Estado y Política Pública: algunos conceptos básicos Por: F. Bazúa 1. ¿Qué es el estado? Lo estatal, lo privado y lo público. a.

El concepto de Estado y “lo estatal” o la “esfera estatal”. El estado es, en todo par de coordenadas espacio-temporales, el conjunto de instituciones que, en un territorio dado, monopolizan los medios relevantes para matar, sobre la base de lo cual monopolizan también el establecimiento, interpretación y aplicación de las leyes, el investimiento de las autoridades políticas, la imposición de tributos o impuestos y la emisión del dinero. El Estado, todo estado imaginable posible, detenta, pues, al menos, cinco monopolios estrechamente articulados en un determinado territorio: el monopolio de la coacción, el monopolio de la Ley, el monopolio de la autoridad política, el monopolio de la tributación y el monopolio de la emisión dineraria. La expresión “lo estatal” o “esfera estatal” refiere al ámbito de acción de las autoridades estatales. Sin embargo, este ámbito de acción, sobre la base de tales cinco monopolios, varía mucho según sean las características específicas del estado de que se trate. b. Dos tipos históricos de Estado, dos tipos de “esfera estatal”. En términos modelísticos o típico-ideales, históricamente han existido dos grandes tipos de Estado, en cada uno de los cuales la “esfera estatal” o ámbito de acción de las autoridades estatales es muy distinto: el Estado Autocrático (EA) y el Estado Liberal-Democrático (ELD). En el Estado Autocrático el titular de los cinco monopolios mencionados establece en la Ley los “derechos de propiedad” del gobernante en turno sobre el territorio y “sobre vidas y haciendas” en el mismo y, por tanto, las autoridades estatales (el gobernante en turno y sus empleados) no tienen límite en sus relaciones con los individuos gobernados pues éstos son “súbditos” o “siervos” del gobernante en turno y, de hecho, son una “propiedad” más de éste (incluso el Estado mismo es propiedad privada del gobernante). Lo estatal o la esfera estatal subsume todo o casi todo porque el gobernante es propietario de todo o de casi todo per secula seculorum. En cambio, en el Estado Liberal Democrático (que denominamos así porque el poder, “cratos”, dimana de ciudadanos que gozan de libertad, de ahí lo “liberal”, y que eligen colectivamente, “demos”, de manera periódica a los titulares de aquel), el pentamonopolista establece en la Ley y garantiza los “derechos de propiedad” individuales (derechos ciudadanos o, más recientemente, “humanos”) de todos y cada uno de los individuos que habitan en el territorio del Estado. Básicamente: el derecho individual a la libertad (“propiedad sobre sí mismo”), el derecho a la propiedad individual (de los bienes que se sea capaz de obtener legítimamente intercambiando con los otros) y el derecho individual a participar en la elección colectiva (pública) del gobernante en turno. Este último derecho individual, en especial, implica que

estos derechos individuales son. En este ámbito los individuos actúan o pueden actuar grupal o colectivamente. no colectivamente. ni tampoco tienen derecho a vigilar y controlar a éste. El concepto de “lo privado” o “esfera privada”. En cambio. pésimamente llamados “comunistas”. no existe en los estados autocráticos porque en éstos no existen los mencionados derechos individuales y. “lo privado” o la “esfera privada” sólo existe en contexto de Estado Liberal-Democrático. por tanto. a la propiedad y a participar en la elección colectiva (pública) del gobernante en turno o en su vigilancia y control. en ellos no existe “esfera privada”: los individuos no tienen. el ámbito de acción de las autoridades estatales. no son ciudadanos. .2 el estado mismo no es propiedad del gobernante en turno y sus empleados (las autoridades estatales). actúan o pueden actuar como grupos o colectivo de ciudadanos porque son ciudadanos. por tanto. a título colectivo. En cambio. En este ámbito los individuos actúan individualmente. sino que es propiedad del conjunto de los ciudadanos. del público ciudadano. La expresión “lo público” o “esfera pública” también refiere al ámbito de los ciudadanos pero no en tanto individuos sino en tanto colectivo. no subsume todo o casi todo porque el gobernante en turno. la “esfera estatal”. en pleno ejercicio de sus derechos individuales a la libertad. el derecho a constituirse como “público” elector del gobernante en turno. Esto es. pues son los ciudadanos los que. no puede existir “público” ni “esfera pública” en contexto de Estado Autocrático y menos aún en su variante contemporánea. “lo público” o la “esfera pública” sólo existe en contexto de Estado LiberalDemocrático. no súbditos o siervos del gobernante en turno. Más aún. los individuos no son “ciudadanos” sino “súbditos” o “siervos”. el fundamento y sentido de la existencia misma del Estado en este tipo histórico de Estado. porque en éstos tales derechos individuales están expresamente proscritos y. c. La expresión “lo privado” o “esfera privada” refiere al ámbito de acción de los ciudadanos en tanto individuos. a título individual o grupal. a diferencia del gobernante en turno en el EA. son los propietarios del Estado mismo. El concepto de “lo público” o “esfera pública”. en especial. En el ELD lo estatal o la esfera estatal. d. son propietarios de todo o casi todo lo que existe en el territorio del Estado y. pues. sí tiene un límite: los mencionados derechos individuales de todos y cada uno de los individuos en tanto ciudadanos del Estado. Así. en tanto tal no es propietario de nada o de casi nada. y ello implica el derecho a conformarse como “público” frente y por encima de éste cuando así lo juzguen conveniente. En virtud de ello. en tanto público ciudadano. Más aún: la “esfera pública” existe sólo porque y cuando existe “esfera privada” en tanto límite. los estados autocrático-totalitarios. en pleno ejercicio de los derechos individuales de los que gozan en tanto ciudadanos. porque. además del límite. fundamento y sentido del Estado. de jure y de facto. Así.

ambas cosas. en cambio. que corresponde a lo que en idioma español denominamos estado en tanto “hecho estatal” o “hecho jurídico-institucional” (la existencia del pentamonopolista mencionado atrás). “la” política y “las” políticas. pues. porque los ocupantes de ésta. Así. O. Así. Que son. esto es. en breve. se suele hablar de los political groups.3 Al existir “esfera privada” y contener ésta el derecho individual a participar en la elección pública periódica de las autoridades estatales. political interests. de “la libertad y la democracia”. En inglés existen tres términos para referirse a tres dimensiones distintas del fenómeno estatal: Polity. se suele de hablar de las polities (plural de polity) para referirse a los doscientos y tantos estados o países existentes hoy en el mundo. Por ello. de política en el estado. es el fundamento de la “esfera pública”. lo que siempre han intentado combatir los portadores de la cultura política y la visión estatista que postula el monopolio estatal de lo público o la subordinación de los ciudadanos a los buropolíticos. politics y policy: el estado. oposición sino indispensable complementariedad entre “esfera privada” y “esfera pública”. en cambio. se suele hablar de politics en la polity. oposición y tensión perpetuas entre ambas con la “esfera estatal” o “esfera estatalnacional”. se refiere. Politics. como de la subordinación de “lo estatal” a “lo privado” y “lo público”. lo hacen. intereses políticos. condicionada y subordinada al juicio que sobre sus características y sus ocupantes (las autoridades estatales) realicen los ciudadanos en tanto colectivo. ¿Qué es política pública? a. sino además queda también condicionada por y subordinada a la “esfera pública”. ¿Qué quiere decir “política” en la expresión “política pública”? El trípode conceptual polity. el “reino de la libertad”. 2. No existe. la “esfera estatal” queda no sólo limitada por tal “esfera privada”. La “esfera privada”. de la subordinación de los políticos y los burócratas (autoridades estatales) a los ciudadanos. Sí existe. para lo cual no existe una palabra en español. por ser éste el propietario del Estado y no tales autoridades. que corresponde a lo que en español denominamos política en tanto proceso de lucha entre grupos por la detentación del poder del estado o por influir en su ejercicio. el “reino de la propiedad colectiva sobre el estado”. ideologías políticas y procesos políticos dentro de los estados. Razón por la cual es especialmente importante clarificarlo en el campo multidisciplinario científico-técnico de Política Pública. la existencia de “esfera privada-esfera pública”. tienden siempre a “abusar del poder” del que están investidas y siempre que pueden. political ideologies and political processes dentro de las polities: grupos políticos. es la única garantía en el largo plazo tanto de la primacía de la sociedad sobre el estado. a las estrategias de acción de los distintos grupos sociales o políticos . las autoridades estatales. Policy. en tanto público ciudadano.

respectivamente. La expresión policy remite. Así. tomando como dados tanto el “marco institucional” (polity) como la coyuntura política (politics). su impacto o efecto “político” conjunto es explosivo: hacen que los diversos “grupos políticos” existentes protesten y se opongan públicamente a tales “políticas” o al gobierno que las está ejecutando. politics. Cosa que. diferenciándolas de “la política” y sus problemas propios. los “problemas de la política económica” (¿A cómo debe estar este año el tipo de cambio del peso con el dólar? ¿Cuánto debe ser este año el déficit financiero del gobierno federal?) y otra bien distinta son los “problemas políticos que genera la política económica” (manifestaciones campesinas contra los bajos subsidios. ambos no existentes en el momento. aunque intuitivamente suele entenderse que una cosa son. deja mucho que desear. Así. es. empieza a generalizarse el uso del plural de la palabra política. en especial. por ejemplo. a un ámbito distinto del acontecer estatal de aquellos a los que remiten las expresiones polity y politics: el ámbito de los problemas públicos y de las mejores maneras o estrategias de acción para resolver o mitigar éstos. En determinadas situaciones la mejor política científico-técnicamente hablando. lluvia de amparos contra la política tributaria. un asunto científico-técnico. por lo demás. solemos decir: “las políticas de tal gobierno no van a servir para gran cosa. sólo puede determinarlo. no ideológico-político. pues. implicando que tales “políticas” son adecuadas para resolver o mitigar los problemas públicos a los que cada una está dirigida.4 para lograr sus objetivos o. la política social y la política de inmigración. social policy e inmigration policy para designar la política económica. por ejemplo. marchas contra la inseguridad pública). la palabra “política” en la expresión “política pública” o “políticas públicas” no quiere decir polity ni. pero la capacidad del gobierno para lidiar con los diversos “grupos políticos” involucrados o para defender tales “políticas” en el sistema mediático. sino policy: política pública o políticas públicas es el estudio sistemático de . en tanto las estrategias de acción específicas que le son imputables al gobierno en turno respecto a los problemas públicos “crecimiento económico”. en principio. porque no afectan los intereses enraizados de ningún “grupo político” involucrado (y quizá por ello es que “no van a servir de nada”). en inglés se habla. el análisis científico-técnico del problema público en cuestión. para referirse a las tales estrategias de acción y sus problemas propios. En español. “desigualdad social” e “inmigración”. O. pero su capacidad política es pésima”. puede requerir condiciones políticas especiales o un nuevo marco jurídicoinstitucional. en contexto de estado liberal-democrático. solemos decir: “las políticas de tal gobierno son políticamente explosivas”. de economic policy. al revés. implicando que cualquiera sea la fundamentación argumental o corrección científico-técnica de tales “políticas” desde el punto de vista de su capacidad para resolver o atenuar los problemas públicos que enfrentan cada una. Así. de tales políticas. pero son políticamente muy convenientes”. precisamente. del gobierno en turno frente a los problemas públicos. La dilucidación de tales mejores maneras o estrategias de acción. Solemos decir también: “las políticas de tal gobierno son buenas. “políticas”. muy especialmente.

en una unidad territorial o jurídico-política dada (local. en su caso. O puede adoptarse tal trípode tomando como eje politics: se analizan las características de los grupos sociales o políticos existentes. y el grado y papel que éstas juegan en tales procesos de conflicto/negociación. los grupos y sus valores. nacional o mundial) y en un tiempo determinado. ideas e intereses. visiones y “vocaciones de poder”. y cómo producirlos. De suyo cae tanto la complejidad científico-técnica de la tarea. Por ello decimos que Política Pública o Políticas Públicas es un campo multidisciplinario científico-técnico. El trípode conceptual polity-politics-policy. en tal configuración o en tales coyunturas para llevar a cabo tales políticas con éxito. la manera en que tales intereses y visiones los conducen a plantear ciertas políticas y no otras o a preferir unas políticas sobre otras o. a tener ciertas preferencias de política frente a los problemas públicos. b. logran resolver o mitigar tales problemas o se puede . en efecto. por tanto. que puede entonces traducirse como “estado-política-políticas” o como “las leyes y las instituciones. como su indispensable naturaleza multidisciplinaria. así como de la ideológico-cultural o psicosocial. regional. y. “el juego. y las políticas para enfrentar los problemas públicos” o. más escuetamente. ideas e intereses. se dilucidan las mejores maneras (las políticas) de resolverlos o mitigarlos. cómo ésta enmarca a los distintos grupos sociales o políticos existentes y sus diversas visiones. en general. ¿Qué quiere decir “pública” en la expresión “política pública”? Si la expresión “política pública” o “políticas públicas” se refiere al campo multidisciplinario científico-técnico mencionado. “pública” o “públicas” denota que las políticas que se trata de diseñar en dicho campo se refieren a problemas públicos y. entre otros aspectos. Y puede también adoptarse tal trípode conceptual tomando como eje policy: se analizan los problemas públicos. puede adoptarse para analizar de varias maneras la interrelación de las instituciones. considerando las características de la configuración jurídico-institucional y de la coyuntura política. el grado en el que el “marco institucional” les facilita o les obstaculiza la realización de tales vocaciones o el llegar a acuerdos con otros grupos en los procesos de conflicto/negociación. se estudian los cambios que habría que producir. propuestas de política o preferencias de política frente a los problemas públicos. Puede adoptarse tal trípode conceptual tomando como eje polity: se visualizan las características de la configuración jurídico-institucional. en principio. esto es. así como sus procesos de conflicto/negociación/acuerdo y sus diversas políticas. los grupos políticos y las políticas (y todo lo que influye en tales tres dimensiones) dentro de un acontecer estatal dado. tienen al menos sentido público (la genuina pretensión de incrementar el bienestar público resolviendo o mitigando tales problemas) y pueden por ello llegar a ser funcionales al interés público si.5 las mejores políticas para resolver los problemas públicos en un par de coordenadas espacio temporales. sus intereses. los jugadores y sus planes de juego” en el estado liberal-democrático.

de todas las opciones de política que se podrían adoptar para resolver o mitigar tal problema público. la expresión “política pública” o “políticas públicas” no se refiere al mencionado campo. de las características específicas de dicha política. de si al menos tiene sentido público. automáticamente. lesionando el interés público. esperará. precisamente. al menos. es o no la mejor. la dilucidación de si una política gubernamental es o no pública. publiceidad no sabemos. Todo lo cual sólo puede hacerse. . por tanto. de los factores que influyeron o influyen en que a pesar de ello las autoridades estatales la hayan adotado y decidan mantenerla. en las políticas gubernamentales. En cuyo caso. por sus características. en el sentido de funcionales al interés público y ni siquiera que tengan sentido público. tienden siempre a “abusar del poder” y lo hacen siempre que pueden. para dilucidar si de ella se puede o no esperar razonablemente la solución o mitigación de dicho problema público en algún horizonte temporal. Por esta iluminación politológica. tal política es. pues gubernamentalidades vemos. funcionales al interés público. eficacia y factibilidad. aún en contexto de estado liberaldemocrático. en caso de no ser la mejor. funcional al interés público o tiene sentido público. esto es. Si. c. Debe siempre recordarse que. Razón por la cual es especialmente importante clarificarlo en este contexto. Ello suele expresarse. porque éstos. no se asume que por el sólo hecho de ser gubernamental. sino a una política o a un grupo de políticas de un gobierno específico.6 razonable y argumentadamente esperar que lo hagan en un cierto periodo de tiempo. y cuatro. Por ello. en el campo de Política Pública es importante la distinción conceptual entre “políticas públicas” y “políticas gubernamentales”. automáticamente. en efecto. de las características del problema público que dicha política gubernamental intenta resolver o mitigar. adopte políticas frente a problemas públicos. en términos de eficiencia. las autoridades estatales. que tales políticas sean públicas. el escuchante de tal expresión. los portadores de la cultura política y la visión estatista que postula el monopolio estatal de lo público o la subordinación de los ciudadanos a los buropolíticos. también. entre ciudadanos y buropolíticos. los ocupantes del estado. de si dicha política. en cambio. Problemas públicos e Interés Público. si y sólo si. dos. si mínimamente iluminado por el campo de Política Pública. sólo puede hacerse mediante el análisis científico-técnico: uno. tres. en las políticas que adoptan. no significa. pues de suyo cae que el que un gobierno cualquiera. existe la tensión sistémica entre la “esfera privada-esfera pública” y la “esfera estatal”. una argumentación que acredite tal aseveración. son adecuadas a la solución o mitigación de algún problema público y. entre publiceidad y gubernamentalidad de las políticas. incluso en contexto de estado liberal-democrático. el agregado de “pública” o “públicas” denota que el sujeto que emite la expresión asume que dicha política gubernamental o dicho grupo de políticas gubernamentales. Distinción que suelen negar.

. De manera que. más allá de lo establecido en las leyes y de la agenda del gobernante en turno. En la medida en que el campo de Política Pública estudia sistemáticamente los problemas públicos y desarrolla argumentos científicotécnicos acerca de las mejores maneras de resolverlos o mitigarlos. constituye una contribución a dicho debate permanente y. decisiones y acciones del gobierno en turno. por tanto. en contexto de estado liberal-democrático. Bienes (o males) públicos y bienes (o males) privados. Y ello suele influir poderosamente en las decisiones y políticas del gobernante en turno. como es inusual que el público ciudadano esté 100% de acuerdo en cuál debe ser la agenda pública de problemas y políticas. pues normalmente éste. sobre si las autoridades estatales abusan o no del poder del que están inevitablemente investidas. el público ciudadano decide adoptar una agenda pública de problemas y políticas al elegir al gobernante en turno. normalmente existe sustancial debate público sobre tales temas entre los distintos grupos sociopolíticos existentes y en todas las instancias del estado. al menos en ese momento decisivo. Este debate público permanente es una de las características distintivas y únicas de los estados liberal-democráticos. puede decirse que también decide en qué consiste el interés público. en qué consiste el interés público y en qué debe hacer el gobierno en cada situación y coyuntura para protegerlo y servirlo. Sin embargo. se justifica que las autoridades estatales intervengan para resolverlos o mitigarlos usando los recursos jurídicamente públicos (monetarios y no monetarios). puede aseverarse que. la lleva a cabo el público ciudadano permanentemente mediante dicho debate público entre todos los grupos políticos o corrientes de opinión ciudadana que lo conforman.7 Los problemas públicos son estados de cosas en el mundo social que son o pueden ser considerados indeseables por el público ciudadano y. eligiendo al gobernante en turno. sus planteamientos de política para enfrentarlos y su esquema general de uso de los recursos públicos para ello (todo lo cual suele denominarse “proyecto de gobierno”). Es la forma normal de ser del público ciudadano y de los diversos grupos ideológico-políticos que lo conforman y “hacen política” e implica una vigilancia permanente sobre la publiceidad de las políticas. en quién debe gobernar haciéndose cargo de ella. De la misma manera. normalmente. sobre qué tanto éstas son funcionales al interés público. al “hacer campaña”. a la subordinación de la “esfera estatal” a la “esfera privada-pública” y a la predominancia sistémica de los ciudadanos sobre el establecimiento buropolítico. por tanto. su priorización de los mismos. Así. la definición de en qué consiste el interés público y de cuáles son los problemas públicos prioritarios y las políticas adecuadas para resolverlos o mitigarlos. ¿Cómo decide el público ciudadano cuáles son los estados de cosas en el mundo social que son indeseables y cuáles de ellos es prioritario atender? En principio. Bienes (o males) públicos y propiedades estatales. a la consolidación y perfeccionamiento del estado liberal-democrático. le presenta al público ciudadano su “visión” de los problemas públicos. 3.

digamos. sólo son consumibles por los individuos. Y también suelen tener la propiedad de bienes “semipúblicos” o “micro-públicos”. ¿Por qué “semi-público” en este caso y “micro-público” en el caso de la calle? Porque ni el parque ni la calle podrían ser consumidos colectiva y simultáneamente por los 70 millones de ciudadanos que son los propietarios del estado que. escritorios. individualmente y no colectivamente. En cambio. las calles. La distinción entre bienes públicos y bienes privados es clave para el campo de Política Pública porque. Puede haber bienes (o males) públicos a diferentes escalas: barrio. Por sus dimensiones. jurídicamente. que por ser indivisibles sólo pueden producirse “para todos” (“producción conjunta”) y ser consumidos “por todos” (“consumo colectivo”. Esto es. camiones. Ejemplo de bien público a escala estatal-nacional: la seguridad nacional que. según sea el territorio relevante para la producción y consumo del bien (o mal) público. fusiles y todo lo que normalmente necesitan la inmensa de variedad de funcionarios estatales para realizar sus labores. no significan que sean bienes públicos. Pero el que las propiedades estatales sean. una vez producida todos la consumen simultáneamente (aunque no lo sepan). como veremos más adelante en este vanguardista programa de posgrado.). Son bienes (o males) públicos sólo aquellos que. este parque puede ser “consumido colectiva y simultáneamente” y. casas. ningún individuo puede materialmente ser excluido de su consumo y el consumo de la misma por cualquier individuo no altera la cantidad total existente en un momento dado de la misma. tanques de guerra. indivisible. propiedad “de todos los ciudadanos”. los bienes públicos son un caso de “falla del mercado” que fundamenta la “intervención del estado”. computadoras. por ser indivisible. autos. máquinas de escribir. normalmente. además de ser propiedad estatal o pública. refrescos. tienen la propiedad de todo tipo de bienes privados: edificios. afecta negativamente a todos los individuos. mundo. por su indivisibilidad. tortas. Por ejemplo. de que se trate.8 En línea con lo anterior. Los estados liberal-democráticos. ciudad. debe distinguirse entre la naturaleza pública de los bienes y la propiedad de los mismos. por tanto. es un bien “semi-público”. todas las propiedades del estado sean también propiedades públicas (“propiedad de todos los ciudadanos”). Otro ejemplo: el Parque de Chapultepec. Ejemplo: cualquier bien que consumimos normalmente de manera individual (camisas. La calle en la que está nuestra casa es propiedad estatal o pública y también es un bien “micropúblico” porque podemos “consumirla simultáneamente” todos los que vivimos en la cuadra. tacos. porque el consumo de uno rivaliza con el consumo de otro. los bienes (o males) privados son aquellos que sí son divisibles y. Ejemplo de mal público mundial: el sobrecalentamiento del planeta que. país. a su . por tanto. son consumidos simultáneamente por todos y cada uno de los individuos en una determinada escala espacial. por Ley. El que en el ELD el estado mismo sea propiedad del público ciudadano conduce a que. por ser indivisible. aviones. etc. ninguno puede materialmente ser excluido de ello y el consumo de tal sobrecalentamiento por cualquier individuo (el sufrir sus consecuencias) no altera la cantidad total del mismo existente en un momento dado. “imposibilidad material de exclusión” o “consumo no rivalizable” porque el consumo del bien o mal en cuestión por un individuo no altera la cantidad total disponible de dicho bien o mal).

digamos. sin importar si los bienes de que se trate sean públicos. . Una vez rebasada dicha escala. para 2 o tres mil individuos. para 50 o 60. son ambos bienes públicos pero sólo a una determinada escala: el parque para. se imposibilita tal consumo colectivo y simultaneo porque se satura el bien: imaginemos un domingo en Chapultepec si Andrés Manuel avisa que va a ir pasear! O imaginemos que el jefe del comité ciudadano de nuestra calle avisa que el próximo miércoles en la noche Andrés Manuel invita a platicar al vecindario en la calle! Como el lenguaje suele ser un gran trampos. “micro-públicos” o privados. De esa manera pueden evitarse confusiones epistemológicamente inconvenientes. Esto es. la calle. “semi-públicos”. sugerimos usar la expresión “propiedad estatal” en lugar de “propiedad pública”. es el propietario tanto del parque como de la calle.9 vez. sobre todo en el campo de Política Pública.

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