2016132 Bogot, Administracin y Polticas Pblicas, 2013 - I Lectura de Apoyo P.

Bromberg

POLTICAS PBLICAS, HERRAMIENTAS DE

GOBIERNO Y DIMENSIONES DE CIUDAD
ALGUNAS GENERALIDADES SOBRE EL GOBIERNO Y LAS POLTICAS PBLICAS
Si entendemos la palabra gobierno como aparato de Estado puesto en movimiento, qu debe pretender hacer el gobierno? La pregunta puede entenderse de dos maneras: (1) Qu debe pretender sensatamente un gobierno (2) Qu debe/puede pretender, segn la Constitucin Las dos no son independientes, pues se supone que las fuerzas polticas han deliberado lo primero para llegar a lo segundo. Por una parte, lo que no hace el gobierno, dicen las buenas o malas lenguas, lo hace el mercado. Las malas o buenas lenguas dicen la libertad de los individuos, inspirados por su propia conciencia, guiados por sus valores, sus personalidades, sus intereses, su visin del mundo, lo que quieren hacer porque les viene en gana. El aparato de Estado tiene la tendencia a meterse en todo (Weber). Al fin y al cabo, para eso es el monopolio de la violencia, dicen. Para algunos, el Estado no es ms que una organizacin para proveerse de ciertos bienes y servicios (justicia, seguridad, y otras cositas como educacin, salud, vas, ordenamiento territorial ), y los tericos encabezados por los economistas discuten en qu situacin esos bienes y servicios deben ser provistos, directamente o mediante contratos especficos, por el aparato de Estado: cuando hay fallos del mercado, dicen unos (los llaman, desde Paul Samuelson, bienes pblicos); cuando hay desigualdades de origen que el Estado debe ayudar a superar, por imperativos ticos, dicen otros (los llaman bienes meritorios); cuando el sistema poltico acuerda que unos bienes son suficientemente meritorios como para procurar satisfacer su provisin de manera universal. Y en el otro extremo, hay quienes sugieren que el Estado debe proveerlo todo, para suprimir las desigualdades, creando una asimetra de poder de un solo tipo: el poder poltico. La oposicin entre las siguientes dos visiones permite describir qu se juega con sensatamente, y cmo se ubican y discuten liberales, conservadores, progresistas y reaccionarios (Albert O. Hirschman, Retricas de la intransigencia, FCE, 2001 [1991]).
Creemos que las condiciones estn dadas como nunca para el cambio social, y que la educacin ser su rgano maestro. Una educacin desde la cuna hasta la tumba, inconforme y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de pensar quines somos en una sociedad que se quiera a s misma. Que aproveche al mximo nuestra creatividad inagotable y conciba una tica y tal vez una esttica para nuestro afn desaforado y legtimo de superacin personal. Que integre las artes y las ciencias en la canasta familiar, de acuerdo con los designios de un gran poeta de nuestro tiempo que pidi no seguir amndolas por separado como a dos hermanas enemigas. Que canalice hacia la

vida la inmensa energa creadora que durante siglos hemos despilfarrado en la depredacin y la violencia, y nos abra la segunda oportunidad sobre la Tierra que no tuvo la estirpe desgraciada del coronel Aureliano Buenda. Por el pas prspero que soamos. Al alcance de los nios. Instalacin de la Misin de Ciencia, Tecnologa y Desarrollo, 1993.

Muy inspiradora, pero, cmo se hace? Qu tipo de decisiones debe acometer el gobierno para conseguir que no se amen por separado a esas dos hermanas que se han venido considerando como enemigas? Qu tipo de educacin es la que forma verdaderos ciudadanos (otro embeleco reciente), y de paso, qu son verdaderos ciudadanos, y quin tiene la frmula mgica para producirlos a partir del material que los padres dejan en la puerta de las escuelas? Los delirios del prrafo anterior tienen una contrapropuesta ms pragmtica:
Nuestra seguridad (subrayas fuera de texto) estriba en la capacidad de darles a todos los ciudadanos la ms refinada educacin del mundo. Debemos crear una Amrica donde todos, a los ocho aos, puedan leer, a los doce puedan navegar en Internet y a los 18 puedan ir a la Universidad. Queremos una sociedad donde cada adulto pueda conservar lo aprendido durante toda la vida. He formulado un llamamiento para que actuemos sobre la base de diez principios educativos: Primero: tenemos que establecer estndares de calidad para nuestras escuelas y desarrollar un sistema de responsabilidad, comenzando con pruebas nacionales de lectura en el cuarto grado y de matemticas en el octavo... asegurarnos de cada nio y cada nia puedan leer por su cuenta en el tercer grado. (Los diez desafos de la educacin. Bill Clinton) Tomado de: EDUCACION: La Agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano. Hernando Gmez Buenda, Director. PNUD - TM Editores.

En esta segunda versin pareciera que se apunta ms a lo que se puede hacer, aunque hay un paso difcil entre seguridad y leer en cuarto grado. Muy posiblemente, quienes consideran sensato este ltimo punto de vista, consideran que el primero debe proponerse hacer cosas que s se pueden hacer; los que se encantan con el poder seductor de las palabras grandilocuentes, simplemente quieren gobernar con el deseo. El seor Bill, pensar que las artes y las ciencias no deben seguir siendo dos hermanas enemigas? No, quizs no. Dir que eso no es gobernable, o dir que eso y cosas similares vendrn por aadidura, si atendemos lo fundamental. Tambin puede suponer que algunas de esas bellezas son del fuero privado, en donde el aparato de Estado es mejor que no se meta. Amarse los unos a los otros, dir Mr. Bill, es una invocacin ms apropiada para los plpitos; respetarse puede ser del aparato de Estado si el irrespeto implica que ste impida que otros se expresen, o agredirlos porque piensan distinto. Hay otra alternativa que es muy importante. Algunos opinan que debido a la coacci n que ejercen las cosas (las leyes sociales, por ejemplo, que seran a la sociedad lo que el principio de conservacin de le energa es a la naturaleza), buscar ciertas cosas ser intil, o nos llevar a problemas ms grandes que el que intentamos responder. Por ejemplo:
la ingeniera social ambiciosa a menudo conduce a consecuencias inesperadas y con frecuencia resulta contraproducente. Los esfuerzos ambiciosos por buscar la justicia social, sostenan [los neoconservadores] a menudo dejaban a las sociedades peor que antes, porque o bien requeran una profunda intervencin estatal que alteraba las relaciones orgnicas (por ejemplo, el desplazamiento diario obligatorio de escolares para fomentar la integracin social) o bien

producan consecuencias imprevistas (como el aumento de familias monoparentales como resultado de las ayudas econmicas

Es el punto de vista que en Estados Unidos se autodenomina neoconservador, reseado por Fukuyama (Amrica en la encrucijada. Democracia, poder y herencia neoconservadora. Ediciones B, 2007 [2006]). En Retricas de la intransigencia, Hirschman (obra citada) muestra cmo ante cada empuje por reconocer derechos desde los civiles hasta los sociales, pasando por los polticos siempre aparecan estos retricos de la intransigencia a decir que los intentos de mejorar desde el aparato de Estado aquello que la sociedad hace resultan riesgosos, o producen efectos ftiles o perversos. Unos son liberales progresistas. Otros son reaccionaros conservadores. Claro est, agrega y lo corrobora la primera de las citas anteriores la retrica no es patrimonio de los reaccionarios. Asuntos de ideologa.

HERRAMIENTAS DE GOBIERNO
En esta seccin, a diferencia de la anterior, entenderemos gobierno como lo que el ejecutivo quiere y se compromete hacer. Este enfoque es particularmente relevante en regmenes municipales como el colombiano, en el cual se vota de manera separada para alcalde y para el cuerpo colegiado, con poderes bastante amplios para el primero. El ciudadano vota por el jefe del ejecutivo1 para que adelante las acciones que menciona en su campaa, con la idea de que en buena parte est en sus manos adelantarlas. Esto no es completamente cierto, porque en mayor o menor medida, depende tambin del cuerpo colegiado del municipio y, claro est, depende de que se proponga cosas que estn dentro de sus competencias, pues, en el caso del nivel municipal las atribuciones de gobierno son bastante limitadas. Desde este punto de vista, el paralelo entre las instituciones nacionales (presidencia Congreso) y las locales (alcalde Concejo) no es adecuado; los concejos expiden normas, pero no pertenecen a la rama legislativa del poder pblico, sino son de carcter administrativo, pues no pueden crear nada nuevo: solamente pueden expedir normas movindose en los temas y en los rangos de atribuciones explcita y previamente conferidos por la Constitucin y las leyes. En las explicaciones que siguen se deben tener en cuenta dos cosas: (1) un gobierno no entra en el vaco: existe un flujo de ingresos y gastos (incluyendo un cronograma de pago de deudas ya contradas), asignados con una notable inflexibilidad; el nuevo gobernante tambin se encuentra con un aparato de gobierno ya en funcionamiento, con criaturitas acostumbradas a ciertas rutinas; unas normas vigentes, cambiar las cuales conlleva muchas dificultades y unos medios masivos con diferentes visiones y audiencias. (2) Debido a los mecanismos democrticos, cada nuevo gobierno es estimulado a cambiar, o a hacer cosas adicionales. Puede ser un mecanismo tipo placebo: aliviar el malestar social/urbano con un remedio en un frasco cuya etiqueta dice alcalde cuando las realidades interna y externa pueden estar sobredeterminando el curso de la ciudad.

O por un partido Cada vez ms el personaje que se presenta a nombre del partido es ms relevante que el partido. Es una consecuencia de la coaccin de las cosas. Por ms que se inventen normas para impedirlo, es inatajable.

El gobernante tendr en su maletn ms ganas, en forma de objetivos y metas, que acciones ya diseadas. Esto es comn, por lo menos en nuestro medio. Tiene que pensar en acciones de gobierno que conduzcan a esas metas. Cualquier accin que se proponga, cualquier acto de gobierno, en cualquier rgimen y en cualquier nivel territorial aunque aqu vamos a ver de manera especfica el caso de Bogot, se puede clasificar en una de cuatro posibles categoras, que llamaremos herramientas de gobierno:
Herramienta 1. Aparato institucional: personas y gastos otros de operacin Descripcin general Se refiere al conjunto de funcionarios de planta vigente, su logstica, sus competencias y habilidades y los reglamentos para disponer de l: reubicarlos, asignar otras tareas, despedir a los intiles o a los enemigos. Se trata de la administracin pblica, cuyas criaturitas constituyen una subespecie del homo sapiens sapiens se denominan funcionarius pblicus. Una caracterstica crucial del aparato institucional es que su sostenimiento constituye un gasto recurrente: todos los meses hay que pagarlo. Luego de pagar la nmina del aparato institucional, el gobierno, se supone, cuenta con recursos econmicos para inversin. Con ellos el gobernante puede construir puentes, contratar eventos culturales, hacer publicidad en medios masivos, aumentar el tamao del aparato (lo que originar un gasto recurrente adicional), dotar mejor la infraestructura de operacin del aparato. Estos restos de los ingresos de una ciudad son tan importantes, que aqu s que es falso aquello de que si el problema es de plata, pues no hay problema porque plata no hay. Una de las prcticas ms propias del Estado es pretender regular o transformar la sociedad desde las normas, prohibiendo u obligando. Para que las normas tengan efecto vienen acompaadas de una sancin a quienes las incumplan por accin u omisin, de procedimientos para aplicarlas y de autoridades de vigilancia. Hay que tener en cuenta que algunas de estas normas no las puede aprobar el ejecutivo, sino el cuerpo colegiado. El lder del ejecutivo tiene una visibilidad pblica permanente por encima del resto de habitantes de la correspondiente jurisdiccin. Por inclinacin personal (carisma, dicen a veces), y por solicitud de la sociedad, termina siendo una especie de brujo de la tribu moderno. Ese poder de convocatoria puede emplearse en diferentes estilos, de hecho o como parte del diseo de las acciones de gobierno.

2. Inversin

3. Expedicin de normas y mecanismos sancionatorios para hacerlas cumplir 4. Visibilidad pblica

En las cuatro secciones que siguen veremos a vuelo de pjaro cmo funciona cada una de estas herramientas. Se trata de una brevsima excursin por lo que es el gobierno.

1. APARATO INSTITUCIONAL
En relacin con los habitantes, el aparato institucional est ah (el aparato de ESTAdo!) para ejecutar tres tipos de tareas: Ejercer la autoridad: Sostener las prcticas rutinarias en el marco de las normas ya vigentes que rigen las relaciones entre los ciudadanos y el Estado: impuestos, licencias, rdenes de polica... Prestar servicios: Cuando stos se prestan directamente a travs de funcionarios pblicos: educacin, salud, justicia, cultura, recreacin, seguridad, servicios pblicos domiciliarios... Gobernar: Planear y ejecutar las acciones que traducen el programa de gobierno. Debido a la posicin privilegiada que otorgan la visibilidad o jurisdiccin, la tarea de gobernar incluye promover la transformacin de las reglas formales que constituyen el marco para el ejercicio de la autoridad. Pero hay algo ms: Gestin interna: Tanto por el cumplimiento de las normas que protegen el carcter especial de lo pblico-estatal comparado con lo privado, como por una tendencia al crecimiento de la burocracia estatal propia de su cultura y de los mecanismos de responsabilidad poltica, una porcin importante de los costos de la las tres tareas anteriores se gasta en trmites internos y control horizontal. Los aparatos administrativos de las empresas privadas tambin tienen costos de administracin y control horizontal, pero un hecho generalizado es que los costos de administracin de las organizaciones pblicas resultan mucho mayores que aquellos de las organizaciones privadas. El cociente (servicio brindado)/(costo del servicio) comienza a ser ineficiente, y un buen nmero de ciudadanos se pregunta si vale la pena la prestacin directa del servicio, o mantener una norma (prohibicin u obligacin para los ciudadanos) que tiene altos costos de control y sancin. El aparato institucional que tiene que construir una sociedad que decide gobernarse lo que hemos narrado como una sociedad organizada como Estado ha sido siempre un problema. La cruzada contra el aparato de estado que reseamos en el captulo anterior no es ms que su expresin reciente. Cualquier forma de gobernarse requiere de un aparato, pero no es el aparato en abstracto el que gobierna, sino las criaturas que lo integran. Como en un estado democrtico de derecho una parte, solo una parte, del aparato se reencarna peridicamente, hay que tener en cuenta que estos aparatos estatales cargan con inercias importantes. Llevan la huella de lo que histricamente el sistema poltico ha venido definiendo como el marco de accin del Estado, que incluye temas y

procedimientos. Cada aparato especfico condensa la historia de grandes batallas y pequeas escaramuzas polticas2. En la lectura Notas sobre el rgimen especial de Bogot , sealamos cmo el concejo de la ciudad es muy renuente a suprimir entidades y en cambio fcilmente aprueba la creacin de nuevas entidades. Una nueva entidad es un futuro fortn poltico para distribuir el poder que aceita los mecanismos clientelistas de reproduccin poltica. Esto explicara este comportamiento que no es de ninguna manera patrimonio exclusivo de Bogot. Tambin hay una tradicin que merece ser reseada en la parte baja del aparato de Estado. Se trata de crear muchos cargos que puede ser llenados como promesa y luego como botn de los activistas polticos. Tampoco es un invento bogotano o colombiano. En 1829 el presidente de los Estados Unidos, Andrew Jackson, justificaba pblicamente que todos los cargos del gobierno federal son el premio del partido ganador. Todos los carteros y hasta el ms humilde portero eran despedidos tras el triunfo del partido contrario (spoils system). Los deberes de los funcionarios pblicos son tan claros y sencillos que cualquier hombre inteligente puede calificar con facilidad para desempearlos. Poltica/administracin o polticos vs. tcnicos Ambas costumbres, por supuesto, atentan contra la administracin y pervierten la poltica al convertir el aparato de Estado en un botn. En Colombia, la primera fue parte del combustible de las guerras civiles, al punto que en la ltima de ellas, que culmin en el acuerdo que cre el Frente Nacional, se vot un plebiscito que incluy el pacto de organizar la carrera administrativa, una orden del constituyente primario, tan ensalzado hoy en da, que todava no se ha cumplido a cabalidad.
La atmsfera envenenada del gobierno de las ciudades, los turbios secretos de la administracin estatal, la confusin, las sinecuras y la corrupcin que se descubren una y otra vez en las oficinas de Washington nos impiden creer que en los Estados Unidos abunden concepciones muy claras de lo que constituye una buena administracin.

Escriba as en 1887 Woodrow Wilson, profesor de la Universidad de Princeton (NJ) y ms tarde presidente de los Estados Unidos, 1913 - 1921. Cuatro aos antes, la Ley Pendleton haba acabado en ese pas con ese aparato de Estado como botn de cargos, dando inicio a una tradicin de carrera administrativa (el servicio civil): estabilidad para los funcionarios pblicos, concursos de mritos, sistemas regulados de evaluacin y ascensos Continuando con Wilson:
Organizar la administracin es ms difcil para la democracia que para la monarqua Hemos entronizado a la opinin pblica Para lograr algn progreso debemos instruir y persuadir a este monarca multitudinario llamado la opinin pblica, empresa mucho menos fcil que influir sobre un nico monarca llamado rey

Apenas comenzaba la avalancha de tareas encomendadas al aparato de Estado; apenas haban logrado, dice Wilson, resolver la corrupcin y mediocridad en lo que ya era la carrera del servicio civil, puesta a marchar en EU desde 1883, y el problema para el futuro, an actual, qued claramente planteado: hasta dnde llega la poltica,
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En los pases cuyos habitantes se metieron en grandes revoluciones reemplazar el antiguo aparato fue tan difcil que no es exagerado pensar que sigui siendo lo mismo. Hubo un aparato de Estado sovitico totalmente distinto del zarista?

y hasta dnde la tcnica? Una visin segn la cual todo es tcnico llevara a un Estado de tipo absolutista. Si hay democracia el soberano es la opinin pblica es para ocupar cargos. Cules? Los porteros, los carteros? Los ingenieros diseadores de vas? Los funcionarios de las oficinas jurdicas? Los expertos en cada tema? Reemplazados por los aficionados que ganen elecciones, expertos en lagartera, adulacin e hipocresa? El cuadro a la izquierda representa la estructura de cualquier entidad pblica. Las decisiones de poltica, cuando es dable tomarlas, las toma solamente el responsable poltico, que se rodea de un pequeo grupo de asesores de su entera confianza, se supone que conocedores en el tema de accin de la entidad, y en otros temas delicados, como el jurdico. El resto de la estructura est compuesta de funcionarios tcnicos y de funcionarios operativos. La inercia de poltica est casi siempre representada en los funcionarios tcnicos. Si son de carrera, quiere decir que se han profesionalizado en el tema, sienten que lo conocen mejor que cualquier outsider (y pueden tener razn, pero conocen su tcnica desde un enfoque de poltica) y adems acumulan en ellos la experiencia: lo que sale bien, lo que sale mal, lo que ya se ha intentado.

Direccin Apoyo tcnico en el sector y personal de ejecucin directa del servicio: ventanillas, servicio de educacin o salud, polica

Apoyo administrativo (Contratacin, presupuesto)

Apoyo logstico: vigilantes, aseadores, conductores, mantenimiento

La caracterizacin de administracin en lugar de gobierno quiere decir que el aparato funcionara como una maquinita de ejecucin de decisiones que se toman en otra parte. Pero no es cierto. Los baquianos pueden tener convicciones contrarias, circuitos de responsabilidad que proponen cosas distintas, conocimiento jurdico distinto (esto es muy importante cuando aparecen innovaciones jurdicas: una ley distinta de presupuesto, una ley distinta sobre planeamiento urbano). Pero por otro lado, puede ocurrir, y no es arriesgado decir que es lo ms comn, que decisiones importantes se toman en otra parte, como chifladuras d e candidatura, y el ganador se encuentra en la obligacin de seguir imponiendo una decisin que se tom sin suficiente informacin, como ocurre, por ejemplo, con las propuestas de construir metros en las ciudades. La estructura administrativa como modalidad de gestin Puede no ser arriesgado decir que las entidades territoriales que vienen de una tradicin de servicios prestados directamente por el aparato de estado local han actuado bajo la ecuacin: una poltica pblica = una entidad Se llenan las administraciones locales de chifladuras que al cabo del tiempo se convierten en necesidades histricas ineludibles. Por qu Bogot tiene una Orquesta Filarmnica, en una entidad que se llama Orquesta Filarmnica, pero no un grupo de Danza? Por qu tiene una Universidad? Por qu no un Instituto Tecnolgico, como lo tiene Medelln? Este municipio tiene una Secretara de Cultura Ciudadana y una Secretara de Competitividad, que no las tiene Bogot. Bogot tiene un Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, mientras otros entes territoriales manejan

estas atribuciones desde la Secretara General. Bogot tiene un Instituto de Desarrollo Urbano, pero tambin una Secretara de Obras Pblicas. Por otra parte, las plantas de personal pueden convertirse en herramienta para obtener control sobre votos, personas y acciones del Estado. El control que sobre un funcionario puede ejercer un poltico no solamente es pago por un comportamiento electoral pasado o futuro, sino tambin puede ser control sobre la seleccin de contratistas y sobre la seleccin de beneficiarios, lo que al cabo de varios aos termina armando una tupida red clientelar que se vuelve invencible en elecciones. En todos los pases del mundo y en todos los niveles territoriales los pactos polticos toman la forma de control de entidades. Dos partidos hacen una coalicin, y se reparten las carteras. Pero lo que se hace con el control del cargo tiene alternativas. En pases con mayor tradicin de funcionariado de Estado (no de gobiern o), el control de una cartera significa el control de la poltica pblica correspondiente, no una feria de contratos, nombramientos y favoritismos. Los cuerpos colegiados en Colombia, particularmente los municipales, son ms proclives a la creacin de nuevas entidades que a la supresin de las existentes. Esto hace sospechar que no es el inters pblico lo que est siendo defendido. Salen a la calle y sus publicaciones a decir que toda idea de reducir planta, ser eficiente, suprimir entidades, es neoliberalismo, Consenso de uchinton. Desde el nivel central (presidencia, congreso) se dictan leyes para impedir el crecimiento de la fronda burocrtica. Se define un municipio como entidad territorial no viable cuando sus ingresos corrientes no alcanzan para cubrir la nmina de las criaturitas necesarias para poner a marchar el aparato de Estado local. Como nuestro tema es municipios urbanos, ellos son capaces de producir suficiente riqueza para no estar bajo el riesgo de ser declarados no viables, pero toda la discusin muestra que no parece que nuestras instituciones hayan logrado superar la herencia de la administracin colonial. Estructura general de un ejecutivo local Si miramos la estructura de administracin de los temas urbanos que en general tienen las unidades territoriales correspondientes, podemos llegar a establecer hipottico cuadro como el siguiente:

Tipo Campo de trabajo Prestadores de Maestros servicios Mdicos y paramdicos Servicios pblicos domiciliarios

Obras pblicas

Apoyo social

Comentario Poseen un rgimen especial, el Estatuto Docente. Entran por concurso y son de carrera. Parecido al anterior. Segn la ley 142, pueden ser prestados por privados. La mayora de los municipios urbanos colombianos siguen conservando la prestacin directa a cargo de funcionarios pblicos y trabajadores oficiales. La tendencia es a hacerlas mediante contratos con empresas privadas. Durante muchos aos se hizo parte del mantenimiento con personal de planta, con una altsima ineficiencia en trminos de costos por metro cuadrado. Se hace directamente, pero cada vez ms se contratan ONG y empresas comunitarias.

Tipo Gestores

Tramitadores frente al pblico

Campo de trabajo Promotores culturales, deportivos, accin comunal En general, oficinas de atencin al pblico. trmite de impuestos, trnsito, licencias de funcionamiento, de construccin planeacin

Tramitadores internos

Responsables de poltica.

Convivencia y seguridad

Porteros, aseo, en general, personal administrativo como jurdicos, secretarias, tesoreros... Alcalde Mayor, Alcaldes locales, directores, gerentes y secretarios de despacho, su personal de confianza y asesores de planta. Polica Inspectores Justicia cercana

Comentario En general son de rgimen de carrera. Es decir, permanecen mientras los alcaldes pasan diciendo cosas distintos. Este tipo de actividades se ha ido privatizando en algunas ciudades. La antigua Secretara de Trnsito dej de prestar muchas de las actividades de trmite; los impuestos se pagan en bancos; las licencias de funcionamiento se suprimieron; las licencias de construccin se tramitan ante entidades privadas llamadas curaduras. La celadura y el aseo se contratan con empresas privadas; la mayora de los otros funcionarios son de carrera. Y hacen la carrera mientras la ciudadana cambia de alcaldes. Por eleccin el primero, por terna los segundos, de libre nombramiento y remocin los terceros.

Rgimen especial, carrera. Pertenecen a una entidad del orden nacional. Carrera Carrera

Este es el tipo de criaturas que conforman un aparato de gestin. Como se ve, algunos de ellos son funcionarios de planta. Una poltica, un programa de gobierno, un estilo de gobierno, lleno de pretensiones de cambio, tiene en estos personajes a los ejecutores. Qu grado de control tiene el alcalde sobre ellos? Evidentemente, el alcalde no puede considerar, si tiene algn grado de sensatez, que cada uno de ellos es su alter ego, es decir, que cada uno representa al nuevo Alcalde lleno de buenas intenciones frente al alcalde anterior lleno de insuficiencias o con algunas de ellas, aunque el ciudadano s puede percibirlo as. Qu les pide el Alcalde a estos funcionarios? Lealtad? Compromiso con la ciudad? Compromiso con una poltica para la ciudad, no importa que sea contraria a la del alcalde anterior y a la del alcalde que sigue, o la de quien le gestion el cargo al funcionario? El outsourcing El cuadro anterior consigna la tendencia reciente en la gestin pblica y privada que llaman outsourcing. Tareas que estaban en manos de funcionarios pblicos vienen siendo asumidas, mediante contrato, convenio, concesin, licencia, por el sector privado, mediante contratistas ad-hoc, de manera individual, o con empresas, o a travs de entidades ya existentes como los bancos. Por ejemplo, hoy en da el bogotano que paga impuestos no lo hace a travs de una ventanilla atendida por un funcionario pblico, sino mediante un cajero-criatura, un cajero electrnico, por telfono o por internet. Hacemos nuestros trmites mediante documentos que llegan a nuestra residencia, nos guiamos por instrucciones que leemos o escuchamos en los medios de comunicacin, y pagamos en un banco. El aparato de Estado es un concepto, que est detrs de todos estos trmites. Termina estando representado cada vez ms por las reglas y no por las criaturas en las cuales se encarna.

Ineficiencia, patrimonio de la gestin pblica? Hay razones para explicar, e incluso justificar, la lentitud del Estado. En todo caso, a pesar de las metforas de las que se abusa ltimamente, gobernar no es lo mismo que gerenciar una fbrica de tenis. Pero tienen muchas cosas en comn: muchos problemas de gestin del Estado son consecuencia del tamao del aparato, y por consiguiente, son comunes a entidades pblicas y privadas. La cultura institucional es uno de ellos. El desleimiento de las polticas, la delegacin hacia arriba, el rbol estructural y sus problemas de comunicacin y control. Y hay problemas propios de lo pblico, por lo menos en Colombia: inestabilidad y fragilidad de las polticas pblicas, lealtades cruzadas, clientelismo.

2. INVERSIN
Sostener el aparato institucional requiere de ingresos pagados por los ciudadanos. Esto es vlido evidentemente cuando se trata del cobro de impuestos, pero tambin cuando es menos evidente, como en las aduanas (por importar o exportar) y cuando el aparato de Estado acta como administrador de una propiedad colectiva como las riquezas naturales. El aire era gratis, ya no: en la ciudad, mantener su calidad tiene costos. As que podemos afirmar que nada es gratis. En el debate sobre las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios se escucha el rechazo a la idea de que las tarifas deben ser suficientes para cubrir los costos del servicio. Puede en efecto ser discutible si algunos de los servicios pblicos se subsidian, hasta cierto nivel de consumo, para sectores desprotegidos de la poblacin. O si recibir tal bien o servicio es un derecho y debe proveerse aunque el usuario no pague. Pero estas afirmaciones llenas de buenas intenciones deben tener en cuenta que no hay nada gratis: si se subsidia algo con los recursos fiscales, otras cosas dejarn de hacerse o de subsidiarse. Porque nada es gratis en este mundo horrible que sostiene seis mil millones de personas, y no solamente a Adn, Eva, Can y al hijo malogrado. Cuando se propone que el aparato de Estado brinde un servicio, o vigile el cumplimiento del sinnmero de normas que expiden los cuerpos colegiados, se aumentan los costos de operacin del aparato. A mediados del siglo XIX, cuando los parlamentos representaban nicamente a los que pagaban impuestos (solo ellos podan votar), el sistema poltico estaba vacunado contra la tentacin del gasto excesivo. Esto comenz a cambiar con el voto universal y secreto. Ahora est representada una mayora que demanda bienes y servicios del aparato de Estado, y este sistema comenz a generar crecientes campos de atencin que dieron origen al estado de bienestar y a la amenaza de dficits crecientes, como vimos en el captulo anterior. En qu es conveniente que se gaste el esfuerzo de los ciudadanos, y bajo qu modalidad? Modalidades de gasto Los recursos pblicos pueden emplearse en una gran variedad de temas. Pero hay clasificaciones gruesas. En trminos muy generales, los recursos se invierten en: Provisin de bienes y servicios

Bien sea a travs de funcionarios pblicos, como vimos en la seccin anterior, o bien mediante otras modalidades, los recursos pblicos proveen colectivamente servicios pblicos: educacin, salud, servicios pblicos domiciliarios, vas, mantenimiento de las calles, espacio pblico, seguridad, justicia, se pueden ver como servicios que por

diferentes razones la sociedad ha decidido que deben ser provistos de manera colectiva, y se encarga de su organizacin al aparato estatal. Gelatina de pata, no. Redistribucin directa

Una modalidad adicional es la de las programas redistributivos no en servicios, sino directamente en dinero: subsidio para compra de vivienda, bonos alimentarios y otros, pueden considerarse de manera separada a la provisin de bienes y servicios. La redistribucin puede pensarse de otra manera que no pasa por el fisco, o sea, no pasa por las arcas del Estado. Por ejemplo, las tarifas de servicios pblicos domiciliarios tienen mecanismos internos para que a unos se les cobre por el servicio menos de que se calcula (quines?) que cuesta la prestacin del servicio. Funcionamiento del aparato administrativo

Lo que llamamos gestin interna en la seccin anterior. El aparato mismo necesita recursos para funcionar que no se traducen directamente en servicios a los ciudadanos: los salarios de los directivos y de todos aquellos funcionarios responsables de los complejos trmites de los documentos oficiales; el pago de las correspondientes oficinas y su logstica, la vigilancia interna, etctera. Estos gastos son vistos con una enorme desconfianza por parte de los ciudadanos/electores. Los parlamentos cuestan, y no producen. Pero ese es nicamente un trocito del sistema. La representacin diplomtica tambin cuesta. El presidente y sus escoltas, y el alcalde y las suyas. Como el funcionariado pblico tiene una relacin estrecha con la poltica (a diferencia de las burocracias privadas, que tienen otros mecanismos de favoritismo no ligados a ganar elecciones) toda la gestin de este sistema tiene un escrutinio con doble motivacin: por una parte, los costos; por otro lado, su relacin con la poltica. Las ciencias de la administracin pblica, si algo as existe y puede autoasignarse el calificativo de ciencia, han diseado una manera (poco exitosa, digamos de una vez) de vigilar y comunicar a la opinin pblica sobre la dilapidacin de los recursos pblicos en corbatas: la dicotoma inversin funcionamiento. La normatividad y la tcnica presupuestales en Colombia obligan a separar los gastos del aparato de estado en dos grandes rubros: inversin y funcionamiento. La primera es elegante; la segunda se ha convertido en un pecado de gobierno. Inversin/funcionamiento Se traslad de la gestin privada la nocin de inversin. Los propietarios de una fbrica analizan que pueden ampliar la planta para producir ms de su producto. Adquieren un prstamo bancario. Con qu esperan pagarlo? Con la mayor produccin. Aumentarn sus ganancias. Pero si los propietarios de esa fbrica tienen problemas para pagar los salarios, y adquieren un prstamo para pagarlos, van a tener problema para pagarlo. En el primer caso, se dice, el dinero produce capital. En el segundo, no. La idea de trasladar esta idea al sector pblico es interesante. En una ciudad se decide hacer una va. Al hacerla, van a resolver algn problema de la ciudad, que les va a permitir a los ciudadanos ser ms productivos, o aumentar el valor de los bienes races. Eso significa que aumentar la riqueza, y por tanto aumentar la captacin de impuestos, y de ah se cubre la inversin. Se pueden pensar en un sinnmero de gastos que no van a aumentar la riqueza del municipio. No seran inversin. No todos los gastos que constituyen inversin significan cosas fsicas. Por ejemplo, una persona invierte en sus estudios. Eso es inversin, y no funcionamiento, porque con

ese gasto espera ganar ms en el momento de emplearse. Tambin se ha investigado cunto aumenta la capacidad de produccin de una regin con el gasto en educacin, la mayora de la cual es pago de personal docente. La relacin muestra que se trata de una inversin rentable. Se utiliza el trmino rentabilidad social. Las fronteras entre funcionamiento del aparato y provisin de bienes y servicios colectivos no son siempre muy claras. Si no existe tradicin de accin sistemtica en una nueva propuesta de gobierno, ser necesario contratar capacidad de reflexin y diseo (consultora). Se ha vuelto prctica, incluso, contratar por el rubro de inversin, gerentes cercanos al Alcalde para manejar temas transversales a la estructura administrativa o para dejarla de lado. Eso debe considerarse como inversin, o como funcionamiento? Si un municipio tiene un funcionario pblico de planta gestionando la atencin de algn tema, se considera como gasto de funcionamiento; pero si se contrata a travs de un contrato externo, se carga al rubro de inversin. La compra de aviones del ejrcito, cuyo objetivo es destruir, cmo se puede llamar inversin? Para la Aerocivil, el mantenimiento de las pistas de aterrizaje es inversin. Para el Distrito, el mantenimiento vial es gasto de funcionamiento. La razn para mirar con desconfianza el rubro de funcionamiento es el crecimiento de la nmina estatal estimulado por el clientelismo: favores electorales se han pagado histricamente con la nmina del Estado. Pero la desconfianza tiene sus riesgos y sus mentiras. Debido a que el nivel central del gobierno ha establecido mediante ley un sistema de vigilancia con castigo (disciplinario o de transferencias) segn el porcentaje de su presupuesto que se destina a funcionamiento, las entidades territoriales encuentran la manera de disfrazar gasto de funcionamiento como proyectos de inversin. La vigilancia se vuelve tan costosa, que al ejercerse sobre la distincin gruesa entre gastos de funcionamiento y gastos de inversin no conduce a nada. De dnde salen los recursos Asignar recursos a nuevos proyectos es redistribuir recursos escasos y limitados. Se puede afirmar que un ndice de madurez de un sistema poltico es el reconocimiento por parte de los electores, y por consiguiente por parte de la oferta poltica, de que para hacer algo nuevo es necesario plantear de dnde saldrn los recursos para hacerlo: o son recursos nuevos, o algo se deja de hacer. Uno de los conceptos ms resbalosos en la ciencia poltica es el populismo; cualquier cosa que ste sea (y se supone que es un estigma), uno de sus sntomas es el discurso centrado en gastos sin consideracin por los ingresos. Cuando no se incrementan los impuestos, los recursos vienen de regalas (dinero regalado?), de un incremento inusitado en los precios internacionales de un bien primario (petrleo, caf) controlado por el Estado, o de prstamos que terminan comprometiendo la gobernabilidad futura. Las fuentes de recursos locales son pocas, y estn definidas por la Constitucin y las leyes. Una lista a vuelo de pjaro: Impuestos Tasas Rendimientos o venta de activos Contribuciones (como valorizacin) Multas Crdito, donaciones, intereses Tarifas

Peajes Transferencias del nivel central de gobierno Impuestos vs participacin cvica y poltica

Imponer cargas a los ciudadanos para proveer servicios colectivos (como el mantenimiento de las vas, pero tambin la educacin) es algo ms que un tema administrativo. En la tradicin anglosajona, las cargas impuestas a los ciudadanos son el mecanismo ms importante para generar ciudadanos preocupados por lo pblico y gobiernos responsables ante los ciudadanos. De acuerdo con esta visin, si los ciudadanos tienen claro que el funcionamiento del aparato, as como sus ejecutorias, provienen de su contribucin, estarn pendientes de la manera como se usan y buscarn participar en los sistemas de representacin o participacin que deciden la manera como se emplean y vigilan estos recursos. Transparencia Con lo visto hasta aqu, parecera que un buen gobierno debe garantizar buenos servicios a los ciudadanos, y punto. No es as: el juego de la poltica involucra no solamente los dilemas sobre los problemas que se desean atender con los recursos pblicos y los beneficiarios especficos (educacin y a quines atiende la educacin pblica; vas y qu vas se construyen o reparan; parques y qu parques se remodelan), sino tambin quin es el contratista, cuando la ejecucin es bajo esta modalidad, y quines son los funcionarios pblicos. Con el crecimiento de la esfera de accin del Estado el procedimiento para la seleccin de los contratistas se ha convertido en uno de los problemas ms difciles de tratar en todas las democracias. Las campaas de los candidatos se llenan de personas que esperan obtener contratos de outsourcing, o ser enganchados como funcionarios; los grandes contratistas y an los pequeos contribuyen a la financiacin de campaas y se vuelve difcil creer que el candidato que gana con estas contribuciones y apoyos puede adelantar una contratacin sin favoritismos. Las empresas privadas competidoras de estos financiadores se sienten obligadas a participar en la misma feria de apoyos, o sucumbir. As comienza una especie de bola de nieve que termina en desconfianza, corrupcin y clientelismo. La transparencia en los procedimientos contractuales no es entonces nicamente un procedimiento para garantizar la conclusin adecuada de una obra, ni el contratista ms idneo, o el menor precio; tambin tiene que ver con acceso en igualdad de condiciones a contratar con el Estado y as mismo disminuir la capacidad de influir sobre los resultados electorales. Para cunto alcanzan los recursos fiscales? Los recursos fiscales de un territorio que tiene capacidad de tributacin3 son un pequeo porcentaje de la riqueza que genera el territorio. Si el territorio es pobre, los recursos captados son muy escasos. Inversiones adecuadas pueden hacer que una

En muchos municipios pequeos de Colombia un porcentaje muy alto de sus ingresos constituyen las transferencias desde la nacin, que pueden entenderse como cesin de impuestos captados a ciudadanos que no tiene posibilidad de vigilar cercanamente lo que se hace con esos tributos. Para ellos no es vlida la reflexin que en este apartado se hace.

regin sea ms productiva, pero no pueden ellas mismas resolver los problemas de pobreza. Se discute por parte de los tericos cul es el tamao de una ciudad a partir del cual los problemas que debe atender la aglomeracin se vuelven ms costosos que el recaudo que es posible captar de los habitantes de la jurisdiccin. As, por ejemplo, en todas las grandes ciudades del mundo los costos del sistema de transporte masivo terminan asumidos por los gobiernos centrales, es decir, por los habitantes de todo el pas. Los ricos se han salido de la zona cntrica de la ciudad a vivir a la periferia. Los barrios cntricos son ocupados por sectores poblacionales pobres. La ciudad se queda sin los que pagan tributos para prestar los servicios de manera adecuada.

3. EXPEDICIN DE NORMAS Y MECANISMOS SANCIONATORIOS

El Alcalde propone normas al Concejo, se discuten all, recibe las que son de iniciativa de ste. Las reglamenta. Describir adelante cmo esta potestad normativa se da bajo el marco de una jurisdiccin limitada en un entorno abierto. Las reglas tienen sentido en la medida en que el Estado cuente con herramientas para hacerlas cumplir y con procedimientos sencillos para administrarlas y sancionar, o sostener una amenaza creble de sancin. Es decir, las normas se administran. Cuando la autoridad territorial las expide debe sopesar los costos de esta administracin, el lucro que genera su trasgresin y las presiones que terminan estimulando la corrupcin. Por otra parte, es posible que las herramientas que da la ley para hacer cumplir las normas no estn en manos del gobierno territorial. En el caso del tratamiento de la delincuencia, por ejemplo, el gobierno territorial no maneja la instruccin de los procesos, ni las penas.

4. VISIBILIDAD PBLICA
Por fuera del aparato institucional, del presupuesto, de la facultad (restringida) de reglamentar, qu ms tiene el lder del ejecutivo local para gobernar? Podra tener un aparato poltico, que movilizara comunidades, difundira sus programas, defendera acciones de gobierno. Pero los aparatos polticos en Colombia aparecen en los momentos electorales y luego desaparecen, consumidos unos por la administracin que capta sus integrantes para usar su victoria mientras otros quedan en actitud expectante hasta la siguiente justa electoral. No constituyen, aunque podran hacerlo, herramientas de gestin. Han sido reemplazado por algo ms eficiente (no eficaz) aunque muy voluble: los medios de comunicacin. El proceso poltico para llegar a ocupar cargos de eleccin popular genera visibilidad, capacidad de convocatoria (o lo contrario). Nuestra sociedad centra su atencin en las figuras del ejecutivo. No necesariamente se les respeta; pero eso s, no pasan desapercibidos. En ocasiones, la manera como emplea esta visibilidad, ms que el uso que pueda darle a las otras herramientas, es lo que distingue un alcalde de otro. Las pequeas y laxas sociedades que constituyen una gran ciudad han convertido la figura del alcalde en un profeta secular electo... Como continuando la campaa electoral, el jefe del ejecutivo recorre la ciudad y expone ante los medios sus proyectos, su obra de gobierno, echa sus rollos y sus mentiritas. Y llegan momentos en los cuales el xito de alguna iniciativa depende de la figura misma del jefe del ejecutivo.

El Estado de Derecho se dise con la idea de un gobierno de las leyes, en lugar de un gobierno de los hombres (parece que en ese entonces no haba mujeres). Todo indica que eso va corriendo peligro.

DIMENSIONES DE UNA CIUDAD MIRADA DESDE SU GOBIERNO

Para entender los alcances y las limitaciones de la combinacin de todas las herramientas de gestin urbana que se juntan en un programa de gobierno, y para pronosticar xitos o fracasos, resulta conveniente caracterizar la ciudad como sta se ve desde la gestin de gobierno. Desde este punto de vista, la vida urbana puede descomponerse en tres dimensiones: 1. Dimensin espacial Cabe pensar esta dimensin bajo dos descripciones: Entorno abierto El entorno de la ciudad es abierto. Sin necesidad de pasar por un control, entra y sale de ella cualquier persona que est en el territorio nacional. Entra y sale la moneda sin control por parte de una especie de autoridad monetaria local. Lo mismo sucede con cualquier mercanca (hay excepciones no tan honrosas, como los licores). Tambin es un entorno abierto en cuanto a normas: hay normas que le dictan desde afuera. En resumen, la ciudad no es un Estado Nacin. En un cuadro veamos, sin pretender se exhaustivos, qu entra y sale de la ciudad desde su entorno nacional, sin que la autoridad local tenga jurisdiccin para controlarlo. Personas En dos modalidades: la ciudad como sitio de paso, trabajo o estudio y la ciudad como sitio al cual acuden a vivir otros habitantes del pas. Con la excepcin interesante de los monopolios estatales: licores y loteras, el resto no tiene regulacin. La poltica monetaria es nacional. La inflacin presenta diferencias regionales, pero es nacional. El costo del crdito es nacional. Luego, y esto tiene que ver con otras de las permeabilidades, en las grandes ciudades las polticas macroeconmicas nacionales tienen una incidencia inatajable. Cuando el Distrito sale a buscar una calificacin de riesgo en el mercado financiero internacional, no le pueden otorgar nada por encima de lo que tiene la nacin. A las jurisdicciones territoriales les llegan normas que deben aplicar. Hay un marco constitucional y legal que no es modificable por la autoridad territorial. En general, las jurisdicciones territoriales llevan del bulto la percepcin internacional que se haya hecho de la nacin. El descrdito del aparato estatal nacional se translada en el imaginario al local, ms todava en el caso de las ciudades capitales, en las cuales los ciudadanos confunden el aparato estatal nacional con el local. En estos servicios las grandes ciudades atienden demandas de

Mercancas Polticas macroeconmicas

Normas

Prestigio

Usuarios de los

servicios de educacin y salud Servicios de justicia

ciudadanos que viven por fuera de la jurisdiccin territorial. Se pone separadamente en esta lista porque, adems de la norma (los Cdigos Penal y de Procedimiento Penal), est la funcin. El sistema de justicia fiscala, polica judicial, sistema penitenciario est en general a cargo de la Nacin. Una decisin nacional sobre el tratamiento del fenmeno criminal afecta notoriamente la convivencia en la ciudad. Los impuestos nacionales se pagan en los territorios. Bogot, por ejemplo, produce ms del 50% de los impuestos de renta y ms del 50% del IVA. Pero estos recursos van para el gasto del gobierno nacional, y slo un porcentaje de ellos regresan a Bogot. Los territorios reciben, parte, todo o ms de lo que aportan en transferencias o en inversiones orientadas desde la Nacin. La circunscripcin nacional para los senadores y la importancia del voto bogotano en el contexto nacional convierten a Bogot en una importante fuente de votos.

Recursos fiscales

Poltica

Jurisdiccin limitada Obviamente, los habitantes de una ciudad (y sus gobernantes) estn sometidos a la constitucin y las leyes nacionales. Sin embargo, algunas de estas normas fijan lmites dentro de los cuales los rganos de gobierno local tienen tambin un margen para regular. La segunda caracterstica espacial de la ciudad como mbito de gobierno es esta jurisdiccin limitada. He aqu ejemplos importantes para nuestro caso.

Trnsito Transporte

Impuestos

Endeudamiento

Orden pblico

Medio ambiente

El Cdigo Nacional de Trnsito fija las reglas bsicas y deja un margen de accin a las jurisdicciones locales. Hay un Cdigo Nacional de Transporte. Sobre temas como el tipo de bus, las tarifas de carga y de transporte urbano de pasajeros, la regulacin de las empresas de transporte urbano, hay unas normas nacionales (incluso control nacional) y una jurisdiccin limitada a los municipios y distritos. Los territorios tienen unos impuestos especficos. La ley le fija unos topes. Los gobiernos locales deciden cmo se mueven entre cero y el tope. La autonoma de que gozan las entidades incluye la autorizacin para endeudarse, pero dentro de mrgenes fijados por una ley sobre el tema. El alcalde es el jefe de Polica de la ciudad. Pero en particular el Alcalde de Bogot debe cumplir las rdenes del Presidente de la Repblica. El cuerpo de Polica presente en Bogot se organiza bajo el nombre de Polica Metropolitana. El Comandante de este cuerpo recibe rdenes del alcalde, pero tambin est sujeto a rdenes nacionales. Los cambios en la jerarqua de la Polica son decisiones nacionales que no consultan la voluntad del Alcalde. Existe una legislacin nacional que impone condiciones

Derecho de polica

mnimas. Las autoridades municipales - generalmente los cuerpos colegiados en este caso - pueden fijar controles ms drsticos, pero no pueden bajar este mnimo de la norma nacional. Un Cdigo Nacional de Polica regula las libertades ciudadanas. Contiene principios, pero tambin reglas que suponen condiciones semejantes en todos los municipios de Colombia. Los rganos de gobierno departamentales, distritales y municipales tienen una jurisdiccin residual.

2. La dimensin humana de una ciudad Las reglas implcitas y explcitas que se imponen en una ciudad van evolucionando a medida que las relaciones entre los ciudadanos y las relaciones de stos con el Estado son moldeadas por la forma particular de habitar la ciudad. Las caractersticas ms sobresalientes son: Especializacin de roles Los habitantes de una ciudad se especializan: cada uno domina tan solo unos cuantos procesos de su vida diaria. Compra el alimento, pero no lo cultiva; recibe servicios pblicos domiciliarios, pero no sabe por qu unos das se queda sin servicio de energa o agua. Para movilizarse en una ciudad requiere de alguien un conductor de bus que pasa por unos sitios y lo lleva a otros. Si se mueve en automvil particular acude a un expendio de combustible sin saber cmo llega el combustible a ese punto. La vida cotidiana de cada cual depende de un tejido denso de interacciones, de manera impensable en la vida rural. En primera aproximacin podemos definirla simplemente como qu tan cerca se encuentra un ciudadano de otro. La cercana con la familia y con los compaeros de escuela es igual que en el campo. Pero las relaciones de vecindad estn determinadas por la manera tan estrecha como se vive. El piso de un apartamento es lindero con el apartamento inferior, del cual es su techo; luego, sobre lo que se puede hacer en l hay reglas. Los cdigos de polica reflejan la manera como esta densidad limita el comportamiento de los ciudadanos. A un habitante de la ciudad le suceden muchas cosas diarias. Por su actividad econmica, por la necesidad de desplazarse por la ciudad, por la existencia de otros actores econmicos que lo abordan, por la disponibilidad de bienes y servicios, el conjunto de interacciones es enorme. Se suman a las experiencias directas la superabundancia de publicidad. Miles de mensajes annimos se disean para captar la atencin de ciudadanos annimos y orientar sus conductas. En la ciudad pasan muchas cosas, y suceden muy rpidamente unas a otras. En una ciudad, un habitante usualmente duerme (y no vive, como se acostumbra a decir) en un sitio, toma parte de su alimento en otro, estudia en otro, trabaja en otro. Cuando la gente se muda de un sitio a otro de la

Densidad

Ritmo y ruido comunicativo

Movilidad

Anonimato

Segmentacin

ciudad es muy usual que slo cambie el sitio donde duerme. Si el sentido de pertenencia a la ciudad misma ya es difuso, ni qu decir del sentido de pertenencia a una zona de la ciudad. Es tpico de una gran ciudad el que los ciudadanos compartan espacios y actividades con personas que desconocen. Sin notarlo, y a pesar de la aparente anomia de nuestra ciudad, tenemos en cuenta a esos desconocidos ms de lo que nos imaginamos. Las reglas de uso de la ciudad estn construidas para ello. Pero el anonimato produce efectos importantes: por ejemplo, las ciudades son vctimas de formas de delito especficas, amparadas en el anonimato. A pesar de la movilidad, y ms bien modulndola, las partes de la ciudad no son iguales. Las condiciones econmicas segmentan la ciudad.

La dimensin temporal La historia personal de cada ciudadano puede pensarse como el cruce de su voluntad con procesos que se dan en la ciudad. Como alegar ms adelante, la transformacin de comportamientos colectivos es un cambio de rutinas, quizs ms que de valores. Para pretender actuar con xito sobre estas rutinas hay que comprenderlas, como lo hara un ingeniero. Pero la rutina no es la nica presentacin del tiempo. Estn los sobresaltos y la deriva. Veamos los tres: La rutina Aqu incluyo todos los comportamientos que conforman algn ciclo. Por ejemplo, el ciclo ms amplio puede ser el cambio de administracin local (cada tres aos). En seguida vienen los procesos que tienen ritmo anual (conmemoraciones anuales, ingreso al estudio, vacaciones escolares); fenmenos bianuales (las lluvias y los comportamientos y conflictos que ellas generan), mensual, quincenal (los fines de semana que coinciden con quincena tienen un alto ndice de homicidios). Estn finalmente los ciclos semanal y diario. La inmensa mayora de los actos cotidianos de los ciudadanos hacen parte de esta rutina. El sobresalto Eventos inesperados en la ciudad ponen en tensin a los ciudadanos y generan una visibilidad enorme hacia quienes tienen la funcin de gobernar. La deriva Los ciclos de la rutina no son todos iguales, porque hay fenmenos de largo aliento que van transformando paulatinamente la ciudad. Un da de hoy, cuando Bogot tiene seis millones de habitantes, no es lo mismo que un da de hace 20 aos, cuando la poblacin de la ciudad era la mitad de la actual. A los ciclos se superponen los lentos cambios de largo plazo, siendo la ms notoria el incremento de poblacin. Esta escala de tiempo debera ser el tema central del gobierno de una ciudad, pero es la ms frgil. Visiones de corto plazo dominan las percepciones de los ciudadanos como electores, y a ellos se someten los actores polticos.