POLTICAS DE MODERNIZACIN DEL SISTEMA DE PERSONAL EN EL PODER JUDICIAL CHILENO Juan Enrique Vargas Viancos UNA VISIN GENERAL

DEL TEMA

Pocas dudas caben que en una institucin prestadora de servicios, como lo es el Poder Judicial, con una capacidad de absorcin tecnolgica por lo general slo incipiente, el recurso humano con que cuenta pasa a ser un factor determinante para la calidad de sus productos. A esta circunstancia genrica deben agregrsele ciertas particularidades propias de la funcin udicial que inciden a!n ms en un rol determinante de su personal en su accionar. "os referimos, en primer trmino, al carcter de poder del Estado que reviste el Poder Judicial. #e trata, como se sabe, de una organi$acin que adopta decisiones pol%ticas, por lo que sus integrantes deben poseer alg!n tipo de legitimidad democrtica que les permita asumir tal funcin. Ello obliga a hacer un esfuer$o adicional de acercamiento de los criterios &tcnicos& de mane o del personal con los &pol%ticos& que, es fcil presumir, generalmente no son coincidentes. #iempre se corre el riesgo de estructurar una organi$acin demasiado autorreferente, si sus relaciones con la cosa p!blica son leves, o demasiado politi$ada si stas son intensas. Por otra parte, el carcter independiente del Poder Judicial lleva a que los mecanismos de designacin, promocin, evaluacin ' control disciplinario a que deben someterse, al menos los ueces, se encuentren regulados en la (onstitucin ' las le'es, en forma por lo dems mu' estricta, lo que redunda en que la gestin del recurso humano posea mrgenes de fle)ibilidad a!n inferiores a los 'a reducidos que tiene en general en la administracin p!blica, imponindose as% una nueva restriccin a la gestin del que, seg!n hemos dicho, es su recurso cr%tico. *esde otro punto de vista, en trminos organi$acionales, los poderes udiciales son organi$aciones que no tienen + o al menos no deber%an tener + una estructura de carcter piramidal como la que caracteri$a a la generalidad de las instituciones. (omo se sabe, el &poder& del Poder Judicial se encuentra desperdigado en todos ' cada uno de los ueces que lo componen. "o se encuentran, como algunas veces creen los magistrados de nuestras cortes supremas, en la c!spide de la organi$acin, de manera tal que el resto de sus integrantes obraran como, sucede en la generalidad de las organi$aciones, por delegacin de los primeros. As%, un ue$ de primera instancia posee tanto poder + ' por lo tanto es tan autnomo + como un integrante de la segunda instancia o de la (orte #uprema ' tal poder no lo recibe de su superior, sino directamente de la (onstitucin ' las le'es. En nada afecta lo anteriormente dicho la estructura de instancias sobre la que se constru'e el Poder Judicial, 'a que la revisin de lo obrado no impide que en nuestro sistema ur%dico los ueces fallen conforme a su personal criterio ' valoracin de los hechos ' el derecho ,(avagna, -ielsa ' .ra/a, 01123. (ada uno de ellos sigue siendo tan libre para apreciar con sus propios criterios los hechos ' el derecho aplicable en cada uno de los casos de que conocen. As%, un tribunal de apelacin puede cambiar lo fallado por uno de primera instancia, pero no puede &instruirle& a ste cmo debe fallar en un caso determinado. A esto es a lo que se alude ba o la denominacin de independencia interna de los ueces, que es tan importante como la e)terna ' tanto o ms olvidada en los hechos que sta. "o contradice esta situacin e)cepcional el que todas las organi$aciones, por ms errquicas que sean, respeten ciertos espacios de autonom%a para sus subordinados, en la medida en que estos son considerados esenciales para que realicen correctamente su traba o, espacios que mientras ms moderna es la empresa + singularmente en rubros como 45* + tienden a ser ms amplios. #in embargo, tal aceptacin no pasa de ser una pol%tica de la misma organi$acin que tal como se pone en vigor puede ser de ada de lado. "o se trata de un derecho de los empleados, sino ms bien una concesin de los efes establecida en su propia conveniencia. 6o dicho anteriormente rige en plenitud respecto a las potestades sustantivas dentro de la institucin7 los aspectos propiamente urisdiccionales involucrados en la tramitacin de los procesos ' la e)pedicin de las sentencias. En otro nivel, en el administrativo, es perfectamente posible pensar en estructurar la organi$acin con componentes ms errquicos o piramidales, de forma tal que los ueces deban respetar instrucciones de sus superiores en esta materia, slo siendo discutible el grado de generalidad que deban tener.

*os problemas, deben considerarse en este sentido. El primero ata/e al gobierno udicial ' al grado de autonom%a que ste debe revestir, tema que por su amplitud ' comple idad e)cede al de esta ponencia. El segundo guarda relacin con aquella especial caracter%stica de la organi$acin udicial que hace que tambin en lo administrativo su funcionamiento no pueda ser similar al del com!n de las instituciones. El Poder Judicial es una organi$acin de las que los e)pertos en gestin han denominado &de profesionales& ,Vargas 01183. En stas, en trminos de organi$acin privada, los obreros de la empresa, quienes elaboran el producto que se entrega al mercado, son tcnicos altamente calificados. *e tal forma que se requiere, a su ve$, de esa misma legitimidad tcnica para opinar sobre los procesos ' actuar sobre la carrera de tales funcionarios. Esto, como se entiende, implica desaf%os enormes para la gerencia de tales organi$aciones. En este tipo de organi$aciones, su vertiente productiva no puede ser concebida como mera e ecutora de las decisiones asumidas por un nivel gerencial9 nivel a su ve$ formado por administradores profesionales. Para dirigir este tipo de instituciones, lo que se busca es combinar, en la toma de decisiones, representantes de la vertiente tcnica con los gestores. Algo as% es lo que sucede, por e emplo, en los hospitales, en donde com!nmente se establecen dirigencias mi)tas entre gerentes ' mdicos, con la particularidad de que los primeros no pueden entrometerse en el traba o tcnico que reali$a cada doctor con sus pacientes, siendo tal misin reservada a los mismos pares, especialmente aquellos que acceden a posiciones de direccin. 6o mismo sucede en los tribunales, en donde la cabe$a directiva de la institucin no deber%a estar en manos de gerentes, sino de ueces. 6a estructura administrativa con la que deber%a contar la institucin funcionar%a en forma paralela al poder tcnico que detentan los ueces ', lo que es ms importante, en funcin de sus necesidades ' de las definiciones de pol%tica que stos !ltimos hagan. Estos son los aspectos centrales7 los administradores en la funcin udicial, por una parte, no se constitu'en con un espacio de poder propio ' autnomo, sino como servidores de los ueces ', por la otra, los ueces asumen la tarea de fi ar las pol%ticas generales en torno a las cuestiones administrativas de la institucin, asistidos en esa tarea por los administradores, ' delegando en stos la e ecucin de tales pol%ticas, salvo en lo que ata/e ms directamente al traba o profesional de los mismos ueces, situaciones, al menos las ms comple as, en que el trato debe darse entre pares. Este esquema, simple en su formulacin, es e)tremadamente comple o en su aplicacin. Por lo pronto, por lo dif%cil que es determinar el espacio propio de las funciones urisdiccionales, o sea aquel reservado a la accin de los ueces ' vedado a la intervencin directa de los administradores, ' el otro puramente administrativo. Es igualmente dif%cil determinar, en las materias propiamente administrativas, lo que son las pol%ticas de carcter general ' lo que es la e ecucin de las mismas, e)istiendo tambin aqu% una amplia $ona gris o de interseccin. :ecapitulando, al enfrentar el tratamiento de los aspectos relativos al personal del Poder Judicial debemos tener en cuenta que no podemos echar mano en forma simple a los instrumentos con que normalmente se cuenta para ello. (ualquier pol%tica que se intente al respecto deber alentar una estructura ms hori$ontal que vertical de la institucin ' una profesionali$acin de su gestin que no interfiera con el tipo de traba o sustantivo que ella reali$a. Valgan estas prevenciones para la mera aplicacin mecnica de ciertas recetas organi$acionales a la funcin udicial. Pero no es sta la !nica vo$ de alerta que queremos levantar frente a este tema. ;a sido com!n que las reformas udiciales intentadas en nuestros pa%ses se ha'an hecho girar en torno a las cuestiones vinculadas al personal de los tribunales. Es as% como la agenda de los reformadores raramente ha de ado de lado medidas como la creacin de conse os de la magistratura o escuelas udiciales, para preocuparse de este tema, o intervenciones a!n ms directas en la composicin de los integrantes del sistema udicial, sacando o colocando ueces. 6os resultados de estos cambios, a nuestro uicio, han estado le os de las e)pectativas de sus promotores. 6a ra$n para e)plicarlo, a nuestro uicio, reside en la integralidad de los problemas que aque an al Poder Judicial ', principalmente, en que stos no dicen relacin con las caracter%sticas de las personas determinadas que desempe/an funciones udiciales. Es necesario entender que la ra%$ de los problemas de los poderes udiciales es de carcter estructural7 por una parte, debido a una errada definicin de las funciones que le compete asumir al sistema en general ' a los ueces en particular ', por otra, a la estructura perversa de

incentivos que opera en su interior. :especto a la primera, hemos avan$ado poco en definir con e)actitud qu es o qu deber%a ser un sistema udicial. (reo que ello se debe en buena parte a que carecemos de una conceptuali$acin precisa del bien usticia, lo que impide elaborar una pol%tica clara respecto de las hiptesis en que ste debe ser prove%do por el Estado ' aquellas, necesariamente ms restrictivas, que hagan aconse able que ste no slo lo provea sino que tambin lo produ$ca a travs de funcionarios p!blicos contratados al efecto. Ello e)plica que no sepamos con precisin, por e emplo, en cules reas el arbitra e u otros medios alternos deban ser voluntarios ' en cules for$osos. < que no sepamos cundo debe subsidiarse el bien ' en qu magnitud. Estos son los e emplos ms significativos. Pero lo relevante para el punto que ahora deseamos sostener es que la carencia de definiciones en muchas materias sobre lo que es la funcin udicial lleva a decisiones inconsistentes sobre el rol del ue$. Es com!n entonces ver a ueces ms preocupados de ser investigadores que sentenciadores, o tramitadores de asuntos administrativos que solucionadores de conflictos. =Es posible disciplinar la conducta de un ue$ hacia ob etivos de bien social si stos no estn claros ' lo hacemos traba ar muchas veces en forma contradictoria con los mismos> En cuanto a la estructura de incentivos esta presenta serias distorsiones. (omo se sabe, son los incentivos los que llevan a las personas a comportarse como lo hacen. "o es un hlito misterioso que impregna los sistemas udiciales el que e)plica que los ueces por generaciones ' generaciones terminen siempre parecindose. #on los incentivos los que marcan en lo fundamental la cultura de una organi$acin, ' por ende, a quienes la integran. "o reparar en ello resulta un error costoso, en el que se incurre constantemente en nuestro continente. E emplo de ello son las consecuencias de las purgas casi totales que han sufrido ciertos poderes udiciales, sin que al cabo de alg!n tiempo pueda advertirse diferencias significativas entre el comportamiento de los nuevos ueces ' sus antecesores. *ebe tenerse presente que cuando hablamos de incentivos no nos estamos refiriendo e)clusivamente a retribuciones econmicas. Estamos pensando en trminos mucho ms genricos en el sistema de premios ' castigos que e)iste dentro de la institucin. (iertamente dentro de ellos los pecuniarios ocupan un rol importante + qui$s sobredimensionado en el !ltimo tiempo +. Pero ellos no son los !nicos. Pinsese que sin dudas el me or premio es el simple reconocimiento al traba o bien hecho. Es com!n en los poderes udiciales la e)istencia de sistemas de incentivos mal enfocados que conducen a conductas re/idas con lo que podr%amos considerar socialmente ptimo. Ello sucede cuando no se asciende a los me ores, sino a quienes tienen buenos &padrinos&. (uando la recompensa que probablemente se puede esperar por hacer bien el traba o sea la asignacin de una ma'or carga laboral ', en el caso contrario, cuando la reaccin ante un funcionario que no e ecuta bien una labor sea solamente relevarlo de tareas futuras. =Es ra$onablemente posible esperar que los ueces se comporten distinto a como lo hacen ho' en d%a si ms all de lo que digan las le'es sigue siendo determinante para su carrera profesional la opinin de sus superiores o del gobierno o un determinado partido pol%tico> Es ms, las ra$ias que cada cierto tiempo se suceden en sistemas udiciales del continente o la &licuacin& de una corte suprema por medio del aumento de sus integrantes, mandan, a nuestro uicio, una se/al equivocada7 la de que cambiando algunas personas el sistema va a me orar porque si el ue$ es &bueno& en cualquier sistema, por bueno o malo que este sea, va a funcionar bien. A lo anterior se podr%a retrucarse que nada asegura que los nuevos ueces sean me ores que los anteriores. Pero ms importante a!n es que una pol%tica p!blica no puede construirse apostando e)clusivamente a la bondad de sus e ecutores, pues si sta es la !nica condicin de )ito ella misma pierde todo sentido. En tal caso slo bastar%a con preocuparnos de tener buenos ueces ' no deber%a perderse el tiempo con el resto de los temas vinculados al funcionamiento de la organi$acin, inclu'endo su marco normativo. ?s bien una pol%tica correcta es la que asume que sus e ecutores no son perfectos, previendo la direccin de los mismos de manera tal que se aprovechen al m)imo todas sus potencialidades ' as% poder reaccionar adecuadamente en el caso de que fallen. 6egislar para dioses carece de sentido. #lo lo tiene hacerlo para humanos, con sus fortale$as ' debilidades ', en este sentido, los ueces no se diferencian de otros profesionales. E)isten muchas ra$ones que permiten e)plicar el por qu se olvidan estos factores a la hora de dise/ar pol%ticas en el rea ' ellas con mucho e)ceden los l%mites de este traba o. #in embargo, nos parece pertinente marcar algunas que se enla$an directamente con el giro que al tratamiento del tema se le ha querido dar en nuestro pa%s. @ E)iste una ausencia notoria de diagnsticos compartidos sobre la situacin que se desea

intervenir. 6os abogados somos mu' dados a actuar a partir de nuestras particulares e)periencias o intuiciones, lo que redunda en que la ma'or%a de nuestras discusiones de pol%tica no se refieran a las medidas que pensamos adoptar, sino a las caracter%sticas de la realidad sobre la que perseguimos incidir. "o e)iste entre nosotros, las ms de las veces, un piso m%nimo en el que estemos de acuerdo sobre el cual podamos comen$ar a discutir. Aal cosa en otras disciplinas, al menos en los temas elementales, hace mucho tiempo 'a se ha logrado. @ "o me cabe duda de que para dar con tal diagnstico com!n es necesario acudir al instrumental ' a las visiones que otras disciplinas pueden aportar sobre estas cuestiones. Al igual que en otras reas, es imposible pensar en una pol%tica p!blica efectiva si no sumamos la visin de los economistas, los ingenieros, los socilogos ' los administradores a la de los abogados. "o creamos que este es un feudo e)clusivo de los profesionales del derecho. Por lo dems, los feudos slo se entienden para defender prerrogativas e intereses no del todo democrticos. #in dudas la falta de dilogo interdisciplinario, al cual por formacin no estamos habituados, es, a mi uicio, otra clave para e)plicar muchos de los desaciertos cometidos. @ ?uchas veces no hemos podido separar adecuadamente aquello que compone una pol%tica udicial ' que se vincula a los aspectos ms propiamente pol%ticos ' contingentes, de lo que deber%a ser ms permanente ' trascender los intereses inmediatos del grupo que est en el poder o aspira a l. Ello ha impedido obtener consensos slidos tras las iniciativas de reforma ' ha hecho abortar ms de una. @ Binalmente, creo que tenemos una cierta tendencia a preocuparnos ms de crear instituciones para resolver los problemas que a asumirlos. #in detenerme en el punto, creo que parte de esto ha' en la tendencia casi universali$ada en nuestros pa%ses de crear conse os de la magistratura. El dficit de tal estrategia, a mi uicio, es que las discusiones ms que sobre los problemas que se deben enfrentar ' el cmo hacerlo, se reducen a la forma cmo se va a repartir el poder dentro de estas organi$aciones, lo que convierte en insustancial el debate. A. 6A# :EB<:?A# A6 #4#AE?A *E PE:#<"A6 *E6 P<*E: JC*4(4A6 (;46E"< 0. (aracter%sticas generales del sistema. Para entender las opciones de pol%tica parece necesario conocer en breves tra$os las caracter%sticas del sistema udicial chileno al momento de ser aplicadas. (omo es com!n en los sistemas continentales, nuestros ueces asumen la labor udicial como una profesin7 ingresan tempranamente a ella al poco tiempo de graduarse como abogados, con la pretensin de ir ascendiendo en la misma con el tiempo. #i bien nominalmente e)iste la posibilidad de que e)tra/os a la carrera ingresen a ella, en la prctica ello slo raramente sucede. 6as remuneraciones de los ueces, como ocurre por lo general en la administracin p!blica, son abiertamente competitivas con las de mercado, tratndose de los grados ms ba os ocupados por venes, situacin que se va revirtiendo en los grados ms altos cuando los profesionales aumentan su e)periencia ' con ello su costo de oportunidad en trminos de mercado. En relacin con los empleados udiciales, su situacin salarial, en la generalidad de los casos, es superior a la que les ofrecer%a el mercado ,Cniversidad de (hile, 011D3. El sistema de designaciones ' ascensos es mi)to, desde el momento en que intervienen dos rganos en el proceso7 el propio Poder Judicial, elaborando listas de candidatos ' el E ecutivo, que selecciona entre ellas. "o e)iste un sistema de concursos para la elaboracin de tales listas, ra$n por la cual es el propio Poder Judicial el que tiene un rol determinante en su propia generacin, a travs de mecanismos que distan mucho de ser transparentes. El sistema as% concebido se lo ha llamado de autogeneracin incompleta. 6as facultades administrativas ' las relativas a la carrera de los funcionarios se encuentran concentradas, en !ltima instancia, en la (orte #uprema, la cual detenta la superintendencia directiva, correccional ' econmica, sobre todos los tribunales de la rep!blica. Es com!n que tanto las facultades administrativas como las de personal sean utili$adas para incidir en el espacio urisdiccional autnomo de cada ue$. Aradicionalmente, ' sin tomar en consideracin lo sucedido en pocas de anormalidad democrtica, el Poder Judicial chileno ha quedado al margen de la actividad pol%tica ms contingente. Esta neutralidad ha refor$ado su independencia e)terna, pero le ha significado un distanciamiento frente a los actores ms dinmicos de la sociedad ' al sentir general de la comunidad. (onclu'endo esta mu' gruesa s%ntesis, el Poder Judicial chileno se ha constituido como una corporacin slida ' estable , pero con deficiencias en legitimidad social ' graves problemas de funcionamiento. Cn antecedente adicional debe ser considerado9 se trata de un Poder Judicial peque/o en trminos relativos, integrado por apro)imadamente 2.EFF funcionarios. #i se

consideran solamente los u$gados de primera instancia, e)iste una relacin de G,2 ueces por cada 0FF.FFF habitantes. G. Estrategias ' ob etivos de reforma. El primer intento serio por intervenir en el Poder Judicial chileno se produce inmediatamente despus de recobrada la democracia en el a/o 011F. 6as pol%ticas que en ese entonces se intentaron estuvieron signadas por las especiales caracter%sticas ' ob etivos del proceso de transicin chileno, por lo que ms que apuntar a los problemas endmicos del sistema que antes hemos rese/ado, se dirigieron a tratar de introducir cambios en la forma de e ercicio ' distribucin del poder dentro del Poder Judicial, lo que se encontraba fuertemente asociado a la cr%tica que focali$aba en la (orte #uprema las responsabilidades por lo sucedido en materia de derechos humanos durante el gobierno militar. 6as ideas que en ese entonces se propusieron giraron en torno a la creacin de un (onse o "acional de la Justicia ' la introduccin de una serie de cambios en la composicin ' funcionamiento de la (orte #uprema. Estas propuestas generaron una fuerte reaccin corporativa contraria en el Poder Judicial ' un alineamiento de las posiciones pol%ticas frente a la reforma, conforme al cual slo los parlamentarios gobiernistas la apo'aron, siendo duramente criticada por los opositores, lo que en definitiva signific el fracaso de la iniciativa por no reunir los altos qurum e)igidos. En el segundo gobierno de la (oncertacin de Partidos por la *emocracia, la estrategia de reformas al poder udicial vari significativamente. Por una parte, se decidi privilegiar reformas sustantivas al funcionamiento del sistema, escogindose por su singular importancia centrar los esfuer$os en el rea penal. Por la otra, se busc que la reforma estuviera revestida de altos grados de consenso, tanto al interior del mundo ur%dico, como en el pol%tico. Ello signific un cambio notable en cuanto a la envergadura ' posibilidades de )ito de las reformas susceptibles de afrontar. *ot tambin de un nuevo sentido a las que subsistieron del primer per%odo, pudiendo ser reorientadas en funcin de estos nuevos ob etivos de pol%tica. H. Anlisis de los cambios ms significativos *el con unto de reformas introducidas en la materia, queremos destacar como las ms significativas las siguientes7 H.0 #eleccin de ueces #e sofistic ' tecnific el sistema de seleccin de ueces, a travs de un proceso comple o que queda ba o la tutela de la Academia Judicial. El sistema consta de cuatro fases7 @ 6a primera es de reclutamiento ' consiste en una campa/a promocional que se reali$a antes de cada llamado, tendiente a motivar la presentacin de postulaciones. @ 6a segunda consiste propiamente en el concurso al que se someten los aspirantes. En l van siendo descartados en forma sucesiva hasta llegar a una cifra predeterminada. El primer paso se centra en el e)amen de los antecedentes de cada uno. 6uego son sometidos a diversos e)menes de conocimientos, habilidades ' psicolgicos. Binalmente, son sometidos a una entrevista personal. @ Iuienes conclu'en satisfactoriamente la fase anterior ingresan a un curso llamado de formacin, con una duracin de seis meses ' ba o un programa que integra en partes iguales seminarios ' pasant%as en tribunales. 6os alumnos son becados durante la duracin de este programa. @ 6a etapa final es la seleccin propiamente de los nuevos ueces. En esta fase los egresados de la Academia prefieren a los competidores e)ternos. "o es obligatorio para los egresados postular a cargos udiciales, pero el no hacerlo los obliga a devolver el importe de la beca. H.G (apacitacin Adicionalmente, la Academia Judicial que se cre asumi la tarea de ofrecer actividades de educacin continua a todos los integrantes del Poder Judicial. Para ello, la Academia administra un fondo de perfeccionamiento, determina los ob etivos acadmicos de los talleres que deben impartirse ' selecciona a quienes postulan a ellos. 6os talleres propiamente tales son licitados, ad udicndoselos la entidad que los desarrolle de me or manera, tanto en cuanto a contenidos, metodolog%as, materiales ' nivel acadmico de los docentes. 6a metodolog%a, en todo caso, debe ser siempre activa, no aceptndose clases e)positivas.

H.H (alificaciones #e estableci un nuevo sistema de calificaciones ms transparente ' ob etivo. El sistema vigente hasta ese entonces era sumamente deficitario ' se encontraba uniformemente cuestionado. A continuacin se rese/an los principales problemas que presentaba ' la forma como fue asumida su solucin7 @ 6a (orte #uprema se reservaba para s% la facultad de calificar en !ltima instancia a todos los funcionarios udiciales, lo que potenciaba fuertemente su poder dentro del sistema. #e estableci como principio que la calificacin deb%a hacerse por el superior errquico directo, al ser el !nico que tiene un conocimiento cabal sobre el actuar del funcionario. @ 6os criterios de calificacin eran vagos ' generales, lo que motiv a tratar de precisarlos ' ob etivi$arlos. :elevante fue en tal sentido la consagracin de una ho a de vida para cada funcionario en la cual debe de arse permanente constancia de los antecedentes que posteriormente debern ser considerados para la calificacin anual. @ Para integrar las apreciaciones de los usuarios, que antes no se consideraban, se permiti que stos las hicieran llegar oportunamente al rgano calificador. @ Cno de los principales problemas del sistema vigente era que no serv%a para su fin natural7 discriminar entre los diversos funcionarios, desde el momento en que ms del 1EJ de ellos era calificado en el tope de la escala. :ealmente el sistema, en los hechos, no funcionaba para premiar a los me ores, sino para castigar a algunas personas por una v%a ms e)pedita + ' con menores garant%as + que la disciplinaria. 6as medidas que se adoptaron para solucionar este problema fueron aumentar las listas calificatorias de 2 a D, para permitir ma'or discriminacin ' consagrar la lista m)ima como absolutamente e)cepcional. (on la misma finalidad, se subdividieron los rubros a calificar, en cada uno de los cuales el calificado debe recibir una nota. #u calificacin final pasa a ser un promedio de las recibidas por cada uno de los calificadores + cuando sta la haga un rgano colegiado +, en cada uno de los rubros. @ Antes de la reforma el calificado slo era informado de la lista en la cual hab%a sido incluido. Para dotar de publicidad todo el procedimiento ' que el calificado supiera qu estaba haciendo bien ' qu deb%a corregir, se dispuso que deb%a ser informado de los diversos punta es que le fueron asignados en cada rubro, de los fundamentos de los mismos ' la constancia de los aspectos que, a uicio de sus calificadores, debe corregir o aquellos en que debe persistir. Binalmente, tratndose de rganos colegiados, debe ser informado de la forma como vot cada uno de sus calificadores. @ #e estableci un derecho genrico a apelar de las calificaciones que antes no e)ist%a. @ (on el fin de dotar de una importancia ma'or a las calificaciones, se estableci su vinculacin directa con las promociones. *e tal modo, la postulacin de un funcionario me or calificado prefiere a la de uno peor. A esta reforma se agreg lo dispuesto en la le' que cre la Academia Judicial, en donde se dispone que para recibir la me or calificacin debe el funcionario haber asistido por lo menos a una actividad de capacitacin en el a/o. H.2 :emuneraciones e incentivos econmicos 6a demanda por al$as salariales por parte de los miembros del Poder Judicial ha sido una constante en el per%odo, que incluso ha desembocado en la reali$acin de huelgas ' otras medidas de protesta. 6a reaccin de los dos !ltimos gobiernos ha sido la de introducir me oras sustantivas en esta materia. As% es como el gobierno del Presidente A'lKin implement el llamado &plan quinquenal& que pretendi duplicar el presupuesto del Poder Judicial en un lapso de cinco a/os. *el aumento, un 2FJ se destin a me oras en las remuneraciones. Posteriormente, durante el gobierno del Presidente Brei se han implementado otras al$as ', recientemente, un nuevo plan para el per%odo comprendido entre los a/os 0118 a GFFF. Estas medidas han significado un al$a del presupuesto udicial desde CL 2E millones en 011F, a CL 8E millones en 0118 ,en dlares del a/o 01183. En trminos de la participacin del Poder Judicial en el presupuesto nacional, esta aument desde el F,E1J en 011F al F,MHJ en 0118. En trminos de P4-, aument desde un F,00J a un F,08J ,A'ala, 011M3. En cuanto a los cambios en trminos de productividad en el mismo per%odo, estos parecen ser no mu' significativos. Cn estudio del 4nstituto 6ibertad ' *esarrollo ,011D3 indica que entre los a/os 0110 ' 0112 el %ndice de gestin en los ugados civiles de primera instancia aument de un 0,0D a un 0,EG. En materia criminal se redu o de un 0,0F a un 0,F8. En lo que dice relacin espec%fica a las remuneraciones, el (uadro 0 indica los montos que stas representaban al a/o 011D ' el que alcan$arn en el G.FFF ,ambos en pesos del a/o ' dlares de 011M3. (CA*:< 07 :emuneracin de miembros del Poder Judicial en (hile

Cargo

Remunerac one! "##$ ) U) 2.HE0 2.FGM H.GM1 G.M0E 10F MHF 8MM 8HH E1H

Remunerac one! %&&& ) H.GF2.DD1 G.2GD.DG0 G.02D.8G2 0.DHM.HGD 2DE.FMF 22G.GE8 20G.M8E H1F.EG2 H0E.MFD U) D.1D8 E.G8E 2.DD8 H.EDG 0.F00 1D0 M1M M21 DM8

' Aumen(o

?inistro (orte #uprema G.FF0.H1G ?inistro Apelaciones Jue$ #ecretario <ficial 0N <ficial GN <ficial HN <ficial 2N <ficial de sala 0.MEH.8HD 0.E0G.8M1 0.G1E.FH0 20M.D82 HM0.80H HDG.H1E HH8.FDG G8G.E80

DF H0 2G G8 0D 0D 0D 0D 0D

*el (uadro 0 se constata un al$a significativa en las remuneraciones, con especial nfasis en los grados ms altos de la carrera, que eran los que antes dec%amos se ve%an, en trminos de mercado, ms per udicados. Adicionalmente, llama la atencin lo e)traordinariamente plana que es la escala de remuneraciones, e)istiendo variaciones mu' m%nimas entre uno ' otro grado, lo que disminu'e el efecto estimulante que, al menos en lo econmico, deber%an tener las promociones. Pero adicionalmente a estas al$as se ha establecido, en forma indita en el pa%s, un sistema de incentivos econmicos, consistente en el pago de un bono anual. A este bono tienen derecho los ueces de primera instancia ' los empleados del Poder Judicial, siempre que re!nan las siguientes circunstancias7 @ 6os tribunales a los que pertene$can deben haber cumplido las metas de gestin anual fi adas por la (orte #uprema. 6a le' pone el acento en que deber medirse oportunidad ' eficiencia en el desempe/o urisdiccional en forma ob etiva. @ Encontrarse entre el 8EJ del personal me or calificado de su respectivo escalafn. El esquema as% dise/ado persigue combinar un incentivo colectivo que refle e adecuadamente el traba o grupal que se produce en una unidad urisdiccional, con factores personales que eviten la conducta oportunista de funcionarios que se aprovechen del buen traba o de otros. *urante 011M se ha comen$ado a pagar por primera ve$ este bono. H.E <tras reformas *e una significacin menor, pero apuntando en el mismo sentido, son las reformas que dispusieron que la seleccin de empleados deb%a hacerse %ntegramente en forma interna dentro del Poder Judicial ,antes tambin en ella interven%a el E ecutivo3, el conferir a la (orporacin Administrativa del Poder Judicial + bra$o tcnico+administrativo de la (orte #uprema + la potestad para formular las descripciones de los cargos de los empleados udiciales ', posteriormente, el crear en esa misma institucin un *epartamento de :ecursos ;umanos con, entre otras, las siguientes funciones7 @ :eali$ar las funciones propias de la administracin del personal @ Efectuar peridicamente anlisis ' diagnsticos organi$acionales que permitan intervenir para

me orar la gestin del recurso humano ' la efectividad organi$acional @ Evaluar anualmente la dotacin de personal @ Proponer al (onse o procedimientos idneos ' uniformes para efectuar la calificacin del personal @ Velar por el cumplimiento de los indicadores para la evaluacin de desempe/o ' proponer modificaciones a stos H.D 4ntegracin ' designaciones en la (orte #uprema. ;emos de ado al final esta reforma, no por ser la de ms reciente data, sino porque, como veremos ms adelante, escapa a la lgica de las anteriores. A travs de ella se cambi la integracin ' el sistema de designacin de la (orte #uprema. :especto a la primero, se hi$o intervenir al #enado, quien con un qurum mu' alto ,GOH de sus miembros3 debe ratificar la designacin hecha por el Presidente, el que debe seguir su etndose a una quina elaborada por la propia (orte #uprema. En cuanto a la integracin, los cambios significaron el aumento de los miembros de la (orte ,de 08 a G03 ' el establecimiento que de stos E provinieran de fuera de la carrera udicial. -. EVA6CA(4P" *E 6<# (A?-4<# 0. #eleccin. 6os resultados del sistema de seleccin de los ueces de carrera a travs de la Academia Judicial se muestran, en principio, mu' positivos. *ecimos en principio 'a que no ha habido hasta la fecha una evaluacin sistemtica de la iniciativa. #in embargo, de la informacin que hemos recibido sobre los resultados del sistema podemos afirmar que ha funcionado con grados de transparencia desconocidos anteriormente, ha habido un gran inters por participar en los procesos de seleccin ' se ha escogido a los que ob etivamente se presentaban como los ms idneos. 6a formacin que se les ha dado ha sido eminentemente prctica, en los tribunales, pero con un espacio suficiente para la refle)in. ;an actuado como ueces tutores magistrados de prestigio, a cu'o traba o se ha sumado el de destacados acadmicos. 6a gran ma'or%a de los egresados de la Academia ha ingresado a la carrera udicial. 6o ms importante es que ellos mismos se/alan sentirse ms independientes, puesto que entienden que su nominacin se ha debido a mritos propios, dentro de un proceso competitivo, ' no a amistades o padrina$gos. ?enos tiempo a!n ha pasado para evaluar los cambios en la (orte #uprema, sin embargo, ' a diferencia de la anterior, las impresiones hasta la fecha no son positivas. #e trata de una de las modificaciones que mencionbamos en un comien$o que trasmiten la falsa idea de que los problemas del Poder Judicial son culpa de todos o parte de sus integrantes ' que cambiando a algunos de ellos el sistema, por ese slo mrito, puede me orar. 6a renovacin de esta estrategia, que cre%amos abandonada, deval!a el impacto ' la confiabilidad de las nuevas pol%ticas de reforma que se ha impulsado desde 0112 hasta la fecha. El sistema escogido lleva por lo dems a imposibilitar que los ueces ms originales o d%scolos con el poder lleguen a la (orte #uprema, pues con el amplio poder de veto que se ha consagrado + por los altos quorums e)igidos + es posible que cualquier grupo, aunque minoritario, que se sienta afectado por la conducta del ue$, pueda ob etar su ascenso. Antes de la reforma slo ten%a ese poder el gobierno de turno, ahora lo tiene el gobierno ' la oposicin al un%sono, lo que lleva a soluciones transnacionales no siempre adecuadas. Qa e)iste un precedente en que dos candidatos quedaron fuera de competencia, no por sus antecedentes, sino por vetos rec%procos. Por otra parte, la nominacin por la misma (orte de los abogados e)tra/os a la carrera que for$osamente tienen que ingresar a ella, deslav completamente el sentido de la reforma que era el de o)igenar a la (orte con nuevas percepciones ' opiniones. 6a (orte, como era de suponer, slo ha elaborado listas integradas con abogados de perfiles similares sino idnticos a los de sus actuales integrantes ', en general, con antecedentes de haber traba ado en estrecho contacto con stos. G. (alificaciones Pese a las buenas intenciones de la reforma, el sistema de calificaciones sigue funcionando mal, lo que es especialmente notorio tratndose de las de los ueces. #e ha ganado poco en materia de transparencia, 'a que la ho a de vida no se ha convertido en un instrumento disciplinador de los evaluadores, quienes por lo dems siguen sin fundar sus calificaciones ms all de frases genricas carentes de todo contenido indicativo para los funcionarios. 4ncluso se

sostiene que el sistema actual es ms arbitrario que el anterior, 'a que los promedios con que se constru'e la calificacin final hacen que un integrante aislado de un rgano calificador colegiado puede incidir en forma determinante en la evaluacin de un funcionario, lo que no suced%a anteriormente. Poco se ha ganado, en fin, en estandari$ar criterios ' convertir a la calificacin en un instrumento !til de gestin, ms que en un veh%culo indirecto ' mu' efectivo de sancin. Estos problemas han alentado con fuer$a un movimiento, que 'a se hab%a manifestado anteriormente, que postula la supresin de toda calificacin a los ueces. 6os argumentos para ello son de dos ordenes diversos7 uno de principios ' otro operativo. El operativo pone nfasis en todas las dificultades anteriormente apuntadas ' en las caracter%sticas intr%nsecas de la funcin udicial, de ribetes imprecisos en cuanto al producto que entrega, lo que la hace mu' dif%cil de medir. (ualquier intento por volver ob etivas las calificaciones, para los detractores, lleva a un reduccionismo de la funcin udicial incapa$ de refle arla en toda su comple idad. 6a cr%tica de fondo apunta al carcter de poder independiente del Estado que inviste cada uno de los ueces, lo que impedir%a que fueran calificados sin que por ello no se viera lesionada su independencia. #e dice que las calificaciones no tienen otro fin que alinear a los funcionarios dentro de la cultura de una organi$acin7 premiar a quienes se identifican con ella ' reconducir a quienes se apartan de la misma. 6as calificaciones son se/ales que se le emiten al funcionario respecto de lo que se espera de l, por lo que quien califica queda entonces en posicin de definir + en este caso + lo que el Poder Judicial es ' deber%a ser. Ello se opondr%a al grado de libertad con el que debe go$ar cada magistrado en su accionar ' con la estructura no piramidal de la organi$acin udicial que ello demanda. Pero, =es admisible que los ueces no sean sometidos a evaluacin alguna> (iertamente los otros representantes de poderes del Estado no son calificados, pero ello en caso alguno significa ausencia de control de tales autoridades. *ebe recodarse que ellas son electas democrticamente ' no mantienen sus cargos de por vida, sino transitoriamente. #i quieren renovar sus mandatos, deben someterse al escrutinio popular. 6a situacin del Poder Judicial, tal como se ha estructurado en nuestros pa%ses, es diferente. #on los mismos ueces quienes han insistido en que por la naturale$a de su funcin + ms tcnica que pol%tica a uicio de ellos + deben primar los criterios tcnicos por sobre los pol%ticos al momento de configurar la carrera udicial. *e seguirse tal predicamento, sus alcances no son posibles de circunscribir seriamente tan slo a las designaciones, sino ha' que e)tenderlos tambin al control ' la evaluacin de desempe/o. :esulta realmente insostenible pretender la e)istencia de una estructura en un Estado democrtico que e er$a poder en forma indefinida ' que no est sometida a evaluaciones ni pol%ticas ni tcnicas. (osa distinta es ver cmo se dise/an tales controles en trminos prcticos para que cumplan con la misin que se les encomienda, sin que impliquen una lesin a la independencia udicial. E)isten instrumentos para ello, como veremos en la pr)ima seccin. 6o que nos interesa resaltar ahora es que el Poder Judicial, concebido como una organi$acin que brinda un servicio p!blico puede ' debe ser medido. #i sus ob etivos no estn lo suficientemente claros, habr que hacer un esfuer$o por precisarlos ' delimitar adecuadamente la funcin udicial, por e emplo des udiciali$ando lo que no le corresponde. #i tenemos instrumentos slo imperfectos para apro)imarnos a medir la calidad del servicio udicial, debemos perfeccionarlos, pero ello no nos puede llevar a olvidar que una sentencia doctrinariamente perfecta no sirve de nada si llega tarde a resolver el conflicto en que incide, o que el ue$ ms brillante es un mal ue$ si no mantiene su despacho al d%a. El que el sistema udicial, como un todo, pueda ser evaluado deber%a ser ho' un tema sin controversia. ;asta hace no mucho tiempo hab%a quienes sosten%an que la usticia era un fin trascendente, desconocindose as% que se trata de un servicio p!blico ' que como tal admite graduaciones en su prestacin7 puede haber ms o menos usticia, peor o me or usticia. Cna decisin racional de cunta usticia dar, como otras decisiones de pol%tica p!blica, depende de dnde los recursos, atendiendo a la multiplicidad de usos alternativos posibles, se encuentran me or aprovechados. Para saberlo ha' que medir tanto los costos como los beneficios. Estas son las decisiones que toman las autoridades, me or o peor informadas, cuando deciden, por e emplo, crear un tribunal o construir una escuela. #i aceptamos que el sistema puede ser medido, debemos aceptar que tambin lo deben ser sus partes, sus integrantes. Esto no slo es posible, sino ineludible para que ellas se encaminen hacia el fin que la organi$acin aspira ' que la sociedad demanda. "o podemos renunciar en el Poder Judicial a un instrumento de gestin tan poderoso como lo es la

evaluacin de desempe/o ' al uso de los incentivos que de ella pueden derivarse. <tra cosa ser%a atarse de manos en un sector en que los cambios son indispensables. 6a independencia udicial debe precaverse, en la forma como un ue$ resuelve un caso determinado, pero en caso alguno lo libera de tener que hacer su traba o, cumplir un horario ' dar un servicio de calidad a los usuarios. #obre esto !ltimo es donde act!a la evaluacin de desempe/o. (. 6R"EA# *E P<6RA4(A BCAC:A 0. *ise/o organi$acional de los tribunales Algunos de los cambios imprescindibles que se avecinan sobre el dise/o organi$acional de nuestros poderes udiciales en general ' de los despachos udiciales en particular, habrn de tener consecuencias importantes en la forma de gestionar su recurso humano. "os referimos, por e emplo, al abandono del concepto actual de &tribunal + isla& ' su reempla$o por el de grandes tribunales corporativos, donde se aprovechan adecuadamente las econom%as a escala que se generan en esta funcin ' la especiali$acin que es posible lograr en determinadas labores. Cn proceso de tal naturale$a importa un fenmeno de dos v%as7 tanto de centrali$acin, como de descentrali$acin. *eben centrali$arse, por una parte, las funciones que ho' se reiteran autnomamente cada u$gado, como la atencin al p!blico o los archivos, en las cuales es posible detectar econom%as de escala. Pero tambin significa descentrali$ar ciertas competencias que ho', al ser los u$gados unidades atomi$adas, no pueden asumir individualmente, dentro de las cuales se encuentran muchas las relativas a la gestin del recurso humano ' que son entonces asignadas a la autoridad errquica. <tra reforma relevante en este mismo sentido es la profesionali$acin de la gestin de los tribunales, de ando de ser una materia entregada en manos de abogados, para pasar a ser e ecutada por profesionales formados en las disciplinas de la gestin. Probablemente los cambios ms significativos que se deriven de estas reformas afecten, en un primer trmino, a los empleados udiciales. En el caso de (hile, hemos previsto una completa reconfiguracin del escalafn que actualmente los rige, el que no discrimina entre funciones distintas ' premia, como factor determinante, a la antigSedad. En el futuro, los distintos cargos estarn descritos en forma precisa en funcin de los conocimientos ' habilidades particulares que cada uno de ellos requiera, circunscribindose la carrera de quienes los asuman a otros cargos de ma'or nivel pero idnticas e)igencias. #e ha previsto fle)ibili$ar el rgimen laboral de los empleados para que cobre una importancia ma'or el mrito que la antigSedad ' se pueda prescindir sin e)cesivas rigideces de los funcionarios ineficientes. G. #eleccin ' promocin *ados los buenos resultados obtenidos con el nuevo mecanismo de seleccin al escalafn primario, parece conveniente e)tenderlo a las promociones dentro de la carrera, establecindose, por una parte, concursos realmente transparentes ' competitivos ', por la otra, cursos especiales de habilitacin. "o se pretende eliminar la intervencin del Poder E ecutivo en las designaciones, que les entrega legitimidad democrtica a las mismas, pero s% dotar a stas de un grado de informacin ' transparencia indispensable para que sean electos los realmente ms idneos. H. Evaluacin de desempe/o A diferencia de los casos anteriores, las ideas que siguen no corresponden a pol%ticas aprobadas por la autoridad, 'a que la discusin sobre el tema a!n es incipiente, sino a criterios propios sobre cmo se podr%a me orar la situacin actual en una perspectiva coincidente con las restantes reformas que se estn adelantando en el sector. Primero nos parece pertinente efectuar una n%tida distincin respecto a la evaluacin colectiva del sistema + ' las decisiones que de ellas se deriven + de las individuales. :especto a estas !ltimas, tambin nos parece pertinente establecer sistemas diferenciados para ueces ' el resto de los funcionarios. A nivel colectivo nos parece que debern establecerse anualmente metas de gestin, las que se obtendrn para los diversos tribunales de una negociacin con el nivel central de administracin, a partir de sus propios precedentes ' de estndares comunes que esta !ltima ha'a definido para la organi$acin. Estas deber%an referirse tanto a criterios de eficacia, bsicamente productividad, como de eficiencia, correccin de la e ecucin presupuestaria ' los ahorros que la unidad pueda lograr. El cumplimiento de tales metas significar%a beneficios concretos para toda la unidad urisdiccional, como podr%a ser, por e emplo, facilidades tecnolgicas adicionales9 sin per uicio de beneficios inmateriales como lo es el reconocimiento

p!blico de los logros. 6a evaluacin individual de cada ue$ deber%a enfocarse hacia los aspectos generales de su funcin ' en ning!n caso hacia su actuacin espec%fica en los casos en que le corresponde resolver, 'a que ello afectar%a su independencia. 6a medicin global del traba o de los ueces tiene adems la venta a de aislar las alteraciones que puedan producirse por el efecto puntual de un asunto especial que le ha'a correspondido resolver. <bviamente, para que ello sea posible es requisito un sistema de distribucin de ingresos udiciales que discrimine la carga de traba o entre ueces de forma tal de asegurar que en los grandes n!meros + anualmente + ella no presente grandes distorsiones. E)cepcionalmente, puede preverse un mecanismo de e)clusin en la contabilidad de aquellos asuntos que por sus particulares caracter%sticas se aparten significativamente de la media de la actuacin del ue$. 6os factores a medir deber%an ser eminentemente ob etivos, lo que tambin es una garant%a para proteger la independencia. *eber%a considerarse un con unto de indicadores, los que idealmente deber%an brotar como un subproducto de un sistema informtico de control de gestin que facilite su obtencin peridica, lo que permite que el ue$ corri a sobre la marcha sus deficiencias. Entre los factores ob etivos a medir se encontrarn aquellos relacionados con la productividad del ue$, la calidad de su traba o ' las me oras en la preparacin del ue$. Para medir productividad se medir%a la duracin de los procesos sometidos a su conocimiento, duracin de las audiencias, cantidad de sentencias dictadas en relacin con los asuntos ingresados, la cantidad de sentencias dictadas en audiencia, etc. Para medir calidad de las resoluciones se acudir%a a la tasa de revocacin de resoluciones. Pero para no desalentar la creatividad, tambin deber%a considerarse si el ue$ ha sido capa$ de cambiar una urisprudencia e)istente o sentar una nueva ,si sus fallos han sido recogidos en otros3. Para medir la preparacin del ue$ se acudir%a al n!mero de horas dedicadas a la capacitacin en el a/o, la evaluacin recibida en dichas actividades de capacitacin ' las publicaciones reali$adas en el per%odo. 6a definicin de estos indicadores deber depender del tipo de ue$ de que se trate, pues es distinto, en materias penales, uno de control que uno de uicio, ' ambos que uno civil, de menores o laboral7 en algunos, por e emplo, la tasa de acuerdos puede resultar ms relevante que la de sentencias. 6a evaluacin del servicio brindado por el ue$ ,que inclu'e la percepcin sobre los factores anteriores3, se efectuar%a mediante encuestas a usuarios ,abogados ' partes3. "uevamente, si el volumen de ellas es suficiente se restringe el riesgo de opiniones interesadas, lo que adems tambin puede corregirse e)clu'endo las que se aparten significativamente de la media, evitndose as% distorsiones. Cna ve$ consolidado este sistema, la evaluacin de cada ue$ puede tener dos fases, una de carcter general7 lugar que ocupa el ue$ dentro de sus pares9 ' otra particular, grado en que ha me orado o empeorado sus propios indicadores del per%odo pasado. (on ello puede refor$arse la motivacin para la superacin individual. Cna venta a adicional de un sistema como el descrito es que puede ser administrado entre pares, sin necesidad de que sea un superior el que eval!a lo que, seg!n hemos visto, puede lesionar la independencia udicial. #i la informacin es ob etiva, fcilmente es posible generar los indicadores ' ranquear a los ueces, sin que ello importe decisin alguna. 6as consecuencias de una buena o mala evaluacin deber%an manifestarse con suma claridad para los ueces ' tambin con ob etividad. #e deber%an establecer un con unto de est%mulos para quienes se encuentren entre un T porcenta e de los me ores calificados, 'a sean estos directamente monetarios, como bonos9 no directamente monetarios, como via es de especiali$acin o derechamente no monetarios, como reconocimientos p!blicos. 6o se/alado anteriormente se encuentra circunscrito a la calificacin de los ueces, que es la que presenta comple idades tcnicas, la de los empleados udiciales deber%a someterse a las reglas comunes que las concepciones modernas de la gestin p!blica se/alan. -4-64<.:ABRA A'ala, Patricio ,011M3, Anlisis de la Evolucin del .asto P!blico en Justicia. "o publicado. (avagna, ?.A.9 -ielsa :.A.9 .ra/a, E.:. ,01123, El Poder Judicial de la "acin, 6a 6e'. (orrea, Jorge ,01183, Evaluacin del #istema de (alificaciones en (hile. 4nforme Binal. "o publicado. 4nstituto 6ibertad ' *esarrollo ,011D3, Anlisis de la Productividad del #istema de Administracin de Justicia en (hile. "o publicado. 6angton (larUe ,011E3, 4ndicadores de .estin para el Poder Judicial de (hile. 4nforme Binal.

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