inLcrnacionalcs
y nacionalcs, y masas movilizadas lo habran impcdido), y sc convoca a una
scgunda vuclLa cnLrc csLc y quicn qucd scgundo, Alcjandro Tolcdo. Fn mcdio
dc proLcsLas, prcsioncs y cvidcnLcs condicioncs dc raudc, Tolcdo rcnuncia a
su candidaLura pcro la ONPF lo manLicnc cn la ccdula clccLoral.
Sin pcrsoncros dc oposicin ni ningn conLrol dc los proccsos dc cmpuLo
cn la scgunda vuclLa, Fujimori cs proclamado nucvamcnLc PrcsidcnLc con cl
74 dc los voLos validos.
l0
Alcjandro Tolcdo, cncabczando un gran rcnLc quc
rcnc a Lodos los dcmas candidaLos a las clcccioncs y a un cnormc conjunLo
dc organizacioncs (grcmialcs, dc acLivisLas, cnLrc oLros), convoca cnLonccs a
l0. Fn la voLacin, sc conLaron mas dc Lrcs milloncs y mcdio dc voLos viciados.
Lodos los sccLorcs movilizados dcl pas a una gran marcha, la Marcha dc los
CuaLro Suyos, quc scra cl punLo culminanLc dcl movimicnLo, para impcdir la
juramcnLacin dcl PrcsidcnLc rcclccLo anLc cl Congrcso cl 2S dc julio.
Iima sc convicrLc cn un campo dc baLalla. Una muralla dc policas impidc
cl paso dc los manicsLanLcs hacia cl Congrcso dondc, cn ccrcmonia ormal con
Lodo cl cucrpo diplomaLico acrcdiLado cn cl pas, cl airc sc hacc irrcspirablc por
la dcnsidad dc gascs lacrimgcnos con quc la polica rcpclc a los manicsLan-
Lcs. Por largas horas, hasLa la nochc, las proLcsLas conLinan, cn una ciudad
dondc inccndios (provocados por parLidarios dcl PrcsidcnLc para lcgiLimar la
rcprcsin), ocinas apcdrcadas, rcsLos dc bombas lacrimgcnas, agua, y hasLa
pcrsonas mucrLas, LcsLimonian la inLcnsidad dcl cnrcnLamicnLo.
Fl dcscnlacc cs basLanLc conocido. Fn csLc ambicnLc dc conicLo y mo-
vilizacin, quc sc caracLcriza adcmas por una gran crcaLividad dc rccursos dc
accin colccLiva (manicsLacioncs para lavar la bandcra nacional, marchas dc
manos blancas, cnLrc oLras), aparccc cl primcr vladividco quc mucsLra al os-
curo ascsor prcsidcncial cnLrcgando dincro a un congrcsisLa dc oposicin rccicn
clccLo. Fn cl conLcxLo dc dcnuncias dc corrupcin y mas movilizacioncs, cl asc-
sor sc uga dcl pas (sc rcugia cn Vcnczucla dondc cs arrcsLado y rcpaLriado).
A las prcsioncs dc los sccLorcs movilizados sc suman prcsioncs inLcrna-
cionalcs, incluso dc los FsLados Unidos, cuyo cmbajador haba sido uno dc los
abicrLos dccnsorcs dcl rcgimcn. Fl prcsidcnLc Fujimori abandona cl pas con
la cxcusa dc una rcunin inLcrnacional, cnva un ax rcnunciando a la Prc-
sidcncia y sc rcugia cn cl 1apn. Fl Congrcso lo dcsLiLuyc ormalmcnLc por
incapacidad moral y abandono, y cn una Mcsa dc Dialogo, coordinada por la
OFA, sc csLablcccn las condicioncs dc la Lransicin dcmocraLica: cl Congrcso
nombra como su prcsidcnLc a una pcrsonalidad inLachablc, cl congrcsisLa dc
Accin Popular ValcnLn Paniagua, quicn prcsidc cl gobicrno dc Lransicin y sc
convocan nucvas clcccioncs cn las quc, como sc sabc, gana Alcjandro Tolcdo.
xiLo dcl movimicnLo. Y nal Lambicn. Ia ampliLud dc sccLorcs moviliza-
dos Lcna un nico punLo dc acucrdo: cl nal dcl rcgimcn auLoriLario, una vcz
lograda csLa mcLa, cl movimicnLo sc dcsarLicula.
Quc qucda como producLo dcl movimicnLo, adcmas dcl proccso mis-
mo dc Lransicin dcmocraLica` Io primcro a scalar cs quc csLa Lransicin
manLicnc pracLicamcnLc complcLa la ConsLiLucin producida duranLc cl pc-
riodo auLoriLario. Ias cliLcs cconmicas y polLicas no csLaban inLcrcsadas cn
abrir un cxpcdicnLc consLiLucional quc podra poncr cn discusin cl marco
dcniLivamcnLc avorablc a las grandcs invcrsioncs. As, las condicioncs quc
hicicron posiblc cl rcgimcn, cn su vcrsin cconmica y dc conLrol polLico, sub-
sisLcn casi inLacLas,
ll
dc mancra quc, logrados los compromisos polLicos dc
ll. FnLrc los cambios, adcmas dc la rcorma dcl capLulo dc dcsccnLralizacin, rcdacLado por
cl Congrcso ujimorisLa para impcdir cl proccso, sc modic cl arLculo dc la ConsLiLucin
una Lransicin, cl movimicnLo, como campo dc rccurrcnLc accin colccLiva y
dc vigilancia cLica, sc diluyc.
1.4 La continuacin del movimiento: lobby y grupos de inters
Algo quc sc consolida, cn cl conLcxLo dc la Lransicin dcmocraLica, cs la dis-
Lancia cnLrc muchas ONC y organizacioncs dc acLivisLas rcspccLo dc organiza-
cioncs socialcs dc basc, las rcdcs dcsccnLralisLas parLicipaLivas y dc dccnsa
dc dcrcchos humanos, ccrcanas al gobicrno dc Lransicin, Lcrminan consLiLu-
ycndosc cn una sucrLc dc grupo dc inLcrcs auLorrccrcnciado, con capacidad
dc incidcncia y acLora propia, susLcnLada cn una lcgiLimidad mas Lccnica
quc social. Inuyc cn cllo su parLicipacin cn la Mcsa dc Dialogo dc la OFA,
y la ucrLc prcscncia quc Luvicron como uno dc los apoyos dcl gobicrno dc
Lransicin.
ProducLo dc csLa acLora cs, por cjcmplo, la principal rcorma polLica dcs-
dc la Lransicin, la dcsccnLralizacin.
l2
Dc mcnor cnvcrgadura, pcro Lambicn
imporLanLcs han sido algunas oLras rcormas concrcLas: la consLiLucin dc las
mcsas dc conccrLacin dc lucha conLra la pobrcza, la lcgislacin sobrc parLici-
pacin ciudadana (comcnzando por cl Acucrdo Nacional) y mas rccicnLcmcnLc
rcormas vinculadas a la ampliacin dc dcrcchos dc las mujcrcs.
InLcrcsa rcmarcar quc csLas, quc cn oLros momcnLos ucron dcmandas
dc movimicnLos socialcs, sc proccsan ahora como inLcraccin cnLrc congrc-
sisLas dc liacin divcrsa, procsionalcs dcl sccLor pblico y plaLaormas dc
las ONC. Fn csLa inLcraccin, sin prcsin dc accioncs colccLivas o cxprcsin
propia dc los sccLorcs involucrados cn los cccLos dc las nucvas lcycs, mlLiplcs
conccsioncs Lcrminan producicndo marcos lcgalcs arragosos, inconsisLcnLcs
y poco rcnovadorcs o inLroducicndo cn normas gcncralcs lo quc haban sido
cxpcricncias micro (dc parLicipacin o dc dcsarrollo local). Fl marco lcgal dc
la dcsccnLralizacin, sin rcorma signicaLiva dc la ConsLiLucin ni rcorma
dcl Podcr FjccuLivo, con muy cscasos compromisos cn dcsarrollar un procc-
so consisLcnLc dc disLribucin LcrriLorial dcl podcr, cs cl mcjor cjcmplo dc
quc pcrmiLa una rcclcccin prcsidcncial consccuLiva y sc rcsLiLuycron los dcrcchos dc
rccrcndo.
l2. Ia scgunda miLad dc los aos scLcnLa vio cl dcsarrollo cn Pcr dc movimicnLos rcgionalcs,
su inLcnsidad sc cucnLa cnLrc las razoncs dc la convocaLoria a la Asamblca ConsLiLuycnLc
dc l070 quc organiza la Lransicin dcmocraLica y marca cl nal dc la scgunda cLapa dcl
gobicrno miliLar. Ia ConsLiLucin dc l0S0 dcna un rcgimcn claro dc rcgionalizacin quc
posibiliL la implcmcnLacin, por primcra vcz, dc gobicrnos rcgionalcs. FsLos gobicrnos,
sin cmbargo, ucron ccrrados por cl auLogolpc dc Fujimori y dcrogado Lodo cl marco lcgal
quc los susLcnLaba. Fn susLiLucin dc cllos, sc organizaron los conscjos LransiLorios dc ad-
minisLracin rcgional (CTAR), uno por dcparLamcnLo, con prcsidcnLcs nombrados por cl
FjccuLivo.
cllo. Pcro cxisLc. Y cxisLcn gobicrnos rcgionalcs y nucvos proccsos polLicos y
socialcs.
Una ruLa dc conLinuidad dc una parLc dc csLos colccLivos insLiLucionalcs
ha sido la dccnsa dc las conclusioncs dcl inormc nal dc la Comisin dc la
Vcrdad y Rcconciliacin (CVR) y la rcalizacin dc accioncs (dc incidcncia, dc
prcnsa) para impulsar cl cumplimicnLo dc sus rccomcndacioncs, la apcrLura dc
juicios a miliLarcs pcrpcLradorcs dc acLos dc violacin dc dcrcchos humanos,
la apcrLura dc osas comuncs y dcsarrollo dc invcsLigacioncs orcnscs, cnLrc
oLras, as como la organizacin dc scminarios, publicacioncs, cvcnLos pblicos
(concicrLos, caminaLas) para manLcncr viva cn la socicdad la mcmoria dcl con-
icLo. FsLas organizacioncs consLiLuycn un colccLivo, Para quc no sc rcpiLa,
ormado lucgo quc la CVR, crcada duranLc cl gobicrno dc Lransicin y raLicada
(con cscassima simpaLa) por Tolcdo, cnLrcgara su inormc nal y sc hicic-
ra cvidcnLc quc ni cl PrcsidcnLc, ni las cliLcs polLicas y cmprcsarialcs, Lcnan
ningn inLcrcs cn manLcncr viva la mcmoria dc la violcncia, rcalizar acLos dc
rcparacin o abrir proccsos judicialcs.
NucvamcnLc, cl grupo unciona como un grupo dc inLcrcs con una agcnda
propia, buscando inuir cn los mcdios, cn cl FjccuLivo y cn cl Congrcso. Su
cscasa capacidad dc dcsarrollar accioncs colccLivas signicaLivas (aunquc cn
Lorno a la cnLrcga dcl inormc nal sc rcalizaron divcrsas vigilias, marchas,
concicrLos), sc compcnsa, sin cmbargo, con una inLcnsa vinculacin inLcr-
nacional quc lc ha dado la ucrza sucicnLc para prcsionar por aprovcchar la
oporLunidad dcl inLcnLo dc rcLorno dc Fujimori por Chilc, cxLradiLarlo y abrir
cl juicio por violacin dc dcrcchos humanos quc concluy cn una condcna a 25
aos dc prisin.
Fn Lodo caso, los Lcmas dc dcmocraLizacin quc lcvanLan los colccLivos
insLiLucionalcs (dcsccnLralizacin, conclusioncs dcl Inormc dc la CVR) y sus
Lriunos (como cl juicio a Fujimori), no son sin cmbargo Lcmas quc susciLcn
adhcsin popular ni quc los vinculcn con acLorcs mas alla dc cllos mismos.
l3

Por cl conLrario, un nucvo ciclo dc accioncs colccLivas cn Lorno a la cLica y la
orma como sc cjcrcc cl podcr Lcndra cucsLionamicnLos, csccnarios y acLorcs
LoLalmcnLc dicrcnLcs.
l3. Ia disLancia dcl colccLivo dc dcrcchos humanos rcspccLo dc quicncs ucron vcLimas dc
la violcncia polLica sc hizo muy cvidcnLc cn cl caso dc Madrc Ma. Fn csc poblado dc la
sclva, cl comandanLc dc la basc conLrasubvcrsiva habra ordcnado acLos dc cjccucin cxLra-
judicial. Fn cl conLcxLo dc la campaa clccLoral dcl 2006, cuando cmpicza a haccrsc cvidcn-
Lc quc cl candidaLo OllanLa Humala conccnLra cl voLo popular dc dcsconLcnLo, aparccc la
inormacin dc quc cl haba sido csc comandanLc, lo quc acarrca la ccnsura y la disLancia dc
las organizacioncs dc dcrcchos humanos, por la dcmocracia, y dc bucna parLc dc la izquicr-
da. Fn cl pucblo dc Madrc Ma, sin cmbargo, la inormacin cs sisLcmaLicamcnLc ncgada
por la poblacin y OllanLa Humala logra la mayora dc voLos cn csc disLriLo.
1.5 Microdemocracia en conicto
Por ucra dc Lodos los marcos organizaLivos, socialcs o polLicos, rcconocidos,
sin vnculos con ninguna insLiLucin o rcd nacional o inLcrnacional, y dc ma-
ncra absoluLamcnLc sorprcsiva, cn abril dcl 2004 sc abrc un ciclo dc conicLos
localcs cn cl quc los ciudadanos dc pcqucos poblados ruralcs o dc ciudadcs in-
Lcrmcdias, sc lcvanLan conLra sus auLoridadcs localcs acusandolas dc corrup-
cin o ncpoLismo o dc no rcalizar las obras cspcradas o promcLidas.
Fl ciclo sc inicia con un acLo cxLrcmadamcnLc violcnLo. Fn abril dcl 2004
sc producc una movilizacin dc sccLorcs ruralcs dcl disLriLo dc Ilavc (Fl Collao,
Puno), quc manLicnc Lomada por casi un mcs la ciudad c inLcrrumpidos la
carrcLcra y cl pucnLc binacional con Bolivia. Ia lucha buscaba dos cosas: quc
la ConLralora Ccncral dc la Rcpblica audiLc las cucnLas dc la municipalidad
anLc una gcncralizada sospccha dc malos mancjos cconmicos, y quc cl cucs-
Lionado alcaldc no pucda ingrcsar al pucblo para quc no asisLa a una scsin
dcl conccjo municipal dc mancra quc sc haga cccLiva una causal dc vacancia.
Fl alcaldc, sin cmbargo, rcgrcsa c inLcnLa rcalizar una scsin dc conccjo cn su
propia casa para cludir la vacancia. Ia poblacin asalLa la vivicnda y cl alcaldc
Cirilo Roblcs Collamamani cs ascsinado anLc las camaras dc Lclcvisin.
Fn cl marco dcl Lcrriblc dcscnlacc cxprcsivo dc varios nivclcs dc conicLo,
cnLrc los inLcnLos dcl LcnicnLc alcaldc dc la provincia dc sacar al alcaldc,
l4
las
proLcsLas dc las parcialidadcs ruralcs por la poca aLcncin dc la municipalidad
a las obras prioriLarias, y las sospcchas dc corrupcin y uso ilcgal dc los rc-
cursos pblicos,
l5
la Dccnsora dcl Pucblo daba cucnLa dc quc cn csc mismo
momcnLo, oLros 43 conicLos cnrcnLaban abicrLamcnLc a pobladorcs con
auLoridadcs municipalcs clccLas, aunquc con dosis mcnorcs dc violcncia.
l6
Si bicn los conicLos rcporLados por la Dccnsora dcl Pucblo no son Lodos
los quc han succdido, inLcrcsa scalar quc, cn poco mas dc un ao (cnLrc abril
dcl 2004 y julio dcl 2005), la Dccnsora dcl Pucblo dio cucnLa dc 0S conicLos
localcs, 60 dc los cualcs corrcspondan a csLc mismo paLrn dc conicLo cnLrc
l4. Una soliciLud dc vacancia haba sido ya rcchazada por cl 1urado Nacional dc Flcccioncs por
auscncia dc causalcs lcgalcs.
l5. Un dcscncadcnanLc dcl conicLo uc quc la poblacin pcda la prcscncia dc la ConLralora
Ccncral dc la Rcpblica y la Loma dc la plaza dc armas cra una sucrLc dc mcdida cauLclar
para ascgurar quc nadic, parLicularmcnLc cl cucsLionado alcaldc, cnLrara a la Municipalidad
a rcLirar las supucsLas cvidcncias dc corrupcin. Ia ConLralora no dio cabida cn su crono-
grama a la invcsLigacin dc Ilavc sino lucgo dc quc cl alcaldc ucsc ascsinado. Y solo para
consLaLar quc no hubo uso ilcgal dc los ondos.
l6. Ia Dccnsora dcl Pucblo, dcsdc cnLonccs, vicnc rcalizando rcporLcs mcnsualcs dc conic-
Los localcs. FsLos son acccsiblcs dcsdc su porLal: hLLp://www.dccnsoria.gob.pc/conic-
Los.php..
sccLorcs dc la poblacin y las auLoridadcs municipalcs.
l7
Aunquc su inLcnsidad
ha ido disminuycndo, cl rcporLc dc conicLos dc agosLo dcl 200S mucsLra, por
cjcmplo, quc an csLaban abicrLos 27 dc csLos conicLos.
lS
Su cvolucin sc
aprccia cn cl graco l.
Quizas cl rasgo mas noLorio dc csLos conicLos sca su nula coordinacin.
Fs dccir, csLalla un conicLo cn una localidad y sc agoLa (sc ingrcsa a un pro-
ccso dc ncgociacin, sc LramiLa una vacancia, sc nombran comisioncs, cLc.),
y lucgo csLalla oLro con las mismas caracLcrsLicas y por las mismas razoncs y
con cl mismo dcsLino, sin quc nadic, ninguna rcd u organizacin o parLido po-
lLico, rccoja csLas mismas razoncs quc sc invocan rcpcLidamcnLc cn cicnLos dc
conicLos y las consLruya como un problcma, un Lcma, una agcnda y planLcc
propucsLas dc rcorma (dc las lcycs clccLoralcs o dc parLicipacin, o dc cambio
l7. Ia inormacin dc los rcporLcs dc la Dccnsora dcl Pucblo uc sisLcmaLizada y analizada cn
nucsLro manuscriLo sobrc conicLos cnLrc poblacin y auLoridadcs localcs cncargado por la
Dccnsora dcl Pucblo, Rcmy (2005b). Ios parraos siguicnLcs sc basan cn cl.
lS. Vcr Dccnsora dcl Pucblo Unidad dc ConicLos Socalcs, 54 rcporLc dc conicLos socia-
lcs. ConicLos socialcs conocidos por la Dccnsora dcl Pucblo al 3l dc agosLo dcl 200S, cn:
hLLp://www.dccnsoria.gob.pc/conicLos-socialcs/objcLos/paginas/6/lSconicLos-54.
pd..
Craco l
N0rcro bc coNriic1os cN 1orNo t cosicrNos ioctics
cn las modalidadcs dc acLuacin dcl rgano dc conLrol, o cn la asignacin dcl
prcsupucsLo).
FsLc dcsconLcnLo con la dcmocracia local, con la orma como sc cjcrcc o
con quicn la cjcrcc, Licnc Lambicn una va dc proccsamicnLo insLiLucional cn
los proccsos dc rcvocaLoria dc auLoridadcs. Pcr dcbc scr un dc los pocos pa-
scs dcl mundo dondc cada dos o Lrcs aos, dcccnas dc milcs dc ciudadanos
impulsan o apoyan accioncs dc rcvocaLoria conLra sus auLoridadcs localcs. Fn
cl ao 200S uc convocada la lLima consulLa cn 253 disLriLos y Lrcs provincias
para conrmar o rcvocar cn su cargo a l.240 auLoridadcs localcs. FnLrc cl mcs
dc cncro dcl 200S, cuando sc pusicron a la vcnLa los kiL para cl rccojo dc
rmas, y cl mcs dc julio, cuando sc convoca cl proccso, sc llcgaron a adquirir
l.5l4 kiL para inLcnLar rcvocar auLoridadcs cn 053 localidadcs.
TanLo los conicLos abicrLos, como los inLcnLos dc rcvocaLoria, rcmiLcn
a una siLuacin dc dcbilidad dc la dcmocracia local, cscasa lcgiLimidad dc los
clccLos y, cn gcncral, dcsconLcnLo con lo quc Lcrmina sicndo la dcmocracia cn
un pas dondc no cxisLc un sisLcma dc parLidos polLicos quc organicc carrcras
polLicas, sclcccionc candidaLos, produzca canalcs dc Lransmisin dc cxpcricn-
cia dc gobicrno y conLrolc a sus propios clccLos. Nada dc cso cxisLc, los par-
Lidos uncionan como ranquicias o cdcracioncs dc candidaLos quc cspcran
bcncciarsc dc la crccicnLc privaLizacin dcl podcr pblico.
FsLc dcsconLcnLo, sin cmbargo, no sc proccsa, y la rcd insLiLucional dcs-
ccnLralisLaparLicipaLiva no parccc Lomarlo cn cucnLa o, cn Lodo caso, no parc-
cc buscar csLablcccr vnculos con los dcsconLcnLos movilizados.
Por oLro lado, csLc dcsconLcnLo local, cn muchos casos, sc mucvc cn Lorno
a la dccnsa dc ormas rclaLivamcnLc ccicnLcs dc clicnLcla, o sc dcsarrolla
rcnLc a alcaldcs modcrnizanLcs (incluso parLicipaLivos) quc sin aparaLos po-
lLicos ni opcradorcs, buscan racionalizar la gcsLin a punLa dc bucna volunLad.
A dicrcncia dc los movimicnLos conLra cmplazamicnLos mincros o pcLrolcros
quc analizarcmos mas adclanLc, dondc cl dcsconLcnLo cs canalizado a Lravcs
dc organizacioncs dc vida coLidiana (rondas campcsinas, junLas dc usuarios dc
agua dc ricgo, comunidadcs naLivas o campcsinas), cl dcsconLcnLo con la gcs-
Lin dcl gobicrno local suclc scr organizado por pcrsonajcs quc sc mucvcn cn
cl ambiLo dcl podcr local: pcqucas auLoridadcs (los LcnicnLcs gobcrnadorcs,
por cjcmplo, cn cl caso dcl alcaldc ascsinado cn Ilavc), brokers localcs dcspla-
zados, grupos polLicos dc oposicin dcsdc cl conccjo municipal o una raccin
dcl propio grupo polLico dcl alcaldc quc no logra proccsar ordcnadamcnLc las
cxpccLaLivas dc scgundos o Lcrccros por asccndcr a la alcalda cn una carrcra
polLica quc nada ascgura quc conLinuara cn una prxima clcccin.
As, cl dcsconLcnLo social sc pcrsonaliza y no llcga a csLablcccr los ncxos
con los colccLivos insLiLucionalcs quc buscan impulsar cl bucn gobicrno local,
la dcsccnLralizacin y la parLicipacin ciudadana cn ambiLos localcs quc pcrmi-
Liran consolidar un movimicnLo con rcspaldo social y capacidad dc propucsLa
y hasLa dc inLcrlocucin nacional. Incluso la insLiLucin dc lcjos mas impor-
LanLc dcl colccLivo dcsccnLralisLa, la Rcd dc Municipalidadcs Ruralcs dcl Pcr
(RFMURPF), adcmas dc consLiLuirsc cn un imporLanLc soporLc dc capaciLacin
a los alcaldcs asociados, inLcrcambio dc cxpcricncias y diusin dc bucnas
pracLicas, dcnc su accin pblica como dc incidcncia y csLa basicamcnLc como
ncgociacin parlamcnLaria. Fs cicrLo, una organizacin dc alcaldcs no buscara
vincularsc con grupos localcs dcsconLcnLos con sus propios alcaldcs.
1.6 Tres vas sin puntos de encuentro. Las limitaciones para la
construccin de un movimiento social por la democracia en Per
Ia accin colccLiva amplia, masiva, rciLcrada, involucrando un cspccLro muy
amplio dc sccLorcs socialcs, logra sacar a un PrcsidcnLc corrupLo y violador
dc dcrcchos humanos, pcro no alcanza la unidad sucicnLc para acabar con
cl rcgimcn consLiLucional quc crc y quc pcrmiLi su gobicrno, as como con
la oricnLacin dcnidamcnLc pro cmprcsarial dc la cconoma y cl pcso cxccp-
cional dc podcrcs acLicos (cl sccLor cmprcsarial, la banca mulLilaLcral y las
rcprcscnLacioncs diplomaLicas dc la Organizacin para la Coopcracin y cl Dc-
sarrollo Fconmico OCDF) cn las dccisioncs pblicas.
Ia mulLiplicacin dc accioncs colccLivas localcs, cn pcqucos poblados
ruralcs, conLra la corrupcin o cl auLoriLarismo dc los alcaldcs parccc un mo-
vimicnLo sin voz, sin claboracin dc propucsLa, logra cn algunos casos rcLirar
auLoridadcs quc no cucnLan con lcgiLimidad, pcro no clabora propucsLas dc
cambio insLiLucional y sc diluyc cn una succsin dc acLos discrcLos, quc suman
una csLadsLica, pcro no una ucrza social.
FinalmcnLc, la accin dc incidcncia dc las rcdcs insLiLucionalcs, las SMO
cn los Lcrminos dc Mc CarLhy y Zald (l077),
l0
rclaLivamcnLc auLorrccrcn-
ciadas, con pocos vnculos con la accin colccLiva o cl dcsconLcnLo social,
logra modicacioncs insLiLucionalcs cspcccas, algunas muy imporLanLcs
como la dcsccnLralizacin o logros dcl nivcl dcl juicio a Fujimori, pcro no
logran sosLcncr sus accioncs hasLa garanLizar cambios cccLivos cn la dis-
Lribucin LcrriLorial dcl podcr, o cl somcLimicnLo dc podcrcs miliLarcs a
mandaLos civilcs para aciliLar invcsLigacioncs. Ni la dcsccnLralizacin ni cl
juzgamicnLo dc acLos dc violacin dc dcrcchos humanos son dcmandas dc
accioncs colccLivas o sccLorcs socialcs organizados.
As, las limiLacioncs dc la dcmocracia pcruana, sin parLidos polLicos,
sin claros mccanismos dc rcprcscnLacin nacional y local, y sujcLa cnLonccs a
l0. Sc rccrcn a las organizacioncs quc provccn dc rccursos al manLcnimicnLo dc los movi-
micnLos socialcs como organizacioncs dc los movimicnLos socialcs o SMO por sus siglas
cn inglcs.
iniciaLivas individualcs dc podcr, alLa inucncia dc podcrcs acLicos y alLos ni-
vclcs dc corrupcin, si bicn susciLa cxprcsioncs dc dcsconLcnLo, no arLicula un
movimicnLo social, un acLor, con idcnLidad, con capacidad dc accin colccLiva
sosLcnida, dc claboracin dc alLcrnaLivas y cxigcncia radical dc cambios. Fn csc
marco, cl dcsconLcnLo con la dcmocracia, la dcsacccin, la dcsconanza, sin
quc sc claborc como propucsLa dc cambio, solo dcgradan la vida polLica. Por cl
momcnLo, la nica propucsLa dc las cliLcs cconmicas y polLicas al dcsconLcn-
Lo con la dcmocracia, cs convcrLir cl voLo dc obligaLorio a volunLario, inLcnLan-
do quc los sccLorcs dc bajos ingrcsos, dcsaccLos dc los proccsos clccLoralcs, no
sumcn sus voLos a lidcrazgos polLicos poco conLrolablcs.
2. Movimientos territoriales: un ciclo de acciones colectivas
de resistencia al avance del gran capital
Ia aplicacin dc polLicas dc ajusLc csLrucLural no uc, como dijimos, conLcs-
Lada por la socicdad. Dcsdc l000 sc inicia un nucvo ciclo cconmico caracLc-
rizado por cl rcLiro dc la acLividad cmprcsarial dcl FsLado, la privaLizacin dc
cmprcsas pblicas, y cl crccimicnLo dc la gran invcrsin Lransnacional cn la
cconoma pcruana, primcro cn las cmprcsas dc scrvicios pblicos por privaLi-
zacin, y lucgo cn sccLorcs primarios asociados a la cxporLacin (mincra, pc-
Lrlco, pcsca, agroindusLria). Fl cccLo dc cllo ha sido un sosLcnido crccimicnLo
dcl PBI y dc las cxporLacioncs.
FsLc crccimicnLo no ha sido, sin cmbargo, rcdisLribuLivo. Ia aLraccin
dc invcrsioncs dcl cxLcrior ha supucsLo la conccsin dc condicioncs labora-
lcs, LribuLarias y ambicnLalcs cxccpcionalmcnLc avorablcs a las cmprcsas
privadas. Por cl lado dcl FsLado, cl incrcmcnLo dc rccursos scalcs por cl
mayor dinamismo cconmico Lampoco sc ha Lraducido cn mcjorcs scrvi-
cios pblicos a las poblacioncs dc mcnos ingrcsos, si bicn duranLc cl gobicr-
no dc Fujimori parLc dc los ingrcsos cxccpcionalcs quc obLuvo cl FsLado
por privaLizacioncs sc rcdisLribuan a Lravcs dc rcdcs dc clicnLclismo, con
la Lransicin dcmocraLica csLc Lipo dc mccanismos sc ha corLado sin quc cl
FsLado supcrc sus grucsas dccicncias. Una cicrLa rcdisLribucin LcrriLo-
rial dcl gasLo sc opcra a Lravcs dc los gobicrnos localcs y rcgionalcs, pcro
csLos no Lcrminan dc rccibir sucicnLcs compcLcncias para rcdiscar los
scrvicios o dcsarrollar arcas promocionalcs.
FsLa cscisin cnLrc crccimicnLo dcl PBI y dc las ganancias dc las cmprcsas,
dc un lado, y los ingrcsos dc la mayora dc la poblacin quc siguc rcgisLrando
alLos nivclcs dc pobrcza, por cl oLro, ha vcnido gcncrando un alLo dcsconLcn-
Lo manicsLo, primcro, cn la rapida pcrdida dc aprobacin dc los prcsidcnLcs,
y lucgo, cn cl dcsarrollo dc ciclos dc proLcsLa dc divcrsos sccLorcs.
Ia pcrdida dc apoyo a la gcsLin dc los dos prcsidcnLcs clcgidos Lras la Lran-
sicin dcmocraLica cs rcalmcnLc signicaLiva, son prcsidcnLcs quc gobicrnan
con bajsimos nivclcs dc accpLacin. Fl prcsidcnLc Tolcdo cncucnLra su punLo
mas bajo al ao y cuaLro mcscs dc clcgido, con l5 dc aprobacin cn Iima Mc-
LropoliLana. Una cncucsLa dc agosLo dcl 200S dcl InsLiLuLo dc Opinin Pblica
dc la Univcrsidad dc Iima rccogi un nivcl dc aprobacin dc la gcsLin prcsi-
dcncial dc Alan Carca dcl 24,6: csLc porccnLajc, cn cl nivcl socio cconmico
mas bajo, llcgaba solo a l4.
20
Una cncucsLa aplicada por cl IFP cn cl dcparLa-
mcnLo dc Puno, cn cl sur dcl pas, cnconLr cn mayo dcl 200S una aprobacin
dc 7 al PrcsidcnLc.
2l
Fn Lcrminos dc accioncs colccLivas, ambos prcsidcnLcs cnrcnLaron Lam-
bicn una pcrmancnLc proLcsLa social. Fl graco 2 mucsLra los conicLos acLivos
rccogidos mcs a mcs por la Dccnsora dcl Pucblo, a Lodo lo largo dcl pcriodo
dcl acLual PrcsidcnLc.
FccLivamcnLc, divcrsos sccLorcs dc la poblacin han ido cnconLrando la
oporLunidad para cxprcsar su dcsconLcnLo cn accioncs colccLivas alLamcnLc
conLcnciosas. ProLcsLas dc poblacin dc rcgioncs por obras dc dcsarrollo, dc
sccLorcs laboralcs por mcjorcs rcmuncracioncs y condicioncs dc Lrabajo, dc
20. Vcr: hLLp://www.ulima.cdu.pc/wcbulima.ns/dcaulL/l000CF4DC0FFSCB005256F6300
l7BCFC/$lc/baromcLro_ago_200S.pd..
2l. Vcr Barrcncchca (200S).
Craco 2
DcrcNsort bci Pucsio: coNriic1os tsicr1os
agriculLorcs, cLc., han buscado cambiar las condicioncs advcrsas dc la disLribu-
cin dc los ingrcsos. Fn csLc conLcxLo, luchas parLicularcs, como los cocalcros
conLra la crradicacin orzosa dc sus cocalcs, o los conicLos localcs a los quc
anLcs hcmos hccho rccrcncia, sc suman gcncrando un ambicnLc dc alLa con-
icLividad, quc no cncucnLra, ni cn los gobicrnos, ni cn una prcnsa cada vcz
mas monocordc c inLolcranLc, cspacios dc inLcrlocucin.
Poco a poco, sin cmbargo, sc ha ido pcrlando oLro Lipo dc proLcsLa, quc
ya no cs rcdisLribuLiva, y quc rcspondc al hccho dc quc la proundizacin dcl
modclo dc acumulacin rcquicrc avanzar cn cl conLrol dc LcrriLorios, dc rccur-
sos o dc acLividadcs dcsplazando a la poblacin quc viva dc cllos y produca su
propio modo dc vida.
Fl nucvo augc dc cmprcsas Lransnacionalcs sc inicia cn la cconoma pc-
ruana como un programa dc privaLizacin dc cmprcsas pblicas, LanLo dc scr-
vicios pblicos como dc cxLraccin dc pcLrlco. Salvo cn un caso (cl inLcnLo
dc privaLizacin dc dos cmprcsas rcgionalcs dc produccin dc cncrga), las
privaLizacioncs no son conLcsLadas por sccLorcs amplios, mas alla dc los di-
rccLamcnLc accLados cn su cmplco. Fn gcncral, parcccn dcsarrollarsc sobrc cl
cicrLo conscnso dc los aos novcnLa dc quc cl sccLor privado cs mcjor gcsLor
quc cl FsLado.
Una vcz ganada la conanza dc los invcrsionisLas cn la csLabilidad quc
orcca cl gobicrno, cmpicza a dcsarrollarsc un cnormc ciclo dc invcrsioncs
mincras. Pcr rcsulLa sicndo uno dc los casos dc mayor dcsarrollo dcl ciclo dc
invcrsioncs mincras cn Amcrica IaLina quc sc inicia cn l000, cnLrc csc ao
y l007, las invcrsioncs cn cxploLacin mincra cn Lodo cl mundo crccicron
cn un 00, cn Amcrica IaLina, csc crccimicnLo uc dc 400, cn Pcr uc dc
2.000.
22
Fn csc pcriodo, la Lcndcncia al alza dc los prccios dc los mincralcs y
cl dcsarrollo dc nucvas Lccnologas quc pcrmiLcn cxploLacioncs quc anLcs no
cran rcnLablcs, sc unc cn Pcr al nucvo marco lcgal dc ajusLc csLrucLural y a la
nucva lcgislacin mincra, mas avorablc a las invcrsioncs, promulgado dcsdc
l000 por Fujimori.
23
BcbbingLon (2007) hacc hincapic cn algunos rasgos dc csLa nucva minc-
ra. Fl primcro cs quc la alLa Lccnologa quc uLiliza rcquicrc poca mano dc obra
pcro alLamcnLc calicada, por lo gcncral llcvada dc las grandcs ciudadcs a los
campamcnLos. Ya no sc LraLa dc pucblos mincros dondc cx campcsinos vivcn
con csposas c hijos y rcquicrcn dc una doLacin dc scrvicios (cducacin, sa-
lud). FsLos nucvos obrcros calicados Lrabajan inLcnsivamcnLc cn la mina y
22. Vcr BcbbingLon (2007).
23. Fl nucvo Cdigo dcl Mcdio AmbicnLc, aprobado duranLc cl gobicrno dc Fujimori para viabi-
lizar las nucvas invcrsioncs mincras, incorpora nucvos proccdimicnLos, como los csLudios
dc impacLo ambicnLal (FIA), y cncarga al MinisLcrio dc Fncrga y Minas LanLo las accioncs
dc proLcccin ambicnLal como las dc promocin dc invcrsioncs.
gozan dc das corridos dc dcscanso para vcr a sus amilias quc radican cn las
ciudadcs. As, no Lcjcn rclacioncs con la poblacin dcl cnLorno, y Lampoco par-
Licipan dc un modo dc vida obrcro quc susciLc solidaridadcs y asociacin.
Fl scgundo rasgo cs quc sc LraLa dc cxploLacioncs a Lajo abicrLo, lo quc
rcquicrc grandcs cxLcnsioncs dc Licrras y uso dc proccsamicnLos qumicos dc
alLo ricsgo ambicnLal. InsLalar una cxploLacin mincra signica cl vaciamicnLo
dc un cnormc cspacio dondc opcracioncs dc compra dc Licrras sacan o dcspla-
zan a la poblacin quc viva y produca cn cllas. Son, adcmas, a dicrcncia dc las
vicjas Lccnologas dc socavn, alLamcnLc dcmandanLcs dc agua.
Fs csLa rcLcrriLorializacin dc las invcrsioncs, csLc nucvo mapa dc inLcrc-
scs sobrc cl LcrriLorio, lo quc, cn dcLcrminadas condicioncs, susciLa movimicn-
Los dc rcsisLcncia por parLc dc las poblacioncs. Como lo vcrcmos mas adclanLc,
csLos pobladorcs dcsconLcnLos, opucsLos al cambio dc vida quc suponc cl
csLablccimicnLo dc un campamcnLo mincro, sc vinculan con una rcd amplia
dc organizacioncs dc apoyo (ONC, plaLaormas, agcncias dc coopcracin) am-
bicnLalisLas o dc dccnsa dc los dcrcchos dc los pucblos indgcnas quc provccn
scrvicios, vnculos y cvcnLualmcnLc rccursos para las organizacioncs. Fllo pcr-
miLc quc, cn muchos casos, los conicLos salLcn dc cscras localcs a rcgionalcs,
nacionalcs y hasLa inLcrnacionalcs.
Con cl gobicrno dc Alan Carca, no solo han conLinuado dcsarrollandosc
mcgaproyccLos mincros, como duranLc cl gobicrno dc Tolcdo (nadic, por oLro
lado, ha modicado las bascs dc la lcgislacin dc Fujimori, si bicn sc ha crca-
do un MinisLcrio dcl AmbicnLc, csLc no Licnc aculLadcs cn asunLos mincros),
sino quc cl campo dc grandcs proyccLos sc ampla mas, hacia oLras acLivida-
dcs. Fxprcsado como oricnLacin conccpLual, csLraLcgica, cl prcsidcnLc Carca
publica a nalcs dcl 2007 cn cl diario El Comercio, un conjunLo dc arLculos
quc llcvan cl LLulo dc Fl sndromc dcl pcrro dcl horLclano dondc prcLcndc
dcmosLrar cmo la lcgislacin quc proLcgc las Licrras dc las comunidadcs cam-
pcsinas o naLivas, as como las rcscrvas orcsLalcs cn la amazona, o los dcrc-
chos cspccialcs dc pcsca dc los pcscadorcs arLcsanalcs, aLan cl pas al pasado
y lc impidcn luchar conLra la pobrcza al poncr Lrabas a la invcrsin dc capiLa-
lcs. Ilcvando a la pracLica csLa Lcora, cl FjccuLivo cnvi al Congrcso divcrsas
iniciaLivas lcgislaLivas y hasLa ha promulgado lcycs cn aplicacin dc aculLadcs
lcgislaLivas dclcgadas, para aciliLar la vcnLa dc Licrras comunalcs para cl dcsa-
rrollo dc proyccLos mincros, rcLirar cl conLrol dc las comunidadcs campcsinas
dc la cosLa sobrc las Licrras criazas para cl dcsarrollo dc grandcs proyccLos
agroindusLrialcs o dc insumos para cLanol o biodicscl, acabar con cl rcgimcn
dc conccsioncs orcsLalcs para cnLrcgarlas cn propicdad dcniLiva y rcsLringir
los dcrcchos cspccialcs dc los pcscadorcs arLcsanalcs para ampliar cl arca dc
pcsca dc las grandcs cmprcsas arrasLrcras.
As, cada vcz mas sccLorcs cncucnLran quc cl nucvo modclo no solo no
rcdisLribuyc, sino quc los cxcluyc. DicrcnLcs proLcsLas conLra csLa Lransna-
cionalizacin dcl pas han cmpczado a manicsLarsc y la lLima, cn scpLicmbrc
dcl 200S, abri por primcra vcz cn cl pas cl cxpcdicnLc dc la movilizacin
indgcna (con nombrc propio).
2.1 Movimientos regionales por la defensa de sus recursos
Fl ciclo dc proLcsLas socialcs posL ujimorismo comicnza casi dcsdc cl inicio
mismo dcl gobicrno dc Tolcdo cn julio dcl 200l, con una scric dc proLcsLas
rcgionalcs cxigicndo la rcalizacin dc obras dc impacLo rcgional (como carrcLc-
ras) y cl cumplimicnLo dc las promcsas clccLoralcs dcl PrcsidcnLc. Solo cnLrc
agosLo y dicicmbrc dcl 200l sc rcgisLraron 23 accioncs colccLivas (paros y Lo-
mas dc carrcLcras) cn dicrcnLcs localidadcs dcl pas.
24
Fn cl marco dc csLas cx-
prcsioncs dc dcsconLcnLo, cl prcsidcnLc Tolcdo accpLa la propucsLa dc crcar un
Foro quc prcparc un acucrdo nacional sobrc las polLicas prioriLarias cn Pcr,
ormado por los sicLc parLidos polLicos con rcprcscnLacin cn cl Congrcso, sic-
Lc organizacioncs dc la socicdad civil y sicLc rcprcscnLanLcs dcl gobicrno. FnLrc
las organizacioncs sc convoca a la Coordinadora Nacional dc FrcnLcs Rcgiona-
lcs, cuyas bascs vcnan movilizandosc cn cl pas.
25
Fl compromiso dc dialogo
quc da inicio al proccso dc discusioncs sc rma solcmncmcnLc cn Palacio dc
Cobicrno cn marzo dcl 2002. Ia mcdida, sin cmbargo, no calma los animos y la
conicLividad conLina, probablcmcnLc los rcnLcs rcgionalcs (y por cicrLo, sus
bascs) ni siquicra sc cnLcraron dc quc csLaban rcprcscnLados cn un acucrdo
nacional por una Coordinadora dc basLanLc prccaria consisLcncia organica.
Fl punLo mas algido dc la proLcsLa rcgional succdc cn junio dcl 2002
cn Arcquipa, la scgunda ciudad mas imporLanLc dcl pas. Fl conicLo no sc
dcsarrolla cn Lorno a la dcmanda por carrcLcras u obras, sino a la dccisin dcl
gobicrno dc privaLizar dos cmprcsas pblicas producLoras dc scrvicios dc clcc-
Lricidad y agua dc Arcquipa.
Ia privaLizacin dc las cmprcsas dc scrvicios dc Arcquipa cxprcsaba la
inLcncin dcl gobicrno dc conLinuar cl programa dc privaLizacin dc cmprc-
sas pblicas quc, con basLanLc cxiLo, haba rcalizado cl gobicrno dc Fujimori.
Por conviccin ncolibcral, o por ncccsidad dc aLracr capiLalcs, o por prcsin
dc podcrcs acLicos o por razoncs mcnos concsablcs, rclanzar cl programa dc
privaLizacioncs cra imporLanLc para cl gobicrno dc Tolcdo dcsdc su inicio. A
dcspccho dcl conLcxLo dc proLcsLas rcgionalcs crccicnLcs y dcl dcbaLc polLico y
24. Vcr Balln (2002).
25. Ias oLras organizacioncs son cl Concilio Nacional Fvangclico, la Concdcracin dc InsLi-
Lucioncs Fmprcsarialcs dcl Pcr (CONFIFP), la Concdcracin Ccncral dc Trabajadorcs dcl
Pcr (CCTP), la Concrcncia Fpiscopal Pcruana, la Mcsa dc ConccrLacin dc Iucha ConLra la
Pobrcza (MCICP) y la Socicdad Nacional dc IndusLrias (SNI).
social abicrLo por la convocaLoria dcl propio PrcsidcnLc a clcccioncs rcgionalcs
y las lcycs dc dcsccnLralizacin quc iban salicndo dcl Congrcso dc la Rcpblica,
sc dccidc no ccdcr anLc la oposicin rcgional a la privaLizacin dc las cmprc-
sas dc scrvicios y solo dcsarrollar campaas dc opinin pblica para inor-
mar a los arcquipcos sobrc las vcnLajas quc lcs Lracra la privaLizacin, cn un
ambicnLc crccicnLcmcnLc conicLivo cn cl quc los inicialcs dcsconLcnLos, los
propios Lrabajadorcs dc las cmprcsas quc vcan pcligrar sus pucsLos dc Lraba-
jo, logran ir involucrando, cn succsivas accioncs colccLivas, a la Fcdcracin dc
Trabajadorcs dc Arcquipa, basc dc la CCTP, a organizacioncs popularcs urba-
nas quc Lcman quc la privaLizacin clcvara los cosLos dc los scrvicios basicos,
y nalmcnLc a sccLorcs dc clascs mcdias, procsionalcs y ldcrcs rcgionalcs,
cucsLionando la inLromisin dcl FjccuLivo ccnLral cn cmprcsas dc propicdad
dc la rcgin.
Fl da quc cn Iima sc suscriba cl conLraLo dc privaLizacin con la cmprcsa
ganadora dc la liciLacin, csLalla una gran proLcsLa cn Arcquipa, dcscncadcnan-
dosc acLos masivos dc crccicnLc violcncia. Tras una inLcnsa rcprcsin, algunos
mucrLos, un minisLro dcl InLcrior cucsLionado, una crisis dc gabincLc, y un
gran miLin, dc los mayorcs dc su hisLoria, cn la ciudad dc Arcquipa, proLcsLan-
do por cl malLraLo a la rcgin, cl gobicrno ccnLral rcLroccdc cn la privaLizacin
y, adcmas, sc dcLicnc Lodo cl programa dc privaLizacin dc cmprcsas pblicas.
Ias lLimas clcccioncs rcgionalcs (novicmbrc 2006) han llcvado a la prc-
sidcncia dc varias rcgioncs a ldcrcs dc rcnLcs y movimicnLos rcgionalcs. Sc
LraLa dc sccLorcs quc invocan una lcgiLimidad Lccnica y cludcn cl conicLo. Sin
cmbargo, las mcdidas para ampliar cl marco dc accin dc las grandcs cmprcsas
dcsarrolladas por cl gobicrno nacional clcgido cn julio dcl 2006 han gcncrado
algunos cnrcnLamicnLos.
Uno, por cjcmplo, uc la dacin dc una norma, por iniciaLiva dcl FjccuLi-
vo, quc pcrmiLc la conccsin dc dcrcchos para la invcrsin cn rcsLauranLcs y
hoLclcs cn las zonas adyaccnLcs a monumcnLos arqucolgicos considcrados
paLrimonio culLural. Ia norma cs inLcrprcLada como una privaLizacin dcl
paLrimonio culLural y uc criLicada por divcrsos prcsidcnLcs rcgionalcs. Fn cl
Cusco, la zona LursLica por cxcclcncia, dondc pcqucas y mcdianas cmprcsas
dc Lurismo dcbcn compcLir con Lransnacionalcs dcl Lurismo, cl prcsidcnLc
rcgional y la Asamblca Rcgional convocaron una movilizacin, masiva y bas-
LanLc violcnLa por momcnLos, quc provoc airadas rcspucsLas dcl FjccuLivo
ccnLral.
26
Ias proLcsLas rcgionalcs cn dccnsa dc cmprcsas, rccursos naLuralcs o pa-
Lrimonio culLural han logrado ccrrar cl paso a iniciaLivas visLas como cxccsos
26. Sc habl dc casLigar al Cusco cxcluycndolo dc scr una dc las scdcs dc la cumbrc dc la APFC.
Ia Asamblca Rcgional cs un rcnLc dc organizacioncs popularcs dcl dcparLamcnLo. Sobrc
csLos lLimos conicLos cn rcgioncs, vcr Balln (200S).
dcl FjccuLivo y, cn cl caso dcl paLrimonio culLural, cn dccnsa dc la acLividad
pcquca o mcdiana, rcnLc a las grandcs invcrsioncs. Pcro Lodos los casos son
discrcLos, cs dccir, cnLrc uno y oLro no hay ncxos, ni organizaLivos, ni discursi-
vos, ni polLicos. Fn cada caso, sc LraLa dc la dccnsa dc un rccurso dcl LcrriLo-
rio, si bicn Lodos han sido rclaLivamcnLc cxiLosos.
2.2 Los llamados movimientos socioambientales
Pcro son los conicLos cn Lorno a las indusLrias cxLracLivas los quc dc mancra
mas rccurrcnLc y con rccucncia mas radical, han cnrcnLado la ampliacin dc
cspacios para la gran invcrsin cn Pcr.
Fl inicio dc csLa nucva mincra no uc parLicularmcnLc conicLivo. Ia pri-
mcra dc las nucvas cmprcsas cn opcrar (l003) uc Yanacocha, dc propicdad dc
la cmprcsa norLcamcricana NcwmonL Mining Co. cn asociacin con la cmprcsa
pcruana Compaa dc Minas BucnavcnLura, quc sc ubica cn cl dcparLamcnLo
dc Cajamarca y cs ahora la primcra mina producLora dc oro cn Amcrica IaLina
y la scgunda cn cl mundo. Tcmprana cs Lambicn la insLalacin dc dos cmprcsas
mincras cn Ancash, Picrina dc la Barrick Cold y AnLamina, dc un consorcio
ormado por XsLraLa, BHP BillinLon, Tcck Cominco IimiLcd y MiLsubishi Cor-
poraLion para la cxLraccin y produccin dc conccnLrados dc cobrc y zinc. A
inicios dc los aos novcnLa, no cra claro an cl alLsimo valor dc csLa nucva
acLividad y adquicrcn Licrras con rclaLiva acilidad y a prccios bajos (mas Lardc,
pracLicamcnLc Lodas han dcbido volvcr a compcnsar a los vcndcdorcs dc Licrras
prcsionados por accioncs colccLivas). Si bicn hay imagcncs comuncs rcspccLo
dcl dao ambicnLal dc la hisLrica mincra cn Pcr, no sc producc an una rc-
accin ciudadana, ni una rcd dc insLiLucioncs ambicnLalisLas. Ia ubicacin dc
los yacimicnLos cs an, como lo uc la anLigua mincra, cn zonas muy pobrcs
y muy aparLadas, disLanLcs dc ciudadcs o circuiLos comcrcialcs. Con punLualcs
conicLos inicialcs, la nucva mincra sc dcsarrolla muy rapidamcnLc.
27
Fl dcLonanLc dc los conicLos cs cl inLcnLo dc una cmprcsa, ManhaLLan
Scchura, dc capiLalcs canadicnscs, dc dcsarrollar un gran proyccLo mincro cn
cl pucblo dc Tambo Crandc, cn Piura, para cxploLar una mina quc combina oro
y un yacimicnLo polimcLalico. A dicrcncia dc los casos anLcs mcncionados,
Tambo Crandc cs un rico vallc dc la cosLa, a 40 kilmcLros dc la capiLal dcl dc-
parLamcnLo, Piura, ubicado cn cl corazn dc una dc las irrigacioncs mas gran-
dcs y consolidadas dc Pcr (la colonizacin dc San Iorcnzo), dondc grandcs y
mcdianos agriculLorcs produccn mango para cxporLacin a un nicho dc mcrca-
do muy cxigcnLc, limn para cxporLacin y agroindusLria dc acciLcs cscncialcs,
y una mulLiLud dc pcqucos agriculLorcs producc una scric dc culLivos cnLrc
27. Un libro quc analiza con mucho dcLallc la socicdad campcsina local cn cl momcnLo dc las
Lransaccioncs inicialcs con una dc las grandcs cmprcsas mincras cs cl dc Salas (200S).
los quc dcsLaca cl arroz para cl gran mcrcado nacional. Fs una zona dc alLo dc-
sarrollo agrcola. Ia cmprcsa inicia opcracioncs dc cxploracin cn l000, lo quc
rcacLiva al FrcnLc Cvico dc Dccnsa y Dcsarrollo dc Tambo Crandc quc, junLo
con la junLa dc usuarios dc ricgo quc rcnc a Lodos los producLorcs agrcolas,
grandcs y pcqucos, cmpiczan a cxigir inormacin, a organizar rcunioncs
(inLcrnas y pblicas) con cspccialisLas y a ormar una opinin conLraria a la
insLalacin dcl proyccLo mincro.
FnLrc scpLicmbrc y novicmbrc dc l000, cuando cl pas vivc los conicLos
cn Lorno a la rcclcccin dc Fujimori, pobladorcs dc la zona inician accioncs
concrcLas dc agrcsin a vchculos dc la cmprcsa y sc dcsarrolla un ambicnLc
dc basLanLc Lcnsin. SimulLancamcnLc, cmpicza a ormarsc una rcd dc insLi-
Lucioncs ambicnLalisLas, dc dccnsa dcl agro y dc dccnsa dc los dcrcchos dc
las poblacioncs quc sc rcnc cn Lorno a una mcsa Lccnica dc apoyo a Tambo
Crandc. Ia mcsa Lccnica pcrmiLc un mayor impacLo nacional y, sobrc Lodo,
inLcrnacional dcl movimicnLo. Por oLro lado, la rccicnLcmcnLc conormada
Conacami (Concdcracin Nacional dc Comunidadcs AccLadas por la Minc-
ra), quc vcna apoyando proccsos dc rcivindicacin dc prccios dc Licrras vcn-
didas a cmprcsas y conicLos con mcdianas mincras, sc hacc prcscnLc Lambicn
cn la zona, organizando acLividadcs (convcrsaLrorios, visiLas dc los dirigcnLcs
a zonas mincras cn plcna cxploLacin para consLaLar cl dao ambicnLal, cLc.).
SimulLancamcnLc, cn junio dcl 2000 sc producc cn cl dcparLamcnLo vc-
cino dc Cajamarca, dondc opcra mincra Yanacocha, cl primcr gran accidcnLc
ambicnLal, cuando vuclca un camin quc LransporLaba mcrcurio, a la alLura dcl
pucblo dc Choropampa, provocandosc un dcrramc dcl mincral quc conLamina
a las pcrsonas, cl agua y hasLa la napa rcaLica. Ia dcplorablc rcspucsLa dcl Fs-
Lado y dc la cmprcsa, ambos LraLando dc ncgar las gravcs consccucncias cn la
salud por la inhalacin dcl mcrcurio, caLapulLa una opinin pblica conLraria a
los ricsgos ambicnLalcs y a la mincra cn gcncral, dando mayor visibilidad a las
organizacioncs socialcs ambicnLalisLas.
FsLa nucva prcocupacin por los ricsgos ambicnLalcs consLaLados dc la
mincra, sc producc cn plcno conLcxLo nacional dc lucha conLra cl auLoriLa-
rismo. Fn csc conLcxLo, cn agosLo dcl 2000 sc da cl primcr paro disLriLal dc
Tambo Crandc conLra las opcracioncs dc la cmprcsa quc, cn csc momcnLo, an
rcaliza acLividadcs dc cxploracin y prcpara cl csLudio dc impacLo ambicnLal.
Fl gobicrno dc Lransicin crigido Lras la cada dc Fujimori, inLcnLa manLcncr
los conLraLos y compromisos rmados por cl FsLado duranLc cl ujimorismo,
y dccndc a la cmprcsa conLra los agriculLorcs. Fn cbrcro dcl 200l Paniagua
dcbc cnrcnLar cl nico conicLo alLamcnLc conLcncioso dc su brcvc mandaLo:
un nucvo paro disLriLal cn Tambo Crandc quc dcriva cn acLos vandalicos y cn cl
inccndio dc las insLalacioncs dc la cmprcsa. An cl gobicrno dc Tolcdo inLcnLa
manLcncr cl acucrdo con la cmprcsa y darlc oporLunidad dc prcscnLar su csLu-
dio dc impacLo ambicnLal.
Fn junio dcl 2002, sin cmbargo, cl alcaldc dc Tambo Crandc, junLo con cl
rcnLc dc dccnsa, rcalizan la primcra consulLa popular ormal cn cl pas, aco-
gicndosc a una lcgislacin poco prccisa, pcro cxisLcnLc. A la consulLa, ncgada
por Lodo cl Pcr ocial (no cs rcconocida por cl gobicrno, la Ocina Nacio-
nal dc Proccsos FlccLoralcs sc ncg a organizarla y hasLa a dar apoyo Lccnico,
la Dccnsora dcl Pucblo y la Asociacin Transparcncia sc ncgaron a acLuar
como obscrvadorcs), asisLc a voLar un porccnLajc dc poblacin mayor quc a las
clcccioncs prcsidcncialcs. Fl No a la mincra gana por una casi unanimidad
(mas dcl 00 dc los voLos). Para cnLonccs ya sc ha ormado un rcnLc Piura
Vida y Agro quc rcaliza campaas nacionalcs c inLcrnacionalcs conLra la minc-
ra cn Tambo Crandc. FinalmcnLc, cn dicicmbrc dcl 2003, cl gobicrno ccnLral
cncucnLra una cxcusa lcgal para rcscindir cl conLraLo con la cmprcsa mincra.
xiLo complcLo dc la poblacin.
28
Fl caso dc Tambo Crandc, cs muy imporLanLc por varias razoncs. Ia pri-
mcra cs quc, dcsarrollandosc cn una zona con mayorcs rccursos (dc organi-
zacin, dc dincro, dc visibilidad), abrc oporLunidadcs a la proLcsLa dc oLros
pucblos con mcnorcs rccursos y sc dcsarrolla cnLonccs un ciclo dc conicLos
y, cvcnLualmcnLc, un movimicnLo social. Ia scgunda cs quc abrc un nucvo
rcpcrLorio dc accin colccLiva con accioncs, primcro basLanLc violcnLas y lucgo
paccas, pcro muy dicilcs dc conLrarrcsLar, como la consulLa. Ia Lcrccra, cs
quc impulsa la ormacin dc una rcd dc insLiLucioncs quc aporLaran nucvos rc-
cursos procsionalcs y nancicros y vnculos con insLiLucioncs ambicnLalisLas
cn los pascs dc origcn dc las cmprcsas cxLracLivas quc pcrmiLcn quc los con-
icLos sc visibiliccn y sc cjcrzan prcsioncs cn dicrcnLcs nivclcs para conLrolar
accioncs rcprcsivas y quc colaboran cn la ormacin dc una opinin pblica
nacional conLraria a las prioridadcs csLablccidas por la alianza dcl gobicrno, cl
sccLor cmprcsarial y los mcdios dc comunicacin nacionalcs.
Fn los lLimos aos, cl nmcro dc conicLos con cmprcsas mincras (quc la
Dccnsora dcl Pucblo llama conicLos socioambicnLalcs) ha vcnido crccicn-
do y son dc lcjos los quc con mas rccucncia sc dcsarrollan cn cl pas.
20

No Lodos, sin cmbargo, son proLcsLas dc oposicin a la insLalacin dc pro-
yccLos mincros o cxLracLivos. Algunos casos, como cl dcl pucblo amaznico
ashuar quc sc lcvanLa muy al inicio dcl gobicrno dc Carca y Loma (simbli-
camcnLc, con arcos y cchas) las insLalacioncs dc la cmprcsa pcLrolcra Plus
PcLrol cn la sclva norLc, dcmandan la vigcncia dc conLrolcs ambicnLalcs a la
acLividad cxLracLiva. FccLivamcnLc, las cmprcsas pcLrolcras cn la sclva Lcnan
auLorizacin para cchar cn los ros las aguas rcsidualcs dc las cxploLacioncs
2S. Vcr cl csLudio dc csLc y oLros casos dc conicLo mincro cn cl libro dc 1osc dc Fchavc et al.
2000.
20. Scgn cl rcporLc dc conicLos dc la Dccnsora dcl Pucblo, cn abril dcl 2000 cl 50 dc los
conicLos abicrLos quc sc rcgisLran corrcspondcn a conicLos socioambicnLalcs.
pcLrolcras, lo quc ha vcnido provocando una gravsima conLaminacin dc los
ros, con cnvcncnamicnLo dc las pcrsonas, dcsaparicin dc pcccs, cLc. Si bicn
cl movimicnLo uc muy radical cn sus mcdidas y logra quc cl gobicrno obliguc a
las cmprcsas a invcrLir cn los proccsos dc rcinycccin dc las aguas y dcsconLa-
minar los ros, csLc lLimo no sc oponc a la conLinuacin dc la cxploLacin cn la
mcdida cn quc la vida dcl pucblo ashuar, Lras dccadas dc cxploLacin pcLrolcra,
sc ha Lransormado hasLa volvcrsc dcpcndicnLc dc la cmprcsa.
30

Fn muchos dc los conicLos quc sc rcgisLran cn cl graco 3 sc LraLa
dc accioncs colccLivas dc Loma dc localcs o dc insLalacioncs o dc carrcLcras
30. Ia rcd dc insLiLucioncs dc apoyo quc pcrmiLc llcvar inormacin a cspacios urbanos c in-
cluso inLcrnacionalcs ha sido parLicularmcnLc imporLanLc para csLos pucblos ubicados cn
lugarcs muy disLanLcs. Cuando sc inicia la Loma dc las insLalacioncs, cl primcr minisLro
dcclar a la prcnsa quc rccupcrara la acLividad aunquc hubicra quc llcvar al cjcrciLo con
los Lanqucs. Al da siguicnLc, la Dccnsora dcl Pucblo hacc una dcclaracin pblica so-
brc quc la proLcsLa cs absoluLamcnLc jusLicada porquc los indgcnas haban rcalizado una
scric dc gcsLioncs prcvias y conLaban con un documcnLo dc la Dircccin Ccncral dc Salud
AmbicnLal (DICFSA) quc conrmaba los nivclcs dc cnvcncnamicnLo, pcro quc nadic cn cl
MinisLcrio dc Fncrga y Minas lcs haba hccho caso.
Craco 3
CoNriic1os trsicN1tics rccis1rtbos ror it DcrcNsort bci Pucsio
cN1rc oc1usrc bci ioo v tsrii bci iooj
impidicndo cl paso dc los vchculos dc las cmprcsas. Si bicn cl discurso suclc
scr dc dcrcchos y dc dccnsa dcl mcdio ambicnLc, cl objcLivo suclc scr abrir
una ncgociacin quc obliguc a la cmprcsa a rcconoccr mas pucsLos dc Lrabajo
para la poblacin o mcjorcs salarios para los pobladorcs dcl cnLorno quc son
conLraLados para abrir caminos o haccr consLruccioncs, o una compcnsacin
por la compra dc Licrras, o dirccLamcnLc dincro cn cccLivo.
Pcro cn oLros conicLos, dc lo quc sc LraLa cs dc impcdir quc la insLalacin
dc una mina Lransormc la vida, cl paisajc, los rccursos o la cconoma local.
Un conicLo claramcnLc cn dccnsa dcl mcdio ambicnLc y los rccursos naLu-
ralcs, parLicularmcnLc cl agua, csLall cn Cajamarca cn scpLicmbrc dcl 2004,
cl conicLo sc inicia como rural, proLagonizado por comisioncs dc rcganLcs
campcsinos, y Lcrmina cn masivas movilizacioncs con imporLanLcs sccLorcs dc
la ciudad (sc mcncionaron 40 mil pcrsonas) quc buscaban impcdir quc la cm-
prcsa mincra Yanacocha ampliara sus opcracioncs al ccrro Quilich, la nacicnLc
dc los acucros quc abasLcccn la ciudad y un arca agrcola imporLanLc. Fn una
siLuacin dc crccicnLc Lcnsin, la cmprcsa dcsisLc y pidc disculpas a la pobla-
cin. Fn csLc caso, cl cxiLo dcl movimicnLo sc asocia al cnormc rcnLc, urbano
y rural, quc Lcrmina dccndicndo cl agua. Muchos pcqucos conicLos por la
misma razn sigucn succdicndosc cn Cajamarca como, muy rccicnLcmcnLc, los
comuncros dcl disLriLo dc Pulan, pcro cn LanLo conicLos cspcccos, ruralcs,
no Licncn mayor impacLo.
Fl lLimo caso dc movilizacin para impcdir cl dcsarrollo dc un gran pro-
yccLo mincro cs cl quc proLagonizaron los pobladorcs dc los disLriLos cn Lorno
a la mina Majaz (ahora Ro Blanco) cn la sicrra dc Piura. Fl caso csLalla cn julio
dcl 2005, an duranLc cl gobicrno dc Tolcdo, aunquc las accioncs principalcs
sc dcsarrollan duranLc cl gobicrno dc Carca Pcrcz. Dos accioncs dc Loma dc
insLalacioncs, rccucnLcs marchas dc proLcsLa dc la poblacin dc Ayabaca y cl
disLriLo dc Carmcn dc la FronLcra cn Huancabamba, a los quc suman organi-
zacioncs dc las provincias vccinas dc 1acn y San Ignacio (Cajamarca), caracLc-
rizan la rclacin conicLiva cnLrc la poblacin y la cmprcsa. Fl problcma quc
rcclaman cs doblc. Por un lado, la ragilidad ccolgica dcl lugar quc pucdc scr
accLado por la cxploLacin mincra, alLcrando las condicioncs dc produccin dc
una zona quc llcga a 1acn. Por oLro, cl abuso dc la cmprcsa dc iniciar la cxplo-
racin sin conLar con cl pcrmiso cxigido por la lcy, cn LanLo sc LraLa dc Licrras
comunalcs dc dos comunidadcs, inscriLas cn rcgisLros pblicos: no son Licrras
vacas dc dcrcchos, incluso ormalcs. Trcs acLorcs dcsLacan cn csLc conicLo y
mucsLran lo quc parcccn scr nucvas vas dc proLcsLas y movimicnLos.
Fl primcro lo conguran los alcaldcs: Lrcs alcaldcs disLriLalcs convocaron
dc mancra conjunLa una consulLa popular para quc la poblacin parLicipc di-
rccLamcnLc dando su opinin. Fl acLo dc consulLa uc impccablcmcnLc organi-
zado a pcsar dc la oposicin dcl gobicrno ccnLral quc hasLa criLic a la ONPF por
cnLrcgar padroncs clccLoralcs (quc son, por supucsLo, documcnLos pblicos),
por la oposicin dcl gobicrno y la prcnsa, cl acLo uc alLamcnLc diundido y
asisLicron cicnLos dc obscrvadorcs nacionalcs c inLcrnacionalcs, y, cn conLra
dc la ccrrada opinin dc la prcnsa, cl gobicrno y los sccLorcs cmprcsarialcs, cl
rcsulLado dc la consulLa uc masivamcnLc conLra cl proyccLo mincro. Ia con-
sulLa, un mccanismo quc cs parLc dc las insLiLucioncs dc la dcmocracia dirccLa
mcncionadas cn la ConsLiLucin pcro quc no csLa cspcccamcnLc rcglamcn-
Lado, Lcrmina sicndo rcapropiado por sccLorcs dcsconLcnLos como rccurso co-
lccLivo quc rcLa a las cliLcs y la insLiLucionalidad ocial, y cxprcsa dcmandas
conLrarias al modclo dc crccimicnLo prcdominanLc, pcro no sc salc dc la lcy.
Tampoco la consulLa cs vinculanLc, pcro dcja cxplciLo quc la poblacin ma-
sivamcnLc apoya a los dirigcnLcs dc sus organizacioncs. Fl rccurso aparcci cn
Tambograndc, pcro parccc Lomar ahora mas visibilidad y consisLcncia.
Fl scgundo acLor han sido las rondas campcsinas. Ias rondas cn la sicrra
dc Piura son las principalcs organizacioncs dc la poblacin, cxisLcn dcsdc hacc
Licmpo anLc cl abandono dcl FsLado dc su uncin dc garanLizar la vida y la
propicdad dc las pcrsonas. Por cllo Licncn una alLa lcgiLimidad. Han sido las
rondas las organizacioncs quc han sosLcnido cl movimicnLo dcsdc cl inicio. Ia
cucsLin cs imporLanLc porquc son organizacioncs auLnomas, no dcpcndcn
dc polLicas socialcs dcl FjccuLivo ni dcbcn ncgociar rccursos con uncionarios
pblicos, acaso por cllo, la ucrLc auLonoma dcl movimicnLo quc rcclama, a su
vcz, auLonoma para dccidir sobrc sus LcrriLorios. Adcmas, como signo dc nuc-
vos movimicnLos socialcs cn muchos lugarcs, cn Pcr y Amcrica IaLina, sc Lra-
La dc organizacioncs LcrriLorialcs para la vida coLidiana, no son organizacioncs
ah hoc (rcnLcs dc dccnsa, aunquc parLicipan dc cllos), ni anLiguos grcmios
con csLrucLuras jcrarquicas. Fllo aciliLa la organizacin dc las accioncs colccLi-
vas y, Lcrminadas csLas, sigucn cumplicndo sus uncioncs coLidianas.
Fl Lcrccr acLor ha sido, nucvamcnLc, las SMO (las ONC, los movimicnLos
ambicnLalisLas o dc dcrcchos humanos) quc pcrmiLcn, uncionando cn rcd,
quc un movimicnLo local pasc a cscalas nacionalcs c inLcrnacionalcs dc diu-
sin y prcsin.
Pcro lo quc Lambicn caracLcriza a csLos conicLos LcrriLorialcs quc rcac-
cionan cn conLra dc mcgaproyccLos mincros cs quc, a pcsar dc la cxisLcncia dc
csLa rcd dc SMO, son cpisdicos. PrccisamcnLc organizados cn Lorno a organi-
zacioncs uncionalcs, para la vida coLidiana (rondas, municipios, comunida-
dcs, comisioncs dc rcganLcs), no manLicncn una coordinacin pcrmancnLc cn
Lorno al problcma quc los moviliza ni, sobrc Lodo, produccn una organizacin
dc cscala nacional. Son LcrriLorialcs: dccndcn un LcrriLorio, invocan valorcs
gcncralcs y dcrcchos quc los vinculan con oLros acLorcs, pcro no ncccsaria-
mcnLc con sus parcs cn oLros lugarcs dcl pas.
Un csccnario dc conicLo cnLrc proyccLos gcogracos, para uLilizar los
Lcrminos dc BcbbingLon (2007) podra csLarsc dibujando, no solo como con-
icLos socioambicnLalcs, sino cn Lcrminos mas amplios, como siLuacioncs quc
cnrcnLan conicLivamcnLc dos opcioncs dc mancjo dcl cspacio y su dcsarrollo,
una, apoyada por cl gobicrno, la prcnsa y las cliLcs socialcs, a cargo dc cmprc-
sas privadas con rapidas dccisioncs, cambios bruscos, crccimicnLo inmcdiaLo
pcro sin socicdad o socicdad subordinada, y oLro dc cambios lcnLos, clabo-
rados por los mlLiplcs acLorcs dcl LcrriLorio, cn sus propios Lcrminos, con
mlLiplcs dccisioncs, pcro con alLa inclusin y conLrol sobrc sus dcsLinos. Una
siLuacin as, cn la quc divcrsas poblacioncs cncucnLrcn quc su dcsconLcnLo no
cs aislado sino sc cnmarca cn grandcs pcrspccLivas dcl pas, scra un conLcxLo
dc nucvos movimicnLos socialcs quc supcrcn los rasgos dc ragmcnLacin aso-
ciados a su ucrLc caracLcr LcrriLorial.
2.3 Una breve mirada al levantamiento indgena
de septiembre del 2008
Un csccnario dc conicLo dc proyccLos gcogracos o, como lo llama Marisol
dc la Cadcna, dc conicLos cn Lorno la rcLcrriLorializacin dcl pas ha Lcrmina-
do sicndo orzado por cl Cobicrno al inLcnLar aciliLar an mas cl dcsarrollo dc
nucvos mcgaproyccLos mincros, pcLrolcros, orcsLalcs, cncrgcLicos o dc irriga-
cioncs, sobrc Licrras dc comunidadcs campcsinas y naLivas. PrccisamcnLc para
quiLar piso al Lipo dc argumcnLos lcgalcs dc los campcsinos conLra la cmprcsa
Majaz quc vcnimos dc comcnLar, cl gobicrno promulga cn mayo dcl 200S un
paqucLc dc dccrcLos lcgislaLivos, cnLrc los quc sc halla cl l0l5, quc rcducc cl
nmcro dc voLos quc rcquicrc cn una asamblca comunal la dccisin dc vcnLa
dc sus Licrras.
3l
PrcscnLado como igualacin dc dcrcchos y cn conLra dc par-
Licularismos, cl dccrcLo climinaba la cxigcncia dc mayora calicada (dos
Lcrcios dc voLos, scmcjanLc a los rcqucridos para la vcnLa dc accioncs dc cm-
prcsas privadas, por cjcmplo) y rcmiLa la dccisin dc vcnLa a la mayora simplc
dc los quc asisLicran a una asamblca (sc cambia lucgo por la mayora simplc dcl
nmcro LoLal dc comuncros).
Ias organizacioncs indgcnas cvaluaron quc dc cicn normas promulgadas
por cl FjccuLivo oricnLadas a adccuar la lcgislacin a la implcmcnLacin dcl
LraLado dc librc comcrcio con los FsLados Unidos, por lo mcnos 04 abordaban
Lcmas amaznicos y 34 violaban sus dcrcchos anccsLralcs, signicando la dc-
prcdacin dc la amazona. DicrcnLcs organizacioncs cLnicas inLcgradas a la
Asociacin InLcrcLnica dc Dcsarrollo dc la Sclva Pcruana (AIDFSFP),
32
dccidcn
3l. Fl dccrcLo lcy orma parLc dc un paqucLc dc mas dc cicn normas lcgalcs promulgadas por
cl FjccuLivo cn uso dc las aculLadcs lcgislaLivas dclcgadas por cl Congrcso para adccuar la
lcgislacin nacional a la vigcncia dcl LraLado dc librc comcrcio con los FsLados Unidos.
32. AIDFSFP sc orm cn los inicios dc los aos ochcnLa como una asociacin civil y plaLaorma
dc divcrsos pucblos indgcnas cn Loda la amazona pcruana para csLablcccr proccsos dc dia-
logo con cl FsLado c impulsar dcmandas cLnicas, como la cducacin bilinguc inLcrculLural.
iniciar una lucha para quc sc dcrogucn csLas normas mosLrando por primcra
vcz cn la hisLoria un movimicnLo indgcna amaznico con gran capacidad dc
movilizacin, consLiLuycndosc cn un acLor dc alcancc nacional con su momcn-
Lo culminanLc cn agosLo dcl 200S. Apclando a la Loma dc csLacioncs pcLrolcras,
carrcLcras y pucnLcs csLraLcgicos, y movilizacioncs a los principalcs ccnLros
poblados, divcrsas organizacioncs aliadas a AIDFSFP dccidicron cnLrar cn un
proccso conLcncioso.
Sus accioncs pusicron cn cl ccnLro dcl dcbaLc la agcnda amaznica, pcro
mosLraron Lambicn su cucsLionamicnLo radical al modclo. Dcspucs dc allidas
ncgociacioncs con micmbros dcl FjccuLivo, cl IcgislaLivo dccidi proponcr, a
pcsar dc la ncgaLiva dcl PrcsidcnLc, la dcrogaLoria dc varios dc los dccrcLos. Al
nal, sc dccidi dcrogar los dccrcLos l0l5 y l075, acordandosc adcmas discu-
Lir las dcmas normas.
Fn Lorno al movimicnLo indgcna amaznico, sc han consolidado nucvas
organizacioncs o rcdcs con vnculos inLcrnacionalcs, aciliLadas por la coopc-
racin inLcrnacional y divcrsas ONC. Una por cjcmplo, Fnlazando AlLcrnaLivas
3, pcrmiLi la rcalizacin dc una cxiLosa Cumbrc dc los Pucblos, una conLra
cumbrc cn paralclo a la Cumbrc dc CobcrnanLcs dc Amcrica IaLina y la Unin
Furopca. Ia vspcra, una cumbrc indgcna moviliz una gran canLidad dc
dclcgados dc divcrsas rcgioncs dcl pas, convocados por Conacami, organiza-
cin dc comunidadcs accLadas por la mincra quc dcriva hacia un discurso
claramcnLc cLnico, AIDFSFP, la organizacin dc pucblos amaznicos, y bascs
dc las anLiguas organizacioncs campcsinas, la Concdcracin Nacional Agraria
(CNA) y la Concdcracin Campcsina dcl Pcr (CCP), quc LransiLan Lambicn dc
un discurso dc rcivindicacin campcsina a uno dc caracLcr cLnico.
AnLc lo quc podramos csLar cs anLc cl surgimicnLo, por primcra vcz cn
Pcr, dc un movimicnLo indgcna, susLcnLado cn una auLodcnicin cLni-
ca. Fn LanLo accioncs colccLivas, cs la Licrra cl objcLo dc dccnsa pcro, crc-
cicnLcmcnLc, cn oros, cncucnLros cumbrcs y asamblcas, Lcmas dc dccnsa
dc la lcngua, la culLura, la hisLoria, los conocimicnLos o las ormas dc Lomar
dccisioncs, colaboran con una crccicnLc armacin posiLiva dc idcnLidad
dicrcnciada.
33
33. Al momcnLo dc Lcrminar la cdicin dc csLc arLculo, mayo dcl 2000, una nucva scric dc
cvcnLos dc proLcsLa sc vicnc dcsarrollando, proLagonizados por las organizacioncs ama-
znicas arLiculadas a la AIDFSFP. FsLa vcz, parLicipan pracLicamcnLc Lodas sus bascs, in-
cluycndo pucblos como cl ashaninka quc csLuvo auscnLc cn la anLcrior movilizacin. Ia
dcmanda cs la misma: la dcrogaLoria dc los dccrcLos lcycs quc accLan sus propicdadcs,
adcmas dc la dcrogaLoria dc una nucva lcy sobrc cl uso dc rccursos orcsLalcs. Ia dcmanda
incluyc la rcglamcnLacin dcl mccanismo dc consulLa para Loda la lcgislacin quc los accLc,
al quc obliga cl Convcnio l60 dc la OIT suscriLo por cl FsLado pcruano. Ias movilizacioncs
amplias, masivas y crccicnLcmcnLc conLcnciosas sc vicncn dcsarrollando por mas dc un
mcs, con crccicnLc apoyo dc las poblacioncs urbanas dc la amazona, pcro con pocos signos
3. Reexiones nales
NucsLro rccorrido ha cxplorado dos campos dc conicLo y dc accin polLica dcs-
dc la socicdad cn Pcr dc la lLima dccada. Fl primcro cs cl dc las dcnicioncs
y las insLiLucioncs cn Lorno a la dcmocracia (cl rcgimcn polLico, los dcrcchos
humanos, cl gobicrno local). AcLorcs y rcpcrLorios dc accin cxLrcmadamcnLc
divcrsos, al punLo quc no sc rcconoccn cnLrc s como un mismo movimicnLo,
dcsplicgan rcpcrLorios muy divcrsos dc accin colccLiva ponicndo cn cucsLin
los lmiLcs dc la dcmocracia rcalmcnLc cxisLcnLc cn Pcr. Sin cmbargo, las li-
miLacioncs dc una dcmocracia sin parLidos polLicos y, por lo LanLo, sin claros
mccanismos dc rcprcscnLacin nacional y local, sujcLa a iniciaLivas individua-
lcs dc podcr, alLa inucncia dc podcr acLicos y dc corrupcin, si bicn susciLa
cxprcsioncs dc dcsconLcnLo, no arLicula un movimicnLo social, con idcnLidad y
con capacidad dc accin colccLiva sosLcnida y dc claboracin dc alLcrnaLivas.
Fl scgundo cs cl dc las opcioncs dc conLrol LcrriLorial o los conicLos dc
rcLcrriLorializacin. SccLorcs dcsconLcnLos (agriculLorcs, campcsinos, puc-
blos indgcnas) impugnan uno dc los cjcs dcl acLual paLrn dc acumulacin cn
Pcr, la ccnLralizacin dc capiLal y cl dcsarrollo dc mcga proyccLos privados,
principalmcnLc cxLracLivos a cargo dc grandcs cmprcsas Lransnacionalcs. Ia
ccnLralidad dcl conicLo rcspccLo dcl modclo cconmico y la crccicnLc coordi-
nacin dc acLorcs involucrados, pcrmiLcn una discusin sobrc la conormacin
dc un movimicnLo social quc dispuLando cl conLrol dc rccursos y mcdios dc
vida, consLruyc visioncs alLcrnaLivas a las hcgcmnicas sobrc la oricnLacin
dcl uLuro, y sobrc los acLorcs quc van a consLruirlo.
3.1 Organizaciones y redes de apoyo
Fn ambos casos, un conjunLo dc insLiLucioncs (ONC, organizacioncs dc acLi-
visLas) acompaan las accioncs colccLivas dc sccLorcs socialcs dcsconLcnLos,
aporLando rccursos procsionalcs y, sobrc Lodo, vnculos nacionalcs c inLcrna-
cionalcs.
Fn cl caso dc los conicLos cn Lorno a la dcmocracia y los dcrcchos hu-
manos, la rcd insLiLucional cs muy consisLcnLc, pcro csLablccc pocos vnculos
con sccLorcs movilizados, al punLo dc Lcrminar uncionando auLnomamcnLc,
auLorrccrcnciada, dcsarrollando accioncs dirccLas dc lobbying para modicar
cl marco insLiLucional (dcsccnLralizacin, por cjcmplo) o dando cl marco dc
prcsioncs para lograr la cxLradicin dc Fujimori y su juzgamicnLo por dcliLos
dc lcsa humanidad. Sin cmbargo, no csLablccc vnculos con una lnca dc pro-
dc parLc dcl FsLado dc qucrcr cccLivamcnLc poncr un lmiLc a la cxpansin dc inLcrcscs
privados.
LcsLa conLra los malos gobicrnos localcs cn cspacios aparLados, quc qucdan
como acLos discrcLos cn conLra dc un alcaldc, sin rclacin cnLrc s, ni con orga-
nizacioncs nacionalcs o inLcrnacionalcs, ni arLiculan una dcmanda comn, ni,
por cicrLo, claboran alLcrnaLivas sobrc cl gobicrno local.
Fn cl caso dc los llamados conicLos ambicnLalcs o conicLos por la dccn-
sa dcl LcrriLorio, las rcdcs insLiLucionalcs son imporLanLcs, al punLo dc Lrans-
crir conicLos localcs a cscala inLcrnacional dondc cmpaLan con una nucva
scnsibilidad dc dccnsa dcl mcdio ambicnLc y dc los dcrcchos dc los pucblos
indgcnas. FsLas rcdcs insLiLucionalcs, quc provccn procsionalcs y rccursos
divcrsos a pucblos rclaLivamcnLc aparLados dondc cmprcsas mincras o pcLro-
lcras inLcnLan dcsarrollar proyccLos cxLracLivos, no sc auLonomizan dc los mo-
vimicnLos y organizacioncs dc proLcsLa, sino Lodo lo conLrario, acLan como
mcsas Lccnicas para las ncgociacioncs y cajas dc rcsonancia al momcnLo dc los
conicLos, buscando rcducir la rcprcsin o dcnunciandola cn cl ambiLo inLcr-
nacional. FsLas rcdcs insLiLucionalcs (como la Rcd Muqui, por cjcmplo) pcrma-
ncccn cuando las accioncs dc proLcsLa cn un lugar prcciso han Lcrminado, pcro
su pcrmancncia pcrmiLc alcanzar rccursos, procsionalcs y dc comunicacin, a
nucvos dcsconLcnLos cada vcz. Su pcrmancncia cnLonccs ha pcrmiLido la con-
Linuidad dc un movimicnLo, aunquc sus cxprcsioncs socialcs hayan sido dis-
conLinuas. Tras cl movimicnLo indgcna amaznico, una organizacin social
sc cncarga ya dc dar conLinuidad a la dcmanda o, cuando mcnos, a la vcrsin
indgcna dc la proLcsLa por la dccnsa dcl LcrriLorio.
FsLa rclacin dicrcncial, una mas auLorrccrcnciada y oLra mas bicn sub-
sidiaria, pcrmiLc a la primcra algunos cxiLos insLiLucionalcs (marco lcgal dc
dcsccnLralizacin, juicio a Fujimori), pcro dcsligados dc dcmandas socialcs
prccisas, cn LanLo quc la scgunda colabora a logros acLualcs (impcdir un pro-
yccLo o una lcy) quc abrcn oporLunidadcs a oLros dcsconLcnLos, cl cambio ins-
LiLucional cmpicza a producirsc como cccLo dcl conicLo.
3.2 Movimientos territoriales y construccin
de una identidad indgena
Ios conicLos cn Lorno a la ampliacin dc campos cn la invcrsin privada
cn dcLrimcnLo dc dcrcchos Lradicionalcs o consucLudinarios, sc dcsarrollan
cn marcos LcrriLorialcs prccisos (una ciudad, una rcgin, una cucnca) y sus-
LcnLan idcnLidadcs LcrriLorialcs. Como hcmos dicho, no Lrascicndcn, no sc
inLcrconccLan mas alla dc la dccnsa dcl cspccco LcrriLorio. Fn csc conLcx-
Lo, pasan a Lcncr prcscncia nacional o inLcrnacional por su alianza con rcdcs
insLiLucionalcs.
FsLa LcrriLorializacin dcl conicLo ha sido, hasLa ahora, la principal li-
miLacin a la consLruccin dc acLorcs c idcnLidadcs amplios, con capacidad dc
planLcar no solo dcsaos a las cliLcs, sino alLcrnaLivas mas o mcnos radicalcs.
Fl surgimicnLo cn csc conLcxLo dc un movimicnLo con cxplciLa idcnLidad
indgcna, quc si bicn csLa rccrido a una LcrriLorialidad prccisa, la amazona,
y a la dccnsa dc su cspccco ccosisLcma, logra planLcar una dcmanda nacio-
nal, la dccnsa dc la amazona, c inLcrpcla al FsLado y al conjunLo dcl sisLcma
polLico cxigicndo cl cumplimicnLo dcl compromiso dc consulLa prcvia para la
aprobacin dc lcycs quc accLan a la poblacin, conLcnido cn cl Convcnio l60
dc la OIT.
Un clcmcnLo nucvo quc aparccc cn csLos movimicnLos LcrriLorialcs cs cl
dc una rclacin dc acLorcs urbanos y acLorcs ruralcs quc no sc haba visLo cn
Pcr, parLicularmcnLc por cl hccho dc quc, cn zonas campcsinas o cspacios
dc alLa prcscncia indgcna, los pucblos o ciudadcs inLcrmcdias cran Lradicio-
nalmcnLc asicnLo dc grupos dc podcr quc cjcrcan un conLrol y rclacioncs dc
dominacin rcnLc al cnLorno rural. Ia oposicin pucblos / arcas ruralcs sc
ha Lcido adcmas dc clcmcnLos como racismo (los indgcnas son ruralcs, cn
LanLo quc cn los pucblos habiLan mcsLizos o misLis, o colonos cn la sclva),
as como rclacioncs dc supcrioridad / incrioridad. FsLa Lradicional rclacin
parccc habcrsc dcLcriorado o habcr cambiado. Ya cn Cajamarca, cl conicLo
cn Lorno a la prcLcnsin dc la cmprcsa mincra dc ampliar su cxploLacin al
ccrro Quilich, dondc naccn los principalcs acucros dc la ciudad y su cnLorno
rural, las movilizacioncs conjunLas cnLrc campcsinos usuarios dc agua dc ricgo
y pobladorcs urbanos, Lodos cn dccnsa dcl agua, lograron rcnar la cxpansin
dc la cmprcsa.
Pcro cn las mas rccicnLcs movilizacioncs dc pucblos indgcnas, las organi-
zacioncs dc los cspacios urbanos sc han congrcgado masiva y cxplciLamcnLc
cn su apoyo y cn proLcsLa conLra la rcprcsin.
FsLa siLuacin nucva pucdc Lcncr quc vcr con proccsos rccicnLcs dc cam-
bio cn las zonas ruralcs, como la ampliacin dc la rcd dc caminos, cl dcsarrollo
dc mcrcados hacia cl inLcrior, o la rccurrcnLc consLiLucin dc gobicrnos localcs
clccLos por mayoras campcsinas o indgcnas. Fn cualquicr caso, jucga Lambicn
cl hccho dc quc, los inLcnLos dc vaciar cspacios socialcs para cl dcsarrollo dc
nucvas invcrsioncs Lransnacionalcs, produccn un piso comn dc dcsconLcnLo,
quc jucga sobrc una socicdad rural c indgcna rcnovada.
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Movimientos sociales en Venezuela:
la demanda es por ms democracia
DEBORAH VAN BERKEL
It rrccuN1t 1icNc scN1ibo: cual podra scr, cn Amcrica IaLina, la causa
quc sinLcLicc Lodas las causas quc movilizan a grupos humanos cn los movi-
micnLos conocidos como socialcs`
Fs posiblc quc sca cl cjcrcicio dcl podcr. Fl podcr dc la gcnLc. Fl podcr
dcl pucblo organizado cn su lucha por conquisLar crccicnLcs posibilidadcs dc
incidir cn cl curso dc los aconLccimicnLos socialcs, polLicos y culLuralcs. Ia
dcmanda por lograr mayorcs nivclcs dc dcmocracia con jusLicia social, dc in-
clusin, cquidad y rcspcLo a las minoras. Todas csas causas consLiLuycn Lal
vcz cl marco dc rccrcncia dc lo quc ha sido un hiLo rccurrcnLc cn Amcrica
IaLina cn cl curso dc los lLimos aos.
Ias cxpcricncias ucron mlLiplcs y variadas duranLc Lodo cl siglo pasado.
Io son, an mas, cn cl curso dc csLos primcros aos dcl siglo XXI. Ia rcgin
andina vivc signicaLivos cambios c incdiLas Lransormacioncs. Fl caso dc Vc-
nczucla rcsalLa cnLrc Lodos dcbido al impacLo quc ha gcncrado mas alla dc sus
propias ronLcras. Son proccsos dc avancc o dc rcLroccso` Fl dcbaLc polariza
las opinioncs. Ios movimicnLos socialcs sc acLivan. Toman las callcs. Sc haccn
omniprcscnLcs cn los mcdios dc comunicacin. Son noLicia. ProLagonizan. Fl
pucblo sc hacc sujcLo. Sc ponc cn movimicnLo.
Fl objcLo dcl prcscnLc documcnLo cs podcr idcnLicar y scalar los cursos
dc accin, caracLcrsLicas, componcnLcs y rcLos quc marcan a los movimicnLos
socialcs cn Vcnczucla, cnLrc l000 y cl 200S. Para cllo, cn cl documcnLo sc plan-
Lca como marco inLroducLorio lo quc sc cnLicndc como movimicnLos socialcs y
los anLcccdcnLcs dcl conLcxLo prcvios al pcriodo scalado quc dcbcn scr
considcrados. Fn scgundo lugar, sc dcscribc cl proccso polLico y social cn cl
pas, idcnLicando somcramcnLc los movimicnLos socialcs, cl marco dc sus ac-
Luacioncs con sus parLicularcs agcndas, caracLcrsLicas c impacLos. Por lLimo,
10
Deborah van Berkel 314
sc planLcan algunas circunsLancias y rcLos para cl dcsarrollo dc la accin colcc-
Liva y cl orLalccimicnLo dc ucrzas dc cambio cn cl pas.
1. Sobre los movimientos sociales
Fs posiblc armar quc cn Vcnczucla cxisLc una socicdad cn movimicnLo, cs
dccir, cn movimicnLo dc cambio, dc Lransormacin, dc bsqucda dc nucvas
ormas dc acLuacin social y polLica`
Fl pas sc cncucnLra cn un momcnLo dc inLcnsa maduracin dcmocraLica
y cl pucblo aspira y dcmanda la consolidacin dc un cambio con jusLicia social
y rcspcLo a las libcrLadcs.
FsLa lcgLima aspiracin no cs nucva. Ha vcnido LransiLando un largo ca-
mino y cncucnLra un imporLanLc punLo dc concrccin y visibilidad cn dicicm-
brc dc l00S, cuando Hugo Chavcz gana las clcccioncs prcsidcncialcs c inicia un
proyccLo dc cambio quc bauLiza como rcvolucionario.
Muchos dc los hcchos quc han aconLccido dcsdc cnLonccs han impacLado
la conormacin, agcnda y acLuacin dc las organizacioncs y movimicnLos so-
cialcs. FsLos acLorcs han csLado cn mcdio dc la conronLacin y los conicLos
quc han marcado csLc proccso.
Hacc algunos pocos aos (l0S0), cl InsLiLuLo dc FsLudios Supcriorcs dc
AdminisLracin (IFSA) public un libro quc gcncr un inLcnso dcbaLc accrca dc
la propagada imagcn dc csLabilidad quc proyccLaba la dcmocracia vcnczolana.
Sc LiLulaba EI caso Venezuela, una ilusin de armona. Fl csLudio planLcaba scrias
dudas accrca dc la orLalcza y solidcz dcl sisLcma dc gobicrno csLablccido cn
csc pas a parLir dc l05S. SosLcna la Lcsis scgn la cual cra la bonanza pcLrolc-
ra y no cl conscnso la basc sobrc la cual sc cimcnLaba cl comcnLado cxiLo dc la
dcmocracia cn la paLria dc Bolvar.
Tal como sabcmos, csa rcalidad (cl conscnso como basc dc la convivcncia
dcmocraLica y los colaLcralcs prccios alLos dc los hidrocarburos ) comcnz un
rapido y sosLcnido proccso dc cambio a parLir dc la clcccin cn dicicmbrc dc
l00S y posLcrior Loma dcl podcr cn cbrcro dc l000 por parLc dc Hugo
Chavcz, as como sus cxprcsas inLcncioncs dc impulsar radicalcs Lransorma-
cioncs sociopolLicas cn cl marco dc una rcvolucin quc sc proclama pacca,
pcro armada, y dondc Licnc un rol proLagnico un agcnLc quc scgn cl
propio mandaLario vcnczolano comparLc cl podcr con cl: cl pucblo.
Dc hccho, uno dc los mas diundidos planLcamicnLos quc ormulan Chavcz
y sus scguidorcs consisLc cn cl caracLcr popular dc su gobicrno y cl rol quc cn cl
jucgan los llamados movimicnLos socialcs.
Fs as` Ia prcgunLa cs pcrLincnLc. Porquc cs muy posiblc quc csLcmos prc-
scnciando la gcsLacin y dcsarrollo dc un imporLanLc scmillcro dc movimicnLos
cnLrc los cualcs cl mas imporLanLc cs aqucl quc pugna por la ampliacin dc los
lmiLcs dc la dcmocracia y la consolidacin dcl conjunLo dc valorcs prcgurados
10 / Movimientos sociales en Venezuela: la demanda es por ms democracia 315
cn cl curso dc una dc las luchas mas imporLanLcs quc libra cn cl prcscnLc, cn
Amcrica IaLina y cl Caribc, la socicdad civil: cl movimicnLo ciudadano.
Ios movimicnLos socialcs ucron dcnidos ya cn cl primcr Lcrcio dcl si-
glo pasado (Davis l030) como la Lcndcncia dc un sccLor dcLcrminado dc la
poblacin dc una socicdad a prcsionar sobrc alguno o algunos aspccLos dc la
csLrucLura dc clla, con la nalidad dc cambiarlo cn algn scnLido, dc mancra
dclibcrada. VisLo cn cl prcscnLc, cl conccpLo parccc csLaLico, limiLado y cxcc-
sivamcnLc cmparcnLado con la nocin dc grupo dc prcsin c, incluso, dc mi-
nora acLiva.
FsLos movimicnLos han sido hisLricamcnLc pcrlados como cl conjun-
Lo dc cxprcsioncs organizaLivas popularcs quc procuran la Lransormacin dcl
ordcn social impcranLc sobrc la basc dc un csucrzo sisLcmaLico, arLiculado y
sosLcnido por gcncrar cambios cn cl conjunLo dc la socicdad, pcro aLcndicndo
prccrcnLcmcnLc, scgn sca su caracLcr cspccco a dcLcrminados acLo-
rcs o aspccLos dc clla. ConsLiLuycn, por cxcclcncia, cnLcs polLicos. Son a la
vcz rccjo y origcn dc complcjas dinamicas polLicas. A pcsar dc csLar siLua-
dos al margcn dcl FsLado, sc cncucnLran cn un LcrriLorio csLrcchamcnLc ligado
a cl. Fn su conjunLo, no pocos auLorcs considcran quc orman parLc cscncial
dc la socicdad civil.
Fl conccpLo quc posLulan Rcmy y dcmas colaboradorcs (l07S) asumc la
complcjidad dcl Lcma. Para csLos auLorcs bclgas, los movimicnLos socialcs rc-
prcscnLan proccsos quc pucdcn llcgar a maLcrializarsc cn organizacioncs so-
cialcs dc variablc magniLud y capacidad dc promovcr o proLagonizar cambios
radicalcs cn un dcLcrminado ordcn social. Suclcn iniciarsc como grupos pcquc-
os quc pucdcn llcgar a Lcncr un gran impacLo colccLivo cn la mcdida cn quc
cngcndran nucvos modclos socioculLuralcs. RcgularmcnLc son asimilablcs a
csLrucLuras organizaLivas dc variablc incidcncia social.
Para csLos analisLas, los movimicnLos socialcs cucsLionan las oricnLacio-
ncs socioculLuralcs dc una socicdad cn su scnLido mas global, cn sus dimcnsio-
ncs csLrucLuralcs. Agrcgan quc micnLras mas proundo cs Lal cucsLionamicnLo,
mayorcs y mlLiplcs scran sus posibilidadcs an cuando mas indcLcrminados
parczcan sus ncs. Al rcspccLo, cs imporLanLc scalar quc los rccridos cambios
propugnados por csLos acLorcs no rcspondcn ncccsariamcnLc a un caracLcr pro-
grcsisLa. Ios mismos, pucdcn scr cxprcsin dc una volunLad conscrvadora.
FsLos movimicnLos sc caracLcrizan por la divcrsidad dc cnLcs organiza-
dos o pcrsonas quc los conorman, pcro con alLa inLcgracin cn cuanLo a lo
simblico, con una idcnLidad colccLiva y con una variada y cxiblc orma dc
csLrucLurarsc y uncionar. Ia Lcndcncia cn csLc caso cs la dc Lrabajar cn orma
dc rcdcs, cn disLinLos nivclcs y cn variados ambiLos. Son parLc acLiva y rclc-
vanLc dcl ambiLo dc la socicdad civil, quc sc cnLicndc como cl cspacio cn cl cual
acLan csLos movimicnLos junLo con las ONC y oLras organizacioncs, Lodas
caracLcrizadas por su vinculacin volunLaria y por su auLonoma con rcspccLo
al FsLado. Sc dicrcncian dc oLras ormas organizaLivas dc caracLcr polLico ins-
LiLucional, pcro sc inLcrrclacionan proundamcnLc con cllas inucnciandolas
con sus valorcs y crccncias, gcncrando a su vcz, un discurso quc llcga a impac-
Lar cn cl cspacio dc lo pblico.
Fn cl dcsarrollo dc csLc Lrabajo sc analizara cl conLcnido y valoracin dc cs-
Los conccpLos dcsdc la pcrspccLiva dc los acLorcs clavc cn cl caso vcnczolano.
2. Los movimientos sociales en Venezuela: una retrospectiva
Fn la primcra parLc dcl siglo XX, Vcnczucla conoci la primcra cxprcsin dc
un movimicnLo cvico dc nucvas caracLcrsLicas quc luch por abrir al pas a la
modcrnidad, buscando la salida dcmocraLica a una dicLadura miliLar cncarna-
da cn la gura dcl llamado BcncmcriLo: cl gcncral 1uan ViccnLc Cmcz. Con
cl pcso dc un siglo anLcrior signado por las crucnLas gucrras dc Indcpcndcncia
y la Cucrra Fcdcral, cl auLoriLarismo y cl miliLarismo sc manLcnan como los
rasgos mas rclcvanLcs dc la socicdad.
Fn csc conLcxLo, los jvcncs csLudianLcs conocidos como la gcncracin
dcl 2S (l02S), cmcrgicron cn Vcnczucla como cl nucvo lidcrazgo, con una
visin dc cambio dcmocraLico, cn dondc la bandcra dc las libcrLadcs y la jus-
Licia social han marcado hasLa hoy la agcnda pblica dcl pas. ConsLruycron
nucvas organizacioncs cspcccamcnLc parLidos polLicos quc lucgo dc
largas luchas, ucron Lransormandosc por cnsayo y crror hasLa consolidarsc,
a parLir dc la cada dc la dicLadura (l04S-l05S) quc manLuvo Marcos Pcrcz
1imcncz. Una vcz dcrribado cl rcgimcn miliLar, sc abrc paso a un cnsayo dc
dcmocracia quc Licnc como pilar un gran acucrdo inLcrparLidisLa: cl PacLo dc
PunLo Fijo. Ios principalcs ldcrcs polLicos asumcn mancomunadamcnLc cl
proyccLo dc conduccin dcmocraLica quc sc sinLcLiza cn la ConsLiLucin dc
l06l. Fl pcriodo quc abarca dc l05S a l073, corrcspondc al proccso dc com-
posicin dcl sisLcma biparLidisLa, rcspaldado cn un alLo nivcl dc ccnLralizacin
polLico-adminisLraLiva promovido por y dcsdc cl FsLado (Rivas 200S). Dcsdc
csLa visin, no basLaba con copar cl podcr dcl FsLado: cra ncccsario consLruir
la organizacin dcl pucblo. Fl procsor Ccrman Carrcra Damas dcsLaca quc
Rmulo BcLancourL, gura clavc cn la dcmocracia vcnczolana, cs uno dc los
pocos arquiLccLos dc socicdadcs quc Luvo como una dc sus prcmisas quc cra
ncccsario no solo crcar un Partido del pueblo sino Lambicn un pueblo para un
Partido (Carrcra 2000).
Sc asumc csLa cLapa sobrc la basc dc un nucvo pacLo social signado por la
ncgociacin cnLrc las cliLcs polLicas, socialcs y cconmicas. Fn csLa dinamica
dc pacLar para garanLizar gobcrnabilidad, qucdan cxcluidos cl ParLido Comu-
nisLa dc Vcnczucla y, cn gcncral, las ucrzas dc la izquicrda marxisLa quc sc
cscindcn dcl principal parLido dc gobicrno: Accin DcmocraLica. Ia dccisin dc
cxcluirsc y dc cxcluirlos Licnc, an hoy cn da, noLablcs rcpcrcusioncs.
Fn cl marco dc csLa conccpcin dc dcsarrollo, sc cnLcnda quc cra nccc-
sario consolidar un FsLado ucrLc con capacidad disLribuLiva. Ios sisLcmas dc
inLcrcomunicacin vial, as como la inracsLrucLura y uncionamicnLo dc la sa-
lud y la cducacin, acusan cl cccLo dc la bonanza pcLrolcra: cl FsLado dc bicn-
csLar sc hacc prcscnLc y cl horizonLc sociopolLico dcl bicn comn cmpicza
a prcgurarsc ligcramcnLc. Fs un Licmpo dc noLoria pcrmcabilidad social, dc
consLruccin dc una clasc mcdia cmcrgcnLc y podcrosa y dc csLablccimicnLo
dc los parLidos polLicos, dc alLcrnabilidad cn cl cjcrcicio dcl podcr, y dc somc-
LimicnLo dcl csLamcnLo miliLar al podcr civil. FsLo sc Lraducc cn una ucrLc
promocin y conduccin dc la lucha y organizacin popular. Ia consolidacin
dcl movimicnLo sindical cxpcrimcnLa un proccso crccicnLc (l050-l06l), quc
prosiguc con la conguracin dc una Concdcracin dc Trabajadorcs dc Vcnc-
zucla (CTV) y una Fcdcracin Campcsina dc Vcnczucla (FCV) quc cxhibcn un
noLablc podcr polLico.
Hacia nalcs dc la dccada dcl scscnLa, Vcnczucla comcnzaba a coscchar
docc aos consccuLivos dc dcmocracia, crccimicnLo cconmico y una rcal cx-
pansin cn cl campo dc la polLica social. HasLa csc cnLonccs, la mayora dc las
organizacioncs socialcs cxisLcnLcs haban sido consLiLuidas como producLo dc
la promocin dirccLa dc parLidos polLicos, dc cnLidadcs dc caracLcr rcligioso
y, cn algunos casos cmblcmaLicos, dc guras cmprcsarialcs con inclinacin -
lanLrpica. Fl rol dc los parLidos polLicos cn grcmios, organizacioncs y movi-
micnLos, Lal cual cxprcsa 1ulio Fcrmn, cra noLablc. Muchos dc cllos accpLaban
su dcnicin y conduccin dcsdc acLorcs cxLcrnos a cllas mismas, an cuando
sc Luvicra como propsiLo la dccnsa dc inLcrcscs dc un sccLor o dcsdc una
pcrspccLiva comuniLaria.
Fl movimicnLo csLudianLil manLuvo su pcrl combaLivo y dc mayor auLo-
noma, con ucrLc prcscncia c inucncia dc sccLorcs dc la izquicrda. Sc cxprc-
saba y acLuaba con ucrza cn csLc campo. Un csLudio rccicnLc rcsalLa cl modo
como las univcrsidadcs y los csLudianLcs conormaron cnLonccs, cn cl pcriodo
l05S-l000, un rcducLo dc oposicin al rcgimcn dcmocraLico rcprcscnLaLivo
(Ipcz Sanchcz 2006: 7l). Fl sisLcma dc parLidos sc oricnL a un rcgimcn par-
LidocraLico, jusLamcnLc para cviLar ucrzas dcscsLabilizadoras, como arma
Rivas Iconc, marcando csLc pcriodo hasLa l0SS, caracLcrizandolo como un
biparLidismo conscrvador y cxcluycnLc, cn dondc sc dcj dc lado cl conLcnido
idcolgico y dc principios quc gcncra a parLir dc csc momcnLo una dcsinLcgra-
cin dcl sisLcma (Rivas 200S).
Ya sc pcrcibc cl racaso dc la lucha armada. Ia dcrroLa cs asumida por cs-
Los grupos. Muchos dc sus ldcrcs sc ucron incorporando paulaLinamcnLc a la
lucha social cn un marco dcmocraLico. Comcnz a surgir un conjunLo dc nuc-
vas organizacioncs, nacidas bajo la dcLcrminacin dc sus propios inLcgranLcs
quc cobraban una nucva signicacin. As, asociacioncs vccinalcs, coopcraLivas,
unidadcs dc consumidorcs y grupos culLuralcs comicnzan a Lcncr un cspacio
propio, conquisLando poco a poco un LcrriLorio incxplorado. Sc dcsLacaba una
oposicin al conLrol polLico y sc cnaLizaba cl scnLido dc la libcrLad dc las pcr-
sonas cn cnconLrar rcspucsLas dc acucrdo con sus propias pauLas. Sc insLala una
dinamica anLiparLido cn cl cucrpo social, quc Loca con ucrza acLorcs clavcs para
la gobcrnabilidad dcmocraLica, cn los Lcrminos LanLo dc la lcgiLimidad con
nivclcs progrcsivos dc no rcconocimicnLo y accpLacin dc valorcs y acLuacin
insLiLucional (Haluani l004), como dc la uncin dc inLcgracin y dc cumpli-
micnLo dc las cxpccLaLivas dc la socicdad civil y la ciudadana cn gcncral.
FsLas cxpcricncias ucron la basc para quc sc comcnzara cn cl pas una
larga Larca dc ormacin y organizacin dc la basc social. Fucron los Licmpos
cn quc sc valor con ucrza cl surgimicnLo dc iniciaLivas dc la propia gcnLc y cn
dondc lo pcquco cra hcrmoso. Fl Lcrmino comn, an no sucicnLcmcnLc
diundido, cra cl dc movimicnLo popular. Sc uLilizaba csLc Lcrmino para cn-
globar un conjunLo cada vcz mayor dc pcqucas organizacioncs comuniLarias
dc basc y asociacioncs quc buscaban Lcncr un cspacio propio dc parLicipacin.
Fl conccpLo dc pucblo alimcnLaba cn cicrLa mcdida las conccpcioncs y aspira-
cioncs dc muchos dc los ldcrcs. Por oLra parLc, las undacioncs c insLiLucioncs
dc apoyo a sccLorcs vulncrablcs muchas dc cllas impulsadas dcsdc sccLorcs
mcdios y cmprcsarialcs manLcnan su accin, prcsLando divcrsos scrvicios
con un scnLido dc ayuda y bsqucda dcl bicn comn.
Fs a parLir dc los aos ochcnLa, cuando sc producc una consolidacin dc
csLas cxprcsioncs organizadas y sc da cl augc dc una visin sccLorial, lo cual sc
cxprcsa cn cl ambiLo social y sc comicnza a hablar con ucrza dc la dccada
dc los movimicnLos socialcs. As, cra comn obscrvar una inLcnsa acLividad cn
manos dcl movimicnLo coopcraLivo, dc mujcrcs, dc dcrcchos humanos, cduca-
cin popular, ccolgico, vccinal, cnLrc oLros.
Fl movimicnLo coopcraLivo consLiLuy la mas noLablc sorprcsa cnLrc los
movimicnLos cmcrgcnLcs. Fuc cn l066 cuando cnLr cn vigcncia la cnLonccs
nucva lcy dc asociacioncs coopcraLivas. Sc crca la SupcrinLcndcncia Nacional
dc CoopcraLivas (Sunacoop), insLiLucin dcl FsLado vcnczolano cncargada dc
la rcgulacin dcl uncionamicnLo dc las coopcraLivas cn cl pas. Con una rc-
orma hccha a mcdiados dc los aos scLcnLa, cl movimicnLo coopcraLivisLa sc
cxLicndc por Lodo cl pas. Su crccimicnLo sc basa cn una cohcrcnLc dircccin
y una organizacin quc abarca Lodo cl pas, a Lravcs dc un csqucma dc ccnLros
rcgionalcs y cdcracioncs.
Por oLro lado, aparcccn las organizacioncs ccologisLas. Ticncn ya una vi-
sin nacional. Sc csLablcccn rcdcs y hasLa una cdcracin. Ias organizacioncs
con cnoquc dc gcncro mujcrcs y nios, cspccialmcnLc sc haccn visiblcs
cn las luchas cn la callc y cn los mcdios dc comunicacin. Fl cnmcno dcl
movimicnLo vccinal moviliza poblacioncs organizadas dc sccLorcs mcdios y
dc la clasc popular. Fs, por cicrLo, cl sccLor quc mas pronLo cs coopLado por
los parLidos y por la accin dc clicnLclismo dcl FsLado. Mcnos visiblcs son las
nucvas cxprcsioncs dcsdc cl campo dcl sindicalismo (connado cn rcgioncs y
sccLorcs) cn cl curso dc csos aos, aunquc s sc aprccian inLcnLos inLcrcsanLcs
cn cl campo dc la culLura y la cducacin popularcs. Tambicn dc los grupos dc
dcrcchos humanos y organizacioncs dc salud.
FnLrc algunos dc los acLorcs quc marcaron csLa dinamica, cs imporLanLc
rcscar los siguicnLcs: la divcrsidad y pluralidad dc csLas propucsLas, cxprc-
sioncs policlasisLas cn algunos dc cllas, su csLrucLuracin c inLcraccin con
oLros sccLorcs dcsdc una pcrspccLiva dcmocraLica, la visin dc lo alLcrnaLivo
a lo csLablccido. FsLo lLimo marc una accin dc crcaLividad c innovacin cn
la bsqucda dc rcspucsLas propias a problcmas dc la vida coLidiana dc las pcr-
sonas y, por lo LanLo, Locaba asunLos rclaLivos a inLcrcscs colccLivos. Su pcrl
pblico sc hacc mas ucrLc y comicnza a scr rcconocido dcsdc la plaLaorma dc
los grandcs mcdios dc comunicacin.
OLro clcmcnLo quc hay quc dcsLacar cs quc, cn csLc pcriodo, sc cvidcn-
ci una ucrLc crLica hacia la acLuacin dc los parLidos polLicos y la orma dc
csLablcccr sus rclacioncs con cl ciudadano y sus propias organizacioncs. Ia
Lcndcncia cxaccrbada, por parLc dc csLos acLorcs dc la socicdad polLica, a quc-
rcr Lcncr conLrol c injcrcncia cn la vida propia dc csLos movimicnLos y organi-
zacioncs dc basc, dcriv cn un rcchazo crccicnLc a los mismos. Fl rcclamo dc
auLonoma y parLicipacin sc acrcccnL. Sc csLablccc una ucrLc Lcndcncia al
cncucnLro y arLiculacin cnLrc los divcrsos sccLorcs y movimicnLos.
Mara Pilar Carca Cuadilla (2004) subraya quc:
[] adcmas dc arLicularsc cn rcdcs, cl movimicnLo ciudadano uLiliz con cxi-
Lo los mcdios dc comunicacin como mccanismos dc prcsin para inuir cn la
oricnLacin dc las dccisioncs polLicas. Dc csLa orma, las nucvas organizacioncs y
movimicnLos socialcs Lransormaron sus dcmandas cn hcchos polLicos y sc con-
virLicron cn acLorcs sociopolLicos ccnLrando sus luchas cn cl proccso dc Rcorma
dcl FsLado y sobrc Lodo cn la dcsccnLralizacin.
AdvicrLc quc no Lodas las organizacioncs socialcs cumplan con las carac-
LcrsLicas quc dcscribcn LcricamcnLc a la socicdad civil. InicialmcnLc, las orga-
nizacioncs ciudadanas dc clasc mcdia gozaban dc auLonoma rcnLc al FsLado
y los parLidos polLicos y conLaban con csLrucLuras cxiblcs dc lidcrazgo. Fn
conLrasLc agrcga Carca Cuadilla, muchas dc las organizacioncs vccinalcs
dc los barrios pobrcs no cran auLnomas, pucs con rccucncia csLaban coopLa-
das por los parLidos polLicos.
Fn la dccada dcl novcnLa sc cvidcncia cl cambio dcl sisLcma polLico dc
un biparLidismo a un mulLiparLidismo, junLo con cl proccso dc dcsccnLraliza-
cin. Sc producc una inLcnsicacin dc la proLcsLa social, al considcrar nccc-
sario cnrcnLar al rcgimcn quc haba pcrdido su capacidad dc aplicar polLicas
pblicas adccuadas a las aspiracioncs dc la mayora, lo quc llcga a cxprcsarsc
hasLa con ucrLcs accioncs violcnLas y con nucvas ormas dc rcprcscnLacin.
Nucvos grupos asumcn mayor concicncia dcl rol quc pucdcn jugar para la cxi-
gcncia y rcimpulso dc la dcmocracia, Lomando cn cucnLa los inLcnLos dc golpc
dc csLado (4 dc cbrcro y 27 dc novicmbrc dc l002). Sc comicnza a cnLcndcr,
cn su orma y conLcnido, quc la acLuacin dc las organizacioncs civilcs cs clavc
para cl dcsarrollo. Sc asumc, por parLc dc un conjunLo dc cllas, la nocin dc
lo pblico, quc comicnza a Lransormarsc, c irrumpc una nucva orma dc dc-
nominacin para cl sccLor: la socicdad civil. Ias organizacioncs dcnominadas
como organizacioncs no gubcrnamcnLalcs (ONC), logran mayor visibilidad y
muchas asumcn una acLuacin dc coopcracin crLica con rclacin a las polLi-
cas pblicas. OLra gran mayora nacc por inccnLivo dcl propio FsLado como un
mccanismo para aciliLar su uncionamicnLo, considcrando dcsdc la pcrspccLi-
va LccnocraLica y dcl marco dc una polLica ncolibcral, la ncccsidad dc rcducir
cl Lamao y uncioncs dcl FsLado.
Sc hacc mas complcja y sc cnriquccc la inLcraccin cnLrc las organizacio-
ncs propias dc la socicdad y los disLinLos rcprcscnLanLcs dc los Lrcs nivclcs dc
gobicrno (local, rcgional y nacional). FsLa rcalidad cs posiblc, gracias a quc a
parLir dc l0S0 los vcnczolanos pudicron por primcra vcz clcgir dirccLa-
mcnLc a sus gobcrnadorcs y alcaldcs, cn cl marco dc un inLcnso proccso dc
dcsccnLralizacin polLica.
Fsc ao, jusLamcnLc, sc hacc paLcnLc la primcra gran scal dc alcrLa dc
agoLamicnLo dcl modclo hasLa ahora cxpcrimcnLado: cl Caracazo (27 dc
cbrcro dc l0S0). Sc produccn cnLonccs ucrLcs y violcnLos disLurbios quc
dcjaron numcrosos arrcsLos, hcridos y mucrLos. Su causa sc ha aLribuido al
dcsconLcnLo dc la poblacin con cl programa dc ajusLc cconmico anuncia-
do por cl cnLonccs prcsidcnLc dc la rcpblica, Carlos Andrcs Pcrcz. Sc pucdc
dcnir como un movimicnLo social caLico, inarLiculado. No pocos auLorcs lo
dcnicron como una cxplosin social. Al rcspccLo, Iuis Salamanca planLca,
cn palabras dc Rivas Iconc, quc csLa dcmosLracin agrcg al proccso dcmo-
craLico vcnczolano la caracLcrsLica dc irrupcin violcnLa dc las masas urbanas
cn la vida polLica. Sc dio as cl quicbrc dcniLivo dcl conscnso social quc haba
prcvalccido hasLa cnLonccs (Rivas 200S).
Fn lo succsivo, sc cvidcncia un dcLcrioro crccicnLc dc la lcgiLimidad dc los
parLidos polLicos como insLiLucioncs con podcr ccnLralizado (capaccs dc ma-
ncjar los hilos dcl podcr cn Lodos sus ambiLos) y dc sus lidcrazgos, cnLcndicn-
do quc csLos acLorcs csLaban mas dcdicados a prcscrvar sus cuoLas dc podcr y
privilcgios, conccnLrados cn sus propios inLcrcscs, mancjandosc cn cl csccna-
rio mas privado dc sus inLcraccioncs cnLrc las mismas cliLcs, sin Lomar cn
cucnLa las cxigcncias y dcmandas socialcs cn un abicrLo dcbaLc pblico.
Ia dcsccnLralizacin polLica, una dc las pocas rcormas quc sc lo-
gr insLaurar, cambi cn mucho la dinamica concrcLa dc la accin polLica,
pcrmiLicndo un jucgo mas dirccLo dcl ciudadano con las cscras dc podcr local
y rcgional, surgicndo nucvos lidcrazgos y parLidos (o orLalccicndo algunos dc
los ya cxisLcnLcs, pcro quc no corrcspondan a las dos grandcs organizacioncs
parLidisLas, Accin DcmocraLica AD y COPFI). Al abrirsc csLos cspacios, sc
dcsarrollaron cxpcricncias quc cnLcndicndo la crisis como una oporLunidad
dc cambio quc pcrmiLicra abrir cauccs dc parLicipacin procuraron gcncrar
una agcnda social dc inclusin quc cviLara cl colapso dcl sisLcma. FnLcs dcl
FsLado (undamcnLalmcnLc, gobicrnos rcgionalcs y localcs), acLorcs dcl sccLor
privado, y organizacioncs civilcs impulsaron iniciaLivas dc bsqucda dc inclu-
sin aLcndidos bajo la pLica dc la cucnLa propia. Dcsdc la accin dc gobicr-
no sc csLablcci una ocrLa dc programas bajo cl conccpLo dc la ocalizacin.
Ia accin lanLrpica dcsarrollada por acLorcs dcl sccLor privado, asumicndo
cn ccha mas rccicnLc cl paradigma dc la rcsponsabilidad social cmprcsarial.
Fl Lrabajo dcsarrollado por las cdcracioncs dc Lrabajadorcs, cn cl inLcrior dc
sus agrcmiados, ccnLrados cn sus rcivindicacioncs sociocconmicas. Ios pro-
gramas acomcLidos por cl movimicnLo coopcraLivo a avor dc una cconoma
social. No sc pucdc dcsconoccr quc sc produjcron casos, cspccialmcnLc cn cl
curso dc los lLimos quincc aos dcl siglo XX, dc propucsLas conccbidas y cjccu-
Ladas cn un inLcnLo por lograr una dinamica dc alianzas inLcrinsLiLucionalcs,
dc auLcnLica corrcsponsabilidad social y bajo cl susLraLo dc una visin dcmo-
craLica y comparLida. FsLado, socicdad civil, sccLor privado y cnLcs laboralcs
organizados, asumicndo la cdicacin dc propsiLos comuncs, con la mirada
cn cl horizonLc dc un pas dcsccnLralizado y una poblacin movilizada. Fucron
Lodos csucrzos aislados, ormulados y hcchos sin concaLcnacin cnLrc aliados
ni alianzas dc inLcrcs comn, cn la pracLica. FsLas iniciaLivas no Lrasccndicron
o por lo mcnos no Luvicron la ucrza c impacLo rcqucrido para cambiar
los cursos dc la dinamica polLica, para insLalarsc como mccanismos para la
aplicacin dc polLicas pblicas.
Para nalcs dc la dccada dcl novcnLa, sc pudo aprcciar un dcsgasLc cn
la acLuacin dc csLos movimicnLos. Ios acLorcs mas poliLizados con Lrabajo
o visin dc la accin dcsdc lo popular, manLuvicron una posicin crLica anLc
aqucllos quc planLcaban csLraLcgias dc coopcracin con cl FsLado, considcra-
das por cllos dc colaboraLivas cn cl marco dc una polLica ncolibcral quc pcr-
miLa aprovccharsc dc csLas csLrucLuras y moLivacioncs. Sus proLagonisLas,
dccndan la ncccsidad dc uLilizar csLraLcgias dc pcrsuasin, quc sc disLinguic-
ran dc mccanismos agrcsivos o dc ucrza. Fn csLc campo, sc pucdc ubicar, por
cjcmplo, cl movimicnLo vccinal, con una mayor inLcnsidad cn los sccLorcs dc
clasc mcdia, auLorrccridos como organizacioncs dc socicdad civil. Sus crLicos
cnLcndan quc con su accin pcrmiLan cl manLcnimicnLo dc mccanismos dc
dominacin quc aplacaban las iniciaLivas dc proLcsLa. Sc conccba quc la cliLc
polLica y cconmica acLuaba cn conjunLo para scguir aprovcchando los bcnc-
cios dc la rcnLa para unos pocos, crcando cada vcz mas cxcluidos. Fs dccir, sc
inLcnsic una pcrccpcin dc crisis, no solo dc caracLcr cconmico cn cl con-
LcxLo dc una considcrablc baja dc los prccios pcLrolcros, sino mas prounda,
dcl Lipo quc Loca las aspiracioncs, valorcs y cxpccLaLivas y una conviccin sobrc
la incapacidad dc los acLorcs gobcrnanLcs para cumplirlos. Pucdc dccirsc quc
csLa siLuacin dc rusLracin colccLiva gcncr alLos grados dc dcsconLcnLo cn
la poblacin quc daba curso a proLcsLas organizadas aisladas y sccLorialcs, a
cxprcsioncs dc simpaLa y hasLa dc jusLicacin dc las inLcnLonas golpisLas, a
la cxigcncia por parLc dc colccLivos socialcs y dc algunas organizacioncs par-
LidisLas, para quc sc pudicra convocar a una ConsLiLuycnLc y sc lc dicra una
salida polLica dc cambio a la siLuacin dcl pas.
FsLa Lcndcncia no logr la sucicnLc ucrza para inducir csc camino y sc
impuso la Lcsis dc una rcorma consLiLucional, cn cl marco dcl scgundo go-
bicrno dc Caldcra, quc haba llcgado al podcr jusLo por manLcncr un discurso
anLisisLcma y comprcnsivo dc las acLuacioncs miliLarcs quc inLcnLaron accio-
ncs dc ucrza conLra cl podcr consLiLuido, pcro quc al nal, Lambicn qucd
como parLc dcl problcma. Todo csLc proccso, dc Lransormacioncs socialcs y
polLicas, dcriv cn un proundo rcchazo por parLc dcl pucblo hacia la cliLc quc
haba dcLcnLado cl podcr y quc busc sus rcpucsLas aposLando por un candida-
Lo anLisisLcma, Hugo Chavcz.
3. La dcada de la polarizacin
Tras una prolongada agona, lo quc cl chavismo sc ha complacido cn dcnominar
como la IV Rcpblica sinLcLizada cn cl rcgimcn quc va dc l05S a l00S llcga
a su n. SignicaLivamcnLc, csLc cs cl nico pcriodo csLablc cn cl cual los civilcs
han cjcrcido cl podcr cn Vcnczucla (Avclcdo 2007). Hugo Chavcz Fras cs clccLo
prcsidcnLc dc la rcpblica. Fn apcnas dos aos sc rcinsLiLucionaliza cl pas bajo
los principios dc un proyccLo bolivariano quc cncarna cl carismaLico miliLar.
Fs hora dc cmprcndcr un analisis dc los disLinLos momcnLos dc la siLua-
cin sociopolLica vcnczolana y la caracLcrizacin dc los movimicnLos socialcs,
sus cambios c impacLos, cnLrc cl ao l000 y cl 200S. Pucdcn idcnLicarsc Lrcs
momcnLos.
3.1 El momento constituyente de 1999 al 2001
FsLa cLapa congura un Licmpo dc cambios insLiLucionalcs y lcgalcs. DuranLc
l000 sc opLa por la convocaLoria a una Asamblca Nacional ConsLiLuycnLc y por
la rcdaccin dc una nucva ConsLiLucin. Prcvalccc una agcnda polLica y un cli-
ma dc acucrdos quc posibiliLan la inclusin, cn cl nucvo LcxLo consLiLucional,
dc arLiculados complcLos quc rcsulLan la cxprcsin dc anhclos conLcnidos y
dcsarrollados cn la lucha dc los aos prcccdcnLcs por parLc dc movimicnLos dc
basc, grupos organizados cn Lorno a propucsLas, grcmios y minoras acLivas.
Ios movimicnLos socialcs quc aparcccn lidcrando csc proccso consLiLu-
ycnLc son los quc sc asocian con los dcrcchos humanos (Foro por la Vida) y
las organizacioncs cvicas dc dcsarrollo social (agrupadas cn Sincrgia, rcd dc
organizacioncs civilcs), csLas lLimas disLinguidas por su capacidad dc inci-
dcncia. Fn ambos casos, Lalcs movimicnLos canalizaron c hicicron posiblc la
proposicin, cl dcbaLc y la aprobacin dc arLiculados complcLos quc Licncn quc
vcr con garanLas consLiLucionalcs quc salvaguardan y amplan cl cjcrcicio dc
los dcrcchos socialcs, cconmicos, culLuralcs y ccolgicos dc los vcnczolanos.
OLros movimicnLos sc rcdcncn anLc cl nucvo csccnario sociopolLico,
Lomando algunos mayor pcrl pblico quc oLros. Fl MovimicnLo CoopcraLivo,
por cjcmplo, promucvc imporLanLcs iniciaLivas quc Licncn quc vcr con la no-
cin dc cconoma social y la dccnsa dc nucvos acLorcs cn cl ambiLo dc la accin
producLiva y la prcsLacin dc scrvicios.
Un caso cmblcmaLico cs cl dcl movimicnLo dc mujcrcs. Dicz o quincc aos
aLras, una vigorosa coalicin dc organizacioncs dc mujcrcs haba impulsado
cambios lcgalcs y normaLivos quc avorccicron avanccs polLicos y socialcs
dcsdc una pcrspccLiva dc gcncro. DuranLc cl proccso consLiLuycnLc, las mu-
jcrcs vcnczolanas vicron maLcrializadas muchas dc sus aspiracioncs a lo largo
dcl arLiculado dc la nucva ConsLiLucin. A parLir dc l000, la mujcr cs visiblc
consLiLucionalmcnLc.
Ias organizacioncs dc los Lrabajadorcs, los acLorcs dc la comunicacin, cl
univcrso social comuniLario y cl ambiLo acadcmico vicron rccjadas muchas dc
sus aspiracioncs cn arLculos quc prcvcan los cspacios dc auLonoma, parLici-
pacin, consulLa ciudadana y rcspcLo a las minoras.
No uc csc cl caso dc los (cn algunos ocasioncs) movimicnLos dc las rcgio-
ncs y las localidadcs. Aun cuando sc manLicncn los principios dc la dcsccnLra-
lizacin, sc asignan al FjccuLivo ccnLral compcLcncias quc limiLan cl cjcrcicio
dc la visin cdcralisLa quc sc dcscaba proundizar cn la nucva ConsLiLucin.
Ia csLrucLuracin dc una Asamblca Nacional unicamcral como Podcr Icgisla-
Livo dc la nacin, con la consccucnLc climinacin dc las rcprcscnLacioncs sc-
naLorialcs, rcsulL un duro golpc para quicncs aposLaban por un proyccLo mas
dcsccnLralizado, csLados y rcgioncs con mayorcs compcLcncias y municipios y
comunidadcs con rcalcs posibilidadcs dc cjcrcicio dcl podcr local.
Fsas carcncias consLiLucionalcs abricron cl camino para inmcdiaLas con-
ronLacioncs polLicas, socialcs y cconmicas.
3.2 El momento de confrontacin, exclusin y ruptura
Ias brcchas dc la conronLacin sc ahondan a parLir dc dicicmbrc dcl 200l.
Dcsdc csc momcnLo, y hasLa dicicmbrc dcl 2006, cl clima polLico vcnczolano
sc aviva. Fn csc proccso jucgan un rol cscncial las organizacioncs quc Lrabajan
por los dcrcchos civilcs, ciudadanos y polLicos.
Como producLo dc una scric dc lcycs aprobadas dirccLamcnLc por cl
Podcr FjccuLivo, con basc cn una lcy quc lc habiliLaba para promulgarlas, sc
comicnzan a producir manicsLacioncs a avor y cn conLra dc los dccrcLos
lcy. Ios Lcmas dc la Licrra, la propicdad, la libcrLad dc cnscanza y la parLicipa-
cin aparcccn cn primcr plano. Fl sccLor dc los Lrabajadorcs y cl dc los cmprc-
sarios conjugan accioncs quc dcrivan cn dicicmbrc dcl 200l cn un paro
cvico nacional quc polariz a la poblacin y dividi a los vcnczolanos.
Sc rccsLrucLuran, dc mancra polarizada movimicnLos sobrc csLc Lcrrcno.
Ios succsos dc abril dcl 2002, cl paro pcLrolcro (2002-2003), cl rccrcndo rc-
vocaLorio (2004) y la rcclcccin dcl prcsidcnLc Chavcz (2006) son hiLos quc
marcan cl scnLido, dircccionalidad y posicionamicnLo dc los acLorcs socialcs.
Comicnza una inLcnsa lucha por la auLonoma y la libcrLad dc asociacin y dc
parLicipacin cn un csccnario dc polarizacin c idcologizacin. Muchos dc los
movimicnLos cncucnLran cn cl proccso una rcsignicacin y rcagrupamicnLo.
Sc dicc rapido. Pcro cn cl curso dc csos aos, Vcnczucla uc csccnario dc
las mas nuLridas y combaLivas manicsLacioncs quc sc hayan dado cn cl conLi-
ncnLc amcricano. Mcdios imprcsos, audiovisualcs y, muy cspccialmcnLc, cspa-
cios clccLrnicos, han hccho visiblc la magniLud dc csa conronLacin.
Ia prcnsa vcnczolana rccja csa rcalidad. FnLrc cl 200l y cl 2006, cl pas
sigui prcscnLando una imagcn absoluLamcnLc dicoLomizada. Dos vcrdadcs sc
conronLaban. Con bandos quc no daban ni pcdan cuarLcl.
Fra una conronLacin a mucrLc.Fn clla, cl FsLado vcnczolano, por una
parLc, con rccursos insLiLucionalcs ilimiLados y un imporLanLc (pcro dccrc-
cicnLc) apoyo popular, y por la oLra, cl movimicnLo ciudadano, cn no pocas
ocasioncs inLcrvcnido por sccLorcs cconmicos y polLicos dc cucsLionablc mo-
Livacin dcmocraLica, sc han cnrcnLado cn Lodos los Lcrrcnos dcjando cn cl
camino un saldo dc pcrdidas humanas, maLcrialcs c inLangiblcs daos insLiLu-
cionalcs a lo quc uc, cn su Licmpo, y con sus impcrcccioncs, una dcmocracia
cjcmplar cn cl conLincnLc.
Fsa maniquca inLcrprcLacin dc la rcalidad vcnczolana comicnza a cam-
biar a parLir dc dicicmbrc dcl 2006. Fl 6 dc dicicmbrc dc csc ao sc raLica cn
las urnas cl Lriuno la rcclcccin dc Hugo Chavcz. Fl dicicmbrc anLcrior
2005 los parLidos quc lc apoyaban haban conquisLado la LoLalidad dc los
pucsLos cn la Asamblca Nacional dcbido al rcLiro masivo dc los candidaLos
posLulados por la oposicin. Solo dcspucs dc un duro pcrcgrinajc y dc ucrLcs
dcbaLcs inLcrnos, un sccLor dc la oposicin vcnczolana opL por parLicipar cn
las clcccioncs prcsidcncialcs dcl 2006. ObLicnc, a pcsar dc la prcdica absLcn-
cionisLa dc radicalcs oposiLorcs al gobicrno, cl 40 dc la voLacin. Hubo un
avancc cn la c y la conanza cn cl camino clccLoral como opcin para dirimir
las dicrcncias polLicas.
Fl 2S dc dicicmbrc dcl 2006 cl prcsidcnLc Chavcz usLiga, cn un discurso
pronunciado cn cl marco dc un acLo miliLar, a los mcdios dc comunicacin.
Anuncia cl n dc la conccsin dc una imporLanLc Lclcvisora dc scal abicr-
La: Radio Caracas Tclcvisin (RCTV). Fs dccir, cl cicrrc dc csc canal. Para csc
momcnLo, y dcsdc los aos inmcdiaLamcnLc prcccdcnLc, dcbido a posiblcs y
divcrsos acLorcs (prcsin dcl gobicrno, convcnicncia c inLcrcscs cmprcsaria-
lcs, Lcmor a la novsima lcy dc rcsponsabilidad social dc los mcdios audiovisua-
lcs, cnLrc oLros), muchas, Lal vcz la mayora, dc las cmisoras privadas dc radio y
TV modcran, o sc absLicncn dc cmiLir, mcnsajcs polLicos advcrsos al gobicrno.
FnLrcLanLo, crccc cl nmcro dc mcdios claramcnLc csLaLalcs, quc avorcccn cl
punLo dc visLa gubcrnamcnLal.
Ia amcnaza quc sc ccrna sobrc RCTV sc maLcrializa. Fl canal dc scal
abicrLa picrdc la conccsin y, por lo LanLo, la posibilidad dc LransmiLir por csLa
va. Sus cquipos son conscados y, por Lodas csLas circunsLancias, csLa impc-
dido dc haccr cobcrLuras cn vivo dc cualquicr cvcnLo cn cl pas. Ic qucd la
opcin dc scguir Lrabajando como canal por suscripcin.
Fs cnLonccs cuando lo quc sc podra llamar cl movimicnLo ciudadano vcnc-
zolano sc cxprcsa con plcniLud. Fl inicio lo marc cl sccLor csLudianLil. A las ma-
nicsLacioncs inicialcs cn Lodo cl pas (cncro-abril 2007), marchas por ciudadcs,
planLoncs localcs, visiLas csLraLcgicas a cspacios dc inLcrcs pblico (cmbajadas,
organismos inLcrnacionalcs ubicadas cn la capiLal), sc agrcgaron mulLiLudinarias
movilizacioncs quc sc produjcron inmcdiaLamcnLc dcspucs dc mayo dcl 2007,
cuando sc maLcrializa lo quc la oposicin dcnomina cl cicrrc dc RCTV y los scc-
Lorcs gubcrnamcnLalcs la cxLincin dc la conccsin dc la scalada Lclcvisora.
Ia rccrida manicsLacin a avor dc la libcrLad dc cxprcsin galvaniz
movimicnLos y cxprcsioncs dc grupos c inLcrcscs sociopolLicos y culLuralcs dc
dicrcnLcs signos. Fl prcvalccicnLc, por su noLoricdad, pcrsisLcncia, caracLcr
Lransvcrsal c impacLo nacional, uc cl movimicnLo csLudianLil.
Considcrado hasLa cnLonccs como un giganLc dormido, cl sccLor cs-
LudianLil y la juvcnLud cn gcncral haba Lcnido un muy discrcLo dcscn-
volvimicnLo cn cl ambiLo sociopolLico vcnczolano cn cl curso dcl pcriodo
l000-l007. Ia sorprcsa uc gcncral. Sus ormas dc organizacin, la sincrona
dc su acLuacin, la cohcrcncia dcmosLrada a lo largo dc Lodo cl ao por parLc dc
su lidcrazgo, rcsulLaron (LanLo para cl gobicrno como para los sccLorcs quc sc
lc oponcn) un hccho polLico absoluLamcnLc insospcchado. Ia rcccpLividad dc
sus propucsLas (conciliacin nacional, no violcncia acLiva, divisin dc podcrcs,
rcpudio a cualquicr orma dc rcprcsin, dccnsa dcl dcrccho dc asociaLividad
y, cspccialmcnLc, dc la libcrLad dc cxprcsin) solo cs comparablc al nivcl dc
rcchazo hacia la mcdida conLra cl canal RCTV y cualquicr manicsLacin dc in-
Lolcrancia dcl signo quc ucra.
Ios slogans csLudianLilcs sinLcLizan scnLimicnLos popularcs, anhclos ciu-
dadanos comparLidos y cspcranzas quc Lrascicndcn a los, hasLa ahora, inmu-
Lablcs polos dc conronLacin. A cllo sc unc cl rcchazo crccicnLc al discurso dc
conronLacin quc sosLicnc cl prcsidcnLc Chavcz y la an mas ucrLc rcsisLcn-
cia a la proposicin quc sc pcrcibc no consLiLucional ni dcmocraLica dc
rcormar la ConsLiLucin vcnczolana dc l000.
Fxprcsioncs organizaLivas dc la socicdad civil, Lalcs como las ONC dc dc-
rcchos humanos, dc dcsarrollo social, la casi LoLalidad dc los procsionalcs,
las cdcracioncs sindicalcs, las iglcsias y dcnominacioncs rcligiosas, las orga-
nizacioncs dc la salud, los sccLorcs dc la cconoma, dc la comunicacin y dc
la culLura, apoyan dcsdc sus muy parLicularcs inLcrcscs la lucha dc los
csLudianLcs. Ios dicrcnLcs movimicnLos sc arLiculan y surgc una ucrza dc
rcsisLcncia con un signicaLivo y crccicnLc apoyo ciudadano quc nalmcnLc sc
cxprcsa cl 2 dc dicicmbrc y dicc quc No a las propucsLas gubcrnamcnLalcs.
Talcs propucsLas, quc implicaban la posibilidad dc una rcclcccin prcsidcn-
cial indcnida, la ambigucdad con rcspccLo al dcrccho dc propicdad, la poLcs-
Lad prcsidcncial dc dcsignar, pcrsonalmcnLc, auLoridadcs rcgionalcs y localcs y
las scrias limiLacioncs quc sc daban al cjcrcicio dc imporLanLcs garanLas cons-
LiLucionalcs, sc asociaron a Lal pcrdida dc libcrLadcs, quc hasLa lo scguidorcs
dcl proyccLo gubcrnamcnLal opLaron por voLar cn conLra o absLcncrsc.
Fn cccLo, cl dcbiliLamicnLo dcl proLagonismo ciudadano (popular), la dis-
crccionalidad quc sc aLribua al PrcsidcnLc para conLrolar las an cmcrgcnLcs
insLancias comunalcs y los ilimiLados podcrcs quc sc daban al FjccuLivo Nacio-
nal (clcmcnLos csLos muy prcscnLcs cn la propucsLa dc rcorma consLiLucio-
nal) ucron pcrcibidos como un pcligro para cl librc cjcrcicio dcmocraLico.
Ia insLiLucionalidad csLablccida cn la ConsLiLucin dc la Rcpblica Boli-
variana dc Vcnczucla dc l000 haba sido raLicada. Ocurri cl 2 dc dicicmbrc
dcl 2007.
3.3 2008: el pas sigue en movimiento
Ia mcLa dc los movimicnLos popularcs dc los aos ochcnLa sc cxprcsaba cn
una consigna: Por una socicdad dc Lodos. Sc vcna prcgurando dcsdc hacc
mucho Licmpo. Aparcci cn las dcmandas dc la socicdad civil vcnczolana cn
cl curso dc los aos ochcnLa y novcnLa, cn los csucrzos dc la Comisin Prcsi-
dcncial para la Rcorma dcl FsLado (COPRF) duranLc la dccada dcl novcnLa, cn
las luchas dc los Lrabajadorcs vcnczolanos por adclanLar una rcorma a ondo
dc las viciadas csLrucLuras sindicalcs, cn cl monumcnLal Lrabajo quc rcalizan
las organizacioncs dc basc cn cl campo dc la cconoma social, la cducacin y
la salud, y cn la Larca sicmprc inconclusa dc procurar modos crcaLivos dc arLi-
culacin cnLrc cl FsLado, los sccLorcs organizados dc la poblacin y cl mundo
dc la cconoma privada para cmprcndcr plancs mancomunados (localcs, rcgio-
nalcs, nacionalcs) quc rcduzcan cada vcz mas cl progrcsivo dcLcrioro social y
rcvicrLan los proccsos dc cmpobrccimicnLo (cconmico, social y culLural) a los
quc sc vc somcLida la mayora dc la poblacin vcnczolana.
Dc all sc dcriva no solo la visibilidad, sino la conLundcncia, quc han ad-
quirido a lo largo dc los aos 2007 y 200S dicrcnLcs cxprcsioncs si cabc la
palabra movimicnLalcs vcnczolanas.
Io ha scalado Donald McAdam (l000: 477, ciLado por MarL i Piug s/)
cuando csLablccc quc un movimicnLo social dcbc supcrar scis Larcas para quc
sus propsiLos Lcngan impacLo cn la socicdad. Fllas son: (l) conscguir nucvos
micmbros, (2) manLcncr la moral y cl nivcl dc compromiso dc los micmbros
con los cualcs ya cucnLa, (3) conciLar la cobcrLura dc los mcdios c idcalmcnLc
(aun cuando no ncccsariamcnLc) ganar cl apoyo para sus punLos dc visLa, (4)
movilizar cl rcspaldo dc grupos cxLcrnos, (5) limiLar las opcioncs dc conLrol
social quc pudicran scr cjcrcidas por sus advcrsarios, y, nalmcnLc, (6) inuir
sobrc lo polLico y conscguir quc la adminisLracin acLc.
Iograron csos propsiLos los movimicnLos socialcs vcnczolanos cn cl
curso dc los lLimos aos` Tuvicron cl podcr para alcanzar sus aspiracioncs
cumplicndo csos rcquisiLos`
FnrcnLados a un FsLado muy podcroso, a podcrcs pblicos alincados cn
una misma dircccin y a la auLoridad quc rcprcscnLa un gobcrnanLc carismaLi-
co, con apoyo popular imporLanLc aunquc dccrccicnLc, y asociados a una
dircccin polLica oposiLora quc ha comcLido noLablcs crrorcs csLraLcgicos,
con inLcrcscs cconmicos y polLicos quc rcprcscnLan cl pasado conscrvador,
los movimicnLos socialcs vcnczolanos sc manicsLan cn sosLcnida rcsisLcncia
anLc cl podcr.
Fl movimicnLo csLudianLil sc cxhibc como una plaLaorma dc lucha muy
acLiva. Ticnc alcancc nacional y un lidcrazgo rcconocido. Ha scnsibilizado a
disLinLos sccLorcs sobrc cl punLo clavc dcl inters comn. Sin cmbargo, hay vo-
ccs quc alcrLan con prcocupacin quc anLc la lucha proLagonizada por csLos
jvcncs, disLinLos sccLorcs dc la vida civil dcl pas sc qucdaron paralizados
rcnLc a la gcsLa, sin ninguna disposicin dc rcspaldo cccLivo, cso cs, rcspaldo
prcscncial para aunar volunLadcs a la proLcsLa. Su idcnLicacin no pas dc scr
simulada, mcdiaLica y a disLancia (Tricas 200S).
Fl movimicnLo ciudadano, rcprcscnLado por las organizacioncs dc dcrc-
chos humanos y las coalicioncs procsionalcs y grcmialcs, ha librado una lucha
muy cxiLosa conLra las prcLcnsioncs dcl gobicrno vcnczolano dc imponcr, a
Lravcs dc lcycs hcchas por cl prcsidcnLc dc la rcpblica por dclcgacin dcl Par-
lamcnLo, cl mismo conjunLo dc mcdidas quc sc propuso conquisLar mcdianLc
la rcorma consLiLucional dcrroLada cl 2 dc dicicmbrc dcl 2007.
Fn Lodo cl pas sc produccn movilizacioncs y accioncs dc proLcsLa, cxigicn-
do mcjorcs condicioncs dc vida cn cl cspacio urbano, cs la lucha por los scrvi-
cios pblicos, conLra la alLa dc vivicndas, por la alLa dc aLcncin cn maLcria
dc salud (los ccnLros hospiLalarios cn la mayora dc las ciudadcs dcl pas csLan
cn cmcrgcncia pcrmancnLc) y, cspccialmcnLc conLra la violcncia (idcnLicada
como cl principal problcma por la ciudadana a cscala nacional, cn Lodos los
csLraLos socialcs y cn disLinLos signos polLicos). As, csLos Lcmas sc convicrLcn
cn las bandcras coLidianas dc las movilizacioncs quc sc produccn a cscala local
y rcgional.
Fl movimicnLo sindical siguc muy agiLado, cn un inLcrcsanLc proccso dc
accrcamicnLo dc sccLorcs quc hasLa hacc poco rcprcscnLaban cl mayor apoyo al
gobicrno y dc sindicaLos idcnLicados como dc oposicin. Orlando Chirino, di-
rigcnLc obrcro dcsdc hacc LrcinLa aos y coordinador nacional dc la Unin Na-
cional dc Trabajadorcs, uc dcspcdido dc la cmprcsa csLaLal pcLrolcra (PDVSA),
LraLado como un disidcnLc por no csLar dc acucrdo con la propucsLa dc rcorma
y por dcnunciar quc sc csLan ccrccnando dcrcchos sindicalcs. FsLo ha pcrmiLi-
do un dcbaLc y accrcamicnLo dc dialogo cn la basc Lrabajadora.
Fl movimicnLo cducaLivo (una alianza dc organizacioncs cscolarcs, padrcs
y rcprcscnLanLcs, grcmios y cscolarcs) libr duranLc Lodo cl primcr scmcsLrc
dcl 200S una lucha dc rcsisLcncia conLra la prcLcnsin dcl MinisLcrio dc Fduca-
cin dc aprobar, conLra la volunLad ciudadana, un currculo y una lcy organica
dc cducacin quc sobrcpasaba los lincamcnLos consLiLucionalcs y lcgalcs. Ia
prcnsa rccogc csas cxprcsioncs dc lucha. No solo la manicsLamcnLc oposiLo-
ra. Toda la prcnsa.
Fl inormc prcscnLado por la organizacin Fspacio Pblico sobrc la siLua-
cin dc los dcrcchos a la libcrLad dc cxprcsin c inormacin, indica quc sc
produjcron l,602 manicsLacioncs pblicas por dcmanda cn cl pas, duranLc cl
200S. Dc csc nmcro, l0S ucron rcprimidas y 66 pcrsonas rcsulLaron lcsio-
nadas. AdvicrLcn sus auLorcs, quc Fl hccho dc manicsLar sc ha convcrLido cn
un acLo ricsgoso, an cuando sca con un caracLcr pacco (Corrca 200S). Pcro
lo quc mas llama la aLcncin cs quc cl mayor nmcro dc proLcsLas (22) csLan
rccridas a dcrcchos laboralcs.
Fn la oLra accra, los sccLorcs gubcrnamcnLalcs basan su csLraLcgia movi-
lizadora cn los mccanismos dc clicnLclismo quc oLorga cl inmcnso podcr quc
proporciona cl FsLado vcnczolano, incluycndo no solo a uncionarios pblicos
sino Lambicn a un parauncionariado quc dcpcndc dc rccursos cconmicos
o dc oLra naLuralcza proporcionados por las dicrcnLcs cscras dcl gobicrno.
Fl prcsidcnLc Chavcz poscc quc duda cabc, Lal como dicc Tcodoro
PcLko:
[] una ucnLc dc lcgiLimidad dc origcn popular. No son ni la clasc mcdia ni la
clasc obrcra los cimicnLos dcl podcr chavisLa, pcro s cs cn csa inmcnsa masa dc
poblacin urbana quc pudicra dcnominarsc pobrcca, dondc sc cncucnLra la viga
macsLra dc la ucrza social quc rcspalda al rcgimcn. No cs una clasc social pro-
piamcnLc dicha, sino cl rcsulLado dc la dcsinLcgracin social provocada por una
cconoma pcLrocsLaLal, incapaz dc absorbcr las porcioncs crccicnLcs dc vcnczola-
nos quc cada ao ingrcsan al mcrcado laboral, csLimados hoy cn unos 400 mil. Sc
aglomcran all milloncs dc dcsclasados: Lrabajadorcs inormalcs, dcscmplcados
crnicos, milcs y milcs dc amas dc casa supcr cmpobrccidas, cx campcsinos cngu-
llidos por la ciudad y un cxLcnsi lumpen proletariat Lodos vcLimas dc un sisLcma
quc va molicndo la parLc mas vulncrablc dc la socicdad [...]. (Tal Cual, Caracas, 24
dc mayo 2007)
4. Tendencia creciente a la intensicacin del conicto poltico
en la sociedad venezolana
Dcl mismo modo cn quc duranLc los aos ochcnLa cl IFSA planLc la Lcsis dc
la ilusin dc armona, parccc ahora posiblc arguir quc Vcnczucla cxpcri-
mcnLa una ilusin dc conronLacin, pcro quc sc ha ido inLcnsicando, dc
modo quc:
Al hilo dc csa scparacin sc han ido conormando dos polos polLicos con sus rc-
crcnLcs socialcs quc son vcrdadcras Lrinchcras dc lucha dcnLro y ucra dc las ins-
LiLucioncs, dcnLro y ucra dc las csLrucLuras socialcs. No hcmos pasado solo a una
dcmocracia dc conicLo (Lodas lo son, cn rcalidad, incluso las conscnsualcs) sino
a algo mas dramaLico, a una dcmocracia dc conronLacin, dc choquc, dc proLcsLa
pcrmancnLc, dc accin dirccLa crccicnLc. (Salamanca 2004)
Ios cambios polLicos-insLiLucionalcs cn cl pas han impacLado a los movi-
micnLos, dcsacLivaron a unos pcro, a su vcz, han gcncrado nucvos acLorcs quc
cxprcsan su rcsisLcncia o inconormidad o, por oLra parLc, su apcgo al proccso
dc cambios impulsado dcsdc la cscra gubcrnamcnLal.
FxisLc una basc social movilizada cn los sccLorcs popularcs quc cxprcsa
sus dcmandas dc mancra crccicnLc dcsdc ambiLos localcs con diusin cn
mcdios dc cobcrLura nacional y cxigc sus dcrcchos por rcivindicacioncs rc-
cridas a la ncccsidad dc cubrir rcqucrimicnLos basicos dc bicncs y scrvicios.
Su idcnLicacin gira alrcdcdor dc la nocin dc scr pucblo o cl sobcrano, y
sc rcclama, cada vcz con mayor impacicncia, la aLcncin dcl ldcr, rcprcscnLado
cn la gura prcsidcncial. Fl oco dc su dcscncanLo y la rcsponsabilidad anLc los
incumplimicnLos dc la ocrLa dc inclusin cn los bcnccios quc considcran un
dcbcr dcl FsLado provccr, sc dirigcn, cn la mayora dc los casos a la burocracia
ocial, considcrada incapaz y, mas rccicnLcmcnLc, corrupLa. Ia idca quc subya-
cc cn los proLagonisLas dc csLas iniciaLivas y cn los colccLivos quc los acompa-
an cn cl ambiLo comuniLario sc conccnLra cn cl argumcnLo dcl jusLo rcparLo
dc la riqucza nacional sobrc la basc dcl valor suprcmo dc la solidaridad social
y la rcsponsabilidad dcl FsLado cn ascgurarla. FsLc movimicnLo comuniLario,
an ragmcnLado y dispcrso, comicnza a csLrucLurar un rcpcrLorio comn dc
ormas dc rcsisLcncia quc cocxisLc con cl dcsarrollo dc las insLancias conocidas
como los conscjos comunalcs, quc sc han convcrLido cn cl ccnLro dc la cjccu-
cin dc polLicas pblicas por parLc dcl gobicrno. Sobrc csLos conscjos sc csLa
dando un inLcnso dcbaLc, cn LanLo son considcrados como cspacios auLnomos
para la parLicipacin social comuniLaria o como mccanismos para la cjccucin
dc plancs y proyccLos dcnidos por cl FjccuLivo nacional dc mancra dirccLa,
con poca o nula inLcrmcdiacin dc podcrcs subnacionalcs o localcs (conLrario
a la lgica dc dcsccnLralizacin insLalada cn la dccada anLcrior cn cl pas) y
limiLando (y a vcccs hasLa dcsconocicndo) oLros mccanismos dc parLicipacin
o inLcrmcdiacin social.
Ia Lcndcncia cs hacia la consolidacin dc csLas csLrucLuras cn cl LransiLo
dc consLiLuir lo quc cl ocialismo llama las comunas cn cl marco dc la nucva
gcomcLra dcl podcr.
FsLas dinamicas pucdcn scalar cl orLalccimicnLo dc un camino quc sc
dirigc hacia un ncopopulismo, cn cl cual cl rcgimcn sc csucrza por gcncrar
una inLcnsa idcnLicacin dc csc pucblo con su haccr, para quc lo sicnLan, cn
su imaginario, como suyo y cn uncin dc su bcnccio. Io quc Sorj y MarLucclli
(200S) scalan, cuando cl populismo sc jucga cn csLa Lcnsin cnLrc un clc-
mcnLo dcmocraLico-plcbcyo-plcbisciLario y un clcmcnLo popular-imaginario-
auLoriLario (MarLucclli / Svampa l007). Fl ricsgo cs bicn rcal quc rcsbalc dc un
lado o dc oLro un doblc ricsgo probablcmcnLc cn curso dc rcalizacin cn la
cxpcricncia vcnczolana.
FsLo ponc un accnLo clavc cn los Lcrminos dc la conronLacin planLcada:
la inclusin cconmica y simblica dc amplios sccLorcs dc la socicdad vcnczo-
lana, con las pracLicas concrcLas dc nucvas cxclusioncs y cl uso dc un discurso
basado cn la lucha dc clascs, quc procura paulaLinamcnLc incorporar la nocin
dcl FsLado socialisLa cn su dcnominacin dcl socialismo dcl siglo XXI. Sc unc
csLo al conccpLo dc una vcrdadcra dcmocracia, cn dondc cl ldcr dclcga podcr
al pucblo y csc pucblo lc da Lodo csc podcr para guiarlo hacia su rcdcncin.
Sc mancja la proLcsLa con accioncs cocrciLivas, limiLando las posibilidadcs dc
aLcndcr sus dcmandas si cs diundido cl caso, por lo quc la Lcndcncia cs a li-
miLar la inormacin pblica. Quicn sc oponc a csLc proyccLo csLa considcrado
como Lraidor, vcndido a los inLcrcscs dcl capiLalismo o conLrario a los inLc-
rcscs y valorcs suprcmos dc la nacin. Para climinar csLc pcligro, sc uLilizan
Lodos los mccanismos insLiLucionalcs y lcgalcs, ormalcs c inormalcs, para rc-
ducir cl Lono y oporLunidad dc la proLcsLa social, a la vcz, quc sc inccnLiva, apo-
ya y oricnLa cl rcclamo popular hacia acLorcs privados quc son considcrados
disidcnLcs o oco para la cjccucin dc plancs y proyccLos gubcrnamcnLalcs.
Ios dcsaos planLcados por disLinLas ucrzas socialcs sc cncucnLran con
las mismas barrcras y Licncn como lugar comn la lucha por la auLonoma y su
dcrccho a planLcarsc cl dialogo y cl llamado a la proLcsLa pacca. Fl aumcnLo
dc las Lcnsioncs sc cvidcncia con mas ucrza lucgo dcl rccrcndo dc cbrcro
dcl 2000, quc pcrmiLc la posibilidad dc la rcclcccin conLinua o indcnida, dc
cspccial imporLancia para cl PrcsidcnLc para manLcncrsc cn cl podcr. Io anLc-
riormcnLc scalado vislumbra una lucha sosLcnida cn la socicdad vcnczolana.
Para Chavcz y sus scguidorcs, la Larca planLcada cs dcsarrollar su propucsLa
dc rcvolucin quc no csLa dispucsLa a la alLcrnancia dcl podcr y quc ncccsiLa ir
mas alla dcl conLrol dcl FsLado (cn lo cconmico cspccialmcnLc cn cl mancjo
dc la acLura pcLrolcra, cn lo polLico y dc Loda cxprcsin organizada dc la
socicdad). FnrcnLar cl micdo cs, cnLonccs, un dcsao ciudadano. Porquc cl
micdo scra su mas ccaz aliado. Fl micdo al podcr hacc progrcsivamcnLc innc-
ccsaria la rcprcsin. Fl micdo al cambio disuadc a los inconormcs. Fl micdo a
los oLros gcncra la conLradicLoria, y poLcnLc, scnsacin dc quc al n y al cabo
cl dcspoLismo nos proLcgc dc lo quc pucdc pasar (Avclcdo 2007).
Fn cl inLcrior dc los movimicnLos sc da una Lcnsin pcrmancnLc por lo-
grar su cohcsin, rcprcscnLaLividad, lcgiLimidad, y capacidad opcraLiva y co-
municaLiva. Ticncn Lambicn cl dcsao dc su crccimicnLo, dc la inLcraccin con
oLros acLorcs y dcl orLalccimicnLo dc un lidcrazgo dc cambio. Y, por supucsLo,
la bsqucda ncccsaria dc mccanismos dc dialogo y cncucnLro producLivo con
las ucrzas parLidisLas. Tarcas arduas y complicadas, cn un conLcxLo cn cl cual
sc prcscnLa la poliLizacin como un pccado, cn cl quc sc adopLa un lcnguajc
alLcro-bico quc Lransorma la polLica cn una gucrra, cn la cual las pcrsonas
sc alincan cn campos opucsLos y anLagnicos y cn la quc quicncs csLan aso-
ciados con cl cncmigo son por dcnicin ilcgLimos y pucdcn scr cxcluidos dcl
cspacio pblico cn cualquicr momcnLo (Sorj y MarLuccclli 200S). Ios mismos
auLorcs scalan oLro discurso, cl auLoccnLrado, rccrido a la consLruccin dc
un proyccLo cn comn.
FsLc cs un rcLo para los acLorcs socialcs. Dcsarrollar y promovcr cxpcricn-
cias cn lo quc rcspccLa a cxigir y discar propucsLas con una pracLica dcmo-
craLica quc gcncrc un modclo dc pcdagoga polLica para sus micmbros y los
colccLivos socialcs con los cualcs inLcracLan. ALcndcr, cn orma csLrucLurada
y con visin polLica, la naLural rcaccin dc los ciudadanos cnrcnLados a la dis-
crcpancia cnLrc la Lcora y la pracLica anLc las promcsas planLcadas por los ac-
Lorcs gubcrnamcnLalcs y lo cumplido cn cl cjcrcicio dcl podcr. Proccsar la crisis
dc rcprcscnLacin cn cl marco dc la dccicnLc calidad dc las polLicas pblicas,
aLcndicndo acLorcs sicolgicos, cconmicos y socioculLuralcs cn sus disLinLas
cxprcsioncs, ya sca por condicioncs gcoambicnLalcs o idcolgicas. FsLo cs, pro-
curar Lrasccndcr un csLado dc agiLacin pcrmancnLc y cncaminarsc hacia la
consLruccin dc una agcnda con mayorcs nivclcs dc conccrLacin, quc supcrc
cl inmediatismo. Ia dcmocracia y la gobcrnabilidad dcl sisLcma scran posiblc cn
Vcnczucla si sc logra proccsar cl conicLo cnLcndicndo cl lidcrazgo quc la dc-
manda social no sc basa cn la conLinuidad dcl rcvanchismo sino cn la apcrLura
dc cspacios dc dialogo, dc inLcraccin rcspcLando las dicrcncias y dc crcacin
dc oporLunidadcs para Lodos. FsLa podra scr cnLcndida como una agcnda dc
paz, para la cual hay muchas posibilidadcs, si los sccLorcs idcnLicados con cl
chavismo y los sccLorcs advcrsos al mismo sc cncucnLran cn la dccnsa y cons-
Lruccin dc una socicdad y un sisLcma dc gobicrno dcmocraLicos.
Fs un dcsao, dc rcnLc a un uLuro incicrLo, rcpcnsar la polLica y rccons-
Lruir la insLiLucionalidad dcmocraLica: dcnir un cucrpo dc csLraLcgias quc
aciliLc rompcr con la dinamica dc la polarizacin y la pcrsonalizacin, rcva-
lorizando las oporLunidadcs para rcducir los csccnarios dc una conronLacin
violcnLa y para Lomar una nucva scnda dcmocraLica.
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TERCERA PARTE
VISIONES COMPARADAS
Entre la democracia elitista
y los personalismos autoritarios.
Reformas institucionales y gobernabilidad
democrtica en la regin andina
MARTN TANAKA Y SOFA VERA
FN cs1c tr1cuio cvtiutros its rcrorrts iNs1i1ucioNtics pucsLas cn
pracLica cn los pascs andinos dcsdc la dccada dcl ochcnLa, como inLcnLos dc
lcgiLimar los sisLcmas polLicos anLc los agudos problcmas dc rcprcscnLacin.
FnconLramos una hisLoria llcna dc cambios quc involucraron rcormas consLi-
Lucionalcs y nucvas consLiLucioncs, modicacioncs a los sisLcmas clccLoralcs,
nucvas ormas dc organizacin dcl FsLado con la conormacin dc gobicrnos
subnacionalcs y localcs con auLoridadcs clccLas, la adopcin dc mccanismos dc
parLicipacin ciudadana y dcmocracia dirccLa, y mas rccicnLcmcnLc, inLcnLos
dc crcar nucvas ormas dc rcgimcn polLico, alLcrnaLivas a la dcmocracia libc-
ral rcprcscnLaLiva. DisLinguimos dos grandcs olas rcormisLas: una marcada
por inLcnLos dc dcmocraLizar los sisLcmas polLicos cncabczados por los acLo-
rcs principalcs dc los sisLcmas dc parLidos cucsLionados, y una scgunda cn la
quc son nucvos acLorcs cmcrgcnLcs los quc cncabczan los cambios, pcro con
cl propsiLo dc rcundar cl ordcn polLico bajo su hcgcmona. FnconLramos
quc la primcra ola cn cccLo ampli susLanLivamcnLc los margcncs dcl sisLcma
polLico pcrmiLicndo la aparicin dc nucvos acLorcs, pcro Lambicn csLuvo mar-
cada por una lgica volunLarisLa y corLoplacisLa, quc Luvo como consccucncia
no inLcncional dcbiliLar a los parLidos, lo quc dcscsLrucLur la rcprcscnLacin
polLica. Ia scgunda ola ha logrado poncr cn cl ccnLro dcl dcbaLc insLiLucio-
nal cl Lcma dc la inclusin dc sccLorcs LradicionalmcnLc posLcrgados, pcro su
incorporacin a la arcna polLica sc da cn cl marco dcl dcbiliLamicnLo dc la
oposicin y dc una insLiLucionalidad auLnoma rcnLc al podcr, con lo quc la
consLruccin dc nucvos rcgmcncs polLicos Licndc a consolidar podcrcs pcrso-
nalisLas y pracLicas auLoriLarias.
11
Martn Tanaka y Sofa Vera 340
1. Introduccin
Fn las lLimas Lrcs dccadas, cn los pascs andinos cn parLicular, hcmos vivido
un inLcnso proccso dc rcormas insLiLucionalcs: si Lomamos como indicador
la aprobacin dc nucvas consLiLucioncs, cnconLramos los rccicnLcs casos dc
Bolivia (2000) y Fcuador (200S), pcro cn la dccada anLcrior dcbcmos sumar
a Vcnczucla (l000), nucvamcnLc Fcuador (l00S), Colombia (l00l) y Pcr
(l003). FsLo sin conLar varias rcormas a las consLiLucioncs cn Lodos csos pa-
scs, cambios cn los sisLcmas clccLoralcs, cn la organizacin dcl FsLado (cnLrc
los quc dcsLacan las polLicas dc dcsccnLralizacin), la adopcin dc divcrsos
mccanismos dc parLicipacin ciudadana y dcmocracia dirccLa, y cl rcconoci-
micnLo dc dcrcchos dc sccLorcs LradicionalmcnLc cxcluidos.
l
Sc ha insLalado
cn cl scnLido comn dc las cliLcs dc nucsLros pascs, y cn ocasioncs Lambicn cn
la ciudadana, la idca dc quc gran parLc dc los malcs dc nucsLra rcprcscnLacin
polLica han csLado cn la cxisLcncia dc malos discos insLiLucionalcs o cn cl
caracLcr conscrvador o poco dcmocraLico dc los mismos, por lo quc, mcdianLc
scndos proccsos dc rcorma, podramos rcsolvcr los problcmas dc lcgiLimidad
dc nucsLros sisLcmas polLicos.
Aqu posLulamos quc cicrLamcnLc los malos discos haccn dao, y quc
hcmos adolccido dc csLc mal cn cicrLa mcdida, pcro quc muchas vcccs los pro-
blcmas no han csLado cn las insLiLucioncs, sino cn cl dcscmpco dc los acLorcs,
dc oLro lado, pucdc quc algunas rcormas csLcn bicn cncaminadas, pcro no
sicmprc dan lugar a los rcsulLados cspcrados, ya sca por su corLoplacismo o
volunLarismo, por su caracLcr conLradicLorio y parcial, o porquc la rcorma ins-
LiLucional cs solo una parLc dc lo mucho quc hay quc haccr. Sc rcquicrc quc las
rcormas csLcn acompaadas dcl dcsarrollo dc capacidadcs para implcmcnLar
lo quc sc disca, quc los acLorcs sc adccucn a las nucvas normas, quc sc su-
pcrcn insLiLucioncs inormalcs, Lradicioncs hisLricas, y quc cllas no socavcn
sino orLalczcan cl pluralismo y los cquilibrios polLicos, para cviLar dcbiliLar y
haccr colapsar los sisLcmas dc parLidos, o consolidar lidcrazgos auLoriLarios.
Fn las lLimas dccadas hcmos cnconLrados claramcnLc dos momcnLos y
Lipos dc rcorma: primcro, rcormas quc Luvicron como objcLivo ccnLral am-
pliar la dcmocracia rcprcscnLaLiva, rcconoccr un abanico mas amplio dc dcrc-
chos ciudadanos y abrir cspacios dc parLicipacin polLica. Con mayor o mcnor
inLcnsidad, las rcormas aspiraron a abrir las pucrLas dcl sisLcma polLico a
nucvas ucrzas socialcs y polLicas, buscando solucionar as los problcmas dc
lcgiLimidad dcl sisLcma polLico cn cl marco dcl agoLamicnLo y crisis dcl modclo
l. Para visioncs dc conjunLo sobrc los cambios consLiLucionalcs vcasc Bcjarano y Scgura
(2007), y NcgrcLLo (2000), sobrc dcrcchos indgcnas vcasc Van CoLL (2004 y 2003), sobrc
dcsccnLralizacin, DaughLcrs y Harpcr (2006), cnLrc oLros.
11 / Entre la democracia elitista y los personalismos autoritarios 341
dc ccnLralidad csLaLal o dcl inLcnLo dc implcmcnLar un modclo oricnLado al
mcrcado. Para csLo sc rccurri a consLiLucioncs quc ucron rccmplazadas cn su
LoLalidad, rcormadas parcialmcnLc o sc aprobaron lcycs quc modicaron sus-
LancialmcnLc cl uncionamicnLo dcl rcgimcn polLico, sc promovicron divcr-
sas ormas dc parLicipacin ciudadana, sc modicaron los sisLcmas clccLoralcs
cn un scnLido mas proporcional para la clcccin dcl Congrcso, sc avorcci la
pcrsonalizacin dcl voLo, buscando conLrarrcsLar cl pcso dc las dirigcncias
parLidarias, y sc promovi la dcsccnLralizacin dcl podcr a Lravcs dc la cons-
LiLucin dc gobicrnos subnacionalcs clccLos mcdianLc cl voLo popular, cnLrc
oLras rcormas.
Pcsc a la proundidad dc csLas rcormas, los cccLos no ucron los cspc-
rados. Fn mcdio dc la adopcin c inLcnLos dc consolidar las rcormas ncoli-
bcralcs, los problcmas dc lcgiLimidad rccrudccicron, y llcgamos a un scgundo
momcnLo dc rcormas, caracLcrizado por inLcnLos dc rcundacin polLica por
parLc dc nucvos acLorcs cmcrgcnLcs quc capiLalizaron cl dcsconLcnLo ciuda-
dano prcscnLandosc como pcrsonajcs alcjados y opucsLos al mundo polLico
Lradicional, proclamado como corrupLo y cliLisLa. Si bicn csLas rcormas lo-
graron poncr cn cl ccnLro dcl dcbaLc insLiLucional cl Lcma dc la inclusin dc
sccLorcs LradicionalmcnLc posLcrgados, csLa sc ha dado cn cl marco dc un dcbi-
liLamicnLo dcl pluralismo y dc cquilibrios polLicos basicos, por lo quc aparccc
como problcma cl csLablccimicnLo dc rcgmcncs con ucrLcs componcnLcs au-
LoriLarios, LanLo dc dcrccha como dc izquicrda. Sc congura as una sucrLc dc
dinamica plcbisciLaria, cn la quc los prcsidcnLcs cucnLan con alLos nivclcs dc
popularidad y son compcLiLivos cn la arcna clccLoral, con lo quc lcgiLiman con
voLos iniciaLivas quc dcbiliLan la auLonoma dc las insLiLucioncs y orLalcccn
los componcnLcs caudillisLas. Para csLo sc ha rccurrido al mccanismo dc apclar
a la sobcrana popular cxprcsada cn asamblcas consLiLuycnLcs, y no sc han sc-
guido proccdimicnLos dc rcorma conLcmplados por cl ordcn insLiLucional vi-
gcnLc. Fl propsiLo dc undar un nucvo ordcn, sobrc nucvas bascs, sc cxprcsa
cn nucvas consLiLucioncs quc prcscnLan un conjunLo dc nucvas insLiLucioncs
dc dicil implcmcnLacin.
All dondc sc logr manLcncr cquilibrios polLicos mnimos y cicrLa prc-
scncia dc la oposicin, sc ha logrado prcscrvar una dinamica propiamcnLc
dcmocraLica cn mcdio dcl inLcnLo dc rcundacin dcl ordcn. Fs imporLanLc
rcsalLar quc csLo valc LanLo para un gobicrno dc dcrccha como para uno dc
izquicrda, cn cl caso dc Colombia, la CorLc ConsLiLucional impidi quc cl prc-
sidcnLc Uribc siguicra un camino dc alguna mancra cquivalcnLc al dc oLros
pascs andinos, con gobicrnos dc izquicrda. FsLo no ocurri con cl gobicrno dc
Fujimori cn Pcr cn la dccada dcl novcnLa, y Pcr hoy, junLo con Colombia, pa-
rcccn opLar por un camino dc rcormas parcialcs dcl sisLcma polLico, pcro cn
un scnLido dicrcnLc al quc siguicron cn cl pasado: son rcormas quc anLcs quc
abrir mas cl sisLcma polLico, buscan insLiLucionalizarlo, ordcnarlo. Fl dcsao
aqu cs cviLar cacr cn una dinamica pcrcibida como cliLisLa y conscrvadora,
quc rcducc la dcmocracia solamcnLc a su dimcnsin clccLoral sin incorporar
clcmcnLos dc una dcmocracia dc ciudadanos.
2

* * * * *
Como vcamos, cn los pascs andinos sc ha implcmcnLado un amplio con-
junLo dc rcormas insLiLucionalcs, quc marcan dos cLapas: cn la primcra, cn
cl conLcxLo dcl agoLamicnLo dc polLicas dc inLcrvcncin csLaLal y dc la im-
plcmcnLacin dc polLicas dc ajusLc y rcorma csLrucLural, con gravcs cosLos
polLicos, los acLorcs dc los sisLcmas dc parLidos impulsaron rcormas caracLc-
rizadas por la bsqucda dc apcrLura dc los sisLcmas polLicos, la scgunda cLapa
cs impulsada por nucvos acLorcs cmcrgcnLcs, quc prcLcndcn rcundar cl ordcn
polLico, prcscnLandosc como lidcrazgos no conLaminados por la polLica Lra-
dicional. Vcamos con dcLcnimicnLo cada una dc cllas.
2. La primera ola reformista: la democratizacin
de los sistemas de partidos
A pcsar dc provcnir dc LrayccLorias hisLricas dicrcnLcs, los pascs andinos
han cnrcnLado problcmas similarcs, quc poco a poco ucron crosionando la
lcgiLimidad dc sus sisLcmas polLicos, rcnLc a lo cual surgi la ncccsidad dc
rcormar cl sisLcma dc rcprcscnLacin. Pascs como Fcuador, Pcr y Bolivia
no han Lcnido largas Lradicioncs dcmocraLicas, y Luvicron dicLaduras miliLarcs
hasLa quc sc insLauraron las dcmocracias dc la Lcrccra ola
3
con las clcccioncs
prcsidcncialcs dc l070 cn Fcuador, dc l0S0 cn Pcr y dc l0S2 cn Bolivia. Dc
oLro lado, Vcnczucla y Colombia Lambicn Luvicron proccsos dc dcmocraLiza-
cin, aunquc cn un scnLido muy dicrcnLc, pucs no salan dc dicLaduras miliLa-
rcs, sino dc sisLcmas dc parLidos muy ccrrados quc uncionaban rcsLringicndo
la compcLcncia polLica y limiLando los cspacios para grupos minoriLarios (cl
PacLo dc PunLo Fijo cn Vcnczucla, quc hizo comparLir cl podcr cnLrc Accin
DcmocraLica (AD) y cl ComiLc dc Organizacin PolLica FlccLoral Indcpcndicn-
Lc (Copci), y cl FrcnLc Nacional cn Colombia, cnLrc libcralcs y conscrvadorcs,
por cl cual prcscnLaron candidaLuras nicas y comparLicron Lambicn cl cjcrci-
cio dcl podcr).
FsLos sisLcmas polLicos cnLran cn crisis dc lcgiLimidad cn cl marco dcl
agoLamicnLo dcl modclo FsLado-ccnLrico y la implcmcnLacin dc polLicas dc
ajusLc csLrucLural y dc un modclo ncolibcral, lo quc llcv a buscar lcgiLimidad
2. Vcasc PNUD (2004 y 2004a).
3. HunLingLon (l003).
mcdianLc rcormas polLicas.
4
Fn cl caso dc Vcnczucla nos rccrimos a las rcor-
mas dc la Comisin Prcsidcncial para la Rcorma dcl FsLado (Coprc) cn l0S4
y las rcormas insLiLucionalcs dc l003, cn cl caso dc Colombia, a las rcormas
dc dcsccnLralizacin dc l0S6 y la rcorma consLiLucional dc l00l, cn cl caso dc
Bolivia, a las rcormas dc parLicipacin ciudadana y dcsccnLralizacin, las mo-
dicacioncs consLiLucionalcs y los cambios cn cl sisLcma clccLoral duranLc cl
gobicrno dc Conzalo Sanchcz dc Iozada, cn cl caso dc Fcuador, a las rcormas
dc la dccada dcl novcnLa y la ConsLiLucin dc l00S, y nalmcnLc, cn cl caso dc
Pcr, a las rcormas dc dcsccnLralizacin dc nalcs dc la dccada dcl ochcnLa,
inLcrrumpidas por la llcgada Lcmprana dcl cnmcno dcl pcrsonalismo anLipo-
lLico dc Fujimori, quc dcspucs sc rcpcLira cn Loda rcgin.
5
2.1 Venezuela
Dcsdc l05S cl sisLcma polLico vcnczolano sc mosLr rclaLivamcnLc csLablc, a
dicrcncia dc oLros pascs laLinoamcricanos y andinos, con consLanLcs inLcr-
vcncioncs miliLarcs. Fl pacLo dc PunLo Fijo implic un compromiso polLico
quc pcrmiLi quc los dos principalcs parLidos, AD y Copci, compiLicran pcro
Lambicn comparLicran cl podcr. Como arma Combcllas cn csLc volumcn, la
pcrdida dc lcgiLimidad dcl sisLcma polLico vcnczolano basado cn cl acucrdo
dcl PunLo Fijo cmpicza a ocurrir al inicio dc la dccada dcl ochcnLa, cuando
cnLr cn crisis cl modclo cconmico FsLado-ccnLrisLa. Fl dcsconLcnLo crcci
anLc la incapacidad dcl gobicrno dc saLisaccr las ncccsidadcs dc la poblacin
cn un conLcxLo dc crisis cconmica y con una csLrucLura dcl sisLcma dc par-
Lidos polLicos cxLrcmadamcnLc rgida, quc no orcci alLcrnaLivas polLicas
viablcs. FsLa petricacin partidista, como la llama Combcllas, combinada con
la mcncionada crisis quc golpc ucrLcmcnLc a la socicdad vcnczolana (quc vc-
na dc disruLar un pcriodo cxccpcional dc crccimicnLo cconmico), scnLaran
las bascs para cl surgimicnLo dc la anLipolLica y cl pcrsonalismo cn la dccada
siguicnLc.
A raz dc csLc pcriodo dc crisis sc cmpcz a planLcar la ncccsidad dc una
scric dc rcormas polLicas quc pudicran oxigcnar al sisLcma dc parLidos y rom-
pcr con la parLidocracia Lradicional. Ia crccicnLc dcuda pblica, quc haba
pucsLo cn cvidcncia las dccicncias y la corrupcin cn cl aparaLo csLaLal, con-
Lribuy a crcar un momcnLo rcormisLa, y as, cl prcsidcnLc Iusinchi, quc
haba posicionado cl Lcma dc la rcorma dcl FsLado como una prioridad cn la
agcnda pblica, conorm la Comisin Prcsidcncial para la Rcorma dcl FsLado
(Coprc) cn l0S4, con la uncin dc ormular propucsLas para la rcorma dcl
4. Vcasc CarrcLn et al. (2003), y Tanaka (2006).
5. Sobrc csLos Lcmas vcasc Tanaka (20l0a).
sisLcma dcmocraLico. Ias rccomcndacioncs dc la Coprc apunLaron a la pro-
undizacin dc la dcmocracia cn los parLidos polLicos, la clcccin dirccLa dc
gobcrnadorcs dc las cnLidadcs cdcralcs, la crcacin dc la gura dcl alcaldc cn
los municipios y su clcccin popular, as como cl uso dc una rmula mixLa
(disLriLos clcgidos por criLcrio dc mayora, junLo a rcprcscnLanLcs clccLos sc-
gn rcprcscnLacin proporcional).
As Luvimos cl lanzamicnLo dcl proccso dc dcsccnLralizacin polLica cn
l0S0, con la primcra clcccin dirccLa dc gobcrnadorcs y alcaldcs. A parLir dc
csas clcccioncs sc cmpiczan a obscrvar los rasgos dc un sisLcma dc parLidos cn
proccso dc Lransormacin, pucs aparcccn nucvos ldcrcs cn los cspacios rcgio-
nalcs y nucvas agrupacioncs alLcrnas a AD y Copci, quc daban la imprcsin dc
quc cl caracLcrsLico biparLidismo cvolucionara hacia un mulLiparLidismo. Sin
cmbargo, como sabcmos, la hisLoria Lcrmin sicndo muy dicrcnLc. Fn gran
mcdida, cl problcma uc quc los lidcrazgos cmcrgcnLcs no lograron cspacio cn
mcdio dc csLrucLuras vcrLicalcs y jcrarquicas, quc dicron lugar a malas dccisio-
ncs cn condicioncs dc alLa vulncrabilidad, y quc cxplican los rcsulLados dc las
clcccioncs dc l00S, quc llcvaron a Chavcz al podcr. Fn csas clcccioncs, LanLo
AD, Copci, Ia Causa Radical (ICR) y cl MovimicnLo Al Socialismo (MAS) Loma-
ron malas dccisioncs dc campaa, suricron divisioncs inLcrnas, lo quc aciliL
cl Lriuno dc Chavcz, con Lodo, csLc no conLaba con mayora cn cl Congrcso,
por lo quc su consolidacin cn cl podcr cra Lodava incicrLa.
2.2 Colombia
OLro sisLcma dc parLidos ucrLcmcnLc insLiLucionalizado y csLablc quc cnLr
cn una prounda crisis dc lcgiLimidad y sc Lransorm con la primcra ola rc-
ormisLa, uc cl sisLcma dc parLidos colombiano. FnLrc l05S y l074 cl sisLcma
polLico sc bas cn la coalicin dc conscrvadorcs y libcralcs, llamada cl FrcnLc
Nacional, quc csLablcci la alLcrnancia dc ambos parLidos cn cl gobicrno du-
ranLc casi dos dccadas. Por mucho Licmpo la dcmocracia colombiana sc ca-
racLcriz por una rclaLiva csLabilidad polLica y una compcLcncia parLidaria
rcsLringida, quc, cn mayor mcdida quc cn Vcnczucla, alcnL cl dcsarrollo dc
alLcrnaLivas anLisisLcmicas. A mcdiados dc la dccada dcl ochcnLa, sin cmbargo,
la pcrccpcin gcncralizada cra la dc quc cl sisLcma polLico padcca dc cxccsiva
inmovilidad, lo quc comcnz a accLar la lcgiLimidad dcl sisLcma cnLcro.
Como scala Pachn cn csLc volumcn, los problcmas dc la inLcnsicacin
dc la violcncia y cl cnrcnLamicnLo dc las ucrzas dcl ordcn con los grupos guc-
rrillcros y dcl narcoLraco dcscncadcnaron la pcrccpcin ciudadana dc incsLa-
bilidad y dcscquilibrio. FrcnLc a una siLuacin dc inscguridad y a un sisLcma
dc parLidos con problcmas dc lcgiLimidad, sc uc consLruycndo cl conscnso
gcncral dc quc supcrar los problcmas socialcs quc cnrcnLaba cl pas pasaba
por una rcorma prounda dcl sisLcma polLico quc pcrmiLicra cl ingrcso dc
nucvas ucrzas polLicas. Como consccucncia dc csLo Lcncmos la promulga-
cin, cn l00l, dc una nucva ConsLiLucin, quc buscaba principalmcnLc Lrcs
cosas: orLalcccr cl camino para la ampliacin dc la rcprcscnLacin, consolidar
la dcsccnLralizacin, iniciada cn l0S6 con la clcccin popular dc alcaldcs, y li-
miLar los podcrcs prcsidcncialcs, quc sc crca conccdan muchas prcrrogaLivas
quc pcrmiLan cl abuso dcl podcr.
FsLos cambios insLiLucionalcs lograron su comcLido cn gran mcdida, sc-
gn Pachn, cn LanLo consiguicron aumcnLar la parLicipacin dc nucvos mo-
vimicnLos polLicos cn los ambiLos local y nacional. Fn cccLo, la rcorma dc
l00l rcprcscnLa una rupLura con cl rcgimcn anLcrior pucsLo quc las ramas
dcl FsLado vicron rcdimcnsionados sus podcrcs y sc dio n al arrcglo dc pro-
porcionalidad polLica cn cl gobicrno, quc anLcs csLablcca una rcprcscnLacin
cquilibrada cnLrc la primcra y scgunda ucrzas parLidarias. Dc csLc modo, sc
rccupcr la orLalcza dc la oposicin, lo quc rcpcrcuLi cn la ampliacin dc los
podcrcs dcl Congrcso y la mayor indcpcndcncia dc csLc. Sc orLalcci Lambicn
la rama judicial, robusLccicndo los rcnos y conLrapcsos consLiLucionalcs. Fl
podcr dcl PrcsidcnLc Lambicn disminuy a raz dc la ampliacin dc cargos dc
clcccin popular, mcdianLc la cual los gobcrnadorcs ya no cran dcsignados por
cl mandaLario.
Fn gcncral, la rcorma dc dcsccnLralizacin dc l0S6 y la rcorma consLi-
Lucional dc l00l conguraron proundamcnLc cl sisLcma polLico colombiano,
sin cmbargo, con la rcduccin dc los rcquisiLos para la ormacin dc parLidos
polLicos y cl dcbiliLamicnLo dc las cliLcs parLidarias, cl sisLcma colombiano
cmpcz a mosLrar prcocupanLcs nivclcs dc ragmcnLacin. Al mismo Licmpo,
los problcmas dc la violcncia vinculados a las ucrzas alzadas cn armas no dis-
minuycron, lo quc abri la posibilidad dc la cmcrgcncia dc nucvos lidcrazgos
lcgiLimados sobrc la basc dc un discurso dc mano dura.
2.3 Bolivia
Bolivia Luvo, dcsdc l0S5 hasLa cl 2002, una dcmocracia rcprcscnLaLiva ccnLra-
da cn cl papcl dc los parLidos polLicos, quc a Lravcs dc coalicioncs parlamcn-
Larias y dc gobicrno dicron lugar a un csqucma dc gobcrnabilidad quc pcrdur
por casi dos dccadas. FsLa dcmocracia pacLada, uncion sobrc la basc dc los
acucrdos dc las principalcs ucrzas parLidarias (MovimicnLo NacionalisLa Rc-
volucionario MNR, MovimicnLo dc Izquicrda Rcvolucionaria MIR y Accin
DcmocraLica NacionalisLa ADN), para lo cual rcsulL imporLanLc la rcgla
consLiLucional quc cxiga la clcccin prcsidcncial cn cl Congrcso cn caso dc no
lograrsc la mayora absoluLa dc voLos cn la clcccin popular.
Fl gobicrno dc Paz FsLcnssoro implcmcnL un programa dc rcormas nco-
libcralcs baja cnrcnLar una gravsima crisis hipcrinacionaria, quc Luvo alLos
cosLos socialcs, lo quc puso cn cnLrcdicho la lcgiLimidad dcl sisLcma polLico.
Dado quc las polLicas dc ajusLc y las rcormas oricnLadas al mcrcado ucron
implcmcnLadas bajo un gobicrno acLuando cn coalicin, sc gcncr la imagcn
dc una parLidocracia cxcluycnLc y alcjada dc los inLcrcscs socialcs. FsLc dc-
ciL dc lcgiLimidad sc cxprcs por cjcmplo cn l000 con una marcha mulLi-
Ludinaria, la Marcha por cl LcrriLorio y la dignidad, cn la quc parLiciparon
poblacioncs indgcnas, quc dcsdc cnLonccs aparccicron como un imporLanLc
acLor social y polLico. Ia aparicin dc nucvos parLidos dc caracLcr pcrsonalis-
La, como Concicncia Dc PaLria (Condcpa) y la Unin Cvica Solidaridad (UCS),
uc Lambicn una cxprcsin dc csLc dcsconLcnLo y simboliza la dcmanda dc rc-
novacin dc las cliLcs polLicas.
AnLc las dcmandas dc ampliacin dc la parLicipacin y la bsqucda dc una
mayor rcprcscnLaLividad polLica, como scala Mayorga cn csLc volumcn, las
primcras rcormas consLiLucionalcs ucron la ampliacin dcl dcrccho a voLo
a los mayorcs dc lS aos, la incorporacin dc dipuLados uninominalcs cn la
Camara Baja (manLcnicndo dipuLados clccLos con un criLcrio dc proporcio-
nalidad), y la clcccin congrcsal dcl binomio prcsidcncial cnLrc las dos ya
no Lrcs candidaLuras mas voLadas. OLras rcormas posLcriorcs quc Lambicn
apunLaban a mcjorar la rcprcscnLaLividad dc los parLidos polLicos ucron la lcy
dc cuoLas (l007) para la parLicipacin dc mujcrcs cn las lisLas dc candidaLos, la
lcy dc parLidos polLicos (l000) quc prcLcnda promovcr la dcmocracia inLcrna
y cl nanciamicnLo csLaLal para las campaas clccLoralcs, y cl cambio dcl sisLc-
ma dc rcprcscnLacin proporcional por uno mixLo pcrsonalizado (l004). Una
dc las rcormas mas signicaLivas apunL a orLalcccr la parLicipacin dc ucr-
zas socialcs cn la Loma dc dccisioncs, mcdianLc la lcy dc parLicipacin popular.
FsLa norma, promulgada cn l005, csLablcci la clcccin popular dc alcaldcs y
conccjos municipalcs, pcrmiLi la cxisLcncia dc candidaLuras indcpcndicnLcs,
y avorcci la prolicracin dc ucrzas polLicas compiLicndo cn cl ambiLo sub-
nacional, as como la progrcsiva pcrsonalizacin dc la rcprcscnLacin polLi-
ca. FsLc cnmcno cs imporLanLsimo para comprcndcr la Lransormacin dcl
sisLcma dc parLidos quc lucgo dara lugar al movimicnLo indgcna y cocalcro
sobrc cl quc sc consLruira cl MovimicnLo Al Socialismo (MAS) boliviano.
Fn las clcccioncs municipalcs dc l005 y las clcccioncs dc dipuLados dc
l007, sc da la primcra incursin dcl movimicnLo cocalcro c indgcna. Fn pa-
labras dc Mayorga, las rcormas polLicas dc los aos novcnLa crcaron con-
dicioncs polLicas c insLiLucionalcs para la cmcrgcncia y proLagonismo dcl
movimicnLo campcsino c indgcna mcdianLc organizacioncs polLicas pro-
pias. Fn gcncral, las primcras rcormas dcmocraLizadoras Luvicron un impac-
Lo signicaLivo cn la apcrLura dcl sisLcma polLico, sin cmbargo, lucgo dc csLas
rcormas imporLanLcs impulsadas duranLc cl gobicrno dc Sanchcz dc Iozada,
siguicron los problcmas dc lcgiLimidad y las proLcsLas callcjcras. Ia cxplicacin
a csLc cnmcno dcbcra buscarsc cn la combinacin dc los cccLos dc la crisis
inLcrnacional l00S-2002 y la incapacidad dc los parLidos para adapLarsc a las
nucvas condicioncs dc compcLcncia polLica. Ias proLcsLas popularcs conLra
cl ncolibcralismo y la parLidocracia Luvicron su punLo mas alLo cn la cada dcl
gobicrno dc Sanchcz dc Iozada cn cl 2003. Fn las clcccioncs prcsidcncialcs dcl
2002 uc muy noLorio cmo cl apoyo clccLoral dc los parLidos Lradicionalcs
haba disminuido y cmo algunos movimicnLos como cl MAS haban crccido,
obLcnicndo cl scgundo lugar. Ia clcccin dc Sanchcz dc Iozada sc bas cn la
dcbil coalicin cnLrc cl MNR y cl MIR, y Luvo quc cnrcnLar a una coalicin muy
dura cncabczada por cl MAS, quc propona la nacionalizacin dc la cconoma
y la convocaLoria a una Asamblca ConsLiLuycnLc. FsLa uc la mucsLra dc quc la
mayora parlamcnLaria ocialisLa, como scala Mayorga, anLao condicin
sucicnLc para la gobcrnabilidad, ya no cra capaz dc producir csLabilidad ni
ccacia cn cl proccso dc dccisin.
2.4 Ecuador
Dcsdc cl rcLorno a la dcmocracia cn l070, cl sisLcma dc parLidos ccuaLoriano sc
caracLcriz por sus alLos nivclcs dc ragmcnLacin quc poco a poco parccicron
ir congurando las bascs dc un sisLcma apoyado cn cuaLro acLorcs principalcs:
cl ParLido Social CrisLiano, la Dcmocracia Popular, la Izquicrda DcmocraLica
y cl ParLido RodolsisLa, a los quc sumaron cn la scgunda miLad dc la dccada
dcl novcnLa cl MovimicnLo PachakuLik y cl ParLido Rcnovador InsLiLucional
Accin Nacional (Prian) dc lvaro Noboa. Ias primcras rcormas a la ConsLiLu-
cin dc l070 sc dicron cnLrc l0S3 y l0S6 y modicaron cl pcriodo dc mandaLo
dc los congrcsisLas c inLrodujcron un sisLcma clccLoral mayoriLario, oLros cam-
bios ucron propucsLos pcro no aprobados cn las numcrosas consulLas popula-
rcs convocadas. FrcnLc a los problcmas dc lcgiLimidad dcl sisLcma polLico, la
rcspucsLa dc los acLorcs uc la rcorma polLica, siguicndo una lgica apcrLuris-
La, pcro quc a la posLrc inLrodujo an mas dcsordcn al sisLcma polLico. Hubo
dos rcormas clavc cn csLc scnLido: cn agosLo dc l004, duranLc cl gobicrno dc
Duran Ballcn (cl mismo un disidcnLc dcl ParLido Social CrisLiano), sc aprob
mcdianLc consulLa popular la posLulacin dc indcpcndicnLcs y la rcclcccin dc
congrcsisLas, y cn mayo dc l007, dcspucs dc la cada dcl prcsidcnLc Bucaram,
sc inLrodujo Lambicn mcdianLc consulLa popular cl sisLcma pcrsonalizado para
la clcccin dc congrcsisLas basado cn lisLas abicrLas y la posibilidad dc la clcc-
cin dc varios candidaLos cnLrc lisLas. Ia caracLcrsLica ccnLral dc csLc pcrio-
do uc, como scala Pachano cn csLc volumcn, cl rcormismo insLiLucional, cs
dccir, la consLanLc modicaLoria dc las rcglas dc jucgo: csLa rciLcracin dc la
rcorma sc manicsL nalmcnLc cn la convocaLoria a una Asamblca ConsLi-
LuycnLc cn l007, cncargada dc cxpcdir una nucva ConsLiLucin, aparLc dc las
succsivas rcormas quc haba rcalizado cl Congrcso por su propia iniciaLiva o a
insLancias dc propucsLas gubcrnamcnLalcs.
Ia ConsLiLucin dc l00S LraL dc cnrcnLar los problcmas dc incsLabilidad
c gobcrnabilidad orLalccicndo al PrcsidcnLc rcnLc al ParlamcnLo, mcdianLc
mcdidas como, por cjcmplo, cl rccorLc dc la aculLad dcl Congrcso dc dcsLiLuir
a los minisLros dc FsLado y las mayorcs prcrrogaLivas dcl FjccuLivo para la cla-
boracin dcl prcsupucsLo pblico. Fn cuanLo a los problcmas dc lcgiLimidad,
sc busc scguir una lgica dc ampliacin y rcconocimicnLo dc los dcrcchos ciu-
dadanos, cn parLicular rccogicndo las dcmandas dc inclusin dc la poblacin
indgcna lcvanLada por cl MovimicnLo PachakuLik, csLablccicndosc as cl rcco-
nocimicnLo dc los dcrcchos colccLivos y cl caracLcr plurinacional dc la nacin.
Sin cmbargo, a pcsar dc csLc proccso conLinuo y proundo dc rcormas, como
scala Pachano, los problcmas no llcgaron a rcsolvcrsc, cn parLc por cl caracLcr
parcial y conLradicLorio dc las rcormas, y cn parLc porquc los problcmas dc
rcprcscnLacin no solo (y acaso no undamcnLalmcnLc) sc cxplican por problc-
mas insLiLucionalcs. Hay quc aLcndcr Lambicn cl dcscmpco dc los acLorcs.
2.5 Per
Fn Pcr, la dccada dcl ochcnLa sc caracLcriz por Lcncr un sisLcma dc parLidos
incipicnLc, sobrc la basc dc cuaLro organizacioncs principalcs: cl ParLido Apris-
La Pcruano (PAP o APRA), Accin Popular (AP), cl ParLido Popular CrisLiano
(PPC) y la Izquicrda Unida (IU), con una dinamica idcolgica y polarizada. FsLos
parLidos ucron criLicados por su incapacidad dc rcspondcr a las crisis ccon-
micas y a la violcncia LcrrorisLa, dado quc csLaban cn una cLapa muy Lcmprana
dc insLiLucionalizacin, cn Pcr la dinamica anLipolLica y dc pcrsonalizacin
dc la polLica, propia dc la dccada siguicnLc, surgi como rcspucsLa a csLrucLu-
ras parLidarias muy prccarias, cn lugar dc cxccsivamcnLc insLiLucionalizadas,
como cn Vcnczucla o Colombia, o una lgica dc pacLos, como cn Bolivia, y Lam-
poco pas por una lgica rcormisLa inLcnsa como ocurri cn Fcuador.
Ios problcmas dc lcgiLimidad dc los parLidos polLicos ucron crccicndo
hacia nalcs dc la dccada dcl ochcnLa. Sin cmbargo, dc cara a las clcccioncs
dc l000, cl csccnario mas probablc cra cl dc una conLicnda muy polarizada
dispuLada cnLrc un gran rcnLc dc dcrccha, cl FrcnLc DcmocraLico (Frcdcmo),
y cl rcnLc dc izquicrda, la IU, nada haca prcvccr cl dcscnlacc quc nalmcnLc
ocurri. FsLa aparcnLc orLalcza rcprcscnLaLiva dc los parLidos hizo quc, a dic-
rcncia dc oLros pascs, cn Pcr hasLa csc momcnLo cl Lcma dc la ncccsidad dc
cmprcndcr rcormas insLiLucionalcs no haya csLado propiamcnLc cn agcnda.
Io quc s cabra dcsLacar cs la iniciaLiva dc dcsccnLralizacin y rcgionalizacin
impulsada hacia cl nal dcl gobicrno dc Alan Carca, quc inici la ormacin dc
rcgioncs y auLoridadcs rcgionalcs clccLas, parccc claro quc Carca sc cmbarc
cn csLc proccso, al igual quc oLras auLoridadcs cn conLcxLos similarcs, buscan-
do lcgiLimidad polLica mcdianLc un cambio insLiLucional, cn un conLcxLo dc
agudos problcmas cconmicos. Sin cmbargo, csLc proccso uc Lruncado por cl
auLogolpc dc AlbcrLo Fujimori (l002), quc ccrr cl Congrcso y los gobicrnos
rcgionalcs, sicndo csLos lLimos rccmplazados por los conscjos LransiLorios
dc adminisLracin rcgional (CTAR), con uncionarios dcsignados por cl Podcr
FjccuLivo. Fl ujimorismo, como vcrcmos, insLaur una lgica rcormisLa com-
plcLamcnLc dicrcnLc.
3. La segunda ola reformista: la refundacin del orden poltico
Ias rcormas quc sc dicron cn la primcra cLapa Luvicron cn gcncral la moLiva-
cin dc cnrcnLar cl problcma dc lcgiLimidad y rcprcscnLaLividad dcl sisLcma
polLico mcdianLc la adopcin dc cambios quc abricran los sisLcmas dc parLi-
dos a la parLicipacin c ingrcso dc nucvas ucrzas socialcs polLicas, y los acLo-
rcs quc las promovicron ucron los propios parLidos Lradicionalcs, buscando
rccupcrar lcgiLimidad anLc la ciudadana. Fn csLc scnLido, Mayorga mcnciona
cn csLc volumcn quc las rcormas dc la primcra ampliacin dc la dcmocracia
cn cl caso boliviano ucron ruLo dc las inLcncioncs y dccisioncs dc los acLorcs
insLiLucionalcs, los impulsos rcormisLas provinicron dcsdc arriba porquc la
polLica csLaba rclaLivamcnLc circunscriLa al sisLcma dc parLidos. Fn cl caso co-
lombiano, Pachn arma quc la nucva ConsLiLucin dc l00l sc dio porquc los
parLidos Lradicionalcs, Iibcral y Conscrvador, parLc dcl pacLo dc alLcrnancia
polLica quc la ciudadana rccusaba, llcgaron a la conclusin dc la ncccsidad dc
las rcormas. Fn Fcuador, Lcncmos quc la ConsLiLucin dc l00S no uc con-
sccucncia dcl cmpujc dc una ucrza disrupLiva, si bicn las rcormas dc l004 y
l007 ya haban pcrmiLido la aparicin dc nucvos acLorcs como cl MovimicnLo
PachakuLik, la Asamblca ConsLiLucional sc movi siguicndo una lgica dc nc-
gociacioncs mulLiparLidarias rclaLivamcnLc amplia. Fn la mayora dc los pa-
scs csLas rcormas modicaron con cxiLo cl sisLcma dc parLidos, quc dcj dc
csLar compucsLo por acLorcs Lradicionalcs con una dinamica conscrvadora, cl
problcma cs quc llcgamos a nucvos sisLcmas uidos, incsLablcs, con mayorcs
nivclcs dc ragmcnLacin, un sisLcma con acLorcs Lradicionalcs cn crisis junLo
a nucvas ucrzas cn un proccso inacabado dc consLiLucin.
Fn csLc marco, surgc una scgunda ola dc rcormas insLiLucionalcs, dc un
signo claramcnLc disLinLo: csLa vcz las iniciaLivas surgcn dc nucvos acLorcs
cmcrgcnLcs, quc sc prcscnLan a s mismos como ajcnos al sisLcma polLico Lra-
dicional, capiLalizando cl scnLimicnLo dc harLazgo y dcsconLcnLo con cl con-
junLo dc los acLorcs vigcnLcs hasLa csc momcnLo. FsLo ayuda a cnLcndcr por
quc su consolidacin ha implicado cl colapso dc los sisLcmas dc parLidos. Fn-
Lcndcr csLc proccso rcquicrc cnLcndcr quc sc LraLa dc solucioncs a siLuacioncs
dc crisis cconmica, y quc adcmas los acLorcs cmcrgcnLcs sc bcnccian cn un
doblc scnLido dc las rcormas cmprcndidas cn la cLapa anLcrior: porquc cllas
dcbiliLaron la capacidad dc rcspucsLa dc los parLidos Lradicionalcs a los nucvos
dcsaos, y porquc pcrmiLicron cl surgimicnLo dc los nucvos acLorcs conLrarios
a los mismos. FinalmcnLc, cnLcndcr la consolidacin dc los nucvos lidcrazgos
rcquicrc considcrar clcmcnLos alLamcnLc conLingcnLcs: la capacidad polLica
dc los nucvos ldcrcs para aprovcchar las oporLunidadcs quc sc lcs prcscnLan,
cn parLicular coyunLuras cconmicas avorablcs quc lcs pcrmiLcn lcgiLimar sus
lidcrazgos.
6

3.1 Per: Alberto Fujimori y el autoritarismo competitivo
Fn las clcccioncs dc l000 cn Pcr, dc mancra incspcrada, AlbcrLo Fujimori
gan la Prcsidcncia, prcscnLandosc a s mismo como un outsider, un pcrso-
najc no conLaminado por la polLica Lradicional. RapidamcnLc sus inLcrcscs
cnLraron cn conicLo con los acLorcs c insLiLucioncs quc limiLaban su podcr:
su grupo polLico, Cambio 00, cra nucvo y sin cxpcricncia, sc cnconLraba cn
minora cn cl Congrcso, y no conLaba con rcspaldos polLicos ni con aliados cn
oLras insLiLucioncs dcl FsLado. Io quc s Lcna Fujimori cra una amplia apro-
bacin anLc la opinin pblica, por su cxiLo cn dcLcncr cl proccso hipcrina-
cionario. Fujimori us su popularidad para crcar una dinamica plcbisciLaria,
cn la cual la oposicin y las insLiLucioncs vigcnLcs, prcscnLadas como caducas
y corrompidas, rcsulLaban un csLorbo quc impcda la consolidacin dcl cami-
no cmprcndido. As opL por un auLogolpc (abril l002) por cl cual qucbr
cl ordcn insLiLucional, cn mcdio dc un amplio apoyo ciudadano. AnLc prcsio-
ncs inLcrnacionalcs, cnLr cn un proccso dc normalizacin dcmocraLica, quc
pas por la clcccin dc un Congrcso ConsLiLuycnLc DcmocraLico (CCD), una
Camara con uncioncs simulLancas dc Congrcso y Asamblca ConsLiLuycnLc, dc
la cual sali la ConsLiLucin dc l003, aprobada cn rccrcndo, y las clcccioncs
gcncralcs cn l005. Fl CCD conL con una abrumadora mayora ujimorisLa, lo
quc pcrmiLi cambiar las rcglas dc jucgo dc mancra muy prounda. Ia ConsLi-
Lucin dc l003 rccja un animo crLico con las insLiLucioncs dc la dcmocracia
rcprcscnLaLiva libcral dc parLidos, quc sc cxprcs cn cl paso dc un Congrcso dc
dos camaras (lS0 dipuLados y 60 scnadorcs) a un Congrcso unicamcral dc l20
rcprcscnLanLcs, as como cn la adopcin dc una amplia gama dc mccanismos
parLicipaLivos y dc dcmocracia dirccLa. As sc pasara dc una alsa dcmocracia
basada cn una parLidocracia a una vcrdadcra dcmocracia, basada cn la par-
Licipacin ciudadana. Fl inLcnLo dc rcundar cl rcgimcn polLico sc concrcL
Lambicn cn la rcorganizacin dc oLros podcrcs dcl FsLado, como cl Podcr 1udi-
cial y los organismos clccLoralcs.
Sin cmbargo, cl hccho dc quc csLos cambios insLiLucionalcs ocurricran cn
cl marco dc una pcrdida dc ucrza dc la oposicin, dcl dcbiliLamicnLo dc la au-
Lonoma dc las insLiLucioncs rcnLc al Podcr FjccuLivo y dc la consLiLucin dcl
6. Sobrc los colapsos parLidarios vcasc Tanaka (20l0a), Hawkins (200l), y Morgan (2000).
ujimorismo como acLor hcgcmnico, muy rapidamcnLc avorcci cl dcsarrollo
dc Lcndcncias auLoriLarias y dc pracLicas corrupLas. Todo csLo dio lugar a la gcs-
Lacin dc una nucva orma dc rcgimcn polLico, quc combin un imporLanLc
apoyo popular, rcrcndado clccLoralmcnLc, la cxisLcncia ormal dc insLiLucioncs
dcmocraLicas, junLo a pracLicas propias dc un rcgimcn auLoriLario, quc incluy
ormas sclccLivas dc rcprcsin y amcdrcnLamicnLo a oposiLorcs, as como cl
uso gcncralizado dcl FsLado a avor dc los inLcrcscs dcl PrcsidcnLc, csLa orma
dc rcgimcn polLico ha sido caracLcrizada como auLoriLarismo compcLiLivo.
7

VisLas las cosas cn pcrspccLiva, podra dccirsc quc dcsdc Fujimori, cn los pa-
scs andinos, sc ha csLablccido un paLrn basLanLc bicn dclincado: prcsidcnLcs
quc llcgan al podcr criLicando a la polLica Lradicional, acLuando cn nombrc
dc sccLorcs cxcluidos o inLcrcscs o dcmandas no rcprcscnLadas, quc sc lcgiLi-
man cn la mcdida cn quc logran cicrLa csLabilidad o rccupcracin cconmica
o cxiLos cn rcsolvcr problcmas acucianLcs para la socicdad, quc cnrcnLan los
lmiLcs quc lcs marcan la oposicin y la auLonoma insLiLucional convocando
asamblcas consLiLuycnLcs, quc lcs pcrmiLcn consLruir mayoras y as rcundar
cl ordcn polLico bajo su hcgcmona polLica, nalmcnLc, cn la mcdida cn quc cl
podcr sc pcrsonaliza y conccnLra cn cl FjccuLivo, sc picrdc auLonoma insLiLu-
cional y sc dcbiliLa la oposicin, sc planLcan scrios problcmas dc auLoriLarismo
y corrupcin, quc poncn cn dcbaLc los avanccs logrados cn la movilizacin c
incorporacin polLicas dc sccLorcs anLcs subordinados.
Como vcrcmos, LanLo los casos dc Fujimori cn Pcr, Chavcz cn Vcnczucla,
Moralcs cn Bolivia, Corrca cn Fcuador y Uribc cn Colombia sc accrcan, con
sus pcculiaridadcs, a csLc paLrn, quc parccc ir mas alla dc la oricnLacin dc
izquicrda o dcrccha dc los gobicrnos.
3.2 Venezuela: Hugo Chvez y el socialismo del siglo XXI
Fl scgundo pcriodo dc rcormas sc inicia cn csLc pas cn un csccnario polLico
muy dicrcnLc al anLcrior. Ias clcccioncs mosLraban la crccicnLc imporLancia dc
las nucvas agrupacioncs parLidarias, como Convcrgcncia Nacional y la Causa R,
y adcmas, los parLidos Lradicionalcs dcl puntojismo haban surido golpcs muy
ucrLcs anLc las crisis cconmicas dc la dccada dcl ochcnLa. Fn csLc csccnario
uido, cn cl quc Vcnczucla parcca cncaminarsc a una sucrLc dc mulLiparLidis-
mo modcrado, cn las clcccioncs dc l00S Hugo Chavcz llcg al podcr, con una
propucsLa polLica quc apclaba a la rcundacin dcl pas (la consLruccin dc
una QuinLa Rcpblica), mcdianLc drasLicas rcormas socialcs y polLicas. Fn
cl inicio dc su primcr gobicrno, la consLruccin dc hcgcmona polLica sc bas
7. Vcasc Tanaka (2006a), Schcdlcr, cd. (2006), Diamond (2002), IcviLsky y Way (2002), y
Schcdlcr (2002).
cn cl carisma pcrsonal dc Hugo Chavcz, y su csLraLcgia dc rclacin dirccLa con
los sccLorcs popularcs. Chavcz no conLaba con mayora cn cl Congrcso, pcro
poco Licmpo dcspucs dc llcgar a la Prcsidcncia convoc a un rccrcndo para a
su vcz convocar a una Asamblca Nacional ConsLiLuycnLc, cn los dos casos logr
una clara mayora, lo quc lc pcrmiLi scnLar las bascs dc un nucvo ordcn, cn cl
cual primaba la invocacin a una dcmocracia cn la quc la parLicipacin y cl pro-
Lagonismo dc los ciudadanos cran clcmcnLos ccnLralcs, cn dcLrimcnLo dc una
dcmocracia dc parLidos. Ia nucva ConsLiLucin, incluyc Lcmas como la crcacin
dcl Podcr Ciudadano y cl Podcr FlccLoral, la crcacin dc mccanismos dc parLici-
pacin ciudadana como las rcvocaLorias y la iniciaLiva lcgislaLiva, la ampliacin
dcl papcl dcl FsLado cn la cconoma, cnLrc oLros. Fn la pracLica, suponc cl pro-
grcsivo ascnLamicnLo dcl podcr hcgcmnico sobrc cl FsLado y la uLilizacin dc
las nucvas hcrramicnLas quc brinda la ConsLiLucin para la conccnLracin dcl
podcr al scrvicio dc los propsiLos dcl gobcrnanLc, scgn Combcllas.
A pcsar dc quc cl cspriLu dc la ConsLiLucin cra cdcralisLa, cl cjcrcicio dc
gobicrno dcsvirLu csa oricnLacin, y Lcrmin subordinando la csLrucLura dcs-
ccnLralizada a Lravcs dc la planicacin y la disposicin dc rccursos ccnLraliza-
das. Dc oLro lado, a pcsar dc quc la ConsLiLucin Lcna un cnasis parLicipaLivo,
cn la pracLica cl gobicrno omiLi la acLivacin dc los mccanismos prcvisLos y
los somcLi al lidcrazgo carismaLico dc Chavcz, caracLcrizado por una rclacin
sin mcdiacioncs con la socicdad, apoyado cn programas asisLcncialisLas como
las misioncs. Todo csLo dcmucsLra quc las insLiLucioncs ormalcs, la lcLra dc
las consLiLucioncs y dc las normas cn gcncral no son dcLcrminanLcs para dar
cucnLa dc las pracLicas polLicas, dcl dcscmpco dc los acLorcs.
Ia conclusin dc csLc proccso uc la consLruccin dc una hcgcmona clara,
a la quc la oposicin no logr haccr rcnLc. A Lravcs dcl conLrol dcl Congrcso,
sc inLcrvino y rcorganizaron oLros podcrcs dcl FsLado, limiLando scriamcnLc
cualquicr cspacio dc auLonoma rcnLc al gobicrno, valicndosc dc habiliLacioncs
lcgislaLivas (l000, 2000, 2007) para inLroducir rcormas discrccionalmcnLc.
FsLas Lcndcncias sc han accnLuando cn cl lLimo pcriodo dc Chavcz (2007-
20l3), con la prcLcnsin dc Lcrminar dc consLruir cl dcnominado socialismo
dcl siglo XXI. Para csLo sc convoc a un rccrcndo consLiLucional (2007), cn cl
quc sc somcLi a consulLa la aprobacin dc un proyccLo dc rcorma consLiLu-
cional, conLcnicndo principalmcnLc la ampliacin dcl pcriodo prcsidcncial y la
rcclcccin indcnida, pcro quc no uc rcchazado por la mayora dc los ciudada-
nos. Poco dcspucs, Chavcz logr aprobar cn cl Congrcso una lcy habiliLanLc,
inLroducir dccrcLos lcy sobrc Lcmas quc haban sido rcchazados cn anLcriorcs
consulLas, como la crcacin dc auLoridadcs rcgionalcs supcrpucsLas a los go-
bcrnadorcs y alcaldcs, y la dc la milicia bolivariana, quc cnLra cn conicLo con
la insLiLucin miliLar, cnLrc muchos oLros. Todo csLo cs una mucsLra mas dc
quc cl Podcr FjccuLivo siguc dominando los oLros podcrcs dcl FsLado, congu-
rando un Lipo hbrido dc rcgimcn.
3.3 Bolivia: el precario equilibrio entre gobierno y oposicin
Fn csLc pas, dcspucs dc un gravc momcnLo dc crisis cn cl conLcxLo dcl agoLa-
micnLo dcl modclo dc gobcrnabilidad pacLada (2000-2005), llcgamos a un
nucvo momcnLo rcormisLa, bajo la hcgcmona dcl MAS y cl lidcrazgo dc Fvo
Moralcs, quicn logra mayoras polLicas incdiLas cn la hisLoria polLica dc Boli-
via. FsLc momcnLo sc cxprcsa cn la convocaLoria a una Asamblca ConsLiLuycn-
Lc, la posLcrior aprobacin dc un nucvo LcxLo consLiLucional cn cncro dcl 2000,
y la rcalizacin dc clcccioncs gcncralcs cn dicicmbrc dcl 2000, cuyos rcsulLados
dicron la vicLoria al MAS y a Fvo Moralcs, quicn uc rcclcgido.
Fl gobicrno dc Fvo Moralcs conL con una clara mayora quc Luvo como
corrclaLo cl colapso dcl sisLcma dc parLidos vigcnLc duranLc casi vcinLc aos.
Sin cmbargo, la oposicin logr rccomponcrsc bajo cl lidcrazgo dc movimicn-
Los rcgionalcs y sus dcmandas auLonmicas. FsLo orz, a dicrcncia dcl caso
vcnczolano, a csLablcccr algunos cquilibrios y haccr Lransaccioncs con la opo-
sicin. Por cjcmplo, la Asamblca ConsLiLuycnLc scsion cn paralclo con cl Con-
grcso y csLc manLuvo cicrLos cspacios insLiLucionalcs, la aprobacin dcl nucvo
LcxLo consLiLucional pas por un imporLanLc proccso dc ncgociacin, as como
las caracLcrsLicas dcl nucvo sisLcma clccLoral, quc logr manLcncr una lgica
proporcional quc pcrmiLc la rcprcscnLacin dc las minoras cn cl Congrcso, lo
quc cicrLamcnLc limiLa los ricsgos dc cnLronizar una dinamica auLoriLaria, a
pcsar dc quc la hcgcmona dcl MAS cn un conLcxLo dc rcundacin insLiLucio-
nal hacc muy dicil quc dcsarrollcn lgicas auLnomas c indcpcndicnLcs.
Como scala Mayorga, la rcorma polLica csLuvo marcada por cl dcbaLc
cn Lorno a la nucva ConsLiLucin, cn cl quc ucron grandcs las prcsioncs dc
las organizacioncs indgcnas y podcrcs rcgionalcs. Ias primcras sc Lradujcron
cn cl rcconocimicnLo dc dcrcchos colccLivos dcnLro dcl csqucma dc un FsLado
plurinacional, las dcmandas rcgionalcs, cn la propucsLa dc dcsccnLralizacin
bajo la rmula dc auLonomas dcparLamcnLalcs. Con Lodo, qucdan muchsi-
mos Lcmas por dcnir: sc csLan cn csLc momcnLo dcnicndo las lcycs quc pcr-
laran los conLornos dcniLivos dcl modclo dc FsLado y dcl sisLcma polLico,
con la gran diculLad dc pasar dc las dcclaracioncs dc principios a la implcmcn-
Lacin pracLica.
Fn csLc conLcxLo, cs crucial quc sc siga un camino dc dialogo y acucrdos
basicos cnLrc cl gobicrno y la oposicin y cnLrc las auLoridadcs dc los dicrcn-
Lcs nivclcs dc gobicrno: dcl manLcnimicnLo dc csLos cquilibrios dcpcndcra quc
Bolivia dcrrapc por una scnda auLoriLaria y polarizanLc, o avancc cn la cons-
Lruccin dc un rcgimcn polLico cccLivamcnLc mas inclusivo.
S

S. Sobrc los problcmas dc consLruccin c implcmcnLacin dcl nucvo rcgimcn, vcasc Camboa
(2000a y 2000b), y Fcrruno y Carca (200S), cnLrc oLros.
3.4 Ecuador: Rafael Correa y la revolucin ciudadana
Fn gcncral, cnLrc l00S y cl 2002 cl sisLcma dc parLidos ccuaLoriano accnLu
su crisis, y los problcmas dc gobcrnabilidad conLinuaron. Fl caracLcr corLopla-
cisLa y conLradicLorio dc las rcormas insLiLucionalcs, cl impacLo dc la crisis
cconmica (parLicularmcnLc duro cn la coyunLura dcl 2000, con la cada dcl
prcsidcnLc Mahuad) y cl mal dcscmpco gubcrnamcnLal c insLiLucional hicic-
ron quc cn cl 2003 llcgara al podcr un outsider con un discurso anLipolLico,
quc ya Lcna anLcccdcnLcs con la Lambicn inLcrrumpida cxpcricncia dc Abdala
Bucaram cn l007. Iucio CuLicrrcz Lampoco logr csLabilizarsc cn cl podcr, y
cay cn cl 2005. FsLa hisLoria conLinua dc incsLabilidad parcci quc sc rcpcLira
Lambicn con las clcccioncs dcl 2006. Fn cllas gan cn scgunda vuclLa Alianza
Pas dc Raacl Corrca (56,7 conLra 43,3), quicn qucd scgundo cn la primc-
ra vuclLa, con cl 22,0 dc los voLos, dcLras dcl Prian dc lvaro Noboa, quicn
obLuvo cl 26,6, lo pcculiar cs quc la campaa dc Corrca lanz cxplciLamcnLc
la idca dc clausurar cl ordcn polLico hasLa cnLonccs vigcnLc y convocar a una
Asamblca ConsLiLuycnLc, para lo cual su movimicnLo no prcscnL candidaLos
al Congrcso.
Ia cmcrgcncia dc Alianza Pas (AP) cn cl 2007 uc posiblc con la csLra-
Lcgia dc conronLacin quc cligi Raacl Corrca al cnconLrar quc no conLaba
con rcprcscnLanLcs cn cl Congrcso, dcsLiLuycndo a 57 dipuLados inconsLiLu-
cionalmcnLc y aliandosc con los 57 suplcnLcs para haccr viablc la convocaLo-
ria a la Asamblca ConsLiLuycnLc. Pcro una vcz cn cl podcr, Corrca convoc a
una consulLa popular para convocar a una Asamblca ConsLiLuycnLc, quc uc
aprobada, y cn las nucvas clcccioncs AP consigui una mayora abrumadora,
quc lc pcrmiLi consolidarsc cn cl podcr. Ia nucva ConsLiLucin aprobada
por la ConsLiLuycnLc marc un dcscquilibrio cn la rclacin dc podcrcs dcl
FsLado, rcducicndo las aLribucioncs dcl IcgislaLivo, suprimicndo la aculLad
dc ccnsura a los minisLros dcl gabincLc prcsidcncial y su capacidad dc inci-
dir cn cl prcsupucsLo pblico, por cjcmplo. Fl csLablccimicnLo dc la muer-
te cruzada cs Lambicn un dcscquilibrio, y consisLc cn la posibilidad dc quc
cualquicr podcr, LanLo cl FjccuLivo como cl IcgislaLivo, pucda dcsLiLuir al
oLro anLc lo cual ambos sc vcran cxigidos dc convocar inmcdiaLamcnLc a
clcccioncs prcsidcncialcs y lcgislaLivas, pcro dondc cl PrcsidcnLc sc manLic-
nc cn su pucsLo gobcrnando mcdianLc dccrcLos si csLc ucra quicn disolvi
al Congrcso (micnLras quc si cl IcgislaLivo disolvicra al FjccuLivo no sc da la
gura cquivalcnLc).
Con Lodo, cn Fcuador no sc ha llcgado a los cxLrcmos rcgisLrados cn Vcnc-
zucla, cn LanLo AP, si bicn cs la ucrza prcpondcranLc, cnrcnLa una oposicin
imporLanLc LanLo cn cl Congrcso clccLo cn cl 2000 como cn los cspacios rcgio-
nalcs y localcs, vcricandosc la imporLancia dc manLcncr cl pluralismo y los
cquilibrios basicos para cl uncionamicnLo dc una dinamica dcmocraLica.
0
FsLo
sc vcrica Lambicn analizando la cxpcricncia colombiana con lvaro Uribc,
con la quc sc pucdc csLablcccr un conLrasLc rcvclador.
3.5 Colombia: lvaro Uribe y la frustrada segunda reeleccin
(y Per post-Fujimori)
Fn Colombia, lucgo dc las rcormas quc Licncn como rccrcnLc cmblcmaLico
a la ConsLiLucin dc l00l, y signadas por la apcrLura polLica, cl rcsulLado no
incspcrado quc sc Luvo quc cnrcnLar dcspucs uc cl aumcnLo dc la ragmcn-
Lacin polLica, cxprcsada LanLo cn la prolicracin dc candidaLuras y parLidos,
como cn la ragmcnLacin inLcrna dc los parLidos Lradicionalcs. Dc oLro lado,
la dinamica dc la violcncia y la dcbilidad dcl FsLado para imponcr cl FsLado dc
dcrccho cn Lodo cl LcrriLorio sc hicicron cada vcz mas acucianLcs. Ia combi-
nacin dc ragmcnLacin y dcbilidad dcl FsLado, aprovcchada por acLorcs cx-
LrasisLcmicos ilcgalcs, dio lugar a una dinamica signada por cl parLicularismo.
Scgn Pachn, cn csLc volumcn, dada la ragmcnLacin dcl sisLcma polLico,
quc sc mulLiplic con la dcsccnLralizacin, la posibilidad dc doblc miliLancia y
la disminucin dc rcquisiLos para la ormacin dc parLidos, la inLcrdcpcndcncia
conLinu c incrcmcnL su caracLcr parLicularisLa. Y cl parLicularismo no solo sc
limiL a la ncgociacin con cl PrcsidcnLc, sino con los dcmas acLorcs rclcvanLcs
cn cl caso colombiano: acLorcs armados, narcoLraco, grupos dc inLcrcs.
FrcnLc a csLa siLuacin, la pcrsisLcnLc crLica al sisLcma polLico dio lu-
gar a la rcorma clccLoral dcl 2003, quc sigui una lgica dicrcnLc a la lgica
apcrLurisLa vigcnLc hasLa csc momcnLo: la nucva oricnLacin busc ordcnar c
insLiLucionalizar csa apcrLura, y rccupcrar la ccnLralidad dc los parLidos pol-
Licos rcducicndo cl pcrsonalismo y la prolicracin dc lisLas dc candidaLos. Ios
principalcs clcmcnLos dc la rcorma ucron cl csLablccimicnLo dc un umbral
clccLoral, la asignacin dc cscaos cn cl ParlamcnLo scgn la rmula DHondL
(cira rcparLidora), cn vcz dc la Harc, quc avorccc a los parLidos mas gran-
dcs, lisLas nicas por parLido con voLo prccrcnLc (anLcs cada parLido poda
prcscnLar un nmcro ilimiLado dc lisLas), cnLrc oLros. FsLas rcormas Luvic-
ron rcsulLados saLisacLorios cn la mcdida cn quc sc logr ordcnar un poco
cl dcsordcn clccLoral, sc omcnL la coordinacin y agrupacin dc lisLas y, cn
lLima insLancia, cl orLalccimicnLo dc los parLidos. Para scr mas cspcccos, cl
umbral quc impona un porccnLajc mnimo dc voLos para acccdcr al Scnado y
0. Sobrc Corrca y las rcormas insLiLucionalcs rccicnLcs vcasc, cnLrc oLros, Andradc (2000a y
2000b), Basabc (2000), Frcidcnbcrg (2000), Crijalba (2000), 1aramillo (200S), Icn (2000a
y 2000b), Machado (2007), MonLar y Bonilla (200S), Pachano (2000 y 2007), Rodrgucz
(2007).
a la Camara rcdujo a la miLad cl nmcro dc parLidos quc ingrcs al Scnado cn
las clcccioncs dcl 2006 y la inLroduccin dcl sisLcma dc cira rcparLidora para
la convcrsin dc voLos cn cscaos gcncr inccnLivos para quc los grupos no sc
prcscnLaran por scparado.
l0

FsLas rcormas marcan una Lcndcncia claramcnLc disLinLa a la lgica con la
quc uncion cl gobicrno dcl prcsidcnLc Uribc, caracLcrizado por una rcLrica
anLipolLica y rasgos auLoriLarios cn cl cjcrcicio dcl podcr. Al igual quc cn oLros
casos, Uribc cn disLinLos momcnLos convoc a consulLas popularcs buscando
por cl conLrario limiLar cl papcl dc los parLidos, dc la oposicin, ccrrar cl Con-
grcso y rccomponcr cl ordcn polLico cn oLros Lcrminos. No lo logr, dcbido a
quc Uribc nunca sc inLcrcs cn consLruir un parLido ucrLc con capacidad dc
movilizacin (uc vcLima Lambicn dc la ragmcnLacin polLica), a la rclaLiva
capacidad dc rcspucsLa dc la oposicin, y al pcso dc Lradicioncs insLiLuciona-
lisLas cn Colombia. A pcsar dc csLo, logr aprobar una rcorma consLiLucional
quc inLrodujo la rcclcccin prcsidcncial, lo quc lc pcrmiLi scr rcclcgido cn cl
2006. Fl dcscquilibrio dc podcrcs cn avor dcl FjccuLivo sc cxprcs cn cl podcr
dc csLc lLimo para dcnir la agcnda dcl Podcr IcgislaLivo, o lograr cl nom-
bramicnLo dc uncionarios clavc sin pasar por oLras insLancias (como cl Banco
dc la Rcpblica, cl Conscjo Nacional dc la 1udicaLura y cl Podcr 1udicial, vcr al
rcspccLo BoLcro cL al. 20l0). Hacia las clcccioncs dcl 20l0, cl gobicrno planLc
la rcalizacin dc un rccrcndo para aprobar una nucva rcclcccin dcl prcsi-
dcnLc Uribc, clla podra habcr dcniLivamcnLc roLo la dinamica dc cquilibrios
insLiLucionalcs y dc rclacioncs cnLrc gobicrno y oposicin ya mcnoscabadas
cn los lLimos aos, pcro cn lLima insLancia la CorLc ConsLiLucional, a pcsar
dc quc cl prcsidcnLc Uribc conLaba con un abrumador rcspaldo cn la opinin
pblica, all cn conLra dc la consLiLucionalidad dcl rccrcndo y bloquc la rc-
clcccin, allo quc uc accpLado por cl mandaLario. FsLa cs una cucsLin quc
dcbc subrayarsc, porquc cn oLros pascs andinos prcsidcnLcs popularcs dcsco-
noccn los allos judicialcs o las dccisioncs dcl Congrcso y sigucn adclanLc cn
sus propsiLos.
Dc csLc modo, por cl momcnLo cn Colombia parcccn habcrsc disipado los
ricsgos dc una dinamica dc conccnLracin dc podcr y auLoriLarismo, sin cm-
bargo, pcrsisLcn los problcmas dc un sisLcma polLico pcrcibido como conscr-
vador, dc la dcbilidad dcl FsLado para imponcr cl FsLado dc dcrccho, y dc una
dcmocracia clccLoral quc no cxprcsa adccuadamcnLc la dimcnsin ciudadana
dc la dcmocracia. Ya quc hablamos dc csLc punLo, un brcvc comcnLario sobrc
la siLuacin pcruana rccicnLc.
Fl ujimorismo, como vcamos, sc convirLi cn una orma dc rcgimcn au-
LoriLario, un autoritarismo competitivo. A pcsar dc conLar con un imporLanLc
l0. BoLcro y Rodrgucz (2000). Sobrc la rcorma dcl 2003 vcasc, cnLrc oLros, Hoskin y Carca,
comps. (2006), Hoyos, cd. (2007), y Ungar (200S).
apoyo popular, la crccicnLc arbiLraricdad y corrupcin dcl gobicrno, as como
la crisis inLcrnacional dc l00S-2002, mcrm su popularidad, lo quc sc cxprcs
cn la conLrovcrLida y raudulcnLa scgunda rcclcccin cn cl 2000. Poco Licmpo
dcspucs dc iniciado cl Lcrccr pcriodo dc gobicrno, dc mancra sorprcsiva, y mas
por conLradiccioncs inLcrnas y prcsioncs inLcrnacionalcs quc por la orLalcza
dc la oposicin, cl ujimorismo sc dcsplom, abricndosc un pcriodo dc insLi-
Lucionalizacin dcmocraLica quc podramos dccir quc comprcndc la gcsLin
dcl prcsidcnLc Paniagua (novicmbrc 2000-julio 200l) y parLc dcl gobicrno dc
Alcjandro Tolcdo (200l-2006).
ll
Fn csLa cLapa, sc implcmcnLaron un conjun-
Lo dc rcormas insLiLucionalcs un LanLo conLradicLorias: algunas buscaban la
insLiLucionalizacin dcl sisLcma dc parLidos, clcvando las barrcras dc cnLrada
al sisLcma polLico, micnLras quc oLras buscaban la ampliacin dc cspacios dc
parLicipacin cn los ambiLos subnacionalcs y localcs, dondc dcsLaca cl impulso
a la dcsccnLralizacin polLica. Acaso csLc caracLcr ambiguo ayudc a cnLcndcr
la siLuacin acLual, marcada por cl rcsurgimicnLo dc algunos parLidos Lradi-
cionalcs (como cl APRA, acLualmcnLc cn cl podcr) y al mismo Licmpo por alLos
nivclcs dc ragmcnLacin y volaLilidad. Fn mcdio dc Lodo, Pcr sc caracLcriza
hasLa cl momcnLo, al igual quc Colombia, por una siLuacin dc rclaLiva inccrLi-
dumbrc polLica, cn la quc por cl momcnLo prima la conLinuidad insLiLucional,
con cl acLual scgundo gobicrno dc Alan Carca, los dcsaos pasan Lodava por
ordcnar un sisLcma dc rcprcscnLacin caLico, con acLorcs muy prccarios, y al
mismo Licmpo, cnrcnLar los agudos problcmas dc lcgiLimidad dc las insLiLu-
cioncs polLicas, quc scgn varios indicadorcs guran cnLrc los mas bajos dc la
rcgin, como scala Cromponc cn csLc volumcn.
l2

4. A modo de conclusin: ni democracias electorales
ni personalismos autoritarios
FsLa rapida rcvisin dc los pascs andinos sugicrc quc no haccr rcormas, o
scguir una lgica conscrvadora, planLca problcmas dc lcgiLimidad, y quc cn-
rcnLarlos rcundando cl ordcn polLico planLca problcmas dc conccnLracin
dc podcr y auLoriLarismo. Fn cl momcnLo acLual, podra dccirsc quc los pascs
andinos, dcpcndicndo dcl camino quc hayan scguido, disruLan las vcnLajas
dc la csLabilidad y la conLinuidad insLiLucional, pcro cnrcnLan los ricsgos dc
convcrLirsc cn dcmocracias cliLisLa, micnLras quc oLros han ganado cn lcgiLi-
midad y cn inclusin social, pcro cnrcnLan los ricsgos dc la conccnLracin dcl
ll. Sobrc cl ujimorismo, su cada, su lcgado y la Lransicin posLcrior vcasc Tanaka (2005 y
200l), Carrin, cd. (2006), Iynch (2000), y Adrianzcn (2000).
l2. Sobrc csLos Lcmas, vcasc Vcrgara (2007), Kcnncy (2003), Mclcndcz (2000), Tanaka (20l0b
y 2000).
podcr y dc ormas auLoriLarias dc cjcrcicio dcl podcr. As, cualquicr iniciaLiva
dc rcorma insLiLucional cn nucsLros pascs dcbcra parLir dc disLinguir quc
siLuacin cnrcnLa y prcgunLarsc cmo ascgurar los logros obLcnidos y limiLar
los ricsgos quc sc prcscnLan.
Hay pascs, como Vcnczucla, Bolivia y Fcuador cn la acLualidad, quc
han scguido cl camino dc las rcormas rcundacionalcs, quc han limiLado
cl pluralismo polLico, all dondc cl lidcrazgo prcsidcncial y cl dcl parLido
dc gobicrno sc convicrLcn cn ucrza hcgcmnica, all dondc la oposicin
picrdc la oporLunidad dc haccrsc scnLir y dc lograr csLablcccr mnimos
cquilibrios, sc cac cn ormas auLoriLarias y pcrsonalisLas. Ia clavc cnLonccs
csLa cn la prcscrvacin dc csos cspacios. Ia complcjidad dc csLc asunLo cs
quc cl plano dcl cquilibrio cnLrc gobicrno y oposicin sc cnLrcmczcla con
cl plano dc la innovacin insLiLucional, aqucl quc quicrc consLruir una ins-
LiLucionalidad abicrLa a la parLicipacin y vcrdadcramcnLc inclusiva, quc
incorporc a la arcna polLica a sccLorcs LradicionalmcnLc rclcgados, y quc
adcmas dcsccnLralicc y accrquc cl FsLado a los ciudadanos. Fs dccir, csLas
rcormas son parLc dc iniciaLivas quc sc lanzan cn uncin dc dcbiliLar a la
oposicin o al gobicrno, quc sc cmpujan scgn cl calculo dc los cccLos quc
Lcndra sobrc la corrclacin dc ucrzas, y csLa dimcnsin no pucdc dcjarsc
dc lado cn cl analisis.
Dc oLro lado, cn pascs como Colombia y Pcr, los cucsLionamicnLos
vicncn por cl caracLcr conscrvador dc las insLiLucioncs. Si bicn la insLiLu-
cionalidad polLica unciona dcnLro dc margcncs dcmocraLicos, y sc Licnc cl
inncgablc mcriLo dc limiLar o impcdir quc prospcrcn iniciaLivas quc llcvcn
a una conccnLracin dc podcr, cxisLcn scrios cucsLionamicnLos cn cl scnLi-
do dc quc cl ordcn polLico consolida un sisLcma cn cl quc grandcs inLcrc-
scs cmprcsarialcs, mcdios dc comunicacin, grupos polLicos Lradicionalcs,
cnLrc oLros, conccnLran y cjcrccn cl podcr, limiLando las posibilidadcs dc
consLruir una dcmocracia vcrdadcramcnLc ciudadana. Fn Colombia sc dc-
nuncia adcmas la pcncLracin dc ucrzas ilcgalcs vinculadas al paramiliLa-
rismo y cl narcoLraco, cn Pcr, sc planLca la convocaLoria a una Asamblca
ConsLiLuycnLc para salir dc la ConsLiLucin dc l003, rcdacLada bajo la hc-
gcmona dcl ujimorismo, quc pcrmiLa rcalizar cambios cn la polLica cco-
nmica quc admiLan lgicas disLribuLivas mas dirccLas.
Dc csLc modo, scgn cl rumbo scguido por los pascs, dc lo quc sc LraLa
cs dc proundizar la dcmocraLizacin y cviLar la conccnLracin dc podcr, o
dc manLcncr cquilibrios dcmocraLicos pcro sin cacr cn un conscrvadurismo
cliLisLa. Dc oLro lado, oLra gran lcccin quc surgc cs quc, cualquicra sca cl
camino dc rcormas cmprcndido, la cxisLcncia dc capacidadcs csLaLalcs su-
cicnLcs para implcmcnLarlas y la conducLa consccucnLc dc los acLorcs dcl
sisLcma polLico son clavcs para no Lcncr rcsulLados incspcrados, consccucn-
cias no inLcncionalcs, para cccLivamcnLc lograr los cambios quc sc dcscan.
Hay oLros clcmcnLos quc nos parccc imporLanLc rcsalLar. Fn primcr lugar,
llamar la aLcncin sobrc los alcanccs y lmiLcs dc las rcormas insLiLucionalcs.
Sin un FsLado capaz dc haccr cumplir c implcmcnLar la lcgislacin, sin acLorcs
polLicos quc asuman cl scnLido y cspriLu dc las rcglas, las rcormas rcsulLan
inocuas o Licncn consccucncias no inLcncionalcs, quc pucdcn incluso condu-
cirnos a siLuacioncs pcorcs quc las quc qucramos rcsolvcr, pucdcn llcvarnos
a rcorzar insLiLucioncs inormalcs y pracLicas como cl clicnLclismo.
l3
Fs mas,
cl conLcxLo y las caracLcrsLicas dc la compcLcncia rcsulLan Lan imporLanLcs
quc pucdcn llcgar a cambiar cl scnLido dc un rcgimcn, aunquc las rcglas no sc
modiqucn. Fn Pcr, cl paso dcl ujimorismo a un rcgimcn plcnamcnLc dcmo-
craLico no ncccsiL dc un cambio consLiLucional, y cn pascs como Vcnczucla sc
rcgisLra una dinamica auLoriLaria a pcsar dc quc la lcLra dc la ConsLiLucin dc
l00S no alLcra cn lo susLancial un rcgimcn rcprcscnLaLivo.
FinalmcnLc, analizando cl conjunLo dc rcormas insLiLucionalcs cmprcn-
didas cn los lLimos aos hasLa llcgar al momcnLo acLual, considcramos quc,
dcspucs dc csLc largo camino dc cambios, cl problcma principal no csLa LanLo
cn la alLa dc rcormas como cn la ncccsidad dc implcmcnLar, rcglamcnLar,
ordcnar, cspccicar y anar las rcormas rcalizadas, y Lambicn cicrLamcnLc,
cn corrcgir los casos quc corrcsponda. Una cucsLin dicil porquc no Licnc cl
aLracLivo polLico quc Licnc la lgica rcormisLa, pcro ncccsaria para quc clla
rinda ruLos. Colombia con la rcorma dcl 2003, Pcr con la lcy dc parLidos dcl
mismo ao, o la ncgociacin cn cl Congrcso boliviano cn ocLubrc dcl 200S so-
brc cl conLcnido dc la nucva ConsLiLucin son cjcmplos divcrsos dc csLa oricn-
Lacin. Fn Lodos nucsLros pascs sc csLa vivicndo un proccso dc dcnicioncs
rcspccLo dcl scnLido nal dc las rcormas cmprcndidas, quc cspcrcmos no dc
lugar a una nucva ola dc dcscncanLos y rusLracioncs.
l3. Al rcspccLo considcrar los planLcamicnLos como cl dcl insLiLucionalismo conLcxLualiza-
do dc Nohlcn (2006) y la discusin sobrc insLiLucioncs inormalcs dc Hclmkc y IcviLsky
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Movimientos sociales, democracia y reformas
en la regin andina
FRANCINE JCOME
Ios rtscs bc it rcciN tNbiNt han vivido dicrcnLcs proccsos dc rcormas,
sicndo cl mas rccicnLc cl dcsarrollado cn la primcra dccada dcl siglo XXI. Sus
anLcccdcnLcs mas ccrcanos pucdcn ubicarsc cn los dos lLimos dcccnios dcl
siglo XX.
Fn cl caso dc Bolivia, sc ha punLualizado quc cn csLc pcriodo los Lcmas
undamcnLalcs ucron la dccnsa dcl Lrabajo (Crdova 2000), por lo quc sc
pasa dcl prcdominio dc los sindicaLos al dc los campcsinos, indgcnas y asocia-
cioncs ciudadanas. Ias movilizacioncs socialcs haccn dcmandas anLc un FsLa-
do quc cs dcbil. AnLcriormcnLc, los movimicnLos sc haban orLalccido con la
implanLacin dc las polLicas ncolibcralcs anLc cl hccho dc quc sc lcsionaban
dcrcchos socialcs. Por lo LanLo, hubo una mayor organizacin para conronLar
la aplicacin dc csas polLicas y una mayor rclacin con los parLidos polLicos,
quicncs iniciaron un proccso dc coopLacin dc los movimicnLos socialcs. Fn
csc scnLido, a parLir dc l000 los movimicnLos socialcs cn Bolivia han vivido
dos momcnLos undamcnLalcs. Uno dc rcsisLcncia y rccomposicin cn la dcca-
da dcl novcnLa y oLro dc iniciaLivas propias cnLrc cl 2000 y cl 2005. AnLcrior-
mcnLc, dominaban los movimicnLos sindicalcs. A parLir dc los aos novcnLa
los movimicnLos socialcs pasan a poncr cn pracLica disLinLos Lipos dc accioncs
(marchas, proLcsLas) y sc dcsplazan gcogracamcnLc dc las zonas mincras al
rcsLo dcl ambiLo rural y lucgo a Lodo cl pas. Fl discurso Lambicn cambia y la dc-
cnsa dc los rccursos naLuralcs y la ncccsidad dc un FsLado plurinacional pasan
a susLiLuir a los Lcmas dc dccnsa dcl Lrabajo y condicioncs dc vida. Ias movili-
zacioncs dc callc son rccmplazadas por la Loma dc cspacios insLiLucionalcs.
Fn cl primcr momcnLo, sc da un proccso dc rcormas dcsdc arriba quc
circunscriba las acLividadcs dc los movimicnLos socialcs a asunLos dc dcsarro-
llo local. FsLo sc Lraducc cn la lcy dc parLicipacin popular dc l004 quc gcncra
un proccso dc dcsccnLralizacin y crca nucvos cspacios dc parLicipacin, a la
12
Francine Jcome 366
larga, csLo orLalcccra a los movimicnLos campcsinos c indgcnas, llcvara a
su irrupcin cn cl csccnario nacional y a quc pasascn a incorporar Lcmas na-
cionalcs, como la dccnsa dc los rccursos naLuralcs, la crradicacin dcl culLivo
dc la coca o la proLcccin dc los LcrriLorios indgcnas. Sin cmbargo, cn csLc
primcr momcnLo no sc llcg a cucsLionar al FsLado como Lal. Ios sindicaLos y
movimicnLos cocalcros LransiLan hacia la parLicipacin polLica a Lravcs dc la
consLiLucin dc parLidos polLicos.
Fn cl caso dc Colombia (Vclasco 2000), sc adclanLa la ConsLiLucin dc
l00l quc buscaba llcvar a cabo cambios quc pcrmiLicran conducir a un FsLado
social dc dcrccho, cl cual a la larga rcsulL scr inopcranLc y moLiv mucha rus-
Lracin cnLrc los ciudadana. Sc buscaba lograr una mayor dcmocracia polLi-
ca y cconmica, as como crcar nucvos mccanismos dc parLicipacin para los
dicrcnLcs acLorcs socialcs. Fn csc pcriodo, como ocurri cn oLros pascs dc la
rcgin, Lambicn sc va dcbiliLando cl lidcrazgo dc las organizacioncs sindicalcs.
Sin cmbargo, a dicrcncia dc oLros casos, la parLicipacin dc las organizacioncs
campcsinas Lambicn disminuyc y surgc un nucvo lidcrazgo cn cl cual van a
jugar un papcl imporLanLc los grupos dc mujcrcs y dc dccnsa dc los dcrcchos
humanos.
Pcsc a los adclanLos cn cuanLo a mccanismos dc parLicipacin y a la crc-
cicnLc imporLancia dc los gobicrnos localcs y rcgionalcs, la dccada cn Colom-
bia csLuvo marcada por las dcmandas dc cambios, cspccialmcnLc por los gravcs
problcmas dc violcncia gcncrados por cl narcoLraco y los grupos insurgcnLcs,
y por las dcnuncias dc corrupcin y complicidad cnLrc los polLicos nacionalcs
y localcs y csos grupos (Pachn 2000). Sin cmbargo, las propucsLas dc rcorma
quc sc adclanLaron cn los aos novcnLa provicncn basicamcnLc dc csos ldcrcs,
son iniciaLivas quc sc gcncran dcsdc arriba.
Fn cl caso ccuaLoriano (Dc la Torrc 2000), la dccada dcl novcnLa marc cl
imporLanLc dcsarrollo dc los movimicnLos cLnicos y dc mujcrcs. Fl movimicn-
Lo indgcna sc consLiLuy cn cl cnmcno polLico mas sobrcsalicnLc dc csLa dc-
cada. Sc crcaron organizacioncs indgcnas alrcdcdor dcl Lcma dc la dccnsa dc
las Licrras, cspccialmcnLc cn la amazona. IgualmcnLc, las organizacioncs ind-
gcnas dc la sicrra ucron arLiculando dcmandas cLnicas y cconmicas y sc cs-
Lablcci la Concdcracin dc Nacionalidadcs Indgcnas dcl Fcuador (CONAIF),
quc pcrmiLi coordinar sus dcmandas cn cl ambiLo nacional. Fn csLc pcriodo
Lambicn sc produjcron lcvanLamicnLos indgcnas quc incluycron bloqucos dc
carrcLcras y grandcs marchas a la capiLal, como Lambicn ocurri cn Bolivia.
Fn csLc scnLido, sc considcra quc cl movimicnLo indgcna Luvo un cccLo
dcmocraLizador cn Fcuador (Dc la Torrc 2000), pucs su prcscncia llcv al rc-
conocimicnLo dcl caracLcr plurinacional, inLcrculLural y mulLicLnico dcl pas.
AdicionalmcnLc, csLc movimicnLo sc convirLi cn cl porLavoz dc dicrcnLcs
grupos cn su oposicin al modclo ncolibcral. Sin cmbargo, Lambicn sc dc-
sarrollaron cn su scno pracLicas corporaLivisLas. Fn cl caso dc los grupos dc
12 / Movimientos sociales, democracia y reformas en la regin andina 367
mujcrcs, buscaron su inclusin cn Lodas las cscras dc la vida nacional. Un
aspccLo imporLanLc cs quc muchas vcccs sus acLividadcs csLuvicron oricnLadas
hacia la implcmcnLacin dc acucrdos y normas inLcrnacionalcs, por lo quc su
agcnda Licnc un signicaLivo componcnLc dc acLorcs quc incumbcn al ambiLo
mundial.
Como cn cl caso anLcrior, Lambicn hay una primcra cLapa dc rcormas con
la ConsLiLucin dc l00S, la cual conL con la imporLanLc parLicipacin dc las
organizacioncs indgcnas y dc mujcrcs. Fl proccso consLiLuycnLc 2007-200S
sc rcaliz cn cl marco dcl dcbiliLamicnLo dc los movimicnLos socialcs y la hc-
gcmona dc la izquicrda, pcsc a quc cllos haban sido Lan imporLanLcs quc a
nalcs dc los aos novcnLa sus proLcsLas llcvaron a dcsLiLuir a dos prcsidcnLcs
(Bucaram y Mahuad) c incluso sc orm un parLido polLico indgcna. PosLc-
riormcnLc, cl movimicnLo indgcna sc dcbiliL dcbido a las rivalidadcs inLcrnas
y surgc un movimicnLo coyunLural lidcrado por la clasc mcdia quiLca quc llc-
va a la dcsLiLucin dc CuLicrrcz. Fn csLc caso, sc uLilizaron mccanismos novc-
dosos cn cl scnLido dc quc sc convoc a proLcsLas y marchas uLilizando mcdios
como los Lclconos cclularcs y una csLacin dc radio, y hubo una imporLanLc
parLicipacin dc los csLudianLcs.
Como scala Dc la Torrc (2000), la inLcrvcncin dc las agcncias mulLila-
Lcralcs Lambicn inuy cn cl dcbiliLamicnLo dcl movimicnLo indgcna. FsLas
agcncias sc dcdicaron a dcsarrollar proyccLos dc cLnodcsarrollo y, con cllo, la
lucha por rcivindicacioncs mas gcncralcs, como los dcrcchos y acccso a la Lic-
rra, sc dcj dc lado.
Como sc ha indicado, cn csLc proccso dc nalcs dc los aos novcnLa, la
Asamblca ConsLiLucional conL con la parLicipacin dc organizacioncs quc dc-
cndan los inLcrcscs dc los movimicnLos socialcs, cspccialmcnLc dc los indgc-
nas y mujcrcs. Sin cmbargo, oLros sccLorcs inLcrprcLaron la nucva ConsLiLucin
como una CarLa quc dccnda al ncolibcralismo y a los sccLorcs dc dcrccha.
Fn cl caso pcruano (Rcmy 2000), la dccada dcl novcnLa csLuvo marcada
por la polLica dc clicnLclismo dcl gobicrno dc AlbcrLo Fujimori, por cl csLa-
blccimicnLo dc una rclacin dirccLa cnLrc cl ldcr y cl pucblo, as como por
cl dcbiliLamicnLo dc las insLiLucioncs inLcrmcdias. Sc insLiLuycron comandos
paramiliLarcs para amcdrcnLar a los oposiLorcs, cn una cpoca cn la cual prc-
domin una socicdad ragmcnLada, dcsmovilizada, con una oposicin prac-
LicamcnLc incxisLcnLc, una socicdad conLrolada. Fn los lLimos aos dcl siglo
XX, pracLicamcnLc haban dcsaparccido los movimicnLos socialcs campcsinos
y obrcros cn Pcr. Io inLcrcsanLc dcl caso pcruano cs cl augc dc las organiza-
cioncs dc dcrcchos humanos quc no solamcnLc dcnunciaron las accioncs dcl
gobicrno sino las dc oLros acLorcs armados.
Fn cl caso vcnczolano, los anLcccdcnLcs dc la rcorma consLiLucional dc
l000 son cl Caracazo dc l0S0 y los dos inLcnLos dc golpc dc csLado dc l002.
FsLos cvcnLos llcvan a planLcar la ncccsidad dc rcalizar rcormas polLicas y
Francine Jcome 368
consLiLucionalcs quc sin cmbargo no son aLcndidas por la Lradicional cliLc po-
lLica, pcsc a la imporLancia quc Luvo cl proccso dc dcsccnLralizacin mcdianLc
cl cual la ciudadana hall nucvos cspacios dc parLicipacin cn los ambiLos lo-
calcs y rcgionalcs.
No obsLanLc, la crccicnLc rusLracin hacc quc hacia nalcs dc la dccada
dcl novcnLa sc proundicc cl scnLimicnLo anLisisLcma y quc la convocaLoria a
una Asamblca ConsLiLuycnLc sc haga cada vcz mas cmincnLc, ccnLrada cn la
idca dc quc los cambios cn la socicdad solo scran posiblcs a Lravcs dc una nuc-
va ConsLiLucin. Sin cmbargo, dcbc rcconoccrsc quc la llamada IV Rcpblica
(l05S-l00S) cs cl nico pcriodo cn Vcnczucla cn cl cual han sido los civilcs los
quc han cjcrcido cl podcr (Van Bcrkcl 2000).
Asimismo, como sc ha scalado (Sanjuan 2000), cl FsLado vcnczolano cs-
Laba sumido cn una prounda crisis dcbido a la inccicncia, cl clicnLclismo y
los clcvados nivclcs dc corrupcin quc llcvaron al n dcl Lradicional biparLidis-
mo quc ya haba cvidcnciado su agoLamicnLo duranLc csa dccada. Como rcsul-
Lado, sc producc la clcccin dc Hugo Chavcz y la susLiLucin dc la anLigua cliLc
polLica por una nucva quc proponc un modclo disLinLo para dcmocraLizar la
dcmocracia.
Fn csLc conLcxLo, a parLir dc l000 y cn cl Lranscurso dc la primcra dccada
dcl siglo XXI sc inicia un pcriodo dc rcormas polLicas cn la rcgin andina, cs-
pccialmcnLc cn los casos dc Bolivia, Fcuador y Vcnczucla. Ios rcclamos rcspcc-
Lo dc la dcmocracia ya no sc rclacionan con cl Lcma dc las dicLaduras miliLarcs,
aunquc la problcmaLica dcl auLoriLarismo an csLc prcscnLc.
1. Procesos de reformas: profundizacin o debilitamiento
de la democracia?

FsLos proccsos sc han dcsarrollado cn cl marco dc nucvos gobicrnos, rcprc-
scnLanLcs dc la llamada nucva izquicrda, quc por lo mcnos cn cl discurso
omcnLaron un modclo alLcrnaLivo al ncolibcralismo (1acomc 2000): cl lla-
mado socialismo dcl siglo XXI. FsLc modclo, quc algunos analisLas han dc-
nominado ncodcsarrollismo (Muoz 200S), sc caracLcriza por la bsqucda
dc divcrsicacin cn los mcrcados inLcrnacionalcs, la dccnsa dc los rccursos
naLuralcs y dcl mcdio ambicnLc, la bsqucda dc una mayor inclusin social y
dc una mcjora cn la prcsLacin dc scrvicios pblicos, y por una rcconguracin
consLiLucional. Uno dc sus cjcs undamcnLalcs cs oLorgarlc al FsLado un papcl
undamcnLal cn la socicdad.
Dicho modclo sc ha caracLcrizado por la aparicin dc nucvos lidcrazgos
quc proponcn cambios radicalcs y una rupLura con cl pasado y quc no pro-
vicncn dc parLidos polLicos csLrucLurados (Ramrcz 200Sa y 200Sb). Fn csLc
marco, cl moLor dc los cambios van a scr las asamblcas consLiLuycnLcs quc sc
planLcan con la nalidad dc rcundar la nacin, crcando la ilusin dc quc los
problcmas cconmicos, polLicos y socialcs sc rcsolvcran con nucvas carLas po-
lLicas. 1usLamcnLc, cl hccho dc quc csLos nucvos ldcrcs scan outsiders llcva a
quc propongan una rupLura con cl sisLcma polLico y parLidisLa cxisLcnLc.
Ias rcormas sc han producido cn cl marco dc imporLanLcs dcbaLcs sobrc
los proyccLos nacionalcs y uno dc los Lcmas ccnLralcs ha sido cl dc la dcmocra-
cia. Fn uncin dc cllo, sc ha adclanLado quc cs ncccsario dcsarrollar rcgmcncs
alLcrnaLivos a la dcmocracia rcprcscnLaLiva y cl Lcma dc la dcmocracia parLi-
cipaLiva ha sido un cjc undamcnLal. Sin cmbargo, csLo Lambicn ha gcncrado
un imporLanLc dcsao, ya quc mas alla dc la rcLrica, cn la pracLica algunas dc
csLas posLuras alLcrnaLivas han mosLrado Lcncr limiLacioncs quc para algunos
signican un rcLroccso cn cuanLo a la dcmocracia.
Fn uncin dc csLos dcbaLcs, cs imporLanLc considcrar quc cxisLcn rcc-
rcncias a Lrcs Lipos undamcnLalcs dc dcmocracia: la clccLoral, la consLiLucio-
nal y la ciudadana. RcspccLo dc su uncionamicnLo, sc planLca quc pucdc habcr
una dcnicin minimalisLa, quc la rcducc al hccho dc rcalizar clcccioncs lim-
pias, as como una dcnicin maximalisLa, quc incorpora la rclacin dc la dc-
mocracia con la ciudadana y quc incluyc la nocin dc quc los dcrcchos civilcs,
polLicos y socialcs orman parLc dc csLc sisLcma polLico (Roncagliolo 2000).
Maxwcll Camcron (2007) csLima quc cn Amcrica IaLina ha habido progrc-
so cn lo quc rcspccLa a la dcmocracia clccLoral, pcro quc cxisLcn scrios dcciLs
rcspccLo dc la dcmocracia dclibcraLiva. Fn la pracLica, la dcmocracia clccLoral
pcrmiLc quc cn un sisLcma hipcrprcsidcncialisLa como cl quc prcdomina hoy
cn da cn la rcgin andina, los primcros mandaLarios pucdan cambiar cons-
LanLcmcnLc las rcglas dcl jucgo. Fn csc scnLido, aunquc sc hablc dc una dcmo-
cracia parLicipaLiva, pucdc ocurrir quc cl sisLcma sc ccnLrc cn la dcmocracia
clccLoral y quc sc rcsLringa cada vcz mas la dcmocracia consLiLucional y la ciu-
dadana. Fs lo quc sc ha llamado un auLoriLarismo clccLoral.
l

DuranLc los lLimos dicz aos, cspccialmcnLc cn Bolivia, Fcuador y Vcnc-
zucla, los sisLcmas polLicos han csLado cn crisis y hay un crccicnLc dcscncanLo
con los rcsulLados dc las polLicas dc ajusLc. FsLo ha conducido a un procc-
so dc cambios quc, scgn Adrianzcn (2000), Licnc Lrcs caracLcrsLicas prin-
cipalcs. Fn primcr lugar, la inclusin social, polLica y cconmica dc sccLorcs
anLcriormcnLc cxcluidos, como las mujcrcs, los sindicalisLas y los indgcnas.
Fn scgundo lugar, una rclacin cnLrc dcmocracia y cambio, sc ha dcsarrollado
un proccso dc rcormas, aunquc csLas pucdcn scr cucsLionadas porquc hay
un hipcrprcsidcncialismo y sc dcbaLcn Lcmas algidos, como la rcclcccin. Por
lLimo, cl hccho dc quc la dcmocracia sca cada vcz mas conicLiva, pucs ha
l. FnLrc las caracLcrsLicas dc un rcgimcn auLoriLario, AponLc y Calcao (2000) han scalado
las siguicnLcs: la conccnLracin dcl podcr cn manos dcl Podcr FjccuLivo, dc un ldcr u oLros
acLorcs (como las ucrzas armadas), o dc un parLido nico, cl dcbiliLamicnLo dc los dcrcchos
civilcs y polLicos, y las limiLacioncs a la parLicipacin auLnoma y plural dc la ciudadana.
Francine Jcome 370
dcsaparccido la culLura dc los pacLos, la conccrLacin y los dialogos. FsLa con-
icLividad csLa asociada con los cambios cn las ormas dc rcprcscnLacin y con
la cmcrgcncia dc nucvos lidcrazgos polLicos y cconmicos como rcsulLado dc
los cambios. Por lo LanLo, la dcmocracia csLa mas asociada al conicLo quc al
conscnso. Fn csc scnLido, cl problcma crucial cs cmo adminisLrar o cnrcnLar
csLa conicLividad, jusLamcnLc porquc la polLica dcbc conLrolar las Lcnsioncs.
Tambicn csLa prcscnLc cl conccpLo dc rcundacin dc la nacin, quc privilcgia
cl discurso nacionalisLa y rcucrza cl Lcma dc la sobcrana.
Fn casos como Fcuador, Bolivia y Vcnczucla, las dcmandas dc los sccLorcs
cxcluidos son rcprcscnLadas por guras prcsidcncialcs mcsianicas, y cn la prac-
Lica, los movimicnLos socialcs inuycn poco, como ocurrc con cl nucvo proccso
consLiLuycnLc ccuaLoriano (Dc la Torrc 2000) y cn cl caso vcnczolano.
AnLc las dcsigualdadcs y los pocos rcsulLados dc la dcmocracia cn la subrc-
gin andina, quicncs promucvcn cambios polLicos y cconmicos han planLcado
quc dcbc susLiLuirsc la rcprcscnLacin por oLras ormas quc conLribuyan mcjor
a la igualdad. Ias libcrLadcs, visLas dcnLro dcl marco dc la dcmocracia libcral, sc
considcran cn un scgundo plano, privilcgiandosc la bsqucda dcl bicncsLar y la
igualdad. Fn csLc scnLido, la prcgunLa cs la siguicnLc: la bsqucda dc la igual-
dad y cl bicncsLar dc la mayora csLa por cncima dcl rcspcLo y cjcrcicio dc las
libcrLadcs individualcs` AdicionalmcnLc, csLos proccsos dc cambio sc produ-
ccn cn pascs con proundas dcsigualdadcs, quc Lambicn csLan ragmcnLados
polLica, cLnica y socialmcnLc, y cuyos parLidos polLicos son dcbilcs.
No obsLanLc, algunos Lambicn sosLicncn quc la parLicipacin no pucdc
susLiLuir a la rcprcscnLacin y quc, mas bicn, ambos conccpLos dcbcn scr com-
plcmcnLarios para orLalcccr cl sisLcma dcmocraLico. Por lo LanLo, lo imporLan-
Lc cs quc cxisLan LanLo insLiLucioncs como mccanismos quc garanLiccn quc los
ciudadanos y las ciudadanas pucdan parLicipar.
Como sc ha scalado, hay una alLa dc apoyo a la dcmocracia rcprcscn-
LaLiva, la dcmocracia sc cvala por cl nmcro dc pcrsonas quc salc a la callc a
manicsLar a avor o cn conLra dc una propucsLa o dc un dirigcnLc polLico (Dc
la Torrc 2000). As, las accioncs dcl pucblo csLan por cncima dc las rcglas c
insLiLucioncs dcmocraLicas libcralcs. Por cso, una rcbclin popular no cs un
golpc dc csLado (caso Mahuad). Ia izquicrda Lradicional alimcnLa cl dcsprccio
por la dcmocracia ormal, quc cs rccmplazada por una cspccic dc dcmocracia
rcal, basada cn polLicas pblicas incluycnLcs y disLribuLivas. Dc csLa mancra,
surgc una nocin dicoLmica cnLrc dcmocracia ormal y dcmocracia dirccLa.
FsLas Lcnsioncs han llcvado a rcLomar cl dcbaLc cn Lorno al rcsurgimicnLo
dcl populismo, cspccialmcnLc cn la rcgin andina. Scligson (2007) ha posLula-
do quc uno dc sus clcmcnLos undamcnLalcs cs quc sc criLica a las insLiLucio-
ncs polLicas dcl libcralismo, como los parlamcnLos y cl Podcr 1udicial, bajo la
prcmisa dc quc la volunLad dcl pucblo csLa por cncima dc cllas. A la vcz, sc
producc una conccnLracin dcl podcr cn manos dcl FjccuLivo. Fn la pracLica,
sc dcsarrolla cl cjcrcicio dcl podcr a Lravcs dc la rclacin dirccLa cnLrc cl ldcr
y cl pucblo, sin pasar por insLiLucioncs dc inLcrmcdiacin. Podra dccirsc quc
cn una nucva varianLc llamada por algunos ncopopulismo, aunquc no sc cli-
mina a los podcrcs IcgislaLivo y 1udicial, sc obLicnc un conLrol sobrc cllos y
picrdcn auLonoma. Inclusivc sc ha propucsLo quc acLualmcnLc sc csLa cn prc-
scncia dc un populismo dc izquicrda y oLro dc dcrccha. Como cjcmplo dc csLc
lLimo, sc scala al acLual APRA cn Pcr (AIOP 200S).
Dc csLa orma, cl ldcr sc convicrLc cn porLador dc la volunLad dcl pucblo
y por cso csLa por cncima dcl rcspcLo a las libcrLadcs, undamcnLandosc cn un
lidcrazgo carismaLico y pcrsonalisLa quc Licnc cl amplio apoyo dc disLinLos scc-
Lorcs, cspccialmcnLc las bascs popularcs. Sc considcra quc csLc rcsurgimicnLo
dcl populismo, cspccialmcnLc cn los pascs andinos, pucdc scr una amcnaza
para la dcmocracia (Sclingson 2007, 1acomc 2007). Scgn las invcsLigacioncs
dcl IaLinobarmcLro, hay una Lcndcncia a prccrir a un ldcr ucrLc anLcs quc a
la dcmocracia clccLoral y a csLo sc lc suma cl dcsprcsLigio dc los podcrcs Icgis-
laLivo y 1udicial y dc los parLidos polLicos. Por lo LanLo, sc prcscncia cl avancc
dc posLuras auLoriLarias, bicn sca dc izquicrda o dc dcrccha.
Como rcsulLado dc csLas dicrcnLcs considcracioncs sobrc los Lipos dc
dcmocracia, oLro Lcma quc ha cnLrado cn cl dcbaLc cs cl dcl papcl dc los mo-
vimicnLos socialcs y csc cspacio divcrso y hcLcrogcnco quc consLiLuyc la so-
cicdad civil. Dcsdc la pcrspccLiva dc la nucva izquicrda, cxisLc la Lcndcncia a
dcnir a los movimicnLos socialcs como conLcsLaLarios rcnLc a los gobicrnos y
alincados con la izquicrda. Por cjcmplo, cn Bolivia sc scala quc las rccrcncias
a los movimicnLos socialcs cn cl ambiLo polLico son mlLiplcs y quc cxisLc una
ambigucdad cn Lorno a su conccpLualizacin (Crdova 2000). Sin cmbargo,
cn Lcrminos gcncralcs sc los pcrcibc como movimicnLos quc cucsLionan cl lla-
mado modclo ncolibcral. Dc csLa orma, sc los circunscribc a dcLcrminada
posicin idcolgica y polLica, lo quc ha llcvado a una apropiacin dcl Lcrmino
por parLc dcl gobicrno y la dirigcncia polLica.
Sin cmbargo, csLa visin rcsLringida gcncra las siguicnLcs inLcrroganLcs:
los movimicnLos quc ahora csLan alincados con cl gobicrno sigucn sicndo
movimicnLos socialcs`, cmo dcnir a aqucllos quc sc oponcn a csos nucvos
gobicrnos, como por cjcmplo cl movimicnLo csLudianLil cn Vcnczucla`, pucdc
cnLonccs hablarsc dc una rcconguracin dc los movimicnLos socialcs, aunquc
cllos no csLcn alincados con los gobicrnos dc la llamada nucva izquicrda`
Parccc mas accrLado asumir a csLos movimicnLos cn cl scnLido mas amplio
(Crdova 2000), como grupos quc promucvcn o buscan rcnar cambios socialcs
a Lravcs dc sus accioncs y organizacin. Inuir cn polLicas pblicas o rcchazar-
las cs un clcmcnLo undamcnLal. Fn csLc scnLido, no ncccsariamcnLc Licncn
quc scr progrcsisLas, Lambicn pucdcn scr conscrvadorcs (Van Bcrkcl 2000).
Fn ocasioncs csLas accioncs sc dcsarrollan ucra dcl marco insLiLucional y
muchas vcccs sc cnrcnLan cn orma conicLiva a oLros sccLorcs quc cucnLan
Francine Jcome 372
con podcr cconmico o polLico. Sc organizan con la nalidad dc quc sc cscu-
chcn sus dcmandas. Ia organizacin cs una caracLcrsLica undamcnLal, pucs
pcrmiLc cccLuar dcmandas colccLivas y da ucrza para haccrlas, gcncralmcnLc
rcnLc al FsLado (Crdova 2000). Por lo LanLo, Lrcs dc las caracLcrsLicas un-
damcnLalcs dc los movimicnLos socialcs son quc la parLicipacin cn cllos cs
volunLaria, quc Licncn auLonoma rcnLc al FsLado y quc acLan cn cl cspacio
pblico (Van Bcrkcl 2000).
Fn csc scnLido, son grupos quc dccndcn los inLcrcscs no aLcndidos por cl
podcr y, por lo LanLo, cncabczan movimicnLos cclicos con cLapas dc orLalcza y
oLras dc dcbiliLamicnLo (Dc la Torrc 2000). Sin cmbargo, Lambicn sc considc-
ra quc pucdcn cmprcndcr accioncs rclaLivamcnLc pcrmancnLcs (Rcmy 2000),
con acLorcs quc pucdcn idcnLicarsc, como sindicaLos, mujcrcs, csLudianLcs,
pucblos originarios, campcsinos, accioncs quc arLiculan a dicrcnLcs sccLorcs
cn Lorno a una dcLcrminada dcmanda anLc cl FsLado (por cjcmplo, la libcrLad
dc cxprcsin, cn cl caso boliviano, los dcrcchos indgcnas, la convocaLoria a
una Asamblca ConsLiLuycnLc, la nacionalizacin dc los rccursos naLuralcs). Ta-
pia (2000) scala quc lo quc sc dcsarrolla cs una accin polLica quc cucsLiona a
unas polLicas o csLrucLuras. Son dcmandas quc no han podido scr canalizadas
por las insLiLucioncs o por los canalcs normalcs dc inLcrmcdiacin, como los
parLidos polLicos y las organizacioncs dc la socicdad civil.
Fn orma gcncral, anLc unas agcndas polLicas ccrradas y poco cxiblcs, sc
uLilizan mccanismos disrupLivos, conLcnciosos y a vcccs hasLa violcnLos ma-
nicsLacioncs, bloqucos dc vas, huclgas, Lomas dc localcs, cnLrc oLros (Rcmy
2000). Fn csLc marco, la proLcsLa sc convicrLc cn un mccanismo lcgLimo dc
rcprcscnLacin polLica (Vclasco 2000), cspccialmcnLc cuando las insLiLucioncs
dcmocraLicas y dcl FsLado picrdcn su capacidad dc rcspondcr a las dcmandas dc
disLinLos sccLorcs. Por cjcmplo, cn cl caso dc la dcmocracia incomplcLa colombia-
na, Ios movimicnLos haccn rcclamos conLcsLaLarios para avanzar los inLcrcscs o
mcjorar la siLuacin sociopolLica y cconmica dc caLcgoras dc pcrsonas o grupos
socialcs marginados dcl sisLcma polLico, cxcluidos dc la cconoma dc mcrcado o
accLados ncgaLivamcnLc por una rcorma o polLica pblica. Ios movimicnLos
socialcs Lambicn consLiLuycn rcdcs socialcs quc comparLcn rccursos, rclacionan
pcrsonas, y comunican idcas (McAdam y ScoLL 2005, cn Vclasco 2000).
Bicn sca bajo una pcrspccLiva rcsLringida o bajo una pcrspccLiva amplia
dc los movimicnLos socialcs y su papcl cn cl marco dc los proccsos dc rcorma
polLica, surgc cl Lcma dc la gobcrnabilidad. Como scala Cardozo (2005), los
acLualcs dcbaLcs sobrc gobcrnabilidad giran cn Lorno a dos cjcs undamcn-
Lalcs: cl polLico-insLiLucional y cl sociocconmico. Fl primcro conccnLra su
analisis cn la rclacin cnLrc cl FsLado y la socicdad. Sc scala quc uno dc los
principalcs problcmas cs la alLa dc rcprcscnLaLividad dc los acLorcs polLicos y
la auscncia dc ccacia cn los gobicrnos. Dc ah quc sc planLcc la ncccsidad dc
rcnovar los mccanismos dc parLicipacin polLica y dc dcsarrollar una culLura
polLica quc Lcnga cn cl ccnLro a los ciudadanos. Fn csLc marco sc dcsarrollan
las dicrcnLcs rcormas consLiLucionalcs.
Fl scgundo cjc sc undamcnLa cn la imporLancia dc quc una lccLura sobrc
la gobcrnabilidad incorporc problcmaLicas como la pobrcza, la dcsigualdad,
la inscguridad, cl dcscmplco y la cucsLin indgcna. Sc parLc dc la idca dc quc
la gobcrnabilidad no pucdc circunscribirsc nicamcnLc al uncionamicnLo
dc las insLiLucioncs sino quc dcbc Lomar cn considcracin los problcmas cs-
LrucLuralcs quc rcpcrcuLcn sobrc clla. FsLa pcrspccLiva mas amplia csLa muy
rclacionada con la problcmaLica dc la csLabilidad polLica, Lambicn incorpora
la ncccsidad dc Lomar cn considcracin los acLorcs inLcrnacionalcs, como la
crccicnLc conicLividad cnLrc algunos pascs dc la rcgin y la viabilidad dc dis-
LinLos csqucmas dc inLcgracin, como la Comunidad Andina (CAN), Unasur y
la Alianza Bolivariana para los Pucblos dc NucsLra Amcrica (AIBA).
Por lo LanLo, scgn Cardozo (2005), la gobcrnabilidad gira alrcdcdor dc
Lrcs cjcs: la cccLividad la capacidad dc los csLados dc gcncrar polLicas p-
blicas quc dcn rcspucsLa a las ncccsidadcs socialcs, la lcgiLimidad polLica la
consLruccin y accpLacin dc rcglas dcl jucgo cnLrc los dicrcnLcs acLorcs, y
la rcprcscnLaLividad polLica dc disLinLos inLcrcscs y grupos socialcs. Fn csLc
scnLido, Cardozo scala quc la rcgin andina conronLa Lrcs imporLanLcs pro-
blcmas dc gobcrnabilidad: la conicLividad subnacional, quc sc rccrc a los
conicLos inLcrnos quc csLan rclacionados con problcmas cconmicos, socia-
lcs, polLicos y cLnicos, cl dcLcrioro dc las condicioncs sociocconmicas y am-
bicnLalcs, y la ragmcnLacin cn lo quc rcspccLa a los planLcamicnLos sobrc la
inscrcin inLcrnacional.
Dc Lal orma, los proccsos dc rcormas polLicas y cl Lcma dc la gobcrnabi-
lidad dcmocraLica giran alrcdcdor dc dos cjcs undamcnLalcs. Fn primcr lugar,
por lo mcnos cn lo quc rcspccLa al discurso dcl nucvo lidcrazgo polLico, con
una mcLa cuyo n cs proundizar la dcmocracia y ampliar la gobcrnabilidad
dcmocraLica, cspccialmcnLc cn uncin dc gcncrar un cambio anLc la rcalidad
dc dcsigualdad y cxclusin. Fn scgundo lugar, con la orma cn la cual sc dc-
sarrollan csLos proccsos y al papcl dc los movimicnLos socialcs cn cllos. Un
clcmcnLo crucial cs cxaminar si dichos proccsos incorporan a los movimicnLos
y cualcs son los mccanismos quc uLilizan csLos lLimos para su parLicipacin.
2. El papel de los movimientos sociales en las reformas polticas
del siglo XXI
2.1 Movimientos sociales y sus agendas
Fn uncin dc lo anLcrior, con la nalidad dc cvaluar csLos aspccLos, sc cxami-
nara cl papcl dc los movimicnLos socialcs cn los proccsos dc rcorma dc la pri-
mcra dccada dcl siglo XXI. Fn Lcrminos gcncralcs, sc produccn cambios LanLo
Francine Jcome 374
cn Lorno a los Lcmas como a los principalcs acLorcs socialcs. Fn rclacin con
los primcros, surgc una Lcnsin cnLrc aqucllos acLorcs quc planLcan cambios
radicalcs y la rcundacin dc las nacioncs y aqucllos quc sc oricnLan mas hacia
problcmaLicas cspcccas. Ias nucvas cliLcs polLicas cn Bolivia, Fcuador y Vc-
nczucla sugicrcn rcormas sobrc la basc dc una rcundacin dc la nacin y cl
dcsarrollo dc modclos cconmicos, polLicos y socialcs alLcrnaLivos. MicnLras
quc cn cl caso dc Pcr y Colombia, sc planLcan rcormas polLicas cspcccas.
No obsLanLc, los movimicnLos socialcs planLcan oLros Lcmas mucho mas
cspcccos, vinculados a las problcmaLicas dc las comunidadcs y a las ncccsi-
dadcs c inLcrcscs dc la ciudadana. Fn csLos casos, adquicrcn mayor impor-
Lancia Lcmas como la dccnsa dc los rccursos naLuralcs, cl mcdio ambicnLc,
los dcrcchos humanos y civilcs, as como la bsqucda dc mayorcs cspacios dc
parLicipacin local y la proundizacin dc la dcsccnLralizacin. Dc igual orma,
crcccn las dcmandas por cl cumplimicnLo dc lo csLablccido cn las consLiLucio-
ncs, marcos lcgalcs y acucrdos.
Por cjcmplo, cn cl caso boliviano, a parLir dcl 2000 cobran imporLancia los
movimicnLos socialcs quc cucsLionan cl ncolibcralismo y cl modclo dc dcmo-
cracia pacLada, cn cl marco dc una dcscomposicin dc los parLidos (Crdova
200S). Ios conicLos cn Lorno a los rccursos naLuralcs llcvan a crccicnLcs mo-
vilizacioncs quc adopLan cl nombrc dc gucrras y quc llcvaran al gobicrno dc
Fvo Moralcs a proccdcr con las nacionalizacioncs. Fn csLc caso, la convocaLoria
a una Asamblca ConsLiLuycnLc orma parLc dcl discurso dc los movimicnLos.
Sc privilcgia cl Lcma indgcna y cl rcconocimicnLo dc la pluriculLuralidad. Tam-
bicn sobrcsalc la crcacin dc coordinadoras dc los movimicnLos, quc buscan
arLicular las dcmandas y accioncs cn cl ambiLo nacional. No obsLanLc, cn csLc
proccso Lambicn sc producc una Lcnsin cnLrc las dcmandas dc la ConsLiLu-
ycnLc y los quc buscan una mayor auLonoma dcparLamcnLal. Fn uncin dc
cllo, uno dc los Lcmas quc acLualmcnLc dcbaLcn los movimicnLos cvicos cs la
ncccsidad dc insLaurar auLonomas dcparLamcnLalcs.
Fn Bolivia, incluso, sc ha posLulado quc cxisLc una crccicnLc dcbilidad dc
los movimicnLos quc llcvaron al MAS al podcr, ya quc sus principalcs dcman-
das las nacionalizacioncs y la Asamblca ConsLiLuycnLc ya sc cumplicron
(Mayorga 2000). As, los movimicnLos quc apoyan la auLonoma gubcrnamcn-
Lal y aqucllos quc sc oponcn a lo quc considcran son Lcndcncias auLoriLarias y
csLaLisLas dcl acLual gobicrno van ganando un crccicnLc proLagonismo.
TanLo cn cl caso ccuaLoriano como cn cl dc Pcr (Rcmy 2000) sc cvidcncia
quc cl Lcma dc los rccursos naLuralcs y dccnsa dcl mcdio ambicnLc, cspccial-
mcnLc rcnLc al dcsarrollo dc la mincra, va cobrando mayor imporLancia. Fn
Fcuador, cllo ha pasado a scr considcrado un asunLo ccnLral dc la nucva Cons-
LiLucin, cn la cual sc incluyc cl conccpLo dc bucn vivir.
Fl mismo Lcma sc cncucnLra Lambicn prcscnLc cn Colombia, pcro cn mcnor
mcdida, dado quc csc pas sc privilcgian los asunLos asociados a la violacin dc
los dcrcchos civilcs y polLicos y al incumplimicnLo dc lcycs o acucrdos (Vclasco
2000), y sc ha obscrvado un incrcmcnLo dcl dcsconLcnLo por la alLa dc pucsLa
cn marcha dc mccanismos dc parLicipacin incluidos cn la ConsLiLucin. FsLo
pucdc llcvar a problcmas dc gobcrnabilidad, cspccialmcnLc si la ciudadana
considcra quc la proLcsLa cs la nica orma dc inuir polLicamcnLc, y va crcan-
do un clima dc mayor dcsconanza cnLrc los movimicnLos y cl gobicrno.
Fn cl caso vcnczolano, pcsc a la polarizacin y conicLividad polLicas quc
ha caracLcrizado la dinamica dc los movimicnLos cn los lLimos dicz aos, cxis-
Lcn cicrLos Lcmas quc van supcrando csLa siLuacin ya quc accLan a la ciuda-
dana cn gcncral, como la inscguridad, la salud y la cducacin, la inccicncia
dc los scrvicios pblicos y la alLa dc vivicnda. Por lo LanLo, hay crccicnLcs mo-
vilizacioncs y dcmandas cn uncin dc la dccnsa dc los dcrcchos ciudadanos,
mas cspcccamcnLc, la dccnsa dc la propicdad, la libcrLad dc cnscanza, la
parLicipacin, cl papcl dc la ucrza armada y la rcclcccin indcnida (Van Bcr-
kcl 2000). Mas rccicnLcmcnLc cl Lcma dc la libcrLad dc cxprcsin sc ha vuclLo
undamcnLal. Fl proccso polLico ha llcvado Lambicn a una rcconguracin dc
los movimicnLos, quc Licnc como ccnLro una lucha por su auLonoma, as como
la dccnsa dc la libcrLad dc asociacin y parLicipacin. Fn csLc marco sc ha
dcsarrollado lo quc algunos llaman una dcmocracia dc conronLacin (Sala-
manca, cn Van Bcrkcl 2000).
Por oLro lado, bajo la prcmisa dc la dinamica cclica dc los movimicnLos
socialcs scalada anLcriormcnLc, algunos movimicnLos sc han dcbiliLado,
micnLras quc oLros nucvos han surgido.
Fn Bolivia sc planLca quc acLualmcnLc cxisLcn Lrcs grupos (Crdova 2000).
Fn primcr lugar, los movimicnLos insurgcnLcs, basicamcnLc dc campcsinos c
indgcnas, quc csLan imponicndo su agcnda dc cambios cconmicos, polLicos,
csLaLalcs y socialcs cn la cscra dcl FsLado. Fn scgundo lugar, los conLramo-
vimicnLos dc la llamada Mcdia Iuna, quc buscan dcLcncr o modicar csLos
cambios y proundizar las auLonomas localcs, pcro quc no ncccsariamcnLc
Licncn planLcamicnLos novcdosos cn los ambiLos cconmico y social. Fn cllos
dcsLaca la incorporacin dc los jvcncs, mujcrcs y sccLorcs mcdios urbanos cn
cl OricnLc, as como dc grupos cmprcsarialcs, cspccialmcnLc cn SanLa Cruz.
Fn Lcrccr lugar guran los movimicnLos corporaLivos cn los quc sobrcsalcn
los coopcraLivisLas mincros quc avorcccn cambios insLiLucionalcs quc pucdan
bcncciarlos dc acucrdo a sus inLcrcscs parLicularcs.
A dicrcncia dc Bolivia, cn Fcuador (Dc la Torrc), dcspucs dcl augc dc los
movimicnLos socialcs (cspccialmcnLc cl indgcna), csLos sc cncucnLran acLual-
mcnLc cn un momcnLo dc dcbilidad. Fllo sc dcbc cn parLc a la pcrccpcin crra-
da dc quc una organizacin como la CONAIF rcprcscnLaba a Loda la poblacin.
FspccialmcnLc a parLir dcl 2005, cxisLc una mayor inucncia dc rcdcs coyun-
Luralcs quc, por cjcmplo, llcva a la dcsLiLucin dc CuLicrrcz. Ios movimicnLos
socialcs inuycn poco.
Francine Jcome 376
Fn cl caso pcruano, los nucvos ciclos dc proLcsLa csLan rclacionados
con cl conLrol dcl LcrriLorio y rccursos naLuralcs y con cl avancc dc cmprcsas
Lransnacionalcs cn la cxploLacin dc csLos rccursos, lo quc ha llcvado al ma-
yor proLagonismo dc los movimicnLos socioambicnLalcs. AdicionalmcnLc, la
rcLcrriolizacin (Rcmy 2000) ha llcvado a quc sccLorcs dcsconLcnLos, como
los campcsinos, agriculLorcs y pucblos indgcnas, busqucn nucvas ormas dc
conLrolar sus LcrriLorios y mucsLrcn su oposicin al conLrol dc csLas Licrras por
parLc dcl FsLado y dc proyccLos privados, cspccialmcnLc dc aqucllos dc cxLrac-
cin dc las grandcs cmprcsas Lransnacionalcs.
Fn Colombia (Vclasco 2000), cn los lLimos aos han jugado un papcl
imporLanLc los sindicaLos y grcmios, las organizacioncs comuniLarias y cvi-
cas, los campcsinos c indgcnas, as como las mujcrcs y los arodcsccndicnLcs.
Ias principalcs accioncs dc proLcsLa han csLado organizadas por pobladorcs,
Lrabajadorcs, csLudianLcs y campcsinos, aunquc los sccLorcs dc Lrabajadorcs y
campcsinos sc han dcbiliLado. Igual quc cn oLros pascs andinos, los sindicaLos
han ido pcrdicndo ucrza cn la mcdida quc aumcnLa cl Lrabajo inormal y quc
van surgicndo nucvos acLorcs, cnLrc los quc dcsLacan los grupos dc mujcrcs y
dc divcrsas idcnLidadcs scxualcs, dc dcsplazados y dcsmovilizados, los campc-
sinos cocalcros, las organizacioncs dc dcrcchos humanos, as como dc vcLimas
dc la violcncia (amiliarcs dc sccucsLrados, cnLrc oLros). Aunquc no pucdcn scr
considcradas como proLagonisLas dc un movimicnLo social, cabc scalar quc
las auLoridadcs localcs Lambicn han rccurrido a la proLcsLa rcnLc al gobicrno
ccnLral y a los acLorcs armados. Fn csLc caso parLicular, cabc mcncionar quc la
proLcsLa no sc dirigc solamcnLc al gobicrno sino Lambicn a los grupos irrcgu-
larcs rcsponsablcs dc la violcncia.
Por lLimo, cn Vcnczucla (Van Bcrkcl 2000), cn cl marco dcl proccso
consLiLuycnLc, csLuvicron prcscnLcs basicamcnLc organizacioncs dc dcrcchos
humanos, cvicas y dc dcsarrollo social. Tambicn cn los lLimos aos ha au-
mcnLado la acLividad dcl movimicnLo coopcraLivisLa, dc mujcrcs quc sc han
vuclLo noLorias con la nucva ConsLiLucin, sindicaLos, Lrabajadorcs dc la co-
municacin, grcmios procsionalcs y acadcmicos, as como grupos cmprcsaria-
lcs. FnLrc cl 200l y cl 2006 prcdominaron las organizacioncs quc Lrabajan con
dcrcchos socialcs, polLicos y ciudadanos. A parLir dcl 2007, dcsLaca cl movi-
micnLo csLudianLil, quc cn muchos casos ha asumido un imporLanLc lidcrazgo
cn las proLcsLas conLra cl gobicrno ccnLral. Ias iglcsias Lambicn han dcscmpc-
ado un papcl imporLanLc. A dicrcncia dc los casos anLcriorcs, cn cl 2000 han
cobrado mayor imporLancia las proLcsLas sindicalcs, al punLo dc llcgar a supcrar
la polarizacin polLica y dc dccidir quc los inLcrcscs dc los Lrabajadorcs csLan
por cncima dc los inLcrcscs polLicos. As, sc ha llcgado a csLablcccr una mcsa
sindical. AdicionalmcnLc, dadas las nucvas normaLivas lcgalcs y con la crcacin
dc nucvos mccanismos dc parLicipacin, las organizacioncs comuniLarias cn
cspccial, los conscjos comunalcs han incrcmcnLado considcrablcmcnLc sus
accioncs, aunquc, como sc vcra mas adclanLc, sc discuLc si pucdc dcnrsclas
como un movimicnLo ya quc sc organizan dcsdc arriba y son nanciadas por
cl gobicrno.
Tambicn cn cl 2000, la crccicnLc criminalizacin dc la proLcsLa ha llcva-
do a quc los grupos dc dcrcchos humanos, ya dc por s muy acLivos, jucgucn
un papcl an mas imporLanLc. Igual quc cn oLros pascs dc la rcgin, grupos
y auLoridadcs localcs quc dccndcn la dcsccnLralizacin Lambicn van ad-
quiricndo mayor proLagonismo cn la mcdida cn quc los gobicrnos nacionalcs
dcsarrollan cl llamado proccso dc rcccnLralizacin.
2.2 Movimientos sociales, partidos polticos y Estado
Con rcspccLo a los mccanismos dc parLicipacin, sc sosLicnc quc sc han podi-
do idcnLicar Lrcs Lipos basicos cn los movimicnLos socialcs (Armony y Arn-
son 2000). Fn primcr lugar, la parLicipacin dirccLa no insLiLucional, quc csLa
asociada a lo quc sc ha dado por llamar polLica dc callc. Fn scgundo lugar,
la parLicipacin insLiLucional dc abajo hacia arriba quc sc rclaciona con las
crccicnLcs dcmandas dc parLicipacin dc los movimicnLos, pcro canalizadas a
Lravcs dc insLiLucioncs dc la dcmocracia rcprcscnLaLiva. Aqu podran incluir-
sc la posibilidad dc nucvos mccanismos, como los rccrcndos y las iniciaLivas
lcgislaLivas, cnLrc oLros. Por lLimo, cxisLc una parLicipacin quc sc omcnLa
dcsdc arriba a Lravcs dc canalcs quc son conLrolados dcsdc los nivclcs gubcr-
namcnLalcs y quc lc rcsLan auLonoma a los movimicnLos.
Fcrnando Mayorga (200S) ha scalado quc las rcormas buscaron abordar
las dos accLas dc la rclacin cnLrc cl FsLado, cl sisLcma polLico y la socicdad.
Ia primcra cs la rcprcscnLacin, quc sc vincula a la capacidad quc Licnc cl sis-
Lcma dc rcprcscnLar los divcrsos inLcrcscs y ncccsidadcs quc csLan prcscnLcs
cn la socicdad, dondc cl Lcma dc la divcrsidad cs undamcnLal. Ia scgunda sc
rclaciona con la cxisLcncia dc insLiLucioncs y normas quc pcrmiLan la parLici-
pacin ciudadana cn la Loma dc dccisioncs y gcsLin dc polLicas pblicas. Ma-
yorga scala quc csLas rcormas pucdcn scr impulsadas dcsdc abajo, scgn
los inLcrcscs ciudadanos, o dcsdc arriba, scgn los inLcrcscs csLraLcgicos dc
las cliLcs polLicas y cconmicas.
Fn los pascs andinos, pcsc a las prcsioncs quc sc vcnan gcsLando, los
proccsos sc han dcsarrollado a parLir dc las iniciaLivas gubcrnamcnLalcs y mas
cspcccamcnLc dc los prcsidcnLcs. Por lo LanLo, cn la primcra dccada dcl siglo
XXI, las rcormas sc produccn basicamcnLc dcsdc arriba y una dc las mayo-
rcs inLcrroganLcs cs si cccLivamcnLc han orLalccido la dcmocracia o si, mas
bicn, la han dcbiliLado. Dc igual orma, cspccialmcnLc cn los casos dc Bolivia,
Fcuador y Vcnczucla, ha habido cambios cn lo quc rcspccLa a ampliar los mc-
canismos dc la dcmocracia rcprcscnLaLiva, pcro mancjados dcsdc cl gobicr-
no para sus ncs, lo cual a la larga dcbiliLa la auLonoma dc los movimicnLos
Francine Jcome 378
socialcs. Por lo LanLo, una dc las principalcs caracLcrsLicas dc csLos proccsos cs
la crccicnLc coopLacin dc los movimicnLos por cl FsLado y, cn mcnor mcdida
(dcbido a su dcbiliLamicnLo) por los parLidos polLicos.
Fn uncin dc cllo, cn cl caso boliviano Mayorga (2000) sosLicnc quc sc
LraLa dc un modclo cn cl cual sc han dado movilizacioncs dcsdc arriba quc
han Lcnido un impacLo ncgaLivo sobrc la dcmocracia. Fl MAS ha scguido con su
csLraLcgia dual dc parLicipar cn los proccsos c insLiLucioncs dc la dcmocracia
rcprcscnLaLiva, al mismo Licmpo quc uLiliza mccanismos anLiinsLiLucionalcs, a
vcccs promovidos por cl propio gobicrno. Fllo conducc a un cjcrcicio auLoriLa-
rio dcl podcr, pucs cxisLc una uLilizacin dc las movilizacioncs anLidcmocraLi-
ca para imponcr sus dccisioncs.
Fn csLc marco, Mayorga (2000: ll4) sosLicnc quc las rclacioncs cnLrc cl
FsLado y la socicdad civil sc han caracLcrizado por una crisis dc FsLado marca-
da por la polarizacin polLica y lo quc llama cl cmpaLc caLasLrco (Mayorga
2000: ll4) quc ha llcvado a una siLuacin suma-ccro. Hay una rcgionalizacin
dc la polLica, con cl gobicrno rcugiandosc cn organizacioncs dc los dcparLa-
mcnLos andinos y la oposicin cn cl OricnLc y ccnLro dcl pas, como sc vio an-
LcriormcnLc. Dc csLa orma, cl gobicrno ha Lomado la va dc la conronLacin
c imposicin anLidcmocraLica dc su mayora clccLoral (Mayorga 2000: ll5),
cn vcz dc ncgociar y crcar una nucva mayora. No llcg al podcr con un proycc-
Lo dc pas quc buscara la unidad nacional y la conciliacin, sino mas bicn con
uno quc prcLcndc dividir a la socicdad c imponcr unilaLcralmcnLc un proyccLo
quc rcprcscnLa a un sccLor.
FsLa combinacin dc proLcsLas y movilizacioncs la polLica dc callc con
accioncs dcnLro dcl marco insLiLucional la uLilizacin dc las movilizacioncs as
como la compcLcncia clccLoral, conducc a un proccso dc dcsinsLiLucionaliza-
cin cn cl cual los movimicnLos jucgan un papcl imporLanLc (Crdova 2000). A
parLir dcl 2006, comicnza un pcriodo quc Crdova llama dc movilizacin compc-
LiLiva dc dos cliLcs polLicas quc mucvcn a sus bascs y quc cnLran cn conicLo.
ParLicularmcnLc cn cl caso boliviano, cxisLc un dcbaLc cn Lorno a la cxis-
Lcncia dc un gobicrno dc los movimicnLos. Tapia (2000) sosLicnc quc cl MAS
sc ha convcrLido cn un parLido clccLoral, sin una vida inLcrna, lo cual llcva a
quc uLilicc los mccanismos dc la dcmocracia rcprcscnLaLiva. PlanLca quc sc
han ampliado los canalcs dc parLicipacin, pcro quc cn Bolivia hoy cn da no
cxisLc una dcmocracia parLicipaLiva porquc cl gobicrno siguc rcprcscnLando
los inLcrcscs dc algunos sccLorcs. No sc han crcado nucvos cspacios para la dc-
mocracia parLicipaLiva, cspccialmcnLc no cn uncin dcl FsLado. Fl parLido dc
gobicrno sc ha convcrLido cn cl principal canal dc la polLica cn cl marco dc la
dcmocracia rcprcscnLaLiva c incluso su posicin dcnLro dc la Asamblca ConsLi-
LuycnLc uc quc los parLidos conLinuaran sicndo los canalcs dc rcprcscnLacin.
No sc han crcado ormas dc dcmocracia parLicipaLiva o dirccLa. Fn vcz dc scr
un gobicrno dc los movimicnLos, csLc cs un gobicrno quc dcpcndc dc csLos y
quc LraLa dc mancjarlos para no Lcncrlos cn su conLra. No pucdc dcscarLarsc la
posibilidad dc su corporaLivizacin, lo quc pucdc llcvar al LuLclajc y subordina-
cin con rcspccLo al gobicrno y al MAS.
Fn csLc scnLido, sc ha scalado quc cn cl corporaLivismo cl FsLado crca
grupos dc inLcrcs, inLcnLa rcgular su nmcro y lcs da la aparicncia dc Lcncr
un casi monopolio rcprcscnLacional con prcrrogaLivas cspccialcs. A cambio dc
csLas prcrrogaLivas y monopolios, cl FsLado dcmanda cl dcrccho dc moniLo-
rcar a los grupos rcprcscnLados (SLcpan, cn Dc la Torrc 2000). Dc csLa orma,
cl FsLado pasa a promovcr la organizacin social, pcro bajo sus paramcLros y
rcglas dcl jucgo. Sc busca conLrolar la proLcsLa social al csLablcccr normas y
mccanismos dc parLicipacin. Ios quc no sc adccuan son rcprimidos, por lo
quc cl FsLado sc convicrLc cn cl arbiLro dc los conicLos.
Fn cl caso ccuaLoriano (Dc la Torrc 2000), cxisLc una Lradicin corporaLi-
visLa, pucs para scr rcconocidos por cl FsLado y para quc csLc aLicnda sus dc-
mandas, los grupos Licncn quc organizarsc. Por lo LanLo, cl FsLado promucvc
la organizacin social, sclccciona a cicrLas organizacioncs y ldcrcs y cxcluyc
a oLros. Sc inLcnLa rcgular las proLcsLas socialcs. Fl FsLado sc convicrLc cn cl
arbiLro dc la proLcsLa y la conLrola, undamcnLalmcnLc, a Lravcs dc la disLri-
bucin dc rccursos. Fn csLc pas, con su incorporacin al aparaLo csLaLal sc ha
ido conormando una cliLc indgcna quc jucga un papcl dual y ambiguo. Fs la
rcprcscnLanLc dc su comunidad cn cl FsLado y, a la vcz, la rcprcscnLanLc dcl
FsLado anLc su comunidad, producicndosc cn la mayora dc los casos la coop-
Lacin dc los ldcrcs.
Fn Colombia, Vclasco (2000) sosLicnc quc cl FsLado no Licnc cl monopolio
dc la ucrza y no conLrola la LoLalidad dc su LcrriLorio, por lo quc sc LraLa dc
un FsLado dcbil. FsLc cs un caso parLicular cn cl cual la polLica conLcsLaLaria
ha Lomado dos vcrLicnLcs: una quc ha rccurrido a la uLilizacin dc la ucrza y
la violcncia con los dicrcnLcs grupos gucrrillcros y oLra quc sc moviliza, pcro
cn orma no violcnLa. FsLa scgunda vcrLicnLc csLa dispucsLa a uLilizar mcca-
nismos LanLo insLiLucionalcs (ormalcs) como no insLiLucionalcs (inormalcs,
pcro quc csLan dcnLro dcl marco dc la ConsLiLucin) para canalizar sus dc-
mandas. Tambicn sc han dado cxpcricncias dc rcsisLcncia civil pacca anLc
los grupos irrcgularcs. Fn csc conLcxLo, surgc una Lcndcncia a invisibilizar a
los movimicnLos socialcs, a la criminalizacin dc la proLcsLa y a una polLica
dc scguridad dcmocraLica quc ha llcvado a miliLarizar la solucin dcl conicLo
armado, dando pic a la violacin dc los dcrcchos humanos (AIOP 200S).
Fn Pcr, Zcballos (2000) sosLicnc quc sc ha dcsarrollado un proccso dc
dcsinsLiLucionalizacin dc la polLica, pucsLo quc sc han clausurado mccanis-
mos ormalcs dc parLicipacin y sc criminaliza la movilizacin, cn cl marco dc
la crisis dc los parLidos polLicos.
Fn cl caso vcnczolano Lambicn sc ha producido un proccso dc rcormas
dcsdc arriba, adclanLado basicamcnLc por cl prcsidcnLc dc la rcpblica y la
Francine Jcome 380
nucva cliLc polLica, mcdianLc cl cual sc han rcalizado rcormas de facto dc la
ConsLiLucin dc l000 por mcdio dc nucvas lcycs dicLadas LanLo por la Prcsi-
dcncia como por la Asamblca Nacional. Son rcormas quc rcspondcn a las nc-
ccsidadcs polLicas dc csLos acLorcs y no a las dcmandas dc la ciudadana. Dada
la polarizacin y conicLividad polLicas, cxisLcn movimicnLos conLcsLaLarios
rcnLc al gobicrno, pcro Lambicn oLros quc han sido crcados por cl Podcr Fjccu-
Livo, como los conccjos comunalcs, quc buscan cl LuLclajc y la subordinacin. Sc
dcsarrolla una csLraLcgia dc coopLacin y dc conLrol sobrc los acLorcs socialcs.
Sanjuan sosLicnc (2000) quc cn csLc caso cxisLc un gobicrno con un ucrLc
accnLo pcrsonalisLa, pucs sc ha ccnLrado cn la gura dcl PrcsidcnLc, cn cuyo
discurso dcsLaca cl Lcma dc la bsqucda dc la dcmocracia social. ArgumcnLa
quc los avanccs mas imporLanLcs dc la rcvolucin bolivariana son la inclu-
sin polLica dc sccLorcs anLcriormcnLc cxcluidos, la polLica pcLrolcra para
viabilizar la dcmocracia cconmica y social (Sanjuan: l35), y la rccupcracin
dcl FsLado como acLor ccnLral dc la polLica nacional y hacia cl cxLcrior. Sin
cmbargo, cs una rcvolucin simblica o la sobrcidcologizacin dcl proccso
(Sanjuan: l30).
Por mcdio dc csLa polLica dc callc, cspccialmcnLc cn Bolivia y Fcuador,
sc gcncraron alLos nivclcs dc conicLividad c incluso violcncia y los movimicn-
Los socialcs pasaron a convcrLirsc cn acLorcs, susLiLuycndo y dcbiliLando a los
sisLcmas dc parLidos. Como ha scalado Crdova (2000), las dicrcncias pol-
Licas no sc proccsan a Lravcs dc los parLidos polLicos sino dc los movimicnLos
socialcs. Fn Loda la rcgin andina sc dcLccLa una incapacidad por parLc dc los
parLidos polLicos dc consLruir agcndas y propucsLas sobrc los Lcmas conicLi-
vos, y dc rccogcr y canalizar cl dcsconLcnLo y las dcmandas dc cambio.
No obsLanLc, dcbc Lambicn Lomarsc cn cucnLa quc con la llcgada dc los
gobicrnos progrcsisLas dc izquicrda los movimicnLos socialcs han pcrdido cs-
pacios. Fn muchos casos han sido coopLados, han pcrdido cl proLagonismo dcl
discurso alLcrnaLivo, y hay una Lcndcncia inLcrna a la subordinacin y pcrdida
volunLaria dc su auLonoma.
Ios proccsos dc rcorma, aunquc accpLados por imporLanLcs sccLorcs dc
la poblacin, Lambicn han signicado la imposicin dc inLcrcscs y proyccLos
parLicularcs quc cxcluycn a una parLc dc la ciudadana. No hay csucrzos por
agrcgar inLcrcscs y por LraLar dc aplicar polLicas quc abarqucn a la mayora.
Fn csLc marco, sc va gcncrando una siLuacin dc inccrLidumbrc y ambigucdad
y pucdc prcvcrsc una mayor ragmcnLacin dc los movimicnLos socialcs. Su
uLuro apoyo a los gobicrnos dcpcndcra dc la capacidad quc csLos Lcngan dc
rcspondcr cccLivamcnLc a sus dcmandas, cspccialmcnLc dcspucs dc la apro-
bacin dc una nucva ConsLiLucin. No sc LraLa LanLo dc crcar nucvos marcos
lcgalcs y nucvas insLiLucioncs sino dc poncr cn pracLica polLicas quc rcalmcn-
Lc rcsuclvan los problcmas. Habra quc cvaluar la capacidad dc los gobicrnos
para haccrsc cargo dc csLa siLuacin.
Conclusiones
Aun rcconocicndo la imporLancia quc ha Lcnido la aplicacin dc polLicas socia-
lcs, cspccialmcnLc cn los Lrcs pascs quc diccn habcr cnLrado al socialismo dcl
siglo XXI, cxisLcn cucsLionamicnLos sobrc si csLas polLicas son undamcnLal-
mcnLc dc clicnLclismo y paLcrnalisLas, incapaccs dc susLcnLarsc cn cl mcdiano
y largo plazo. A cllo dcbc aadirsc quc LanLo cn Bolivia como cn Fcuador y
Vcnczucla, las consLiLucioncs sc han convcrLido, no cn un marco quc csLablccc
y rcgula los conscnsos cn una socicdad, sino cn un csccnario dc conronLacin
polLica.
Un analisis dc csLos proccsos a mcdiano plazo mosLrara si son cccLivos o
si solo sc han limiLado a la rcLrica polLica, considcrando cl hccho dc quc csLc
ciclo dc rcormas sc ha adclanLando basicamcnLc dcsdc arriba y quc aunquc
ha gozado dc un amplio apoyo popular, scgn algunos analisLas sc csLa Lransi-
Lando hacia rcgmcncs cada vcz mas pcrsonalisLas y auLoriLarios, y cn algunos
casos a nucvas ormas dc caudillismo.
Como ha scalado Mircs (2003), las ormas auLoriLarias dc gobicrno apa-
rcccn no solamcnLc por lidcrazgos dc csLc Lipo, sino Lambicn por la alLa dc
parLicipacin polLica dc los ciudadanos cuando la socicdad sc convicrLc cn una
canLidad dc individuos dcsconccLados cnLrc s. Ios parlamcnLos sc convicrLcn
cn dicLaLorialcs cuando dcjan dc rcprcscnLar los inLcrcscs dc los ciudadanos y
pasan a dccndcr los propios o los dc un ldcr.
Fn uncin dc csLos proccsos dc cambio, y pcsc a las limiLacioncs quc sc
han scalado, sc ha planLcado quc cxisLcn undamcnLalmcnLc dos paradigmas
rcspccLo dc la dcmocracia cn la subrcgin andina. Por un lado, aqucllos gobicr-
nos, como Colombia y Pcr, quc conLinan promovicndo la dcmocracia rcprc-
scnLaLiva y quc acLan cn cl marco dc las polLicas ncolibcralcs, incluso con cl
norLc dc rmar un LraLado dc librc comcrcio con los FsLados Unidos. Fn ambos
pascs cxisLcn Lcnsioncs cnLrc las dcmandas socialcs y los gobicrnos. Por cl oLro
lado guran los gobicrnos dc Bolivia, Fcuador y Vcnczucla, quc csLaran rca-
lizando Lransormacioncs para LransiLar hacia una dcmocracia parLicipaLiva y
hacia cl modclo dcl socialismo dcl siglo XXI. Dcsdc AIOP (200S) sc pcrcibc quc
cn csLos lLimos casos los gobicrnos csLan aLcnLos a las dcmandas dc los movi-
micnLos socialcs y han aplicado rcormas y polLicas progrcsisLas al rcspccLo.
FsLos lLimos son proccsos quc han csLado rclacionados con la discusin
sobrc la llamada nucva izquicrda cn Amcrica IaLina, la cual pcsc a las di-
crcncias cxisLcnLcs, Licnc dos caracLcrsLicas undamcnLalcs cn comn (Ar-
mony y Arnson 2000). Fn primcr lugar, la crLica quc sc lc hacc a la csLraLcgia
ncolibcral dcsarrollada cn dccadas anLcriorcs y, cn scgundo lugar, cl cucsLio-
namicnLo a los proccsos dc Lransicin y consolidacin dc la dcmocracia, ya quc
sc considcra quc adolccicron dc imporLanLcs dcciLs cn cuanLo a insLiLuciona-
lidad y mccanismos dc rcprcscnLacin y parLicipacin. Pucdc concluirsc quc
Francine Jcome 382
csLos llamados gobicrnos dc la nucva izquicrda han ampliado la parLicipacin,
cspccialmcnLc dc aqucllos sccLorcs quc haban sido LradicionalmcnLc cxclui-
dos dc la polLica.
Sin cmbargo, Armony y Arnson (2000) Lambicn scalan la imporLancia dc
cxaminar cmo csLas nucvas ormas dc parLicipacin han impacLado sobrc las
insLiLucioncs dc rcprcscnLacin, cspccialmcnLc cn aqucllos casos cn los cualcs
sc Licndc a vcrlas como dicoLmicas. OLra conclusin cs quc csLos proccsos
han rcvalorizado cl papcl dcl FsLado para cnrcnLar los problcmas dc pobrcza y
dcsigualdad. No obsLanLc, csLo Lambicn signica quc cl FsLado ha rcLomado su
papcl cn la prcsLacin dc scrvicios quc haba csLado cn manos dc organizacio-
ncs no gubcrnamcnLalcs cn cl marco dcl proyccLo ncolibcral. Por lo LanLo, han
surgido nucvas rclacioncs cnLrc cl FsLado y la socicdad civil, las cualcs pucdcn
llcgar a scr conicLivas. Tambicn cn muchos casos csLa siLuacin ha llcvado a
quc sc rcucrccn las pracLicas dc clicnLclismo, paLcrnalisLas y cliLisLas.
Por oLro lado, sc hacc ncccsario analizar cl crccicnLc csLaLismo y su impac-
Lo sobrc la socicdad, cspccialmcnLc cn uncin dc las Lcnsioncs quc sc csLan
crcando con los gobicrnos localcs. Ia inclusin sociocconmica y parLicipaLiva
cs cl rcLo undamcnLal quc cnrcnLan csLas iniciaLivas.
Roncagliolo (2000) scala quc los proccsos acLualcs dc cambios Licncn
aspccLos posiLivos y ncgaLivos. FnLrc los primcros guran la inclusin y la
parLicipacin dc nucvos acLorcs y sccLorcs. FnLrc los scgundos, quc la dcmo-
cracia pucdc csLar cn ricsgo por cl dcsarrollo dc caracLcrsLicas auLoriLarias,
populisLas y dcmaggicas. Dcsdc AIOP (200S) sc ha punLualizado quc uno dc
los principalcs dcsaos consisLc cn quc las insLiLucioncs dcmocraLicas pucdan
mancjar los alLos grados dc conicLividad quc Licncn csLas socicdadcs, como
producLo dc los proccsos dc cambio y dc la alLa polarizacin.
Fn uncin dc cllo, Iaclau (cn 1acomc 200S) sosLicnc quc Amcrica IaLina
cnrcnLa acLualmcnLc una doblc crisis. Una quc sc rclaciona con las insLiLucio-
ncs quc canalizan las dcmandas socialcs, y oLra quc lo hacc con un aumcnLo
dc los movimicnLos horizonLalcs dc proLcsLa quc no sc vinculan al sisLcma
polLico. Ia socicdad civil sc csLa poliLizando y movilizando cada vcz mas cn
uncin dc cxigir cl cumplimicnLo dc sus dcmandas insaLiscchas y cl uLuro dc
la dcmocracia dcpcndcra dc las rcspucsLas quc sc dcn a csLc cnmcno.
Fn csLc marco, sc pucdcn idcnLicar las Lcnsioncs o dilcmas quc cnrcn-
Lan, cn mayor o mcnor mcdida, los pascs andinos (1acomc 2000), un aspccLo
quc hay quc considcrar dcbido a quc indica quc sc csLa cn prcscncia dc rcLrocc-
sos y, por lo LanLo, dc un dcbiliLamicnLo dc la dcmocracia. FnLrc cllos guran:
La polarizacin : los acLualcs proccsos csLan marcados por una crccicn-
Lc polarizacin polLica quc cs producLo dc dicrcncias idcolgicas y
quc sc Lraducc cn la aparicin dc bloqucs clccLoralcs quc Licncn como
rcsulLado una polarizacin clccLoral.
La desinstitucionalizacin : dcsdc la pcrspccLiva dc algunos sccLorcs,
sc han uLilizado mcLodos dc cambio quc no csLaban conLcmplados
ni cn las ConsLiLucioncs ni cn los marcos lcgalcs vigcnLcs. Sc ha rc-
currido a movilizacioncs (lo quc sc ha llamado polLica dc callc), a
vcccs violcnLas, para promovcr los cambios. Ios problcmas no sc han
mancjado a Lravcs dc canalcs insLiLucionalcs, lo quc ha llcvado a quc
csLos scan considcrados como inccaccs.
Fl rcsulLado ha sido cl dcbiliLamicnLo dc la insLiLucionalidad dcmo-
craLica. Sin cmbargo, sc argumcnLa quc la sobcrana popular no sc
conLcmpla cn las prcmisas dc las dcmocracias libcralcs, lo quc plan-
Lca cl dilcma sobcrana popular vcrsus rcprcscnLacin. No obsLanLc
la imporLancia dc la sobcrana, sc ha scalado quc cs prcciso Lomar
cn considcracin la manipulacin quc sc pucdc haccr dc clla, cspc-
cialmcnLc cuando un caudillo sc crigc y auLodcnomina como cl rcprc-
scnLanLc dcl pucblo.
La territorializacin de las diferencias polticas : sobrc Lodo cn Bolivia,
Fcuador y Pcr cxisLc un cnrcnLamicnLo cn Lcrminos gcogracos.
FsLos conicLos sc Lraduccn cn una LcrriLorializacin dcl voLo. Fn cl
caso dc Vcnczucla, cl problcma Licnc mas quc vcr con cl conLrol dc los
principalcs ccnLros urbanos con mayor nmcro dc clccLorcs rcnLc a
los sccLorcs ruralcs.
Los conictos entre los gobiernos locales / regionales y el poder central :
como consccucncia dc csLa LcrriLorializacin dc los podcrcs polLicos,
cxisLcn dcmandas imporLanLcs dc los gobicrnos localcs / rcgionalcs
para manLcncr y orLalcccr la dcsccnLralizacin rcnLc a los inLcn-
Los dc (rc)ccnLralizacin. Fn Lodos los casos, los gobicrnos ccnLralcs
csLan LraLando dc Lomar mcdidas para rcvcrLir los proccsos dcsccn-
Lralizadorcs. Si sc considcra quc la dcsccnLralizacin cs un clcmcnLo
undamcnLal dc la dcmocracia, pucs pcrmiLc una parLicipacin mas
dirccLa dc la ciudadana, csLc cs un problcma undamcnLal.
La cooptacin de los movimientos sociales por los partidos polticos y el
Estado: sicmprc ha cxisLido una Lcnsin y una dcsconanza muLua
cnLrc los acLorcs polLicos y los acLorcs socialcs. Ios movimicnLos so-
cialcs han Lcnido una imporLancia cn la promocin dc las rcormas
dcsdc abajo, pcro cn varios pascs sc han Lransormado cn parLi-
dos polLicos o han sido coopLados, pcrdicndo su auLonoma, muchas
vcccs pasando a scr LuLclados por cl FsLado. Como sc scal anLc-
riormcnLc, cl dcbiliLamicnLo dcl movimicnLo indgcna cn Fcuador
sc produjo cn gran mcdida por las dicrcncias quc surgicron como
rcsulLado dc su parLicipacin cn cl gobicrno.
Francine Jcome 384
El estatismo : sobrc la basc dc la idca dc una rcundacin dcl pas y
dcl nacionalismo, sc ha vuclLo a pcnsar quc rcnLc al ncolibcralismo
la rcspucsLa cs cl orLalccimicnLo dc la prcscncia csLaLal cn Lodos los
ambiLos, combinado con ormas dc dcmocracia dirccLa. Como sc sc-
al anLcriormcnLc, csLo ha llcvado a discuLir la implanLacin dc un
modclo ncopopulisLa.
La ausencia de alternabilidad : con la cxccpcin dc Pcr, sc han rcali-
zado modicacioncs consLiLucionalcs o lcgislaLivas quc pcrmiLcn la
rcclcccin, cspccialmcnLc cn lo quc rcspccLa al cargo dc PrcsidcnLc.
Los partidos hegemnicos : los sisLcmas dc parLidos sc han modicado
y, cn la mayora dc los casos, los Lradicionalcs han dado paso a nucvas
agrupacioncs quc Licncn la Lcndcncia a csLar organizadas alrcdcdor dc
la gura dc un ldcr y quc sc consLiLuycn basicamcnLc como maquina-
rias clccLoralcs. FsLos parLidos dc gobicrno sc han caracLcrizado por
obLcncr alLas voLacioncs cn los comicios y buscan imponcr un podcr
hcgcmnico, undamcnLalmcnLc a Lravcs dcl lidcrazgo prcsidcncial.
Son gobicrnos dc mayoras quc no dialogan con los oposiLorcs, a no
scr quc sc vcan obligados.
La corrupcin : csLc cnmcno csLa prcscnLc cn Lodos los pascs dc la
rcgin y gcncra un amplio dcsconLcnLo cnLrc la poblacin, cspccial-
mcnLc cn cl marco dc la acLual crisis cconmica mundial. Fs dc noLar
quc varios prcsidcnLcs dc los pascs andinos Luvicron cnLrc sus prin-
cipalcs propucsLas para llcgar al podcr la lucha conLra la corrupcin.
Fn la pracLica, no la han llcvado a cabo y mas bicn cn algunos casos,
como cl vcnczolano, cl problcma sc ha agudizado.
Los retrocesos en las garantas a los derechos humanos : cn los pascs andi-
nos dicrcnLcs acLorcs y movimicnLos manicsLan prcocupacin por
cl rcLroccso cn maLcria dc dcrcchos humanos. Fl mas imporLanLc, la
garanLa a la vida quc cs violcnLada bicn sca por conicLos violcnLos
inLcrnos, como cl caso dc Colombia y cn mcnor mcdida cn Bolivia y
Vcnczucla, o por cl incrcmcnLo dc la inscguridad ciudadana. Dc igual
orma, cxisLcn accioncs cn los dicrcnLcs pascs quc aLcnLan conLra
la libcrLad dc cxprcsin, dc parLicipacin y asociacin, dc acccso a la
jusLicia as como dc acccso a la inormacin pblica, cnLrc oLros.
El uso plebiscitario de los nuevos mecanismos de participacin electoral :
csLc uso pucdc llcvar a crosionar la capacidad dc csos mccanismos
c incluso a cucsLionar su lcgiLimidad. Como ha scalado Mayorga
(200S), hay una inacin dc uLilizacin dc los rccrcndos, lo cual
pucdc indicar la imposibilidad dc los parLidos polLicos dc canalizar
y rcsolvcr los conicLos, o pucdc uLilizarsc para obLcncr por csLc mc-
dio, objcLivos quc han sido ncgados anLcriormcnLc, como ocurrc cn
Vcnczucla con la cnmicnda para la rcclcccin conLinua. Por lo LanLo,
las rcormas pucdcn convcrLirsc cn insLrumcnLos dc pugna polLica
mas quc cn insLrumcnLos para lcgiLimar las rcormas, son mccanis-
mos cada vcz mcnos ccaccs para proccsar los conicLos y mas bicn
proundizan la polarizacin (Mayorga 200S).
El debilitamiento de la independencia de los poderes : cl Podcr FjccuLivo
y la proundizacin dcl hipcrprcsidcncialismo llcvan a la subordina-
cin dc los dcmas podcrcs.
Por lo LanLo, la inLcrroganLc undamcnLal cs si csLas rcormas y proccsos
consLiLuycnLcs han llcvado cccLivamcnLc a mcjorar la dcmocracia o si, mas
bicn, han gcncrado siLuacioncs cada vcz mas conicLivas.
Fl csccnario uLuro mas probablc cs quc los conicLos polLicos conLincn
y quc incluso sc agudiccn, por lo quc cl rcLo basico cs cmo proccsarlos a Lravcs
dc la insLiLucionalidad dcmocraLica. Fn oLras palabras, cmo manLcncr la go-
bcrnabilidad dcmocraLica, cmo cviLar las accioncs cada vcz mas auLoriLarias,
cmo impcdir quc la conicLividad cscalc. Fl rcconocimicnLo dc la divcrsidad y
la Lolcrancia dcl oLro son las bascs undamcnLalcs dc la dcmocracia, bicn sca
csLa clccLoral / rcprcscnLaLiva, consLiLucional o dclibcraLiva / parLicipaLiva.
Fn uncin dc cllo, Vclasco (2000) scala quc cnLrc las principalcs rcco-
mcndacioncs quc sc pucdcn haccr gura la ncccsidad quc Licncn los gobcrnan-
Lcs dc lcgiLimar las insLiLucioncs, lo cual implica cl rcspcLo por lo csLablccido
cn la ConsLiLucin y cn las lcycs. Sc rcquicrc gozar dc sisLcmas dc jusLicia in-
dcpcndicnLcs, capaccs dc convcrLirsc cn arbiLros cn los conicLos quc surgcn
cnLrc la ciudadana y cl gobicrno, y lograr proccsos clccLoralcs librcs, Lranspa-
rcnLcs y compcLiLivos para quc las clcccioncs no sc dcslcgiLimcn.
Francine Jcome 386
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La regin andina y el contexto hemisfrico
O de cmo construir regin
en tiempos turbulentos
ANA MARA BEJARANO Y DANIELLA LEVY-PINTO
1
FN cs1c tr1cuio, para comcnzar, discuLimos cn quc scnLido y hasLa quc pun-
Lo sc pucdc hablar dc la rcgin andina como un conjunLo dc pascs con carac-
LcrsLicas y problcmas similarcs. Iucgo dclincamos la cvolucin dcl conLcxLo
hcmiscrico a lo largo dc las dos lLimas dccadas, scalando la imporLancia dc
dicrcnciar dos momcnLos clavc: cl primcro sc cxLicndc dcsdc cl n dc la Cuc-
rra Fra (l0S0-l00l) hasLa comicnzos dcl siglo XXI, cl scgundo, dcsdc cl ll dc
scpLicmbrc dcl 200l hasLa la acLualidad.
Fl LcxLo sc dividc cn dos parLcs ccnLralcs. Ia primcra sc dcdica a rcscar
los cambios y Lransormacioncs cn las organizacioncs inLcramcricanas (par-
LicularmcnLc la Organizacin dc los FsLados Amcricanos OFA) y su vnculo
con la rcgin a parLir dcl rccucnLo dc algunos momcnLos crucialcs dc las dos
lLimas dccadas. Ia scgunda prcscnLa un analisis crLico dc la rclacin cnLrc la
rcgin y cl podcr hcgcmnico cn cl hcmiscrio, los FsLados Unidos.
Ia lLima parLc orccc una scric dc rccomcndacioncs cn Lcrminos dc ac-
cioncs quc pucdcn conLribuir a orLalcccr las dcmocracias dc la rcgin, LanLo
cn la dimcnsin insLiLucional, como cn la rclaLiva al orLalccimicnLo dc los ac-
Lorcs y movimicnLos socialcs.
1. La regin andina: una regin en construccin
HasLa quc punLo cs lcgLimo hablar dc la rcgin andina` Si sc LraLa sola-
mcnLc dc una rcgin gcograca marcada por la cordillcra dc los Andcs, por
l. Bcjarano cs procsora asociada dcl DcparLamcnLo dc Cicncia PolLica dc la Univcrsidad dc
ToronLo, Canada. Icvy-PinLo cs csLudianLc dc docLorado cn csc mismo dcparLamcnLo.
13
Ana Mara Bejarano y Daniella Levy-Pinto 390
quc cxcluir a Chilc` Y si a la gcograa lc aadimos un conLcnido culLural, por
quc incluir a Vcnczucla, cuyos habiLanLcs sc sicnLcn mucho mas caribcos quc
andinos` Ias rcgioncs, Lal como LanLas oLras cnLidadcs socialcs, no sc dan na-
LuralmcnLc, sino quc sc consLruycn (Adlcr et al. 2006) cn un complcjo y prolon-
gado proccso duranLc cl cual inLcracLan una scric dc acLorcs dc divcrso Lipo.
Fn la rcgin andina cxisLcn algunos clcmcnLos comuncs quc lc dan piso
a la idca dc rcgin: cn primcr lugar, la gcograa. Ia cordillcra dc los Andcs
domina cl paisajc, dividicndo csLos LcrriLorios dc mancra prounda y crcando
una Lopograa quc ha diculLado, dcsdc la Indcpcndcncia, la consolidacin dc
nacioncs y csLados cn la rcgin. Fn scgundo lugar, los cinco pascs comparLcn
una hisLoria comn: Lodos obLuvicron su indcpcndcncia dc mancra mas o mc-
nos simulLanca, gracias a un cjcrciLo paLrioLa mcsLizo y mulaLo, bajo cl mando
dc Bolvar. Dc csa hisLoria comn sc dcsprcndcn algunos rasgos dc nucsLra
insLiLucionalidad: cl prcsidcncialismo accnLuado y la Lradicin ccnLralisLa son
apcnas dos dc cllos.
Fn las lLimas dos dccadas, sin cmbargo, la idca dc la rcgin andina
ha ido cobrando ucrza. Algunos dc los clcmcnLos quc han conLribuido a la
consLruccin dc una idcnLidad rcgional son posiLivos, oLros claramcnLc ncga-
Livos. Comcnccmos por los primcros:
2
hasLa ncs dc los aos scLcnLa no Lcna
scnLido agrupar csLos pascs sobrc la basc dc sus rcgmcncs polLicos: micnLras
quc Vcnczucla y Colombia sc conLaban cnLrc las dcmocracias mas duradcras
dc Amcrica IaLina, los oLros Lrcs (Fcuador, Pcr y Bolivia) solo haban vivido
cmcros cxpcrimcnLos dcmocraLicos. Dcsdc principios dc los aos ochcnLa,
sin cmbargo (no sin alLibajos y scrios rcLroccsos), los cinco pascs quc orman
la rcgin han sido clasicados como dcmocraLicos. Sin dcsconLar los cnormcs
problcmas y dcsaos quc cnrcnLan csLas ragilcs dcmocracias, no cabc duda
quc un proyccLo sobrc gobcrnabilidad dcmocraLica cn la rcgin andina sc ha
hccho viablc solo ahora quc (dcsdc la Lransicin boliviana dc l0S2) Lodos los
pascs dc la rcgin comparLcn no solo la aspiracin, sino hasLa cicrLo punLo
Lambicn la rcalidad dc Lcncr rcgmcncs polLicos dcmocraLicos (o al mcnos sc-
midcmocraLicos).
Dcsdc una pcrspccLiva mcnos opLimisLa, sin cmbargo, hay quc anoLar quc
con cl dcLcrioro crccicnLc dc las dcmocracias vcnczolana y colombiana (cuya
crisis daLa dc nalcs dc los aos ochcnLa),
3
las dcmocracias dc la rcgin Licn-
dcn a convcrgcr no cn sus orLalczas, sino mas bicn cn sus ragilidadcs. Si bicn
la rcgin no ha prcscnciado un rcLroccso radical hacia cl auLoriLarismo, sus
2. Ia siguicnLc scccin sc basa primordialmcnLc cn Mainwaring, Bcjarano y Pizarro (200S:
33-30).
3. Vcr los capLulos dc R. Combcllas y M. Pachn cn csLc mismo libro. Para un analisis compa-
raLivo dcl proccso dc crosin y dcLcrioro dc csLas dos dcmocracias, vcr Bcjarano (cn prcnsa,
capiLulo 6).
13 / La regin andina y el contexto hemisfrico 391
sisLcmas polLicos parcccn habcrsc aLascado cn un lugar inLcrmcdio la zona
gris dc los rcgmcncs scmidcmocraLicos. No cs simplc casualidad quc los cin-
co casos hayan sido incluidos cn una compilacin rccicnLc sobrc la crisis dc la
rcprcscnLacin dcmocraLica (vcr Mainwaring, Bcjarano y Pizarro 200S): cn los
cinco pascs, outsiders polLicos han irrumpido cn csccna y sc han posLulado
para la Prcsidcncia con cxiLo dcsdc l000. Fn Lodos cllos la volaLilidad clccLo-
ral sc ha accnLuado, rccjando cl dcsconLcnLo ciudadano con las alLcrnaLivas
parLidarias cxisLcnLcs. Ia poblacin dc la rcgin, con la posiblc cxccpcin dc
Vcnczucla, Licnc una opinin muy pobrc dc los parLidos y dcl Congrcso, dos
insLiLucioncs ccnLralcs para la rcprcscnLacin dcmocraLica. Y cn Lodos cllos,
salvo cn Vcnczucla, cl apoyo ciudadano a la dcmocracia cs bajo.
Fn lo cconmico, la aparcnLc convcrgcncia rcgional rcsulLa dc dcsarrollos
an mcnos alcnLadorcs. HasLa nalcs dc la dccada dcl ochcnLa las asimcLras
rcgionalcs cran basLanLc marcadas: Vcnczucla sc conLaba cnLrc los pascs mas
ricos dc Amcrica IaLina y Colombia, con un crccimicnLo modcsLo pcro sosLc-
nido, disruLaba dc ingrcsos y nivclcs dc vida muy supcriorcs a los dc Fcuador
y Bolivia. Por conLrasLc, Bolivia ha sido dcsdc principios dcl siglo XX uno dc
los pascs mas pobrcs dc Amcrica IaLina. Sin cmbargo, gracias a la prolongada
dcprcsin dc la cconoma vcnczolana (cnLrc l003 y 2003), cl conLrasLc cnLrc
csa nacin y sus vccinos sc hizo mucho mcnos pronunciado. Dcsdc comicnzos
dc los aos ochcnLa, la diculLad para lograr paLroncs csLablcs y cquiLaLivos dc
crccimicnLo cconmico sc ha consLiLuido cn un dcsao ccnLral para Lodas las
nacioncs dc la rcgin.
AdicionalmcnLc, cs prcciso noLar la crccicnLc Lransormacin dc csLas cco-
nomas cn cconomas dc Lipo mincro/cxLracLivo. Scgn 1ohn Shcahan (2006),
las cconomas andinas (cspccialmcnLc la boliviana, la ccuaLoriana y la vcnc-
zolana) han cvolucionado cn una dircccin quc las hacc cada vcz mas dcpcn-
dicnLcs dc la cxporLacin dc pcLrlco, gas, carbn y oLros mincralcs. Vcnczucla
rcprcscnLa cl caso mas cxLrcmo dc la cncrmcdad conocida como la maldicin
dc los rccursos (resource curse), pcro Lodas las cconomas mincras cnrcnLan
una scric dc problcmas similarcs (cn Lcrminos dc gcncracin dc cmplco, dis-
Lribucin dcl ingrcso y vulncrabilidad rcnLc a los ciclos inLcrnacionalcs), y la
Lcndcncia rcgional cn csa dircccin no dcja dc scr prcocupanLc.
OLro acLor quc ha promovido la convcrgcncia dc csLos cinco pascs cs la
dislocacin social producida por la adopcin dc un modclo dc dcsarrollo ba-
sado primordialmcnLc cn cl mcrcado (cl llamado modclo ncolibcral). Si bicn
los pascs dc la rcgin siguicron la rcccLa ncolibcral cn dicrcnLc mcdida y
riLmo (con Pcr y Bolivia a la cabcza), no cabc duda dc quc la gcncralizacin
dcl modclo cn la mayora dc los pascs laLinoamcricanos conLribuy a ahondar
cl abismo social quc scpara a los grupos incorporados a la cconoma ormal, dc
aqucllos quc subsisLcn apcnas cn la inormalidad y la marginacin. Ios alar-
manLcs nivclcs dc dcsigualdad y pobrcza dc la rcgin conLribuycn dc mancra
crucial a los conicLos socialcs pcrsisLcnLcs y al scnLido gcncralizado dc crisis.
Ia dcsigualdad cs un ingrcdicnLc undamcnLal a la hora dc cxplicar las vasLas
movilizacioncs quc han dislocado los sisLcmas parLidisLas cn Loda la rcgin,
cligicndo ldcrcs anLiparLido, vcrdadcros outsiders polLicos cn Lodos los pascs
dcsdc Pcr (l000) hasLa Fcuador (cn cl 2006).
FinalmcnLc, cl Lcma dcl narcoLraco. A propsiLo, hcmos qucrido cviLar
poncrlo dc rcnLc, cn rcsisLcncia a la nocin dc quc la nica razn quc apun-
Lala la idca dc la rcgin andina, cs quc clla sc ha convcrLido dcsdc los aos
ochcnLa cn cl ccnLro dc la ocrLa inLcrnacional dc narcLicos (primordialmcnLc
dc cocana, y mas rccicnLcmcnLc dc hcrona) y, por cndc, cn cl blanco dc una
campaa inLcrnacional lidcrada por los FsLados Unidos para combaLir la pro-
duccin y cxporLacin dc los mismos. Ios Andcs, lo sabcmos Lodos, cs mucho
mas quc drogas y sus problcmas Licncn raccs mas variadas y proundas quc cl
rclaLivamcnLc rccicnLc augc dc la cocana cnLrc los consumidorcs dc los pascs
dcsarrollados. Sin cmbargo, no cabc duda dc quc la rcgin andina comcnz a
Lomar cucrpo dcsdc los aos ochcnLa, al mcnos cn cl imaginario dc la polLica
cxLcrior norLcamcricana, como un arca problcmaLica cn LanLo cxporLadora dc
narcLicos hacia cl NorLc. No hay ninguna razn para dcsconoccr cl impacLo
proundamcnLc ncgaLivo quc han Lcnido LanLo cl comcrcio ilcgal dc susLan-
cias psicoLrpicas, como la cquivocada polLica anLinarcLicos lidcrada por cl
gobicrno csLadounidcnsc dcsdc los aos ochcnLa.
4
Sin cmbargo, cl prcscnLc
documcnLo rcprcscnLa un csucrzo por dcsnarcoLizar cl analisis dc la rcgin
andina y sus problcmas. Si bicn cs prcciso anoLar juiciosamcnLc cn quc mcdida
cl comcrcio ilcgal dc drogas y las polLicas para combaLirlo han inuido cn csLas
socicdadcs y sisLcmas polLicos, nucsLra inLcncin cs cviLar cacr cn la alacia
dc quc Lodo cn la rcgin sc cxplica, dc una u oLra mancra, como rcsulLado dcl
narcoLraco. Si bicn csLc Lcma ha conLribuido dc mancra ccnLral a dcnir la
rcgin como una rcgin cn crisis, problcmaLica, incsLablc, y violcnLa, la com-
prcnsin dc sus problcmas y dcsaos, as como la consLruccin dc una imagcn
mas posiLiva, pasan ncccsariamcnLc por una rcdcnicin dc la misma, lcjos dc
la imagcn dc cpiccnLro dcl mcrcado mundial dc narcLicos.
Para Lcrminar csLa inLroduccin, cs prcciso aclarar quc la mirada rcgio-
nal no cxcluyc la considcracin dc las parLicularidadcs nacionalcs quc haccn
dc cada pas una rcalidad singular. FsLas hacc quc las dinamicas rcgionalcs sc
vcan marcadas, a cada momcnLo, por las dinamicas parLicularcs dc las divcrsas
nacioncs quc la componcn: cn los aos novcnLa Pcr consLiLua cl caso mas
problcmaLico dc la rcgin, lucgo llcg a scrlo Colombia con su cxplosiva com-
binacin dc narcoLraco y violcncia polLica dc dcrccha y dc izquicrda. Fcuador
y su paLrn dc incsLabilidad polLica sosLcnida no han dcjado dc sorprcndcr a
4. Para una cxcclcnLc crLica dc la polLica norLcamcricana, vcasc Youngcrs (2004).
los obscrvadorcs dc la rcgin. DuranLc la lLima dccada, y bajo cl mando dc
Chavcz, Vcnczucla ha logrado darlc un giro radical a la dinamica rcgional. Mas
rccicnLcmcnLc, Bolivia sc ha convcrLido cn cl cpiccnLro dc las prcocupacioncs
hcmiscricas cn Lorno a la rcgin. Sin duda cs imporLanLc scguir cl riLmo par-
Licular dc cada caso, con sus problcmas y dcsaos cspcccos. Sin cmbargo, no
dcja dc scr Lil la considcracin dcl conjunLo cn LanLo rcgin.
Mainwaring y Pcrcz-Iian (2007) orcccn dos razoncs por las cualcs, para
cccLos LanLo comparaLivos como dc ormulacin dc polLicas, rcsulLa Lil uLi-
lizar la nocin dc rcgin: cn primcr lugar, porquc las rcgioncs Licncn dina-
micas y proccsos polLicos cspcccos quc las dicrcncian dc oLras rcgioncs. Fn
scgundo lugar, por los cccLos dc dcmosLracin y diusin: Lal y como podcmos
consLaLar cn la rcgin andina, los cvcnLos polLicos cn un pas Licncn un ucrLc
impacLo sobrc las polLicas y los rcgmcncs polLicos dc oLros pascs. Fl cccLo
dc diusin (vcr KopsLcin y Rcilly 2000) ha sido parLicularmcnLc imporLanLc
para cl proccso dc dcmocraLizacin, un cnLorno avorablc para la dcmocracia
aumcnLa las probabilidadcs dc quc csLc Lipo dc gobicrno sc aancc y consolidc,
por cl conLrario, un ambicnLc polLico rcgional poco propicio para la dcmo-
cracia (como cl dc la Cucrra Fra, por cjcmplo) pucdc Lcncr un cccLo advcrso
considcrablc (vcr Mainwaring y Pcrcz-Iian 2007). FnLrc l046 y l000, Luvic-
ron lugar 32 Lransicioncs dcsdc rcgmcncs auLoriLarios hacia la dcmocracia cn
Amcrica IaLina. Fn un cjcrcicio cuanLiLaLivo para mcdir cl impacLo dc la varia-
blc conLcxLo/cnLorno rcgional sobrc los cambios dc rcgimcn, Mainwaring y
Pcrcz-Iian (2007) cnconLraron una corrclacin posiLiva cnLrc csLas dos va-
riablcs: un mayor nmcro dc dcmocracias cn la rcgin, cn un momcnLo dado,
aumcnLa las posibilidadcs dc quc un rcgimcn auLoriLario parLicular pucda
surir una Lransicin. IgualmcnLc, un cnLorno rcgional mas avorablc rcducc
las probabilidadcs dc una quicbra dc la dcmocracia. Fn suma, los cccLos dc-
mosLracin y diusin sirvcn para cxplicar la olcada dc dcmocraLizacin quc sc
cxLcndi por Loda Amcrica IaLina incluida la rcgin andina dcsdc nalcs
dc los aos scLcnLa hasLa principios dc los novcnLa.
Fl conLcxLo polLico rcgional pucdc orcccr oporLunidadcs y csLmulos para
cl surgimicnLo y sosLcnimicnLo dc las dcmocracias. Cualcs son, sin cmbargo,
los mccanismos mcdianLc los cualcs cl cnLorno cjcrcc su inucncia sobrc los
rcgmcncs polLicos individualcs` ClcdisLsh (2002), Mainwaring y Pcrcz-Iian
(2007) mcncionan Lrcs mccanismos dc diusin: l) la discminacin dc normas
c idcas, 2) la prcscncia dc acLorcs Lransnacionalcs, 3) las polLicas dc los podc-
rcs hcgcmnicos rcgionalcs y dc organizacioncs inLcrnacionalcs. Ias siguicnLcs
scccioncs dcl prcscnLc documcnLo sc ocupan primordialmcnLc dc los lLimos
(organizacioncs inLcrnacionalcs y podcrcs hcgcmnicos rcgionalcs). Algu-
nos acLorcs hcmiscricos (cn csLc caso, parLicularmcnLc, los FsLados Unidos)
Licncn capacidad dc inuir indirccLamcnLc sobrc los acLorcs domcsLicos mc-
dianLc inccnLivos y / o sancioncs, o bicn mcdianLc sus accioncs dirccLas (LanLo
diplomaLicas como cconmicas y cvcnLualmcnLc miliLarcs). HasLa l000, los
FsLados Unidos cjcrcicron csLa inucncia LanLo dirccLa como indirccLamcnLc
sobrc Lodas las nacioncs laLinoamcricanas. A parLir dc l000, la OFA sc ha con-
vcrLido cn un acLor sobrcsalicnLc cn cuanLo a su capacidad para inuir, si bicn
indirccLamcnLc la mayora dc las vcccs, cn cl cnLorno polLico rcgional. Por
csLa razn, csLc Lrabajo sc ocupa principalmcnLc dc csos dos acLorcs hcmisc-
ricos: cl gobicrno dc los FsLados Unidos, y la organizacin polLica mulLilaLcral
cuya mcmbrcsa abarca pracLicamcnLc Lodas las nacioncs dcl conLincnLc.
5

1.1 Tiempos turbulentos: de la post Guerra Fra
a la guerra contra el terrorismo
Ias dinamicas rcgionalcs sc cnmarcan ncccsariamcnLc dcnLro dcl sisLcma in-
Lcrnacional y, por LanLo, csLan sujcLas a inucncias y choqucs cxLcrnos. Fn
cl pcriodo quc nos ocupa, cs prcciso dicrcnciar dos momcnLos clavc, mar-
cados por dos cvcnLos dc Lrasccndcncia global: cl primcro, la cada dcl Muro
dc Bcrln, cl cual dio paso a la dcsinLcgracin dcl bloquc sovicLico, incluida la
dcsaparicin misma dc la Unin SovicLica, alLcrando dc mancra irrcvcrsiblc la
dinamica global, cl scgundo, los aLaqucs conLra las Lorrcs gcmclas cn la ciudad
dc Nucva York y cl PcnLagono cn la capiLal csLadounidcnsc (cn adclanLc 0/ll),
pcrpcLrados por una organizacin LcrrorisLa Lransnacional, Al Qacda.
Al comcnzar la dccada dcl novcnLa, una scric dc Lransormacioncs cn cl
ambiLo global y rcgional coincidicron para producir proundas y duradcras rc-
pcrcusioncs cn la rcgin andina: cn primcr lugar, cl n dc la gucrra ra dio
paso a una brcvc ilusin dc mulLipolaridad, la cual pronLo sc concrcLara cn cl
prcdominio dc los FsLados Unidos como la gran poLcncia inLcrnacional. Paralc-
lamcnLc con csLas Lransormacioncs polLicas, y cn parLc alimcnLada por cllas,
la rcvolucin Lccnolgica cn cl arca dc las comunicacioncs y la inormacin con-
Lribuy a acclcrar cl riLmo dc la globalizacin (cconmica y sobrc Lodo culLural)
a nivclcs insospcchados. Fl n dc la conronLacin FsLc-OcsLc Lrajo consigo
una olcada dc opLimismo cn las rclacioncs inLcramcricanas. Al cambiar radi-
calmcnLc cl panorama inLcrnacional, los FsLados Unidos pcrdicron cl alicicnLc
5. Somos conscicnLcs dc quc la dccisin dc conccnLrar la mirada sobrc cl impacLo dc csLos
dos acLorcs ccnLralcs dcja por ucra una scric dc acLorcs Lransnacionalcs (cnLrc cllos una
scric dc acLorcs no gubcrnamcnLalcs) quc Licncn inucncia sobrc la dinamica rcgional. Sin
cmbargo, dada la ampliLud dc los acLorcs involucrados, as como las rcsLriccioncs dc Licmpo
y cspacio, nos vimos obligadas a conccnLrarnos cn aqucllos acLorcs quc por su papcl dcnLro
dcl conLcxLo hcmiscrico cjcrccn la mas amplia y honda inucncia sobrc la rcgin y cada
uno dc los pascs quc la conorman. Adcmas dc los FsLados Unidos y la OFA, haccmos brcvc
rccrcncia al papcl quc han jugado cl gobicrno dc Canada, cl Crupo dc Ro, Unasur, Mcrco-
sur, la Comunidad Andina dc Nacioncs (CAN), cl CcnLro CarLcr, cl Banco Mundial (BM) y cl
Banco InLcramcricano dc Dcsarrollo (BID).
para combaLir al comunismo y sus aliados dc izquicrda cn cl mundo y cn su
paLio Lrascro. Sc dicron cnLonccs a la Larca dc raLicar y promovcr cl Lriuno
dcl libcralismo, LanLo cn lo polLico como cn lo cconmico. Dc nucvo, como
succdi cn la dccada inmcdiaLamcnLc posLcrior a la Scgunda Cucrra Mundial,
cl cxccso dc opLimismo llcv a la ormulacin dc quc cl libcralismo polLico y
cconmico gcncrara prospcridad y libcrLad (all good things go together).
FsLa cra, dc cnLrada, mosLr scr problcmaLica para una rcgin dondc cl
cambio radical hacia cconomas dc mcrcado no solo sc haba dado Lambicn
bajo gobicrnos auLoriLarios (Chilc), sino quc adcmas haba pucsLo cn apricLos
a muchas dc sus nacicnLcs dcmocracias. Sin cmbargo, y pcsc a quc Amcrica
IaLina no pcrciba csLos dos objcLivos (dcmocracia libcral y libcralizacin cco-
nmica) como ncccsariamcnLc compaLiblcs, cl n dc la Cucrra Fra abri un
cspacio para la conucncia Lcmporal dc inLcrcscs por parLc dc nucsLros pascs
y cl podcr hcgcmnico rcgional, propiciando un clima mas avorablc para las
rclacioncs hcmiscricas. Ios asunLos cconmicos vinicron a rccmplazar a los
cnrcnLamicnLos idcolgicos cn cl primcr lugar dc la agcnda inLcramcricana.
Fn un ambicnLc mucho mcnos polarizado c idcologizado quc cl dc la Cucrra
Fra, las organizacioncs mulLilaLcralcs cnconLraron cl cspacio para jugar un
papcl mucho mas imporLanLc quc duranLc las cuaLro dccadas anLcriorcs.
Ia ilusin habra dc durar poco. Ios aLaqucs LcrrorisLas dcl ll dc scpLicm-
brc dcl 200l pusicron n al brcvc pcriodo dc la posL Cucrra Fra, dando inicio
a una cra dc conronLacin con caracLcrsLicas muy dicrcnLcs, pcro con con-
sccucncias igualmcnLc dclcLcrcas para la promocin dc la dcmocracia. Fn pri-
mcr lugar, dadas las prcocupacioncs ccnLralcs quc caracLcrizan csLc pcriodo, la
rcgin pcrdi rapidamcnLc su lugar cn la agcnda dc prioridadcs dc los FsLados
Unidos. Fn scgundo Lcrmino, los Lcmas dc Lcrrorismo y scguridad sc convir-
Licron cn cl ccnLro dc las prcocupacioncs dcl podcr hcmiscrico y rccupcraron
un lugar prioriLario Lambicn cn la agcnda inLcramcricana. Fl inLcrcs dc los
FsLados Unidos por garanLizar su scguridad nacional volvi a poncrsc por cn-
cima dc la promocin dc sus valorcs, incluida la dcmocracia. FinalmcnLc, cn un
clima alLcrado por la accin unilaLcral dc los FsLados Unidos cn Lodos los cam-
pos, los aos quc siguicron a los aLaqucs dc 0/ll han visLo un cncogimicnLo
dcl cspacio para la promocin dc ncgociacioncs y oros mulLilaLcralcs. DuranLc
la primcra dccada dcl siglo XXI, las rclacioncs han Lcndido a canalizarsc con
cada nacin por scparado y dc acucrdo a una agcnda iniciada c impucsLa por
FsLados Unidos (BusLamanLc 2004: 00).
Ios cambios propiciados cn cl sisLcma global por los aLaqucs conLra los
FsLados Unidos y la rcspucsLa dc csLa nacin rcnLc a los mismos, han rcsul-
Lado alLamcnLc nocivos para las rclacioncs inLcramcricanas y cspccialmcnLc
problcmaLicos para los pascs andinos. Fl Lcma dcl narcoLraco qucd anclado,
dcsdc comicnzos dc csLa dccada, al combaLc conLra cl Lcrrorismo. Dcsdc l0S0,
cl prcsidcnLc Ccorgc H. Bush dcclar quc cl narcoLraco consLiLua la principal
amcnaza conLra su pas, csLablccicndo as una concxin cxplciLa cnLrc narco-
Lraco y scguridad. Sin cmbargo, a parLir dc los aLaqucs dcl 0/ll, Lal concxin
sc ha convcrLido cn un clcmcnLo ccnLral dc la polLica cxLcrior dc los FsLados
Unidos. Dcbido a su parLicipacin cn cl comcrcio inLcrnacional dc narcLicos,
la rcgin andina rcsulLa cspccialmcnLc vulncrablc a Lal inLcrprcLacin por par-
Lc dcl gobicrno csLadounidcnsc.
FinalmcnLc, cs prcciso rcscar oLro cambio imporLanLc cn la dinamica rc-
gional: a parLir dc la clcccin dc Hugo Chavcz (l00S), pcro sobrc Lodo a raz dcl
racasado golpc dcl 2002, la crccicnLc conronLacin (al mcnos vcrbal) cnLrc
los FsLados Unidos y Vcnczucla lc ha aadido un clcmcnLo novcdoso a la dina-
mica rcgional. Mas an, con la clcccin dc Fvo Moralcs cn Bolivia (2005) y dc
Raacl Corrca cn Fcuador (2006), y su accrcamicnLo al gobicrno vcnczolano, sc
ha ido crcando un cjc dc rcsisLcncia a la hcgcmona dc los FsLados Unidos, cl
cual no dcja dc scr problcmaLico para la rcgin cn la mcdida cn quc la dividc
y la somcLc a la cxccsiva polarizacin dc las rclacioncs cnLrc WashingLon y Ca-
racas, micnLras quc, a la vcz, abrc cspacios dc rcsisLcncia y dc dicrcnciacin
rcnLc al podcr hcgcmnico rcgional.
2. La OEA y la promocin de la democracia
Dcsdc mcdiados dc la dccada dc l000, la OFA vivi una cspccic dc rcnacimicn-
Lo, cxplicado por dos acLorcs ccnLralcs: por un lado, cl n dc la Cucrra Fra,
y por cl oLro, la dcmocraLizacin dc Amcrica IaLina, los cualcs promovicron
una cicrLa convcrgcncia cnLrc los FsLados Unidos y los gobicrnos dc la rcgin
cn pro dcl apoyo y manLcnimicnLo dc la dcmocracia. Fl n dc la Cucrra Fra
hizo posiblc la dccisin dc Canada dc sumarsc a la organizacin lucgo dc dc-
cadas dc habcrsc ncgado a haccrlo por cviLar vcrsc cnvuclLa cn las polarizadas
rclacioncs hcmiscricas.
6
Fl ingrcso dc Canada conLribuy a cquilibrar un poco
las cargas. Ia inclusin dc un acLor dc pcso al dialogo inLcramcricano rcdujo
la asimcLra quc caracLcriza la rclacin dc los pascs dcl hcmiscrio rcnLc a los
FsLados Unidos. Canada ha sumado su voz a la dc oLros acLorcs dcnLro dc la
OFA (muchas vcccs cn apoyo dc iniciaLivas dc la socicdad civil) a avor dc Lcmas
como la promocin y cl manLcnimicnLo dc la dcmocracia, ha promovido una
conccpcin mas amplia dc la misma, ycndo mas alla dc la dimcnsin puramcn-
Lc clccLoral, ha pucsLo cnasis cn los prcrrcquisiLos basicos dc la dcmocracia (la
igualdad, la cducacin, cl rcspcLo y la proLcccin dc los dcrcchos humanos), y,
nalmcnLc, ha promovido una mirada dicrcnLc (mcnos puniLiva) al Lcma dc
las drogas, un asunLo crucial para la rcgin andina. Fn concrcLo, cn lo quc Loca
a la promocin dc la dcmocracia por parLc dc la OFA, Canada jug un papcl
6. Sobrc la polLica dc Canada rcnLc a la OFA, vcr Craham (2002) y Macc (2006).
clavc cn dos iniciaLivas ccnLralcs: la crcacin dc la Unidad para la Promocin dc
la Dcmocracia y la rcdaccin dc la CarLa DcmocraLica InLcramcricana.
2.1 Mecanismos interamericanos de promocin de la democracia
Comcnzando con cl ProLocolo dc CarLagcna dc Indias cn l0S5, la carLa dc la
OFA uc cnmcndada para clcvar la promocin y la consolidacin dc la dcmo-
cracia como principio dc la organizacin. Sin cmbargo, no uc sino hasLa l000
cuando la OFA comcnz a Lomar parLc acLiva cn cl asunLo. Fn l000 uc crcada
la Unidad para la Promocin dc la Dcmocracia (UPD), cuya principal Larca cra
inicialmcnLc cl moniLorco clccLoral. Ia propucsLa, impulsada por Canada, bus-
caba insLiLucionalizar una scric dc accioncs quc ya vcna adclanLando la organi-
zacin, primordialmcnLc la obscrvacin clccLoral.
7
FsLa labor, quc lc imprimc
un scllo dc aprobacin o dcsaprobacin inLcrnacional a los proccsos clccLoralcs
dcl conLincnLc, pucdc no Lcncr consccucncias inmcdiaLas. Sin cmbargo, como
sc vio cn cl caso dc Pcr (2000-200l), cn cl mcdiano plazo pucdc dcsaLar con-
sccucncias imporLanLcs. ParLc dcl cxiLo dc la UPD Luvo quc vcr con cl hccho dc
quc las clcccioncs son la manicsLacin mas Langiblc y acil dc obscrvar dc una
dcmocracia. Sin cmbargo, como lo han dicho muchos ya, cs prcciso ir mas alla
dc lo puramcnLc clccLoral. Con los aos, la UPD uc adquiricndo nucvas un-
cioncs dc ascsoramicnLo, inormacin, invcsLigacin, ormacin, cducacin y
apoyo insLiLucional.
Fn l00l la OFA adopL la Dcclaracin dc SanLiago para la dccnsa y orLa-
lccimicnLo dc la dcmocracia. Ia rcsolucin l0S0 consLiLuyc un mccanismo dc
rcspucsLa rapida rcnLc a la posibilidad dc un golpc dc csLado: csLc aculLa al
sccrcLario gcncral para convocar al Conscjo PcrmancnLc dc mancra inmcdiaLa
cn cl cvcnLo dc una inLcrrupcin abrupLa o irrcgular dcl proccso insLiLucional
o dcl lcgLimo cjcrcicio dcl podcr por parLc dcl gobicrno dcmocraLico cn cual-
quicra dc los csLados micmbros. Ia rcsolucin Lambicn conLcmpla la Loma dc
mcdidas ccaccs, oporLunas y cxpcdiLas quc ascgurcn la promocin y dccnsa
dc la dcmocracia rcprcscnLaLiva.
Fn l002 uc aprobado cl ProLocolo dc WashingLon como rcorma a la CarLa
dc la OFA. Dicho proLocolo auLoriza a la organizacin a suspcndcr a un FsLado
micmbro cn caso dc quc cl gobicrno clcgido dcmocraLicamcnLc sca rcmovido
por la ucrza. Fl ProLocolo cnLr cn vigor cn l007, lucgo dc scr raLicado por
dos Lcrccras parLcs dc los micmbros dc la organizacin.
Fl proccso gradual dc cxpansin dc los podcrcs y mccanismos cn manos
dc la OFA para prcvcnir y conronLar siLuacioncs crLicas para la dcmocracia
7. Dcsdc l000 la UPD ha obscrvado mas dc S5 clcccioncs cn al mcnos la miLad dc los csLados
micmbro.
culmin con la adopcin dc la CarLa DcmocraLica InLcramcricana (cn adclanLc
CDI), cn Iima cl ll dc scpLicmbrc dcl 200l. Ia CarLa
S
csLablccc la dcmocra-
cia como un dcrccho dc los pucblos dc Amcrica, cuya promocin y dccnsa cs
obligacin dc los gobicrnos dcl conLincnLc. Sc LraLa dc prcvcnir quc cicrLos
problcmas polLicos pucdan cscalar hasLa convcrLirsc cn crisis irrcvcrsiblcs:
un FsLado micmbro bajo amcnaza pucdc pcdir ayuda cxLcrna cn la dccnsa
dcl ordcn consLiLucional (arLculo l7), oLros pascs micmbros o cl sccrcLario
gcncral dc la OFA pucdcn llamar a una cvaluacin colccLiva dc la siLuacin dc
un pas bajo amcnaza con prcvio conscnLimicnLo dcl gobicrno cn cucsLin (ar-
Lculo lS), la CDI prcvc la suspcnsin dc cualquicr pas micmbro (por parLc dc
la asamblca gcncral mcdianLc voLo dc 2/3 parLcs dc los micmbros) lucgo dc
la rupLura dcl ordcn dcmocraLico o micnLras subsisLa la alLcracin dcl ordcn
consLiLucional (arLculo l0), cuando cl ordcn consLiLucional csLa amcnazado,
cualquicr FsLado micmbro o cl sccrcLario gcncral pucdcn soliciLar una rcunin
inmcdiaLa dcl Conscjo PcrmancnLc, cl cual pucdc convocar a una asamblca gc-
ncral cspccial para considcrar la siLuacin (arLculo 20), adicionalmcnLc, la CDI
auLoriza a las misioncs dc obscrvacin a jugar un papcl dc validacin cxLcrna
(arLculo 25) y a conLinuar la misin dc scguimicnLo una vcz haya pasado la
crisis para ascgurarsc dc la conLinuidad dc la dcmocracia (arLculos 26 y 27).
FinalmcnLc, csLablccc un vnculo cnLrc cl orLalccimicnLo dc la dcmocracia y
propsiLos ancs, Lalcs como cl rcspcLo a los dcrcchos humanos y las libcrLa-
dcs basicas, y la rcduccin dc la dcsigualdad y la pobrcza (arLculos 7-l6).
2.2 Apagando incendios: la OEA y la promocin
de la democracia en la regin andina
Dcsdc principios dc los aos novcnLa, cs cn la rcgin andina dondc la capaci-
dad dc las insLiLucioncs inLcramcricanas para promovcr y dccndcr la dcmo-
cracia sc ha pucsLo a prucba dc mancra mas rccucnLc y sosLcnida. Con pocas
cxccpcioncs, la mayora dc las siLuacioncs crLicas a las quc ha Lcnido quc rcs-
pondcr la OFA dcsdc l00l han succdido cn los pascs dc csLa rcgin.
0

a) Per
Ia crisis y la rccupcracin dc la dcmocracia pcruana consLiLuycn un caso
paradigmaLico dcl alcancc y las limiLacioncs dcl sisLcma inLcramcricano dc
S. Vcasc: OFA, CarLa dcmocraLica inLcramcricana, aprobada cn la primcra scsin plcnaria dc
la asamblca gcncral, cclcbrada cl ll dc scpLicmbrc dcl 200l.
0. OLros pascs quc han susciLado la accin dc la OFA cn dccnsa y promocin dc la dcmocracia
son: HaiL (l00l, 200l y 2004), CuaLcmala (l003), Paraguay (l006), Nicaragua (2005) y
mas rccicnLcmcnLc Honduras (2000).
promocin dc la dcmocracia. A raz dcl auLogolpc prcsidcncial dc l002, la OFA
invoc, sin mucho cxiLo, la rcsolucin l0S0, aprobada apcnas un ao anLcs. Ia
OFA dcclar su dcsacucrdo con cl auLogolpc dc Fujimori y llam a la rcsLaura-
cin inmcdiaLa dc las insLiLucioncs dcmocraLicas. Fn parLc como rcspucsLa a
la prcsin cjcrcida por la OFA, cl prcsidcnLc Fujimori dccidi convocar a clcc-
cioncs cn novicmbrc dc csc mismo ao para clcgir un Congrcso ConsLiLuycnLc
y as lcgalizar la siLuacin auLoriLaria dc acLo quc haba sido gcncrada con cl
auLogolpc. Fn un giro pcrvcrso cn la cadcna dc accioncs y rcaccioncs, la condc-
na dc la OFA Lcrmin gcncrando un proccso dc conLinuidad y rclcgiLimacin
dc un rcgimcn auLoriLario.
Sin cmbargo, una dccada dcspucs, la OFA (incluida la UPD y su misin
clccLoral) jugaron un papcl imporLanLc cn la rccupcracin dc la dcmocracia
pcruana al promovcr una salida ncgociada al impassc originado cn cl inLcnLo
por parLc dc Fujimori dc haccrsc rcclcgir por Lcrccra vcz consccuLiva con basc
cn una inLcrprcLacin basLanLc acomodaLicia dc la ConsLiLucin dc l003.
l0
Ias
clcccioncs dcl 2000, las cualcs causaron una movilizacin masiva por parLc dc
la socicdad pcruana, sc convirLicron cn cl principal punLo dc la agcnda dc la
asamblca gcncral dc la OFA, la cual logr un compromiso polLico cxprcsado cn
la rcsolucin l753.
Ia inLcrvcncin dc la OFA comcnz con la misin dc obscrvacin clccLoral
lidcrada por cl cx minisLro dc Rclacioncs FxLcriorcs dc CuaLcmala, Fduardo
SLcin. FsLa jug un papcl crucial al dcslcgiLimar la scgunda vuclLa clccLoral,
programada para cl 2S dc mayo dcl 2000, aadicndolc pcso a la proLcsLa dc
la oposicin, lidcrada por cl cnLonccs candidaLo Alcjandro Tolcdo. Sin cm-
bargo, la dcscalicacin dcl proccso clccLoral no condujo a la dcclaracin dc
ilcgiLimidad dc sus rcsulLados. Fn lugar dc cucsLionar cl mandaLo dcl nucvo
gobicrno as clcgido, la OFA dccidi cnviar una misin dc alLo nivcl lidcrada
por cl sccrcLario gcncral (Ccsar Caviria) y cl minisLro dc AsunLos FxLcriorcs dc
Canada (Iloyd AxworLhy), la cual visiL Pcr con cl n dc csLablcccr una mcsa
dc dialogo dondc cl gobicrno, la oposicin y rcprcscnLanLcs dc la socicdad civil
pudicran discuLir una agcnda concrcLa dc rcormas. FsLa iniciaLiva dc la OFA
orcci un oro para la discusin dc una scric dc rcormas, aciliL la Lransicin
dcl gobicrno dc Fujimori al gobicrno dc Paniagua, y scnL las bascs para las
clcccioncs dc abril dcl 200l (Coopcr y Icglcr 200l). Una dc las virLudcs dc la
misin dc alLo nivcl cnviada a Pcr cn cl 2000-200l uc quc dcj los dcLallcs dc
la solucin dc la crisis cn manos dc los pcruanos, a la vcz quc abri un cspacio
para la inclusin dc la socicdad civil, lo cual lc aadi Lransparcncia al proccso
(Coopcr y Icglcr 200l). Sin aLribuirlc un pcso dcLcrminanLc cn los rcsulLados,
McClinLock ascgura quc la principal conLribucin dc csLa misin a la Lransicin
l0. Vcr la cronologa dc los hcchos y rcspucsLas dc la OFA cn SmiLh (2005: l30).
pcruana consisLi cn scalar quc la comunidad inLcrnacional sc cnconLraba
obscrvando los cvcnLos polLicos cn cl pas y no csLaba dispucsLa a Lolcrar una
dicLadura abicrLa (McClinLock 200l: l30).
Pcsc a su cxiLo rclaLivo, las iniciaLivas adopLadas por la OFA duranLc la cri-
sis pcruana dcl 2000-200l cabcn dcnLro dc la dcnominacin dc apagar inccn-
dios, cn lugar dc prcvcnir y aLacar las causas dc la incsLabilidad y dccadcncia
dc las dcmocracias dcl conLincnLc. Fn parLc por csLa misma razn, y lucgo dc
culminada la Lransicin hacia un gobicrno clcgido dcmocraLicamcnLc, la siLua-
cin pcruana dio origcn a la rcdaccin dc la CarLa DcmocraLica InLcramcricana
(CDI). Ia CDI consLiLuyc una clara dcclaracin por parLc dc los pascs micmbros
cn cl scnLido dc quc la accin colccLiva cn pro dc la dcmocracia Licnc un lugar
cn cl conLincnLc, con cl n primordial dc cviLar siLuacioncs como la vivida cn
Pcr cnLrc lo aos 2000 y 200l.
ll
b) Venezuela
Iucgo dc la crisis pcruana, Vcnczucla uc cl primcr caso cn poncr a prucba los
mccanismos dc dccnsa dc la dcmocracia conLcnidos cn la CDI. Fn abril dcl
2002, Lras una inLcnsa movilizacin conLra cl gobicrno cn la ciudad dc Cara-
cas, sc dio cl golpc dc csLado quc duranLc 4S horas dcpuso al prcsidcnLc Hugo
Chavcz, quicn ucra lucgo rcscaLado y rcinsLalado cn cl podcr por un sccLor dcl
cjcrciLo vcnczolano. Fn una dcclaracin cxpcdida cn San 1osc (CosLa Rica), cl
Crupo dc Ro sc rcri al arLculo 20 dc la CDI para pcdirlc al SccrcLario Cc-
ncral quc convocara una rcunin dc cmcrgcncia dcl Conscjo PcrmancnLc dc la
OFA para considcrar la siLuacin dc Vcnczucla.
l2
Fl Conscjo PcrmancnLc, a su
vcz, sc rcuni para condcnar la alLcracin dcl ordcn consLiLucional y cxpidi
la rcsolucin Sll convocando a una asamblca gcncral cxLraordinaria cl lS dc
abril para considcrar la crisis cn csc pas. FsLa, a su vcz, dccidi cnviar una
misin dc urgcncia lidcrada por cl sccrcLario gcncral.
ll. Ia idca original uc prcscnLada cn la Cumbrc dc las Amcricas cn la ciudad dc Qucbcc cn
abril dcl 200l, con cl apoyo dc Pcr, los FsLados Unidos, Canada, CosLa Rica y ArgcnLina.
RapidamcnLc uc accpLada por Lodos los csLados micmbro, salvo Vcnczucla. Vcr: Icglcr
(2006: 4). Ia inLcnsa parLicipacin dcl gobicrno canadicnsc cn csLa iniciaLiva Licnc quc vcr
con cl hccho dc quc Canada uc la nacin anLriona dc la asamblca gcncral dc la OFA cn
Windsor cn cl ao 2000, y Lambicn dc la Cumbrc dc las Amcricas cn la ciudad dc Qucbcc cn
abril dcl 200l y, por LanLo, csLaba inLcrcsada cn cviLar oLra crisis dc crcdibilidad cn Lorno a
la OFA y la comunidad inLcramcricana. Vcasc: Coopcr y Icglcr (200l: l27).
l2. Fl cmbajador dc Vcnczucla, 1orgc Valcro, criLic al Conscjo PcrmancnLc por invocar cl ar-
Lculo 20, quc prcvc cl uso dc una scric dc mcdidas prcvcnLivas anLc Lodo diplomaLicas, cn
lugar dcl arLculo 2l, quc prcvc la suspcnsin dcl gobicrno inconsLiLucional, para cnrcnLar
la siLuacin originada por cl golpc dc csLado cn csc pas cn abril dcl 2002.
Aunquc la OFA acLu rapidamcnLc, cl golpc Lcrmin cn un racaso dcbido
mas a los crrorcs dc calculo dcl sccLor golpisLa y a prcsioncs inLcrnas quc a la
prcsin inLcrnacional. Tampoco cs claro quc hubicra hccho la organizacin cn
caso dc quc cl golpc hubicsc Lriunado. Fn Lodo caso, con su rapida dcclaracin
la OFA cnvi scalcs dcsalcnLadoras para los promoLorcs dcl golpc, as como
un mcnsajc claro para cl rcsLo dcl conLincnLc: incluso cn cl caso dc Vcnczuc-
la, dondc cl amcnazado cra un gobicrno incmodo para los FsLados Unidos,
as como para algunos dc sus vccinos, la organizacin no csLaba dispucsLa a
Lolcrar una rupLura abrupLa c ilcgal dcl proccso dcmocraLico. Si bicn no hay
cvidcncia dc apoyo dirccLo por parLc dcl gobicrno dc los FsLados Unidos a los
promoLorcs dcl golpc, lo quc s csLa claro cs quc WashingLon no cxprcs con-
dcna alguna anLc la Loma ilcgal dcl podcr cn Vcnczucla. Pcsc a cllo, la OFA sc
sinLi obligada a rcspondcr, dcmosLrando as una nucva indcpcndcncia rcnLc
al podcr hcgcmnico cn cl conLincnLc.
Fn un ambicnLc proundamcnLc polarizado, lucgo dc la crisis crcada con cl
golpc dc abril dcl 2002, la OFA jug un papcl imporLanLc cn cviLar la conron-
Lacin dirccLa y promovcr cl dialogo cnLrc gobicrno y oposicin. FnLrc abril dcl
2002 y cl 2004 la OFA parLicip acLivamcnLc cn las ncgociacioncs quc condu-
jcron a la rcalizacin dcl rccrcndo rcvocaLorio prcsidcncial dc agosLo dcl 2004
mcdianLc cl cual sc dirimi al mcnos LcmporalmcnLc cl conicLo cnLrc cl
gobicrno dc Chavcz y sus oposiLorcs. Con la concurrcncia dcl CcnLro CarLcr, la
misin clccLoral dc la OFA ccrLic la Lransparcncia dcl proccso clccLoral quc
condujo a la raLicacin dc Hugo Chavcz cn la prcsidcncia dc la rcpblica hasLa
cl 2006. Fl Lriuno gubcrnamcnLal y la dcrroLa dc la oposicin cn cl rccrcndo
rcvocaLorio condujcron a una signicaLiva rcduccin dc la conronLacin, dis-
minuycndo a la vcz los ricsgos dc un nucvo inLcnLo dc golpc o mucrLc sbiLa
dc la dcmocracia vcnczolana. Ia OFA, sin cmbargo, ha hccho muy poco por
solucionar los problcmas dc dcLcrioro insLiLucional quc han llcvado a la lcnLa
Lransicin dc Vcnczucla hacia un auLoriLarismo compcLiLivo (vcr IcviLsky y
Way 2002, y Corralcs y Pcnold 2007).
c) Ecuador
FnLrc l007 y 2000, cs dccir, cn un lapso dc docc aos, Fcuador ha Lcnido nuc-
vc prcsidcnLcs consccuLivos. Trcs dc csLas alLcrnancias prcsidcncialcs (la dc
l007, pcro sobrc Lodo las dcl 2000 y 2005) han sido consccucncia dc crisis
consLiLucionalcs dondc los prcsidcnLcs dcmocraLicamcnLc clcgidos han sido
rcmovidos dc mancra inconsLiLucional dcspucs dc inLcnsas movilizacioncs
anLigubcrnamcnLalcs. Fsos hcchos poncn a las organizacioncs mulLilaLcralcs,
Lalcs como la OFA, cn una siLuacin parLicularmcnLc dicil. MicnLras quc los
principios consLiLucionalcs indican la ncccsidad dc rcspaldar las rcglas dcl juc-
go insLiLucional, la marca dc la opinin pblica sc Lorna claramcnLc advcrsa a
la conLinuidad prcsidcncial aun al cosLo dc violar las rcglas dc uncionamicnLo
dc las insLiLucioncs dcmocraLicas. A dicrcncia dc los golpcs dc csLado, csLos
golpcs dc opinin cucnLan con cl apoyo masivo dc la ciudadana y, por LanLo,
con un aura dcmocraLica dicil dc conLrarrcsLar cn momcnLos dc inLcnsa agi-
Lacin polLica. AdicionalmcnLc, por su caracLcr popular y parLicipaLivo, csLas
movilizacioncs Licncn la capacidad dc cjcrccr un cccLo dcmosLracin mas alla
dc las ronLcras, conLagiando por as dccirlo a los pascs vccinos. Ia pro-
unda ambigucdad dc Lalcs siLuacioncs, y cl caracLcr alLamcnLc conLagioso dc
las movilizacioncs, haccn mas dicil an la inLcrvcncin dc acLorcs cxLcrnos,
cspccialmcnLc la OFA.
Fl 22 dc abril dcl 2005 cl arLculo lS dc la CDI uc invocado por primcra
vcz anLc una siLuacin dc csLc Lipo. McdianLc la rcsolucin SS0 dcl Conscjo
PcrmancnLc dc la OFA sc crc una misin dc alLo nivcl para Fcuador con cl n
dc cxplorar ormas dc orLalcccr la dcmocracia cn csc pas. Sin cmbargo, Lal
accin solo Luvo lugar dcspucs dc la rcnuncia dcl prcsidcnLc Iucio CuLicrrcz. Ia
misin no impuso ninguna sancin, ni prcscnL cxigcncia o cronograma algu-
no. FnrcnLada con una siLuacin inLcrna proundamcnLc ambigua y con una
ucrLc rcsisLcncia a la inLcrcrcncia cxLcrna cn los asunLos domcsLicos, la OFA
prcri sosLcncr los principios dc sobcrana y no inLcrvcncin cn cl caso dc
Fcuador, cn lugar dc uLilizar los mccanismos mas ucrLcs conLcnidos cn la CDI.
d) Bolivia
Ia siLuacin ha sido rclaLivamcnLc similar cn Bolivia, dondc dos prcsidcnLcs sc
vicron obligados a rcnunciar (Sanchcz dc Iozada cn cl 2003 y Carlos Mcza cn
cl 2005) bajo prcsin dc inLcnsas movilizacioncs dc proLcsLa quc amcnazaban
con dcscmbocar cn cpisodios dc violcncia gcncralizada. Fn los momcnLos ini-
cialcs dc la crisis dcl 2003, cl Conscjo PcrmancnLc cxprcs su apoyo dccisivo al
gobicrno dc Sanchcz dc Iosada, c idcnLic las proLcsLas como acLos dc violcn-
cia quc ponan cn pcligro cl ordcn consLiLucional cn csc pas (rcsolucin S40
[l3S4/03]). Una scmana dcspucs, sin cmbargo, cl Conscjo sc rcuni dc nucvo
para cxprcsar su apoyo a la succsin dcmocraLica y consLiLucional al gobicrno
dc Carlos Mcza (rcsolucin S52 [l3S7/03]). Una rcspucsLa ambigua para una
siLuacin alLamcnLc complcja y con rcsulLados dicilmcnLc prcdcciblcs.
Fl prcsidcnLc Mcza corri la misma sucrLc quc su anLcccsor cn junio dcl
2005. Fs signicaLivo consLaLar quc duranLc la crisis quc llcv a la rcnuncia dc
Mcza la cual solo sc rcsolvi con cl llamado a nucvas clcccioncs cn dicicmbrc
dcl 2005, los diplomaLicos bolivianos rccurricron primcro a sus conLrapar-
Lcs brasilcos anLcs dc rccurrir a la OFA o a los FsLados Unidos. FnrcnLada dc
nucvo con una siLuacin ambigua y una cnormc rcsisLcncia rcnLc a la posibili-
dad dc cualquicr inLcrcrcncia cxLcrna cn cl proccso polLico domcsLico, la OFA
sc limiL a lamcnLar la crisis y a orcccr sus scrvicios dc mcdiacin.
Ios cjcmplos dc Fcuador cn cl 2000 y cl 2005, as como las succsivas crisis
prcsidcncialcs cn Bolivia cnLrc cl 2003 y cl 2005 dan pic para cl argumcnLo prc-
scnLado por Arccncaux y Pion Bcrlin (2007) cn cl scnLido dc quc la OFA acLa
vigorosamcnLc cn cl caso dc violacioncs claras y cvidcnLcs dc la insLiLucionali-
dad dcmocraLica (como cn cl caso dc los golpcs miliLarcs o auLogolpcs prcsidcn-
cialcs), pcro sc mucsLra rcnucnLc a acLuar cuando las amcnazas son ambiguas o
cuando sc vc cnrcnLada a grupos movilizados quc prcscnLan una ucrLc rcsis-
Lcncia a su inLcrvcncin sobrc la basc dc una dccnsa radical dc la sobcrana.
NucvamcnLc, a parLir dc nalcs dcl 2007 sc dcsaL una siLuacin alLamcn-
Lc conicLiva cn Bolivia cn Lorno a la aprobacin mcdianLc rccrcndo dc una
ConsLiLucin rcdacLada por la mayora progobicrno sin cl acucrdo dc la opo-
sicin y a los inLcnLos dc csLa lLima para orzar un rcgimcn dc auLonoma cn
conLra dc los dcscos dc la primcra. A ncs dcl 2007 cl gobicrno y la oposicin
polLica y rcgional dcjaron abicrLa la posibilidad dc csLablcccr un principio dc
dialogo. Sin cmbargo, pcrsisLicron los condicionamicnLos dc ambas parLcs: la
oposicin cxiga la rcposicin dcl impucsLo dirccLo a los hidrocarburos (IDH)
y cl dcsconocimicnLo dc la ConsLiLucin quc uc aprobada cn Oruro, micnLras
quc cl gobicrno orcca dialogar, sin incluir los Lcmas cn cucsLin. Fl 4 dc mayo
dcl 200S los dcparLamcnLos conLrolados por la oposicin llcvaron a cabo un rc-
crcndo auLonmico, con cl n dc limiLar las Lranscrcncias dc rccursos cnLrc
rcgioncs y as rcducir cl podcr dcl gobicrno nacional dc Moralcs. SanLa Cruz
rcarm los csLaLuLos auLonmicos con un S5 dc aprobacin. Ia ncgaLiva dc
los dcparLamcnLos oposiLorcs a rcconoccr la auLoridad dcl gobicrno nacional
Lcns cl conicLo y a su vcz llcv a la rcalizacin dc un rccrcndo rcvocaLorio dc
los mandaLos dcl PrcsidcnLc y dc los prcccLos dcparLamcnLalcs cl l0 dc agos-
Lo. Moralcs obLuvo 67 dc aprobacin, a la vcz quc scis dc los ocho prcccLos
dcparLamcnLalcs somcLidos a rccrcndo Lambicn ucron conrmados, lo quc
agudiz an mas cl conicLo, anLc cl orLalccimicnLo dc ambas parLcs. Fl amplio
margcn dc aprobacin quc obLuvo Moralcs lc dio a su gobicrno un nucvo im-
pulso para insisLir cn la aprobacin dcl LcxLo dc la ConsLiLucin, lo quc a su vcz
provoc quc los prcccLos oposiLorcs dc los dcparLamcnLos dc la llamada Mcdia
Iuna (Bcni, Pando, Tarija y SanLa Cruz) llamaran a la rcsisLcncia civil conLra cl
gobicrno nacional. Ias accioncs dc los oposiLorcs cn los gasoducLos Lcrminaron
por accLar dc mancra imporLanLc cl suminisLro dc gas a Brasil y ArgcnLina. Fl
ll dc scpLicmbrc dcl 200S, cl prcsidcnLc Moralcs dccrcL cl csLado dc siLio cn cl
dcparLamcnLo dc Pando, cn lo quc muchos pcrcibicron como cl primcr paso dc
una cscalada dc inLcrvcncioncs miliLarcs cn los dcparLamcnLos auLonomisLas.
l3

l3. Fn lo quc Loca al rol dc los FsLados Unidos, hacia nalcs dc agosLo sc diundi la noLicia dc
quc cl cmbajador dc csc pas, Philip Coldbcrg, sc haba rcunido cn sccrcLo con cl prcccLo
dc SanLa Cruz, uno dc los ldcrcs dcl paro, lo quc provoc una proLcsLa ormal dcl gobicrno
boliviano a WashingLon, cl ll dc scpLicmbrc cl diplomaLico uc cxpulsado dcl pas, acusado
Fl l5 dc scpLicmbrc la rccicn crcada Unin dc Nacioncs dcl Sur (Unasur)
cclcbr una Cumbrc prcsidcncial dc urgcncia cn Chilc para cncauzar la cri-
sis boliviana. Ia Dcclaracin dc SanLiago consLaL la gravcdad dc los hcchos
ocurridos cn Bolivia y llam al orLalccimicnLo dcl dialogo polLico y la co-
opcracin por cl orLalccimicnLo dc la scguridad ciudadana. Asimismo, indica
cl rcspaldo unanimc al gobicrno dc Moralcs, rcchazando cualquicr inLcnLo dc
golpc civil o rupLura dcl ordcn insLiLucional cn Bolivia. Sc rcconoci la cxisLcn-
cia dc dos parLcs cnrcnLadas, y sc puso como condicin para iniciar cl dialogo
la dcvolucin dc las insLalacioncs Lomadas y cl ccsc inmcdiaLo dc la violcncia.
Fl caso dc Bolivia cjcmplica con claridad uno dc los lmiLcs ccnLralcs a
la accin por parLc dc la OFA: la sicmprc prcscnLc (y cn algunos casos crccicn-
Lc) sospccha accrca dc los vcrdadcros inLcrcscs y la agcnda cscondida dc los
FsLados Unidos, y la posibilidad dc quc la OFA sirva simplcmcnLc como una
achada para promovcr csos inLcrcscs cn la rcgin. Fl hccho dc quc la OFA no
haya Lomado parLc cn la rcsolucin dc la crisis cs signicaLivo: cn la cumbrc dc
Unasur sc cxprcs la coordinacin polLica sudamcricana, mosLrando la capa-
cidad dc solucionar sus propios problcmas al margcn dc los FsLados Unidos y
dc la organizacin hcmiscrica. Sin cmbargo, como apunLa Malamud (200S),
Unasur cs mas una insLancia dc coordinacin polLica quc dc inLcgracin rc-
gional, y pcsc a la casi unanimidad cn la valoracin dcl conicLo boliviano, la
coincidcncia sc limiLa a algunas cucsLioncs y no agoLa la agcnda o los roccs por
cl lidcrazgo cnLrc Brasil y Vcnczucla. Ia Cumbrc Lambicn puso dc manicsLo
la consolidacin dcl lidcrazgo rcgional dc Brasil, cuya parLicipacin uc dccisi-
va para modcrar cl Lono dc la dcclaracin nal.
Ias diculLadcs cnrcnLadas por la OFA rcnLc a las mlLiplcs crisis dc
la dcmocracia boliviana pucdcn lccrsc dcsdc dos pcrspccLivas, una ncgaLiva
y oLra posiLiva: la primcra ponc cn cvidcncia la crccicnLc dcsconanza dc los
pascs laLinoamcricanos rcnLc a los FsLados Unidos, la cual Licnc scrias im-
plicacioncs para cl papcl quc la OFA aspira a cumplir cn la rcgin, la scgunda
implica una Lcndcncia crccicnLc a rccurrir a organizacioncs subrcgionalcs (a
las cualcs no pcrLcncccn los FsLados Unidos), lidcradas por Brasil y mas rc-
cicnLcmcnLc por Vcnczucla, cn un inLcnLo por laLinoamcricanizar cl dcbaLc
sobrc los problcmas dc la rcgin y sus poLcncialcs solucioncs.
e) Colombia
Fn conLrasLc con los casos anLcriorcs, la parLicipacin dc la OFA cn Colombia
ha sido basLanLc limiLada, incluida la auscncia dc moniLorco dc sus clcccioncs.
dc apoyar las movilizacioncs oposiLoras a avor dc las auLonomas dcparLamcnLalcs y dc
cnLromcLcrsc cn los asunLos inLcrnos dc Bolivia. A los pocos das, cl prcsidcnLc Bush des-
certic al pas andino (cn lo quc Loca a la lucha conLra cl narcoLraco), hccho quc Moralcs
calic como una rcprcsalia csLadounidcnsc por la cxpulsin dc su cmbajador.
No obsLanLc, a parLir dc las dcnuncias accrca dc la inucncia dcl narcoLraco
y dc paramiliLarcs cn cl proccso clccLoral, Lal moniLorco sc hacc cada vcz mas
ncccsario, las cvidcncias dc manipulacin son cscasas cn cl ambiLo nacional,
pcro sc rcquicrc dc mcjorcs mccanismos para obscrvar y cvaluar las clcccioncs
cn los ambiLos local y rcgional.
Por oLra parLc, la OFA ha jugado un papcl clavc cn asisLir y moniLorcar
cl proccso dc dcsmovilizacin dc los grupos paramiliLarcs cn Colombia dcsdc
cl 2003. Si bicn csLa cs una iniciaLiva ad hoc quc cs dicil dc Lraducir cn una
csLraLcgia dc scguridad rcgional, scgn Ccpcda y Hakim (2006), ilusLra un ca-
mino a scguir: cl dc llcvar a cabo iniciaLivas cn aqucllos casos dondc crca quc
pucdc jugar un papcl Lil, cn lugar dc dcnir una agcnda amplia cn cl arca dc
scguridad, quc por dcnicin cs complcja y conLrovcrsial.
Fn cl ao 200S Colombia uc proLagonisLa dc una gravc crisis rcgional
quc puso a prucba la capacidad dc rcspucsLa dcl sisLcma inLcramcricano. FsLa
Luvo origcn cn la incursin dcl cjcrciLo colombiano cn LcrriLorio ccuaLoriano cl
primcro dc marzo dcl 200S (duranLc la cual cl primcro bombardc un campa-
mcnLo dc las FARC dando dc baja al comandanLc dc csa ucrza irrcgular, Ral
Rcycs), scguida dc la proLcsLa dcl gobicrno ccuaLoriano, cl cual uc apoyado
por Vcnczucla. FsLc cpisodio dcmosLr, como nunca anLcs, hasLa quc punLo cl
conicLo colombiano sc ha convcrLido cn un asunLo ccnLral para la rcgin.
Ia rcsolucin CP/RFS. 030 (l632/0S) dcl Conscjo PcrmancnLc dc la OFA
dcl 5 dc marzo condcn la incursin colombiana cn LcrriLorio dcl Fcuador,
por scr violaLoria dc los arLculos l0 y 2l dc la CarLa dc la OFA. Fl organismo
pidi a Lodos los acLorcs involucrados combaLir las amcnazas a la scguridad
provcnicnLcs dc accioncs dc grupos irrcgularcs y organizacioncs criminalcs.
Una misin dcl organismo, cncabczada por su sccrcLario gcncral (1osc Migucl
Insulza), viaj a ambos pascs para analizar lo succdido, por oLra parLc, sc con-
voc a una rcunin dc cancillcrcs cn la scdc dc la OFA cn WashingLon, con cl n
dc cxaminar los hcchos y ormular rccomcndacioncs. Ia XXI Rcunin Cumbrc
dcl Crupo dc Ro llcvada a cabo cn SanLo Domingo ocurri cn cl momcnLo cn
quc cl conicLo csLaba dcsbordado, por lo quc, aunquc convocada para oLros
ncs, dcbi LraLar csLc como nico Lcma (Pachano 200S). Si bicn cl Crupo
dc Ro cs un Mccanismo PcrmancnLc dc ConsulLa y ConccrLacin PolLica y no
una organizacin rcgional plcnamcnLc rcprcscnLaLiva, mosLr una imporLanLc
capacidad para conLribuir a conciliar dicrcncias cnLrc sus micmbros, prccisa-
mcnLc por LraLarsc dc un organismo dcl cual FsLados Unidos no cs micmbro.
Ios hcchos dc marzo dcl 200S pusicron cn cvidcncia una vcz mas la cxisLcncia
dc criLcrios divcrgcnLcs cn maLcria dc scguridad colccLiva cnLrc los micmbros
dc la CAN, lo cual rcducc a csLc organismo a la impoLcncia, a pcsar dc quc los
dos pascs inicialmcnLc involucrados pcrLcncccn a la agrupacin subrcgional.
Fl poLcncial para cl surgimicnLo dc siLuacioncs conicLivas cn Lodas
las ronLcras dc Colombia siguc sicndo una rcalidad. Ias dicrcncias cnLrc
Colombia y sus vccinos csLan cnmarcadas cn proundos dcsacucrdos idcolgi-
cos y polLicos sobrc cmo supcrar cl conicLo y sobrc cl papcl dc los FsLados
Unidos. Por un lado, Colombia cxigc mas colaboracin y conLrol por parLc dc
sus vccinos, y por cl oLro, csLos rcclaman mayor conLrol colombiano para con-
Lcncr cl problcma cn su LcrriLorio. As, cada pas pcrcibc la siLuacin dc mancra
disLinLa: a Fcuador lc prcocupan los cccLos dc la umigacin,
l4
y dcspucs dc
la crisis dc marzo dcl 200S la dccnsa dc la sobcrana sc ha convcrLido cn uno
dc los Lcmas crucialcs cn csc pas. Por su parLc, Chavcz pcrcibc cl Plan Colom-
bia como una csLraLcgia dc conLrol rcgional dc los FsLados Unidos.
l5
As, la
imagcn dcl conicLo colombiano como amcnaza rcgional no csLa cnocada cn
objcLivos dc largo plazo (ncuLralizar o crradicar cl narcoLraco o la gucrra dc
gucrrillas) sino cn los problcmas inmcdiaLos para la agcnda dc cada uno dc los
pascs (Bonilla 2002) Por su parLc, los FsLados Unidos buscan compromcLcr
a los vccinos cn los csucrzos para colaborar cn la solucin bclica dcl conicLo,
pcro sin involucrarlos cn la discusin o disco dc las polLicas, ni orLalcccr los
organismos rcgionalcs.
2.3 Los alcances y lmites de la OEA
A dicrcncia dcl pcriodo dc la Cucrra Fra, dcsdc comicnzos dc los aos no-
vcnLa la OFA ha dcmosLrado quc csLa dispucsLa a inLcrvcnir anLc una clara
amcnaza conLra la dcmocracia cn cl conLincnLc, aun cn conLra dc la posicin
dc los FsLados Unidos (como cn Vcnczucla cn cl 2002). Si bicn cs dicil sabcr
cn quc mcdida y hasLa dndc la inLcrvcncin dc la OFA ha Lcnido un impacLo
dcniLivo cn cada una dc csLas crisis, cs claro quc la pcrspccLiva dc sancioncs
y la cvcnLual suspcnsin dc la organizacin han jugado un papcl cn los cal-
culos csLraLcgicos dc los acLorcs, cspccialmcnLc dc aqucllos rcsponsablcs dc
la alLcracin dc las rcglas dcl jucgo dcmocraLico: cn CuaLcmala (l003) y cn
Paraguay (l006) los promoLorcs dcl golpc sc rcLracLaron anLc la pcrspccLiva
dc sancioncs, cn Pcr, lucgo dcl auLogolpc dc l002, Fujimori sc vio obligado
a rcsLablcccr cuanLo anLcs una scmblanza dc proccso dcmocraLico, mcdianLc
la convocaLoria a clcccioncs cn l002. A la prcsin quc pucda cjcrccr la OFA
sc suma, por supucsLo, la dc oLros acLorcs (no gubcrnamcnLalcs y Lransna-
cionalcs) quc pucdcn orcccr inccnLivos y/o sancioncs, unas vcccs inLangi-
blcs (la condcna dc la comunidad inLcrnacional), oLras vcccs maLcrialcs, para
l4. Ias umigacioncs a planLos dc hoja dc coca accLan las zonas dc la ronLcra con Fcuador,
csLc cs cl Lcma cn cl quc mas han parLicipado las organizacioncs dc la socicdad civil cn cl
conLrol y moniLorco dc los cccLos dcl Plan Colombia.
l5. NoLa dc los cdiLorcs: csLa siLuacin sc proundiz cn cl 2000 con la rma dcl acucrdo mili-
Lar cnLrc los gobicrnos dc Colombia y los FsLados Unidos, quc pcrmiLc la prcscncia csLado-
unidcnsc cn sicLc bascs miliLarcs colombianas.
orLalcccr un ambicnLc rcgional cn pro dc la dcmocracia. Mas concrcLamcnLc,
algunas organizacioncs subrcgionalcs, Lalcs como cl Mcrcado Comn dcl Sur
(Mcrcosur) y ahora mas rccicnLcmcnLc la Unin dc Nacioncs Suramcricanas
(Unasur), lc han aadido pcso a la inLcncin prodcmocraLica dc la OFA.
l6

Ia accin dc la OFA, sin cmbargo, no ha sido sicmprc Lan clara y dccisiva.
AnLcs dc la aprobacin dc la CDI, sc dicron algunos cpisodios cn los quc pcsc
a la inLcrrupcin dcl ordcn consLiLucional, no sc invoc la rcsolucin l0S0.
Fn Vcnczucla (l002), Lras cl inLcnLo dc golpc dc csLado conLra cl prcsidcnLc
Carlos Andrcs Pcrcz, cl Conscjo PcrmancnLc dc la OFA sc limiL a condcnar los
hcchos y a manicsLar su compromiso con la dcmocracia. Fn Fcuador Lampoco
sc invoc la rcsolucin ciLada anLc la dcsLiLucin dc Bucaram por parLc dcl
Congrcso (l007), ni cn cl 2000 Lras cl dcrrocamicnLo dc 1amil Mahuad.
Pcsc a un mayor acLivismo dcsdc comicnzos dc csLa dccada, cs prcciso rc-
conoccr quc dcsdc su undacin cn l04S la OFA ha cnconLrado dos lmiLcs un-
damcnLalcs: cl primcro cs la noLablc asimcLra dc podcr cnLrc sus micmbros,
cspccialmcnLc cnLrc los FsLados Unidos y cl rcsLo dcl conLincnLc, scguida dc la
sospccha, comparLida por muchos cn Amcrica IaLina, dc quc los FsLados Uni-
dos conLrolan y dc alguna mancra manipulan a la organizacin a su avor, cn
dcsmcdro dc los inLcrcscs dc la comunidad rcgional. Tal sospccha uc conr-
mada cn mlLiplcs insLancias como cuando la organizacin cndos la invasin
dc la Rcpblica Dominicana cn l065. DuranLc la Cucrra Fra, la organizacin
pcrmancci cn la sombra y pcrdi bucna parLc dcl prcsLigio y lcgiLimidad quc
obLuvicra cn los aos dorados inmcdiaLos a su undacin. SinLomaLico dc csLa
alLa dc crcdibilidad y dc pcso cn la rcgin cs cl hccho dc quc duranLc los aos
ochcnLa, los csLados ccnLroamcricanos prcricron rccurrir a Loda una scric
dc organizacioncs ad hoc (como cl Crupo dc ConLadora y cl Crupo dc Ro)
como mcdiadoras cn las ncgociacioncs quc pusicron n a sus gucrras civilcs.
FinalmcnLc la ONU (y no la OFA) jug un imporLanLc papcl cn la vcricacin
y moniLorco dc los acucrdos dc paz. A parLir dc l0S0, a insLancias dc Oscar
Arias y con cl bcncplaciLo dc su sccrcLario gcncral (1avicr Pcrcz dc Cucllar), la
ONU comcnz a jugar un papcl imporLanLc cn la supcrvisin y ccrLicacin dc
proccsos clccLoralcs. Fl CcnLro CarLcr ha dcscmpcado un papcl crucial cn cl
Lcma dc la vcricacin clccLoral cn la rcgin.
Incluso dcspucs dc Lcrminada la Cucrra Fra, sc abrigaron Lcmorcs dc
quc los FsLados Unidos pudicran uLilizar a la OFA como un caballo dc Troya
para disrazar un nucvo Lipo dc inLcrvcncionismo, mulLilaLcral pcro igualmcn-
Lc acordc con los inLcrcscs dc csa poLcncia (RcsLrcpo l00S). Ia polarizacin
l6. Mcrcosur jug un papcl imporLanLc duranLc la crisis paraguaya dc l006. Mcscs dcspucs,
adopL una clausula proclamando quc cualquicr alLcracin dcl ordcn dcmocraLico prcscnLa-
ra un obsLaculo insupcrablc a la parLicipacin dc csc pas cn cl proccso dc inLcgracin. Vcr
Valcnzucla (l007).
crccicnLc cnLrc la rcgin y los FsLados Unidos ha conLribuido a socavar Lodava
mas la inucncia dc la OFA cn la rcgin: csLo sc puso cn cvidcncia duranLc la
mas rccicnLc crisis boliviana (200S), cuando cl prcsidcnLc Moralcs dcclar quc
FsLados Unidos pcrjudica a la OFA, y quc su pas prccra la mcdiacin dc
Unasur cn la crisis, aadicndo quc Unasur sc ha gcsLado para quc Sudamcrica
no sca cl paLio Lrascro dcl impcrio.
l7

Fl scgundo lmiLc csLa dado por la Lcnsin pcrmancnLc y cn ocasioncs
la conLradiccin manicsLa cnLrc los principios dc sobcrana y no inLcrvcn-
cin cn los asunLos inLcrnos dc los pascs micmbros, y cl propsiLo dc promo-
cin dc la dcmocracia. MicnLras quc los primcros rcsLringcn cl alcancc dc la
organizacin, cl scgundo inviLa prccisamcnLc a obscrvar, cvaluar y si cs prcciso
acLuar sobrc los problcmas inLcrnos dc los pascs micmbros, bicn sca dc manc-
ra prcvcnLiva o dc mancra rcsLauraLiva. Ia asimcLra cnLrc los micmbros dc la
organizacin agudiza Lal conLradiccin, pucsLo quc si los pascs dc la rcgin sc
cnconLraran cn pic dc igualdad, la rcnuncia a cicrLos grados dc sobcrana po-
dra scr visLa como cl prccio a pagar por cl logro dc condicioncs mas avorablcs
para Lodos. Sin cmbargo, cn las condicioncs dc proundo dcscquilibrio cnLrc los
FsLados Unidos y los pascs laLinoamcricanos, cualquicr rcnuncia al principio
dc sobcrana sc vc como una Lranscrcncia dc podcr a la poLcncia hcgcmnica
rcgional. Dada la Lcnsin pcrsisLcnLc cnLrc los principios dc no inLcrvcncin y
cl propsiLo dc dccndcr y promovcr colccLivamcnLc la dcmocracia, cl alcancc
dc la accin dc la OFA pucdc qucdar limiLado primordialmcnLc a la obscrvacin
dc clcccioncs y a ormas suavcs dc inLcrvcncin Lalcs como la aciliLacin dcl
dialogo cnLrc las parLcs. FsLo no lc rcsLa imporLancia al papcl quc csLa organi-
zacin pucdc jugar, pucsLo quc la obscrvacin y cl moniLorco cxLcrno Licncn
dc Lodos modos un impacLo sobrc los calculos dc los acLorcs domcsLicos, LanLo
cn cl gobicrno como cn la oposicin, adcmas, la OFA bicn pucdc abrir cl cspa-
cio y canalizar la parLicipacin dc una scric dc acLorcs no csLaLalcs, a Lravcs dc
una rcd mulLilaLcral crccicnLcmcnLc complcja (Icglcr 2006).
Mas alla dc csLos lmiLcs, cxisLc oLro problcma adicional. Fl modclo dc
inLcrvcncin dc la OFA csLa consLruido sobrc la basc dc la amcnaza mas Lpica
conLra la dcmocracia: cl golpc dc csLado. Cuando la amcnaza cs clara c inmi-
ncnLc, la OFA rcacciona dc mancra inmcdiaLa. Sin cmbargo, a mcdida quc las
amcnazas picrdcn claridad, la capacidad dc la OFA para rcspondcr disminuyc
radicalmcnLc. Arccncaux y Pion-Bcrlin (2007) argumcnLan, por cjcmplo, quc
al poncr Loda su cncrga cn la Larca dc cviLar golpcs dc csLado, la OFA lcgiLima,
dc alguna mancra, la cxisLcncia dc dcmocracias dc baja inLcnsidad. Por oLro
lado, al conccnLrar su aLcncin cn la obscrvacin clccLoral, la OFA conLribuyc
l7. Fvo Moralcs: Bolivia prccrc a Unasur anLcs quc OFA por prcscncia dc FFUU, Nucva York,
23 scpLicmbrc 200S, AFP.
a cnaLizar la dimcnsin mas ormal dc la dcmocracia cn dcLrimcnLo dc oLra
scric dc condicioncs basicas quc consLiLuycn su susLcnLo undamcnLal.
Ias diculLadcs, anLc Lodo, csLan asociadas con la crccicnLc complcjidad y
cl caracLcr diuso dc las amcnazas conLra la dcmocracia. Para cnrcnLarlas, sc
rcquicrc un analisis mas sosLicado dc Lalcs amcnazas, as como dc la innova-
cin cn la ormulacin dc rcspucsLas. Dcsdc cl auLogolpc dc Pcr cn l002, las
amcnazas quc sc cicrncn sobrc las dcmocracias laLinoamcricanas (y las andi-
nas cn parLicular) son dc oLro ordcn: los golpcs miliLarcs han ccdido cl paso a
los golpcs dc opinin (v. gr. la dcsLiLucin dc prcsidcnLcs clcgidos como rcs-
pucsLa a la prcsin dc una socicdad movilizada, con o sin lidcrazgo dc los par-
Lidos dc oposicin).
lS
Ios casos dc Fcuador (2000 y 2005), y dc Bolivia (2003 y
2005) son clocucnLcs al rcspccLo. Por oLra parLc, cl auLogolpc prcsidcncial ha
sido paulaLinamcnLc susLiLuido por la acumulacin sigilosa dc podcr cn manos
dcl FjccuLivo, cn dcsmcdro dc las dcmas ramas dcl podcr pblico, la mas dc las
vcccs con cl amplio apoyo dc las masas ilusionadas con la pcrspccLiva dc un li-
dcrazgo mcsianico. Fn lugar dc la mucrLc sbiLa, nucsLros pascs sc vcn cada
da mas cnrcnLados a la mucrLc lcnLa dc la dcmocracia,
l0
no por gradual y
sigilosa mcnos problcmaLica. Sin cmbargo, cl sisLcma inLcramcricano parccc
csLar pobrcmcnLc cquipado para cnrcnLar csLc Lipo dc dcsaos.
3. Los Estados Unidos y la democracia en la regin andina:
cmo ignorar al elefante en la habitacin?
Dcsdc su Indcpcndcncia, los FsLados Unidos han proclamado quc csa nacin
Licnc la obligacin moral dc cxLcndcr la dcmocracia cn cl mundo. Dc all cl
lugar promincnLc quc ocupa la promocin dc la dcmocracia, sus valorcs c ins-
LiLucioncs, como principio gua dc su polLica cxLcrior. Sin cmbargo, muchos
(cspccialmcnLc cn IaLinoamcrica) poncn cn duda quc las polLicas concrcLas
adopLadas por los FsLados Unidos csLcn vcrdadcramcnLc guiadas por Lalcs va-
lorcs y principios. HisLricamcnLc, las prioridadcs dc la polLica cxLcrior cs-
Ladounidcnsc han dcpcndido dc la proLcccin dc sus inLcrcscs dc scguridad,
dc la promocin dcl bicncsLar cconmico dc su poblacin y por supucsLo dcl
balancc dc podcr domcsLico.
20
Un brcvc analisis dc los principalcs aspccLos dc
lS. A csLos sc lcs ha llamado, dc mancra signicaLiva golpcs dc dcsLiLucin (impeachment
coups) o golpcs dc la socicdad civil (civil society coups). Vcr Icglcr (2006: ll) y Pcrcz-Iian
(2007).
l0. Ios Lcrminos mucrLc sbiLa y mucrLc lcnLa dc la dcmocracia han sido Lomados dc
ODonncll (l002).
20. Ia complcjidad cn la polLica cxLcrior norLcamcricana rcsulLa dc un conjunLo a vcccs conLra-
dicLorio dc acLorcs quc parLicipan cn la Loma dc dccisioncs. Adcmas dc los rcLos cxLcrnos,
csLa dcLcrminada dc mancra imporLanLc por las inucncias dc dicrcnLcs rcgioncs, sccLorcs
la polLica cxLcrior dc los FsLados Unidos hacia cl hcmiscrio mucsLra cmo,
Lras la dcsaparicin dc la amcnaza comunisLa, la lucha conLra las drogas y mas
rccicnLcmcnLc la gucrra conLra cl Lcrrorismo sc han supcrpucsLo, opacando la
promocin dc valorcs como la dcmocracia, cl rcspcLo a los dcrcchos humanos
y la solucin pacca dc los conicLos.
Ia dcsinLcgracin dc la Unin SovicLica y cl n dc la Cucrra Fra ucron
pcrcibidos por muchos como una vicLoria dc los FsLados Unidos. Parcca quc
los anLiguos dcsacucrdos sobrc cl Lipo dc sisLcmas polLicos y cconmicos cn
cl hcmiscrio sc haban supcrado. As, cn l000 cl prcsidcnLc Bush propona un
FnLcrprisc o Lhc Amcricas, cl cual conLcmplaba la crcacin dc una zona dc
librc comcrcio quc abarcasc dcsdc Alaska hasLa la PaLagonia. ClinLon llcg a la
Prcsidcncia cn l002 mas prcocupado por cucsLioncs inLcrnas, como la cconoma
y la scguridad social, quc por una polLica cxLcrior quc armara la suprcmaca
polLico-miliLar dcl pas. Ias Lransicioncs a la dcmocracia cn Amcrica IaLina aa-
dicron al clima dc opLimismo quc marc gran parLc dc la dccada dcl novcnLa.
Ia adminisLracin ClinLon proclam una nucva polLica cxLcrior hacia
Amcrica IaLina basada cn la dccnsa dcl librc comcrcio, la dcmocracia, y los
dcrcchos humanos.
2l
Fn l003 cl Congrcso norLcamcricano aprob cl LraLado
dc librc comcrcio dc Amcrica dcl NorLc (NaLa) y cn l004, con la Cumbrc dc las
Amcricas dc Miami, sc inici cl proccso dc crcacin dcl rca dc Iibrc Comcrcio
dc las Amcricas (AICA). Ias ncgociacioncs sc hicicron cada vcz mas dicilcs y
cl proyccLo qucd nalmcnLc archivado, a parLir dcl 2005, por la conLrovcr-
sia susciLada cn Amcrica IaLina, parLicularmcnLc cn Lorno a la cucsLin dc los
subsidios agrcolas. Tras cl racaso cn las ncgociacioncs dcl AICA cn cl 2005,
WashingLon opL por la bilaLcralizacin cn sus rclacioncs con Amcrica IaLina.
Fn la rcgin andina, inici convcrsacioncs con Colombia, Pcr y Fcuador cn
rondas simulLancas (sin ncgociacin conjunLa), cxcluycndo a Bolivia, pcsc a scr
y grupos domcsLicos quc marcan la agcnda. Como scala IowcnLhal, Fl DcparLamcnLo dc
FsLado, cl PcnLagono y la CIA ya no son las nicas ni las principalcs agcncias dc gobicrno
rclcvanLcs para la rcgin, como lo ucron cnLrc los 50 y los S0 (2006: 67). Ia imporLancia
rclaLiva dc acLorcs no csLaLalcs ha aumcnLado: grupos dc prcsin, corporacioncs, sindica-
Los, think tanks, mcdios dc comunicacin y cnLidadcs no gubcrnamcnLalcs dc divcrso Lipo
adquicrcn cada vcz mas imporLancia.
2l. Para los csLadounidcnscs, cxisLc un claro vnculo cnLrc la promocin dc la dcmocracia y
su propia scguridad: la promocin dc la dcmocracia implica apoyo moral, polLico, diplo-
maLico y nancicro a individuos y organizacioncs quc luchan por la apcrLura dc un rcgi-
mcn auLoriLario [] porquc los pascs quc no posccn una dcmocracia csLablc sc cncucn-
Lran sicmprc mas propcnsos a la rcvolucin y oLras ormas dc dcsrdcncs quc amcnazan
la scguridad dc los norLcamcricanos (Diamond l002). Con rcspccLo al librc comcrcio, cn
palabras dcl sccrcLario dc FsLado norLcamcricano, Warrcn ChrisLophcr (l005), cl podcr
cconmico norLcamcricano cn casa y cn cl cxLcrior sc orLalcccn muLuamcnLc. Fn cl ondo,
la scguridad dc FsLados Unidos dcpcndc dc una cconoma ucrLc. Y cn la cconoma global
dc hoy, cl bicncsLar cconmico dc Amcrica dcpcndc dc nucsLra habilidad dc abrir mcrcados
cxLcrnos y promovcr cl librc comcrcio y la invcrsin.
bcncciaria dcl TraLado dc Prccrcncias Arancclarias Andinas, cl anLcccdcnLc
dc la nucva ncgociacin (Bonilla y Pacs 2006). Ios pacLos bilaLcralcs dc comcr-
cio con Pcr (rmado cn dicicmbrc dcl 2007), Chilc, y Colombia (hasLa ahora
sin raLicar por parLc dcl Congrcso csLadounidcnsc) buscaban dividir a los vcci-
nos, y socavar la auLonoma quc conllcvara una cvcnLual coalicin rcgional.
Ios FsLados Unidos csLan an lcjos dc adopLar una polLica laLinoamcri-
cana aplicablc a Loda la rcgin (IowcnLhal 2006), las agcndas son mas cspcc-
cas y localcs. MicnLras quc la rclacin con Mcxico, Amcrica CcnLral y cl Caribc
csLa ucrLcmcnLc marcada por los Lcmas dc la migracin y cl comcrcio, la rc-
gin andina consLiLuyc cl oco dc mayor prcocupacin cn uncin dc la incs-
Labilidad polLica y cl narcoLraco. Por su parLc, las nacioncs laLinoamcricanas
rcspondcn dc mancra dramaLicamcnLc ragmcnLada anLc las imposicioncs y
las dcmandas provcnicnLcs dcl podcr hcmiscrico. FsLo cs cspccialmcnLc no-
Lorio cn cl caso dc la rcgin andina, dondc pcsc a la cxisLcncia dc organismos
rcgionalcs (CAN, ParlamcnLo Andino y Corporacin Andina dc FomcnLo, CAF,
cnLrc oLras), la divisin dc la rcgin cn dos bloqucs idcolgicos (con Colombia
y Pcr a la dcrccha, y Vcnczucla lidcrando cl bloquc dc izquicrda, con Fcua-
dor y Bolivia) dcsmicnLc cualquicr posibilidad dc una rcspucsLa conccrLada a
los dcsaos dc la rcgin.
3.1 La seguritizacin de la agenda
Ios hcchos dcl ll dc scpLicmbrc dcl 200l rcdcnicron las prioridadcs dc los
FsLados Unidos cn maLcria dc polLica cxLcrior, priorizando la scguridad y la
lucha conLra cl Lcrrorismo. Ia FsLraLcgia Nacional dc Scguridad (2002), puso
parLicular cnasis cn cl orLalccimicnLo dc las alianzas rcgionalcs para climi-
nar cl Lcrrorismo global, la anLicipacin dc conicLos va accioncs miliLarcs
prcvcnLivas y cl orLalccimicnLo dc las capacidadcs miliLarcs y dc inLcligcncia
nacional para haccr rcnLc a las amcnazas globalcs. Fn cl mismo documcnLo sc
mcncionan los vnculos cxisLcnLcs cnLrc los grupos LcrrorisLas cxLrcmisLas y
las acLividadcs dc Lraco dc drogas quc ayudan a nanciar a csos grupos, cl
nico Lcma hcmiscrico rclcvanLc dcsdc cl punLo dc visLa dc los FsLados Uni-
dos (Bonilla y Pacz 2006). As, cn cl conLcxLo dc la lucha conLra cl Lcrrorismo,
la agcnda inLcramcricana pas dc scr variada y uida a csLar cxccsivamcnLc
ccnLrada cn la scguridad, dondc las drogas y los movimicnLos insurgcnLcs sc
convicrLcn cn poLcncialcs amcnazas para los FsLados Unidos.
Ia csLraLcgia dc la adminisLracin dc Ccorgc W. Bush cn maLcria dc pol-
Lica cxLcrior sc caracLcriz por Lrcs clcmcnLos: su unilaLcralismo, la consolida-
cin dc coalicioncs cxiblcs,
22
y la prcvcncin dc conicLos mcdianLc accioncs
22 Alianzas ad hoc quc lc pcrmiLan dar lcgiLimidad y consolidar sus polLicas inLcrnacionalcs
cn cl corLo plazo.
prcvcnLivas (FucnLcs y Rojas 2003). Fn lo quc rcspccLa a los pascs dc la rcgin,
cl unilaLcralismo dc la polLica cxLcrior dc la adminisLracin Bush sc hizo cvi-
dcnLc cn cl LraLamicnLo dc cada pas por scparado, sin cspcrar cl visLo bucno dc
las organizacioncs mulLilaLcralcs y cviLando cualquicr inLcnLo dc agrupacin.
Fllo conLribuy a disminuir Lodava mas la capacidad dc csLos pascs para or-
mular c implcmcnLar sus propias polLicas c inLcrcscs cn cl ambiLo inLcrnacio-
nal. Ni siquicra cn cl inLcnLo dc rcgionalizar cl conicLo colombiano sc LraLa
dc ormar insLancias subrcgionalcs dc gcsLin dcl conicLo, sino simplcmcnLc
dc orzar a los pascs vccinos a colaborar con accioncs, polLicas c iniciaLivas
impucsLas por FsLados Unidos (BusLamanLc 2004: 00).
Dcsdc cl 200l, la asisLcncia miliLar csLadounidcnsc hacia Amcrica IaLina
pas dc US$ 23 a 54 milloncs anualcs. Ios ondos para programas anLinarc-
Licos aumcnLaron mas dcl doblc, pasando dc US$ 46l a mas dc mil milloncs.
Sin cmbargo, la asisLcncia cconmica y para cl dcsarrollo casi no cambi.
23
Por
oLro lado, y pcsc a quc la amcnaza comunisLa dcsaparcci hacc dos dccadas,
cl Comando Sur (SouLhCom), rcsponsablc dc Lodas las acLividadcs miliLarcs
csLadounidcnscs cn IaLinoamcrica y cl Caribc, siguc Lcnicndo una imporLanLc
prcscncia cn cl hcmiscrio.
24

Fl Lcrrorismo islamico no consLiLuyc una amcnaza cn ninguno dc los pa-
scs laLinoamcricanos, dondc cl crimcn organizado cs un problcma mucho mas
imporLanLc. Fl Lraco dc drogas, cl lavado dc dincro y cl Lraco dc pcrsonas y
armas obligan a los gobicrnos a dcsLinar cada vcz mayorcs rccursos con cl n
dc rcnar la incidcncia dc Lalcs cnmcnos. Ios Lcmas dc scguridad quc accLan
a la rcgin no dcpcndcn dc mancra cscncial dcl conicLo idcolgico-rcligioso
quc sacudc al sisLcma global y sc cncucnLran, por cl conLrario, mas claramcnLc
cnraizados cn las dcbilidadcs hisLricas dc csLos csLados, y cn las cnormcs di-
culLadcs quc csLos Licncn para cnrcnLar los nucvos rcLos (Rojas 2005).
Fl conLrasLc cnLrc la csLrccha visin dcl problcma dc scguridad promul-
gada dcsdc WashingLon, y la nocin rcgional dc scguridad hcmiscrica qucd
plasmado cn la Dcclaracin sobrc scguridad cn las Amcricas, cmanada dc la
Concrcncia Fspccial sobrc Scguridad rcalizada cn la ciudad dc Mcxico cn oc-
Lubrc dcl 2003. Tal Dcclaracin conLribuy a ampliar la visin Lradicional dcl
23. Fn conLrasLc, hasLa nalcs dc la dccada dcl novcnLa, la asisLcncia cconmica cra mas dcl
doblc quc la asisLcncia miliLar, y cn la cpoca dc la Cucrra Fra, la dicrcncia cra an mayor.
Vcr Icograndc (2005).
24. Fn l007 cl arca dc rcsponsabilidad dcl Comando Sur sc cxpandi para incluir cl Mar Ca-
ribc, cl Colo dc Mcxico, y una porcin dcl Occano ALlanLico, quc prcviamcnLc haba sido
rcsponsabilidad dcl Comando ALlanLico. Fn cl 2002 cl Congrcso aprob una cxpansin dc
la misin para las opcracioncs dcl Comando Sur. Ia ayuda y cl cnLrcnamicnLo quc anLc-
riormcnLc csLaban limiLados a la lucha anLinarcLicos, ahora pucdcn scr uLilizados para cl
conLraLcrrorismo.
Lcma dc la scguridad mcdianLc la inclusin dc aspccLos polLicos, socialcs, dc
salud y ambicnLalcs,
25
ampliandosc cl conccpLo dc scguridad, Lradicionalmcn-
Lc limiLado a la cscra csLaLal, mcdianLc cl rcconocimicnLo dc quc las ucnLcs
dc ricsgo para los ciudadanos son divcrsas y van mas alla dc un aLaquc miliLar.
Como scala la Dcclaracin ciLada, csLas amcnazas no Lradicionalcs
26
a la
scguridad son mulLidimcnsionalcs y rcquicrcn rcspucsLas igualmcnLc mulLi-
dimcnsionalcs. Fs dccir quc, si bicn los aconLccimicnLos dcl 0/ll orzaron al
mundo cnLcro a jar sus prioridadcs cn Lorno al Lcma dc la scguridad, aun as
cabc la posibilidad dc conccbir la scguridad cn Lcrminos mas amplios y dc-
mocraLicos quc los jados por los FsLados Unidos dcsdc cl 200l cn su gucrra
conLra cl Lcrrorismo.
3.2 La poltica frente a la regin andina: la centralidad
de Colombia y el problema del narcotrco
Fn palabras dc Bonilla y Pacz, la polLica cxLcrior dc FsLados Unidos hacia los
pascs andinos csLa cnraizada cn una agcnda rcgional, pcro sc insLrumcnLa y
proccsa dc mancra bilaLcral. [] Sc LraLa [] dc una agcnda [] quc no Licnc
cn cucnLa la complcjidad y los maLiccs dc los gravcs problcmas andinos (2006:
l26). Ia capacidad dc conLrol inLcrno dc csos pascs y su colaboracin con
la agcnda miliLar y policial norLcamcricana son dcLcrminanLcs dc la polLica
csLadounidcnsc hacia la rcgin. Si bicn cl oco ccnLral dc aLcncin dc los Fs-
Lados Unidos cs Colombia, Lambicn incluyc polLicas dcsLinadas a prcvcnir cl
rcsurgimicnLo dc grupos irrcgularcs cn Pcr, cviLar su aparicin cn Bolivia, y
nalmcnLc, impcdir la diusin dc la gucrrilla colombiana y sus cccLos dcscs-
Labilizadorcs sobrc Pcr, Fcuador y Vcnczucla.
Ia dccisin dc los FsLados Unidos dc csLablcccr mccanismos bilaLcralcs
dc coopcracin ha ahondado la Lcndcncia a la ragmcnLacin cn las polLicas
adopLadas por los disLinLos pascs dc la rcgin, a lo cual sc suma cl sisLcma uni-
laLcral dc casLigos y rccompcnsas insLiLuido por csc pas. Ia lcy dc prccrcncias
arancclarias andinas (ATPA),
27
la cual oLorga bcnccios comcrcialcs a cambio
25. Ia scguridad dc los csLados dcl hcmiscrio sc vc accLada, cn dicrcnLc orma, por amcna-
zas Lradicionalcs y por las siguicnLcs nucvas amcnazas, prcocupacioncs y oLros dcsaos dc
naLuralcza divcrsa: Lcrrorismo, acLividadcs criminalcs y la rcsulLanLc alLa dc scguridad
pblica, Lraco dc drogas, crimcn organizado, ricsgos a la salud y al mcdio ambicnLc, lavado
dc dincro, corrupcin, Lraco ilcgal dc armas, prolicracin dc armas dc dcsLruccin masi-
va, pobrcza cxLrcma, cxclusin social y dcsasLrcs naLuralcs (Dcclaracin dc scguridad cn
las Amcricas 2003).
26. FsLas amcnazas (Lcrrorismo, narcoLraco y crimcn organizado), mas quc nucvas, son no
Lradicionalcs, cn cl scnLido dc quc son amcnazas dc caracLcr no csLaLal.
27. Ia lcy dc prccrcncias arancclarias andinas (Andcan Tradc Prccrcncc AcL, ATPA) cs cl com-
poncnLc comcrcial dcl programa dc la gucrra conLra las drogas dc l00l, cccLivo a parLir dc
dc dcmosLrar avanccs cn la lucha conLra cl narcoLraco cs un claro cjcmplo.
Por conLrasLc, la principal insLancia dc inLcgracin rcgional, la CAN, carccc dc
un nivcl basico dc conanza muLua o principios comparLidos por Lodos sus
micmbros.
2S
Ia prounda asimcLra cnLrc los FsLados Unidos y los pascs dc la rcgin
ha marcado dos dccadas y mcdia dc gucrra conLra las drogas. Ias polLicas
anLinarcLicos promovidas por los FsLados Unidos han csLado basadas cn la
inLcrprcLacin norLcamcricana dcl problcma como un asunLo dc scguridad
nacional. Dcsdc principios dc la dccada dcl ochcnLa, como rcspucsLa a la crc-
cicnLc cpidcmia dc adiccin cn csc pas, cl prcsidcnLc Rcagan dcclar quc la
gucrra conLra las drogas cra una prioridad dc scguridad nacional. Ia dirccLiva
dc scguridad nacional dc l0S6 orLalcci cl papcl dc las ucrzas armadas cn los
programas anLinarcLicos cn Amcrica IaLina. Sin rcconoccr cl caracLcr inLcr-
dcpcndicnLc y complcjo dcl narcoLraco, sc cjcrci prcsin sobrc los gobicrnos
cxLranjcros para adopLar las mcdidas dc conLrol anLidrogas a Lravcs dc sancio-
ncs comcrcialcs, prcsLamos y rccompcnsas. Iucgo sc dio paso a los proccsos dc
ccrLicacin csLadounidcnsc sobrc coopcracin anLidrogas, dondc cl Prcsidcn-
Lc y cl Congrcso, basados cn cvaluacioncs conducidas por cl DcparLamcnLo dc
FsLado, ccrLican si los principalcs pascs producLorcs han coopcrado con los
FsLados Unidos o Lomado mcdidas para cumplir las mcLas dc la Convcncin
dc Nacioncs Unidas sobrc la Iucha conLra cl Traco IlciLo dc FsLupcacicnLcs
y SusLancias PsicoLrpicas dc l0SS. Fn l0S0 cl prcsidcnLc Ccorgc W. H. Bush
lanz la IniciaLiva Andina AnLi-Drogas (ACI, por sus siglas cn inglcs), con cl n
dc orLalcccr la lucha anLinarcLicos cn los pascs dc la rcgin, privilcgiando
la inLcrdiccin dcsLinada a combaLir la ocrLa dc los pascs producLorcs cn su
lugar dc origcn.
20

Por su parLc, cl gobicrno dcl prcsidcnLc ClinLon lc dio mas pcso a las
polLicas dc inLcrdiccin quc a las polLicas socialcs cn IaLinoamcrica, lo quc sc
Lradujo cn un mayor apoyo a la miliLarizacin dc la lucha conLra cl narcoLraco
cn dichos pascs. FsLa prcocupacin sc puso dc manicsLo al darlc rango dc ga-
bincLc al dirccLor dc la Ocina dc la PolLica Nacional para cl ConLrol dc Droga
l002 para Colombia y Bolivia y dcsdc l003 para Fcuador y Pcr. Ia lcy comcrcial rmada
por Bush cn cl 2002 incluyc dcnLro dcl LLulo XXXI la lcy dc prccrcncias arancclarias andi-
nas y dc crradicacin dc drogas (ATPDFA), quc prorroga y ampla cl ATPA.
2S. Fl rcLiro dc Vcnczucla dc la CAN cn cl 2006, dcspucs dc quc Colombia y Pcr ncgociaran sus
acucrdos dc librc comcrcio con los FsLados Unidos, no hizo mas quc cmpcorar la siLuacin
dc ragmcnLacin rcgional.
20. VcinLc aos mas Lardc, rcsulLa cvidcnLc quc la IniciaLiva Andina no ha Lcnido los cccLos
cspcrados cn ninguno dc los Lrcs grandcs scgmcnLos dc la cadcna dc la droga (produccin,
Lraco y consumo). Poco a poco, sc ha ido abricndo un cspacio dc conscnso cn Amcrica
IaLina cn Lorno a la idca dc quc la polLica anLidrogas no solo ha sido inLil, sino Lambicn
conLraproduccnLc.
(l003) c inLcgrarlo al Conscjo Nacional dc Scguridad. Asimismo, duranLc la
dccada dcl novcnLa, cuando LanLo cl Comando Sur dc los FsLados Unidos como
los cjcrciLos laLinoamcricanos buscaban una nucva misin, la lucha conLra
las drogas surgi como un candidaLo lgico. Ia gucrra conLra cl narcoLraco
pcrmiLi manLcncr (y cn algunos casos inLcnsicar) la prcscncia y la rclacin
dcl PcnLagono con sus parcs miliLarcs dc Amcrica IaLina.
30
Dcsdc cnLonccs, cl
clcmcnLo miliLar ha vcnido jugando un papcl cada vcz mas imporLanLc cn la
polLica anLidrogas csLadounidcnsc.
Fn l000, la AdminisLracin ClinLon dcclar una cmcrgcncia dc drogas
cn Colombia. Fsc mismo ao, cn csLrccha coopcracin con WashingLon, cl prc-
sidcnLc PasLrana lanz cl Plan Colombia para solucionar los problcmas dc su
pas. Fl apoyo csLadounidcnsc no sc hizo cspcrar. Fn cncro dcl 2000, cl prcsi-
dcnLc ClinLon anunci quc propondra al Congrcso un paqucLc dc ayuda con
objcLo dc apoyar al Plan Colombia cn la gucrra conLra la droga colombiana.
Tras cl 0/ll, la dccisin dc vincular la lucha conLra las drogas con la lucha anLi-
LcrrorisLa lc ha pcrmiLido a los FsLados Unidos jusLicar sus csLraLcgias conLra
cl narcoLraco, as como combaLir Lambicn a los grupos gucrrillcros. Fn cl con-
LcxLo dc la posL Cucrra Fra, cl nanciamicnLo dc una lucha conLrainsurgcnLc
cn Amcrica IaLina habra sido polLicamcnLc impopular cn cl Congrcso.
IndudablcmcnLc, cl Lraco ilcgal dc drogas Licnc consccucncias impor-
LanLcs sobrc la consolidacin dc los rcgmcncs dcmocraLicos. Ia corrupcin
rclacionada con csc cnmcno dcbiliLa a los gobicrnos nacionalcs y localcs dc
Loda la rcgin, pcncLrando a su vcz cn los podcrcs judicialcs y las ucrzas po-
licialcs. Ia uLilizacin dcl dincro provcnicnLc dc la droga con ncs polLicos
cs cspccialmcnLc prcocupanLc. AdicionalmcnLc, la priorizacin dc un cnoquc
policial-miliLar sobrc oLro Lipo dc aproximacioncs al problcma dcsdc una pcrs-
pccLiva mulLidimcnsional, gcncra una scric dc cccLos pcrvcrsos: cl orLalcci-
micnLo dc los aparaLos armados y dc inLcligcncia dcl FsLado, pcro sin cimcnLar
los mccanismos dc conLrol civil sobrc los mismos, criminalizar los conicLos
socialcs lcgLimos y miliLarizar acLividadcs quc lc corrcspondcn a la polica.
Ia parLicipacin dc los miliLarcs cn uncioncs dc aplicacin dc la lcy inLcrna,
gcncra conusin dc aculLadcs y Larcas, adcmas dc conicLos cnLrc las ucrzas
miliLarcs y policialcs. Para Lcrminar, cl cnLrcnamicnLo dc las ucrzas policialcs
nacionalcs por parLc dc miliLarcs csLadounidcnscs sc conLraponc con los cs-
ucrzos rcgionalcs por somcLcr a las ucrzas policialcs al conLrol civil duranLc
las dccadas dcl ochcnLa y novcnLa.
30. Ia IniciaLiva Andina puso cl cnasis cn doLar a las ucrzas miliLarcs dc la subrcgin dc los
clcmcnLos para llcvar adclanLc sus uncioncs cn cl combaLc conLra las drogas. Sc calcula quc
cl 75 dc los ondos dc csLc programa son dcsLinados dirccLamcnLc a las ucrzas miliLarcs
y policialcs (BusLamanLc 2004: l00), mucho mcnos quc lo dcsLinado para programas dc
dcsarrollo.
Si bicn la concxin narcoLraco-Lcrrorismo Licnc implicacioncs dirccLas
cn Colombia, cn cl rcsLo dc la rcgin andina, aunquc mas indirccLas, no son
mcnos problcmaLicas. Ia poblacin campcsina cmplcada cn cl culLivo dc la
hoja dc coca, organizada cn podcrosos movimicnLos cocalcros c indgcnas y
sus proLcsLas, ha sido pcrcibida dcsdc una pcrspccLiva anLiLcrrorisLa y LraLada
como Lal. Fn csc conLcxLo, conicLos socialcs plcnamcnLc lcgLimos han sido
inLcrprcLados dcsdc una pLica anLiLcrrorisLa, dc lo cual sc dcriva no solo una
lccLura cquivocada dc Lalcs conicLos, sino la agudizacin dc los mismos, con
cccLos incspcrados, como la cada dc los prcsidcnLcs Sanchcz dc Iosada y Car-
los Mcsa cn mcnos dc dos aos, as como cl asccnso y posLcrior Lriuno dc Fvo
Moralcs cn Bolivia.
3.3 El giro a la izquierda en la regin: una lectura equivocada
por parte de los Estados Unidos
Como bicn apunLa 1orgc CasLacda (2006), la combinacin dc dcsigualdad y
dcmocracia Licndc a causar un movimicnLo hacia la izquicrda cn Lodas parLcs.
Ias masas cmpobrccidas voLan por aqucllas polLicas quc, cspcran, las haran
mcnos pobrcs. Fllo aciliLa cl surgimicnLo dc movimicnLos quc dcmandan
cambios imporLanLcs cn cl gobicrno y cn sus polLicas. Fl surgimicnLo dc l-
dcrcs dc izquicrda Chavcz (cn Vcnczucla), Moralcs (cn Bolivia) y Corrca (cn
Fcuador) consLiLuyc simulLancamcnLc un LribuLo a la dcmocraLizacin dc la
rcgin, as como un LcsLimonio dc la pcrdurablc dcsigualdad quc la caracLcri-
za. Ios Lrcs llcgaron al podcr con la promcsa dc una Lransormacin polLica
radical, cn un conLcxLo dc dcLcrioro insLiLucional y cxclusin social, cn cl quc
las prccrcncias polLicas dc las poblacioncs cxcluidas avorccicron la cmcrgcn-
cia dc lidcrazgos conLcsLaLarios, carismaLicos y cn ocasioncs populisLas. Sin
cmbargo, la cquivocada y miopc lccLura quc hizo WashingLon dcl giro a la iz-
quicrda cn la rcgin ha rcsulLado cn una oporLunidad pcrdida dc accrcarsc a la
misma y rcormular los Lcmas y las aproximacioncs.
Ios FsLados Unidos parcccn no habcr rcconocido las disLincioncs quc sc-
paran la izquicrda mas cxLrcma (como son las FARC), dc gobicrnos populisLas
como cl dc Hugo Chavcz y Raacl Corrca, y dc oLras ucrzas socialdcmcraLas
o dc ccnLro-izquicrda cn pascs como Chilc o Brasil. Para los sccLorcs conscr-
vadorcs cl asccnso dc gobicrnos dc izquicrda rcprcscnLa un movimicnLo an-
LicsLadounidcnsc quc, cn lLima insLancia, pcrcibcn como una amcnaza a los
inLcrcscs dc WashingLon (RocLL 2006: ll0). Como rcsulLado, duranLc cl man-
daLo dc Ccorgc W. Bush (200l-2000) las rclacioncs bilaLcralcs con los gobicr-
nos dc la rcgin sc vicron marcadas por la polarizacin. Adcmas dcl conicLo
colombiano y las drogas, los Lcmas dc conLrovcrsia han Lcnido un ondo prin-
cipalmcnLc cconmico: cl dcsacucrdo rcnLc a los LraLados dc librc comcrcio ha
consLiLuido la picdra dc Loquc. MicnLras quc los FsLados Unidos privilcgian la
promocin dc cconomas dc mcrcado abicrLo, los pascs andinos rcsicnLcn su
dcsprcocupacin por la ncccsidad dc rcducir la dcsigualdad cconmica (Mann
2002), as como su rcchazo a los movimicnLos socialcs y polLicos quc buscan
la rcdisLribucin dc la riqucza o la rcorma dc la propicdad dc la Licrra. VisLo
dcsdc una pcrspccLiva mcnos anLagnica, sin cmbargo, no rcsulLa dicil accp-
Lar quc la promocin dc una agcnda dc jusLicia social no pucdc ni dcbc scr
considcrada como incompaLiblc cspccialmcnLc cn la rcgin andina con la
promocin y orLalccimicnLo dc insLiLucioncs dcmocraLicas.
Fl Lcma dc la banca mulLilaLcral mcrccc mcncin aparLc. DuranLc los aos
ochcnLa cl Banco Mundial (BM) y cl Fondo MoncLario InLcrnacional (FMI) ju-
garon un imporLanLc papcl cn la promocin y adopcin dcl paqucLc dc mcdidas
cconmicas dcsLinadas a cquilibrar los prcsupucsLos, csLimular cl crccimicnLo
y conLribuir a saldar la dcuda cxLcrna dc la rcgin, mcjor conocido como cl
Conscnso dc WashingLon. Talcs polLicas gcncraron una scvcra conLraccin
cconmica y clcvados cosLos socialcs, dando paso a una rcconsidcracin dc
las condicioncs insLiLucionalcs ncccsarias para promovcr cl crccimicnLo cco-
nmico. Fl inormc dcl Banco Mundial LiLulado Fl FsLado cn un mundo cn
Lransormacin (publicado cn l007) puso cn primcr plano la imporLancia dc
las insLiLucioncs csLaLalcs y la csLabilidad polLica para lograr un dcsarrollo
cconmico sosLcniblc cn cl largo plazo. Dicho inormc rcprcscnL un hiLo al
planLcar la rcorma dcl FsLado como un Lcma clavc cn la nucva agcnda dcl dc-
sarrollo (Zurbriggcn cl 2007).
Por la misma cpoca, cl Banco InLcramcricano dc Dcsarrollo (BID) planLc
la ncccsidad dc buscar una rclacin mas ccicnLc cnLrc mcrcado y FsLado c
incorpor cl Lcma dc la gobcrnabilidad como clcmcnLo clavc dc la csLraLcgia dc
dcsarrollo. Dcsdc cnLonccs, sc rcconocc la ncccsidad dc supcrar la dcbilidad dc
las insLiLucioncs dcmocraLicas quc limiLan la parLicipacin ciudadana c inhi-
bcn cl crccimicnLo (Barraza l005).
As, dcsdc la dccada pasada la gobcrnabilidad adquiri rclcvancia crccicn-
Lc cn las polLicas y opcracioncs dc la banca mulLilaLcral. Ia csLraLcgia dcnida
por cl BM para alcanzar un dcsarrollo sosLcniblc y rcducir la pobrcza planLca
la dclimiLacin dcl alcancc dc las uncioncs asumidas por cl FsLado a aqucllas
Larcas quc ni los mcrcados ni la socicdad civil pucdcn llcvar a cabo: cl csLablc-
cimicnLo dc un ordcn jurdico, cl manLcnimicnLo dc un cnLorno macroccon-
mico y nancicro saludablc, la invcrsin cn scrvicios socialcs c inracsLrucLura,
y cl suminisLro dc una rcd dc scguridad social para los micmbros mas vulnc-
rablcs dc la socicdad. Fl FsLado dcbc cumplir Lalcs uncioncs dcnLro dcl marco
lcgal y luchar conLra la corrupcin, privilcgiando la Lransparcncia, la rcndicin
dc cucnLas, y la dcsccnLralizacin LanLo polLica como scal. Talcs Lransorma-
cioncs sc han convcrLido cn criLcrios clavc quc dcncn la clcgibilidad dc los
csLados para rccibir prcsLamos c invcrsioncs por parLc dcl banco. FsLos lLi-
mos consLiLuycn, a su vcz, un podcroso csLmulo quc alicnLa la adopcin dc
csLc Lipo dc rcormas cn Lodos los pascs dc la rcgin con mayorcs o mcnorcs
nivclcs dc cxiLo.
AparLc dc la rcorma dcl FsLado, cl BM y cl BID han cnaLizado, rccicn-
LcmcnLc, la nocin dc quc una socicdad civil orLalccida y parLicipaLiva jucga
un papcl clavc para gcncrar condicioncs dc csLabilidad y gobcrnabilidad cn cl
sisLcma dcmocraLico, las cualcs a su vcz son cscncialcs para garanLizar la cjc-
cucin dc los proyccLos dc mcdiano y largo plazo. Dcsdc cl 2003, cl BM ha
cnaLizado cl dcsarrollo impulsado por la comunidad, oLorgando conLrol sobrc
dccisioncs y rccursos a los grupos comuniLarios (Almcida et al. 200S). Por su
parLc, la csLraLcgia dcl BID (2004) busca rcorzar y sisLcmaLizar la parLicipa-
cin dc los ciudadanos cn sus acLividadcs, mcdianLc la inclusin, cl pluralismo,
los aporLcs oporLunos, la Lransparcncia y la scnsibilidad culLural. Sin cmbargo,
y pcsc a su imporLancia para garanLizar la rcndicin dc cucnLas, los aspccLos
mas dcbilcs dcl disco dc programas rcsulLan scr, prccisamcnLc, la comunica-
cin con las comunidadcs y la diusin dc inormacin (Almcida et al. 200S).
3l
Fn cl balancc nal, sin cmbargo, las rcormas no han logrado promovcr cl
crccimicnLo cconmico con cquidad social: cnLrc l000 y cl 2004, cl crccimicn-
Lo cconmico csLuvo por dcbajo dc las cxpccLaLivas (Zurbriggcn cl 2007) y no
sc rcdujo la incquidad cn la disLribucin dcl ingrcso. Ia concxin cnLrc insLi-
Lucioncs y dcsarrollo no sc ha proundizado lo sucicnLc, y nucsLra capacidad
para idcnLicar las insLiLucioncs ncccsarias, y comprcndcr las ormas cn quc
csLas pucdcn promovcr cl crccimicnLo siguc sicndo limiLada. AdicionalmcnLc,
como lo arma Zurbriggcn (2007), pcrsisLcn cnormcs diculLadcs mcLodol-
gicas para incorporar las parLicularidadcs culLuralcs, socialcs c hisLricas dc
cada pas cn las polLicas promovidas por la banca mulLilaLcral.
3.4 La energa y la diversicacin de los actores
Ias cucsLioncs dc scguridad cncrgcLica Licncn un lugar ccnLral cn cl disco cs-
LraLcgico dc la polLica norLcamcricana. Fl Lcma cs an mas imporLanLc dcsdc
la invasin dc Iraq, Lras la cual sc obscrv una imporLanLc alza dc los prccios
dcl crudo, quc llcgaron a su maximo hisLrico cn cl vcrano dcl 200S. Fn un
conLcxLo dc rcduccin dc las rcscrvas mundialcs dc pcLrlco, Vcnczucla csLa
cn cl ccnLro dc las prcocupacioncs dc los FsLados Unidos. Ia polLica cxLcrior
vcnczolana sc vuclvc indisLinguiblc dc la indusLria pcLrolcra (Bonilla y Pacz
2006: l34), lo cual implica un claro dcsao para los FsLados Unidos, dada la
uLilizacin polLica por parLc dc Caracas dc la cucsLin cncrgcLica cn cl con-
LcxLo dc sus propucsLas dc alianza cn cl hcmiscrio. ULilizando los rccursos
3l. Al parcccr, cl BM ha mosLrado una mcjor LrayccLoria cn rccrcncia a convcrLir la rcLrica
cn pracLica quc cl BID (Almcida et al. 200S).
obLcnidos gracias a los alLos prccios dcl pcLrlco, Chavcz mulLiplic sus pro-
gramas dc ayuda social cn varios pascs dc la rcgin, cclipsando los programas
dc la Agcncia para cl Dcsarrollo InLcrnacional (USAID, por sus siglas cn inglcs).
Sin cmbargo, cn cl conLcxLo dc crisis acLual, Lras la cada cn los alLos prccios
dcl pcLrlco, parccc cada vcz mcnos probablc quc Vcnczucla pucda manLcncr
la capacidad dc cxpandir su inucncia a parLir dcl cxccdcnLc quc produccn sus
rccursos pcLrolcros.
Fn los lLimos cinco aos, Amcrica IaLina ha divcrsicado sus rclacioncs
inLcrnacionalcs, incluso accrcandosc a rivalcs globalcs dc WashingLon prcci-
samcnLc cuando la inucncia csLadounidcnsc cnrcnLa rcLos imporLanLcs. Ia
oricnLacin prcdominanLc dc los FsLados Unidos hacia Mcdio OricnLc y Asia
CcnLral, lcs ha abicrLo cspacio a oLros acLorcs (cxLrarrcgionalcs) para jugar un
papcl mas acLivo cn cl hcmiscrio, oporLunidad quc han aprovcchado China,
India, Rusia c Iran. Incluso la inLcrprcLacin mas bcnigna dc la pcncLracin
china cn los mcrcados laLinoamcricanos (scgn la cual China ncccsiLa rccursos
cncrgcLicos para crcccr, al Licmpo quc los pascs laLinoamcricanos ncccsiLan
nucvos mcrcados), implica una pcrdida poLcncial para los inLcrcscs norLcamc-
ricanos. Por oLra parLc, los acucrdos quc cl prcsidcnLc vcnczolano ha csLablcci-
do con los ldcrcs dc Iran y Rusia, parLicularmcnLc cn maLcria dc coopcracin
miliLar, consLiLuycn cl cjcmplo mas dramaLico dc la Lcndcncia por parLc dc
varios pascs dcl hcmiscrio dc buscar nucvos vnculos quc pcrmiLan conLra-
rrcsLar la inucncia y cl papcl dc los FsLados Unidos cn la rcgin.
3.5 Perspectivas futuras en las relaciones de la regin
con los Estados Unidos
Fn casi Lodos los pascs dcl hcmiscrio sc ha cxLcndido un scnLimicnLo anLics-
Ladounidcnsc provocado por la polLica cxLcrior dc WashingLon, incluidos su
agrcsivo unilaLcralismo y su abuso dcl rccurso a la ucrza miliLar. Ia gucrra
conLra cl Lcrrorismo cmprcndida por csc pas sc hizo a cxpcnsas dc los dc-
rcchos humanos, como cvidcnciaron los casos dc Abu Craib cn Iraq y dc la
prisin dc CuanLanamo. Fn lo quc Loca al hcmiscrio, la posicin dc los FsLa-
dos Unidos duranLc cl brcvc golpc dc csLado quc Luvo lugar cn Vcnczucla cn
abril dcl 2002, no hizo mas quc alimcnLar la mcmoria dc mas dc un siglo dc
inLcrvcncin abicrLa dc csc pas cn Amcrica IaLina (cspccialmcnLc duranLc las
primcras Lrcs dccadas dcl siglo XX) y, por supucsLo, la mcmoria rccicnLc dc
la Cucrra Fra. Todo cllo ha dcbiliLado la ucrza moral dc su polLica cxLcrior,
rcsLando crcdibilidad al csucrzo dc los FsLados Unidos por cxpandir la dcmo-
cracia y por haccr valcr los dcrcchos humanos cn cl ambiLo univcrsal. Fn csc
scnLido, cl impacLo ncgaLivo sobrc las polLicas dc promocin dc la dcmocracia
pucdc scr mas proundo dc lo quc imaginamos.
Ia cscasa aLcncin prcsLada a Amcrica IaLina cn la campaa prcsidcncial
dcl 200S dcja claro quc la rcgin no scra una prioridad para la adminisLracin
dcl prcsidcnLc Obama, quicn, dados los rcLos a quc dcbc haccr rcnLc, Lcndra
pocos rccursos para dcdicarsc a una diplomacia dc alLo nivcl cn la rcgin. Para
cmpczar, Obama Licnc la dicil Larca dc sacar adclanLc la cconoma csLadouni-
dcnsc cn cl acLual conLcxLo dc crisis nancicra, adcmas dc oLras prioridadcs
dc polLica cxLcrior como Iraq, AganisLan, PakisLan, Iran y cl conicLo cn cl
Mcdio OricnLc. Si bicn muchas dc las posicioncs dc Obama dicrcn claramcn-
Lc dc las dc su anLcccsor, cspccialmcnLc cn rclacin con la polLica hacia Cuba y
Mcxico, cs dc cspcrar quc la dicrcncia sc rccjc primordialmcnLc cn la orma
dc pcrcibir y rcaccionar cn la rcgin, privilcgiando la diplomacia sobrc la lgica
conronLacional y cl miliLarismo
32
. Por su parLc, Lras la salida dc los rcpublica-
nos dc la Casa Blanca, algunos ldcrcs laLinoamcricanos ya no podran uLilizar
la misma rcLrica conronLacional, convirLicndo a los FsLados Unidos cn un
chivo cxpiaLorio quc alimcnLa la olcada dc scnLimicnLo anLinorLcamcricano, cl
cual cs gcncralmcnLc uLilizado para obLcncr rcspaldo popular.
Ias dicrcncias cnLrc los pascs dc la rcgin andina pcrmiLcn adclanLar
quc, al mcnos cn cl corLo plazo, no sc lograra arLicular una polLica comn cn
Lcmas dc comcrcio o scguridad. Sin cmbargo, los lidcrazgos subrcgionalcs sc
haccn cada vcz mas ncccsarios. Fn csLc scnLido, la crcacin dc la Cumbrc dc
Amcrica IaLina y cl Caribc (CAIC), inLcgrada por Lodos los pascs dcl conLi-
ncnLc (con cxccpcin dc los FsLados Unidos y Canada), ponc cn cvidcncia la
pcrdida dc inucncia dc los FsLados Unidos cn cl hcmiscrio. Si bicn la Cumbrc
no cs incompaLiblc con la OFA, dcsdc cl punLo dc visLa polLico rcsulLa muy
signicaLiva (dcbc rccordarsc quc Cuba parLicipa cn clla). Fs dcscablc quc csos
cspacios dc conccrLacin rcgional scan aprovcchados para avanzar una agcnda
dc coopcracin cn Lcmas quc rcquicrcn rcspucsLas mulLidimcnsionalcs, como
son cl dcsarrollo cconmico y social, adcmas, por supucsLo, dcl Lraco dc dro-
gas y cl crimcn organizado. Sin cmbargo, cllo cs un rcLo ormidablc, dados los
imporLanLcs dcsacucrdos cnLrc los pascs dc la rcgin.
No son pocos los rcLos para los FsLados Unidos cn la rcgin. Fn cl 2000
Luvo quc dcsalojar la basc dc ManLa (Fcuador), csLraLcgica para la lucha conLra
cl Lraco dc drogas cn la rcgin andino-amaznica. Fn cl caso dc Bolivia, a la di-
cil siLuacin por la quc aLravicsan las rclacioncs diplomaLicas con los FsLados
Unidos lucgo dc la cxpulsin dcl cmbajador Philip Coldbcrg y la posLcrior des-
certicacin dcl pas andino (cn scpLicmbrc dcl 200S), sc suma la dccisin dcl
prcsidcnLc Moralcs dc suspcndcr las acLividadcs dc la Agcncia AnLidrogas dc
los FsLados Unidos (DFA) cn cl pas. Fs dc cspcrar quc la asisLcncia a Colombia
32. NoLa dc los cdiLorcs: como sc vio cn cl caso dcl golpc dc csLado cn Honduras cn junio dcl
2000.
disminuya, a la luz dc la gravc siLuacin cconmica cn los FsLados Unidos y
dc las cxigcncias dc la doblc gucrra quc acLualmcnLc adclanLa csc pas cn Iraq
y AganisLan.
33
Fl LraLado dc librc comcrcio y los dcrcchos humanos scran los
Lcmas mas problcmaLicos dc la agcnda bilaLcral. Sin duda, la crisis mundial
rcpcrcuLira dc mancra ncgaLiva cn Amcrica IaLina, la cual manLcndra bajos
nivclcs dc crccimicnLo cconmico cn los prximos aos. Ia crisis y la rcccsin
csLadounidcnscs provocaran diculLadcs cn cl acccso al crcdiLo, adcmas dc la
cada dc las imporLacioncs, lo quc sin duda Lcndra rcpcrcusioncs cn los socios
comcrcialcs dc los FsLados Unidos cn la rcgin, adcmas dc la disminucin cn cl
cnvo dc rcmcsas dc los inmigranLcs a sus pascs dc origcn.
4. Conclusiones y recomendaciones
Dados los dcsaos a la conLinuidad dc la dcmocracia boliviana, la rcgrcsin
lcnLa pcro scgura dc la dcmocracia vcnczolana, la pcrsisLcncia dcl conicLo co-
lombiano, la incsLabilidad ccuaLoriana y la ragil rccupcracin dc la dcmocra-
cia pcruana, no cabc ninguna duda dc quc la dcmocracia disLa mucho dc csLar
consolidada cn la rcgin andina. No Lodo cs ncgaLivo, sin cmbargo. Ia cxpan-
sin dc la dcmocracia cn la rcgin ha llcvado a una nucva asc cn la lucha por
la incorporacin social y polLica dc los cxcluidos cn su mayora dcnLro dc los
lmiLcs dc la insLiLucionalidad dcmocraLica. Incluso cn casos Lan crLicos como
cl dc Bolivia, cs posiblc haccr una lccLura posiLiva dc la coyunLura: cn igualcs
condicioncs, hacc apcnas dos o Lrcs dccadas, los dcLcnLadorcs dcl podcr cco-
nmico hubicran llamado al golpc y las masas dc los cxcluidos a la rcvolucin.
Ambos sc Lrcnzan hoy cn una lucha polLica por cl conLcnido dc la ConsLiLu-
cin y los Lcrminos dc su claboracin y aprobacin. 1unLo con la cxpansin
dc la dcmocracia, ha disminuido cn la rcgin la Lolcrancia por la dcsigualdad
social.
34
FsLo ncccsariamcnLc producc conicLos y Lcnsioncs quc pucdcn poncr
cn ricsgo la ragil insLiLucionalidad dcmocraLica quc apcnas surgc cn la rcgin.
Pcro no pucdc dcjar dc aplaudirsc cl hccho dc quc las mayoras cxcluidas dc
los pascs andinos sc organiccn cn bsqucda dc su incorporacin plcna cn la
socicdad y su sisLcma dc Loma dc dccisioncs.
A conLinuacin sc csbozan una scric dc rccomcndacioncs para los divcr-
sos acLorcs quc Licncn parLicipacin c inucncia cn la dinamica rcgional. Aun-
quc divcrsas, Lodas apunLan cn la misma dircccin: orLalcccr la dcmocracia,
33. NoLa dc los cdiLorcs: sin cmbargo, cs imporLanLc scalar cl acucrdo miliLar dcl 2000 cnLrc
ambos gobicrnos.
34. Algunos lc aLribuycn csLc rcsulLado a la rcsisLcncia dc corLo plazo conLra cl ncolibcralismo
y sus cccLos. NosoLros quisicramos pcnsar quc sc LraLa dc un cambio socioculLural mas
proundo y dc mas largo alicnLo. A propsiLo, vcr Mann (2002).
apunLalar sus insLiLucioncs, rcsolvcr los problcmas csLrucLuralcs quc la han
socavado por largo Licmpo, rcspondcr a los dcsaos, vicjos y nucvos, dc corLo
y mcdiano plazo quc sc aLravicsan cn cl camino dc consolidar dcmocracias mas
anchas y proundas cn la rcgin.
Promover la democracia implica ir ms all de la supervisin electoral
Nadic dcsconocc quc las clcccioncs orman parLc ccnLral dc la dcmocracia. Son
su manicsLacin mas Langiblc, a la vcz quc consLiLuycn un prcrrcquisiLo un-
damcnLal dc muchos oLros proccsos rclacionados con cl uncionamicnLo dc un
rcgimcn dcmocraLico. Por cllo la rcalizacin dc clcccioncs pcridicas, librcs y
jusLas ha aLrado la aLcncin dc varios acLorcs Lransnacionalcs cnLrc cllos la
Unidad para la Promocin dc la Dcmocracia dc la OFA y cl CcnLro CarLcr cn los
FsLados Unidos, los cualcs han jugado un papcl clavc cn la diusin dc nor-
mas y valorcs, as como cn la consLruccin y promocin dc insLiLucioncs clavc
para la adccuada rcalizacin dcl proccso clccLoral.
Si bicn cs cicrLo quc Amcrica IaLina ha rccorrido un largo camino dcsdc
principios dc los aos ochcnLa cn cl proccso dc dcmocraLizacin, Lambicn cs
ncccsario noLar quc rcsLa un largo Lrccho por andar: los parLidos polLicos cn la
rcgin o bicn han colapsado o sc cncucnLran cn un csLado dc dcLcrioro proun-
do. RcsulLa urgcnLc cnaLizar quc cl adccuado uncionamicnLo dc las clcccioncs
cn un rcgimcn dcmocraLico prcsuponc la cxisLcncia dc dos o mas parLidos y dc
un sisLcma dc parLidos capaccs dc arLicular divcrsas visioncs dc socicdad y dc
rcprcscnLarlas cn cl proccso dc Loma dc dccisioncs. Fs dccir quc mas alla dc la
simplc promocin y supcrvisin dc clcccioncs como hcchos cspcccos, las or-
ganizacioncs quc sc inLcrcsan por la promocin dc la dcmocracia dcbcn Lambicn
ocuparsc dcl orLalccimicnLo dc insLiLucioncs Lalcs como los parLidos polLicos y
por la salud dcl sisLcma dc parLidos, ambos clavcs cn cualquicr sisLcma dc rcprc-
scnLacin dcmocraLica. Fn csLc scnLido rcsulLa urgcnLc rcvcrLir cl dcscrcdiLo dc
los parLidos polLicos, as como combaLir la ilusin dc quc la dcmocracia pucdc
uncionar sin parLidos, y quc las mayoras pucdcn haccrsc or por parLc dc movi-
micnLos socialcs, acLorcs socialcs o ldcrcs carismaLicos, sin pasar por cl LorLuoso
pcro ncccsario camino dc la rcprcscnLacin. Adcmas dc supcrvisar y conLribuir a
la rcalizacin dc clcccioncs pcridicas, librcs y jusLas, los acLorcs Lransnacionalcs
dcbcn conLribuir Lambicn a orLalcccr a los parLidos cn Lodas sus dimcnsioncs
(organizacional, rcprcscnLaLiva, clccLoral, programaLica y nancicra), adcmas dc
conLribuir a discar una mas ccaz y LransparcnLc nanciacin dc los parLidos
y las campaas clccLoralcs, as como Lambicn ayudar al orLalccimicnLo dc los
organismos dc conLrol y supcrvisin clccLoral para quc scan auLcnLicamcnLc im-
parcialcs y pucdan ganar crcdibilidad cnLrc la poblacin.
Fs urgcnLc adcmas ir mas alla dc una conccpcin quc limiLa nucsLra vi-
sin dc la compcLcncia clccLoral cn cl ambiLo nacional: sc rcquicrc supcrvisar
y conLribuir a mcjorar las condicioncs cn quc sc rcalizan las clcccioncs cn los
ambiLos local y rcgional dondc, muy probablcmcnLc, sc dan las violacioncs
mas agranLcs a los principios dcmocraLicos cn nucsLros pascs.
FinalmcnLc, como lo rcconocc cl inormc dcl Programa dc Nacioncs Uni-
das para cl Dcsarrollo (UNDP, por sus siglas cn inglcs) sobrc la dcmocracia
cn Amcrica IaLina (2004), una vcz ascgurada la dimcnsin clccLoral dc la
dcmocracia, cs prcciso orLalcccr Lodas aqucllas oLras dimcnsioncs quc han
sido rclcgadas a un scgundo plano cn la rcgin: cnLrc cllas la proLcccin dc
los dcrcchos y libcrLadcs civilcs, as como la promocin dc los dcrcchos socia-
lcs, cconmicos y culLuralcs. Fn oLras palabras, cs ncccsario ampliar nucsLra
propia nocin dc dcmocracia para quc su promocin dcjc dc limiLarsc a lo
puramcnLc clccLoral y sc cxpanda hacia oLras dimcnsioncs dc la vida social,
Lambicn crucialcs para la misma.
Fortalecer estados capaces de servir de sustento
a un rgimen democrtico
Mas alla dc las insLiLucioncs clccLoralcs, la capacidad dc los csLados andinos dc
gobcrnar cccLivamcnLc los LcrriLorios bajo su jurisdiccin siguc sicndo muy
limiLada. Algunos sccLorcs clavc dcl FsLado, cn cspccial las corLcs, la polica y
los sisLcmas carcclarios prccisamcnLc aqucllos cncargados dc proLcgcr los
dcrcchos y libcrLadcs ciudadanas ncccsiLan rcparacioncs urgcnLcs. Talcs
insLiLucioncs son clavc para combaLir la criminalidad y las ormas diusas dc
violcncia, pcro sobrc Lodo, para cimcnLar un scnLido mas proundo dc conan-
za por parLc dc la ciudadana cn cl FsLado dc dcrccho.
Ia idca cs orLalcccr la capacidad dcl FsLado con cl n dc provccr las con-
dicioncs ncccsarias para cl plcno cjcrcicio dc los dcrcchos civilcs y polLicos,
as como la capacidad dc la socicdad civil para cxigirlos. Promovcr la dcmo-
cracia signica cnLonccs, Lambicn, orLalcccr la ccacia dc los sisLcmas judi-
cialcs y ascgurar su indcpcndcncia rcnLc al FjccuLivo, combaLir los inLcnLos
dc subordinar cl Podcr 1udicial, ascgurar cl prcsupucsLo para su adccuado
uncionamicnLo, orLalcccr los organismos dc conLrol horizonLal y la vccdu-
ra ciudadana sobrc las agcncias dcl FsLado, apoyar los csucrzos ciudadanos
por rcducir cl nivcl dc arbiLraricdad o por combaLir la impunidad. Fn n, sc
LraLa dc conLribuir a haccr quc csLos csLados scan mas ucrLcs y ccaccs (cn
cl scnLido inracsLrucLural dc la palabra),
35
pcro Lambicn mas rcsponsivos y
rcsponsablcs rcnLc a la ciudadana.
35. Ia dcnicin dcl podcr inracsLrucLural dcl FsLado ha sido acuada por Mann (l0S4 y
2002).
Fortalecer la sociedad civil y su capacidad
de exigir la profundizacin de la democracia
Ia socicdad civil csLa llamada a jugar un papcl crucial cn la promocin dc la
dcmocracia. Por cso cualquicr iniciaLiva dirigida a orLalcccr la capacidad dc
la socicdad para organizarsc, idcnLicar sus inLcrcscs, dccndcr sus dcrcchos
y libcrLadcs, y acccdcr a la rcprcscnLacin cn cl proccso dc Loma dc dccisioncs
cs parLc undamcnLal dc cualquicr csLraLcgia para orLalcccr la dcmocracia cn
la rcgin. Fn parLicular, cn cl conLcxLo dcl mundo andino, cs imporLanLc dis-
minuir la dcsigualdad y rcducir la pobrcza, doLando a Lodos los sccLorcs dc la
socicdad, por igual, dc la capacidad para rcconoccr y dcnir sus inLcrcscs, para
organizarsc y cxigir solucioncs a sus problcmas, para buscar la rcprcscnLacin
cn la Loma dc dccisioncs. Una polLica social dirigida a la disminucin dc la
pobrcza y la dcsigualdad no dcbc scr conccbida solamcnLc como un asunLo
cconmico o una rcspucsLa a los problcmas dc scguridad. Una polLica social
dirigida cn cl scnLido dc nivclar la ocrLa dc oporLunidadcs para Lodos, cs una
propucsLa para orLalcccr la socicdad civil y la dcmocracia.
Ms all de la dicotoma entre estatismo y neoliberalismo:
imaginar un modelo de desarrollo alternativo para la regin
Ni la vcrsin Lradicional dcl csLaLismo laLinoamcricano, ni la solucin ncolibc-
ral dc rccorLar cl FsLado y abrir los mcrcados, Licncn la capacidad dc gcncrar
crccimicnLo sosLcnido con cquidad. Fn lugar dc rcLornar a las rmulas gasLa-
das o al jucgo dc culpar a uno u oLro modclo, la rcgin ncccsiLa dcscspcrada-
mcnLc imaginar un modclo alLcrnaLivo dc dcsarrollo quc pucda incrcmcnLar, a
la vcz, la compcLcncia dcl mcrcado y cl podcr inracsLrucLural dcl FsLado (vca-
sc Mann 2002: l4), incluido cl acccso a los dcrcchos sociocconmicos basicos
para cl conjunLo dc la poblacin. No solo cs una cucsLin dc polLica cconmi-
ca, cn cl scnLido dc gcncrar un mcrcado inLcrno dinamico. Tambicn sc LraLa
dc cxpandir cl scnLido dc nacin y la lcgiLimidad dcl conjunLo dc insLiLucioncs
quc la rigcn. Fs dccir quc cl combaLc conLra la dcsigualdad y la pobrcza cs, cn cl
ondo, parLc undamcnLal dc la promocin dc la dcmocracia. Scra dc cspcrar
quc los FsLados Unidos aprcndan algo dc la crisis quc cnrcnLan cn csLc mo-
mcnLo, signada por la amcnaza dcl dcscmplco, la crisis hipoLccaria, la dcuda
y cl dcrrumbc dcl sisLcma nancicro. Ia crisis dc la cconoma norLcamcricana
y dc sus cconomas saLcliLcs (incluida la canadicnsc), lc han dcvuclLo la ucrza
a aqucllos quc, cn cl conLincnLc, buscan un nucvo conscnso cn Lorno a la nc-
ccsidad dc cnconLrar un punLo inLcrmcdio cnLrc cl csLaLismo y cl modclo dc
libcralizacin dc los mcrcados.
Fs ncccsario advcrLir conLra cl pcligro dc pcrsisLir cn cl camino dc con-
vcrLir a csLas cconomas cn cconomas puramcnLc mincras-cxLracLivas, por las
consccucncias quc cllo pucdc Lcncr sobrc cl cmplco, la disLribucin dcl ingrcso,
y la capacidad dc rcsisLir los volaLilcs cambios dc prccio cn cl mcrcado inLcrna-
cional. Ios acucrdos dc comcrcio, por su parLc, dcbcn Lcndcr a rcducir cn lugar
dc aumcnLar la asimcLra cnLrc las cconomas y las socicdadcs dcl conLincnLc.
Repensar el problema de las drogas y replantear las soluciones
desde una perspectiva regional
Fs ncccsario gcncrar un nucvo planLcamicnLo dcl problcma dc las drogas y
ampliar cl dcbaLc para buscar solucioncs, no solo cn los ambiLos rcgional y
conLincnLal, sino cn cl mundial, dada la crccicnLc inLcgracin dc las rcdcs dc-
licLivas quc opcran simulLancamcnLc cn varios conLincnLcs. ClaramcnLc, las
csLraLcgias adopLadas a la ccha no han Lcnido los rcsulLados cspcrados.
Si la polLica anLinarcLicos implcmcnLada dcsdc la dccada dcl ochcnLa rc-
duca la auLonoma dc los pascs andinos cn Lcrminos dc su posibilidad dc disc-
ar polLicas alLcrnaLivas para combaLir cl culLivo y cxporLacin dc susLancias
psicoLrpicas, la asociacin cnLrc narcLicos y Lcrrorismo (inLroducida a parLir
dcl 200l) conLribuyc a rcducir an mas los margcncs dc maniobra dc csLos
csLados cn Lorno a las polLicas para rcsolvcr sus asunLos inLcrnos. Io dcscablc
cs rcsLablcccr y ampliar csc margcn dc auLonoma, lo cual cs posiblc si oLros
acLorcs cnLran cn csccna (Canada, por cjcmplo), ampliando los cspacios para
un dcbaLc abicrLo, objcLivo y rcalisLa dc una cucsLin Lan complcja como cl
Lraco dc drogas y sus mlLiplcs impacLos sobrc csLas socicdadcs y csLados. Fs
crucial poncr un cnasis mayor cn cl conLrol dc la dcmanda dc narcLicos, y no
conccnLrar los csucrzos nicamcnLc cn la ocrLa. Fs prcciso imaginar polLicas
anLidrogas mulLilaLcralcs y mas cxiblcs, quc Lomcn cn cucnLa la siLuacin
cconmica, social y polLica dc cada pas.
Promover la construccin de una identidad regional, con plena claridad
de sus problemas y de sus intereses
A dicrcncia dc los FsLados Unidos, quc Licncn plcna claridad sobrc sus inLcrc-
scs cn la rcgin, los pascs andinos no Licncn clara concicncia dc sus inLcrcscs
comuncs, lo quc lcs ha impcdido consolidar un cspacio quc lcs pcrmiLa idcn-
Licarlos, promovcrlos o dccndcrlos. Ios organismos rcgionalcs como la CAN
no cucnLan con la capacidad ni con cl pcso quc pcrmiLa hablar dc una cnLidad
subrcgional a scr rcconocida como inLcrlocuLora rcal y valida, pucs ni siquicra
han logrado gcncrar una polLica comn rcnLc a los FsLados Unidos.
Ios pascs andinos comparLcn mucho mas quc una rcgin gcograca, lo
quc cn lLima insLancia dcbcra ayudar a cnconLrar las coincidcncias y maLizar
las dicrcncias. Ios inLcrcscs dc scguridad y las pcrccpcioncs dc amcnaza dc-
bcn scr conccbidos dcsdc csccnarios quc no scan cxclusivamcnLc nacionalcs.
Por cl conLrario, cs ncccsario cnconLrar mccanismos quc pucdan cnrcnLar
los cccLos quc csos cnmcnos Licncn cn cl ambiLo rcgional. Asimismo, las
polLicas dcbcn scr conccbidas con una visin dc largo plazo, y no solo para
rcspondcr a amcnazas inmcdiaLas, conLribuycndo as a proundizar la idca dc
la rcgin andina. Fs crucial cviLar la ragmcnLacin dc la rcgin cn dos bloqucs
radicalmcnLc opucsLos, siguicndo la Lcndcncia a la polarizacin idcolgica quc
ha Lcnido lugar cn aos rccicnLcs cnLrc WashingLon y Caracas.
Buscar soluciones multilaterales a los problemas comunes
Como hcmos scalado ya, las dicrcncias cnLrc las posicioncs c inLcrcscs dc
algunos dc los pascs dc la zona impidcn los acucrdos ncccsarios para haccr
rcnLc a los problcmas comuncs quc rcquicrcn rcspucsLas mulLidimcnsionalcs
y quc no pucdcn scr rcsuclLos dc mancra unilaLcral. Fs ncccsario orLalcccr los
organismos rcgionalcs dc conccrLacin y doLarlos dc la capacidad para inLcrvc-
nir cn siLuacioncs dc crisis y cviLar as la posiblc (o rcal) accin unilaLcral por
parLc dc los FsLados Unidos, con la consiguicnLc polarizacin.
Fs ncccsario buscar un dcnominador comn quc pcrmiLa llcgar a acucr-
dos sobrc los problcmas mas amplios y sisLcmaLicos quc al dcsbordarsc, Lcr-
minan accLando a un mayor conjunLo dc pascs, como son cl narcoLraco,
cl lavado dc dincro, y las rcdcs Lransnacionalcs quc Lracan con prccursorcs
qumicos, pcrsonas y armas. Para haccr rcnLc a csLos cnmcnos sc rcquicrcn
rcspucsLas coordinadas, Lraducidas cn polLicas dc FsLado quc vayan mas alla
dc csLraLcgias puramcnLc parLidisLas o pcrsonalisLas, rccogicndo los inLcrcscs
dcl conjunLo mas amplio posiblc dc acLorcs, junLo con los rccursos maLcria-
lcs y humanos ncccsarios, as como los mccanismos dc rcgulacin abicrLos y
LransparcnLcs. Sc dcbc privilcgiar la coopcracin, la Lranscrcncia dc rccursos,
la capaciLacin, as como los arrcglos insLiLucionalcs quc pcrmiLan subrayar las
coincidcncias quc pucdan aciliLar una mayor accin mulLilaLcral a Lravcs dc
organismos hcmiscricos rcgionalcs mas amplios, cn lugar dc dcbiliLarlos.
Fortalecer el papel de los dems actores
Fn lugar dc compcLir con oLras organizacioncs subrcgionalcs, la OFA dcbc
consLiLuir un paraguas naLural para incorporar y coordinar mlLiplcs inicia-
Livas prcsLando su cxpcricncia, su conocimicnLo dc la rcgin y dc los Lcmas c
incluso su capacidad dc inLcrlocucin con organismos rcgionalcs cn oLros con-
LincnLcs, nuLricndosc a la vcz dc Lodas las iniciaLivas y cxpcricncias quc orLa-
lcccn cl mulLilaLcralismo y cl cquilibrio cnLrc los divcrsos acLorcs. Asimismo,
sc rcquicrcn solucioncs vinculanLcs y no mcras dcclaracioncs dc inLcrcs, parLi-
cularmcnLc rcnLc a los Lcmas quc haccn pcligrar la csLabilidad dcmocraLica.
Canada dcbc orLalcccr su papcl dc mcdiador cn siLuacioncs dc conicLo y
as scrvir como conLrapcso cn la rclacin dc los pascs dc la rcgin con los Fs-
Lados Unidos. Fn cl mismo scnLido, dc nucvo valc cnaLizar la imporLancia dc
las organizacioncs dc la socicdad civil: csLas dcbcn conLinuar buscando los cs-
pacios abicrLos cn la OFA (parLicularmcnLc cn las cumbrcs hcmiscricas) para
aLracr la aLcncin dcl organismo hacia nucvos problcmas y uncionar como un
ncccsario conLrapcso a los gobicrnos. Ia parLicipacin insLiLucionalizada dc la
socicdad civil cn cl ambiLo inLcrnacional cs dc imporLancia viLal. OLros acLorcs
y cnLidadcs (como la ONU, la Unin Furopca, acadcmicos y cxpcrLos) Lambicn
pucdcn conLribuir dc mancra imporLanLc, sobrc Lodo cn rclacin con cl moni-
Lorco y prcvcncin dc siLuacioncs dc conicLo poLcncial.
Imaginar mejores y ms prontas respuestas a las mltiples amenazas
que se ciernen contra las democracias de la regin
Ias amcnazas quc sc cicrncn hoy conLra la dcmocracia son mucho mas suLilcs
y dicilcs dc dcLccLar y van mucho mas alla dcl clasico golpc dc csLado. Ia
acumulacin lcnLa dc podcr cn manos dcl FjccuLivo, por cjcmplo, llcva al dc-
Lcrioro y crosin gradual dc las insLiLucioncs dcmocraLicas. Ia diculLad para
idcnLicar y acLuar sobrc csLc Lipo dc siLuacioncs csLa asociada con la crccicnLc
complcjidad y cl caracLcr diuso dc los cnmcnos quc gcncran la incsLabilidad
y dcbiliLan a las insLiLucioncs. Sc LraLa pucs dcl dcLcrioro gradual (cn ocasioncs
incluso impcrccpLiblc) dc la insLiLucionalidad dcmocraLica.
Por cso rcsulLa urgcnLc producir un analisis cada vcz mas sosLicado dcl
csLado dc nucsLras dcmocracias y dc las amcnazas quc cllas cnrcnLan, as
como ormular rcspucsLas innovadoras. IgualmcnLc, sc rcquicrc crcar un con-
junLo dc indicadorcs o benchmarks quc pcrmiLan dcLcrminar cn quc momcnLo
dcbcn y pucdcn inLcrvcnir las organizacioncs mulLilaLcralcs.
Una posibilidad inLcrcsanLc consisLc cn csLablcccr un mccanismo dc mo-
niLorco y scguimicnLo pcrmancnLc, doLado dc un sisLcma dc alcrLas Lcmpra-
nas para idcnLicar y alcrLar sobrc condicioncs dc ricsgo.
36
Una insLancia dc
moniLorco dc csLc Lipo pcrmiLira analizar cl csLado dc las dcmocracias an-
dinas y alcrLar, dc scr cl caso, sobrc la posiblc violacin dc los principios o
insLiLucioncs dcmocraLicas. Para cviLar la suspicacia quc podra dcspcrLar csLc
Lipo dc organismo cnLrc los csLados dc la rcgin, scra dcscablc quc una cnLi-
dad dc csa naLuralcza ucra consLiLuida con indcpcndcncia dc los gobicrnos,
ormada por rcprcscnLanLcs dc organizacioncs dc la socicdad civil, acadcmicos
36. Ia ONU cucnLa con un mccanismo dc csLc Lipo, cl ConicL PrcvcnLion and Pcacc Forum
(hLLp://cpp.ssrc.org/). Tambicn cs prcciso mcncionar las cxpcricncias dcl InLcrnaLional
Pcacc InsLiLuLc (www.ipinsL.org) y dcl CcnLcr on InLcrnaLional CoopcraLion (www.cic.nyu.
cdu.).
y cxpcrLos, as como por rcprcscnLanLcs dc oLros organismos mulLilaLcralcs,
como la ONU, Lcnicndo cn cucnLa, por supucsLo, cl conLcxLo cspccco dc la
rcgin y la parLicularidad dc los rcLos.
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SOBRE LOS AUTORES
1

Robrico BtrrcNccnct
InsLiLuLo dc FsLudios Pcruanos, Pcr
ANt Mtrt Bc+trtNo
Univcrsidad dc ToronLo, Canada
Rictrbo Corsciits
Univcrsidad CcnLral dc Vcnczucla
Fbutrbo Crbovt
Univcrsidad Mayor dc San Simn, Bolivia
Ctrios bc it Torrc
FaculLad IaLinoamcricana dc Cicncias Socialcs, scdc Fcuador
Rorco CrorroNc
FrtNciNc 1tcorc
InsLiLuLo Vcnczolano dc FsLudios Socialcs y PolLicos (INVFSP), Vcnczucla
DtNiciit Icvv-PiN1o
Univcrsidad dc ToronLo, Canada
FcrNtNbo Mtvorct
Univcrsidad Mayor dc San Simn, Bolivia
l. Fn ordcn alabcLico.
436
SirN PtcntNo
FaculLad IaLinoamcricana dc Cicncias Socialcs, scdc Fcuador
MNict PtcnN
Univcrsidad dc los Andcs, Colombia
Mtrt Istsci Rcrv
Mtr1N TtNtxt
Mtrccit Vcitsco
Colorado SLaLc UnivcrsiLy, FF. UU.
Dcsortn vtN Bcrxci
InsLiLuLo Vcnczolano dc FsLudios Socialcs y PolLicos (INVFSP), Vcnczucla
Sort Vcrt
Se termin de imprimir en los talleres grfcos de
Tarea Asociacin Grfca Educativa
Pasaje Mara Auxiliadora 156 - Brea
Correo e: tareagrafca@tareagrafca.com
Telf. 3323229 Fax 424-1582
Octubre 2010 Lima - Per
Los artculos reunidos en este libro son el resultado de las investigaciones
desarrolladas en el marco del proyecto "Gobernabilidad democrtica
en la regin andina", que se propuso analizar las reformas pol/tico-
institucionales y el papel que jugaron los movimientos sociales
en Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela entre los IDOS 1980
Y 2008. Los investigadores parten de la conviccin de la existencia
de importantes dinmicas y patrones, asl como problemas y desaflos
comunes en los pases andinos, aunque por supuesto con diferentes
intensidades y peculiaridades nacionales. La necesidad de poner
en perspectiva comparada un intenso proceso de reformas pollticas
y de movilizacin social motiv el proyecto de investigacin cuyos
resultados presentamos en este volumen.
ROdrigo BarrenecJiea - Aila Maria Bejarano -
Ricardo Combdlas - Eduardo C6rdova - Carlos de la Torre -
ROmeo Grompone - Francine Jcome - Daniella Levy-Pinto -
Fernando Mayorga - Simn Pacbano - Mnica Pacbn -
Maria Isabel Remy - Martln Tanaka - Marcela VelaSco -
Deborah van Berkel - Sofla Vera
ISBN: 978-9972-51-276-6
IORC CROI
!MUP ___ ._ '
IEP Instituto de Estudios Peruanos

Desafios de La Gobernabilidad Democratica

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Reformas poltico-institucionales y movimientos sociales en la regin andina

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