3 Desencadenantes como un problema para la poltica: la experiencia de Australia.

Australia es el continente habitado ms seco, con uno de los climas ms variados en el planeta debido no solamente a la variabilidad anual de precipitacin encontrada en muchos lugares en el mundo sino que tambin la variabilidad multi-anual proveniente del sistema ENSO y la variabilidad inter-decanal originada en los ocanos. La sequa ha sido un problema persistente desde la llegada de los colonos europeos a finales del siglo 18 y la introduccin de prcticas agrcolas que han evolucionado en un clima ms benigno y confiable. Stafford Smith resume este desafo del panorama Australiano de la siguiente forma: Las plantas que viven en ambientes Estadounidenses (o del Mediterrneo) pueden estar razonablemente seguras que recibirn otra precipitacin de un tamao dado con un consistente tiempo de retorno, usualmente menos de un ao. Por comparacin, la planta Australiana (teleolgicamente hablando) no tiene idea cuando le va a caer la prxima lluvia. Este extracto es significante en el contexto agrcola, como las cosechas cultivadas por los productores agrcolas australianos originados en Europa y colonos Europeos que trajeron con ellos una concepcin de clima que considera la sequa, y de hecho las inundaciones, como una desviacin de una norma ms confiable, no como una caracterstica del clima al cual necesitan adaptarse. En los ltimos 200 aos, los granjeros Australianos han sido altamente innovadores y estn todava entre los ms productivos en el mundo, adaptndose al clima a menudo severo y las condiciones desafiantes de la agricultura. Hasta 1989, la sequa fue considerada un desastre natural y los gobiernos federales y estatales respondan dentro de la estructura de los planes de asistencia para desastre natural (NDRA), un acuerdo que todava establece las respectivas responsabilidades de los dos niveles de gobierno en el evento de desastres como ciclones, terremotos, incendios forestales e inundaciones. En 1989, el gobierno federal anunci que la sequa no iba a ser ms cubierta por la NDRA. Una sequa de cierta severidad ocurrir en Australia; el desafo es que el tiempo es desconocido. Esto sugiere que el mejor enfoque es proveer a los agricultores, reflejando el nfasis en agricultura de la poltica de sequa Australiana, con las herramientas para manejar sus negocios para lidiar con los declives en la produccin y el ingreso que acompaa un prolongado periodo seco. Estas herramientas pueden estar en forma de capacitacin prctica, instrumentos de gestin financiera, o informacin climtica para ayudar en la planificacin de negocios. Siguiendo la eliminacin de la sequa de la NDRA, una Publicacin Poltica de Fuerza de Trabajo de la Sequa (DPRTF) fue establecida en 1990 para: 1. Identificar opciones polticas que alientan a los productores primarios y a otros segmentos de la Australia rural para adoptar enfoques auto-suficientes para la gestin de la sequa; 2. integracin de poltica de sequa como asunto relevante en lo polticos; y 1

3. Asesorar sobre las prioridades para las acciones del gobierno Commonwealth minimizando los efectos de la sequa en el sector rural. El reporte la Fuerza de Trabajo sostuvo que la gestin basada en la sequa es acerca de gestionar los riesgos implicados al realizar un negocio agrcola, dado la variabilidad del clima. La sequa representa el riesgo continuo de que las condiciones estacionales no sern adecuadas para sostener la actividad agrcola. Siguiendo el recibo de las recomendaciones de la Fuerza de Trabajo, los gobiernos federales y estatales estuvieron de acuerdo con una Poltica Nacional de Sequa basada en los principios de desarrollo sustentable, gestin del riesgo, crecimiento de productividad y ajuste estructural en el sector agrcola. Sus objetivos fueron: Alentar a los productores primarios y otras secciones de Australia rural para adoptar enfoques autosuficientes para manejar la variabilidad climtica; Facilitar en mantenimiento y proteccin de la base de recursos agrcolas y ambientales de Australia durante periodos de estrs climtico; y Facilitar el mejoramiento temprano de industrias agrcolas y rurales, consistente con niveles sustentables a largo plazo.

La Poltica Nacional de Sequa de 1992 hizo una distincin entre sequa normal y severa, siendo, estas ltimas, sequas para las cuales ni los mejores granjeros pueden estar preparados. Este tipo de eventos son circunstancias excepcionales (EC). Las polticas surtieron efecto el 1 de Enero de 1993, y las provisiones para EC fueron desencadenadas casi inmediatamente y vinieron rpidamente a dominar la implementacin de la poltica de sequa. El momento de aplicacin del nuevo enfoque de riesgos fue desafortunado para los polticos pues coincidi con un tiempo considerado como la peor sequa del siglo XX. Tambin fue un problema para los polticos que las circunstancias excepcionales no hayan sido definidas adecuadamente en la legislacin relevante, entonces casi inmediatamente hubo un debate acerca de cmo estos eventos serian identificados. Como la declaracin de EC desencaden un alivio gubernamental en forma de subsidios mejorados con intereses pagables en crditos comerciales y, despus, generosos pagos de asistencia, los criterios usados para las declaraciones fueron altamente discutidos. Este debate sobre los desencadenantes desvi la atencin lejos de la gestin de riesgo de la sequa hacia la gestin de parmetros de polticas y cambi las energas de granjeros de adaptar a la variabilidad climtica hasta hacer el caso que satisfaga los requerimientos de asistencia . El primer intento para desarrollar un objetivo, un sistema basado cientficamente para declarar sequa EC fue el resultado de un Taller in 1994. Esto fue endosado por los Ministros en forma de 6 criterios principales, los cuales podran ser tomados en cuenta considerando las declaraciones en circunstancias excepcionales. Estos criterios fueron los siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. Condiciones meteorolgicas; Condiciones agronmicas y de reserva; Suministro de agua; Impactos ambientales; Niveles de ingreso agrcola; y 2

6. Escala del evento. El esquema especific que una sequa rara y severa era una circunstancia de una en una generacin, lo que quiere decir una ocurrencia de una en 20-25 aos, con la situacin meteorolgica como el evento lmite. Esto no acabo con el debate sobre poltica de sequa o su implementacin. A pesar que el principio subyacente de gestin de riesgo continu, los criterios para declaracin de EC, e incluso aquellos que deban ser criterios lmites continuaron siendo el sujeto de debate durante las dcadas subsiguientes (para ms detalle en las muchas reseas y debates acerca de los criterios de declaracin vase Botterill) Aparte del debate generado acerca de los criterios apropiados para desencadenar una declaracin EC, el esquema estaba plagado desde el principio por lo que fue conocido como el problema de las lneas en el mapa. Las reas sujetas a las declaraciones EC fueron geogrficamente definidas, usualmente en la base de barreras administrativas existentes. Esto signific que no slo hicieron raramente los lmites, si alguna vez lo hicieron, alineados con regiones biofsicas significativas, sino que tambin suscitaron inequidades con condiciones de experiencia similares en el lado incorrecto de la lneas. Se hicieron esfuerzos para dirigir esto a travs de la introduccin de zonas de tope en el 2001 pero como ha sido apuntado en otro sitio esto simplemente desdibuja las lneas ms que tratar la inequidad. Para los propsitos de esta discusin el punto importante es que los gobiernos Australianos han estado comprometidos desde 1992 a basar la poltica de sequa en el principio de gestin de riesgo. La retrica de sucesivos ministros de agricultura, ambos lados de la poltica Australiana, ha continuado reforzando el mensaje de gestin de riesgo. Sin embargo, la implementacin de provisiones EC ha debilitado en gran parte ese objetivo. Los intentos para producir criterios objetivos para el proceso de declaracin han sido infructuosos, y la reconsideracin regular de estos criterios ha dejado una clara impresin de que estn abiertos a negociacin, y por lo tanto al resultado de un proceso poltico ms que a uno basado en evidencia cientfica. El proceso de declaracin en s mismo ha provisto de muchos puntos de acceso para aquellos que tratan de hacer que las circunstancias que ellos estn experimentando son excepcionales y esto ha desviado los esfuerzos de grupos de agricultores lejos de manejar sus negocios agrcolas en el rostro de la sequedad acrecentada a ejercer presin para recibir ayuda gubernamental. Los elementos claves de la poltica de sequa, descritos ms abajo, dependen de la declaracin que las circunstancias excepcionales (EC) de la sequa existen en un rea definida. Un caso que debiera ser hecho, primero por aquellos afectados, y luego por el relevante gobierno estatal, que la definicin de EC ha sido encontrada y que aqul apoyo es por lo tanto justificado. Este proceso de preparar un caso de EC es desgastante y requiere evidencia para ser recopilada, potencialmente ameno respecto a otros esfuerzos de los agricultores, gestin de riesgo, actividades. Una investigacin reciente dentro de un programa EC por la agencia de investigacin econmica del gobierno australiano, la Comisin de Productividad resumi los problemas dentro de la implementacin de poltica de sequa de la siguiente manera:

Algunos programas de gobierno para la asistencia de la sequa han tenido consecuencias que son perversos para los objetivos de la NDP (Poltica Nacional de la Sequa) e inconsistentes con los resultados de otros programas. Esto puede limitar la efectividad de la NDP y de ms amplias polticas agrcolas. Programas de asistencia de negocios, incluyen ndices EC de subsidios de inters y subsidios para otros aportes de negocios, como el transporte, agua, o infraestructura de irrigacin, pueden apoyar a algunos agricultores y pequeos negocios, los cuales pueden no haber hecho sabias decisiones de gestin y por consecuencia no se encuentran confiados durante las sequas. Aquellos programas entregan un incentivo para algunos agricultores para estructurar sus gastos y deudas para maximizar su recepcin de subsidios gubernamentales para los costos del negocio. La Comisin apunta que Adems, estos programas pueden desalentar las acciones de preparacin de la sequa como la liquidacin temprana o diversificacin de recursos de ingresos y distorsionar decisiones de produccin llevando a los agricultores a usar aportaciones subsidiarias en exceso de lo que podra ser de otra manera el caso. Los programas de gobierno que se ofrecen bajo el programa EC, los cuales son limitados en alcance y generosidad por los estndares internacionales, han tenido un xito variado en expresar el mensaje de gestin del riesgo. Hay 3 programas claves que han compuesto la respuesta EC: 1. Subsidios de inters pagadero en crdito comerciales 2. Un pago de bienestar EC 3. Depsitos de gestin agrcola. Los ndices de subsidio de inters han sido usados como un instrumento poltico en las polticas de ajuste agrcola en Australia por dcadas y han sido sujeto de crticas en curso. Un nmero de reportes de gobierno han sido recomendados en contra de ellos. Estos han sido considerados injustos y pobremente dirigidos y corren el riesgo de alentar a los agricultores a entrar en una deuda mayor de la que la gestin de riesgo sugerira apropiado. El segundo componente, el pago social, ha crecido mucho, abriendo reales inequidades entre los agricultores, y otros grupos en la comunidad. Ambos programas han sido desencadenados por la declaracin de la existencia de una circunstancia excepcional y estn sujetos al problema de las (formulacin?)lneas en el mapa. Esto es particularmente problemtico por el bien del programa ya que esto significa que las circunstancias personales del receptor no son el criterio lmite de idoneidad para el apoyo de los ingresos. El tercer programa, el esquema de Depsitos de Gestin Agrcola, ha sido el ms exitoso en trminos del paradigma de gestin de riesgo. Este es un mecanismo de impuesto efectivo que permite a los agricultores ahorrar dinero en los buenos aos para ser usados en los subsecuentes malos aos. La Comisin de Productividad encontr que este esquema entrega una forma relativamente efectiva de asistencia para productores primarios que ayudan potencialmente en construir una plataforma independiente para la preparacin de la sequa a 4

travs de crear incentivos que mantienen las reservas financieras. La comisin tambin apunt que ms importante, la disponibilidad del esquema no es dependiente a la declaracin de sequa, la ubicacin o el tipo agrcola. Dados estas evaluaciones no fue tan sorprendente que La Comisin recomendara que se aboliera el ndice de subsidio de inters, que el programa de bienestar fuera reemplazado con un esquema que no est unido a un proceso de declaracin, y que el esquema de Depsito de Manejo Agrcola sea conservado. El punto poltico importante aqu es que la parte ms exitosa de la implementacin de la Poltica Nacional de sequa es esa que no requiere declaraciones o desencadenantes. Este es un programa vigente en el cual los agricultores usan un mecanismo de ingreso como parte de su estrategia de gestin de riesgo para sus negocios. Esto lo hace absolutamente consistente con el espritu del enfoque poltico Australiano hacia la sequa. El gobierno Australiano no ha respondido aun en toda su capacidad al reporte de la Comisin de Productividad, o a los otros dos reportes que fueron tambin parte del proceso de publicacin. Un intento de medidas alternativas para la asistencia de la sequa fue trabajar en cooperacin con el gobierno de Australia Occidental en ese estado por 2 aos hasta Junio del 2012. Un reporte del proceso encontr que ste haba sido implementado como estaba previsto y ste apunt a la fuerte demanda de programas piloto. Al momento de escribir este artculo, ninguna rea de Australia estaba experimentando circunstancias excepcionales de condiciones de sequa y los gobiernos tienen que indicar todava el contenido de futuras polticas de sequa. Los tipos de problemas experimentados en el enfoque de implementacin de la gestin de riesgo en Australia son indicativos de la naturaleza esencialmente poltica de todos los procesos polticos. El sueo frustrado de muchos de sacar fuera la poltica del proceso es poco realista. Toda elaboracin de la poltica lleva consigo juicios, los cuales por su simple naturaleza son polticos, al menos en el sentido de balancear valores en competencia que juegan en el proceso de toma de decisiones. El programa EC de ndice subsidiario de inters y el programa de bienestar proveen de incentivos monetarios para los agricultores y sus representantes para el juego del proceso de declaracin y como tal, proveer un desincentivo para practicar la gestin del riesgo. El foco entonces se convierte en el proceso de declaracin en s mismo, no el mensaje de gestin de riesgo. Programas como el esquema de Depsitos de Gestin Agrcola, y otros mecanismos de ingreso como los crditos de rentas contingentes, son mucho mejores herramientas para la gestin de riesgo que los programas vinculados a la declaracin. La leccin desde hace dos dcadas para la poltica de sequa en Australia es que las declaraciones de sequa que estas vinculadas a los programas de asistencia agrcola se politizan y se impugnan. stas debilitan el mensaje de gestin de riesgo y pueden proveer desincentivos a las buenas prcticas de gestin. La experiencia Australiana con el programa EC sugerira que, desde una perspectiva poltica y de polticas, las declaraciones de sequa que desencadenan la asistencia del gobierno son problemticas. Son difciles de definir, susceptibles a las presiones, y tienen el potencial de debilitar el mensaje de gestin de riesgo de la Poltica Nacional Australiana. Sin embargo, esta es una pregunta abierta, si el problema es con los desencadenantes y declaraciones en s o si la mala 5

experiencia de Australia con declaraciones EC se ha debido a la poca sofisticada y fluida naturaleza de los criterios que han sido aplicados. Tambin es importante hacer la distincin el desencadenante de asistencia gubernamental y el uso de desencadenantes por encargados individuales para informar sus decisiones de gestin de riesgo. La implementacin de un programa de circunstancias excepcionales en Australia precedida por el desarrollos del proceso de declaracin entonces, desde el comienzo, la pregunta de cmo sera identificada un rea de circunstancias excepcionales fue problemtica. El proceso fue en gran parte descendente con poca negociacin con las partes interesadas acerca de los criterios que seran empleados. El organismo con reas de visita de declaraciones EC recomendadas han postulado para tal declaracin, pero no hay nivel de compromiso de las partes interesadas que ocurra con el Monitor de Sequa Estadounidense y que implica a las partes interesadas en las condiciones de monitoreo en una base en progreso.

4 Recomendaciones para el desarrollo y uso de los desencadenantes.

Hay algunos claros juicios de valor aqu que forman la base de nuestro argumento. Primero, sostuvimos que la poltica de sequa debera estar basada en el reconocimiento que la sequa es una parte normal del clima y est mejor dirigida en un esquema de mitigacin y gestin del riesgo. Segundo, consideramos que un buen desencadenante tiene una adquisicin entre las partes interesadas, es exhaustiva, e implica un proceso transparente que capta un rango de pericia disciplinaria. Los desencadenantes serviran al propsito proveer a los encargados individuales con informacin oportuna y confiable acerca de las condiciones de sequa, que informaran sus decisiones de gestin de riesgo. La presente situacin con respecto a Australia es que su experiencia con desencadenantes poco sofisticados, vinculados a la asistencia financiara, han resultado en un rechazo de declaraciones EC por la Comisin de Productividad y ms recientemente por los polticos. Al momento de escribir este artculo, los gobiernos Australianos estatales y federales estaban negociando una Poltica Nacional de Sequa basada en los principios que rechazan explcitamente el uso de declaraciones. Esto no necesariamente significa que la identificacin de condiciones de sequa cambiantes a travs de un sistema similar al Monitor de Sequa Estadounidense hayan sido excluidas, pero si implica que la asistencia del gobierno estaran en proceso. La introduccin de un Monitor de Sequa, o algo similar en Australia necesitara ser manejado cuidadosamente para asegurar que ste sea visto como una herramienta para administradores de negocios individuales ms que un mecanismo de declaracin para los gobiernos. En los Estados Unidos, a pesar de las severas sequas a travs de las Planicies del sur y surestes recientemente, permanece el mpetu para el desarrollo de una poltica nacional de sequa unida. Llamadas recientes para una poltica nacional no han avanzado, y un esfuerzo para crear un Consejo Nacional de Sequa como parte de la Ley Agraria Estadounidense del 2008 no fue exitoso. Por ahora, el nfasis a nivel federal seguir enfocado en NIDIS, y los esfuerzos que NIDIS 6

est llevando a cabo en las reas de monitoreo, prediccin, y sistemas de apoyo regional temprano para la sequa. Finalmente, ambas naciones tendrn que lidiar con los asuntos de polticas y desencadenantes de sequa dentro de un contexto de futuro cambio climtico. Debido a las similitudes en su lento comienzo y caractersticas duraderas, los enfoques de gestin de riesgo para la sequa y el cambio climtico tienen posibilidades de ser beneficiosas mutuamente. Las estrategias de gestin de riesgos de sequa incluyendo desencadenantes y polticas servirn naturalmente en la preparacin para los impactos del cambio climtico. Asimismo, las estrategias de adaptacin al cambio climtico que apoyan la sustentabilidad y resiliencia no reducirn el riesgo asociado a los desastres naturales, incluyendo sequas.