Estado y Política Pública: algunos conceptos básicos Por: F. Bazúa 1. ¿Qué es el estado? Lo estatal, lo privado y lo público. a.

El concepto de Estado y “lo estatal” o la “esfera estatal”. El estado es, en todo par de coordenadas espacio-temporales, el conjunto de instituciones que, en un territorio dado, monopolizan los medios relevantes para matar, sobre la base de lo cual monopolizan también el establecimiento, interpretación y aplicación de las leyes, el investimiento de las autoridades políticas, la imposición de tributos o impuestos y la emisión del dinero. El Estado, todo estado imaginable posible, detenta, pues, al menos, cinco monopolios estrechamente articulados en un determinado territorio: el monopolio de la coacción, el monopolio de la Ley, el monopolio de la autoridad política, el monopolio de la tributación y el monopolio de la emisión dineraria. La expresión “lo estatal” o “esfera estatal” refiere al ámbito de acción de las autoridades estatales. Sin embargo, este ámbito de acción, sobre la base de tales cinco monopolios, varía mucho según sean las características específicas del estado de que se trate. b. Dos tipos históricos de Estado, dos tipos de “esfera estatal”. En términos modelísticos o típico-ideales, históricamente han existido dos grandes tipos de Estado, en cada uno de los cuales la “esfera estatal” o ámbito de acción de las autoridades estatales es muy distinto: el Estado Autocrático (EA) y el Estado Liberal-Democrático (ELD). En el Estado Autocrático el titular de los cinco monopolios mencionados establece en la Ley los “derechos de propiedad” del gobernante en turno sobre el territorio y “sobre vidas y haciendas” en el mismo y, por tanto, las autoridades estatales (el gobernante en turno y sus empleados) no tienen límite en sus relaciones con los individuos gobernados pues éstos son “súbditos” o “siervos” del gobernante en turno y, de hecho, son una “propiedad” más de éste (incluso el Estado mismo es propiedad privada del gobernante). Lo estatal o la esfera estatal subsume todo o casi todo porque el gobernante es propietario de todo o de casi todo per secula seculorum. En cambio, en el Estado Liberal Democrático (que denominamos así porque el poder, “cratos”, dimana de ciudadanos que gozan de libertad, de ahí lo “liberal”, y que eligen colectivamente, “demos”, de manera periódica a los titulares de aquel), el pentamonopolista establece en la Ley y garantiza los “derechos de propiedad” individuales (derechos ciudadanos o, más recientemente, “humanos”) de todos y cada uno de los individuos que habitan en el territorio del Estado. Básicamente: el derecho individual a la libertad (“propiedad sobre sí mismo”), el derecho a la propiedad individual (de los bienes que se sea capaz de obtener legítimamente intercambiando con los otros) y el derecho individual a participar en la elección colectiva (pública) del gobernante en turno. Este último derecho individual, en especial, implica que

no puede existir “público” ni “esfera pública” en contexto de Estado Autocrático y menos aún en su variante contemporánea. en ellos no existe “esfera privada”: los individuos no tienen. son propietarios de todo o casi todo lo que existe en el territorio del Estado y. Más aún. fundamento y sentido del Estado. en pleno ejercicio de los derechos individuales de los que gozan en tanto ciudadanos. La expresión “lo privado” o “esfera privada” refiere al ámbito de acción de los ciudadanos en tanto individuos. porque en éstos tales derechos individuales están expresamente proscritos y. Así. sí tiene un límite: los mencionados derechos individuales de todos y cada uno de los individuos en tanto ciudadanos del Estado. del público ciudadano. En cambio. pues son los ciudadanos los que. la “esfera estatal”. de jure y de facto.2 el estado mismo no es propiedad del gobernante en turno y sus empleados (las autoridades estatales). estos derechos individuales son. el ámbito de acción de las autoridades estatales. los individuos no son “ciudadanos” sino “súbditos” o “siervos”. porque. no subsume todo o casi todo porque el gobernante en turno. d. En este ámbito los individuos actúan individualmente. sino que es propiedad del conjunto de los ciudadanos. En cambio. Así. a la propiedad y a participar en la elección colectiva (pública) del gobernante en turno o en su vigilancia y control. Esto es. “lo público” o la “esfera pública” sólo existe en contexto de Estado LiberalDemocrático. a título colectivo. actúan o pueden actuar como grupos o colectivo de ciudadanos porque son ciudadanos. c. no súbditos o siervos del gobernante en turno. el derecho a constituirse como “público” elector del gobernante en turno. en especial. El concepto de “lo público” o “esfera pública”. y ello implica el derecho a conformarse como “público” frente y por encima de éste cuando así lo juzguen conveniente. los estados autocrático-totalitarios. Más aún: la “esfera pública” existe sólo porque y cuando existe “esfera privada” en tanto límite. ni tampoco tienen derecho a vigilar y controlar a éste. En el ELD lo estatal o la esfera estatal. El concepto de “lo privado” o “esfera privada”. a título individual o grupal. son los propietarios del Estado mismo. “lo privado” o la “esfera privada” sólo existe en contexto de Estado Liberal-Democrático. no colectivamente. En virtud de ello. pésimamente llamados “comunistas”. en pleno ejercicio de sus derechos individuales a la libertad. por tanto. en tanto público ciudadano. a diferencia del gobernante en turno en el EA. no existe en los estados autocráticos porque en éstos no existen los mencionados derechos individuales y. además del límite. por tanto. en tanto tal no es propietario de nada o de casi nada. no son ciudadanos. el fundamento y sentido de la existencia misma del Estado en este tipo histórico de Estado. La expresión “lo público” o “esfera pública” también refiere al ámbito de los ciudadanos pero no en tanto individuos sino en tanto colectivo. pues. . En este ámbito los individuos actúan o pueden actuar grupal o colectivamente.

oposición y tensión perpetuas entre ambas con la “esfera estatal” o “esfera estatalnacional”. esto es. para lo cual no existe una palabra en español. que corresponde a lo que en idioma español denominamos estado en tanto “hecho estatal” o “hecho jurídico-institucional” (la existencia del pentamonopolista mencionado atrás). Por ello. de la subordinación de los políticos y los burócratas (autoridades estatales) a los ciudadanos. oposición sino indispensable complementariedad entre “esfera privada” y “esfera pública”. ¿Qué quiere decir “política” en la expresión “política pública”? El trípode conceptual polity. se suele hablar de los political groups. ambas cosas. 2. lo que siempre han intentado combatir los portadores de la cultura política y la visión estatista que postula el monopolio estatal de lo público o la subordinación de los ciudadanos a los buropolíticos. es la única garantía en el largo plazo tanto de la primacía de la sociedad sobre el estado. la “esfera estatal” queda no sólo limitada por tal “esfera privada”. Politics. pues. las autoridades estatales. ¿Qué es política pública? a. de “la libertad y la democracia”. Policy. el “reino de la libertad”. porque los ocupantes de ésta. se suele de hablar de las polities (plural de polity) para referirse a los doscientos y tantos estados o países existentes hoy en el mundo. sino además queda también condicionada por y subordinada a la “esfera pública”. No existe. tienden siempre a “abusar del poder” del que están investidas y siempre que pueden. ideologías políticas y procesos políticos dentro de los estados. Así. En inglés existen tres términos para referirse a tres dimensiones distintas del fenómeno estatal: Polity. que corresponde a lo que en español denominamos política en tanto proceso de lucha entre grupos por la detentación del poder del estado o por influir en su ejercicio. Razón por la cual es especialmente importante clarificarlo en el campo multidisciplinario científico-técnico de Política Pública. Así. intereses políticos. la existencia de “esfera privada-esfera pública”. politics y policy: el estado. lo hacen. political interests. se suele hablar de politics en la polity.3 Al existir “esfera privada” y contener ésta el derecho individual a participar en la elección pública periódica de las autoridades estatales. political ideologies and political processes dentro de las polities: grupos políticos. O. se refiere. en cambio. en breve. de política en el estado. a las estrategias de acción de los distintos grupos sociales o políticos . el “reino de la propiedad colectiva sobre el estado”. Que son. “la” política y “las” políticas. como de la subordinación de “lo estatal” a “lo privado” y “lo público”. es el fundamento de la “esfera pública”. en cambio. Sí existe. La “esfera privada”. condicionada y subordinada al juicio que sobre sus características y sus ocupantes (las autoridades estatales) realicen los ciudadanos en tanto colectivo. por ser éste el propietario del Estado y no tales autoridades. en tanto público ciudadano.

pero son políticamente muy convenientes”. de tales políticas. el análisis científico-técnico del problema público en cuestión. En determinadas situaciones la mejor política científico-técnicamente hablando. en principio. respectivamente. implicando que cualquiera sea la fundamentación argumental o corrección científico-técnica de tales “políticas” desde el punto de vista de su capacidad para resolver o atenuar los problemas públicos que enfrentan cada una. su impacto o efecto “político” conjunto es explosivo: hacen que los diversos “grupos políticos” existentes protesten y se opongan públicamente a tales “políticas” o al gobierno que las está ejecutando. porque no afectan los intereses enraizados de ningún “grupo político” involucrado (y quizá por ello es que “no van a servir de nada”). muy especialmente. es. la palabra “política” en la expresión “política pública” o “políticas públicas” no quiere decir polity ni.4 para lograr sus objetivos o. solemos decir: “las políticas de tal gobierno son políticamente explosivas”. diferenciándolas de “la política” y sus problemas propios. por ejemplo. en contexto de estado liberal-democrático. pues. tomando como dados tanto el “marco institucional” (polity) como la coyuntura política (politics). precisamente. “políticas”. Solemos decir también: “las políticas de tal gobierno son buenas. En español. marchas contra la inseguridad pública). empieza a generalizarse el uso del plural de la palabra política. lluvia de amparos contra la política tributaria. Así. no ideológico-político. para referirse a las tales estrategias de acción y sus problemas propios. politics. al revés. del gobierno en turno frente a los problemas públicos. social policy e inmigration policy para designar la política económica. sino policy: política pública o políticas públicas es el estudio sistemático de . Así. la política social y la política de inmigración. La dilucidación de tales mejores maneras o estrategias de acción. a un ámbito distinto del acontecer estatal de aquellos a los que remiten las expresiones polity y politics: el ámbito de los problemas públicos y de las mejores maneras o estrategias de acción para resolver o mitigar éstos. Así. por ejemplo. pero su capacidad política es pésima”. sólo puede determinarlo. Cosa que. de economic policy. deja mucho que desear. pero la capacidad del gobierno para lidiar con los diversos “grupos políticos” involucrados o para defender tales “políticas” en el sistema mediático. O. en tanto las estrategias de acción específicas que le son imputables al gobierno en turno respecto a los problemas públicos “crecimiento económico”. los “problemas de la política económica” (¿A cómo debe estar este año el tipo de cambio del peso con el dólar? ¿Cuánto debe ser este año el déficit financiero del gobierno federal?) y otra bien distinta son los “problemas políticos que genera la política económica” (manifestaciones campesinas contra los bajos subsidios. por lo demás. puede requerir condiciones políticas especiales o un nuevo marco jurídicoinstitucional. en inglés se habla. ambos no existentes en el momento. solemos decir: “las políticas de tal gobierno no van a servir para gran cosa. aunque intuitivamente suele entenderse que una cosa son. un asunto científico-técnico. en especial. La expresión policy remite. implicando que tales “políticas” son adecuadas para resolver o mitigar los problemas públicos a los que cada una está dirigida. “desigualdad social” e “inmigración”.

que puede entonces traducirse como “estado-política-políticas” o como “las leyes y las instituciones. en una unidad territorial o jurídico-política dada (local. esto es. propuestas de política o preferencias de política frente a los problemas públicos. el grado en el que el “marco institucional” les facilita o les obstaculiza la realización de tales vocaciones o el llegar a acuerdos con otros grupos en los procesos de conflicto/negociación. los grupos y sus valores. en efecto. puede adoptarse para analizar de varias maneras la interrelación de las instituciones. El trípode conceptual polity-politics-policy. cómo ésta enmarca a los distintos grupos sociales o políticos existentes y sus diversas visiones. visiones y “vocaciones de poder”. y. la manera en que tales intereses y visiones los conducen a plantear ciertas políticas y no otras o a preferir unas políticas sobre otras o.5 las mejores políticas para resolver los problemas públicos en un par de coordenadas espacio temporales. “el juego. tienen al menos sentido público (la genuina pretensión de incrementar el bienestar público resolviendo o mitigando tales problemas) y pueden por ello llegar a ser funcionales al interés público si. sus intereses. Por ello decimos que Política Pública o Políticas Públicas es un campo multidisciplinario científico-técnico. “pública” o “públicas” denota que las políticas que se trata de diseñar en dicho campo se refieren a problemas públicos y. se dilucidan las mejores maneras (las políticas) de resolverlos o mitigarlos. y cómo producirlos. b. De suyo cae tanto la complejidad científico-técnica de la tarea. O puede adoptarse tal trípode tomando como eje politics: se analizan las características de los grupos sociales o políticos existentes. más escuetamente. en tal configuración o en tales coyunturas para llevar a cabo tales políticas con éxito. así como de la ideológico-cultural o psicosocial. como su indispensable naturaleza multidisciplinaria. se estudian los cambios que habría que producir. entre otros aspectos. nacional o mundial) y en un tiempo determinado. los jugadores y sus planes de juego” en el estado liberal-democrático. en principio. ideas e intereses. y el grado y papel que éstas juegan en tales procesos de conflicto/negociación. así como sus procesos de conflicto/negociación/acuerdo y sus diversas políticas. ¿Qué quiere decir “pública” en la expresión “política pública”? Si la expresión “política pública” o “políticas públicas” se refiere al campo multidisciplinario científico-técnico mencionado. a tener ciertas preferencias de política frente a los problemas públicos. regional. Puede adoptarse tal trípode conceptual tomando como eje polity: se visualizan las características de la configuración jurídico-institucional. los grupos políticos y las políticas (y todo lo que influye en tales tres dimensiones) dentro de un acontecer estatal dado. considerando las características de la configuración jurídico-institucional y de la coyuntura política. logran resolver o mitigar tales problemas o se puede . Y puede también adoptarse tal trípode conceptual tomando como eje policy: se analizan los problemas públicos. por tanto. en general. ideas e intereses. y las políticas para enfrentar los problemas públicos” o. en su caso.

sino a una política o a un grupo de políticas de un gobierno específico. publiceidad no sabemos. los portadores de la cultura política y la visión estatista que postula el monopolio estatal de lo público o la subordinación de los ciudadanos a los buropolíticos. pues de suyo cae que el que un gobierno cualquiera. sólo puede hacerse mediante el análisis científico-técnico: uno. la expresión “política pública” o “políticas públicas” no se refiere al mencionado campo. en el campo de Política Pública es importante la distinción conceptual entre “políticas públicas” y “políticas gubernamentales”. precisamente. Razón por la cual es especialmente importante clarificarlo en este contexto. si mínimamente iluminado por el campo de Política Pública. una argumentación que acredite tal aseveración. Por esta iluminación politológica. en las políticas que adoptan. el escuchante de tal expresión. Distinción que suelen negar. automáticamente. son adecuadas a la solución o mitigación de algún problema público y. la dilucidación de si una política gubernamental es o no pública. eficacia y factibilidad. por tanto. los ocupantes del estado. las autoridades estatales. si y sólo si. de las características específicas de dicha política. funcionales al interés público. dos. en efecto. pues gubernamentalidades vemos. por sus características. esperará. de si al menos tiene sentido público. en las políticas gubernamentales. porque éstos. tal política es. y cuatro. . también. En cuyo caso. funcional al interés público o tiene sentido público. c. lesionando el interés público. en caso de no ser la mejor. en términos de eficiencia. para dilucidar si de ella se puede o no esperar razonablemente la solución o mitigación de dicho problema público en algún horizonte temporal. esto es. incluso en contexto de estado liberal-democrático. no significa. Debe siempre recordarse que. tienden siempre a “abusar del poder” y lo hacen siempre que pueden. tres. es o no la mejor. Si. entre ciudadanos y buropolíticos. automáticamente. Problemas públicos e Interés Público. Ello suele expresarse. de las características del problema público que dicha política gubernamental intenta resolver o mitigar. Por ello. de si dicha política. adopte políticas frente a problemas públicos. no se asume que por el sólo hecho de ser gubernamental.6 razonable y argumentadamente esperar que lo hagan en un cierto periodo de tiempo. existe la tensión sistémica entre la “esfera privada-esfera pública” y la “esfera estatal”. el agregado de “pública” o “públicas” denota que el sujeto que emite la expresión asume que dicha política gubernamental o dicho grupo de políticas gubernamentales. en el sentido de funcionales al interés público y ni siquiera que tengan sentido público. en cambio. de los factores que influyeron o influyen en que a pesar de ello las autoridades estatales la hayan adotado y decidan mantenerla. de todas las opciones de política que se podrían adoptar para resolver o mitigar tal problema público. al menos. aún en contexto de estado liberaldemocrático. que tales políticas sean públicas. Todo lo cual sólo puede hacerse. entre publiceidad y gubernamentalidad de las políticas.

sobre si las autoridades estatales abusan o no del poder del que están inevitablemente investidas.7 Los problemas públicos son estados de cosas en el mundo social que son o pueden ser considerados indeseables por el público ciudadano y. eligiendo al gobernante en turno. 3. en qué consiste el interés público y en qué debe hacer el gobierno en cada situación y coyuntura para protegerlo y servirlo. Este debate público permanente es una de las características distintivas y únicas de los estados liberal-democráticos. ¿Cómo decide el público ciudadano cuáles son los estados de cosas en el mundo social que son indeseables y cuáles de ellos es prioritario atender? En principio. pues normalmente éste. sus planteamientos de política para enfrentarlos y su esquema general de uso de los recursos públicos para ello (todo lo cual suele denominarse “proyecto de gobierno”). más allá de lo establecido en las leyes y de la agenda del gobernante en turno. normalmente existe sustancial debate público sobre tales temas entre los distintos grupos sociopolíticos existentes y en todas las instancias del estado. Bienes (o males) públicos y propiedades estatales. a la subordinación de la “esfera estatal” a la “esfera privada-pública” y a la predominancia sistémica de los ciudadanos sobre el establecimiento buropolítico. constituye una contribución a dicho debate permanente y. se justifica que las autoridades estatales intervengan para resolverlos o mitigarlos usando los recursos jurídicamente públicos (monetarios y no monetarios). normalmente. Es la forma normal de ser del público ciudadano y de los diversos grupos ideológico-políticos que lo conforman y “hacen política” e implica una vigilancia permanente sobre la publiceidad de las políticas. su priorización de los mismos. como es inusual que el público ciudadano esté 100% de acuerdo en cuál debe ser la agenda pública de problemas y políticas. sobre qué tanto éstas son funcionales al interés público. Y ello suele influir poderosamente en las decisiones y políticas del gobernante en turno. en contexto de estado liberal-democrático. . por tanto. Sin embargo. puede decirse que también decide en qué consiste el interés público. De la misma manera. la lleva a cabo el público ciudadano permanentemente mediante dicho debate público entre todos los grupos políticos o corrientes de opinión ciudadana que lo conforman. por tanto. En la medida en que el campo de Política Pública estudia sistemáticamente los problemas públicos y desarrolla argumentos científicotécnicos acerca de las mejores maneras de resolverlos o mitigarlos. a la consolidación y perfeccionamiento del estado liberal-democrático. De manera que. puede aseverarse que. decisiones y acciones del gobierno en turno. Así. al “hacer campaña”. le presenta al público ciudadano su “visión” de los problemas públicos. en quién debe gobernar haciéndose cargo de ella. la definición de en qué consiste el interés público y de cuáles son los problemas públicos prioritarios y las políticas adecuadas para resolverlos o mitigarlos. al menos en ese momento decisivo. Bienes (o males) públicos y bienes (o males) privados. el público ciudadano decide adoptar una agenda pública de problemas y políticas al elegir al gobernante en turno.

indivisible. individualmente y no colectivamente. debe distinguirse entre la naturaleza pública de los bienes y la propiedad de los mismos. de que se trate. por tanto. normalmente. Y también suelen tener la propiedad de bienes “semipúblicos” o “micro-públicos”. Otro ejemplo: el Parque de Chapultepec. “imposibilidad material de exclusión” o “consumo no rivalizable” porque el consumo del bien o mal en cuestión por un individuo no altera la cantidad total disponible de dicho bien o mal). afecta negativamente a todos los individuos. Por sus dimensiones. Puede haber bienes (o males) públicos a diferentes escalas: barrio. Ejemplo de bien público a escala estatal-nacional: la seguridad nacional que.). etc. ciudad. máquinas de escribir. este parque puede ser “consumido colectiva y simultáneamente” y. país. todas las propiedades del estado sean también propiedades públicas (“propiedad de todos los ciudadanos”). los bienes (o males) privados son aquellos que sí son divisibles y. El que en el ELD el estado mismo sea propiedad del público ciudadano conduce a que. tacos. ninguno puede materialmente ser excluido de ello y el consumo de tal sobrecalentamiento por cualquier individuo (el sufrir sus consecuencias) no altera la cantidad total del mismo existente en un momento dado. ningún individuo puede materialmente ser excluido de su consumo y el consumo de la misma por cualquier individuo no altera la cantidad total existente en un momento dado de la misma. Son bienes (o males) públicos sólo aquellos que. por ser indivisible. por su indivisibilidad. refrescos.8 En línea con lo anterior. por ser indivisible. Por ejemplo. es un bien “semi-público”. La distinción entre bienes públicos y bienes privados es clave para el campo de Política Pública porque. jurídicamente. Ejemplo de mal público mundial: el sobrecalentamiento del planeta que. sólo son consumibles por los individuos. por tanto. por Ley. fusiles y todo lo que normalmente necesitan la inmensa de variedad de funcionarios estatales para realizar sus labores. Pero el que las propiedades estatales sean. digamos. camiones. las calles. tienen la propiedad de todo tipo de bienes privados: edificios. En cambio. autos. escritorios. porque el consumo de uno rivaliza con el consumo de otro. a su . Esto es. La calle en la que está nuestra casa es propiedad estatal o pública y también es un bien “micropúblico” porque podemos “consumirla simultáneamente” todos los que vivimos en la cuadra. computadoras. no significan que sean bienes públicos. una vez producida todos la consumen simultáneamente (aunque no lo sepan). casas. Los estados liberal-democráticos. como veremos más adelante en este vanguardista programa de posgrado. mundo. que por ser indivisibles sólo pueden producirse “para todos” (“producción conjunta”) y ser consumidos “por todos” (“consumo colectivo”. además de ser propiedad estatal o pública. tanques de guerra. los bienes públicos son un caso de “falla del mercado” que fundamenta la “intervención del estado”. ¿Por qué “semi-público” en este caso y “micro-público” en el caso de la calle? Porque ni el parque ni la calle podrían ser consumidos colectiva y simultáneamente por los 70 millones de ciudadanos que son los propietarios del estado que. propiedad “de todos los ciudadanos”. aviones. tortas. según sea el territorio relevante para la producción y consumo del bien (o mal) público. son consumidos simultáneamente por todos y cada uno de los individuos en una determinada escala espacial. Ejemplo: cualquier bien que consumimos normalmente de manera individual (camisas.

De esa manera pueden evitarse confusiones epistemológicamente inconvenientes. Esto es. se imposibilita tal consumo colectivo y simultaneo porque se satura el bien: imaginemos un domingo en Chapultepec si Andrés Manuel avisa que va a ir pasear! O imaginemos que el jefe del comité ciudadano de nuestra calle avisa que el próximo miércoles en la noche Andrés Manuel invita a platicar al vecindario en la calle! Como el lenguaje suele ser un gran trampos. “micro-públicos” o privados.9 vez. sobre todo en el campo de Política Pública. digamos. Una vez rebasada dicha escala. la calle. . sugerimos usar la expresión “propiedad estatal” en lugar de “propiedad pública”. “semi-públicos”. sin importar si los bienes de que se trate sean públicos. para 50 o 60. son ambos bienes públicos pero sólo a una determinada escala: el parque para. es el propietario tanto del parque como de la calle. para 2 o tres mil individuos.