PARTICIPACIN SOCIAL EN LA GESTIN DE CUENCAS EN MXICO

Mara Luisa Torregrosa FLACSO SEDE-Mxico IIS - UNAM Agosto de 2006

Estructura de la Presentacin
Transformaciones poltico institucionales Participacin en la gestin de cuenca Algunos problemas del modelo de participacin vigente a nivel cuenca Conclusin

TRANSFORMACIONES POLTICO INSTITUCIONALES

Proceso de descentralizacin y desconcentracin de la administracin del agua

Municipios

Estados Estados Estados

Administracin del Agua a cargo del Gobierno Federal Estados

Transferencia de Distritos de Riego

1990
Agua Potable Plantas de Tratamiento

Estados

Estados Participacin Privada 1994

Proceso de Modernizacin, transferencia y Participacin privada

 1980 1982 1983 1986 1989 1992 1992 1993 1995

1999 2000 2004

Descentralizacin de los servicios de agua potable y alcantarillado Se transfiere la responsabilidad de la intervencin federal en materia de agua urbana e industrial de la SARH a la SEDUE Reforma al Art. 115 Constitucional Reforma a la Ley Federal de Derechos Creacin de la CNA desconcentrada de la SAGARPA Reforma al Art. 27 constitucional Promulgacin de la Ley de Aguas Nacionales Registro Pblico de Derechos de Agua (REPDA) SEDUE se transforma en SEMARNAP y CNA pasa a ser instancia desconcentrada de esta dependencia. Reforma del Art. 115 constitucional SEMARNAP se transforma en SEMARNAT Reforma a la Ley de Aguas Nacionales

Reformas poltico-administrativas
Antes de 1982
Gobierno Federal
SARH SEDUE 1982 SEMARNAP

Entre 1982 y 1989

Gobierno Federal

Despus de 1992

Gobierno Federal

Secretara de Recursos Secretara de Hidrulicos Agricultura (SRH)

Irrigacin - pas

SEMARNAT

Agua ciudad

CNA
Secretara de Agricultura Y Recursos Hidrulicos (SARH)
1989

CNA

SARH agua

SAHOP agua agua

Transformaciones del marco legal para la participacin

En 1992 reforma al artculo 27 de la constitucin y a su ley reglamentaria, la Ley de Aguas Nacionales. se establece la participacin de los usuarios en la gestin de los Distritos de Riego del pas y la creacin de espacios mixtos como los Consejos de Cuenca, y sus rganos auxiliares. En 1994 se promulga el reglamento de la LAN en el que se determinan quienes integran el Consejo de Cuenca y el carcter de la participacin. En este primer momento el componente gubernamental del Consejo rebasa en nmero al total de usuarios representantes de los distintos usos considerados.

Transformaciones
En 1997, con la experiencia adquirida y recuperando la demanda de participacin de los propios usuarios, se reforma los reglamentos de la Ley de Aguas Nacionales y se modifica la estructura interna de los Consejos de Cuenca ampliando el nmero para la participacin de los usuarios aunque prevalece el peso gubernamental. En este mismo ao se crea, dentro de la estructura orgnica de la CNA, la Gerencia de Coordinacin de Consejos de Cuenca dependiente de la Unidad de Programas Rurales y Participacin Social. En 2004 se reforma la Ley de Aguas Nacionales, dando paso a una participacin mas amplia en los consejos. sta ya no se circunscribe exclusivamente a los usuarios sino tambin a la sociedad organizada. Los representantes de usuarios y ONGs debern ser por lo menos el 50% del total de participantes en el Consejo. Creacin de Organismos de cuenca.

Instituciones Gubernamentales Semarnat

rganos de participacin social

Nacional

CNA

Consejo Tcnico

Consejo Consultivo del Agua

rgano desconcentrado

rgano autoridad 0

Consejo de Cuenca Regional Organismo de Cuenca Consejo Consultivo

Asamblea general de Usuarios Comisin de Operacin y Vigilancia Gerencia Operativa

Comit Directivo

Cfr. Carabias, Julita, et. al.

Comisin de Cuencas

Comit de Cuencas

COTAS

Algunos problemas que enfrenta el proceso de desconcentracin y descentralizacin

Todo proceso de desconcentracin y descentralizacin de funciones
implica el derivar espacios de poder en la gestin del recurso, inicialmente concentradas a nivel federal, a otros mbitos de gobierno y sectores. En la implementacin del proceso existe poca claridad respecto a qu mbitos de poder se van a transferir, o qu mbitos de poder de hecho se transfieren, que no estaban previstos pero que aparecen una vez llevado a cabo el proceso. Tampoco hay mucha claridad de qu instancias y qu nivel territorial de ingerencia le corresponde a cada una de las partes involucradas y cmo se concibe la participacin en los espacios mixtos que se generan La doble construccin -regional y estatal- en la gestin del agua, no deja clara la funcin y responsabilidad de cada mbito e instancia federal, regional y estatal.

Algunos problemas
El proceso de descentralizacin de los recursos hdricos en el pas se dan en un contexto en el que la mayor parte de los estados carece de la infraestructura fsica, institucional e de recursos humanos para recibir las nuevas responsabilidades que se les atribuyen y cuando lo tienen los poderes centrales no delegan las funciones. Descoordinacin entre las diferentes instancias de la CNA, oficinas centrales, regionales y estatales, como resultado de un desencuentro entre las transformaciones establecidas en la ley para la nueva forma de gestin del agua y la ausencia de una estructura institucional en correspondencia. La construccin de los espacios mixtos como los Consejos de Cuenca y sus organismos auxiliares, las asociaciones de usuarios, entre otras, como determinacin de arriba hacia abajo ha dado lugar espacios con serios problemas de representacin

CONFLICTIVIDAD SOCIAL EN TORNO AL AGUA

TOTAL DE CONFLICTOS POR EL AGUA 1990-200

Resto 26%

Estado de Mxico 45%

Tlaxcala 3% Guerrero 4% Puebla 7%

Distrito Federal 15%

Total de conflictos registrados en el perodo 1200 en 1990 1986 en 2000

Fuente: Karina Kloster. Conflictividad por el agua en Mxico, UNAM, 2005.

TIPOS DE CONFLITOS

Distribucin y usos

47 24

Inf raestructura

29 36

Cobro del servicio

21 30

2000
Otros 3 10

1990

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Fuente: Karina Kloster Conflictividad por el agua en Mxico, UNAM, 2005.

LA ORGANIZACIN SOCIAL EN TORNO AL AGUA

Aparicin en el escenario de la lucha social un nmero importante de organizaciones, coaliciones, alianzas y redes de corte ambientalista y de derechos humanos que han tomado la problemtica del agua como bandera importante, que a su vez estn vinculadas a movimientos y valores de las luchas globales.

PRINCIPIOS POR LOS QUE LUCHAN

Derecho Humano al agua (agua para todos) No a la privatizacin Defensa de los recursos pblico Desarrollo sustentable (posicionameinto y resolucin a la crisis de sustentabilidad ocasionada por el modelo econmico. Mayor participacin en lo referente a las decisiones sobre un recurso vital y escaso (democratizacin de la gestin del agua)

Movimientos Internacionales

Un panorama complejo
Orgnismos Municipales Institutos Estatales Organismos Internacionales Orgnismos Estatales
Planeacin y Administracin Otras administraciones

ONU

WWC

Gobiernos Municipales

Lderes de proyecto Planeacin

Sub-gerencia

Comisin Hidrulica del Senado Federal Comisin Hidrulica del Congreso Federal Legislativo

Comisiones Estatales de Agua

CNA Oficina Central

CNA 13 Oficinas Regionales

Dependencias estatales Constructores Presidencia

CNA
SdE
Dependencias Federales

CNA oficinas estatales

Empresas Transnacionales

Consultores ONGs Utilidades

SAGARPA 64 COTAS
25 Consejos de Cuenca

Intereses Privados
Empresas de Tecnologa

Cmo manejar esto?

SEMARNAT

SHCP

6 Comisiones de Cuenca

Nacional Banobras

Instituciones Financieras

Academia Universidades
Institutos de Investigacin

Plataformas mixtas 29 Consejos Consultivos Estatales de Agua Consejo Consultivo de Agual (CCA)

12 Comits de cuenca

Internacional

Banco Mundial

IADB

JBIC

Ciudadanos Consejos Ciudadan os de Agua (Local) Usuarios (con ttulo) Usuarios (sin ttulo) Organizacion es sociales

Consejos y Comits Hidrulicos

Cfr. Vera, Jordi

Movimiento Ambientalisa nacional e intenacional

Redes y movimientos sociales

Movimiento ciudadano por el agua

Movimientos internacionales

ONGs Nacionales e Internacionales

Algunos problemas del modelo de participacin vigente

PARTICIPACIN
En un sentido amplio podemos decir que la participacin es el mecanismo por el que los distintos actores que habitan o desarrollan sus actividades productivas, sociales, profesional, comerciales, etctera, en la cuenca, el acufero, el distrito de riego, el organismo operador, entre otros, tienen influencia parcial o total en una o varias de las fases de la poltica hidrulica: las decisiones que afectan a los recursos hdricos, la implantacin de las decisiones adoptadas y su evaluacin. Parrado, S. (2003)

Esta influencia puede variar: desde la informacin de las autoridades a los usuarios, la consulta a los interesados, la invitacin a la deliberacin sobre las opciones a seguir hasta la decisin conjunta sobre los cursos de accin.

Modelo vigente
En gran medida el modelo de participacin propuesto se limita a la creacin de instancias consultivas conformadas por actores individuales e institucionales de relevancia social, pero sin crear todava canales institucionales estables, confiables y eficientes que permitan a la poblacin hacer un ejercicio sustantivo de los derechos ciudadanos en el control democrtico de la gestin del recurso y sus servicios. Cuando estos canales existen, con frecuencia su existencia se limita a las coyunturas poltico-electorales, de duracin efmera, que no se cristalizan en instituciones de proteccin a los derechos ciudadanos y que pronto dejan lugar al retorno de las viejas formas clientelsticas. (Castro, E., M.L. Torregrosa, K. Kloster 2004)

Modelo
En el enfoque actual: Se soslayan las grandes diferencias, sociales, polticas, econmicas, culturales y valorativas de la poblacin involucrada y llamada a participar. Se obvian las relaciones de poder poltico y econmico de los diferentes sectores que son convocados a participar como iguales en un mismo espacio y se asume que esta situacin no pesa en las decisiones de quin participa, qu decisiones se toman y a quines y cmo afectan o benefician.

Consecuencias de no contar con un parmetro comn de cmo se va a entender la participacin

La poca claridad, o concepciones divergentes, de parte de los diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales, de lo que entienden por participacin y en qu escala se inscribe su participacin en el rgano mixto de que se trate. Por ejemplo, en una escala de participacin partiendo de la ms elemental como es asistir para informar y ser informado respecto a decisiones tomadas por el gobierno en torno a la Cuenca, acufero, distrito, etctera, hasta participar para tomar decisiones conjuntas. La ausencia de stos parmetros ha llevado a que en estos rganos mixtos no se pueda resolver respecto a asuntos centrales que les ataen o, por el contrario se tomen medidas y decisiones que no les corresponden, ya que esta funcin de decisin conjunta no se aplica a todos los temas y situaciones de la cuenca, subcuenca, acufero, etctera, dado que por ley hay aspectos que son de competencia estrictamente federal.

Consecuencias
Este punto es muy importante porque en la medida que estos rganos mixtos contribuyan a la solucin de los problemas hdricos ms sentidos de los habitantes de la cuenca, la participacin de los usuarios y de la sociedad organizada se incrementar. Por el contrario, en la medida en que estos rganos sean incapaces de resolver, o canalizar la solucin, de los problemas el inters y motivacin por estas instancias mixtas ir decreciendo con el tiempo y contribuir a reforzar el desinters, escepticismo y desconfianza de las partes. Muy relacionado con lo anterior est el problema de la representacin en los espacios mixtos por el tamao de los mismos, por la desconfianza a las instituciones, por la ignorancia de su existencia, por la descomposicin y fragilidad de las organizaciones sectoriales, entre otros aspectos.

Para concluir
El proceso reciente de Mxico de avanzar en la formacin y consolidacin de una sociedad civil y de una ciudadana conciente de sus derechos y obligaciones es una tarea an en marcha. La creacin de los espacios mixtos para fortalecer la gestin integrada del agua en Mxico, como los Consejos de Cuenca y sus organismos auxiliares, son avances importantes en este sentido, sin embargo el desafo del gobierno y de la sociedad mexicana para transitar hacia ellos es an muy grande ya que la participacin y la representacin legtima de la sociedad en su conjunto en los espacios mixtos que se estn generando es todava una promesa en construccin.