D ESDE LA A CADEMIA

Constitucin y derechos de la etnia maya en Yucatn*

Geofredo Angulo Lpez

La idea de una sociedad justa lleva aparejada la promesa de emancipacin y dignidad humana. El aspecto distributivo de la equiparacin jurdica y de igual trato jurdico, es decir, la justa distribucin de las compensaciones sociales, no es sino resultado del sentido universalista de un derecho que tiene por n garantizar la libertad e integridad de cada uno. En una comunidad jurdica nadie es libre mientras la libertad de unos haya de pagarse al precio de la opresin de los otros. La igual distribucin de los derechos slo puede ser consecuencia de la reciprocidad del reconocimiento de todos como miembros iguales y libres. JRGEN HABERMAS
Geofredo Angulo Lpez. Licenciado en Derecho por la Universidad Autnoma de Yucatn, Maestra en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Modelo, candidato a doctor en Derecho por la Universidad de Jaen, Andaluca, Espaa. Ha tomado cursos entre los que destacan: Especializacin en Derechos Humanos; Estado de Derecho y Derechos Humanos; Democracia y Derechos Humanos del Programa Regional de Apoyo a la Defensora del Pueblo en Iberoamrica, Federacin Iberoamericana del Ombudsman, Universidad de Alcal, Espaa (20062007); Derecho de Gentes a los Derechos Humanos, Universidad Complutense de Madrid, Escorial (2003). Es funcionario de la Comisin de Derechos Humanos del Estado de Yucatn, docente e investigador de la Universidad Mesoamericana de San Agustn.

SUMARIO: 1. Cuestiones preliminares 2. Anlisis del artculo 2 reformado de la Constitucin Poltica del Estado de Yucatn 3. Anlisis del artculo 7 bis de la Constitucin Poltica del Estado de Yucatn 4. Anlisis de las dems omisiones que presentan la reforma en materia indgena 5. Conclusin

1. CUESTIONES PRELIMINARES Luego de un largo proceso de discusin y aprobacin, nalmente el 11 de abril de 2007 se public en el Diario Ocial del Estado de Yucatn, en decreto nmero 755, las adiciones y reformas contenidas en los artculos 2, 7 bis 28, 30 y 95 bis a la Constitucin
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local yucateca, en referencia principalmente a los derechos econmicos, sociales y culturales de la etnia maya en nuestra unidad. La evidente intencin de dichas reformas y adiciones fue el cumplimiento de una obligacin pendiente con toda contumacia por parte de la

Artculo escrito por el autor en noviembre de 2007, en Mrida, Yucatn.

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legislatura yucateca, es decir, la adecuacin de la norma fundamental en el estado a la Constitucin Federal en lo dispuesto por su artculo segundo, que desde el ao 2001 ordenaba a las constituciones y leyes de las entidades federativas lo siguiente: "reconocer y regular los derechos de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y autonoma para decidir formas internas de convivencia y organizacin social, econmica, poltica y cultural, as como para aplicar sistemas normativos propios, elegir autoridades para el ejercicio de formas de gobierno interno, preservar y enriquecer sus lenguas, conocimiento y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad, conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras, acceder al uso y disfrute de los recursos naturales de los lugares que ocupan, elegir en los municipios con poblacin indgena representantes ante los ayuntamientos, acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado, y, en especial, establecer las caractersticas de libre determinacin y autonoma que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad, as como las normas para el reconocimiento de las comunidades indgenas como entidades de inters pblico". Ms adelante se har mencin a los dems derechos que el referido artculo 2 de la CPDEUM consigna en benecio de los pueblos indgenas. En Yucatn, a diferencia de otras entidades federativas, la poblacin 4 REVISTA DE LA UNIVERSIDAD AUTNOMA DE YUCATN

maya constituye no una minora sino una comunidad mayoritaria, poseedora de caractersticas antropofsicas, lingsticas, de usos y costumbres y, en general, de una cosmovisin integral que si bien se ha mantenido a pesar de siglos de estigmatizacin y agravios, es indiscutible que bajo estas condiciones asociadas a los efectos inevitables a la globalizacin de nuestros tiempos, ha producido una cada vez ms alarmante prdida de la identidad cultural de los integrantes de la etnia. Aunadas estas circunstancias al estado de pobreza, marginacin, carencia de acceso a oportunidades de desarrollo sustentable, depredacin de los recursos naturales de su entorno y prcticamente nula oportunidad de acceso a la justicia por parte de las instituciones de procuracin y administracin en la materia, resulta ms lacerante el prolongado desacato sostenido durante ms de seis aos por el legislador yucateco, para el reconocimiento y proteccin de los derechos indgenas en el estado. Sin embargo, de un minucioso anlisis del texto publicado por el decreto 755 al que antes hicimos mencin, lamentablemente tenemos que concluir que la reforma, lejos de garantizar plenamente las prerrogativas de los pobladores indgenas en Yucatn, constituye en muchos sentidos un nuevo atentado contra sus

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derechos consignados en la Carta Magna, como pasar a exponerse. 2. ANLISIS DEL ARTCULO 2 REFORMADO DE LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO DE YUCATN En el primer prrafo contiene lo que podra denominarse una "clusula formal de igualdad".1 Dicha clusula copia casi ntegra del prrafo tercero del artculo 2 de la Constitucin Federal, expresa, a contrario sensu, un mandato que contiene una prohibicin de discriminacin. El texto del prrafo es el siguiente: Queda prohibida toda discriminacin por raza, origen tnico o nacionalidad, gnero, edad, condicin fsica, social, econmica o lingstica, preferencias, liacin, instruccin, creencia religiosa, ideolgica, poltica o cualquier otra que menoscabe la dignidad humana, los derechos y libertades de las personas. Podemos ver cmo algunos de los criterios que enumera el prrafo segundo del artculo en cuestin, se encuentra adecuado con los principios recogidos en varios documentos internacionales de derechos humanos. Otros fueron redactados con cierto contenido de ambigedad, como por ejemplo el trmino "preferencias". Normalmente, la clusula de este tipo se reere a "preferencias sexua-

les", pero el legislador yucateco omiti inexplicablemente la referencia "sexual", con lo cual puede verse un concepto vago e impreciso. Esto nos podra llevar a hacernos varias cuestiones, como por ejemplo, cules son las preferencias relevantes para el mandato de no discriminacin?, cualquier diferenciacin en cualquier tipo de "preferencia" podra suponer una violacin constitucional?2 Por otra parte, se podr discriminar a una persona por su buena o mala condicin fsica?, en este sentido no se congura el caso de discriminacin por razones de salud, qu signica instruccin?, la no discriminacin por origen tnico o nacionalidad, signica que deben ser tratados de la misma manera los nacionales, los extranjeros y los de origen tnico? As por ejemplo, al nal de la clusula se reere a la "dignidad humana", pero no la dene. Estos trminos abstractos y ambiguos tendrn que ser progresivamente concretados y dotados de sentido y claridad por los intrpretes de la Constitucin. Que sea necesario precisar el sentido y alcance de sus contenidos posibles no implica que esos conceptos sean superciales o innecesarios; por el contrario, justamente por su deliberada amplitud pueden generar una actividad hermenutica muy generosa en cuanto a la proteccin contra la discriminacin.3 Sin embargo, con todo y la ambigedad de esos NMEROS 245-246 SEGUNDO Y TERCER TRIMESTRES DE 2008 5

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trminos consideramos positivo que la Constitucin yucateca contenga una "clusula de no discriminacin", pues signica uno de los avances ms importantes de la reforma indgena, aunque no se reera en sentido estricto a la problemtica de la etnia maya, al igual que representa una gran oportunidad que tiene el Estado de contribuir al desarrollo de una cultura de igualdad real de oportunidades y de trato entre las personas. Es importante sealar que esperemos pueda darse en lo futuro una reforma al citado artculo con la inclusin de una "clusula de igualdad material"4 que obligue al legislador yucateco a emprender una revisin profunda de toda la legislacin, de forma que vaya

aplicando los criterios genricos descritos en el artculo 2 para detectar las leyes que los vulneren, con la nalidad de llevar a cabo la adecuacin de la misma al marco constitucional local. As mismo, el penltimo prrafo del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Estado de Yucatn seala: "Se establecer un organismo que denir, ejecutar y evaluar las polticas pblicas que garanticen la vigencia de los derechos del pueblo maya y de las comunidades indgenas de otras entidades federativas que se encuentren transitoria o permanentemente en territorio estatal, en los trminos de las disposiciones legales aplicables".

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Esta disposicin, desde nuestro punto de vista, es absolutamente contraria al espritu de libre determinacin en un marco constitucional de autonoma, previsto por la Constitucin Federal para el ejercicio de los derechos de los pueblos indgenas. La experiencia en la creacin y funcionamiento de organismos pblicos intermediarios entre el suministro de polticas pblicas y el acceso a las mismas por parte de sus beneciarios, genera una justicada desconanza de parte de los defensores de los derechos de las etnias, ya que los organismos de este tipo, por lo general, se han manifestado como instrumentos asistencialistas o de control que acaban pervirtiendo sus nes.

Adems, es de subrayarse que en la Constitucin Federal no se consideran ni remotamente este tipo de instituciones creadas por el poder pblico a su exclusivo arbitrio, y, por el contrario, en el primer prrafo del apartado B del multicitado artculo segundo de la Carta Magna, la Federacin, los estados y los municipios quedan obligados en los siguientes trminos: Para promover la igualdad de oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria, establecern las instituciones y determinarn las polticas necesarias para garantizar la vigencia de los

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derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales debern de ser diseadas y operadas conjuntamente con ellos. Es decir, que la participacin de las propias comunidades indgenas en el diseo y operacin de instituciones y polticas pblicas, es una obligacin constitucional que, cuando menos por el texto del citado penltimo prrafo del artculo en cuestin, no se contempla en la legislacin yucateca cuando dicho prrafo previene el establecimiento de un organismo rector en la materia. Por lo que sabemos, aunque no se ha aclarado ocialmente, el llamado Indemaya, por el decreto 782, publicado en el Diario Ocial del Estado deI 5 de julio de 2007, se reform con la intencin de que se considerara el organismo referido, sin que dicha decisin pueda considerarse como una forma de cumplimiento vlido de la disposicin de que se trata ya que en la reforma constitucional se habla de crear un organismo, no de modicar uno existente, y adems, ni para la creacin del Indemaya ni para su reforma se contempl en modo alguno la participacin conjunta del pueblo maya, por lo que se reitera que el organismo en cuestin es un pendiente del poder pblico del Estado desde la fecha lmite que 8 REVISTA DE LA UNIVERSIDAD AUTNOMA DE YUCATN

la reforma constitucional ordenaba para su creacin, es decir, el 12 de octubre de 2006. Lo ms sorprendente es la nula difusin que ha tenido todo este tema y el poco inters que parece haber despertado entre los grupos polticos y la sociedad organizada con lo que las cosas no parecen caminar hacia una realizacin efectiva de los derechos indgenas, ceida a los textos constitucionales que debieran ser su fuente insalvable. Pero nuevamente debemos lamentar que, cuando menos en forma pblica, no se ha dado a conocer ningn proyecto sobre el tema, por parte de autoridad alguna. 3. ANLISIS DEL ARTCULO 7 BIS DE LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO DE YUCATN La Constitucin Federal en el apartado A, fraccin quinta del artculo 2 multicitado, reconoce y garantiza a los pueblos y comunidades indgenas la autonoma para "conservar y mejorar el hbitat y preservar la integridad de sus tierras en los trminos establecidos en esta Constitucin". La fraccin sptima del propio apartado, por su parte, seala como otro derecho de las propias comunidades indgenas: "elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes ante los ayuntamientos". Sin embargo, sin que exista alguna razn para ello, el artculo 7 bis que se

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adicion a nuestra Constitucin local en el cual presuntamente se trata de reejar los derechos reconocidos por nuestra Carta Magna para los integrantes de los pueblos indgenas, es absolutamente omiso en cuanto a las prerrogativas contenidas en las disposiciones acabadas de transcribir, las cuales son de obvia trascendencia y su falta de inclusin produce inclusive sospechas de intereses aviesos que se privilegian por encima de los que deben ser protegidos. Decimos lo anterior porque ha sido objeto de denuncia reiterada entre las comunidades indgenas de nuestro estado, la presencia de acaparadores de tierras que, aprovechando la pobreza y falta de organizacin adecuada entre los integrantes de los ejidos que pueblan nuestro territorio, han logrado desposeer a las comunidades de grandes extensiones de sus dominios, aparentemente con el n de dedicarlos a proyectos que no propenden ni a la conservacin ni mucho menos a la mejora del hbitat natural de la entidad. En este sentido el legislador yucateco deber propiciar, a la brevedad posible, una nueva reforma constitucional que tienda a reforzar el derecho fundamental de los mayas sobre su hbitat y la integridad de sus tierras. No menos podemos sealar de la garanta que la Constitucin en el artculo 7 bis para que en los municipios con poblacin indgena, los

integrantes de dicha poblacin puedan elegir representantes ante los ayuntamientos. Siendo tal prerrogativa una magnca realizacin concreta del principio democrtico, resulta retardatario por parte del legislador yucateco que simplemente haya hecho caso omiso de la disposicin de referencia, especialmente cuando en todos los municipios del estado de Yucatn tendra aplicacin dicha norma ya que, como es sabido, nuestra poblacin indgena es mayoritaria en la entidad. No cabe decir otra cosa, sino que es una necesidad inexorable la adecuacin constitucional respectiva, si en efecto existe la intencin de dar vigencia en nuestra entidad a los principios de la Constitucin Federal en materia indgena. 4. ANLISIS DE LAS DEMS OMISIONES QUE PRESENTA LA REFORMA EN MATERIA INDGENA Aunque los mencionados artculos 2 y 7 bis, as como los numerales 28, 30 y 95 bis de la propia Constitucin del Estado de Yucatn contienen una amplia enumeracin de prerrogativas en favor del pueblo maya, no encontramos disposiciones que s estn previstas en el artculo 2 de nuestra Carta Magna y que son de carcter tan bsico que podra pensarse que sin ellas todo lo que la Constitucin local ahora prescribe resultara inviable, como pasaremos a exponer. NMEROS 245-246 SEGUNDO Y TERCER TRIMESTRES DE 2008 9

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a) La fraccin primera del apartado B del artculo 2 de la Constitucin Federal, en su parte nal, obliga a las autoridades municipales a determinar, equitativamente, asignaciones presupuestales que las comunidades indgenas debern administrar para nes especcos, entendiendo por dichos nes, conforme al propio texto constitucional, el desarrollo regional de las zonas indgenas, con el propsito de fortalecer las economas locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos. Aunque la Constitucin Yucateca habla de los mismos nes, en ningn momento se reere a asignaciones presupuestales de administracin directa por parte de las propias comunidades; por ello decimos que sin los recursos adecuados a disposicin de los beneciarios directos, la normativa relacionada parece slo una expresin de buena voluntad. b) Aunque la reforma constitucional yucateca hace un enfoque especial en la educacin del pueblo maya, haciendo hincapi en su carcter necesariamente intercultural y bilinge, por circunstancias que quedan sin explicacin, parece ignorar el contenido de la fraccin segunda del apartado B del artculo 2 de la Constitucin Federal, que para garantizar e incrementar tal educacin, especficamente 10 REVISTA DE LA UNIVERSIDAD AUTNOMA DE YUCATN

la conclusin de la educacin bsica, la capacitacin productiva y la educacin media y superior, obliga a la Federacin, los estados y los municipios, a establecer un sistema de becas para los estudiantes indgenas en todos los niveles, as como a denir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indgenas. Siendo incuestionable que el proceso educativo es el medio para obtener el desarrollo integral de un pueblo, resulta increble que en la reforma que se comenta el legislador yucateco sea omiso en forma tan abierta, dejando sin un contenido directo a la legislacin secundaria para la aplicacin de las prerrogativas que hemos referido y que se encuentran consignadas en la Constitucin Federal, con lo cual parece tratar de motivar su desatencin en vez de su cumplimiento puntual. c) Nuevamente el artculo 2 apartado B, fraccin III de la Constitucin Federal, en su parte nal, ordena a las mismas autoridades antes sealadas el apoyo a la nutricin de los indgenas mediante programas de alimentacin, en especial para la poblacin infantil. Por qu en una entidad donde su poblacin

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infantil indgena presenta elevadsimos ndices de desnutricin, se efecta una reforma constitucional en la materia y el legislador simplemente se olvida de una disposicin como la antenor? Es una pregunta que no tiene respuesta, pero que en conjunto con las dems omisiones que hemos venido sealando podra hacernos pensar que en Yucatn ms que una reforma, lo que se dio fue una contrarreforma, porque habiendo dejado transcurrir seis aos la legislacin yucateca para adecuar sus disposiciones a la Constitucin Federal, se pensara que cuando por n dicha adecuacin se logra, se dara en tminos que ampliaran signicativamente la cobertura, proteccin o reconocimiento, de los derechos del pueblo maya en Yucatn, pero como vemos, antes al contrario, en cuestiones que pueden considerarse claves o fundamentales nuestro legislador acusa una negligente omisin que sorprende. d) Aunque pudiramos decir muchas ms cosas al respecto, concluiremos con una muy sealable omisin que nuevamente hallamos en la reforma constitucional local, y que conrma la sensacin de la falta de compromiso del legislador yucateco para con el cumplimiento de la Constitucin Federal.

El penltimo prrafo del multicitado artculo 2 de la Constitucin Federal, rerindose a su ya citado apartado B, establece: Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones sealadas en este apartado, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos en el mbito de sus respectivas competencias, establecern las partidas especcas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, as como las formas y procedimiento para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas. Esta disposicin est vigente y por lo tanto es de cumplimiento obligatorio desde el ao 2001. Desde entonces la legislatura y los ayuntamientos de Yucatn han incurrido en un continuo desacato al no establecer ninguna partida especca en los presupuestos de egresos que durante todo ese lapso se han aprobado. Y como colofn, por supuesto, al hacer la reforma que hemos venido comentando, tampoco se incluye una disposicin correlativa, en perjuicio una vez ms de los intereses que supuestamente se tratan de privilegiar. 5. CONCLUSIN En denitiva, la reciente reforma a la Constitucin yucateca, supuestamente para adecuar nuestro mximo NMEROS 245-246 SEGUNDO Y TERCER TRIMESTRES DE 2008 11

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cuerpo normativo local a la Constitucin Federal en materia indgena, por sus deciencias y omisiones, es un instrumento opuesto a sus nes que infortunadamente, aun sin poner en entredicho la intencin de sus autores, solamente da continuidad a la maniesta negligencia legislativa y de polticas pblicas que ha caracterizado al poder pblico en Yucatn en la materia. Las autoridades actuales todava pueden considerarse ajenas a la presente crtica, pero para justicar la representatividad democrtica que ostentan, tendrn que tomar medidas urgentes para modicar el tradicional estado de las cosas que respecto del pueblo maya se ha sostenido en Yucatn, y queremos creer que con una voluntad decidida en tal sentido, todos los sealamientos que aqu se han efectuado y los que hemos dejado pendientes, sern pronto superados.
NOTAS 1 Al respecto vase, CARBONELL, MIGUEL "Constitucin y derechos indgenas: introduccin a la reforma constitucional del 14 de agosto de 2001", en CARBONELL, MIGUEL; PREZ PORTILLA, KARLA (Coords), Comentarios a la reforma constitucional en materia indgena, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2002, p. 15. 2 Al respecto vase, CARBONELL, M., Op. Cit., p. 16. 3 Al respecto, CARBONELL, MIGUEL, "Una ley para el Mxico del siglo XXI", en Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin, Mxico, 2004, segunda reimpresin, 2006, p. 15. 4 Idem.

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