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HACIA UNA PROVINCIA CON INCLUSIN SOCIAL

PROPUESTA TCNICA Y PRESENTACIN DEL INFORME SOBRE

POBREZA

E INDIGENCIA

Documento de Divulgacin N 1

www.copec.org

HACIA UNA PROVINCIA CON INCLUSIN SOCIAL


PROPUESTA TCNICA Y PRESENTACIN DEL INFORME SOBRE

POBREZA

E INDIGENCIA

Documento de Divulgacin N 1

www.copec.org

C o n s e j o p a r a l a P l a n i f i c a c i n E s t r a t g i c a d e l a P ro v i n c i a d e C r d o b a ( C O P E C ) rea de Desarrollo Social Documento de Divulgacin N 1 Carlos Vido Kesman H a c i a u n a P ro v i n c i a c o n I n c l u s i n S o c i a l . P ro p u e s t a T c n i c a y P r e s e n t a c i n d e I n f o r m e s o b re P o b r e z a e I n d i g e n c i a . Crdoba. Argentina. COPEC. 2011. 40 pg. 21 x 29,7 cm. ISBN

La coleccin Doc um en tos de Div ul gac in del C O PE C es una serie de publicaciones destinadas a difundir temticas de inters estratgico, dirigida a los distintos pblicos e instituciones. Se propone impulsar temas de agenda poltica, econmica, cultural y social. Colaboraron en la preparacin de este Documento: Roco Snchez Ugalde en la edicin de contenidos temticos; Mara Beln Barinaga, con la colaboracin de Cecilia Fanesi, en la coordinacin institucional y organizacin de los encuentros con las diferentes entidades, y Consuelo Cabral en las actividades de prensa y difusin. El presente Documento fue desarrollado en base al informe elaborado por el In s t i tu t o pa r a e l De s a rr ollo S oc ial Arg en ti no ( IDE SA ), en el marco del proyecto Abordaje de las temticas sociales de la provincia de Crdoba desde una mirada estratgica de mediano y largo plazo: Hacia una provincia con inclusin social, llevado adelante por el Consejo para la Planificacin Estratgica de la Provincia de Crdoba (COPEC).

P r i m e r a E d i c i n : J u l i o de 2 0 1 1 Cantidad de ejemplares: 500. Diseo y diagramacin: Carola de la Vega. Coordinacin editorial: Nstor Sargiotto, con la colaboracin de Fanny Prez y Consuelo Cabral. Fotografas: Miguel Pintarelli y Alfredo Pugliese. Impresin: Soluciones Grficas S.R.L. Obispo Trejo 295. Crdoba. Argentina. Tel.: 54 351 4240611

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723. Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra ni su tratamiento o transmisin por cualquier medio o mtodo sin autorizacin escrita de la Entidad. Las ideas u opiniones expresadas a ttulo personal en las notas son responsabilidad exclusiva de sus autores y no representan necesariamente el pensamiento del COPEC, quien deslinda cualquier responsabilidad en ese sentido.

Lneas de accin para una mayor inclusin y equidad social


Dr. Carlos Vido Kesman

Desde el rea de Desarrollo Social del Consejo para la Planificacin Estratgica de la Provincia de Crdoba (COPEC), y en lnea con los objetivos generales del COPEC, nos propusimos como ejes estratgicos de nuestra labor diaria identificar, analizar y recomendar polticas pblicas provinciales de mediano y largo plazo que posibiliten una mayor inclusin y equidad social. En ese sentido, y a los fines de generar insumos para la elaboracin de planes de gobierno que permitan llevar a la prctica polticas de estado sustentables para la Provincia de Crdoba, es que priorizamos la promocin del dilogo, del consenso y de la participacin entre los diferentes actores sociales, como son los referentes de los partidos polticos, consultores, investigadores, docentes y acadmicos de las diferentes universidades, dirigentes y representantes de las ONGs, entre otros. Las lneas de accin que propiciamos desde el rea de Desarrollo Social son abordadas de manera profunda, a travs de documentos cientficos realizados por expertos e institutos de investigacin externos, quienes trabajan bajo un marco de total autonoma. Los resultados arrojados por estos documentos son presentados en reuniones pblicas ante especialistas en la materia y representantes de todos los sectores de la sociedad civil, quedando registrados en el estudio sus comentarios, sugerencias y aportes. Nuestra metodologa integral considera a la pobreza como un fenmeno multidimensional y complejo, cuya superacin debe ocupar un lugar central en la justicia distributiva vigente en la sociedad. Es a los fines de lograr satisfacer este enfoque que nos hemos centrado en tres tpicos interdependientes y complementarios: a) Pobreza, indigencia, trabajo y empleo. b) Soporte ambiental del hombre que trabaja: infraestructura social; salud; condiciones sanitarias y vivienda. c) Condiciones y caractersticas de la organizacin de la produccin. El cambio tecnolgico como centro y sus consecuencias en la inclusin social.

De esta forma, el primer subconjunto -indigencia, pobreza, trabajo, empleorefleja la situacin actual resultante del funcionamiento del sistema econmico-social.

El segundo subconjunto -salud, salubridad e infraestructura social bsica-, expresa la ecologa humana que se organiza para facilitar y sostener al hombre en su tarea de dominio de la naturaleza. El tercer subconjunto contiene la parte ms dinmica de la organizacin social -educacin; cambio tecnolgico-mercado-insercin internacional; organizacin de la produccin; oportunidades de empleo y remuneraciones-, de cuyo funcionamiento efectivo se reducen o aumentan, mejoran o degradan, las condiciones que conforman el primer subconjunto anteriormente citado. El presente Documento de Divulgacin se refiere al primero de los subconjuntos anteriormente mencionados, y est basado en el Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, elaborado por IDESA para el COPEC en el marco del Proyecto Abordaje de las temticas sociales de la Provincia de Crdoba desde una mirada estratgica de mediano y largo plazo. Hacia una provincia con inclusin social. Organizado en dos secciones, el documento contiene un Resumen Ejecutivo sobre el diagnstico y las lneas de accin estratgicas en poltica asistencial; y los aportes y comentarios realizados tanto por panelistas especialistas en la temtica como por los asistentes al Taller de Validacin Tcnica realizado el 30 de marzo de 2011 en la sede del COPEC.

Dr. Carlos Vido Kesman


Miembro del Comit Ejecutivo del COPEC

DS

Documento de Divulgacin N 1

ndice de contenidos

Diagnstico y lneas de accin estratgicas en poltica asistencial Resumen Ejecutivo..................................................................................................7

Taller de Validacin Tcnica Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia ......................................................................................23 Jorge Colina (IDESA) La asistencia social debe promover el capital humano......................................24 Pablo Gonzlez (Universidad Alberto Hurtado de Chile) La clave es combinar asistencia con capacitacin ..............................................26 Gabriela Galassi (IERAL) La Asignacin Universal por Hijo fue un giro en la poltica social nacional..........................................................................................28 Adrin Simioni (La Voz del Interior) La nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos ....................................................................................30 Comentarios de asistentes Juan Carlos Massei (Ministerio de Desarrollo Social) ........................................32 Manuel San Pedro (COPEC) ..................................................................................33 Jos Luis lvarez (Critas) ....................................................................................34 Hctor Gertel (IEF) ................................................................................................35 Alejandra Torres (Secretara de Planificacin y Control de Programas) ..........36 Marta Lpez (Secretara de la Funcin Pblica) ................................................37

Instituciones y organismos que participaron en la presentacin del informe................................39

Otras publicaciones ......................................................................................................................40

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Documento de Divulgacin N 1

Resumen Ejecutivo*

Diagnstico y lneas de accin estratgicas en poltica asistencial

Concretamente, se presenta una descripcin actual de la situacin social, las acciones asistenciales que se ejecutan en la provincia y las lneas de accin estratgicas que deberan consolidarse como polticas de mediano y largo plazo. El primer dato importante a tener en cuenta para el diseo de la poltica pblica es la estructura demogrfica de la provincia. Crdoba es la segunda provincia ms poblada del pas, habitada por 3.304.825 personas en 1.271.364 viviendas, segn los ltimos datos del Censo realizado en 2010 por el INDEC. Estas personas estn distribuidas el 40% en la capital y el 60% en el interior provincial. La pirmide poblacional de la provincia muestra la concentracin del 25% de la poblacin en menores de 14 aos, el 64% restante est conformado por personas que se encuentran en edad de trabajar (entre 14 y 64 aos) y el 11% de la poblacin es mayor a 65 aos.

Dos enfoques para abordar la pobreza


La pobreza es un fenmeno multidimensional, complejo, heterogneo, referido a privaciones que se presentan con diferentes grados de intensidad en variados aspectos del bienestar individual y familiar. Para abordar la complejidad, desde el punto de vista conceptual se han desarrollado diferentes enfoques metodolgicos para medir las privaciones. Los dos enfoques ms utilizados son el de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y el de la Lnea de Pobreza (LP). Ambos tienen un respaldo conceptual diferente y ponen nfasis en diferentes facetas de la pobreza.

(*) Resumen Ejecutivo elaborado por IDESA y utilizado como material de trabajo durante la presentacin del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, realizada el 30 de marzo del 2011 en la sede del Consejo para la Planificacin Estratgica de Crdoba (COPEC).

El enfoque de NBI
Este enfoque identifica las carencias estructurales de las familias que explicitan un nivel de vida por debajo de las condiciones mnimamente aceptables. La Direccin General de Estadstica y Censos de la Provincia toma como necesidad bsica insatisfecha a los siguientes indicadores: a) Hacinamiento: Hogares con ms de tres personas por cuarto. b) Vivienda inconveniente: Pieza de inquilinato o vivienda precaria. c) Condiciones sanitarias insalubres: Hogares que carecen de agua potable y/o servicio sanitario. d) No asistencia escolar: Hogares con algn nio en edad escolar primaria (6 a 12 aos) que no asiste a la escuela. e) Capacidad de subsistencia: Hogares con cuatro o ms personas por miembro ocupado y, adems, cuyo jefe no haya completado tercer grado de escolaridad primaria. La limitacin de la metodologa consiste en que requiere datos de censos, lo cual impide un seguimiento continuo a lo largo del tiempo. Sin embargo, es fcil observar que es ms comprensiva, porque aborda varias facetas de las carencias. En Crdoba, el censo provincial del ao 2008 permite estimar la pobreza -segn NBI- en el entorno del 9,6% de las personas, lo cual implica 67 mil hogares y ms de 312 mil personas. La distribucin geogrfica de la pobreza segn NBI responde al patrn productivo provincial. Especficamente, la regin centro con eje en el departamento Capital y los siete departamentos centrales generan la mitad del Producto Bruto Geogrfico provincial y cobija al 61% de la poblacin total. El porcentaje de poblacin con NBI es un valor intermedio del orden del 11%. Los departamentos ubicados en las regiones sur y este generan, en cambio, el 44% de la produccin provincial y cobijan slo al 32% de la poblacin; consistente con esta mayor riqueza y productividad relativa, en la zona la poblacin con NBI representa apenas el 7%. En el otro extremo de la provincia la regin norte y noroeste se produce apenas el 6% del Producto Bruto Geogrfico provincial y puebla la regin el 7% de la poblacin. Es la zona donde se observa que las privaciones medidas segn el criterio de NBI llegan al 19% de la poblacin. Claramente, dichas privaciones se presentan con mucha mayor intensidad en la regin econmica ms postergada (esto es importante porque implica que el asistencialismo exige una redistribucin o una solidaridad regional de recursos). El indicador de NBI que se presenta con mayor prevalencia es el de hacinamiento (hogares con ms de tres personas por cuarto), mientras que el de asistencia escolar a primaria tiene una incidencia marginal. Ms especficamente, de las 312 mil personas con NBI, el 77% presenta hacinamiento, entre un 7% y 15% presenta vivienda inconveniente, condiciones sanitarias insalubres y/o insuficiente capacidad de subsistencia, mientras que los datos oficiales arrojan como insignificante la proporcin de nios entre 6 y 12 aos que no van a la primaria. Este es un punto muy

importante del diagnstico, ya que indica que las carencias no pasan por la falta de escolaridad, sino por cuestiones ms estructurales y difciles de resolver como la vivienda.

El enfoque de la Lnea de Pobreza (LP)


Bajo esta conceptualizacin, se asume que la pobreza es una condicin de ingresos inferiores a los necesarios para acceder a un conjunto de bienes y servicios que se entienden como bsicos. Entre los enfoques de Lnea de Pobreza hay tres posibles: a) Lnea de pobreza relativa: Se considera pobre a los hogares o personas que tienen ingresos por debajo de una fraccin del ingreso promedio de la poblacin (muy utilizado en los pases desarrollados). b) Lnea internacional: Surgi con el sentido de establecer un parmetro de comparacin entre pases, fijando como umbral una cantidad de dlares diarios por debajo de la cual la persona es considerada pobre. c) Lnea de pobreza nacional: Se define una canasta bsica alimentaria (para medir la pobreza extrema o indigencia) y una canasta bsica total que incorpora alimentos y servicios bsicos (para medir la pobreza total), la cual se valoriza con los precios de los bienes que conforman cada canasta y el valor de la canasta es la lnea de pobreza nacional. En este estudio, se utiliza para la provincia la metodologa de lnea de pobreza nacional, la cual se ve afectada por la subestimacin de la inflacin realizada por el INDEC desde el ao 2007. De este modo se calcula la pobreza segn la lnea del INDEC y se toman comparativamente valores alternativos ms cercanos a la realidad. Segn el INDEC, la lnea de pobreza en el 2010 (o sea el valor de la canasta bsica total) para una familia tipo de dos adultos y dos hijos sera $ 1.157 (el valor de la lnea de pobreza depende de la cantidad de miembros y de la estructura etaria y de sexo del hogar). Segn los clculos, el 9,8% de la poblacin cordobesa no llegara a juntar ingresos familiares por este monto, con lo cual seran considerados pobres 322 mil personas o 76 mil familias. Sin embargo, si se toman medidas alternativas de inflacin realizadas por consultoras privadas, las cuales ubican el valor de la canasta bsica total de una familia tipo en el orden de los $ 2.244, la pobreza llegara al 30%. Si esta fuera la situacin, la cantidad de personas pobres en la provincia estaran ms cerca de las 989 mil personas o 227 mil familias. El rango de diferencia entre las estimaciones del INDEC y las estimaciones que surgen de las medidas privadas de inflacin es muy amplio, por lo que la precisin de la medicin de la pobreza por esta va es muy imperfecta.

Tan importante como la cantidad de personas pobres es la intensidad de la pobreza, es decir, la distancia que separa el ingreso de cada hogar de la lnea de pobreza. Esta distancia tambin se conoce como brecha de pobreza, concepto muy relevante desde el punto de vista de poltica pblica, porque indica tentativamente la cantidad de recursos monetarios que haran falta para sacar a los hogares de la pobreza. Es relevante el punto, porque permite diagnosticar el problema, determinando si lo que faltan son recursos asistenciales o capacidad de gestin para llevar los recursos existentes hacia los hogares pobres. En el presente estudio se realiza una simulacin con los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC correspondiente al 2 trimestre del 2010, tratando de aproximar cuntos recursos monetarios haran falta para cubrir la brecha de pobreza, es decir, complementar los ingresos de las familias pobres hasta llegar al valor de la lnea de pobreza de cada hogar. El ejercicio arroja que los hogares pobres de la provincia de Crdoba tendran un ingreso total familiar promedio de $ 770. Segn el INDEC, necesitaran en promedio alrededor de $ 1.190 para dejar de ser considerados pobres por el mtodo de lnea de pobreza, por lo que la brecha de pobreza entonces es $ 420 mensuales a valores de 2010. Dado que segn los datos del INDEC la cantidad de hogares pobres seran aproximadamente 76 mil, los recursos necesarios para cerrar la brecha de pobreza no seran ms de $ 382 millones al ao. Esta sera, en trminos muy simplificados y gruesamente estimados, la demanda que enfrenta la asistencia social segn datos oficiales. Sin embargo, este monto crece considerablemente si se toma en cuenta la pobreza que surge de la inflacin calculada por estimaciones privadas. La nueva lnea de pobreza segn dichas estimaciones es de de $ 2.400 promedio por hogar aproximadamente y los ingresos promedios de los hogares pobres ascienden a $ 1.450, lo cual implica que la nueva brecha pase a ser de $ 950 promedio por hogar. De esta manera, la cantidad de hogares pobres asciende ahora a 227 mil, con lo que los recursos asistenciales necesarios para cerrar la brecha de pobreza de todos los hogares pobres queda en $ 2.588 millones.

Los recursos asistenciales


El gasto pblico asistencial en la provincia de Crdoba se estima que alcanza a los $ 5.555 millones, conformados por: Gasto asistencial de la Nacin en la provincia por $ 4.445 millones ($ 720 millones de la Asignacin Universal por Hijo, $ 3.275 millones de las moratorias previsionales y $ 450 millones de otros gastos asistenciales de la Nacin en la Provincia); ms $ 960 millones de gastos asistenciales propios de la Provincia y $ 150 millones de gasto asistencial de los municipios. Es decir, se puede afirmar con elevados mrgenes de confianza que los recursos asistenciales que actualmente se gastan en la Provincia de Crdoba superan con

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comodidad los montos que se necesitaran para cerrar la brecha de la pobreza, aun considerando la inflacin que miden los privados para calcular la pobreza. Sin embargo, este enfoque de la lnea de pobreza, brecha y recursos asistenciales necesarios para eliminar la brecha no es ms que un ejercicio terico que sirve para ilustrar un elemento central del diagnstico: Los inconvenientes para erradicar la pobreza no pasan tanto por la escasez de recursos estatales para transferir recursos monetarios a los pobres, sino por la escasez de capacidades de gestin del Estado para abordar las races estructurales de la pobreza. Las facetas que caracterizan el origen de la pobreza estn asociadas a las bajas capacidades de las personas vulnerables en diferentes campos de la vida social para generar ingresos razonables o suficientes que le permitan llevar una vida digna segn los parmetros de su comunidad. En otras palabras, los bajos niveles de ingresos no son las causas de la pobreza, sino su sntoma. La falta de dinero para hacerse de los bienes y servicios esenciales para la vida en comunidad hace que una persona sea pobre de ingresos, pero esa carencia no tiene origen primario en la ausencia de una transferencia monetaria desde el Estado sino en las insuficientes posibilidades para generar ingresos ms altos en la comunidad que vive. Desde esta perspectiva, llenar el vaco estatal de las transferencias de ingresos hacia los pobres rol que vino a cumplir, por ejemplo, la Asignacin Universal por Hijo no ataca el problema de fondo, sino el sntoma. El problema de fondo tiene un carcter estructural y est asociado a las capacidades laborales de los adultos mayores, los niveles educativos y sanitarios y la infraestructura bsica de los hogares.

Las capacidades laborales


Los ltimos datos disponibles de la base de microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC (2 trimestre de 2010), sealan que en la Ciudad de Crdoba y Ro Cuarto el 41% de las personas tiene trabajo y un 4% de la poblacin est buscando activamente uno. De esta forma, la Poblacin Econmicamente Activa (que es la suma entre los ocupados y los desocupados) asciende a 45% de la poblacin total. La tasa de desempleo que comnmente se utiliza es el cociente entre los desempleados (4%) y la poblacin econmicamente activa (45%), que es lo que arroja la tasa del 9% de desocupacin. Estimativamente, dicha tasa representara en todo el territorio provincial unas 129 mil personas que buscan activamente un trabajo. Asimismo, entre la poblacin pobre la tasa de desempleo asciende al 21% es decir, una de cada 5 personas pobres no puede conseguir trabajo mientras que entre la poblacin no pobre la tasa de desempleo es de 5% en los mismos trminos que el anterior, entre los no pobres una de cada 20 personas no puede conseguir trabajo.

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El desempleo no es el nico ni siquiera el principal causante de escasez de ingresos en los hogares. Un segundo factor complementario al desempleo es la fuerte incidencia de personas adultas, que teniendo edad para trabajar, no lo hacen. Este fenmeno se conoce como de baja participacin laboral. Las bajas tasas de participacin tienen como trasfondo la salida del mercado laboral principalmente de aquellas personas menos calificadas, mujeres no jefas de hogar y jvenes de ambos sexos, que al no encontrar oportunidades laborales optan por dejar de buscar. El porcentaje de personas pobres en edad de trabajar que est en esta situacin de inactividad es el 55% en comparacin con el 44% de las personas no pobres. En un sentido ms ilustrativo podra decirse que ms de la mitad de los pobres no trabaja, ni busca trabajo por no tener calificaciones apropiadas, mientras que entre la poblacin no pobre ms de la mitad participa del mercado de trabajo trabajando o buscando un trabajo activamente. Un tercer factor que posiblemente es ms relevante que los otros dos es la baja calidad de los empleos. Posiblemente es un factor generador de privaciones ms relevante que el desempleo o la no participacin laboral en el sentido de que se erige como un callejn sin salida que es muy difcil de revertir en el corto plazo. Concretamente, el desempleo y la inactividad laboral tienen una salida que es la incorporacin al mercado de trabajo; pero si el empleo posible de conseguir es de muy bajo nivel de remuneraciones y de condiciones muy precarias en trminos de seguridad, confort y estabilidad, se enfrenta una restriccin severa para poder dar a la poblacin pobre condiciones de vida dignas y sustentables. La baja calidad en el empleo responde a dos factores que actan de manera concurrente: Los bajos niveles de educacin y calificaciones para el empleo de las personas pobres, y los bajos niveles de inversin prevalecientes que llevan a que muchos empleos creados sean de baja productividad, lo que impide abonar con ellos remuneraciones de niveles razonables. La salida es mejorar los niveles de educacin y calificacin de las personas y aumentar sustancial y estructuralmente los niveles de inversin de la economa, pero esto requiere polticas estructurales con impactos de largo plazo que trascienden los limitados instrumentos con que cuenta la poltica asistencial. No por ello debe dejarse de lado el factor empleos de baja calidad. Para detectar los problemas de calidad del empleo es conveniente separar el empleo asalariado en empresas o el sector pblico, del empleo no asalariado y el servicio domstico. El 74% de los ocupados no pobres tiene un empleo asalariado en empresa o el sector pblico de los cuales el 75% es un empleo asalariado registrado, mientras que el 25% restante es un empleo asalariado no registrado. Este mismo dato aplicado a la poblacin pobre muestra un panorama muy diferente. Slo el 50% de los ocupados pobres tiene un empleo asalariado en empresa o en el sector pblico, de los cuales slo el 44% es un empleo asalariado registrado, mientras que el 56% son empleos asalariados no registrados.

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Cabe destacar que el empleo asalariado registrado genera una remuneracin que, en promedio, es ms de tres veces superior al empleo asalariado no registrado. El empleo no asalariado y el servicio domstico, por su parte, pueden asociarse a empleos de baja calidad en la medida que sean un medio de subsistencia alternativo ante la falta de empleos asalariados bien remunerados. El primer indicio de que estas formas de insercin reflejan carencias laborales es que es la modalidad de insercin del 50% de la poblacin pobre mientras que slo el 26% de la poblacin no pobre, y cuando se indaga sobre ciertos aspectos del cuentapropismo como podra ser el nivel educativo surge que entre los no pobres el 24% de los cuentapropistas son profesionales (con lo cual obtiene remuneraciones similares a los asalariados registrados), mientras que entre la poblacin pobre este porcentaje es mnimo. En definitiva, las evidencias muestran que las personas pobres tienen serias restricciones para encontrar empleos de calidad. Un cuarto factor sintetizador de los tres anteriores es que las restricciones para insertarse en el mercado de trabajo y para conseguir empleos bien remunerados se acentan cuando se trata de una mujer y, se acentan an ms, cuando se trata de una mujer pobre. En los hombres la tasa de actividad alcanza el 52% mientras que en las mujeres el 39%. La tasa de participacin laboral de las mujeres no pobres es del 42%, mientras que el de las mujeres pobres slo del 31%. Cuando las mujeres deciden participar, un 5% de las no pobres no consigue empleo y pasa a ser una desempleada, pero entre las mujeres pobres las desempleadas que se deciden por entrar al mercado de trabajo a buscar un empleo son el 26%. Cuando consiguen un empleo asalariado, las mujeres no pobres se insertan como asalariadas registradas en empresa o el sector pblico en el 79% de los casos, mientras que las mujeres pobres slo en el 40% y ganan menos de la mitad que las mujeres no pobres. La insuficiencia de las capacidades laborales se vuelve un factor extremadamente crtico y complejo de tratar desde las polticas pblicas, precisamente porque golpea con intensidad a la que muchas veces se erige como el sostn econmico del hogar y a la que siempre tiene el rol central como sostn anmico, espiritual y educativo de la familia, que es la mujer.

Educacin
El punto de partida para generar capacidades de ingresos laborales es la educacin formal. Procesando datos de la EPH del INDEC para Crdoba correspondientes al 2 trimestre del 2010 surge que las personas sin instruccin manifestaron obtener $ 1.059 mensuales en promedio y las personas con educacin primaria $ 1.338 por mes. En cambio, las personas que lograron superar el nivel de secundaria declararon a la encuesta obtener ingresos por $ 2.087 mensuales en promedio y aquellas que obtuvieron formacin postsecundaria obtuvieron $ 2.912 mensuales. Los datos sugieren que el punto de inflexin es la educacin secundaria (lo cual slo viene a confirmar a nivel local algo que la experiencia internacional ya seala con innumerables evidencias). En base a la informacin estadstica del Censo

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2008, las estadsticas educativas provinciales y la Encuesta Permanente de Hogares se obtiene que las personas mayores de 19 aos alcanzaron el secundario en el 62% de los casos, mientras que un 38% no lo habra hecho an cuando super la edad terica. Pero las diferencias de logros educativos surgen entre poblacin pobre y no pobre. Apenas un 34% de los mayores de 19 aos pobres completaron la educacin secundaria. Esta es la barrera para la insercin en empleo de razonables niveles de productividad. Entre los no pobres el 65% termin la secundaria. El nexo que lleva a los nios y jvenes de los hogares pobres a repetir la historia de los padres son los niveles educativos alcanzados por los menores de 19 aos. Segn los datos del Censo 2008 casi la totalidad (99%) de los nios de 5 a 9 aos asisten a la escuela, baja un imperceptiblemente (97%) entre los nios de 10 a 14 aos, pero cae visiblemente al 66% entre los jvenes de 15 a 19 aos. Parte de esta cada puede ser explicada porque los jvenes de 18 y 19 aos pueden haber finalizado el nivel secundario teniendo en cuenta su edad terica, sin embargo, la desercin escolar en los ltimos aos del secundario es un factor causante de la baja asistencia escolar. Los datos del Censo no permiten abrir los datos segn poblacin pobre y no pobre, pero con la EPH del INDEC se puede estimar que mientras que el 76% de los adolescentes de entre 15 y 19 aos de las familias no pobres est escolarizado, slo el 67% de los jvenes pobres entre 15 y 19 aos lo est. Los problemas no se circunscriben a la asistencia escolar, tambin influyen factores internos dentro de las escuelas. En el nivel primario, el 5% de los alumnos no promociona el grado, mientras que en el secundario el porcentaje se eleva al 18%. La vulnerabilidad social es otro factor condicionante de la permanencia y egreso de los jvenes al sistema educativo. Un estudio publicado por el Ministerio de Educacin nacional seala que en los sectores pobres el promedio de escolarizacin es de alrededor de cuatro aos menos y la repitencia es cuatro veces mayor que entre los sectores no pobres. Finalmente, la calidad educativa es el factor ms complejo y sofisticado que tambin condiciona el desarrollo de capacidades; si bien no se cuenta con datos especficos para Crdoba, los resultados de la ltima prueba PISA que realiza la OCDE (2009) son poco alentadores porque muestra un retroceso en las capacidades de lectura de los jvenes argentinos en comparacin con sus resultados previos y niveles alcanzados por los pases vecinos como Chile, Uruguay, Brasil y Colombia.

Salud e infraestructura bsica


Adems de buenos niveles de educacin y facilidad de acceso al mercado laboral, las personas necesitan alcanzar niveles razonables de salud fsica, mental y espiritual para ser productivas. La salud comienza por las condiciones bsicas del hogar. Difcilmente puedan lograrse estados saludables con viviendas no aptas para una vida segura en la perspectiva de acceso a agua potable, eliminacin de excretas, limpieza y proteccin contra las inclemencias. El Censo

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Provincial 2008 permite observar aspectos sobre la precariedad de las viviendas. El primero de los ellos es el material de los pisos donde se detectan en Crdoba 9.604 hogares (1%) con pisos de tierra o ladrillo suelto y 112.475 hogares (11%) con pisos de cemento o ladrillo fijo (la mayora 88% tiene pisos de baldosa, mosaico, mrmol, madera o alfombrado). En segundo lugar, 16.079 hogares (2%) carecen de bao, a lo que se agrega esta vez con datos estimados en base a la EPH del INDEC para el 2010 que el 7% de las viviendas urbanas est cerca de un basural, el 10% en zonas inundables y el 2% en villas de emergencia. En base a los datos del Censo 2001 se puede aproximar que el 9% de la poblacin no tiene acceso a agua de red y un 4,2% no tiene energa elctrica de red. Los datos son parciales y algunos desactualizados, pero permiten formarse una idea de que son porciones nada desdeables de la poblacin las que no acceden a condiciones bsica de vivienda, las cuales son determinantes del estado de salud. Estas son las condiciones de base para tener una sociedad saludable antes de pensar en las coberturas y la infraestructura mdica propiamente dicha. El acceso a los servicios de atencin mdica a travs de la cobertura de seguros de salud (obra social, PAMI o plan privado) es irregular y responde al carcter socioeconmico de la regin y la familia. Los porcentajes de poblacin cubiertos por algn tipo de seguro de salud son altos (71%) en la regin sureste, que es la que mayor nivel de Producto Bruto Geogrfico; medio (65%) en la zona centro; y bajo (47%) en la zona del noroeste. Cuando se observa la dimensin socioeconmica, surge que las familias pobres no tienen cobertura de seguro de salud en el 62% de los casos (mientras que entre las familias no pobres el 80% tiene cobertura de salud). Por ello, es que en la estructura etrea de la poblacin tambin se observa que son los nios y adolescentes los que sufren la falta de una cobertura explcita de salud; prcticamente el 40% de los nios y jvenes no tiene cobertura de salud, porcentaje que se ubica en 34% para adultos en edad media y baja a 11% para los jubilados. Ciertamente que las personas que no cuentan con cobertura de salud tienen la posibilidad de acceder gratuitamente a los hospitales pblicos. Dejando de lado las dudas que generan la calidad de la atencin administrativa y mdica de los centros pblicos de salud, hay que sealar con nfasis que la modalidad de atencin mdica a personas vulnerables de los hospitales pblicos no es la ms pertinente. Se trata de un esquema de oferta libre y gratuita (en teora) de servicios mdicos que son parciales, episdicos y sin planificacin ni seguimiento mdico. En este sentido, el no contar con un seguro de salud refleja una carencia de acceso de la poblacin pobre.

Los programas asistenciales


Del relevamiento de programas asistenciales realizados para este estudio se desprende la existencia de una gran cantidad de programas asistenciales (116),

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en algunos casos con diseos parciales, que atacan determinados problemas especficos sin observar la globalidad, muchos de ellos con la misma finalidad ofrecidos a los mismos hogares por distintos niveles de gobierno o por el mismo nivel, actuando de manera superpuesta y desordenada. Organizando los programas por factor de riesgo de pobreza, es decir, agrupndolos en torno a las necesidades que pretenden atender, se pueden clasificar en programas de: a) Ingresos. b) Nutricin. c) Sanitarios. d) Vivienda e infraestructura bsica. e) Educacin. f) Trabajo. A las dificultades que se presentan para encuadrar una intervencin pblica en una clasificacin u otra, se le suma que muchas veces un mismo programa aspira a abordar ms de un riesgo de manera simultnea. En este sentido, si se suma los programas por su factor de riesgo el resultado ser 134, mayor a los 116 sealados, porque una cantidad de programas asistenciales tienen dos o ms prestaciones. Resulta muy ilustrativo de esta superposicin y la falta de ordenamiento observar lo que pasa por ejemplo con los programas de transferencias de ingresos. Desde la Nacin provienen los programas pensiones no contributivas por vejez, por invalidez, pensiones para madres de 7 hijos, el Plan Jefes, tres tipos de subsidios que otorga el PAMI y los dos programas recientemente creados moratorias previsionales y la Asignacin Universal por Hijo; a esto se suman 8 programas provinciales ms pequeos que otorgan subsidios a poblaciones especficas (madres, nios o personas en situacin de alta vulnerabilidad), ms 3 programas provinciales que tienen ms de un objetivo (entre los cuales uno de ellos es la entrega de dinero a los beneficiarios) y 4 programas de origen municipal que tambin entregan dinero o prestaciones en especies como pases gratuito de colectivo o mercadera. De esta forma, slo en programas de transferencias de ingresos en la Provincia operan 24 programas. Como ejemplo de la superposicin est el programa de pensiones no contributivas a la vejez y las moratorias previsionales (ambos apuntan a dar una prestacin previsional a gente que no hizo aportes) o los subsidios de PAMI (que son tres), y que pueden superponerse con el de moratorias. En el tema de nutricin, el relevamiento identifica 18 programas que suministran mdulos alimentarios, servicios de desayuno, almuerzo, merienda y/o cena. Segn la fuente de financiamiento, 2 programas son nacionales, 6 provinciales, 5 municipales, 4 combinan financiamiento nacional y provincial y 1 combina financiamiento nacional y municipal.

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En el tema de salud, se detectaron 34 programas que otorgan atencin mdica, provisin de medicamentos y/o otros bienes, otros servicios y acciones socioculturales y recreacin. Segn el financiamiento, 4 son nacionales, 18 son provinciales, 4 municipales y 8 de financiamiento mixto. En vivienda e infraestructura social bsica se detectaron 15 programas vigentes, de los cuales 10 son provinciales, 2 municipales y 3 de financiamiento mixto. En educacin, se relevaron 12 programas, de los cuales 3 son nacionales, 4 provinciales, 2 municipales y 3 de financiamiento mixto. En el tema de trabajo se identifican 32 programas, de los cuales 10 son nacionales, 18 provinciales, 3 municipales y 1 de financiamiento mixto. La gran cantidad de programas asistenciales trae aparejado muchos y serios problemas. En primer lugar, resulta difcil en este contexto la existencia de una directriz estratgica en torno al uso de los recursos asistenciales. En segundo lugar, la complejidad de gestin que implica la ejecucin de esta gran cantidad de programas asistenciales puede acarrear un mayor costo administrativo y de coordinacin. Asimismo, existe un alto riesgo de propiciar estructuras burocrticas. En este punto, la conducta de la jurisdiccin nacional de crear programas sin sensibilidad por la matriz de acciones asistenciales existentes en la Provincia y los municipios contribuye mucho a que las estructuras burocrticas se acumulen como sedimento en el sector pblico. Otro problema es que la gran cantidad de programas se constituye en una barrera al acceso de los pobres a la oferta asistencial del Estado. Ante los numerosos programas, normas, requisitos administrativos, papelera, oficinas, reparticiones, empleados, a los pobres se les dificulta el acceso directo a la ayuda asistencial en el sector pblico. Este hecho puede traer aparejado un riesgo clientelar en el caso de que los sectores pobres apelen a redes clientelares en busca de ayuda. En numerosos casos surgen intermediarios u organizaciones que desarrollan una infraestructura informal que les permite administrar una red fluida de contactos dentro del sector pblico para la obtencin de la asistencia social y actan como nexo entre el Estado y los sectores vulnerables. El clientelismo es considerado un mecanismo espurio y perverso de manipulacin y la lucha contra este tipo de prctica est presente permanentemente en los discursos de los gobernantes. En este punto surge que es imprescindible realizar un mayor acercamiento del Estado a los sectores vulnerables. En este desorden, podra ser factible, slo a ttulo ejemplificativo, que un hogar ampliado (donde conviven los abuelos, los padres y los hijos) reciba simultneamente los siguientes beneficios: Asignacin Universal por Hijo, ingreso de un programa de empleo; jubilaciones sin aportes con la moratorias; subsidios alimentarios desde PAMI y/o un programa provincial; varias prestaciones en especie (alimentos, medicamentos, frazadas, paales, etc.); almuerzo o algn mdulo alimentario en un comedor o en la escuela; subsidios al uso de los servicios

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pblicos y algn tipo de ayuda para la vivienda. Esta situacin puede convivir con un hogar pobre o muy vulnerable (por sus bajos e inestables ingresos) que no reciba ninguno, o reciba slo unos pocos.

Las recomendaciones de poltica


La pobreza es un fenmeno multidimensional que no se cie a la dimensin de los ingresos. La insuficiencia de ingresos es el sntoma; el problema es la insuficiencia de capacidades. Desde esta perspectiva, una estrategia asistencialista debe utilizar las transferencias de ingresos como un paliativo al sntoma y apostar a remediar el problema: La falta de capacidades asociadas al empleo, la educacin, la salud y la vivienda e infraestructura bsica con polticas estructurales. Para lograr integralidad de las intervenciones (dado que se trata de campos de accin heterogneos), la estrategia debera girar alrededor del concepto de Plan de Promocin Integral para la Familia. A travs de evaluaciones socioeconmicas de los hogares, realizada por equipos de trabajadores sociales y profesionales especializados en las temticas, se deben detectar los principales problemas que en materia asistencial enfrenta cada familia, para facilitarles de manera ordenada y monitoreada el acceso a una conjunto coherente de prestaciones asistenciales ajustadas a las necesidades especficas del hogar. De esta forma, un hogar puede recibir varias prestaciones asistenciales, junto con las transferencias de ingresos, como ser ayudas alimentarias especiales con objetivos nutricionales, becas y asistencia escolar, acciones de promocin y prevencin de la salud y de control de enfermedades congnitas o crnicas, subsidios para construccin, ampliacin o reparacin de viviendas, subsidios a los servicios y transporte pblico, planes de empleo, capacitacin e intermediacin laboral. Lo importante es que el conjunto de prestaciones constituya un todo coherente ajustado a las necesidades del hogar, y que sean definidas y consensuadas con las familias y fundamentalmente reguladas y monitoreadas por el sector pblico. Un aspecto central que se debe transmitir a las familias es que por ser un plan se entiende que guarda transitoriedad, y que lo ms importante de la ayuda no es la transferencia monetaria sino las acciones estructurales de empleo, educacin, salud y vivienda. La idea conceptual es que el plan de medidas estructurales es lo que promover a las familias a salir progresivamente de su situacin de pobreza y, con ello, ir saliendo gradualmente de las acciones que recibe en su condicin de pobre para incorporarse dentro de los mecanismos convencionales de proteccin social. A modo de ejemplo, el objetivo de los planes de empleo para la pobreza es contribuir a que la persona pueda lograr insertarse en el mercado laboral, y cuando vuelva a requerir asistencia del Estado (por ejemplo para la bsqueda de un nuevo empleo) ya no lo haga desde una condicin de pobre sino en los programas de intermediacin laboral convencionales; si un nio recibe comida en la escuela por la condicin de pobreza de su familia, el objetivo no es que perse-

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vere en esa situacin sino que en algn momento pueda almorzar en su domicilio o si lo hace en la escuela sea porque asiste a doble escolaridad, no por su condicin de pobre; si la madre y el nio son atendidos por un programa de promocin materno-infantil especialmente dedicado por su condicin vulnerable, el objetivo es que en algn momento la madre y el nio tengan capacidades para autocuidarse y acceder por iniciativa y medios propios a los cuidados de su salud; si recibe una beca escolar de tipo asistencial, el objetivo es que en algn momento la familia pueda solventar sus estudios o si accede a una beca sea por su desempeo y no por su condicin de pobre. En el fondo, este concepto operativo es el que lleva al terreno un principio ms general, que es, que la asistencia social debe ser una ayuda transitoria; el objetivo es que la gente tenga capacidades propias para construir con independencia y libertad su propia vida. El asistencialismo permanente sobre una misma familia es el reflejo del fracaso de la poltica pblica. La reorganizacin de los actuales programas asistenciales provinciales y municipales para responder a esta lgica debe apuntar a agruparlos segn disciplina (ej. empleo, educacin, salud, vivienda e infraestructura, y otros que se defina) y fusionarlos al interior de cada disciplina de forma tal de obtener un programa central dentro de cada disciplina donde se consoliden todos los recursos humanos, fsicos y monetarios involucrados en la gestin de los dispersos programas actuales. De esta forma, se logran economas de escala en la gestin de los programas y fundamentalmente se facilita la transparencia para la ciudadana en trminos de objetivos, diseo, beneficiarios, recursos involucrados y resultados de cada programa central. Esto podra colisionar con la aspiracin de ajustar la oferta asistencial a la realidad de cada familia (como se sugiere en la presente propuesta), dado que es muy difcil que un solo programa central por disciplina se ajuste a la variedad de situaciones que se presentan en el heterogneo mundo de los hogares pobres. La respuesta es que la flexibilidad necesaria en los diseos debera hacerse con matizaciones dentro del programa central de la disciplina, y no creando un nuevo programa o subprograma. Por ejemplo, no son los mismos cuidados asistenciales que se requieren para recuperar la salud de una madre y un hijo indigente con parto prematuro que los de una madre y un hijo pobre con parto natural; en un caso se necesita alimentacin especial y cuidados mdicos personalizados, mientras que en el otro basta con controles peridicos y algn suplemento vitamnico. Esto no justifica tener dos programas, sino dentro de un programa central de promocin y prevencin materno-infantil, los trabajadores sociales son los que deben gestionar dentro del sistema pblico de salud los cuidados especializados para la madre y el hijo indigente, y para la madre y el hijo pobre informar (y ayudar si tienen problemas de acceso) a que se haga los controles en los centros de salud y a que reciba los suplementos vitamnicos en los lugares que decida el programa de nutricin; lo que se pretende ilus-

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trar con este ejemplo es que los trabajadores sociales son los que deben gestionar las diferentes prestaciones que emanan de los programas centrales, y no generar un programa o subprograma para cada problema complejo que se presente. Una restriccin es que gran parte del gasto asistencial proviene y lo gestiona la Nacin, quedando los mrgenes de accin de la Provincia acotados. El grueso del gasto asistencial nacional, donde la Provincia no tiene involucramiento, se vuelca en transferencias de ingresos (las moratorias y las AUH) y en transferencias directas a los municipios de fondos para gasto asistencial. En el caso de las transferencias de ingresos nacionales, la Provincia debera amoldarse buscando facilitar el acceso a la mayor cantidad de nios, jvenes y mayores de 60 aos a las prestaciones nacionales. Para el caso de las prestaciones municipales, financiadas con fondos nacionales, necesariamente la jurisdiccin provincial debe articular la gestin con los municipios. Es difcilmente admisible desde el punto de vista de la razonabilidad y el sentido comn preservar el paralelismo en la gestin del gasto asistencial. En la concepcin de conformar a nivel provincial programas centrales por cada disciplina, es tcnicamente muy factible que los programas municipales se inserten manejados y gestionados por los propios municipios. As se conformara una oferta asistencial comn entre la provincia y los municipios desde donde los trabajadores sociales (provinciales y municipales) tomaran prestaciones para otorgarlas a las familias. Desde el punto de vista de la tcnica de gestin de cada programa central, es fundamental priorizar los siguientes aspectos: a) Diseo adecuado: debe basarse en un diagnstico riguroso del problema, apelando a la mayor cantidad de datos posibles, fijar reglas de funcionamiento, metas cuantificables, plazos posibles y controlables y un marco legal simple; b) Focalizacin: dado que el Plan de Promocin de la Familia est pensado especialmente para ayudar a salir de la pobreza es fundamental que se focalice en la poblacin pobre; c) Transparencia en el manejo de la informacin: publicacin de la informacin del programa, objetivos, beneficios, metas, beneficiarios y costo de cada programa. Dentro de este aspecto de gestin es central el Sistema nico de Beneficiarios donde se registren las prestaciones que est recibiendo cada familia pobre; d) Control: auditoras, rendicin de cuentas respecto a los recursos asignados y los logros alcanzados, control de prestadores y control de beneficiarios;

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e) Utilizacin de tecnologas de informacin: acceso a la informacin y a las solicitudes por internet, as como tambin la ejecucin de los trmites; f) Medicin de impacto: una prctica nunca implementada en la gestin pblica en Argentina es incorporar como parte integrante del programa los sistemas de informacin y los recursos analticos para medir el impacto de las intervenciones. Las mediciones de impacto deben realizarse por el propio programa y por agentes externos. En la institucionalidad de esta reformulacin de la poltica asistencial juega un rol estratgico el Consejo Provincial de Polticas Sociales conformado para trabajar en la planificacin y la coordinacin de las polticas sociales con la participacin de organismos gubernamentales y entidades de la sociedad civil (organizaciones no gubernamentales, religiosas, universidades pblicas y privadas, municipios, comunas y actores de la sociedad civil). Este es el rgano poltico donde se deben consensuar los principales aspectos de los diseos de los programas asistenciales centrales, sancionar las normas generales de los programas, ejecutar la rendicin de cuentas de las reas ejecutoras y encargar a agentes externos las auditorias y la medicin de impacto de los programas. El Observatorio Social debe trabajar intensamente en producir, integrar y analizar los resultados de las auditorias y las evaluaciones de impacto para sistematizar la informacin y brindarla en forma permanente a la ciudadana.

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DS

Taller de Validacin Tcnica

DIAGNSTICO Y ESTRATEGIAS MEDIANO Y LARGO PLAZO

DE EN

POBREZA

E INDIGENCIA

Jorge Colina (IDESA) Pablo Gonzlez (Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile) Gabriela Galassi (IERAL de Fundacin Mediterrnea) Adrin Simioni (La Voz del Interior)

Asistentes Juan Carlos Massei (Ministro de Desarrollo Social de Crdoba) Manuel San Pedro (COPEC) Jos Luis lvarez (Critas) Hctor Gertel (IEF - UNC) Alejandra Torres (Ministerio de Desarrollo Social) Marta Lpez (Secretara de la Funcin Pblica)

El 30 de marzo de 2011 se realiz en la sede del COPEC el Taller de Validacin Tcnica, durante el cual se present el Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, realizado por IDESA para el COPEC, en el marco del Proyecto: Abordaje de las temticas sociales de la Provincia de Crdoba desde una mirada estratgica de mediano y largo plazo hacia una provincia con inclusin social. En el presente Documento de Divulgacin N 1 del rea de Desarrollo Social del COPEC incluimos un resumen de los aportes y comentarios realizados por el coordinador del trabajo, panelistas y participantes al encuentro.

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JORGE COLINA - IDESA

La asistencia social debe promover el capital humano

La experiencia internacional fija un marco estratgico para la provincia. Y si no, basta con tomar como ejemplo los programas de transferencias condicionadas, donde Latinoamrica fue un precursor que, tras aplicarlos exitosamente, los extendi a otros pases del mundo emergente. Estos programas establecen que la asistencia social debe estar sujeta a ciertos condicionamientos que la familia beneficiaria ha de cumplir, a los fines de -en algn momento- lograr liberarse de la asistencia social gracias a un progreso social. En Amrica Latina, dichos programas ponen como principales condiciones la asistencia escolar y los controles de salud, a modo de generar un compromiso que al cumplirse logre impedir que los hijos repitan la historia de los padres. De esta manera, la asistencia social debe pensarse, no como algo permanente, sino como transitoria y promotora del capital humano. La asistencia social para siempre es el fracaso de las polticas asistenciales. Actualmente, Crdoba est ingresando en un momento crtico, en una fase de desarrollo denominada transicin demogrfica, la cual indica que hay mayor cantidad de gente en edad de trabajar que cantidad de gente naciendo. Dentro de 20 aos esta pirmide va a ser ms ancha arriba y ms fina abajo. De esta manera, Crdoba es duea de una oportunidad histrica para desarrollarse gracias a que tiene el mayor porcentaje de personas en edad de trabajar. Esta es una particularidad de los pases emergentes de ingresos medios, como lo son Argentina y Uruguay. Brasil, por su parte, est un poco ms atrs en esta transicin; en tanto que Paraguay y Bolivia, que tienen muchos nios, todava estn a distancia de entrar en esta fase de transicin demogrfica. Un ejemplo a destacar es el de Irlanda, que si bien est en crisis, es uno de los pases ms competitivos del mundo, y ha tenido una fase de desarrollo impactante debido a que supieron detectar y aprovechar exitosamente su transicin demogrfica. Al observar que tenan mucha gente en edad de trabajar, los irlandeses reformaron el campo tecnolgico, el campo educativo, el campo laboral y el campo social. Una vez realizadas las reformas necesarias, pusieron toda esa gente a trabajar, aumentando as su productividad y disminuyendo la pobreza. En este contexto me atrevo a afirmar que el ao 2012 es la oportunidad social que tiene Crdoba y que no debe perder de vista. Por ello, la estrategia que proponemos es buscar la forma de articular los fondos de la Provincia con los programas de la Nacin, ya que el 75% del gasto en poltica asistencial no los maneja Crdoba, sino que ya viene predeterminado desde la Nacin y solo hay grados de libertad en el 25% restante.

La asistencia social debe pensarse, no como algo permanente, sino como transitoria y promotora del capital humano. La asistencia social para siempre, es el fracaso de las polticas asistenciales.

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JORGE COLINA
Economista e investigador del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA). Coordinador del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, realizado por IDESA para el COPEC.

Siguiendo esta estrategia, observamos que las dos principales acciones asistenciales en la provincia son las Moratorias Previsionales y la Asignacin Universal por Hijo (AUH). En cuanto a las Moratorias se debera hacer un esfuerzo desde la provincia por maximizar la accesibilidad de los hogares pobres a la misma. Hoy no es fcil acceder a las moratorias. La complejidad administrativa es importante, hay que buscar un gestor, hay que tener dinero para pagar la primera cuota, etc. Ante toda esta complejidad administrativa, se debera prever que sea el Estado provincial el que ayude a la gente anciana de los hogares pobres a entrar al beneficio. Diferente es el caso de la AUH, donde el trmite es fcil. Aqu lo que hay que hacer es consensuar con la ANSES el control de la contraprestacin. Hoy existe una libreta de seguridad social, educacin y salud que es un instrumento bastante rudimentario. El control de la condicionalidad debera hacerlo la Provincia, articuladamente con la ANSES a travs de un sistema de informacin electrnico. Otro punto importante tiene que ver con sumar como colaboradoras a las ONGs que se desempean en mbitos vinculados con la pobreza y que participan activamente en la sociedad, para lograr una inteligencia en la gestin de las acciones sociales. No es desconocido que muchas veces son ellas las que ms conocimiento tienen de donde estn los hogares vulnerables y de cules son las verdaderas necesidades que tienen. Finalmente, considero crucial en este proceso resucitar el concepto de tener un Consejo Provincial de Polticas Sociales, ya que es ah donde estn las fuerzas provinciales, municipales, de la oposicin, de las ONGs y de la sociedad civil, que deben general las condiciones de sustentabilidad de las estrategias, ms all de los ciclos polticos-electorales. Chile y Uruguay tienen organismos similares que demostraron que cambian los gobiernos, cambian los ministros, cambian las fuerzas polticas, pero se preservan las polticas. Las discusiones se dan en el Consejo, se hacen transparentes y es ah donde se resuelven. Luego las polticas bajan consensuadas y los programas terminan teniendo un poco de cada uno. Organismos como el COPEC y el Consejo Provincial de Polticas Sociales deben ser la garanta, ante los cambios de gobierno, de la continuidad de las visiones estratgicas y sus respectivas polticas de mediano y largo plazo.

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PABLO GONZLEZ - Universidad Alberto Hurtado (Chile)

La clave es combinar asistencia con capacitacin

Dentro de los elementos centrales de la poltica social necesitamos tener objetivos bien definidos y que sean fcilmente medibles para poder hacer la evaluacin posterior. Esos objetivos definidos tienen que estar en la instancia del diseo del programa, no a posteriori. Tambin en el momento del diseo debemos agregar la mtrica para medir el grado de xito de los programas que estamos diagramando. Y por ltimo tener mecanismos automticos para monitorear el funcionamiento de los programas, generando de esta manera bases de datos confiables. Dentro de los puntos crticos, quizs uno de los ms importantes es el problema de la focalizacin. Por ello debemos preguntarnos: estamos llegando a quienes realmente necesitan la ayuda? Si la respuesta es no, entonces se est diluyendo parte de los recursos y de los esfuerzos en una poblacin que no debera ser beneficiaria de estos planes. Cmo se hace para identificar a los beneficiarios? Hay experiencias internacionales donde lo que se ha hecho, como en el caso particular de Chile, es la Ficha de Proteccin Social. Esa ficha fue diseada en los aos 70 y ha mutado desde los aos 90 para evaluar la vulnerabilidad de las familias, no solamente las necesidades que tengan en materia estructural sino tambin de vulnerabilidad. En chile, los interesados van a la municipalidad, piden un asistente social y ste evala a la familia con un listado largo donde se miden aspectos que permiten caracterizar a esa familia. Esa ficha es la puerta de entrada a los programas sociales. Una vez que se tiene toda la informacin relevada, la misma tiene que ser actualizada en el tiempo. El objetivo es que en un perodo razonable la calificacin de la familia en esa ficha suba y, por lo tanto, con una calificacin alta ya no necesitar asistencia. Desde el punto de vista del diseo de la poltica social estratgica, esa ficha podra colaborar mucho en el caso de Crdoba para identificar bien cules son las necesidades y cules son los programas a los que puede acceder cada beneficiario. La experiencia de Crdoba en particular ha hecho que, incluso coincidiendo con los colores polticos de los gobiernos nacionales, provinciales y municipales, se haya tenido problemas de coordinacin y eso dificulte llevar a cabo todos estos programas de manera eficiente. La burocracia tiene tambin que ver con el acceso que tiene la gente a los programas asistenciales. Al momento de disear los programas debemos buscar la forma para que la familia no tenga que hacer grandes trmites para acceder a los beneficios; tiene que ser algo muy simple. En el caso de Chile con la ficha de proteccin social, el programa pide equis cantidad de puntos. Si la familia obtiene dichos puntajes accede al programa, sin ms.

En Chile, los interesados van a la municipalidad, piden un asistente social y ste evala a la familia con un listado largo donde se miden aspectos que permiten caracterizar a esa familia. Esa ficha es la puerta de entrada a los programas sociales.

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PABLO GONZLEZ
Economista cordobs de la Universidad Alberto Hurtado, de Santiago de Chile, invitado como panelista en la presentacin del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia.

Los programas asistencialistas han demostrado en los trabajos de evaluacin acadmicos que las polticas asistenciales tienen muy buen efecto en el corto plazo pero no logran cambios estructurales. Obviamente que desde el punto de vista de las transferencias, y al ser estas condicionadas, el objetivo es que se grade, es decir, que no haya una familia que reciba el beneficio permanentemente. En general esto de graduarse, de salir de esa situacin de vulnerabilidad, tiene mucho que ver con el acceso y la calidad del trabajo. Para ello hay programas de capacitacin laboral, el problema es que, si esta capacitacin es general, la evidencia emprica muestra que tienden a no ser demasiado efectivos, por lo que tenemos que darles capacitacin que sea especfica, tenemos que darles un oficio. Lo ms complejo es reducir la vulnerabilidad. Es decir, sacar a alguna familia de su situacin de pobreza es relativamente fcil, el tema es cun vulnerable y cun rpido se puede volver a esa situacin de pobreza cuando reciba un shock. Por eso hay que apuntar a tratar de que se grade, que nunca ms vuelva a ser pobre. Y la nica manera es combinando las polticas asistenciales con la capacitacin. En cuanto a los programas de microemprendimientos tienden, en general, a ser bastante malos en sus resultados. Si garantizan subsistencia, siguen manteniendo la vulnerabilidad de los receptores. Por ejemplo, se enferma la persona que tiene el microemprendimiento y esa familia vuelve a ser pobre. La evidencia emprica muestra que, en general, estos programas tienen mejores resultados cuando estn vinculados con programas de capacitacin. Es necesario destacar que gran parte de la solidez de la poltica social chilena surge esencialmente en el ao 2001, cuando se instalan los fondos soberanos. Es ah donde se deja de lado la idea de presupuestos anuales ejecutados en base a trminos corrientes, para comenzar a pensar en trminos estructurales. En Chile, se calculan los ingresos que tendrn en el mediano plazo y, en funcin de eso, se determina el gasto. Cul es la ventaja de ello? Que si hay ingresos mayores por una bonanza, se ahorran, permitiendo de esa manera sostener la poltica social como un todo en los perodos donde es ms necesaria. Gran parte de la problemtica de la poltica social en Argentina y en la provincia de Crdoba surge porque no tenemos los fondos cuando los estamos necesitando. Esta idea de empezar a pensar en un presupuesto plurianual es una forma de contribuir a que los fondos estn siempre presentes. Es decir, que en pocas de recesin sea posible continuar con la poltica social y que sta no se resienta, como sucede actualmente.

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GABRIELA GALASSI - IERAL

La Asignacin Universal por Hijo fue un giro en la poltica social nacional

Qu es lo que tiene que abordar la poltica social? En primer lugar, debe crear las condiciones para hacer frente a la ruptura de la cadena causal entre educacin, empleo y seguridad social. Hay una tendencia mundial con una expresin ntida en Amrica Latina y en Argentina- hacia un acceso cada vez ms desigual a la educacin. Otra tendencia notoria son las cada vez ms difundidas prcticas de empleo no registrado o empleo informal, las cuales provocan un quiebre en el sistema contributivo de seguridad social. Es en este marco donde la poltica social ingresa con un doble rol: atacar al sntoma del problema social que, como bien lo defini IDESA, es la pobreza; y buscar sus causas en las capacidades. De este doble rol tambin se desprenden dos tipos de polticas sociales: las asistenciales, dirigidas a paliar la pobreza; y las orientadas a incrementar las capacidades, relacionadas con el trabajo, la educacin, la salud y la infraestructura social. En otro orden de cosas, una de las ms importantes discusiones que tuvo lugar en la literatura de los ltimos tiempos fue acerca del universalismo versus la focalizacin de las polticas sociales. Es as como durante las dcadas del 70 y del 80 se tendi a expandir la idea de focalizacin en pases en desarrollo como los de Amrica Latina, debido a la necesidad de racionar el gasto pblico y destacando como principal ventaja el hecho de requerir una menor inversin para atender a un segmento especfico de la poblacin. Sin embargo, la focalizacin propendi a generar una gran cantidad de prcticas clientelares, lo cual motiv un retorno a la idea del universalismo, surgida con la filosofa del Estado del bienestar y que, por cuestiones de restricciones fiscales y de la cantidad de recursos que insume, haba sido dejada de lado. La gran ventaja del universalismo es que, al proporcionar un nivel mnimo de bienestar para toda la poblacin, no genera clientelismo. Adems, tiene escasos efectos sobre los incentivos, especialmente sobre la oferta de trabajo. Paralelamente a esta discusin, se dio el debate en torno a las transferencias condicionadas -protagonistas de la dcada del 90-, las cuales tienen como meta principal y de corto plazo aliviar la pobreza, pero generan una condicionalidad vinculada a objetivos de largo plazo, como la generacin de capital humano mediante salud y educacin. En Argentina el caso paradigmtico de la poltica social y de la adopcin de las transferencias condicionadas es el de la Asignacin Universal por Hijo (AUH), poltica universal con cerca de 3,7 millones de beneficiarios que signific un giro en la poltica social nacional en trminos de cobertura. ste es un

Qu es lo que tiene que abordar la poltica social? En primer lugar, debe crear las condiciones para hacer frente a la ruptura de la cadena causal entre educacin, empleo y seguridad social.

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GABRIELA GALASSI
Economista e investigadora del IERAL de Fundacin Mediterrnea, invitada como panelista en la presentacin del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia.

ejemplo de una poltica universal que podramos preguntarnos cun bien atiende a los segmentos ms desfavorecidos de la poblacin; a pesar de ser universal, los 4 primeros deciles acumulan el 82% de de los montos distribuidos. O sea que, a pesar de su criterio de universalidad, se estara atendiendo a las personas de recursos ms bajos. Adems, la particularidad que tiene es que los efectos en la oferta de trabajo deberan minimizarse, ya que, como ustedes saben, la AUH proporciona una asignacin por hijo a los trabajadores informales y desempleados, que es equivalente a las asignaciones por hijo de los trabajadores formales. En qu cosas habra que poner el acento dada la poltica social actual en la Argentina? a) En la continuidad y la institucionalidad de las polticas, ya que se necesitan polticas de Estado y no polticas de emergencia, sobre todo en trminos sociales. b) En la necesidad de armonizar la red de polticas sociales, lo cual podra hacerse mediante un sistema nico de beneficiarios y que sea por beneficiario y no por programa. O tener registros a nivel horizontal o por beneficiario, permitiendo el entrecruzamiento entre los distintos programas y las distintas intervenciones. c) En la necesidad de generar una evaluacin de impacto dentro de cada programa, controlada por un externo para generar objetividad. d) En considerar los efectos de los incentivos sobre los individuos en los distintos planes, porque se es tambin uno de los problemas de la poltica social. e) Y en aumentar la automaticidad, en detrimento de la discrecionalidad, en cuanto al financiamiento de las polticas sociales ejecutadas por gobiernos subnacionales, para corregir las disparidades regionales. En este sentido, cabe destacar la posibilidad de generar frmulas de financiamiento automtico, con el espritu de la coparticipacin, tanto a nivel de la Nacin como dentro de la Provincia, pero en funcin a indicadores objetivos, como NBI, pobreza o porcentaje de carencias en infraestructura social bsica.

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ADRIN SIMIONI - La Voz del Interior

La nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos

Un tema que me pareci muy interesante y que lo expuso Jorge Colina, es el sentido de la oportunidad que hay que aprovechar. Por ejemplo, a diferencia de otras provincias, Crdoba tiene un rea geogrfica extensa y productiva que permitira ayudar al desarrollo de las reas geogrficas ms pobres. Es decir, en la primera vive buena parte de la poblacin con bajos niveles de pobreza que podra ayudar a aquellas reas donde hay ms pobreza. En cuanto al gasto destinado a asistencia social, me planteo lo siguiente: Si vemos que con este dinero y esta modalidad de trabajo no se resuelve el problema, entonces no es muy razonable esperar que poniendo ms dinero a la misma mquina vaya a mejorar la situacin, porque el Estado argentino est prcticamente al tope de la cantidad de dinero que puede destinar a gasto social. La presin impositiva efectiva es record histrico y la presin impositiva legal es muchsimo ms alta todava. Incluso, en algunas provincias argentinas es ms alta que en regiones similares espaolas. Esto me lleva a pensar que no es esperable que vaya a haber ms recursos para volcar a esta misma mquina y que la nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos. Otro punto a tener en cuenta, y que desde el periodismo es posible observar, es el gran fracaso a nivel nacional de otorgar desde hace 30 aos grandes recursos a las provincias pobres y, pese a ello, que esas provincias continen igual o peor. Entonces hay siempre un sector regional que est financiando al resto. Obviamente, las provincias, protegidas en su autonoma poltica otorgada por la Constitucin, gastan ese dinero como quieren. Una forma de solucionar estos fenmenos es que aquellos que financian la salida de la pobreza pudieran establecer las condiciones para que esos recursos no puedan utilizarse discrecionalmente. Por ejemplo, uno podra decirle a los municipios pobres, a cualquier municipio pobre, que vamos a participar, que vamos a poner recursos por esta va, pero que tiene que cumplir determinados requisitos, porque sino esos municipios, a veces por cuestiones de gestin, terminan multiplicando la pobreza. Hay municipios en donde se ha tendido la red de agua, pero despus, porque es muy costoso polticamente, no se les ha cobrado una tarifa para mantener ese sistema. O se han hecho proyectos destinados a tratar de eliminar los basurales a cielo abierto, que son un factor sanitario importante, y por

La presin impositiva efectiva es record histrico y la presin impositiva legal es muchsimo ms alta todava. Esto me lleva a pensar que no es esperable que vaya a haber ms recursos para volcar a esta misma mquina y que la nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos.

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ADRIN SIMIONI
Editor de la seccin Economa del diario La Voz del Interior, invitado como panelista en la presentacin del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia.

razones de poltica o de control de dinero del presupuesto hay municipios que han bombardeado todos esos planes. Entonces si los ciudadanos van a hacer un esfuerzo financiero importante para eliminar la pobreza en esas regiones, hay que condicionar polticamente las acciones de esas jurisdicciones. Y en el caso de la provincia, si va a tomar a su cargo la aplicacin y la administracin de las condicionalidades, tambin tiene que cambiar su forma de administracin. Por ejemplo, la provincia no tiene un CUIT, un nmero nico para estudiantes. Entonces, si un chico deja la escuela no se sabe si se fue a otra, si abandon el sistema o qu. La poca informacin que se tiene es una carencia muy importante en cualquier sistema de control. En cuanto al tema de la voluntad poltica, para llevar adelante estos cambios es imprescindible contar con partidos polticos slidos, que sepan qu quieren, que estn formados por gente con una visin de las cosas y dispuestos a consensuar. De lo contrario, estamos limitados, tanto para la sustentabilidad en el tiempo de las polticas que se decidan, como para la posibilidad de empezar a implementarlas. Por ltimo, quiero rescatar, ms all del trabajo que hizo IDESA, el intento del COPEC en la bsqueda de soluciones reales y a largo plazo para estas problemticas. Creo que es all donde est el verdadero desafo.

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Taller de Validacin Tcnica

DS

Aportes de los asistentes

JUAN CARLOS MASSEI


Ministro de Desarrollo Social de la Provincia Crdoba.

Quiero agradecer al COPEC porque ha llevado adelante esta mesa de trabajo que tiene que ver con las polticas sociales. Me parece un mbito importante para que los gobiernos, los funcionarios y los partidos polticos planteemos polticas de Estado, que tras ser debatidas, se terminen transformando en compromisos asumidos, tal como sucedi con el Acuerdo por la Educacin. Adems, quiero agradecerle profundamente a IDESA por el trabajo realizado, ya que nos va a ser de gran ayuda. Y tambin quera decirles que comparto casi en su totalidad el planteo de Jorge Colina, las evaluaciones que se realizaron y las conclusiones. Est claro que la Argentina tiene un problema estructural de lo que significa la falta de Federalismo. La triangulacin Nacin, Provincia, municipios no contribuye a la articulacin verdadera de todos los programas sociales, los cuales, adems, no son temas slo del ministerio de Desarrollo Social, sino que tienen que ver con la educacin, con la salud, con la seguridad y con una serie de factores que hacen al hogar o a la familia pobre. En ese sentido, estamos tratando por todos los medios que nuestros programas tengan un abordaje general. Antes, en los gobiernos provinciales competan los ministerios entre s buscando soluciones paralelamente con programas desde desarrollo social, desde salud, educacin, etc. Nosotros hemos cambiado esa competencia para ir por programas con abordajes integrales en los que el Ministerio de Desarrollo Social es el mbito de aplicacin, el Ministerio de Industria se ocupa del tema empleo, el Ministerio de Educacin de la calidad educativa y el Ministerio de Salud de mejorar la situacin sanitaria de los cordobeses.

Una de las grandes falencias en el diseo e implementacin de las polticas de Estado asistenciales es la inexistencia de controles. Sin lugar a dudas, es necesario crear un sistema riguroso de control.

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Tambin quiero retomar lo que planteaba IDESA respecto a los controles. Creo que una de las grandes falencias en el diseo e implementacin de las polticas de Estado asistenciales es la inexistencia de controles. Sin lugar a dudas, es necesario crear un sistema riguroso de control . En ese contexto de falta de control y registro, es que estamos impulsando cuatro elementos fundamentales: El Consejo Provincial de Polticas Sociales; el Observatorio Social; el Sistema nico de Beneficiarios Sociales que nos va a permitir unificar los programas que tambin estn hechos por ley y el Registro nico de ONGs. En nuestra gestin, los beneficiarios de los distintos programas slo acceden a ellos previo cumplimiento de los requisitos de la asistente social que lo corrobora. Con este mecanismo se elimin la subjetividad, el clientelismo y la prebenda. Con respecto a las polticas de Estado, en la provincia de Crdoba tenemos un ejemplo que es el PAICOR, un programa que ya tiene 30 aos . Por qu se consolid como poltica de Estado el PAICOR? Porque es una poltica focalizada para los chicos que no tienen en sus hogares las condiciones de alimentacin mnimas y necesarias para un crecimiento saludable. En ese sentido, el PAICOR hace de puente, ofreciendo no slo alimentacin sino igualdad de oportunidades. Pasaron cuatro gobiernos radicales, tres gobiernos peronistas y el PAICOR sigui en pie. Es, de hecho, la nica poltica de Estado en materia social que ha logrado sobrevivir a estas polticas pendulares. Creo que experiencias como la del COPEC son una gran alternativa para que polticas de Estado como sta sean una realidad.

MANUEL SAN PEDRO


Vicepresidente del COPEC.

Quisiera complementar el enfoque presentado incorporando otra perspectiva. Considerar el problema no slo como un gasto agregado que se otorga como asistencia a beneficiarios pasivos sino tambin como un mix de incentivos o de ingresos disponibles como oportunidad para que individuos y familias con proyectos propios se dispongan a obtenerlos. Es decir, complementar lo macro con lo micro, enriquecer la visin de un inventario de NBI con lo que sera un inventario de mltiples y diversos proyectos familiares de mejora de las propias condiciones de vida. Concebir a ese sujeto no slo como beneficiario objeto de polticas sociales, sino como protagonista de su propia mejora de vida, lo que permi-

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ta considerar la intervencin en polticas sociales no slo como conjunto estructurado de programas sociales sino tambin como bancos de oportunidades de proyectos familiares de mejora. Desde esta perspectiva se podra pensar al sujeto desde la concepcin de sujeto popular1, constituido a partir de una demanda insatisfecha y en base a una discursividad que se genera creando valores culturales que de algn modo mejoran la condicin de la cual parten. Creo que ese sera un abordaje complementario, que implicara que cada hogar en lugar de tener una ficha de inventario de debilidades o de carencias pueda eventualmente trabajar en construir proyectos familiares de integracin o de inclusin. Esto va a requerir una movilizacin importante de todas las ONGs, de profesionales de la asistencia social y de trabajos comunitarios que colaboren en la formulacin de estos proyectos y en la identificacin de patrones o tipologas de proyectos que permitan simplicar la diversidad y facilitar la administracin de los programas sociales. En este sentido cobra importancia la existencia de mejores condiciones para garantizar aspectos vinculados a la transparencia, a la informatizacin de la informacin, a la participacin de las diferentes organizaciones, a la eficiencia, al rol de la sociedad civil, a la auditoria y al control. Estos aspectos podran generar un contexto propicio para crear prototipos de diseo que impliquen que el sujeto busque y construya, sobre ese piso de la asignacin bsica universal, una propuesta de aspiraciones ms amplias que complete y suplemente esa asignacin de base. Esto podra generar incentivos culturales y valores adicionales a la mera recepcin pasiva de los subsidios creando condiciones para una suerte de meritocracia o cultura del esfuerzo, fortaleciendo las transferencias condicionadas.

Concebir a ese sujeto no slo como beneficiario objeto de polticas sociales, sino como protagonista de su propia mejora de vida, lo que permita considerar la intervencin en polticas sociales no slo como conjunto estructurado de programas sociales sino tambin como bancos de oportunidades de proyectos familiares de mejora.

JOS LUIS LVAREZ


Vicepresidente de Critas Arquidiocesana de Crdoba.

Juan Pablo II marcaba dos grandes conductas del hombre que generan pobreza. Una es el afn de riqueza desmedido , cueste lo que cueste, pisotee a quien pisotee; y la otra es el ansia de poder , entendido como la imposicin de la voluntad de una persona sobre cualquier otra cosa sin importarle lo que eso implique. Son dos cosas que a veces cuesta verlas en los anlisis de pobreza, pero que son absolutamente ciertas en mi opinin.

El mejor programa fracasa si quienes lo ejecutan se quedan con el dinero, si quienes deben pagar impuestos no los pagan y si reciben beneficios sociales aquellas personas a las que no les corresponden.

1. Segn la concepcin de Ernesto Laclau.

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Con esto me gustara que, as como estudiamos e invertimos tiempo debatiendo cuestiones tcnicas, no nos olvidemos que el mejor programa fracasa si quienes lo ejecutan se quedan con el dinero, si quienes deben pagar impuestos no los pagan y si reciben beneficios sociales aquellas personas a las que no les corresponden. As no es sustentable ningn programa social ya que un trasfondo social de corrupcin no permite acabar con la pobreza . Me parece muy interesante la idea del Consejo de Polticas Sociales. Sin embargo, no debemos olvidar que tiene una representacin limitada, lo cual incide en su capacidad de generar. Se necesitara algo como el COPEC , con ms proyeccin y que cuente con un equipo tcnico permanente . Cualquier programa es difcil de implementar si su discusin est en manos de personas que se renen tres o cuatro veces al ao. Me parece excelente idea, pero sugiero hacer algunas modificaciones al Consejo de Polticas Sociales en cuanto estructura y forma de organizacin.

HCTOR GERTEL
Instituto de Economa y Finanzas de la UNC.

Los pases realmente preocupados por el problema de la reproduccin intergeneracional de la pobreza cuentan con unos sistemas estadsticos en los cuales, desde hace aproximadamente 20 aos, hay paneles de seguimiento de las personas a lo largo del tiempo.

Hay un tema que se nos escapa a los economistas, que muchas veces los socilogos traen a colacin, y es la reproduccin intergeneracional de la pobreza. Todas las sugerencias de polticas orientadas a la mejora de la ficha de proteccin social, es decir, para alcanzar una mejor identificacin de los usuarios del sistema, deberan ser complementadas con algn esfuerzo en el cual la Provincia oriente tambin recursos logsticos para mejorar los sistemas estadsticos en general. Como profesionales, el instrumento que actualmente utilizamos para analizar y medir la pobreza es la Encuesta Permanente de Hogares. Sucede que los pases realmente preocupados por el problema de la reproduccin intergeneracional de la pobreza cuentan con unos sistemas estadsticos en los cuales, desde hace aproximadamente 20 aos, hay paneles de seguimiento de las personas a lo largo del tiempo que permiten sacar conclusiones (a lo mejor complementarias) o ajustar algunas de las conclusiones asociadas a una ficha de seguimiento que manejan administrativamente los funcionarios a travs de las oficinas del gobierno. Solamente quera dejar esa inquietud, que tambin se vincula con la redefinicin y apropiacin del espacio pblico por diferentes sectores de la so-

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ciedad, que es un tema que nos resulta alejado a los economistas tratarlo, pero que cada vez est resultando ms importante en la defensa de la institucionalidad y de una sociedad cohesionada y homognea.

ALEJANDRA TORRES
Secretara de Planificacin y Control de Programas del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Crdoba.

Comparto el diagnstico y las propuestas presentadas en el documento de IDESA. Sin perjuicio de ello, considero pertinente enfatizar dos restricciones muy importantes a tener en cuenta cuando se aborda la aplicacin de las polticas asistenciales . En primer lugar, hay que considerar que para provocar un cambio de paradigma en la gestin del gasto pblico asistencial es necesario invertir mucho esfuerzo poltico. La poltica asistencial constituye un rea muy expuesta y donde juegan intereses muy sensibles. Por eso, el abordaje transformador, para que sea eficaz, requiere audacia y constancia . El segundo punto, que a mi juicio es fundamental resaltar, es que la implementacin es el aspecto donde se presentan las mayores debilidades, segn la experiencia acumulada en los tres niveles de gobierno y desde hace mucho tiempo. Pueden existir problemas y deficiencias en los diseos de los programas, pero claramente el punto ms vulnerable es la ejecucin . Con tan baja capacidad de gestin, hasta los buenos diseos fracasan. Un ejemplo concreto se da con la Asignacin Universal por Hijo (AUH) . Instrumentar un programa de transferencias monetarias condicionadas es un paso positivo muy importante que goza justificadamente de amplios consensos. Sin embargo, pareciera no tenerse en cuenta que la novedad no es distribuir dinero entre las familias pobres sino producir un cambio de comportamiento en las familias inducido a travs de las condicionalidades. En teora, la Provincia como responsable de la administracin del sistema educativo y de salud pblica, debera tener una participacin activa y decisiva en control . Pero hasta el momento la Provincia slo cuenta con la identificacin de parte de los beneficiarios. El resultado es que por deficiencias en la gestin no se est haciendo un buen control de las condicionalidades y, por lo tanto, se esta diluyendo la capacidad del programa para resolver los problemas de marginalidad social. Por ello, creo que un mbito como el COPEC es fundamental no slo para discutir transformaciones en el diseo de las intervenciones, sino fundamen-

Pueden existir problemas y deficiencias en los diseos de los programas, pero claramente el punto ms vulnerable es la ejecucin.

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talmente en aportar ideas tendientes a aumentar la calidad de la gestin. Es clave disear estrategias que apunten a superar las falencias que impiden la implementacin exitosa de programas bien diseados pero faltos de control como es el caso de la AUH.

El resultado de la gestin pblica es una construccin colectiva. Y como es colectiva, va a ser la capacidad de articulacin de todos los actores de esta cadena de proceso de creacin de valor la que incida en el resultado final obtenido.

MARTA LPEZ
Secretara de la Funcin Pblica de la Provincia de Crdoba.

Quisiera sealar dos iniciativas que me parecieron creativas en el informe realizado por IDESA a pedido del COPEC . Por un lado, me parece muy importante como propuesta concreta la creacin de una ficha de necesidades o de carencias de las familias vinculada a una ficha de expectativas . Creo que esta propuesta transforma al sujeto al cual va destinada la poltica en artfice de su propio destino , con lo cual es probable que ponga ms empeo en su cumplimiento. Por otro lado, quiero rescatar que el resultado de la gestin pblica es una construccin colectiva. Y como es colectiva, va a ser la capacidad de articulacin de todos los actores de esta cadena de proceso de creacin de valor, y no solamente la capacidad de gestin del Estado, la que incida en el resultado final obtenido. Con lo cual la sociedad, las ONGs, las universidades y todos los sectores involucrados en dicho proceso, debern aprender a trabajar articuladamente en la solucin de los problemas.

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Instituciones y organismos que participaron en la presentacin del Informe:


Asociacin de Padres y Amigos del Insuficiente Mental (APADIM). Caja de Jubilaciones de la Provincia de Crdoba. Critas Arquidiocesana de Crdoba. Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS). Cmara de Industriales Metalrgicos y de Componentes de Crdoba (CIMCC). Comisin Provincial para la Erradicacin del Trabajo Infantil de la Provincia de Crdoba (COPRETI). Comit Consultivo Acadmico Institucional (CCAI) del COPEC. Diario Comercio y Justicia. Diario La Voz del Interior. Direccin General de Estadstica y Censos de la Provincia. Foro Permanente para la Educacin Tcnica. Fundacin para Asistencia Integral del Anciano (Faidela). Fundacin para la Promocin Vecinal (FunProVe). Fundacin Red Celeste y Blanca. Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA). Instituto de Economa y Finanzas (IEF) de la UNC. Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundacin Mediterrnea. Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) de Crdoba. Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Crdoba. Ministerio de Educacin de la Provincia de Crdoba. Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo de la Provincia de Crdoba. Secretara de la Funcin Pblica de la Provincia de Crdoba. Universidad Tecnolgica Nacional (UTN) - Facultad Regional Crdoba. Unidad de Vinculacin Tecnolgica Crdoba (UVITEC).

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