SENTENCIA C-245/04

En su concepto, en la Constitucin Poltica se establecen una serie de normas para proteger el medio ambiente y los recursos naturales, esto con el fin de que dentro de la misma estructura del Estado se creen tambin entidades para la proteccin de dichos recursos.

Afirma que el artculo 8 Superior radica en cabeza del Estado la proteccin de los recursos naturales como un principio fundamental y establece que se debe contar con las entidades especiales para dicha proteccin, pero que al leer el aparte final del pargrafo del artculo 2 de la Ley 785 de 2002 la norma indica que las autoridades ambientales sern responsables de la destruccin de las sustancias controladas y decomisadas en las operaciones antinarcticos. En su sentir, se desdibujan las funciones constitucionales que tienen hoy dichas autoridades ambientales, como lo son el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas Regionales y los Grandes Centros Urbanos, cuya finalidad primordial es la proteccin del ambiente y los recursos naturales.

Asegura entonces, que la norma acusada viola de manera flagrante el principio fundamental que tiene como objetivo la proteccin de las riquezas naturales. Manifiesta que lo expuesto tambin se aplica a lo regulado en el artculo 12 de la referida ley, pues en su opinin, la norma establece una nueva competencia a las autoridades ambientales en el sentido de que a stas les correspondera elaborar los planes de manejo ambiental para que las autoridades como la Direccin Nacional de Estupefacientes y la Polica antinarcticos destruyan los cultivos de coca y amapola sembrados a lo largo del territorio nacional, cuando la mayora de estos se encuentran en parques nacionales naturales, zonas de pramos y en zonas sensibles, con lo que, a su juicio, la autoridad ambiental quedara como juez y parte dentro de ste proceso.

Igualmente plantea que las normas acusadas vulneran de forma flagrante el artculo 79 de la Carta Poltica, porque establecen en cabeza de las autoridades ambientales la destruccin de las sustancias incautadas al narcotrfico y las obliga, adems, a elaborar planes de manejo ambiental para la erradicacin de cultivos ilcitos. Agrega que le estn imponiendo una carga con la que no podra ejercer de una manera imparcial la proteccin y defensa de los recursos naturales y el medio ambiente. Considera que esta situacin no slo tiene trascendencia nacional sino internacional, ya que el pas ha suscrito convenios

en defensa de dichos recursos, dentro de estos se encuentran el Convenio de Basilea, de Viena, Convencin Cites, entre otros.

Expone que con estas imposiciones las autoridades ambientales no podran ejercer de una forma libre e independiente la proteccin del medio ambiente y la de los recursos naturales renovables, pues las normas acusadas las obligan a atentar contra las facultades de proteger el medio ambiente consagradas en la Constitucin.

De la misma forma argumenta que las disposiciones impugnadas vulneran el artculo 80 constitucional, porque sta faculta al Estado para la planificacin y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, su conservacin y prevencin de los factores de deterioro ambiental, as como sancionar a los infractores.

Indica que las normas demandadas, al imponer a las autoridades ambientales la obligacin de destruir las sustancias incautadas al narcotrfico y de otra parte, la de elaborar los planes de manejo ambiental para la destruccin de cultivos ilcitos, les cercena la posibilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales, as como la de propender por su conservacin y prevencin de los factores de deterioro ambiental, porque, en su criterio, con estas normas se empuja a las autoridades ambientales a daar el medio ambiente al que ellas mismas estn obligadas a proteger.

Finalmente, seala que las disposiciones acusadas violan el artculo 158 Superior, ya que estas rompen con el principio de unidad de materia que regula la norma constitucional, porque lo que trata la Ley es lo relacionado con la administracin de los bienes incautados al narcotrfico, cuya facultad radica en la Direccin Nacional de Estupefacientes y no en las autoridades ambientales. Agrega que las disposiciones impugnadas contenidas en la Ley 785 de 2002, no guardan relacin con el tema tratado en la Ley.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos

Para que la Corte pueda ejercer control cuando se alega infraccin a la citada norma superior, es menester que el actor efecte un triple sealamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas sealadas no guardan relacin con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artculo 158 Superior. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la funcin legislativa CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Factores a determinar para ejercicio

Para ejercer el control de constitucionalidad por vulneracin del principio de unidad de materia debe determinarse cul o cules son los ncleos temticos de una ley para inferir si una norma especfica tiene vinculacin objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley, sin vnculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armnica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador. ADMINISTRACION DE BIENES INCAUTADOS-Ncleos temticos ADMINISTRACION DE BIENES INCAUTADOS-Sistemas de administracin/ADMINISTRACION DE BIENES INCAUTADOS-Enajenacin DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Responsabilidad de autoridades ambientales para procurar el menor impacto ambiental PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-No desconocimiento de ncleo temtico En relacin con lo dispuesto en el artculo 12 de la Ley 785 de 2002, tampoco se advierte que su contenido normativo establezca una ruptura con el ncleo temtico de esa preceptiva, pues si en la ley se consagran una serie de medidas en relacin con la destruccin y manipulacin de las sustancias controladas, bien poda el legislador incluir una disposicin como la demandada en la cual se encarga a la autoridad ambiental competente de la elaboracin, ejecucin y control de un plan de manejo ambiental para efectos de la erradicacin de cultivos ilcitos y la manipulacin de sustancias controladas.

DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Puede generar contaminacin y daos irreparables al ambiente y ecosistemas/DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Debe obedecer a parmetros tcnicos propios de autoridades ambientales DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Alcance de la responsabilidad asignada a las autoridades ambientales La responsabilidad que la norma acusada asigna a la autoridad ambiental en la destruccin de sustancias controladas consiste en la obligacin que ella tiene de ejercer un control preventivo y concomitante en relacin con el acto material de destruccin de dichas sustancias con el fin de lograr el menor impacto ambiental. Preventivo, en tanto y en cuanto el control debe desarrollarse con arreglo a un plan de manejo ambiental previamente adoptado, donde se seale tcnicamente el procedimiento conforme al cual debe realizarse la destruccin de sustancias controladas. Y concomitante, en la medida en que dicho control debe llevarse a cabo en forma conjunta con el acto de destruccin, de modo que la autoridad ambiental no debe esperar a que el dao ambiental se produzca para ejercer posteriormente el control sobre el dao ya producido, sino que justamente es su deber prevenirlo. DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Autoridades ambientales responsables Por autoridades ambientales responsables por la destruccin de sustancias controladas que no pueden ser enajenadas o exportadas, ha de entenderse la autoridad respectiva que haya sido previamente determinada para el efecto por la ley. En consecuencia, la autoridad ambiental responsable de la destruccin de sustancias controladas es aquella que conforme a la estructura y funciones detalladas en la ley desarrolla la tarea concreta de ejecutar los planes y programas diseados para prevenir y controlar los factores de deterioro del medio ambiente an ejercidos de manera concomitante. DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS EN MATERIA AMBIENTAL-Objetivo de las autoridades ambientales El objetivo de la medida que se comenta no es, que la autoridad ambiental atente contra el medio ambiente ejecutando actos materiales de destruccin, sino que procure, cuando sea necesaria la destruccin de sustancias controladas, que se genere el menor impacto ambiental, aplicando para tal efecto las pautas y procedimientos tcnicos consignados en el plan de manejo ambiental, de modo tal que pueda prevenirse la no generacin de daos para el ecosistema. De ah que la autoridad ambiental competente deba ejercer un control preventivo y concomitante sobre el acto material de destruccin, a fin de salvaguardar la integridad del medio ambiente.

PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Responsabilidad en la elaboracin, ejecucin y control

RECURSOS NATURALES-Planificacin de manejo y aprovechamiento por el Estado/DETERIORO AMBIENTAL-Prevencin y control por el Estado

MEDIO AMBIENTE-Planificacin como herramienta fundamental de proteccin La planificacin es una herramienta fundamental para la proteccin del medio ambiente, por cuanto permite al Estado fijar los parmetros y pautas generales, objetivos y criterios que permiten conciliar las diferencias entre las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente. PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Inclusin de diversos procedimientos Tratndose del plan de manejo ambiental para la erradicacin de cultivos ilcitos, la autoridad ambiental debe incluir diversos procedimientos que garanticen alcanzar dicho propsito, como la erradicacin manual, y no necesariamente el de la aspersin area. PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Elaboracin y ejercicio de ejecucin y control se opone a la imparcialidad en la funcin administrativa No se opone a la Constitucin que la puesta en marcha de los planes y programas de carcter ambiental y su control corresponda igualmente a la autoridad ambiental como especializada y tcnica en la materia. PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Alcance de la ejecucin por autoridades ambientales La ejecucin del plan de manejo ambiental por parte de las autoridades ambientales competentes consiste en implementar las acciones tcnicas que sean indispensables para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, obra o actividad, incluyendo tambin los planes de seguimiento, evaluacin y monitoreo y los de contingencia, tareas todas estas que son congruentes con las competencias que legalmente le han sido asignadas a las autoridades ambientales, y que deben estar orientadas a asegurar el cumplimiento de los parmetros y especificaciones que procuren el menor impacto ambiental.

PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Alcance del control por autoridades ambientales

Y el control del plan de manejo ambiental por parte de la misma autoridad ambiental esta orientado al cumplimiento de la funcin constitucional de prevencin y control de los factores de deterioro ambiental, tarea que pueden desarrollar perfectamente las autoridades ambientales, sin afectar su imparcialidad, pues no se trata de que dicha autoridad lleve a cabo actividades de inspeccin y vigilancia de la funcin administrativa, de manera semejante a las funciones que ejercen organismos como la superintendencias, sino que corresponde a una labor preventiva y concomitante de carcter tcnico y relacionada con la ejecucin del plan de manejo ambiental para la erradicacin de cultivos ilcitos y la manipulacin de sustancias utilizadas para la fabricacin de estupefacientes, lo cual no impide adems, que tales acciones puedan ser vigiladas por parte de los respectivos rganos de control y por los ciudadanos a travs del ejercicio de las respectivas acciones jurdicas.

SENTENCIA NO. C-305/95

"- Valindose de los antecedentes y debates que dieron origen al artculo 317 C.N., uno de los demandantes intenta demostrar que el Constituyente de 1991 quera suprimir las sobretasas destinadas a las entidades encargadas de la conservacin del medio ambiente, pero en vista de las negociaciones efectuadas entre los delegatarios del Valle y los del bloque costeo, el pargrafo que prevea tal desmonte se ahog, dadas las concesiones entre las regiones y los afanes y confusiones de las votaciones en la Asamblea Constituyente. "- La norma acusada infringe la preceptiva del artculo 317 constitucional, puesto que en ella se condiciona la existencia de las sobretasas al predial con destino a las corporaciones, a la elaboracin previa de un plan de desarrollo municipal. El artculo 44 de la ley 99 de 1993 al carecer de la referencia a ese plan produce una alteracin en los tiempos de la gestin pblica, debido a que contempla la planificacin con posterioridad al recaudo de la sobretasa. "- El artculo demandado establece algo que la Constitucin no permite: porcentajes sobre lo ya recaudado por el municipio y no una sobretasa al predial. Adems, dichos porcentajes son casi confiscatorios, pues de las mltiples funciones municipales, todas ellas esenciales, se destina una parte sustancial de sus ya escasos recursos propios para un solo rubro: el medio ambiente. "- Tambin resulta violado el artculo 359 C.N. puesto que las Corporaciones de que habla la norma acusada son establecimientos pblicos del nivel nacional; luego se trata de una renta de destinacin especfica prohibida por la Carta, pues una vez los recursos ingresan a la corporacin, dejan de ser bienes territoriales y se convierten en rentas nacionales.

"- Igualmente se desconoci lo dispuesto en el artculo 79 superior que obliga a que las decisiones ambientales que afecten una comunidad deben contar con la participacin de stas; la ley 99 consagra decisiones ambientales que afectan la comunidad y no cuenta con la participacin de sta. "- A juicio de los actores, tambin se viol el inciso final del artculo 350 de la Constitucin ya que para las prximas vigencias fiscales el presupuesto de inversin municipal tendr que disminuir porcentualmente con relacin al ao anterior respecto al gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones, debido a que una parte de tales recursos tendrn que destinarse para el nivel nacional. "- Finalmente, aducen ambos actores violacin al artculo 362 de la Carta, ya "que la Nacin no cobra una sobretasa al predial, en el inciso primero del artculo 44, sino que dispone alegremente de los bienes propios y privados del Municipio".

PORCENTAJE AMBIENTAL/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL El artculo 44 de la Ley 99 de 1993 se refiere a ese PORCENTAJE, no se aparta del destino que seala la Constitucin y lo califica como PORCENTAJE AMBIENTAL, luego, por estos aspectos se trata de una disposicin legal que desarrolla un postulado constitucional. La Ley 99 de 1993 estableci que la administracin del medio ambiente y los recursos naturales renovables estar en todo el territorio nacional a cargo de CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES, fijndose su sede y jurisdiccin territorial, sus funciones, su objeto, su naturaleza jurdica, sus rganos de direccin y sus rentas, dentro de las cuales est el "porcentaje ambiental de los gravmenes a la propiedad inmueble". Es decir, las CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES, vienen a ser las entidades adecuadas legalmente para recibir el porcentaje al cual se refiere el inciso 2 del artculo 317 de la Constitucin Poltica, de acuerdo con los planes de desarrollo expedidos por los Concejos, luego no hay marginamiento de la comunidad, ni puede deducirse que hay violacin al artculo 79 C.N. porque es el Concejo quien expide el plan de desarrollo, por mandato de la misma Constitucin. PLAN DE DESARROLLO El concepto "planes de desarrollo" est proyectado en los artculos 339, 342, 151 313.2 que ordenan un plan nacional de desarrollo y planes de desarrollo para las entidades territoriales, establece la ley orgnica del plan nacional de desarrollo, dichas leyes orgnicas tienen su consagracin en el artculo 151 C.P. y en cuanto a las Entidades Territoriales la adopcin de los planes de desarrollo es funcin del Concejo Municipal. Dentro de la lgica, los planes de desarrollo tendran que ser previos a la fijacin del "porcentaje ambiental". A nivel nacional ya se expidi la Ley Orgnica del plan de Presupuesto, Ley 152 del 15 de julio de 1994, luego carecen de

fundamento las presuntas violaciones a los artculos 151, 339 y 342 de la C.P. y, en cuanto se refiere a las Entidades Territoriales, sus planes de desarrollo estn dentro de las atribuciones del 313.2, y la misma Ley 99, en su captulo IX, habla de planificacin ambiental, el artculo 65 fija, en este aspecto, las funciones de los municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santaf de Bogot. MEDIO AMBIENTE SANO-Unidad de gestin en organizacin administrativa La Unidad de gestin en la Organizacin Administrativa Ambiental implica la adaptacin de la estructura al carcter global e integrado del medio ambiente. Por eso, una de las consecuencias de ste principio es la tendencia a la concentracin de ciertas competencias ambientales de cada nivel administrativo que por su naturaleza desbordan lo puramente local. Estos lineamientos llevan a la conviccin de que los intereses de un municipio, deben, tratndose de la proteccin al medio ambiente ir de la mano con los intereses globales. PORCENTAJE AMBIENTAL-Naturaleza/PRINCIPIO COORDINACION DE CONCURRENCIA/PRINCIPIO DE

No es cierto que se establezca una renta de destinacin especfica. Se trata es de trasladar un porcentaje ambiental, permitido por el artculo 317 de la C.P.. Como tampoco se puede calificar al porcentaje como confiscatorio puesto que el artculo 288 C.P. establece los principios de CONCURRENCIA y COORDINACION en el ordenamiento territorial, principios fcilmente visualizables cuando se trata de proteccin al medio ambiente.

SENTENCIA NO. C-423/94

A juicio del demandante, al expedir las normas acusadas, el Congreso de la Repblica desbord las facultades constitucionales contenidas en el numeral 7o. del artculo 150 superior, toda vez que tal precepto lo autoriza nicamente para reglamentar la creacin y el funcionamiento de las Corporaciones Autnomas, "pero por ninguna parte de la Carta Fundamental de 1991 aparece la facultad del rgano legislativo nacional para crear nuevas Corporaciones Regionales y al mismo tiempo, la propia norma constitucional subraya que stas gozarn de autonoma para el desarrollo de sus actividades". (resaltado del actor).

Segn el demandante, la Comisin de Ordenamiento Territorial, mediante su recomendacin R-8, advirti al Congreso de la Repblica que era inconstitucional la creacin de nuevas corporaciones autnomas: "la Constitucin -seala la mencionada recomendacin- est autorizando, pues, al legislador para 'reglamentar la creacin' de las corporaciones, mas no para crearlas, como s explcitamente lo hace al referirse en el mismo ordinal a la atribucin de 'crear' ministerios, establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado. De este modo,

corresponde a la ley regular lo referente a requisitos, condiciones, procedimiento, estructura y funcionamiento de las Corporaciones, sin proceder a decretar su creacin. (Boletn de Ordenamiento Territorial, COT, No. 19, Santaf de Bogot, 1993, pg. 4)".

Considera tambin que las normas acusadas violan el principio de la autonoma de las entidades territoriales, consagrado en la Carta Poltica, "y precisamente uno de los derechos que se derivan de la precitada autonomaconsiste en que las divisiones poltico-administrativas (departamentos, municipios, etc.), tienen la potestad para crear diferentes entes administrativos, como lo son las corporaciones autnomas, siguiendo los parmetros fijados por el legislador" (resalta el actor). Segn el demandante, es en el principio de la autonoma de los entes territoriales, donde se encuentra la facultad de tales entes para la creacin de las corporaciones autnomas. As, estima que "la creacin de una corporacin autnoma regional, en la medida en que implica un ente de nivel supradepartamental, requiere, siguiendo el presupuesto de la autonoma, la decisin de los rganos y funcionarios de los departamentos interesados, es decir, las correspondientes asambleas y gobernadores, cumpliendo en todo caso, los parmetros fijados por el legislador". PROTECCION DEL AMBIENTE

La proteccin del ambiente, es asunto que le compete en primer lugar al Estado, aunque para ello debe contar siempre con la participacin ciudadana a travs del cumplimiento de sus deberes constitucionales, en especial, de los consagrados en el artculo 8o. superior: "proteger las riquezas culturales y naturales de la Nacin", as como el numeral 8o. del artculo 95, que prescribe entre los deberes de la persona y del ciudadano el de "velar por la conservacin de un ambiente sano".Ahora bien, el cumplimiento del deber de procurar la proteccin del ambiente se logra, principalmente, a travs de dos vas: la planificacin y fijacin de polticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagracin de acciones judiciales encaminadas a la preservacin del ambiente y a la sancin penal, civil o administrativa cuando se atente contra l, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano.

PLANIFICACION AMBIENTAL/DESARROLLO SOSTENIBLE

La planificacin ambiental debe responder a los dictados de una poltica nacional, la cual se adoptar con la participacin activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nacin y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Poltica le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando as la conservacin y la preservacin

del entorno ecolgico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservacin, al repercutir dentro de todo el mbito nacional -e incluso el internacional-, va ms all de cualquier limitacin territorial de orden municipal o departamental. Por lo dems, no sobra agregar que las corporaciones autnomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aunan los criterios de descentralizacin por servicios, -concretamente en cuanto hace a la funcin de planificacin y promocin del desarrollo-, y de descentralizacin territorial, ms all de los lmites propios de la divisin polticoadministrativa.

MEDIO AMBIENTE SANO-Proteccin

En cuanto a la implementacin de mecanismos judiciales de preservacin o de sancin, debe decirse que tanto la Constitucin como la ley consagran diferentes acciones tendientes a cumplir con algunos de estos fines. A manera de ejemplo conviene sealar que el artculo 88 superior consagra las denominadas acciones populares, encaminadas a la proteccin de los derechos e intereses colectivos como es el caso del ambiente. Ntese que esta disposicin trata al ambiente como un derecho colectivo, es decir, se refiere a un sujeto universal donde cualquier persona tiene legitimacin en la causa para solicitar ante el juez la proteccin de ese bien comn. De igual forma, no sobra agregar que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporacin, la accin de tutela consagrada en el artculo 86, se constituye en un mecanismo de proteccin cuando la violacin al ambiente implique demanera directa la vulneracin de algn derecho constitucional fundamental. En cuanto a los mecanismos legales pertinentes, basta con mencionar a las acciones populares consagradas en el Cdigo Civil, a los delitos previstos en el Cdigo Penal o a las sanciones pecuniarias establecidas en el Cdigo de Recursos Naturales.

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creacin

Slo la ley, por mandato del Constituyente, puede crear las corporaciones autnomas regionales, que se extiendan al territorio de ms de un departamento. Lo anterior no obsta para que las asambleas o los concejos puedan crear establecimientos pblicos -que no corporaciones autnomas regionales- con el fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y colaborar as, en forma loable, con el propsito nacional de preservar y conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus competencias con la de las entidades pblicas respectivas de carcter nacional.

ESTABLECIMIENTO PUBLICO/CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES

En la anterior Carta Poltica, las corporaciones autnomas regionales se homologaban claramente a los establecimientos pblicos; ms exactamente stos eran el gnero y aquellas una de sus especies. En virtud de lo anterior debe esta Corporacin sealar que, con la promulgacin de la Constitucin de 1991, las corporaciones autnomas regionales mantuvieron su condicin de establecimientos pblicos, aunque tienen un objeto especfico dado el carcter especial que el mismo Constituyente les otorg (Art. 150-7 C.P.), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo econmico y social del territorio comprendido bajo su jurisdiccin, atendiendo de manera especial a la conservacin, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales. Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el mbito de funcionamiento de las corporaciones autnomas regionales, de acuerdo con el espritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los lmites territoriales de un departamento.

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA

En virtud de la clusula general de competencia, el legislador puede hacer las leyes in genere, de conformidad con las limitaciones y requisitos que la Constitucin establezca. La Carta Poltica permite al Congreso que por medio de una ley cree corporaciones autnomas regionales, y no le asigna expresamente a ninguna otra persona o poder esa competencia. Luego el Congreso est legitimado para crear por ley dichas entidades, en virtud de la generalidad de su competencia, ya que no hay disposicin en contrario.

CORPORACIONES CONDICIONAL

AUTONOMAS

REGIONALES-Creacin/SENTENCIA

DE

EXEQUIBILIDAD

El Congreso, al reglamentar la creacin y funcionamiento de las corporaciones autnomas regionales y al dictar la ley orgnica de ordenamiento territorial, en aras de respetar la autonoma necesaria de los departamentos y municipios para administrar asuntos seccionales, planificar y promover su desarrollo econmico y preservar el ambiente, determine los mbitos de responsabilidad y participacin local que, conforme a las reglas de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que ser declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autnomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera legtima de autonoma de las entidades territoriales.

Sentencia C-1340/00
Los demandantes consideran que los preceptos acusados vulneran los artculos 1, 2, 4, 79, 80, 150 numeral 7, 151, 286, 287 y 317 de la Constitucin. Segn su parecer, las normas acusadas asignan y distribuyen competencias ambientales a las entidades territoriales, por lo cual debieron aprobarse como una ley orgnica, y no como una ley ordinaria.

Para sustentar sus cargos, los actores transcriben amplios apartes de sentencias de esta Corte y concluyen que no es que las entidades territoriales, por mandato de la ley no puedan ejercer funciones dirigidas a la preservacin del ambiente. Lo que ocurre es que ello debe hacerse con sujecin a la respectiva ley orgnica de ordenamiento territorial.

De otra parte, los demandantes consideran que una de las disposiciones acusadas, a saber, el artculo 66 de la Ley 99 de 1993, afecta la autonoma de las Corporaciones Autnomas Regionales en la medida en que asigna a los grandes centros urbanos, en materia ambiental, competencias que son propias de esas corporaciones. Los actores explican ese cargo haciendo referencia al artculo 317 de la Carta que habla de la posibilidad de destinar un porcentaje de los tributos a la propiedad inmueble a lasentidades encargadas del manejo y conservacin del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del rea de su jurisdiccin. Segn su parecer, ese artculo tiene dos implicaciones, a saber, que existen unas entidades encargadas del manejo y preservacin ambiental, diferentes a los municipios; y la segunda conclusin es que esas entidades deben tener jurisdiccin sobre varios municipios, lo cual elimina la posibilidad para que las entidades territoriales, como los municipios cumplan esas funciones, pues de ser as la constitucin no hubiese hecho esa precisin en torno a la destinacin del tributo sobre la propiedad inmueble. Y esta conclusin, argumentan los actores, es lgica pues el medio ambiente no es un concepto que pueda reducirse al permetro de una ciudad, y se compartimentalice en secciones o pedazos cuyo lmite est dado o bien por una vocacin del uso del suelo, o por el cubrimiento de los servicios pblicos Concluyen entonces los demandantes al respecto:

El artculo 66 de la ley 99 de 1993 confunde el concepto de medio ambiente urbano con el tema de las funciones y competencias en materia ambiental urbana. En efecto, si bien el concepto de medio ambiente urbano es hoy una de las principales preocupaciones para los responsables de la gestin ambiental, ello no puede ser el elemento definidor de las funciones y competencias de la administracin pblica. El medio ambiente urbano no es un concepto que en su materialidad sea exclusivo del permetro urbano, sino que es una interrelacin con lo rural o agrario, o mejor dicho

con un concepto ms amplio que lo estrictamente relacionado con la ciudad. Ciertamente, lo urbano requiere de una serie de servicios ambientales tales como el suministro del agua, oxigeno y alimentos. A su vez la ciudad produce una serie de efectos ambientales que desbordan ese permetro urbano, tal es el caso de los vertimientos y los rellenos sanitarios para la disposicin de los residuos producidos dentro de ese entorno urbano.

El permetro urbano no es un ecosistema per se y autrquico, sino que tiene una estrecha dependencia que lo desborda, no solo a otras reas o zonas del municipio, sino incluso a mbitos de la nacin.

Las anteriores consideraciones llevan entonces a los actores a sostener que, debido al carcter interdependiente de los ecosistemas, es claro que en la Constitucin, la proteccin de las riquezas naturales y de las reas de inters ecolgico son un problema nacional y regional. Para los aspectos locales los municipios deben expedir las normas de proteccin a su patrimonio ecolgico, conforme a la ley orgnica de asignacin de funciones normativas que tampoco se ha expedido. Segn su parecer:

Si el Constituyente hubiese querido que las entidades territoriales tuvieran funciones de preservacin y conservacin del medio ambiente, en mbitos que desbordarn lo estrictamente local, lo hubiera dicho en forma expresa, sin hacer referencia, como lo hizo en el artculo 317 de la Carta, a las entidades encargadas del manejo y preservacin del ambiente, conformadas por varios municipios.

As las cosas, el legislador no poda deferir a las entidades municipales funciones de preservacin y manejo del medio ambiente dentro del permetro urbano y sobre aspectos que trascienden lo meramente local, pues la Constitucin no toma el ambiente, ni las competencias sobre su preservacin y control en forma fraccionada sino como un todo.

LEY ORGANICA-Reserva

LEY ORGANICA-Distribucin de competencias entre la Nacin y entidades territoriales

MEDIO AMBIENTE-Reparto de competencias entre niveles del Gobierno

LEY ORDINARIA-Desarrollo de competencias ambientales

LEY ORDINARIA-Asignacin, en principio, de funciones ambientales a entidades territoriales

MUNICIPIO-Titularidad del impuesto sobre propiedad inmueble

MUNICIPIO-Porcentaje de tributo para la C.A.R.

IMPUESTO PREDIALFinanciacin de entidades ambientales

CORPORACION AUTONOMA REGIONALFinanciacin con impuesto municipal

MUNICIPIOFuncin ambiental

DEPARTAMENTOFuncin ambiental

Sentencia C-1096/01
De una parte, en relacin con la inconstitucionalidad del artculo 2 de la Ley 128 expone los siguientes argumentos:

De acuerdo con el artculo 286 de la Constitucin Poltica, las reas metropolitanas no son entidades territoriales. Por tal razn, la naturaleza jurdica de dichas reas no puede ser la de un ente territorial supramunicipal, dotado de personera, patrimonio, autoridades y administracin propios, porque ese carcter corresponde a los Departamentos y, cuando fueren creadas, a las provincias.

Las reas metropolitanas son, por lo tanto, de ndole comunicipal, como rgano de enlace y coordinacin de servicios de los municipios vinculados.

Para las reas metropolitanas, en el artculo 319 de la Constitucin no est prevista la descentralizacin con personera jurdica propia, administracin, rgimen fiscal y patrimonio autnomos, que en la ley vino a quedar. A diferencia de las asociaciones de municipios, no contempladas en la Carta Poltica, por lo que se entiende que quedaron facultativas y de ser creadas tendran la personera jurdica, la administracin, las rentas y el patrimonio propios de su condicin social.

Adems, la norma demandada dispone para las reas metropolitanas una autonoma administrativa que el artculo 319 de la Constitucin no establece. Por el contrario, la Carta Poltica seala que la creacin, la organizacin y el funcionamiento de las reas depende de la voluntad de los municipios en ella ligados. Adems, cuando el artculo acusado dispone que las reas cuentan con patrimonio propio, desconoce que el espritu y la letra del artculo 319 citado indican que el patrimonio de las reas metropolitanas sigue perteneciendo a los municipios, como de ellos dependen tambin las autoridades de las que doten al rea y el rgimen que se les asigne.

El rea metropolitana no es un ente de descentralizacin autrquica ni tiene jerarqua sobre los municipios vinculados. Es un organismo de coordinacin de servicios y obras municipales, subordinado a la comunidad, para el efecto formada por los municipios.

De otra parte, el actor considera inconstitucional el literal a) del artculo 22 de la Ley 128, por lo siguiente:

La Constitucin de 1991 adscribi a los municipios, como fuente de renta propia, la potestad de gravar la propiedad inmueble. Por lo tanto, el legislador no puede extender dicha potestad a otros entes, sean territoriales o descentralizados por funciones. En estas circunstancias, la norma acusada es inconstitucional porque estableci un sobretasa o impuesto sobre la propiedad inmueble, adicional al impuesto que corresponde a los municipios.

Adems, un gravamen, llmese impuesto, contribucin o sobretasa, que tenga como base el censo de los inmuebles, es de decretacin privativa de los municipios, extraa por ello a las atribuciones del legislador. De esta manera, la norma demandada no solamente quebranta la Constitucin, sino tambin en cuanto, sin contar con la voluntad de los Municipios que se ligan a un rea Metropolitana, destina a sta la sobretasa. Pero la Carta Poltica no prev ni faculta esa destinacin.

De acuerdo con el inciso segundo del artculo 317 de la Constitucin, la ley puede disponer la participacin en un porcentaje de los tributos sobre la propiedad raz, para las entidades encargadas del manejo y conservacin del ambiente y de los recursos naturales renovables, en cuanta que no exceda del promedio de las sobretasas existentes, pero no de agregar otros a esos tributos. En estas condiciones la norma demandada es inconstitucional por cuanto las reas metropolitanas no tienen la funcin especfica del manejo del medio ambiente y la preservacin de los recursos naturales

ESTADO-Organizacin administrativa/ESTADO-Creacin de entidades pblicas administrativas con personalidad jurdica

ESTADO-Organizacin poltica y administrativa

Se impone distinguir entre la organizacin poltica y la organizacin administrativa del Estado. Mientras que la organizacin poltica obedece a la forma de Estado y se manifiesta en la Nacin, persona jurdica, y las entidades territoriales la organizacin administrativa responde a la manera como se asume, en el sector central o descentralizado, la prestacin de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada nivel del Estado.

PERSONA JURIDICA DE DERECHO PUBLICO-Conformacin

El criterio de organizacin poltica del Estado no puede emplearse para concluir que las nicas personas jurdicas dederecho pblico en el nivel territorial son las entidades territoriales, es decir los departamentos, distritos y municipios, por cuanto la Constitucin permite que en el orden territorial se organicen personas jurdicas de derecho pblico, de naturaleza administrativa y diferentes a las entidades territoriales. Es el caso, por ejemplo, de las entidades descentralizadas territoriales, las asociaciones de municipios y las reas metropolitanas.

PERSONALIDAD JURIDICA-Contempla, en principio, todas las entidades pblicas/AREAS METROPOLITANAS COMO PERSONA JURIDICA DE DERECHO PUBLICO

PERSONA JURIDICA DE DERECHO PUBLICO EN NIVEL TERRITORIAL-Coexistencia de diferentes

En el nivel territorial coexisten diferentes personas jurdicas de derecho pblico, las cuales obedecen a lgicas distintas de organizacin. Unas corresponden a la organizacin poltica del Estado (las entidades territoriales), algunas a la descentralizacin por servicios (entidades descentralizadas) y otras al resultado de la asociacin entre entidades territoriales (asociaciones de municipios, reas metropolitanas y regiones administrativas y de planificacin) y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurdica, la cual apareja consigo el reconocimiento de autonoma administrativa, autoridades y patrimonio propios.

AREA METROPOLITANA-Naturaleza jurdica

MUNICIPIO-Facultad de gravar la propiedad inmueble

IMPUESTO PREDIAL-Destino de porcentaje pro legislador a entidades distintas de los municipios

El legislador est autorizado expresamente por la Constitucin para destinar un porcentaje del tributo sobre la propiedad inmueble, a favor de entidades diferentes de los municipios, para lo cual debe atender las condiciones sealadas en el inciso segundo del artculo 317 de la Carta Poltica.

AREA METROPOLITANA EN MATERIA DE IMPUESTO PREDIAL-Destinatarias del porcentaje

Las reas metropolitanas podrn ser destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condicin que estn encargadas por la ley del manejo y conservacin del ambiente y de los recursos naturales renovables y que en la misma jurisdiccin no acten otras entidades encargadas de las mismas atribuciones.

AREA METROPOLITANA-Competencia supletiva en proteccin de recursos naturales y defensa del ambiente

IMPUESTO PREDIAL-Porcentaje que destine la ley

Cuando la Constitucin dice La ley destinar un porcentaje de estos tributos hace referencia a una porcin del gravamen sobre la propiedad inmueble, mas no a un porcentaje adicional al tributo.

Sentencia C-535/96
1. Violacin de la autonoma administrativa local (artculos 287, 288, 311 y 313 num.7 y 9 CP) La actora considera que los artculos 1o. y 15 de la ley violan la autonoma de las entidades territoriales y ponen en entredicho su competencia para regular el espacio pblico. Por un lado, el artculo 15 deja por fuera de toda posibilidad de control de las localidades, las vallas de propiedad de las distintas entidades sealadas en dicho precepto; por otro lado, segn la actora, lo que no esta definido en el artculo 1o. como "Publicidad Exterior Visual" queda por fuera de la potestad normativa de los concejos y de las autoridades indgenas, afirmacin que "cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta el texto del artculo 10 de la ley, que consagra plena libertad para colocar publicidad exterior visual en aquellos lugares donde ella no est prohibida". Seala la demandante que el artculo 78 superior, faculta al legislador para regular lo referente al tipo de informacin que debe suministrarse al pblico para la comercializacin de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. Considera la actora que los artculos 1o., 2o.,6o.,10o. y 15, materia de impugnacin, violan la autonoma administrativa local en la medida en que el legislador se extiende a la regulacin de la ubicacin espacial y las caractersticas fsicas de esta clase de mensajes, con lo cual ejerce una competencia administrativa asignada a las autoridades del nivel local. 2. Violacin de la identidad social y cultural. (artculos 7o. y 330 C.P.) Segn la demandante, el manejo del espacio pblico y la fijacin de avisos guardan una estrecha relacin con la autonoma y la identidad cultural de los pueblos indgenas, y con el manejo que ellos pretenden dar a los recursos naturales. Para una comunidad dada, la publicidad de partidos polticos o la informacin expresada en vallas o avisos puede resultar lesiva de sus creencias,

sentido esttico y equilibrio ecolgico. Por ello considera que los artculos 1o, 15 y 3o. literales b) y c) violan la Constitucin, pues no reconocen la competencia de las autoridades indgenas para regular esta materia. Igualmente afirma la demandante que se viola el pargrafo del artculo 330 superior al no existir un espacio de participacin de las autoridades indgenas, o alguna instancia de Gobierno con posibilidad para propiciarla. Segn criterio de la actora, al quedar por fuera de la definicin de "Publicidad Exterior Visual" algunas materias, se distorsiona la funcin ecolgica de la propiedad (art.58 C.P.) y se viola el artculo 63 superior que consagra la inalienabilidad e inembargabilidad de los parques naturales, tierras de resguardo y patrimonio arqueolgico de la Nacin entre otros. Considera la demandante que la inalienabilidad de estos bienes se refiere tambin al uso al cual estn afectados. 3. Violacin del derecho de los asociados a participar en las decisiones que afecten el medio ambiente (artculos 78 y 79 C.N.). Seala la demandante que el artculo 11 no contempla la participacin de la comunidad, mediante un procedimiento previo, en la fijacin de publicidad exterior visual. Adems, segn su criterio, el inciso segundo del artculo 10o. de la ley impide dicha participacin, por lo cual considera que estos dos artculos violan la funcin preventiva del Estado en cuanto hace a los factores de deterioro ambiental y limitan su capacidad para velar por la integridad del espacio pblico (CP arts 80 y 82). Dice la demandante que el procedimiento de registro que consagra el artculo 11 de la ley 140 de 1994 hace imposible la actuacin de las autoridades administrativas en forma previa a la colocacin de publicidad exterior visual, y que lo mismo ocurre con la presuncin de legalidad que trata el artculo 10 ya mencionado.

ENTIDADES TERRITORIALES-Poder de direccin/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lmites/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Respeto de la autonoma El poder de direccin del que gozan las entidades territoriales se convierte as en pieza angular del desarrollo de la autonoma. A travs de este poder, expresin del principio democrtico, la comunidad puede elegir una opcin distinta a la del poder central. La satisfaccin de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones polticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad. Los principios de unidad y autonoma no se contradicen sino que deben ser armonizados. De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremaca de un ordenamiento superior, con lo cual la autonoma de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. El equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a travs de limitaciones. Por un lado, el principio de autonoma debe desarrollarse dentro de los lmites de la Constitucin y la ley, con lo cual se reconoce la posicin de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe

respetar un espacio esencial de autonoma cuyo lmite lo constituye el mbito en que se desarrolla esta ltima. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ncleo esencial El ncleo esencial de la autonoma est constituido en primer trmino, por aquellos elementos indispensables a la propia configuracin del concepto, y especialmente por los poderes de accin de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a auto dirigirse en sus particularidades a travs del respeto de la facultad de direccin poltica que ostentan. PATRIMONIO ECOLOGICO LOCAL-Regulacin no exclusiva El Congreso puede establecer una legislacin bsica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecolgico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese mbito local, pues la garanta de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indgena o el concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulacin. La competencia de los municipios y las autoridades indgenas en relacin con el patrimonio ecolgico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad bsica nacional que el Congreso expida sobre la materia. PATRIMONIO ECOLOGICO LOCAL-Competencia concurrente Si la Constitucin atribuye a los concejos y las autoridades indgenas la facultad de dictar normas para la proteccin del patrimonio ecolgico local, una comprensin sistemtica de los preceptos de la Carta tiene que concluir que el Legislador debe regular esas materias respetando esa competencia propia de las entidades territoriales. En la discusin constitucional de un tema ecolgico, es indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse dentro de un lmite municipal, o si trasciende ese lmite pero se agota en un mbito preciso, o si se trata de una materia propia de una regulacin de alcance nacional o incluso internacional. PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL-Competencia en principio local/PUBLICIDAD EXTERIOR VISUALCompetencia concurrente La publicidad exterior visual hace parte de la nocin de "patrimonio ecolgico" local, por lo cual se est frente a una competencia propia de los concejos municipales y distritales, as como de los rganos de gobierno de los territorios indgenas, la cual les es asignada en funcin del inters territorial subyacente, pues los problemas de modificacin del paisaje que le estn asociados abarcan primariamente un mbito local, por lo cual su regulacin corresponde tambin, en principio, a las autoridades municipales y de los territorios indgenas. Sin embargo, eso no significa que la ley no pueda establecer una normatividad bsica nacional en este campo pues, se trata de competencias concurrentes. Lo que no puede el Legislador es vaciar la competencia constitucional

propia de los concejos y las autoridades indgenas de dictar normas para proteger, conforme a sus criterios, normas sobre la proteccin del patrimonio ecolgico local. CONCEJO MUNICIPAL-Competencia normativa limitada/PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL-Regulacin razonable por los concejos El ejercicio de las competencias normativas de los concejos se encuentra sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y se debe entender limitado a la realizacin de los fines especficos que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurdico. Los concejos no pueden ejercer de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le confiere la disposicin impugnada, sino que deben desarrollarla en forma razonable y proporcionada, tomando en consideracin la finalidad de la misma, que no es otra que la proteccin del patrimonio ecolgico local. Por ello la actuacin de los concejos al dictar las normas para la proteccin y preservacin del patrimonio ecolgico no escapa del control judicial pues los eventuales abusos son impugnables por la va de lo contencioso-administrativo. MEDIO AMBIENTE SANO-Participacin de la comunidad La participacin comunitaria debe ser previa, pues es la mejor forma de armonizar ambas obligaciones estatales, lo cual justifica la existencia de figuras como la licencia ambiental, la cual prev en su trmite una importante participacin de la sociedad civil. Sin embargo, lo anterior no significa que la participacin de la comunidad deba ser siempre previa para la proteccin del paisaje, pues si se trata de una actividad que no tiene un impacto considerable ni irreversible sobre el medio ambiente, y la ley prev un mecanismo posterior y gil que permita a la comunidad intervenir para la solucin del asunto, la regulacin puede ajustarse a la Carta, pues pueden existir otros argumentos constitucionales -como la bsqueda de eficacia administrativa- que justifiquen la ausencia de control previo administrativo y comunitario. Contrario sensu, en aquellos eventos en que la actividad pueda ocasionar un dao considerable o irreversible al medio ambiente o, en tratndose de las comunidades indgenas, a la identidad y existencia de las mismas, la ley y el gobierno deben asegurar un mecanismo previo de participacin comunitaria, pues los costos de la decisin pueden ser muy altos en trminos econmicos, sociales y humanos.