Desequilibrios Territoriales

Coleccin Doctrina y Ley de TESIS DOCTORALES

Desequilibrios Territoriales
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LE !"#$A%&!'(
ProfesoradeCarreradelaFacultaddeJurisprudencia delaUniversidaddelRosario

EDICIONES DOCTRINA Y LEY LTDA.

BOGOT, D. C.

Coleccin Ediciones Doctrina y Ley TESIS DOCTORALES

2012EditorialUniversidaddelRosario 2012UniversidaddelRosario, FacultaddeJurisprudencia 2012LE !"#$A%&!'( ISBN:978-958-676-548-0 PrimeraEdicin:Bogot,D.C.abrilde2012 Coordinacineditorial:EdicionesDoctrinayLey

E) *'U;+')))+R*'* Carrera7No.12B-41 Oficina501 Tel.:2970200Ext.7724 editorial.urosario.edu.co

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Cra.6N.11-87Of.:102 Tels.:2810802-3417801-2819373 Fax.:2866318 Calle12N.4-14 Tels.:2813217-2840880 Bogot,D.C.-Colombia e-mail:ediciones@doctrinayley.com www.doctrinayley.com

Correccindeestilo:CarlosRafaelDomnguez Diseodecubierta:CarlosMauricioPalacios Diagramacin:ClaraGmezCuervo Todoslosderechosreservados. Estaobranopuedeserreproducidasinelpermisoprevioescrito deEdicionesDoctrinayLeyLtda.yEditorialUniversidaddelRosario

E !"#$A%&!'(,L Desequilibriosterritoriales Estudiosobreladescentralizacinyelordenamientoterritorialcolombiano. Unamiradadesdeelnivelintermediodegobierno E.A.L.-FacultaddeJurisprudencia.Bogot:EditorialUniversidaddelRosario,2012, 420p.-ColeccinDoctrinayLeydeTesisDoctorales ISBN:978-958-676-548-0 OrdenamientoTerritorial-Centralizacin-Descentralizacin-Autonomaterritorial -Colombia-Departamento-Regin-EntidadesTerritoriales-NivelIntermediodeGobierno yCompetenciasTerritoriales
Hechoeldepsitoqueexigelaley. Quedaprohibidalareproduccinparcialototaldeestelibro,pormediodecualquierprocesoreprogr/icoofnico,especialmenteporfotocopia,micro/ilme,o5setomimegrafo. Ley23de1982

ImpresoyhechoenColombia PrintedandmadeinColombia

AGRADECIMIENTOS

A A !" V#$ F!%", por el espacio creado en asuntos de descentralizacin y territorio y por todas las oportunidades brindadas en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a C !"#$ A!%&"S'()*&+T#!!&$,porsuapoyoacadmicoyprofesional;a A-.-$/#H&!('(0&+B&)&!! mentordelaEscueladeestudiosjurdico1 territorialesenColombia,aE2%"% G%!3(R&.-&! ,comoamiga,experta y tutora internacional de mi tesis doctoral; a G%#!.% P 4 (%, Profesora de la Universidad de Bolonia 5Italia6, por su amistad y iel compaa acadmica;aA"8&!/#R&9&$yaJ- (F&"%:&C3!0#8 ,porelliderazgo ycalidadeditorial;aP -" R#8"&0#S%"4 ,porlacuidadosadireccinde latesisdoctoralyelapoyoacadmicoymetodolgico;alosestudiantesy semillerosdeinvestigacinentemasterritoriales,delaFacultaddeDerecho delaUniversidadLibre5<==>1?@@K6,yalosestudiantesysemillerosde investigacindelaLneadeInvestigacinenTerritorio,Descentralizacin y Democracia de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario 5?@@>1?@<@ y ?@<<6M Tambin a la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial 1RINDE1 en donde puedo desarrollar, junto con inigualables expertos, el tema de la autonoma,ladescentralizacinylademocraciaenColombiaMAtodoslos amigosyamigasquemeapoyaronenestaagotadorayfascinantetareaMA todosellos,misagradecimientosM

DEDICATORIA

Alatierna,amorosayestudiosaPaulaAlejandra yalguerreroycrticoLeonardo. AGonzalo:amigo,esposoyaliadodetodaslasbatallas. Amimadreporsuvalenta,osadaydisciplina. Amipadreporelespritucrtico,autnomoyrebeldequemeinculc. Atodosellosmiamor,compromisoydedicacin.

Tabla de Contenido

LAAUTORA

LE !"#$A%&!'(

Profesora de Carrera y lder de la lnea de Investigacin en Territorio, descentralizacin y democracia, adscrita al Grupo de Investigacin en Derecho Pblico )Categora A1 - Colciencias* de la Facultad de Jurisprudencia de la UniversidaddelRosario. DoctoraenSociologaJurdicaeInstitucionesPolticasde laUniversidadExternadodeColombia)2005-2010*,ttulo obtenidopreviasustentacindelatesisdoctoral:LaconstantehistricadelmodeloterritorialunitarioenColombia;trabajodeinvestigacinqueobtuvolamximacali+icacindeSobresalienteCumLaude.Magster )2004*yEspecialistaenDerechoAdministrativo)1998*yDerechoConstitucional )1996*.AbogadadelaUniversidadLibre)1994*.Conestanciasdecapacitacine investigacinenlaUniversidaddeCdiz)Espaa*,subvencionadasporlaJunta deAndalucaybecariadelaAsociacinUniversitariaIberoamericanadePostgrado-AUIP.ProfesoraInvitadaporlaUniversidaddeCdizylaUniversidad deBolonia)Italia*)DepartamentodeCienciaPoltica*. Consultora,asesora,directoradegruposdeinvestigacinenDerechoycoordinadoradecentrosdeinvestigacinuniversitarios,fundadorayeditoraderevistas indexadas,parevaluadoradeColcienciasydevariasUniversidadespblicasy privadas,parevaluadoradelMinisteriodeEducacin,autoraycoautoradevarias publicaciones,captulosdelibros,librosdecompilacin,manuales,ensayosyde diversosartculospublicadosenrevistasindexadas. Correoelectrnico:Liliana.estupinan@urosario.edu.coylilianaea@hotmail.com

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Tabla de Contenido

TABLADECONTENIDO

PRESENTACIN INTRODUCCIN

...................................................................................... ...................................................................................... CAPTULO 1

1 5

LAS DIFUSAS FRONTERAS DE LAS FORMAS DE ESTADO

INTRODUCCIN ................................................................................................... 1.1 CONSTITUCIONES TERRITORIALES: IMITACIN, IMPOSICIN, TRASPLANTE E HIBRIDEZ. 1.2 LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO UNITARIO ............................................... 1.2.1 Francia: La gura regional en un Estado arraigado al centralismo . 1.2.2 Portugal: Un Estado unitario sui generis................................. 1.2.3 Chile: Regin y Estado unitario.................................................. 1.3 UN MODELO TERRITORIAL ABIERTO. EL CASO ESPAOL.................................. 1.4 FEDERALISMOS UNITARIOS: CONSTITUCIN PARADIGMTICA Y NUEVOS FEDERALISMOS

11 13 27 28 40 47 57 74

CAPTULO 2
CENTRALISMO Y AUTONOMA: OSCILACIONES TERRITORIALES Y NIVEL INTERMEDIO DE GOBIERNO

INTRODUCCIN .................................................................................................. 2.1 MODELO UNITARIO Y CENTRALISMO. UNA CONSTANTE HISTRICA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO ................................................. 2.1.1 Colonia, centralismo y autonoma .............................................. 2.1.2 Oscilacin entre centralismo y federalismo. .............................. Al nal, la constante estructural centralista................................ 2.1.3 Cien aos de centralismo bajo la gida de la Constitucin Poltica de 1886 .......................................................................... 2.2 EL MODELO TERRITORIAL Y EL NIVEL INTERMEDIO DE GOBIERNO EN ............ LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1991 ........................................................ 2.2.1 El modelo territorial unitario fue evidente desde el acto preconstitucional......................................................................... 2.2.2 Nuevamente el modelo territorial unitario levemente !exibilizado ................................................................................ 2.2.2.1. La propuesta federal del Presidente Csar Gaviria........ 2.2.2.2. Propuestas federales y regionales en la Asamblea Nacional Constituyente ................................................................

87 88 89 102 102 111 124 124 132 136 140

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Tabla de Contenido 2.2.2.3. Los defensores del modelo territorial unitario............... 2.2.3 La tela de Penlope: El modelo territorial adoptado por la Asamblea Constituyente de 1991 y la !gura departamental ....... 2.2.3.1. Principios y tensiones .................................................... 2.2.3.2. La posicin eclctica en materia de entidades territoriales CAPTULO 3
EL MODELO TERRITORIAL UNITARIO DE 1991. VISTO DESDE EL NIVEL INTERMEDIO DE GOBIERNO

145 151 152 157

INTRODUCCIN ...................................................................................... 3.1 LOS VAIVENES DE LA FIGURA DEPARTAMENTAL A PARTIR DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1991.................................................................................... 3.1.1 Apertura, descentralizacin y privatizacin (1991 1994)........ 3.1.2 Un toque social a las polticas pblicas neoliberales de la descentralizacin (1994 1998) ................................................. 3.1.3 Ajuste estructural, control !scal y polticas territoriales (1998 2002).............................................................................. 3.1.4. Seguridad democrtica, sostenimiento de polticas de ajuste estructural y territorio (2002 2006) ......................................... 3.1.5. Seguridad democrtica, consejos comunitarios y polticas de sostenimiento !scal (2006 - 2010).............................................. 3.2 NiVEL INTERMEDIO DE GOBIERNO: COMPETENCIAS, RECURSOS Y ESTADO SOCIAL DE DERECHO ...................................................................... 3.2.1 Filosofa del modelo territorial de 1991 en materia de distribucin de competenciaS...................................................... 3.2.2 Del abandono a la sobrecarga competencial............................... 3.2.3 Mercado vs. competencias.......................................................... 3.2.4 Ms competencias y nuevo ajuste !scal ..................................... 3.2.5 Percepcin social y poltica en torno del tema competencial y el recorte a las transferencias intergubernamentales ............... 3.2.6 Agotamiento de la descentralizacin, competencias y Estado Social de Derecho. ...................................................................... CAPTULO 4
OTROS DEBATES TERRITORIALES A VEINTE AOS DE EXPEDIDA LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1991

167 169 169 173 176 180 187 191 196 208 211 222 231 237

INTRODUCCIN .................................................................................................. 4.1 CMO SIGUEN LAS APUESTAS TERRITORIALES? ........................................... 4.1.1 Pervive la defensa del Estado autonmico o regional para Colombia .................................................................................... 4.1.2 Colombia federal? .....................................................................
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245 246 247 254

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Tabla de Contenido 4.1.3 Un considerable sector en defensa del Estado unitario legado por el constituyente de 1991 ....................................................... 4.2 DEPARTAMENTOS O REGIONES? HACIA DONDE SE DIRIGE EL DEBATE? ......... 4.2.1 Debates ideolgicos .................................................................... 4.2.2 Causas de la crisis y propuestas.................................................. 4.2.3 Regin y departamento o regin o departamento. Algunos elementos para la discusin......................................... 4.3 TODAS LAS ESPERANZAS CIFRADAS EN LA LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..................................................................... CONCLUSIONES ..................................................................................................
BIBLIOGRAFA

259 262 263 267 273 284 299

Fuentes citadas obtenidas de las Gacetas Constitucionales de la Asamblea Nacional Constituyente.................................................................. Constituciones Consultadas ............................................................................ Apndice Jurisprudencial ............................................................................... Apndice Institucional .................................................................................... Artculos de prensa ...................................................................................... Entrevistas Fuente primaria ............................................................................ Fuentes consultadas en Internet ......................................................................
ANEXOS

325 328 328 329 331 334 336

ANEXO 1 PERFIL ACADMICO O POLTICO DE LOS ENTREVISTADOS ......................................... ANEXO 2 DEBATES IDEOLGICOS EN TORNO AL MODELO TERRITORIAL Y DEL NIVEL INTERMEDIO DE GOBIERNO................................................................................... ANEXO 3 LEY 1454 DE 2011

339

341

......................................................................................

383

ANEXO 4 DECRETO 3680 DE 2011 ....................................................................................

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Presentacin

PRESENTACIN

EG !R"#$"
ProfesoraTitulardeDerechoConstitucional UniversidaddeCdiz

Desde la aprobacin de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, la cuestin territorial ha despertado el inters de acadmicos, por lo que no sonpocoslosestudiosquesehanpublicado.Lanovedaddelapresenteobra titulada: DesequilibriosTerritoriales.EstudiosobrelaDescentralizacinyel Ordenamiento Territorial colombiano. Una mirada desde el Nivel Intermedio deGobiernodeladoctora LE !"#$A%&!'(reside,comosupropio ttuloindica,enefectuarunrigurosoestudioalmodeloterritorialcolombiano desdelapticadeldepartamentocomoactualnivelintermediodegobierno. Es un estudio cient)ico que busca abordar la temtica territorial con objetividad, ofreciendo al lector los elementos de juicio necesarios para comprender la actual realidad territorial colombiana, sin ocultar su apuesta porelfortalecimientodelnivelintermediodegobierno.Alolargodeltextose denunciaelabandonoquehasufridoeldepartamentocomoentidadterritorial. Laautora,buenaconocedoradeladiversidadgeogr)ica,lingsticaycultural que caracteriza a la nacin colombiana, logra, a mi juicio, convencer de la necesidaddeponerenmarchapolticasdestinadasafortalecerlaposicindel departamentoodelaregin,superandolaestructuracentralizadaque,comose ponedemani)iestoeneltrabajo,hasidolaconstanteenlahistoriaconstitucional colombiana. La obra expone, en primer lugar, un marco terico sobre las formas de Estadoanivelcomparado,necesarioparafacilitarlacomprensindelmodelo territorialcolombiano.LasfronterasdelasformasdeEstadosepresentanhoy biendifusasenlaprctica,loquelaautoraejempli)icaconelestudiodealgunas constituciones territoriales. Este primer captulo pone de mani)iesto que los

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Emilia Girn Reguera modelos territoriales rara vez se presentan en su estado puro, por lo que la doctrina tradicional de las formas de Estado debe ser relativizada. Los casos seleccionadossonFrancia,PortugalyChileque,peseaserEstadosUnitarios, han experimentado intentos de regionalizacin; Espaa e Italia, que han desarrollado procesos de federalizacin que las sitan a medio camino entre elEstadoregionalyelEstadofederal,y,porltimo,algunospasesfederales, como Alemania, que acogen un federalismo caliicado de unitario, debido a la importancia adquirida por la Federacin, en detrimento de los Estados Federados. Enlasegundapartedelaobraseefectaunrecorridosobrelasrelaciones territorio y poder a lo largo de la historia, consciente de que toda realidad territorial es resultado de un largo proceso histrico, prestando especial atencin a los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. La comparacindelosmodelosunitariosde1886y1991lellevaaconcluirque el texto constitucional de 1991 fue otra oportunidad desaprovechada para aianzarelnivelintermediodegobierno,peseaincorporarensuarticuladolos novedososprincipiosdeautonomaydescentralizacin. Eltercercaptulorepasaeltratamientodispensadoalnivelintermediode gobiernoporlosdistintosgobiernosquesehansucedidodesdelaConstitucin de1991.Anlisisqueresultaimprescindibleparacomprenderellugaractualdel departamentoenlaarquitecturadelarelacinterritorioypoderenColombia, as como las razones de que la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial permanezcaindita. Sucuartoyltimocaptulocontienematerialnovedoso,porquerecogelas opinionesalrespectodeacadmicos,polticoseinclusoautoridadesterritoriales sobrediversascuestionesquelaautorahaconsideradodeespecialrelevancia. Entrevistas que relejan las variadas concepciones ideolgicas existentes al respecto,quesindudarepresentanunimportanteobstculoparaconsensuar un acuerdo destinado a reforzar el departamento o incluso a la creacin de otrainstanciaterritorial,comolaregin,quesubsumaosesobrepongaalaya tradicionaligurahistrica. Seest,endeinitiva,anteunaobraqueanalizalatemticaterritorialcon un enfoque eminentemente jurdico, pero sin desconocer los condicionantes histricos,polticos,econmicososociales.Perspectivamultidisciplinardela queresultauntextooriginalque,sinabandonarelrigorcientico,esdelectura amena.Subyaceenestainvestigacinunalargacarrerainvestigadoracentrada, desdesusiniciosenladcadadelosnoventa,enlalneadeinvestigacinEstado, DerechoyTerritorio,quehaestadojalonadapordiversaspublicaciones.Esta trayectoria investigadora ha culminado con el libro titulado Desequilibrios Territoriales.EstudiosobrelaDescentralizacinyelOrdenamientoTerritorial
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Presentacin colombiano. Una mirada desde el Nivel Intermedio de Gobierno, que es el resultado de una labor de investigacin que se ha prolongado durante los ltimos cinco aos y de la que he sido testigo desde sus inicios, por lo que puedo testimoniar que el proceso de construccin no fue fcil. Siendo buena conocedoradequecuandoseredactaunatesis,estodaunaodiseaponerleun punto y inal, porque siempre se quiere seguir profundizando determinados aspectos.Entodocaso,ellargoperododerelexinpermitiservirunatesis listaparaserpublicada. Paramesmotivodegransatisfaccinpoderpresentareltrabajodeuna experta en ordenamiento territorial colombiano, pero sobre todo una amiga que el destino me brind la posibilidad de conocer a raz de nuestro inters por la cuestin territorial de nuestros respectivos pases. L!"!#$# E%&'(!)*$ A+-'/0logrtransmitirmesupasinporestetema,hastaelextremodeponer enmarchaydesarrollarunproyectodeinvestigacininteruniversitarioHacia dndedebeorientarselaorganizacinterritorialenColombia?,delqueconservo muygratosrecuerdos,ypublicarvariosartculosjuntas,sinqueladistanciaque nosseparafueraunobstculo. Estelibro,delquesedesprendeelprofundoamordelaautoraporsupas, aspiraanolimitarseaengrosarlosestantesdelibrerasybibliotecas,sinoa contribuiraldebatenacionalsobrelareorganizacinterritorialenColombia, ancladaenelmodelounitario,pesearequerirlapuestaenmarchadeunproceso dedescentralizacinterritorialquerefuerceelnivelintermediodegobierno,ya seandepartamentosoregiones,quepodraconvertirseenungranaliadopara avanzareneldesarrollodelEstadocolombiano.

Jerez,12deenerode3213

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INTRODUCCIN Se observa en la historia constitucional colombiana que las relaciones centroperiferiahansidotransformadascadavezquesehaexpedidounanueva cartadebatalla1ohaactuadoenelpoderalgunatendenciadecarcterliberal oautoritaria,esdecir,quedicharelacinhaestadoamerceddelgobernante deturno,desuconcepcinsobrelaconexinentredichosextremosydelas imposicionesylastendenciasexternaseinternasdadasenasuntosdemodelo territorial. Generalmente, una historia desequilibrada que ha beneiciado al Estadocentroendetrimentodelaperiferia,todoellobajoelargumentodela minoradeedad. Lasoscilacioneshanconluidoafavordelmodeloterritorialunitario.Una constantequeseleeenlahistoriaconstitucionalapartirdelosrasgosbsicos que caracterizan las relaciones entre poder y territorio en Colombia. As, la publicacinseorientaresponderelsiguienteproblema:Porquelmodelo unitario ha sido la constante histrica de la forma de Estado que ha tenido Colombia? EstapreguntaseinspirenlosplanteamientosrealizadosporHernando ValenciaVillaacercadelasconstantesconstitucionalesestructuralesdelEstado colombiano, entre las cuales, adems del republicanismo, presidencialismo, confesionalismo y libertades pblicas, se incluy al centralismo como una delasgidassobrelascualessehaconstruidoelEstadonacional2.Variasde estas constantes se han alterado en las ltimas dcadas muy a tono con los procesosdetransformacindelEstadonacin,laglobalizacin,laintegracin, laregionalizacinyladescentralizacin.LaairmacindeV !"#$% V%!! ,como retoyantecedentesirviparaguiar,amaneradehiptesis,lainvestigacin,y porlotanto,comoideabsicaparacomprenderlahistoriaconstitucionaldel modeloterritorialenColombia.

1. V !"#$% V%!! ,Hernando.CartasdeBatalla.Unacrticadelconstitucionalismocolombiano.2ed.Bogot: CEREC,1997.Laexpresinhacereferenciaalorigendelostextosconstitucionales.ParaValenciaVillalas constitucionesenColombiahansidoelinaldeunabatallaoconlictoyelcomienzodeotro;igualmente,han sidoelproductodesendasnegociacionespolticaso,enelpeordeloscasos,delasimposicionesdelaslites deturno. 2. Ibd.,p.36yss.

Introduccin LaformaunitariadeEstadocomprendeininidaddeelementos,poreso,de manerametodolgica,considernecesarioreducirlainvestigacinalarelacin Estadocentroynivelsubnacionalonivelintermediodegobierno,queparael casocolombianohatenidodiversasdenominaciones,comoprovincia,estadoo departamento.Estaapuestametodolgicafuefundamentalparacomprenderla relacintensa,armoniosaoequilibradaentreelcentroylaperiferia.Relacin quesehatransformadodeformacontundenteenlosnuevosorenovadosEstados unitarios,hoysometidosalasmodernasreglasdelosEstadosnacionalesya la insercin de novedosos principios, como autonoma, descentralizacin, y lexibilizacin que han relativizado el alcance simplemente centralista de los tradicionalesEstadosunitarios. Ya sean unitarios, regionales o federales, los modelos territoriales depositan parte del poder en las instancias territoriales o sencillamente las desconocenylasabandonan;ensteltimocaso,sefavoreceelEstadocentroe inclusoalasperspectivasautoritariasdeejerciciodelpoder.Eneltratamiento alnivelsubnacionalsepuedeencontrarpartedelasdiferenciasentremodelos territorialesmsomenosdescentralizados. Paraelcasocolombiano,silaconstantehasidoelcentralismo,tambines ciertoqueunadesusestrategiashasidoladeslegitimacinyelabandonodel nivelintermediodegobierno.Variosargumentosseexponenalrededordeesta idea.Porejemplo,sudbilorigen,productodeldesmantelamientoalquefueron sometidos los viejos Estados federados con la expedicin de la Constitucin centralistade1886,mediantelacualseratiicelmodeloterritorialunitario, ligeramente atemperado por la Constitucin Poltica de 1991, o el abandono delcentroaestosterritoriospormsdecienaos.Hechofundamentadoenel temorporlareinstauracindeunmodelofederal,lafragmentacin,lanefasta corrupcin, el conlicto armado, social y poltico, las diicultades econmicas, y en el peor de los casos, por el protagonismo del gobernante de turno. Sus detractores le han formulado crticas constantes, algunas veces caliicndolo comoaliadodelcentro,elefanteblanco,factordepeligrolatentedesecesino fraccionamiento;alinal,unfortnpolticonecesarioparaelsostenimientodela maquinariaelectoral. El nivel local, para desventura del departamento, ha sido objeto de una mayoratencin,quizsporlainluenciafrancesaeinclusocolonialespaola. Por ejemplo, en los aos ochenta del siglo XX la palabra descentralizacin era sinnimo de la expresin municipalizacin; entonces, dnde qued el departamento? Es evidente, que no desapareci formalmente del texto constitucionaleinclusodelaintervencinnormativa,perohaestadorelegadoa unsegundoplanoenmateriadeformulacindepolticas,yencasodeexistirstas, haquedadoalalburdelavoluntaddelaclasepolticaparadesarrollarlas.
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Introduccin LanuevaConstitucin,unitariaporcierto,hasidoconsideradacomootra oportunidad desaprovechada. Frases se escuchan sobre el papel deiciente delconstituyenteconrelacinalaproyeccindeldepartamento. H ! B"# anot que la Constitucin de 1991 lo desahuci () y desisti de convertirlo en una institucin moderna, que le permitiera emular con el impetuoso municipio de nuestro tiempo3. Para mayor complejidad, los departamentosaparecencoexistiendoconlasregionesylasprovincias,loque generdurantelosprimerosaosdeexpedidalaCartaPoltica,laideaconfusa desuposiblefallecimiento. Sibiensehizounacercamientodogmtico,tambinseconsidernecesario elenfoquesocio-jurdico.Elmundodelderechosehadedicadoaladescripcin del componente normativo; por su parte, el enfoque socio-jurdico liga dicha esferaconelcontextosocial.Unaperspectivaquepermitiprobar,enprincipio, laconstantecentralistaplanteadaporV#$"%#V%$$#,estoes,lapermanenciadel modelounitarioydelcentralismocomoideabsicayprimariadelasrelaciones territorioypoder,perotambineldescubrimientodeunmodeloterritorialque, aunquemarcadoporlosrasgosbsicosdeestetipoidealoformadeEstado, se encuentra sometido a los retos y tareas propias del Estado en el contexto globalizadoydelastendenciasdescentralizadoraseinclusofederalizantes. Al inal, me encuentro con un Estado unitario en plena conversin e hibridez, por supuesto, insisto, a tono con las transformaciones que dicho modelo presenta, lo que relativiza la rigidez inicial del concepto que incluso puedellegaraladesaparicindedichacategoraosumutacinenunaforma deEstadomsdescentralizado. Elobjetivogeneraldelainvestigacin,porlotanto,hasidodarrespuesta alapreguntaproblema,esdecir,valorarlaconstanteterritorialunitariadela formadeEstadoatravsdelasrelacionesEstadocentroynivelintermediode gobierno.Porello,seplantearoncomoobjetivosespecicos,laconstruccinde unreferentetericoquesindudaestuvodadoporlasdoctrinastradicionales delasformasdeEstadohoydesdibujadasantelahibridezymestizajedelos modelos territoriales. En este contexto, son importantes las tendencias a las queestnsometidoslosdiferentesnivelesintermediosdegobierno,llmense departamentos,estados,lnder,cantones,comunidadesautnomas,regioneso provincias,segnsealaexpresinqueseutiliceenlostextosconstitucionales. Setratadeunaaproximacinalasconstitucionesterritorialesdealgunos Estados. Una propuesta que permiti observar el grado de transformacin delosEstadosunitariosenlasltimasdcadas,losdebatessobrelasdifusas
3.

H !B"#,Augusto.DeldepartamentodelsigloXIXalsigloXXI.En:AA.VV.Crisisyfuturo delosdepartamentosenColombia.Bogot:UniversidadExternadodeColombiaKonradAdenauerStiftung, 2003.p.210.

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Introduccin fronterasexistentesentreelEstadoregionaloautonmicoyelEstadofederal, adems de las diversas versiones de federalismo. Por supuesto, el papel del nivel subnacional ha sido fundamental y protagonista de dichos debates y mutaciones territoriales. En desarrollo de la propuesta metodolgica se estudiaron las Constituciones que he denominado paradigmticas para la teoraconstitucionaldelosmodelosdeEstado,aligualquealgunoscasosde imitacinotrasplante,bastantecomnenlosEstadoslatinoamericanos. Asimismoacudalahistoriaconstitucionalparacorroborarlainsistente ideadelaconstanteconstitucionaldelmodelounitariocolombiano.Enlahistoria tambinencontrrespuestasalapreguntaproblema.Interesantesdebatesenla etapacolonial,deporscontradictoriosentrelecturascentralistas,jerrquicase inclusoautoritarias,pero,delmismomodo,encontrotrosenfoqueshistricos que airman una esfera autonmica y de mestizaje territorial en el mundo colonial.Porsuparte,elsigloXIXfuegrabadoporlaimprontaespaolaylos vientos franceses y norteamericanos, adems, del leve interregno federal, para luego renacer la constante histrica bajo la regeneradora y centralista Constitucin de 1886. Al inal, un siglo de lo mismo: un modelo territorial unitario,escasamenteintervenidoenlasltimasdcadasdelsigloXX. LaideaobsesivadelmodelounitariomellevalospreludiosdelaAsamblea Nacional Constituyente de 1991. Los actores, comisiones, debates polticos y acadmicos formularon un modelo relativamente anclado en las lgicas territorialesconstitucionalesde1886peroaderezadoconnuevosprincipios.En dichaetapasereiterelmodeloterritorialunitario,muyapesardelosvientos quepropugnaronotraformadeserterritorial,ideaquefuereairmadaporla AsambleaNacionalConstituyente,endondeunavezmsseinstaurelmodelo territorialunitarioylaiguradepartamental,bastantemermadaygolpeadaalo largodelsigloXX.Surgenenestapartedelainvestigacininterrogantescomo: Porqunuevamenteelmodelounitario?Diferenciasentreelmodelounitario de1886y1991?y,Porqudenuevoeldepartamentocomonivelintermedio degobierno? As se llega a la arquitectura constitucional territorial legada por el constituyentedifusoyeclcticode1991.Entodocasounobjetivoambiciosoque permiticomprenderlasvacilacionesdelosgobernantesdeturnoalahorade distribuirterritorialmenteelpoderylareiteracindelaconstantehistrica. El tercer objetivo propici la construccin del tercer captulo de la investigacin.As,sehizounrecorridosobreelmodelounitarioylarelacin centro y nivel intermedio de gobierno durante los gobiernos siguientes a la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991. Un ejercicio que permiti vincularlasnormasconlaideologaolastendenciasdelosgobiernosquehan
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Introduccin desarrolladoolimitadolosprincipiosconstitucionalesdelmodeloterritorial: unidad,autonomaydescentralizacin. En desarrollo de dicho objetivo, se estudiaron los Planes Nacionales de Desarrollo, las reformas constitucionales que han afectado la organizacin territorialdelEstadoylasnormasrelacionadasconeltemadedistribucinde competencias.Engeneral,diferentesdocumentosinstitucionalesquecontienen polticas para la reconstruccin del acertijo del ordenamiento territorial, eso ssiemprebajolalupadelnivelintermediodegobierno.Adems,elasuntode la insuiciencia de los recursos para el cumplimiento cabal de los cometidos constitucionales,legalesyreglamentarios.Sinduda,unanlisisnecesariopara entender la organizacin territorial colombiana y el lugar del departamento dentrodelaarquitecturadelarelacinterritorioypoderenColombia. Finalmente, y en desarrollo de la metodologa cualitativa seguida en la investigacin, se analizaron treinta y cinco entrevistas realizadas por la investigadoraaacadmicos,polticoseinclusoautoridadesterritoriales,sobre eltemadelaconstanteestructuraldelmodelounitarioyelpapel,pertinencia, vigenciaomuertedeldepartamentocomonivelintermediodegobierno.Dicha metodologaproporcionvaliososelementosparalaresolucindelapregunta problema. Los casos observados, el acercamiento histrico, institucional, jurdico y poltico me llevaron a comprender el lento y vacilante camino de la descentralizacinenColombiaylaprecariaactuacindeldepartamentodentro dellimitadocontextodelEstadounitario.Apesardeello,esteesunprocesoque notienereversayquehallevadoalamutacindelEstadounitariocolombiano, que,sibienarraigadoalcentralismoporpresin,imitacinotendencia,abre lacompuertahaciaformasmsdescentralizadasdeejerciciodelpoderydesu distribucinterritorial. Una transformacin que implica, entre otros tantos aspectos, la reconstruccin y el fortalecimiento de la igura departamental antes que la muerteoelmarchitamiento.Elrencuentrodestaenplenatransformacinde losEstadosnacionales. Laoriginalidadeimportanciadelainvestigacinestuvodadaenelenfoque tericoymetodolgico.Tambinenelusodefuentesnormativas,elestudiode lasGacetasConstitucionalesdelaAsambleaNacionalConstituyente,larevisin deprensaylarealizacindeimportantesentrevistasapolticos,acadmicoso expertoseneltematerritorialcolombiano.Tambinlacuidadosarevisinycita deabundantesreferenciasbibliogricasyhemerogricastantonacionalescomo internacionales,variasdeellasconsultadasendospasantasinternacionalesque realicenlaUniversidaddeCdiz(Espaa),laprimerasubvencionadaprevio

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Introduccin concurso de proyecto de investigacin, por la Junta de Andaluca (primavera de 2006), y la segunda, como becaria (primavera de 2009) de la Asociacin Universitaria Iberoamericana de Postgrados -AUIP. Esfuerzos investigativos quellevaronalareconstruccin,sistematizacinyorganizacindeuntextoque presentaunanuevaversinycomprensindelmodeloterritorialcolombianoy desunivelintermediodegobierno.

10v


C !1 LASDIFUSASFRONTERASDELASFORMASDEESTADO
Estoyafavordeunateorafederalmestiza,enlaquelas caractersticasdelosdistintosmodelosyteorascambiany semezclandemaneradinmica. PH 1

SUMARIO. INTRODUCCIN. 1.1 CONSTITUCIONES TERRITORIALES: IMITACIN, IMPOSICIN, TRANSPLANTE E HIBRIDEZ. 1.2 LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO UNITARIO. 1.2.1 Francia: La igura regional en un Estado arraigado al centralismo. 1.2.2 Portugal: Un Estadounitario suigeneris.1.2.3Chile:ReginyEstadounitario.1.3UN MODELOTERRITORIALABIERTO.ELCASOESPAOL.1.4FEDERALISMOS UNITARIOS:CONSTITUCINPARADIGMTICAYNUEVOSFEDERALISMOS.

I !"#$%&&'(
Elprimerobjetivoespecicodelainvestigacinmellevaindagarsobre lasvariadastendenciasalasqueestnsometidoslosmodelosterritorialesy susnivelesintermediosdegobierno,llmensedepartamentos,estados,lnder, cantones,comunidadesautnomas,regionesoprovincias,segnsealaexpresin queseutiliceenlostextosconstitucionales.Paraello,sehizounacercamiento a diversos modelos territoriales, en su mayora en proceso de aianzamiento deladescentralizacineincluso,algunosdeellos,muyatonoconlatendencia federal mundial, y por supuesto, inspirados o condicionados por los retos queimponelaglobalizacin alosEstadosnacionalesysuscorrespondientes divisionespoltico-administrativas. Tresenfoquessepresentanalahoradeestudiarlosmodelosterritorialeso lasformasdeEstado.Alinal,unacombinacindetodosellosmeproporcionel
1.

H)*+"/+,Peter.Comparacinconstitucionalyculturaldelosmodelosfederales0trad.5.En:ReDCE, No.80jul.dic.26675,p.177.

Liliana Estupin Achury marcotericoymetodolgiconecesarioparacomprenderelmodeloterritorial colombianoyelpapeldesunivelintermediodegobierno. El primero,identiicadoconla teoradelostiposideales delas formas de Estado. Un enfoque que he tildado de tradicional, en tanto describe y sistematiza los rasgos caractersticos de las diversas formas de Estado, denominadas:Estadounitario,EstadoregionalyEstadofederal.Porsupuesto, una propuesta que se encuentra limitada y en crisis ante las innumerables versiones dadas sobre la distribucin territorial del poder en el plano real, a tal extremo, que la doctrina seala una cuarta forma de Estado, esto es la devolution.Dehecho,seobservanmltiplesformasdeEstadosunitarios,de Estadosregionaleseinclusodiversosmodelosdefederalismo.Encadaunode elloselnivelintermediocumpleunpapeldismileincluso suigenerisparala doctrinatradicionaldelasformasdeEstado. Elsegundoenfoque,relexionasobreelpapeldelasconstitucionesmodelo oparadigmticaseneltematerritorial.stashansidoimitadasporimperioo porprestigio.Porlotanto,setratadeunapropuestaquecomparaelmodelo territorial a estudiar con la constitucin paradigmtica que lo inspir. Con ello,sepermiteestablecerlassimilitudesodiferenciasentreunaconstitucin especica y la constitucin paradigmtica. As, he identiicado como constituciones territoriales paradigmticas a la norteamericana, la espaola y la francesa. Eltercero,estudialasconstitucionesterritorialesapartirdesucercana odistanciadelosprincipiosextremosquerecogeneltemadeladistribucin territorialdelpoder,estoes,centralizacinydescentralizacin.Pocoimporta la forma de Estado literalmente consignada en el texto constitucional, en tanto el desarrollo real de los principios territoriales, independientemente del nombre adoptado, permita encontrar constituciones federales con altos niveles de centralizacin, o Estados unitarios con grados considerables de descentralizacin. Apartirdelostresenfoquesseconstruyerontresttulos,quedancuentade lasmutaciones,crisisytendenciasdelasformasdeEstadoyelcorrespondiente papeldelnivelintermediodegobierno. Porunlado,eltemadelaLatransformacindelEstadounitario,ttulo querelejalasvariacionesdelascaractersticasqueenprincipio,correspondan adichomodeloterritorial,engeneral,Estadosquearraigaronsuhistoriaenlos principiosdecentralismo,unidadeindivisibilidad.Orientacionesqueentraron entensinantelosingentesprocesosdedescentralizacinyderegionalizacin, temaquepodemosobservartantoenEuropacomoenAmricaLatina.Porello, sonobjetodeatencinelcasofrancs,eldilemaregionalportugus,ademsde loscambiosdadosalnivelintermediodegobiernoenChile.
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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado Unmodeloterritorialabierto:Elcasoespaol,segundottuloqueinvoca las relexiones doctrinales en torno de las difusas fronteras entre el Estado regionalyelEstadofederal.Casointeresanteporlainluenciaquehatenidoen laelaboracindelaConstitucinPolticade1991. Y por ltimo, el ttulo de federalismo unitario, que relexiona sobre la distanciaquetomanenelplanorealdiversosEstadosfederalesconrelacinala constitucinterritorialparadigmticaoconstitucinnorteamericanade1787. Tramo que ha dado lugar a la construccin de diversos federalismos, incluso algunosdeellosmsatonoconlgicascentralistasqueconlosprincipiosde soberanayautonoma.

1.1

C !"#$#%&$ !'"T'(($# ($)*'":$+$#)&$-!,$+/ "$&$-!, #()"/*)!#''0$2($3'4.

El primerenfoque acudea la clasiicacintradicional delas formasde Estado,construidasamaneradetipoideal,porlaTeoradelEstado,elDerecho ConstitucionalyelDerechoAdministrativo. LaexpresintiposidealesfueacuadaporM)5W'2'(ensutextoclsico titulado:Elpolticoyelcientico2,parasealartrestiposidealesopurosde legitimidaddelpoder:carismtico,tradicionalylegal.Lasexpresiones:formas degobierno,formasdeEstado,regmenespolticos,clasesdedemocracia,entre otras,invocanelvocablosociolgico,entantopresentanclasiicacionescuyos rasgosconstantespermiten,enprincipio,lacomparacinylacomprensinde abstractosycomplejosconceptos. Para D%!&)! M$#&0'**6, la formulacin de tipos ideales implica la construccinintelectualdeunacategoraqueseleccionaentrelacomplejamasa dedatosenqueconsistelarealidadsocial,aquellosrasgosdeunaestructuraque fuesendealgnmodosigniicativos,querealmenteladeiniesenyfuerendignos deatencinporserrelevantesparasuestudio4.Unapropuestametodolgica beneiciosaparaelestudiodeladescentralizacinydelosmodelosterritoriales. As, por ejemplo, la doctrina ha descrito las caractersticas que identiican al modelo unitario, del regional o del federal en su estado puro. Desde luego raramenteubicadosenlarealidad5conlosatributos,rasgosyelementosquelos caracterizanydiferencianenelcontextoterico.
;. 6.

W'2'(,Max.Elpolticoyelcientico.Madrid:AlianzaEditorial,;<<<. M$#&0'**,Duncan.HistoriadelaSociologaI.Madrid:Guadarrama,1976. =. Ibid.,p.1=;. >. M)5W'2'(alhablardelostrestiposidealesdedominacin,sealqueestosdicilmentesepodan encontrar en la realidad. Adicionalmente, indic que dichas variaciones deben ser objeto de estudio dela TeoradelEstado.W'2'(,Max.Elpolticoyelcientico.Op.cit.,p.8?.

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Liliana Estupin Achury Lacreacindetiposidealesparaelestudiodelosmodelosterritoriales, es posible mediante la construccin intelectual de una categora que rena la mayora de las caractersticas y los elementos que le son propios a una determinadaformadeEstado6. As,porejemplo,enelcampoterico,elEstadounitario,talcomoloseala J !" F#$$!"%& B!%'!7, se caracteriza por la existencia de un solo centro de impulsin poltica y un conjunto nico de instituciones de gobierno, que traen como consecuencia una organizacin poltica nica, un ordenamiento constitucionalnico,homogeneidadenelpoderyunaorganizacinpolticaque cobijatodoelterritoriodeformaidntica.TalcomoloanotaM() #*R#+#")!8, rasgospurosimposiblesdeubicarensutotalidadeneluniversocomplejodelos Estadosactuales:Ciertadescentralizacindelpoder,yciertadesconcentracin de funciones, resultan inherentes a cualquier organizacin poltica que trasciendaloslmitesdeladecisincaraacara,propiadelademocraciade losantiguos9. Unavezseinsinanlosrasgosdelmodelounitariopuro,nosencontramos con una realidad diversa y compleja de Estados que se tildan como tales dentro de dicha clasi-icacin. Por ejemplo, Estados unitarios en proceso de regionalizacin, casos concretos de Francia, Chile, Per10 e incluso Colombia; Estadosconavancessigni-icativosendescentralizacinadministrativa,paralo cual,nuevamentecitoaColombiaapesardelascontradiccionesyretrocesosdel proceso;Estadosunitariosque,opuestamentealtipoideal,permitenciertos nivelesdedescentralizacinpoltica,talcomoseobserva,enPortugalparala zonainsularyelReinoUnidoparaelcasodeEscociaeIrlandadelNorte.

LossiguientesautoresexplicanlasformasdeEstadooeltemadedistribucinterritorialdelpoder, apartirdelaclasi-icacintradicionalotiposidealesdeEstadounitario,regionalyfederal.Variosdeellos incluyenunacategoraadicionalparaelcasodelmodeloterritorialdelReinoUnido:F#$$!"%&B!%(!,Juan.El Estadounitario,elfederalyelEstadoautonmico.2aed.Madrid:Tecnos,1986;R#+#")!,Miguel.Lasformas deEstado.En:G!$/'!R (0,JosLuis2dir.3: HaciadndedebeorientarseelmodeloterritorialenColombia? Bogot: Editorial Universidad de Cdiz4Universidad Libre4 Junta de Andaluca, 577<, p. =14=9; T$ >(**& M ?&0,Augusto.DemocraciayTerritorio,Elordenamientoterritorialentreelderechoylapoltica.Bogot:Siglo delhombre4AcademiaColombianadeJurisprudencia,577<;S #*@C&/D,Vanesa.Laorganizacinterritorial colombiana frente a la tendencia contempornea de con-iguracin federal. En: Estudios Socio-Jurdicos. Bogot. nm.17213,2enero4junio57783,1H84577,yK!@(O#Q$/!W(@!,AbrahamyS(#$$!C!%#"!,Gren-ieth deJess. CartadenavegacindelprocesoderegionalizacinenColombia.Bogot:EditorialUniversidaddel Rosario,5776. <. F#$$!"%&B!%(!,Juan.ElEstadounitario,elfederalyelEstadoautonmico.Op.cit.,p.X<yX8. 8. R#+#")!,Miguel.LasformasdeEstado.Op.cit.,p.=H. 9. Ibd. 17. Ver: C&O(@Y QZ#$!@(+& [ G$ Z& P$&Z #W@! C( %!%!"!. Per: Balance del proceso de descentralizacin.En:EcuadorDebate.Zonasgrisesdeladescentralizacin.\uito:No612abril577X3,p.16<4 191; R&O#$& R#[#W, Antonio. ]ispora y centralismo: La Economa de Lima Metropolitana. En: Ecuador Debate.Zonasgrisesdeladescentralizacin.\uito:No612abril577X3,p.19=4517.
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6.

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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado A pesar de la variedad de situaciones existe una marca distintiva para advertirlapresenciadeunEstadounitario.As,loreiteraMR !":
Las normas que emanan de la instancia central estn supra-ordenadas a cualquieradelasquepudieraaprobarlasinstanciasadministrativasperifricas, detalmaneraquestasltimasnuncapodranhacervalersucapacidaddeautonormarsefrentea(oencontrade)lavoluntadpoltica(general)expresadapor las instituciones (centrales) del Estado a travs de unas normas (bsicas) que delimitanyconcretan,encadamomento,elalcanceefectivodeladescentralizacin administrativa.LaConstitucinpuedereconocer,ypreconizar,losprincipiosde descentralizacinadministrativaydesconcentracindefunciones,peroloque nuncahar,entaltipodeEstado,esgarantizarlaefectividaddetalesprincipios mediante la separacin de mbitos de actuacin, cuyos con#lictos pudieran dirimirseconarregloacriteriosdistintosalosdedelegacin,supervisiny,en ltimoextremo,jerarquanormativaysupremacadelavoluntadpolticacentral frentealaquepudieranarticularlasinstanciasdescentralizadas11.

Porsuparte,elEstadofederalseencuentraensuformaidealalextremo del Estado unitario. Dos expresiones se invocan al estudiar este modelo territorial:federalismoyfederacin.Laprimera,evocauna#iloso#adelrespeto a la diversidad, la libertad y el pluralismo como una bsqueda permanente delequilibrioentrelibertadyautoridad12,estoes,unesfuerzoporconciliarla libertaddelosgobernadosconlaautoridaddelosgobernantes13.Lasegunda, siguiendo a M"$% C$&'"*14, hace referencia a las aplicaciones concretas del federalismo o las distintas organizaciones institucionales posibles para incorporarvariasunidadesautnomasalejerciciodeungobiernocentral. As,entonces,lafederacinrenepartesdiversasbajoelrespetodetres principios. Estos son: separacin, autonoma y participacin. El primero, referidoaunclarorepartodecompetenciaslegislativasentrelosdosniveles de gobierno; el segundo, que se traduce en la autonoma e incluso soberana decadaparteodivisinsubnacionalensumbitocompetencial,loqueimpide

R !",Miguel.LasformasdeEstado.Op.Cit.,p.36. A su vez la expresin federalismo alude a tres experiencias, (i) un federalismo centralizador, caso concretoelmodeloimplementadoporlaConstitucinde1787,estoes,unaformadevalorarlaunidaden detrimentodelasdiversidadesoriginales,(ii)federalismodescentralizador,muyatonoconeldesarrollodel pensamientodeautorescomoP$&+/&!,M.B"0!!,P.K$&4&*0!,socialistasutpicosoprecursoresde laanarquaorganizada,enotraspalabras,unfederalismoquetrasciendedelplanopolticoadministrativo a todas las acciones humanas, econmicas y culturales, y, (iii) un federalismo de equilibrio, caracterstico de la etapa constitucional actual, es decir, un federalismo de consenso, de conciliacin entre integracin y autonoma, diversidad y unidad , independencia y solidaridad. C$&'"*, Maurice. El federalismo en las democraciascontemporneas.Barcelona:Hacer,1995,p.21-23. 13. A$<!*" L=4>, Leonel Alejandro. La forma federal de Estado. Mxico, D.F.: Universidad Nacional AutnomadeMxico,2??5,p.31. 1@. C$&'"*,Maurice.Elfederalismoenlasdemocraciascontemporneas.Op.cit.,p.2?-2@.
12.

11.

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Liliana Estupin Achury elejerciciodecualquierpoderdetutelaocontroljerrquico;yeltercero,que implicalarepresentacindelaspartesenlatomadelasdecisionesfederales. Porlotanto,setratadeunmodeloterritorial:

Basado en una cierta forma de distribuir y ejercer el poder poltico en una sociedad y sobre una base territorial. Esta singularidad puede tener su fuente en la voluntad de preservar la diversidad de culturas, de formas de vida, de religiones, de lenguas, de instituciones sociales y de ordenamientos jurdicos. Puede tambin, simplemente, resultar de la constatacin de que la historia y lastradicionespolticassehallanenelorigendelasdiferencias,necesitandoun estatutodeautonomalocal.Enestesentido,losestadosamericanos,lasprovincias canadienses, los cantones suizos, los Lnder alemanes, son la expresin de diversospluralismos.Enconsecuencia,elfederalismosesitaenunaperspectiva general,siendounadesusmanifestacionesenelmbitopoltico15.

Porello,elmodeloidealfederalpresentaenlaprcticadiversasformas y matices, lo cual justi ica la existencia de varias clases de federalismo, por ejemplo,desdeelnorteamericano,tildadodedual,alfederalismodeejecucin ocooperacinalemn.Inclusosehabladefederalismodetendenciacentralista como el caso venezolano, en donde la perspectiva ideolgica del gobernante de turno limita el desarrollo pleno del modelo de Estado prescrito por la Constitucin;oelcasoaustriacoquehapresentadodiversasdi icultadesenel procesodetransicindeunEstadounitarioaunodecaractersticasfederales. Corroboran la anterior a irmacin los nombres dados por E!"#"$ G"%&' R()*(%$16alasdiferentesclasesdeconstitucionesterritorialeseuropeas,as: unfederalismoparticipativoparaelEstadofederalalemn;unfederalismo unitario,paraelcasodelsistemafederalaustraco;elfederalismodoblepara identi icaralmodeloterritorialbelgaounfederalismoequilibradoasignado alaConfederacinsuiza. A'+%-/D(B#$/G*(%%(%017,porsuparte,relacionatreintaycuatrotipos defederalismo,entrelospropuestosporpolticosolosestudiosos;amanerade ejemplo,citalossiguientesttulos:Nuevofederalismo1Nixon,2969yReagan, 29834, Federalismo creativo 1Johnson, 29654, El federalismo nacional 1Sundquist,29694,Elfederalismocentralizadoyperifrico1Riker,29674,El federalismodualycooperativo1Corwin,29<74,Elfederalismodeaparicin ymaduro1Macmahon,29554,etc.1p.2=<4.Tantasdenominacioneslollevan18
Ibd.,p.37y35. G"%&' R()*(%$, Emilia. La descentralizacin territorial en Europa. En: G$%>?$ R*"@, Jos Luis 1dir.4.HaciadndedebeorientarseelmodeloterritorialenColombia?Bogot:EditorialUniversidaddeCdizH UniversidadLibreHJuntadeAndaluca,3KK=a,p.75H27<. 2=. D(B#$/G*(%%(%0,Andrs1dir.4.Enciclopediadelnacionalismo.Madrid:Tecnos,299=. 28. Ibd.,p.2=<.
26. 25.

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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado autilizarpreferiblementeelnombrede federacinparahacerreferenciaalos asuntosrelacionadosconladistribucindelpoderolosaspectosorganizativos ypoltico-administrativos,entantoquelaexpresinfederalismoladejaabierta para mltiples posibilidades, entre otras, para referirse a un conjunto de prcticasconstitucionales,una iloso aglobaldelavidapoltica,unprincipio constitucionalounavisindelmundo. Asuvez,lahibridezomestizajederasgos,entrelasdosformasdeEstado anotadas, ha dado lugar a otras clasi icaciones, hecho que no sorprende ni desmotiva el estudio de las formas de Estado, en tanto permite la creacin de nuevas sistematizaciones y categoras con base en la realidad compleja y variadadeltematerritorial. As por ejemplo, han superado los rasgos bsicos de uno u otro modelo la Constitucin espaola de 1931 y la Constitucin italiana de 1947. Ambas provienen de Estados que, siendo unitarios, se transformaron lentamente en formasdeadministracinterritorialmsdescentralizadas.Apesardelinterregno antidemocrticovividoduranteladictaduraespaola,laConstitucinde1978 retom la isonoma de Estado integral o lo que hoy se denomina Estado regionalodelasautonomas. Una forma de Estado que ha invocado la descentralizacin poltica en cabeza del nivel intermedio de gobierno, sobrepasando el concepto de la desconcentracinydeladescentralizacinmeramenteadministrativa.Setrata demayoresgradosdedescentralizacin,generalmenteconcedidosenrespuesta a resistentes reivindicaciones territoriales en bsqueda de autogobierno e inclusodeseparacin.Elcasoespaolyelcasoitalianodancuentadeello. NaceentoncesuntercermodelodeEstado,talcomosepuedepreverdela lecturadelosartculos1y8delaConstitucinespaolade1931,ascomoel artculo5delaConstitucinitalianade1947,querezan:
Artculo 1.- La Repblica constituye un Estado integral19, compatible con la autonomadelosmunicipiosylasregiones. Artculo8.-ElEstadoEspaol,dentrodeloslmitesirreductiblesdesuterritorio actual,estarintegradopormunicipiosmancomunadosenprovinciasyporlas regionesqueseconstituyanenrgimendeautonoma.

Enelmismosentido,seleeelartculo5delaConstitucinitaliana20de 1947:
Subrayadofueradeltexto. Ver: P!"!#$, Giorgia y D&'!() Jhoana A. Una aproximacin comparada de la descentralizacin territorial en Italia y Colombia. En: G!+/! R6/;, Jos Luis y G$<# R'6!, Emilia =Coord.> Estudios sobre Descentralizacin Territorial: El caso particular de Colombia. Cdiz =Espaa>: Universidad de Cdiz y UniversidadLibre,200?,p.1?1180.
20. 19.

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Liliana Estupin Achury

Artculo5.-LaRepblica,unaeindivisible,reconoceypromuevelasautonomas locales; efecta en los servicios que dependan del Estado, la ms ampla descentralizacin administrativa y adecua los principios y mtodos de su legislacinalasexigenciasdelaautonomaydeladescentralizacin.

EltrminoinicialdeEstadointegralutilizadoenlaConstitucinEspaola de 1931, implic una superacin del desgastado modelo unitario, incapaz de cubrirtodoelterritorioespaol,eigualmente,unaapuestadistintadelmodelo federal, en evidente crisis terica y prctica. Por ello, L. J D A!"#, anotabaenladcadadelosaostreinta:
Frente al Estado unitario, tiene el integral la ventaja, en nuestro caso de ser compatible, sin imponerlas, con diversos grados de autonomas regionales, cuandoseanpedidasyprocedentes,juntoaunrgimendevinculacindeotros territoriosnacionalesnopreparadosporaquellasformasdeautarqua.Yfrente alEstadofederaltieneelprovechodepermitir,sindesnaturalizarse,laexistencia deestosterritorios,ligadosporestrechadependenciapoltico-administrativaal Estado junto a aquellas otras regiones que quieran y estn capacitadas para asumirfuncionesdeautodeterminacin,engradodedistintaintensidad,queson variantesdematizenlasposiblesautonomasregionalesdiversas,sinimponer unarelacinuniformeentreelEstadoyunosyotrosterritorios21.

J !" F#$$!"%& B!%'!, en su texto clsico del ao 1986, formul las diferencias tericas entre uno y otro modelo territorial. No sin antes advertir que dichos esfuerzos escapan de la realidad diversa en razn de las particularidadesdecadaunodelosEstados.Aslosde)ineydiferenciaeltexto clsicocitado:
En los Estados federales existe pluralidad de ordenamientos constitucionales originarios: pluralidad de titulares de autonoma constitucional: pluralidad de poderesconstituyentes,queson,porunaparte,elpoderconstituyentecentral del Estado federal, y, por otra, los poderes constituyentes locales, es decir, de los Estados-miembros. En los Estados regionales existe un ordenamiento constitucional: un nico titular de autonoma constitucional: un nico poder constituyente; pero pluralidad de fuentes legislativas de igual naturaleza, por su fundamento y por la e)icacia jurdica de las leyes promulgadas por las mismas. Esta pluralidad de fuentes legislativas surge simultneamente del Stato-ordinamento, del poder constituyente nacional. En los Estados unitarios descentralizados existe un nico ordenamiento constitucional: un solo titular delaautonomaconstitucionalyunsolopoderconstituyenteyunasolafuente creadoradeleyesformales22.

21.

DiscursodeldiputadoL. J)*+/DA03!,enDiariodeSesiones,cit.,427-VIII-1951<,p.6==-6=>. F$$!%&B!%'!,Juan.Op.cit.,p.171. 22. Ibd.,p.196.

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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado En Colombia, hasta la dcada de los ochenta, los cursos de derecho constitucionalyadministrativoubicaronalmodeloregionalcomounavariante deladescentralizacindentrodelcontextodelEstadounitario.Hoyesimposible catalogarlo como una modalidad ms de dicho modelo de Estado. Despus deveintitrsaoslarealidaddelaconstitucinterritorialespaolaeincluso delaitalianahamutadoconsiderablemente.Paraelcasoespaol,setratade unprocesomsrpidoyagresivo,engeneral,unmodeloabierto,talcomose trataralolargodeltexto,quehadadolugaraseriosdebatessobresuposible carcterdefederal.Porejemplo, PH&23en2007,sealalmodelo regional espaol como un hijo menor del federalismo24; por su parte, E !"#$ A%&25a'irmquemsqueunhijomenor,elmodeloautonmico,enmateriade distribucincompetencialsuperaavariosEstadosfederales,comoelbrasilero o el austraco26. A su vez, Italia ha hecho una apuesta severa para a'ianzar el modeloregional,talcomoseobservaenlasreformasconstitucionalesdadasa 'inalesdeladcadadelosnoventaycomienzosdelsigloXXI,inclusolaltima deellasdenominadaLaleydelfederalismo27. ApareceunacuartaformadeEstado,elcasodelReinoUnido.Di'cilmente ubicadoenelcontextodelEstadounitario,anoserporelconsiderablepoder delcentroylavulnerabilidaddeladevolucinodelegacindecompetencias. DichaformadeEstadosehadenominado:ladevolution,estoes,unproceso dedistribucindelpoderenelterritorio,suigenerisparalateoratradicionalde lasformasdeEstado,slocomprensibledesdelapticadelconstitucionalismo britnico28.Unmodeloterritorialquepretendeconciliardosextremos:porun lado,lasupremacadelParlamentodeWestminster y,porotro,losespritusde autonomadealgunasdelasnacionalidadesdelReinoUnido;esos,ytalcomo
H()#* #,Peter.Comparacinconstitucionalyculturaldelosmodelosfederales.Op.cit.,p.184. PeterH()#* #reiterqueexistensimilitudesperotambinseriasdiferenciasentreelmodeloregional yelfederal.Comopequeasanalogasseallostemasdelealtadregional,elprincipiodesolidaridady cooperacin,olaexistenciadeunajusticiaconstitucionalquetrateyresuelvaloscon'lictoscentro-periferia. Sinembargo,indiccomodiferenciaelhechodenotenerlasregioneselcarcterdeestadoylaautonoma constitucionalquedichoestatuspresupone.Ibd.,p.184. 25. A%&,Eliseo.ElEstadoautonmicoenEspaaalos25aosdeconstitucin.En:P+*#/R$6$,Javiery otros.9edits.<yT#*$ B#=#**&,ManuelJosyotros9Coords.<.DerechoconstitucionalparaelsigloXXI.Actas deVIIICongresoIberoamericanodeDerechoConstitucional,s.l.,Aranzadi.,200>,pp.428>. 2>. Peter H()#* # acerca del federalismo austraco, seala: Austria es, formalmente, un Estado federal, pero los Lnder son todava tan dbiles que la muy centralista Austria 9Viena< est en los lmites inferiores de los ejemplos de federalismo. Slo lentamente descubren all los nueve Lnder su relativa autonoma constitucional. Ha habido recientemente reformas constitucionales osadas en V$*&* )# *? y Salzburgo, que permiten reconocer un peso propio de sustancia jurdico-constitucional de los Lnder 9derechos fundamentales, objetivos del Estado y artculo sobre Europa<. H()#* #, Peter. El federalismo yelregionalismo:UnaestructuramodlicadelEstadoConstitucional.ExperienciasAlemanasyproyectos. Memorndum para un proyecto espaol. 9Trad.<. En: Revista Espaola de Derecho Constitucional, no. 77 9mayo-agosto,200><,p.12. 27. G!*@FR#?K#*&,Emilia.LadescentralizacinterritorialenEuropa.Op.cit.,p.82. 28. E"N#)&F C&OQ$", Carlos Gustavo. Devolution y forma de gobierno en Escocia. Madrid: Centro de EstudiosPolticosyConstitucionales,2005,p.305.
24. 23.

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Liliana Estupin Achury losealaCarlosGustavoE C!"#,bajolapreeminenciadelprimero29.

Esteprocesofueimpulsadodesdeelao1997,fechaenlaqueacceden alpoderloslaboristas,comoconsecuenciadelapresindemovimientos regularesenfavordelaautonomapolticaporpartedelosnacionalistas yautonomistasescoceses. Setrata,deunaformadeEstadoquedebeserledabajoelcontexto histrico del Reino Unido. Una agregacin de cuatro naciones: Escocia, Inglaterra,PasdeGaleseIrlandadelNorte,cuyahistoriacomnfuelograda a partir de tratados, unin dinstica, colonizacin e incluso conquista. Alinal,nacionalidadessujetasalasinstitucionesunitarias,comosonla Monarqua,elParlamentocentraldeWestminsteryunGobierno30.
Dicho modelo territorial se caracteriza por una distribucin territorial asimtrica del poder. Dos territorios con poderes legislativos (Escocia e Irlanda del Norte), uno con poderes administrativos pero con una asamblea elegida democrticamente (Gales), una Alcalda de Londres tambin elegida democrticamenteyejerciendopoderesadministrativosyunprocesoinacabado deregionalizacinenInglaterramedianteAgencias31deDesarrollo32. La asimetra es producto del otorgamiento de diferentes niveles de autonomaydescentralizacinacadaunadesusnacionalidades.Paraelcaso de Escocia e Irlanda del Norte la devolution est dada en la radicacin de potestades legislativas y ejecutivas sobre determinadas materias. Para ello, cuentaconunaAsambleaLegislativayunejecutivosalidodelamisma.Para elcasodeGales,seoptaporunadescentralizacinmeramenteadministrativa, executivedevolution,esdecir,lapotestaddesimplementeejecutarlasleyes del Westminster.AdiferenciadelParlamentoescocs,laAsambleagalesano
Ibd. D !"#$%&'G*+-"*,Fernando.Lasregionesconcompetenciaslegislativas.Unestudiocomparadodesuposicin constitucionalensusrespectivosEstadosyenlaUninEuropea.Valencia:TirantLoBlanch,2005,p.155/156. 31. SobrestasltimasMichaelKeatingseala,Elgobiernolaboristaestablecien1998agenciasde desarrolloeconmico(RegionalDevelopmentAgenciesoRDAs)administradasconunoscomitsdirectivos cuyamayorademiembrosdebenrepresentaralsectorprivado.Unasasambleasindirectamenteelegidas decolectivoslocalesydecolaboradoressocialescontrolaneltrabajodelasRDAsyproducenunosplanes regionales en mbitos como el desarrollo econmico y el transporte. Una ley de 2003 da la posibilidad a las regiones de establecer unas asambleas elegidas por sufragio universal, despus de un referndum. Estas seran elegidas por escrutinio proporcional. Por muchos aspectos el sistema regional en Inglaterra separecealmodelofrancs,perosiempreconunelementodeasimetra.En2003elgobiernoanuncique despusdeunasconsultasibaapermitirreferndumensolamentetresregiones,elNoreste,elNoroestey elYorkshire.K&*4;#$,Michael.LadescentralizacinenelReinoUnido.Disponibleenhttp:<<fdbdrep.gencat. net<ConsultaIea<ws<ieaweb<novetat2<T_CATALEG_AR<RecordIEABIB=jsessionid>20F6FDDBD?B1D??526 B1A01571288677@upp>0Hm>12Hw>NATIVEJ28J27OCAT_AUTQRSOphOwordsOJ27J27KEATINGJ2C OMichaelJ27J27OJ27J29(200?b),recuperadoel26demayode2009. 32. D !"#$%&'G*+-"*,Fernando. Lasregionesconcompetenciaslegislativas.Unestudiocomparadode suposicinconstitucionalensusrespectivosEstadosyenlaUninEuropea.Op.cit.,p.157.
30. 29.

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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado puede, sin embargo, aprobar legislacin primaria. En efecto el Secretario de EstadoparaGalesdebeaprobarlalegislacingalesapasandoporelParlamento de Westminster; en consecuencia la Welsh Assembly slo tiene la facultad de aprobarnormasderangosecundario33. En materia de niveles competenciales, Escocia recibe, con relacin a las dems nacionalidades, el mayor nmero de competencias, adems de la importanciadelosasuntosobjetodedevolution;luego,sigueIrlanda;Gales, por su parte, es la de menor autonoma. Por ello, Carlos Gustavo E C!"#34planteaquemsqueunprocesoasimtrico,loqueseobservaesuna concesinrealizadaporInglaterraasusconsociosenlaUnin,ynocomoun proyectodedescentralizacinhomogneadetodoelEstado35. Descentralizacinodelegacin?E C!"#,respondequesetrata de una simple delegacin, en tanto el Estado, representado en el Parlamento central, es el nico depositario de la titularidad del poder para legislar; la devolution se convierte, entonces, en una mera delegacin que se puede revocarencualquiermomento.Porello,sealaque:
La devolutionconstituye,portanto,unmodelodedescentralizacinenelquela autonomapolticadelosterritorioscarecedeproteccinconstitucionalypuede serencualquiermomentoabolidaporelEstado.Estaa%irmacinlarealizamos siempre desde un plano estrictamente jurdico-constitucional y terico. En la prctica, y desde un punto de vista poltico, una vuelta al centralismo se nos antojaciertamentedi%cil36.

Comosepuedediscernir,nosetratadeunafederalizacin.Elobjetivoes devolucin/descentralizacinperonoindependenciapolticaparaningunode loscomponentesdelReinoUnido37.Laexpresindevolution,enelcontexto constitucionalbritnicoytalcomolosealaJ#% B&'()38,esmeradelegacin depoderesdelgobiernocentral,unconceptoquepuedesersujetoderevocatoria oreformaporpartedelrganoqueretienelasoberana39.

F&#' ',JustinOrlando.EstadoAutonmicoyEstadoSocial:Unaconvivenciaposible?Elcasodel ReinoUnido.En:*+&0C# (,E.1coord.2.ElFuturodelModelodeEstado.Madrid:Imap,<==7.>=5-><6. 34. E C!"#,CarlosGustavo.DevolutionyformadegobiernoenEscocia.Op.cit. 35. Ibd.,p.3=7. 36. Ibd.,p.3=5y3=6. 37. B&'(), John W. Nuevos procesos de descentralizacin en Europa: El Reino Unido. En: A"&'@'# PH&0,Miguelngel1dir.2LadescentralizacinyelFederalismo.NuevosmodelosdeAutonomaPoltica(Espaa, Blgica,Canad,ItaliayReinoUnido).Barcelona:CentrodeEstudiosdeDerecho,EconomayCienciasSociales, >999,p.<5>. 38. Ibd.,p.<5<. 39. Tambin ver: CK@%'**# F#'Q, Monserrat. Las instituciones de autogobierno en Escocia. Caracteres de un sistema asimtrico. Barcelona: Institut dEstudis Autonmics-Marcial Pons, <==>; LV* , Peter. The ConstitutionoftheUnitedKingdom.PortlandOR,Oxford,2007;W'@X,Elizabeth.TheEvolutionofaConstitution.
33.

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Liliana Estupin Achury LaltimaformadeEstadorelacionadanosinvitaarelexionarsobrelos inconvenientesqueenlaprcticapuedensuscitarsebajolaaplicacinexclusiva delenfoquedetiposidealesoloquehedenominadomodelostradicionales de distribucin territorial del poder. Por ello, se hace evidente que dicho enfoque debe complementarse con otras propuestas. Como lo seala Miguel R!, si bien los tipos ideales sistematizan rasgos que corresponden a unacategoraespecica,enlaprcticapuedenadolecerdeuninconveniente, eldeprocederporsimpliicacinyresultar,porello,escasamentetilcomo categora regulativa capaz de aplicarse a realidades estatales concretas y determinadas40.Porejemplo,laexistenciadeEstadosunitariosimpregnados de descentralizacin poltica, tal como se vislumbra en Portugal e incluso en el Reino Unido; igualmente, Estados federales con elementos caractersticos de constituciones unitarias, tal como se observa, en el texto constitucional venezolano41 o Estados regionales que se acercan poco a poco a la categora deEstadofederal,a irmacinrecurrenteenlostextosqueanalizanelmodelo autonmicoespaol. Por tal razn, el profesor Augusto H!"#$#%!& B!'!""( anota que, la proliferacin de situaciones especiales y la frecuente contradiccin entre las institucionesformalesylasinstitucionesrealesamenazacondiluirelproblema tericodelaformadelEstadoenunforzosoestudiodecaso42.Apesardeello, elmodelodetiposidealesconstituyeunaopcinmetodolgicafundamental paradescribiryexplicarlascaractersticasqueacercanoseparanaunEstado concretodeunmodeloterritorialensuformapuraoideal. Elsegundoenfoque invocaunestudiocomparativoentrelaConstitucin territorialparadigmticaoconstitucinmodelo43,casoconcretolaConstitucin
Porland,Oxford,2006yB)*%(#)",Vernon.DevolutionintheunitedKingdom.NewYork,UniversityofOxford, 2001. 40. R!+!#*(,Miguel.LasformasdeEstado.Op.cit.,p.31. 41. Exceptolapotestadconstitucionalconferidaenelartculo164,No1ylapotestadlegislativaotorgada alosestadosenelartculo162delaConstitucinVenezolanaCV,noseobservandiferenciascontundentes, sobre el tema de distribucin de competencias al nivel intermedio de gobierno, entre el Estado federal venezolanoyelEstadounitariocolombiano.LosdosEstadoscontienenlistadosexhaustivosdecompetencias encabezadelnivelcentraloelpoderpbliconacional,talcomosedenotaenlosartculos156delaCVy150 delaConstitucinPolticaColombiana.Variossectoressocialesypolticosvenezolanossepronuncianporlas limitacionesalasqueestsiendosometidoelmodelofederal,enrazn,delaprofundizacindelsocialismo. Entreotras,crticasalasmodiicacionesdelaLeyOrgnicadeDescentralizacin-2009/olacreacindeuna LeydelDistritoCapital,pormediodelacualselepermitiralPresidentenombrarunVicepresidentepara Caracas,confuncionesdegobernador,entreotras.Vase:L("!7M("8<&,Valentina.Chvezasumefacultades delos24gobernadores.Atravsdedosleyes,loqueeradecompetenciadelascabezasdelosestados,elegidos porvotopopular,pasarenbreveaserfuncindelaPresidencia.En:Eltiempo,Bogot-14,marzo,2009/. 42. H!"#$#%!&B!'!""(,Augusto. OrdenamientoydesarregloterritorialenColombia. Bogot,Editorial UniversidadExternadodeColombia,2001,p.49. 43. Eltrminomodelo,talcomolosealaLucioPegoraro,sehadifundidoentrelosjuristasylosilsofos del derecho desde la dcada de los aos 60. El trmino se retoma de las ciencias econmicas y sociales; dichapalabrarepresentalaideadeclasiicacinysntesisdecategoraslgicas.P!*)"("),Lucio.Derecho
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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado federal norteamericana, la unitaria francesa, o la autonmica espaola, y su inluencia frente a la arquitectura de las denominadas Constituciones territorialesderivadas. La Constitucin territorial paradigmtica debe haber transformado e inluenciadoconmagnitudlahistoriadeotrospueblosmedianteprocesosde imposicinyrecepcincomodeaccinvoluntariaotrasplante44.Porejemplo, el estudio de la recepcin del modelo territorial federal norteamericano en las constituciones federales europeas y latinoamericanas; la comprensin de la recepcin del modelo unitario francs en las constituciones europeas, africanasylatinoamericanasdelossiglosXIXyXX;laimposicinehibridacin del modelo territorial espaol en las colonias americanas o la inluencia del modeloterritorialdelaConstitucinespaolade1978enelconstitucionalismo experimentallatinoamericano. En sntesis, una Constitucin modelo que se hubiese conigurado como fuente de inspiracin, a tal punto de ser digna de circulacin por razones de prestigio o de imperio, consideradas as porque han sido largamente imitadas45. Sin duda, el texto constitucional marca las reglas de distribucin territorial del poder o formula los principios sobre los cuales debe desarrollarselaformadeEstado.LaConstitucinconcretalasaspiraciones polticas y los valores jurdicos de los pueblos, esto es, adems de ser un texto jurdico o una regla normativa de trabajo, como lo seala Peter H !"#$"46,eslaexpresindeunasituacinculturaldedesarrollo,medio deautocomprensinculturaldeunpueblo,espejodesuherenciaculturaly fundamentodesusesperanzas47. Sin embargo, la Constitucin, por s sola, no dice todo acerca del ordenamiento territorial. Por ello, se deben dilucidar otros aspectos en bsquedadelaverdadjurdicacuyafuente,ademsdelaley,esladoctrinayla jurisprudencia48.AlrespectoLucioP"%&#'#&49anota:
Que en el interior de cada ordenamiento las reglas generales, proposiciones doctrinales, mximas jurisprudenciales y tambin los criptotipos (esto,
comparadoyestudiodelgobiernolocal.En:P')'*+,GiorgiayP"%&#'#&,Lucio. MunicipiosdeOccidente.El gobiernolocalenEuropayenlasAmricas.Bogot:UniversitaDiBolognaUniversidadLibre,2008,p.42. 44. P"%&#'#&,LucioyR+*"$$',Angelo. IntroduccinalDerechoPblicoComparado. Lima:Institutode InvestigacionesJurdicasUNAM-Palestra,2006. 45. P"%&#'#&,LucioyR+*"$$',Angelo.IntroduccinalDerechoPblicoComparado.Op.cit.,p.92. 46. H !"#$",Peter.Comparacinconstitucionalyculturaldelosmodelosfederales.Op.cit.,p.173. 47. Ibid.,p.173. 48. P"%&#'#&,LucioyR+*"$$',Angelo.IntroduccinalDerechoPblicoComparado.Op.cit.,p.52. 49. RetomandoelaportedeSacco.

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Liliana Estupin Achury

es, formantes diferentes de aquellos que se anuncian de manera expresa), representanlosdiferentesentramadosalosqueeljuristapositivoacudeaefecto dedeterminarlaregladelcasoconcreto;elderechoviviente,portanto,seextrae delosdiferentesformantes:delformantelegal,delformantejurisprudencial ydelformantedoctrinal50.

De forma adicional a los formantes jurdicos, se habla del denominado criptotipo,estoes,deaquellasideasimplcitasenelsistemajurdicoquese perciben y transmiten de manera inconsciente de generacin en generacin dejuristas.Normalmenteunjuristaqueperteneceaunsistemadeterminado percibe mayor diicultad en librarse del conjunto de criptotipos presentes en su sistema, que en abandonar la regla de la que est permanentemente consciente51. Para el caso colombiano, por ejemplo, se hace evidente la impregnacin sociolgica y poltica de la administracin centralista; an por encima de los conceptosdeautonomaydescentralizacin,dichaprimacaseobservaenel textoconstitucional,lasleyesquelodesarrollan,elprocesodedescentralizacin yeltmidopapelquehajugadoelGobierno,elCongresoylaCorteConstitucional alolargodeveinteaos.Deformainconsciente,existeunadefensafrreadela ideadeunidadydeunaadministracincentralista,porencimadelosdems principiosqueirradianlaConstitucinterritorial. Por ello, el criptotipo se devela con mayor facilidad bajo la lupa de investigadores autonomistas o federalistas. Aquellos, impregnados por otros principios,contextosehistoriasubicanlasubregla,elarraigohistricoysociolgicodeformantesinconscientesimplcitosenelordenamientoterritorial.Emilia G !"#R$%&$!',porejemplo,incitalaapremianterevisinytransformacin de la anquilosada estructura territorial colombiana, desechando en principio laaplicacininmediatadeunmodelofederal,elloenrazndelasdiicultades queobservenmateriadeimpulsoyfortalecimientodeladescentralizacin. Apuros, en parte justiicados por la marcada tendencia centralista, la cual ha sido sostenida con argumentos a partir de las consecuencias nefastas del conlicto armado, carga histrica constitucional, falta de gobernabilidad y un modelodedesarrollosobrecargadoenelcentro52. Adems,delosformantesydelasideasimplcitasqueseescondendetrs de cada Constitucin territorial, es necesario conocer el contexto. Como dice

50. 51.

Ibd.,p.53. Ibd.,p.54. 52. G !"#R$%&$!',Emilia.LaformadeEstadoenlaConstitucinPolticade1991.En:G'!()'R& *, JosLuis+dir./.HaciadndedebeorientarseelmodeloterritorialenColombia?Bogot:EditorialUniversidad deCdiz-UniversidadLibre-JuntadeAndaluca,2007b,p.213y214.

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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado PeterH,ningntextosincontexto53.Entemasterritoriales,stepermite comprenderelordenamiento;lanormaperse,limitaelentendimientointegral delainstitucinobjetodeestudio54. Para Peter H !"#$"55 el contexto debe estar integrado por el espacio y el tiempo: La comparacin en el tiempo la historia constitucional, y la comparacindelpresenteenelespacio,estoes,losEstadosfederalesquevan desdeAustriaaLatinoamrica,deAustraliaaCanad56. A partir del anlisis comparado entre la Constitucin modelo y la Constitucin derivada, se puede determinar el grado de circulacin de uno o varios modelos o instituciones territoriales. Por ejemplo, la inclusin en la Constitucincolombianade1991delostrminosdeautonomayregin,por imitacindelaConstitucinespaolaydelaitaliana,inclusindadabajolas limitaciones que implican dichos conceptos en el modelo de Estado unitario. Tambin se pueden observar instituciones evidentemente impuestas y determinadas por otros Estados u organismos internacionales, como es el casodelasreformasalasquehansidosometidoslosartculos356y357dela Constitucin Poltica Colombiana o el denominado sistema de transferencias intergubernamentales. Igualmente,sepuedendesarrollarestudiosentreConstitucionesterritoriales derivadas,estoes,anlisiscomparativosentretextosfundamentalesque,en principio,nosepuedentildardeparadigmticos,sinembargo,siguenauna Constitucin modelo o forma de Estado espec%ica. Por ejemplo, un estudio comparativosobrela%iguraregionalenColombiayChile,dosconstituciones inspiradasenelmodeloterritorialunitariofrancs.Apesardeello,presentan dismiles enfoques sobre el papel y desarrollo de la institucin regional, adems de diversas in%luencias que superan a la Constitucin modelo o paradigmtica. En Luis L&'"( G)"##*, encuentro otro enfoque metodolgico. Para el doctrinante, el quid de la cuestin est dado en indagar sobre los niveles de
H+!"#$",Peter.Elfederalismoyelregionalismo:UnaestructuramodlicadelEstadoConstitucional. ExperienciasAlemanasyproyectos.Memorndumparaunproyectoespaol.Op.cit.,p.174. 54. Poreso,paraDiegoL&'"(M"-/*,elestudiocomparadodebereconocerelcontextoculturalantes que las normas. En tal sentido, anota que: La metodologa de legislacin comparada proyecta el prejuicio legocntricofrancsainnumerablesjurisdicciones(dehechomayoritariasenelmapamundial)quenuncahan tenidosistemasdefuentesbasadosenlaleyoelprincipiorousseaunianodelegalidad.Anms:lametodologa de legislacin comparada proyecta el perjuicio estatocntrico segn el cual el derecho es necesariamente un conjunto de decisiones estatales, cuando, de hecho, mltiples jurisdicciones no son ni estatocntricas ni legocntricas en sus formas de produccin del derecho. Teora impura del derecho. La transformacin de la culturajurdicalatinoamericana.Bogot:UniversidaddelosAndes2Legis2UniversidadNacionaldeColombia, 8<<4,p.75. 55. H !"#$",Peter.Comparacinconstitucionalyculturaldelosmodelosfederales.Op.cit.,p.174. 56. Ibd.
53.

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Liliana Estupin Achury centralizacin o descentralizacin que irradian una Constitucin territorial. LG !a"irma:
Losdiversosordenamientosconstitucionaleshoyvigentes,enloquesereiere a la ordenacin territorial del poder responden, dentro de su variedad, a dos principiosoalternativas,centralizacinydescentralizacin.Esposiblecatalogar alasConstitucionesdeacuerdoconsumayoromenoracercamientoaunodeestos principios,sibiendebesealarsequeentodasseencuentraunacombinacinde ambos.Noseraposible(salvo,quizs,enunidadespolticasmuypequeas)la completacentralizacin,yencuantoaladescentralizacinextrema,equivaldra aladesmembracindelEstadoenunidadesindependientes.Peroentreambos polosideales,cabeunaampliapluralidaddeconiguraciones57.

Bajo el enfoque de L !"# G$"%%&, reairmado por lvaro Xos L !"# M'%&58,elestudiosuperaeltemadelostiposidealesdeEstadounitario,regional o federal. Los conceptos de centralizacin y descentralizacin determinan el anlisis.Entrestoscabenmuchasposibilidadesdeformasdedistribucindel poder. Porello,ytalcomoloreiteraL !"#M'%&:
Si un Estado regional es un Estado unitario descentralizado polticamente, no resultaapenasdiferenciabledelsupuestodehechodeunmodelofederal;an ms, si observamos el alcance de las competencias, tampoco obtenemos un criteriodelimitadorperfectosi,porejemplo,comparamoslaCataluaespaola, laSiciliaitalianaoelSchleswig-Holsteinalemn,pornocitarelatpicocasode EscociainclusoantesdelarecienteDevolution.Amayores,deinirlosmodelos deEstadoregionalsinallegarsealasexperienciasvividasenlaprctica,supone untalalejamientodelarealidadquenoresultaviableenunestudiomnimamente riguroso59.

Una propuesta que no est libre de tropiezos, pues la medida de la centralizacin es asunto muy delicado y equvoco porque no es factible delimitar de forma clara el concepto, ni, sobre todo, cmo mesurarlo en trminosoperativos60.Elcentralismo,porejemplo,dacuentadelabsolutismo a ultranza, caracterstico de la primera fase del Estado Nacin, centralismo versus desconcentracin y delegacin, centralismo con descentralizacin administrativa e incluso centralismo con descentralizacin administrativa y poltica; una vez otorgada esta ltima al nivel intermedio de gobierno, se
57. 58.

L !"#G$"%%&,Luis.IntroduccinalDerechoConstitucional.Valencia:TirantloBlanch,1994,p.173y174. L !"#M'%&,lvaroXos.LaregionalizacinenPortugal.En:RevistadelasCortesGenerales.No.53, 2001,p.111-197. 59. Ibd.,p.117. 60. D"B*&+G$"%%"%/,Andrs(dir.).Enciclopediadelnacionalismo.Op.cit.,p.173.

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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado diiculta determinar cundo se est frente a una forma de Estado regional y cundoseincursionaenlaformadeEstadofederal. Adicionalmente, los estudios territoriales contemporneos acuden a la hiptesisqueairmaqueladescentralizacineslaconstantedelasreformasa lasquehansidosometidoslosmodelosterritorialesdesdelasegundamitaddel sigloXXylotranscurridodelsigloXXI,einclusosealanqueelfederalismoes elnorteaseguirenmateriadeseparacinespacialdelpoderentrecentroy periferia61.Unahiptesisorientadoraparaelestudiodetemasterritoriales. Ensntesis,sepuedeairmarquelostresenfoquesanotadosproporcionan herramientas bsicas para interpretar y comprender los diversos aspectos relacionados con el tema de los modelos territoriales en el plano real. Un ejercicioqueconduce,entreotros,aidentiicarlosprincipiossobreloscuales estconstruidaunadeterminadaestructuraterritorial,susalcances,desarrollos y lmites; el lugar y el papel de las entidades territoriales y otras divisiones meramente administrativas; el tema de la distribucin de competencias; la organizacin institucional y econmica que garantiza el cumplimiento de los compromisosconstitucionales,legalesyreglamentarios;elpapelylarelacinde lolocal,regionalynacional;elsistemadefuentes;larepresentacinterritorial; la participacin y la construccin del ordenamiento territorial; y el papel del CongresoodelParlamentoenlaestructuraterritorial. Los tres enfoques orientan el estudio del modelo territorial colombiano. Por una parte, la identiicacin del Estado colombiano dentro del modelo de Estadounitariocontemporneo,estoes,unaestructuraquesuperalosrasgos primarios de dicha forma territorial; en otras palabras, un modelo avasallado porlahiptesisqueseplanteaenelltimoenfoque,relacionadaconlamodao latendenciadeladescentralizacineinclusodelfederalismo.Porotraparte,la indudableinluenciaejercidaporFranciayEspaaenlaconiguracindelmodelo territorial,apesardelasdiferenciasquetomarnlasinstitucionesterritorialesen permanentemestizaje,hibridacinyreconstruccinenelcontextocolombiano.

1.2.

L !"#$%&'()( '"*%%"

HetomadoloscasosdeFrancia,PortugalyChileparadilucidardosideas: laprimeradeellas,referidaalaconstantedelos principiosorganizacionales de centralismo y de unidad o indivisibilidad que caracterizan los modelos histricamente cifrados en el Tipo de Estado unitario, pensamiento que aloradeformarecurrentecuandoseinterpretayestudiaelmodeloterritorial
61. D(V(+"%%,Giuseppe.Lastransicionesconstitucionales.Desarrolloycrisisdelconstitucionalismoa inalesdelsigloXX,-trad./.Bogot:EditorialUniversidadExternadodeColombia,2002.

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Liliana Estupin Achury colombianoysusdiicultadesalahoradeaianzaroprofundizareltemadela descentralizacin. La segunda, para observar los cambios territoriales a los que han sido sometidosdichosEstadosdesdelasegundamitaddelsigloXX.Transformaciones dadas por diversas razones, entre otras, por presiones territoriales, esto es, movimientos de autonoma o segregacin, e incluso peticiones en torno aunamayorparticipacinyrepresentacinterritorial,oporlainluenciao porlaimposicindeladescentralizacincaracterizadaporserunprincipio organizacionalquellevaalalexibilizacindeltematerritorialenelcontexto delaglobalizacin,laintegracinylatransformacinoajustedelosEstados nacionales. Porsupuesto,encadaunodeloscasosescogidosseharalusinallugar y al papel del nivel intermedio de gobierno. Por ejemplo, el caso francs en su carcter paradigmtico y fundacional del Estado unitario, adems del interesante proceso de regionalizacin impulsado desde los aos sesenta del sigloXX;elordenamientoterritorialdePortugalidentiicadocomounEstado centralistaqueleotorgdescentralizacinpolticaalazonaterritorialinsular,y enLatinoamricasehizounacercamientoalcasochileno,entantopresenta,al igualqueColombia,oscilacionesentreladesconcentracinyladescentralizacin, ademsdeimpulsardesdelosaossesentaunprocesoderegionalizacinque hasidotildadodesimpledesconcentracin. EncuentrounatendenciasimilarentodosestosEstadosquesetildande unitarios.Loquemellevaconcluir,deformaprevia,queexisteunamarcada directriz hacia formas ms descentralizadas. Un enfoque que se complejiza, entantosushistoriasestnamarradasacriptotipos,formantesycontextos cuyosprincipiosdeunidadydeadministracincentraljustiicaronlacreacin deestosEstadosnacionales.Deah,quedeentradadesmitiiquelalagelacin que se realiza alrededor del ordenamiento territorial en Colombia y del precariopapeldeldepartamento.EsevidentequelosEstadosunitarios,ensu mayora,handadomayorprelacinalolocalylonacional,o,ennuestrocaso,lo central,endetrimentodelnivelintermediodegobierno.Yqueesteltimoslo hasidoobjetodeatencinenlasltimasdcadas,muyatonoconlosvientos globalizadores,deintegracinodesimpleimitacin.

1.2.1. F:L !"#!$%#"E&'($ !($%#'%&)$

Supervivenciadelacentralizacinheredadadelamonarquaadministrativa, persistencia de una concepcin jacobina del poder, permanencia del centralismonapolenicoNofaltanexpresionesparacalificarloqueparece
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Captulo 1. Las difusas fronteras de las formas de Estado

ser la principal caracterstica de la organizacin territorial francesa: su centralizacin.PierreB62

Lacentralizacinfueunadelasestrategias,utilizadasporlosmonarcasy losburgueses,paraimpulsarelproyectopolticodelamodernidad:elEstado Nacin. Esta forma de administracin garantiz que el Estado ejerciese sus funcionesentodoelterritorioenqueasientasudominio,demodoquenadie pudieraeludirsupoder63.As,senosaparecielEstadocomounafascinante empresa de uniicacin y centralizacin de recursos dirigidos a un in; un formidableempeopuestoenpieporobrahumanafrente(oencontrade)las tendencias particularistas y disgregadoras que se mantuvieron por espacio de siglos al derrumbarse el ya de por s endeble sistema de vinculaciones y lealtadespolticasdelaRomaImperial64. La historia de la centralizacin francesa est marcada por las siguientes etapas:(i)elAntiguoRgimen,(ii)laRevolucin,(iii)lasreformasnapolenicas, (iv)ladescentralizacinadministrativaquecaracterizelmodeloa inalesdel sigloXIXylaprimerapartedelsigloXX,y(v)eltmidoprocesoderegionalizacin impulsadoenlasltimasdcadas65. ElAntiguoRgimen,caracterizadoporelEstadoabsolutista,lacentralizacin yelreforzamientodelpoderdelmonarca66.Porsuparte,losprimerosmeses delarevolucinfrancesasedistinguieronporlaadopcindelaorganizacin territorialunitariaconvisosimportantesdedescentralizacin.Endichaetapa se suprimieron las provincias, herederas de la organizacin territorial feudal y otras divisiones, como principados, cantones, villas y comunidades de habitantes67,yensureemplazosecrearonlosdepartamentos68,asuvezdivididos endistritos,losdistritosencantonesyloscantonesenmunicipios.Engeneral, unaetapacaracterizadaporconvertiralmodelocentralistaenelinstrumento poltico y jurdico necesario para suprimir las pequeas patrias o feudos en
62. B,Pierre.Lasrecientesreformasterritorialesfrancesas.En:RevistaAragonesadeAdministracin pblica,nm.22,2003,p.607. 63. C!"#$$!,JuanRamn. Frutaprohibida.Unaaproximacinhistrico-teorticaalestudiodelDerechoy elEstado.Madrid:Trotta,1997,p.126. 64. R!"#$,Miguel.LasformasdeEstado.Op.cit.,p.34. 65. B%",Pierre.Lasrecientesreformasterritorialesfrancesas.Op.cit.,607. 66. Ibd.,p.607. 67. V$"&(,Luciano.ElpoderLocal.SuorigenenlaFranciaRevolucionariaysufuturoenlaEuropadela Regiones.Madrid:MinisterioparalasAdministracionesPblicas.1991,p.33. 68. La accin administrativa departamental estuvo en manos de una asamblea electiva o consejo departamentalyporundirectoriourganoejecutivo,nacidodelsenodelapropiaAsamblea,asuvezun procureur, elegido por la misma, quien hizo la labor de representante del rey. Funciones importantes fueron asumidas por la divisin departamental, entre otras de: tributacin, bene)icencia, polica, cuidado de hospitales, enseanza pblica, fomento de la industria, agricultura, obras pblicas, conservacin de la propiedadpblica,mantenimientodesalubridadyseguridadpblicas.Ibd.,p.47.

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Liliana Estupin Achury arasdeconservarlaunidadbajoelriesgodeanarquaycomocontencindelas tendenciasfederales,quenofaltaron,impulsadasporlosgirondinos69. Bajoestasmedidassucumbieronlosprivilegiosterritorialesantelacreacin de un ordenamiento territorial homogneo. Un logro ideado a partir de un nuevoesquemadedistribucindepoderesentreelcentroylaperiferia,sobrela basededosprincipios,queyaseapuntabanconfuerzaenlasreivindicaciones, enespecialdeltercerestado:launiformidadyladescentralizacin70. Engeneral,unaetapacaracterizadaporunadescentralizacinacentuada, cuyoprincipalrasgosedioenelcarcterelectivodelosrganosdegobierno de los niveles territoriales, compensado por una tutela del poder central71. Orientacinquepresentalapostreserasdiicultades,dandolugaramedidas de corte centralista tendientes a apaciguar los espritus locales y la presunta anarquapropiciadaporlasreformasrevolucionarias72. As,aparecenlosrasgosdelmodeloterritorialnapolenicoelcualintrodujo varias de las caractersticas bsicas de los modelos territoriales unitarios, como:
a) generalizacin y uniformidad del rgimen municipal, b) creacin de un municipio por cada ncleo de poblacin, incluso menor; c) carcter electivo de las Administraciones locales; d) biparticin de las funciones asignadas a los municipios, distinguiendo entre funciones propias y funciones estatales delegadas, con una paralela doble cali icacin del alcalde; e) establecimiento de departamentos, tambin con igurados como principal circunscripcin desconcentradadelaadministracinestatal;f)instauracindeunprefectoen esta circunscripcin, representante del gobierno central, y dotado de intensos poderesdedireccinycontrol;g)ysometimientodetuteladelosrganosyactos delaAdministracinlocal73.

Surgen ochenta departamentos, los cuales fueron creados para efectos de representacin y administracin. Su tamao estuvo determinado por razones prcticas y de dominio territorial, un espacio geogr ico cercano al centro, que permitiera el traslado a la capital en un da a caballo. En su origen y delimitacin primaron los criterios prcticos y geomtricos levemente atenuados y aliviados por las discusionestericasysociolgicasqueloantecedieron.Igualmente,seestableciunrgimenmunicipal,que ubicadichaentidadcomobsicadentrodelaorganizacinterritorialdelEstadofrancs. 70. V!"#$%%&,Luciano.ElPoderLocal.SuorigenenlaFranciarevolucionariaysufuturoenlaEuropadelas regiones.Op.cit.,p.28. 71. B'",Pierre.Lasrecientesreformasterritorialesfrancesas.Op.cit.,p.607. 72. As,porejemplo,emergilaleydel14defrimariodelaoII(4dediciembrede1793)quereestructur, entreotrosaspectos,elpapeldeldepartamentoysecrearon,comolosealaLuciano V!"#$%%&,laigurade losagentesnacionalesparalosdistritosylosmunicipioseinclusosesuprimierondeformaprovisional,las eleccionesdelosrganoslocales.Luego,conlaConstitucindelaoIII(22deagostode1795)sereiteraparte delespritudescentralizadorinicial,reconociendoatribucionesimportantestantoalosmunicipioscomoa losdepartamentos,adems,delrestablecimientodelprincipioelectivo.V!"#$%%&,Luciano.ElPoderLocal.Su origenenlaFranciarevolucionariaysufuturoenlaEuropadelasregiones.Op.cit.,p.29y30. 73. Ibd.,p.33.
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69.

30v

C !2 CENTRALISMO!Y!AUTONOMA:!OSCILACIONES!TERRITORIALES Y!NIVEL!INTERMEDIO!DE!GOBIERNO

En la oscilacin entre las formas de organizacin espacial del Estado, el centralismo y el federalismo, intervienen las relaciones productivas y las pugnas polticas. Dicho de otro modo, la opcin por una forma predominante de organizacindelossistemaspolticos,lasinanzaspblicas y las instituciones es el resultado de la expresin espacial de la fuerza de las clases sociales y de sus organizaciones polticasencondicionesespecicasdeldesarrollodelsistema capitalista. D !"#R$%&!$'#274 SUMARIO. INTRODUCCIN. 2.1 MODELO UNITARIO Y CENTRALISMO. UNA CONSTANTE HISTRICA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COLOMBIANO. 2.1.1 Colonia, centralismo y autonoma. 2.1.2 Oscilacin entre centralismo y federalismo. Al inal, la constante estructural centralista.2.1.3CienaosdecentralismobajolagidadelaConstitucin Polticade1886.2.2ELMODELOTERRITORIALYELNIVELINTERMEDIO DEGOBIERNOENLACONSTITUCINPOLTICADE1991.2.2.1Elmodelo territorial unitario fue evidente desde el acto preconstitucional. 2.2.2 Nuevamenteelmodeloterritorialunitariolevementelexibilizado.2.2.2.1 La propuesta federal del Presidente Csar Gaviria. 2.2.2.2 Propuestas federalesyregionalesenlaAsambleaNacionalConstituyente.2.2.2.3Los defensoresdelmodeloterritorialunitario.2.2.3LateladePenlope:El modelo territorial adoptado por la Asamblea Constituyente de 1991 y la igura departamental. 2.2.3.1 Principios y tensiones. 2.2.3.2 La posicin eclcticaenmateriadeentidadesterritoriales.

I !""#$
Se hizo una relexin en torno de la constante constitucional que ha coniguradolaformadeEstadoenColombia.Esdecir,seutilizdichaideapara
274. R%&%', Daro I. Economa poltica de las estructuras espaciales del Estado en Colombia. En: R%&%',DaroI(comp.). HistoriasdeDescentralizacin.Transformacindelrgimenpolticoycambioen elmodelodedesarrollo.Bogot,D.C.:UniversidadNacionaldeColombia,Prodepaz,gtz,USAIDylaAgencia colombianadecooperacin,2006.p.326.

Liliana Estupin Achury reconstruirpartedelahistoriadelordenamientoterritorial,lacualhaestadodada, enmicriterio,alrededordelaslgicascentralistasydeunamarcadatendencia hacialaformadeEstadounitario.Unaconstanteestructuralqueheubicadoa lolargodelahistoriaconstitucionalcolombiana,estoes,durantelacolonia,la etaparepublicanaeinclusoalolargodelosveinteaosquehanpasadoluego delaexpedicindelaConstitucinPolticade1991.Sinduda,unhechoqueha determinadolaconstruccindeunmodelodearribahaciaabajo,dondepocoo nadacuentanlaslgicaslocalesoterritoriales. Bajo dicha idea se entiende la decisin territorial tomada durante el procesoconstitucionalde1991.Alinal,unanuevacartadebatallaqueratiica elmodelodeEstadounitarioyunatmidaplasmacindelnivelintermediode gobierno. En sntesis, se realiza un recorrido histrico en torno de la constante unitariaycentralistadelordenamientoterritorialcolombiano,unanlisissobre laratiicacindelmodeloenlaAsambleaNacionalConstituyentede1991,un esbozodelaarquitecturadadaporstaalaformadeEstadoylalnguidaigura delnivelintermediodegobierno:eldepartamento.

2.1.

M !"# $%&'()& *+"%')(#&-/ . $%(+ %-'(%'"0&-'3)&+(!"# )!"%(/&"%' '"))&' )&(# + # /4&(%

Amrica Latina se ha caracterizado por la implementacin del modelo unitario.EstadoscomoGuatemala,Honduras,Nicaragua,CostaRica,Panam, Colombia, Ecuador, Per, Chile, Hait, Repblica Dominicana, Puerto Rico y ParaguayretomarondichaformadeEstadoensustextosconstitucionales.De maneraexcepcional,Mxico,Brasil,VenezuelayArgentina,hablandegobiernos federales,variosdeellostildadosdecentralistas,einclusodeautoritarios275.De formaespecial,sehablaltimamentedeautonomasodelaimplementacin

275. Claudio V6#&8, sostiene la idea de la La tradicin centralista de Amrica Latina a partir de la ausencia de la Revolucin Industrial y de la Revolucin Francesa. El autor encuentra diferencias entre el conceptodecentralismo,descritoporWebercomoresultadodelaRevolucinIndustrialydelaRevolucin Francesa,asuvezligadoalostrminosdeindustrialismoeigualitarismoyelconceptodecentralismoenel contextolatinoamericano,ensuopinin,decarcterpreindustrialynoigualitario.V6#&8,Claudio.Latradicin centralistadeAmricaLatina.Barcelona:Ariel,19;<.

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Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno delmodeloautonmico276enunEstadodeAmricaLatina;taleselcaso,dela ConstitucindeBoliviade2009277. Muyapesardelasexcepcionesydelosvirajesdadosenelinteriordelos estadosunitariosrelacionados,laconstantecentralistacaracterizalahistoria constitucionalqueaveceshadadotmidosgiroshaciamodelosfederalesoms descentralizados.

2.1.1. C, !"#$%&'"%(
El proceso de poblamiento de Amrica por la Corona Espaola dio origen al progresivo diseo de una forma particular de organizacin del territorio para sugobierno,quepuededecirsequesloseaplicenelNuevoMundo,puesfue establecidoparticularmenteparaAmrica,ysinlacual,porsupuesto,laCorona nohabrapodidomanejarcentralizadamentelosasuntosdelasIndias.Surgieron, as progresivamente, provincias, audiencias y virreinatos, las cuales fueron las institucionesterritorialesclavesqueseimplantaronenelNuevoMundo. A!"R.B#%#-C!#&!278
276. Lossiguientesartculosre(lejan,enparte,elcontradictorioycomplejotextoconstitucionalterritorial boliviano:Artculo1.-BoliviaseconstituyeenunEstadoUnitarioSocialdeDerechoPlurinacionalComunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se fundaenlapluralidadyelpluralismopoltico,econmico,jurdico,culturalylingstico,dentrodelproceso integradordelpas.Artculo2.-Dadalaexistenciaprecolonialdelasnacionesypueblosindgenaoriginario campesinoysudominioancestralsobresusterritorios,segarantizasulibredeterminacinenelmarcodela unidaddelEstado,queconsisteensuderechoalaautonoma,alautogobierno,asucultura,alreconocimiento desusinstitucionesyalaconsolidacindesusentidadesterritoriales,conformeaestaConstitucinyalaLey. Artculo270.-I.Boliviaseorganizaterritorialmenteendepartamentos,provincias,municipiosyterritorios indgenaoriginariocampesinos.II.Lacreacin,modi(icacinydelimitacindelasunidadesterritorialesse harporvoluntaddemocrticadesushabitantes,ydeacuerdoalascondicionesestablecidasenlaConstitucin yenlaLey.III.Lasregionesformarnpartedelaorganizacinterritorial,enlostrminosylascondicionesque determinelaConstitucinylaley.Artculo271.-Losprincipiosdelordenamientoterritorialydelsistemade descentralizacinautonomassonlaunidad,solidaridad,biencomn,autogobierno,igualdad,reciprocidad, subsidiariedad,gradualidad,participacinycontrolsocial,provisinderecursoseconmicos,ypreexistencia delasnacionesypueblosindgenasoriginariocampesinos.Artculo272.-Losalcances,laorganizacin,el funcionamiento,laestructura,lascompetencias,lasatribuciones,laasignacindelosrecursoseconmicos (inancieros y la coordinacin del sistema de descentralizacin y de autonomas se regirn mediante esta ConstitucinylaLeyMarcodeAutonomasyDescentralizacin,queseraprobadapordosterciosdevotos delaAsambleaLegislativaPlurinacional.Artculo273.-Elrgimenautonmicoimplicalaeleccindirectade susautoridadesporlasciudadanasylosciudadanosylasfacultadeslegislativasnormativo-administrativas, (iscalizadora, ejecutiva y tcnica, ejercidas por las entidades autnomas en el mbito de su jurisdiccin y competenciasexclusivas. 277. Sobre el modelo territorial boliviano, ver: N)*#! F#"/"45, Albert. Plurinacionalidad y autonomas.ComentariosentornoalnuevoproyectodeConstitucinBoliviana.En:RevistaEspaoladeDerecho Constitucional,no.8<=septiembre-diciembre,2008>,p.1<7.177;G!?@)!R)H!@!4),Franco.Lasrazonesdel fracaso:LaAsambleaConstituyenteenBoliviacomoDemocraciaBloqueada.En: RevistadeEstudiosPolticos )nueva poca*, no 1<3, =enero-marzo, 2009>, p. J7-99; NK"5 O&?Q"5, Fernando E. =Comp.> Autonoma un procesoenmarcha. SantaCruzdelaSierra=Bolivia>:InstitutodeInvestigacinOurdicaUPSAFacultadde Ciencias Ourdicas y Sociales UPSA, 2008; B!##&) ST5!, Franz Xavier. El Estado Triterritorial. Una nueva descentralizacinparaBolivia.LaPaz=Bolivia>:F#&4#&HVE@#WSW&YW"*,I4&yP#!E4&W)#,2002. 278. B#%#-C!#&!,AllanR.ElmodelourbanodelaciudadcolonialysuimplantacinenHispanoamrica. Bogot:UniversidadExternadodeColombia,2008.p.J0.

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Liliana Estupin Achury Intuyo que la tendencia centralista que ha marcado la peculiar forma territorial del Estado en Colombia tuvo, adems de la inluencia francesa, algunaimprontadelostrescientosaosdeadministracincolonial.Unmero acercamientoadichoprocesomeconduceadosclasesdelecturas:laprimera, construida a partir de una perspectiva institucional de lgica centralista, unitariayjerrquica279,lideradaporlapennsulaenlosterritoriosamericanos, sin desconocer algunos visos precarios de autonoma local280; la segunda otorgaprevalenciaalconceptodeautonomalocal unpapelpreponderanteen laconstruccindelordenamientoterritorial.Esteenfoque,destacaelroldelos colonos,losindios,losnegros,losmestizosylosmulatos,enlacon iguraciny ocupacindeespacios281.Ademsdelaresistenciaterritorial282quedioaltraste con los trescientos aos de dominacin en Amrica. Se trata de una lectura generosadelpapellocal,suscitadoenelinteriordelprocesodedominacine imposicincolonial. La expresin: trescientos aos de dominacin colonial y centralista, obedecealnecesarioimaginariodecontrolydominacinpeninsularejercido sobrelosterritorioscoloniales.Bajoestaperspectiva,Elcentralismofueuna herenciadelperodocolonial,caracterizadoporunsistemapolticoburocratizado yjerarquizadoimpuestocomounacamisadefuerzaalarealidadheterogneay voltildelascolonias283.Unaconstantedisputadaporlaelites,segnV!$%! V!284, durante los posteriores perodos histricos: la denominada Patria
279.

Lasiguientefrasedacuentadelalecturacentralistayjerrquicadelprocesodeadministraciny organizacinterritorial:El imperioserdirigidodesdeMadridyadministradodesdeMadrid,atravsde losrganosespecialmentecreadosparaelejerciciodelcontrolpolticoyeconmicocentralizado,auxiliados porunalegislacinunitariaensusprincipios,instrumentadaporunaburocraciadeorganizacinjerrquica, hastaciertopuntoespecializadaensusfuncionesyenltimainstanciacontroladadesdeladireccincentral delImperio.J!'!()U'*Jaime.Laadministracincolonial.En: NuevahistoriadeColombia.Bogot: EditorialPlaneta,1989.p.175y176. 280. Variosautoresdescribenyanalizanlasinstitucionescoloniales,altamentecentralistasyjerrquicas, entreotros:ClaudioV+-,enlaobrayacitada;O/4C!<=>,JosMara.EspaaenAmrica.Lasinstituciones coloniales. SegundaEdicin.Bogot:UniversidadNacionaldeColombia,1952;delmismoautor: Historiadel DerechoEspaolenAmricayDerechoIndiano.Madrid:AguilarS.A.,deEdicionesJuanBravo,1969.J!'!() U'*,Jaime.Laadministracincolonial.Op.cit. 281. Aportan al debate: H'''! A$, Martha. Ordenar para controlar. Ordenamiento espacial y controlpolticoenlasLlanurasdelCaribeyenlosAndesCentralesNeogranadinosSigloXVIII.Bogot:Instituto ColombianodeAntropologaeHistoriaAcademiaColombianadeHistoria,1999.Igualmente,delamisma autora:PoderLocal,PoblacinyOrdenamientoTerritorialenlaNuevaGranadaSigloXVIII.SerieHistoriaNo 2.Bogot:ArchivoGeneraldelaNacin,1996;tambin,C)($!'4,Germn.Laeconomaylasociedad coloniales.15501800.En: ManualdeHistoriadeColombia. TomoI.Terceraedicin.Bogot:Procultura Colcultura,198D. 282. GermnC)($!'4,seala:EnelsigloXVI,lapreexistenciadesociedadesautctonasenAmrica presentaban resistencias, que slo podan vencersemuy lentamente, a los arreglos sociales europeos. Por estarazn,laorganizacinsocialtuvoqueadaptarsealascondicionesexistentes,envezdeimponersecomo sobreunatablaraza.Ibd.,p.120. 283. V!$%!V!,Hernando.CartasdeBatalla.Unacrticadelconstitucionalismocolombiano.Op.cit.,p. 39yD0. 28D. Ibd.
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Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno Boba, dada entre 1810 y 1815; la Gran Colombia, desarrollada entre 1819 y 1830; la tildada poca federal de 1858 a 1886; el proceso de regeneracin y suconstitucinde1886,lacualestuvovigentehastalaexpedicindelaltima cartadebatalla,enelao1991,quecontieneelsellocentralistacomoimpronta histricayconstanteconstitucionalestructuraldelEstadocolombiano. Los trescientos aos de dominacin colonial estuvieron cifrados bajo la lgicapretensindedominiodesdeladistanciaylacorrespondienteburocracia necesariaparaellogrodetamaopropsito,lasujecinideolgicaapartirdel procesodeevangelizacincomoinstrumentopreponderantedesometimiento ysubyugacin,laimposicindeinstitucionespeninsulares,yelinicialdeseode uniformidadlegalydeaplicacindelalegislacincastellana.stassonparte delasherramientasquedancuentadeunaadministracinconpretensinde centralista. Y resalto la palabra pretensin, en razn de las transformaciones quetendrnlaspolticaspeninsularesenelcontextoamericano,dadasantela realidadcaticaydiversa,lageograalocayalucinantedelnuevomundo,la distancia, el sometimiento o rebelda de los nativos, los negros, los mestizos, losmulatos,einclusodelosmismospeninsularesy,engeneral,delambicioso procesodepoblamientoydeexplotacin. El descubrimiento, identiicado por Enrique D285 como una aventura de exploracin de un mundo desconocido para los europeos, generunasucesincaticadeexploracin,explotacinypoblamiento286;una organizacininstitucional,poltico-administrativayjurdica,delamanodela religincatlica,lacualbrindunajusti icacinalaempresaconquistadorano slodeunespaciogeogr ico,sinodesuspobladoresysusrecursos. La fe, la religin y la poltica estuvieron presentes en los procesos de legitimacindeladominacinterritorial.Enplenorenacimientoybajolaidea contradictoriadequeDiosgobiernaelmundoentodossusaspectos287,los papas, como ieles representantes del designio divino, por medio de la bula Inter Ceterae, concedieron a los espaoles y los portugueses absoluto poder, autoridadyjurisdiccinsobrelascolonias:

285. Enrique D!"#$$presentaunadetalladacaracterizacinsobrelaiguradeldescubrimiento:Llamo descubrimiento () a la experiencia tambin esttica y contemplativa, aventura explorativa y hasta cienticadeconocerlonuevo()aunquealmismotiempocomercial,enelsentidomercantilistadelmundo Mediterrneo,anterioralaexpansinatlntica.D!"#$$,Enrique. 1492ElEncubrimientoDelOtro.Haciael origendelmitodelamodernidad,ColeccinAcademia.LaPaz:Pluraleditores-FacultaddeHumanidadesy CienciasdelaEducacin-UniversidadMayordeSanAndrs,1992. 286. Una pormenorizada caracterizacin de esta sucesin catica se encuentra en la obra de Eduardo Galeano.VerG%$#%&',Eduardo.LasVenasAbiertasDeAmricaLatina.7ed.BuenosAires:SigloXXI,1975. 287. A*+"/+0%3%$ A*3#$%#0, Luis Hernando. Anotaciones sobre derecho indiano. Bogot: Pontiicia UniversidadJaveriana,1994.p.42.

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Liliana Estupin Achury

PorlaautoridaddelomnipotenteDiosaNosenSanPedroconcedida,ydelvicariato deJesucristoqueejercemosenlatierracontodoslosseorosdeella,Ciudades, Fortalezas,Lugares,Villas,Derechos,Jurisdiccionesytodassuspertenencias,por eltenordelaspresenteslesdamos,concedemosyasignamosaperpetuidada VosyanuestrosherederosysucesoresenlosreinosdeCastillayLen,conlibre yabsolutopoder,autoridadyjurisdiccin.Yademsosmandamos,envirtudde santa obediencia, que as como lo habis prometido y no dudamos de vuestra grandevocinyreciamagnanimidadquelodejarisdehacer,procurisenviar alasdichastierrasirmeseislas,hombresbuenos,temerososdeDios,doctos, sabiosyexpertos,paraqueinstruyanalossusodichosnaturalesenlafecatlica ylesinfundanbuenascostumbres288.

nicosrbitrosreconocidoseiluminados289,proyectandosimperios:Todo loubicadohaciaeloeste,propiedaddeCastillaytodoloubicadoaleste,delos portugueses. El mundo, sin saberlo ellos, les ha sido repartido as: Amrica, paraEspaa;Brasil,fricayAsia,paraPortugal290.ElpapaAlejandroVI,que eravalenciano,convirtialareinaIsabelendueayseoradelNuevoMundo. LaexpansindelreinodeCastillaampliabaelreinodeDiossobrelatierra291. Apropsitodeestadistribucin,LpezMichelsenanotaquelaomnipotenciay arbitrajepapalpermitilaconstruccindeuncontinenteamericanouniforme, en tanto, Dejados estos vastos territorios a merced de los exploradores de todaslaslatitudes,posiblementetendramoshoyrepblicasdeorigenitaliano, ruso,francs,alemn,etc.,queperidicamentereproduciranenpequeolas guerraseuropeas292. Ahora bien, sobre el carcter de los nuevos territorios, se presenta la siguientepregunta:Unaprovinciams,esdecir,unaextensindelterritorio de la metrpoli o meras factoras comerciales o depsitos de esclavos? Para O ! C"#$%&'(293, los nuevos territorios soportaron la soberana del imperio, el traslado de instituciones y de autoridades; por ello no se produjeron desmembraciones de la soberana294, Por su parte, Germn Colmenares desde una lectura vinculada a la denominada economa del oro, opina que los territorios americanos apenas fueron una factora o enclave destinado a canalizargananciascomercialesafavordeunametrpoli295.As,todaformade
Trascrita en: L)#%* M(+-%/!%0, Alfonso. Introduccin al estudio de la constitucin de Colombia. Bogot:UniversidadSantoTomsColeccinFrayAntondeMontesinos,1983.p.69. 289. A4(! (*"5"/A45%/"%*,LuisHernando.Anotacionessobrederechoindiano.Op.cit.,p.32. 297. Ibd.,p.33. 291. G"/%"0<,Eduardo.LasVenasAbiertasdeAmricaLatina.Op.cit.,p.12. 292. L)#%*M(+-%/!%0,Alfonso.IntroduccinalestudiodelaconstitucindeColombia.Op.cit.,p.=7. 293. O !C"#$%&'(,JosMara.ElEstadoEspaolenlasIndias.MxicoD.F.:FondodeCulturaEconmica. 19>6,p.1=. 29>. Ibd. 29@. C</K%0"4%!,Germn.Laeconomaylasociedadcoloniales.1@@71877.Op.cit.,p.12@.
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288.

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Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno administracincondujoalmismoresultado:extraccin,control,dominaciny explotacin. Ya sea como mera factora o en calidad de extensin del territorio, el procesodeexploracinypoblacinfuellevadoacaboporlacoronayelcapital privado;sinembargo,estaprimeracontroleinstitucionalizladominacin,a pesardelcaosyladistanciapredominantes.Seanotaquelacoronamonopoliz inicialmente la empresa descubridora; para ello incurri en deudas y gastos, pero los medios inancieros de que dispona no eran suicientes296. Por ello, se abrieron las puertas de Amrica a la emigracin general mediante aquellas capitulaciones297 con personas particulares298. La puerta abierta llev al predominio del capital privado sobre la accin oicial del Estado299, ademsdelacrisis,laanarquaylafaltadeplaneacinquecaracterizaronla conquistadeAmricaylacasiinmediataocupacindelasislasytierrasque ibandescubriendo300. Si bien la dominacin espaola bien pudo ser en un principio la imposicindelafuerzasica,lasuperioridaddelosarcabucessobrelaslechas, la imposicin de la caballera peninsular sobre la infantera indgena301, con eltiempo,talcomoloanotaLpezMichelsen,elprocesosetrocenlafuerza casi invencible del mito de origen divino de la monarqua espaola a la que se obedeca ciegamente302. Un mito introducido a partir de las instituciones creadas e impuestas para llevar a cabo la funcin de control, dominacin y poblamiento. Sinduda,lalegislacinemitidaporlametrpolifueunadelasherramientas fundamentalesparallevaracabodichoproceso.Unalegislacin,literalmente respetuosadelossereshumanosasentadosenlosnuevosdominios,airmacin hechaporelmismoLpezMichelsen,talcomoseobservaenlasiguientefrase: respeto dentro de lo posible por los fueros e instituciones autctonas, de
F!"#$#,Juan.Laconquistadelterritorioyelpoblamiento.En: NuevahistoriadeColombia.Bogot: EditorialPlaneta,1989.p.71. 297. Contrato mediante el cual se llev a cabo el proceso de descubrimiento, exploracin y conquista. DichoactojurdicosecelebrentrelaCoronaolasaltasautoridadesfacultadasparaello(CasadeContratacin deSevilla-pennsula-y/oenlasIndias:lasAudiencias,losVirreyesylosGobernadores)ylosparticulares (caudillooempresariodelaexpedicin),conel indeautorizarennombredelarealeza, eldescubrimiento de territorios y la obtencin de obligaciones y privilegios, tanto sobre el espacio geogr ico concedido, comoresponsabilidadesmorales,polticasyeconmicassobrelapoblacinallasentada.Seconsideraalas capitulacionescomolaprimerafuentedederechoindianoseguidadelasinstitucionesqueordinariamentese ledabanalosexpedicionariosoempresarios. 298. F!"#$#,Juan.Laconquistadelterritorioyelpoblamiento.Op.cit.,p.71. 299. O%&C'*$#+4",JosMara.ElEstadoEspaolenlasindias.Op.cit.,p.15. 300. F!"#$#,Juan.Laconquistadelterritorioyelpoblamiento.Op.cit.,p.70. 301. L;*#<M"=>#?&#@,Alfonso.IntroduccinalestudiodelaconstitucindeColombia.Op.cit.,p.81. 302. Ibd.
296.

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Liliana Estupin Achury incorporacinynodesumisinalimperio,dedescentralizacinadministrativa y judicial303. Tantas bondades literales fueron contradictoriamente afectadas enlaprctica. As, a lo largo de los trescientos aos predomin la imposicin de instituciones,deunalegislacinydecorrientesideolgicaseuropeas.Noexentas de padecer la inclemencia lgica del choque de dos culturas y las necesarias diicultades del proceso de administracin, dadas en un territorio bastante complejoydismildelascostumbresoccidentales.Apurospropiciados,entre otrasrazones,porlamismaambicindelaburocraciaespaolainstauradaen Amricay,otrasveces,porlarebeldaopresindeloscriollos,losindios,los mestizosylosnegros. Elimaginariocentralistaespaol,segnC !V" #304,fueoriginadoen tresperodosquerelejanlasoscilacionespropiasquetuvolaadministracin centralistaenlosterritoriosamericanos.Elprimerodeellos,extendidodesde lasegundamitaddelsigloXV,pocaenlacuallosReyesCatlicosiniciaronel procesodecentralizacincastellanaenlasCortesdeMadrigalde1476,hasta losltimosaosdelsigloXVI.Elsegundo,esubicadodesdeelascensodeFelipe IIIhastalamuertedelltimomonarcaHabsburgoen1700,caracterizadopor ladecadenciaylarelajacindelmodelocentralpropiciadoporlosHabsburgos y,untercerperodo,contadodesdelaentronizacindeFelipeV,quienimpuls la va centralista de la poltica castellana e imperial y forj las reformas centralizadorasborbnicascontintedeinlujofrancs305.Elautorcitadoseala queLapolticadecentralizacinmsparticularmenterelevanteparaAmrica LatinafueladelreinadodeIsabel.QueelrestodeEspaaestuvieraonocompleta yuniformementeintegradoatodoslosnivelespolticosyadministrativos,no afectlasdisposicionesparalasIndias,quetenansuorigenenCastilla306. Porsuparte,J$% !U$ &'307,identiictresetapasdelaadministracin colonialenAmrica.Laprimera,coincidenteconlafasedechoquedelasdos culturasylacorrespondienteconquista,caracterizadaenelcampoadministrativo porunafaltadeestructurainstitucional,imperandoelcriteriopersonaldela corona;engeneral,unperododeexperimentacinytanteos,representadopor lascapitulacionesentrelaCoronaylosprimerosconquistadoresqueconttulo deadelantadosimpusieronsuvoluntadpersonalenunprocesodeexplotaciny rapiaquepocotenaqueverconunaorganizacininstitucional308.Lasegunda,
303. 304.

305. 306. 307. 308.

L()'#M *+'-'/,Alfonso.IntroduccinalestudiodelaConstitucindeColombia.Op.cit.,p.100. V" #,Claudio.LatradicincentralistadeAmricaLatina.Opcit.,p.20. Ibd.,p.20. Ibd.,p.41. J$% !U$ &',Jaime.Laadministracincolonial.Op.cit.,p.175. Ibd.
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Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno ubicadaapartirdelafundacindelasprimerasaudienciasylapromulgacinde lasprimerasleyesdeIndias,particularmentelasde1542,expedidasporCarlos V,momentoenquelamonarquadelEstadoespaolasumielcontroltotalsobre losnuevosterritorios.SegnJaramilloUribeslohastalossiglosXVIIyXVIIIse puedevislumbrarelsurgimientodeunaestructurapoltico-administrativadel imperiosobrelasIndias309.Finalmente,elhistoriadoridentiicalaterceraetapa, lacualestdeinidaapartirdeFelipeV,enloscomienzosdelsigloXVIII,endonde laobradeCarlosIIIconstituyeelmomentoculminanteymssigniicativo310 delasreformasborbnicas311. Desde otra perspectiva, G !"#$ C%&" $'! ( realiza una periodizacin de la dominacin colonial, a partir de la bsqueda de los metales preciosos, en su criterio, fundamental para el anlisis del proceso de poblamiento y la construccin de los territorios en Amrica. As, oro y plata orientan a los exploradores y motivan la fundacin de pueblos, ciudades o villas. La explotacindeloroylaplatasurge,talcomolosealaG !"#$C%&" $'! (, porunanecesidaddelaseconomaseuropeas,entanto,lasfuentesafricanas eranincapacesdesaldareldicitcrnicodelabalanzadepagoseuropeacon respectoaloriente,ylamonedaquecirculabaenEuroparesultabaescasa312. Unaminadeoroyplataparaexplotarypoblarfuelaconstantedelosprimeros siglosdedominacincolonial. En dichas etapas, Espaa desarroll una administracin que garantiz la dominacin. Para ello, instaur rganos y autoridades en Amrica. Una organizacinjerrquicaencabezadaporelRey,seguidadelConsejodeIndias,
Ibd. Ibd. 311. DuranteelreinadodelosBorbonesseiniciaronunaseriedereformasconunaacentuadatendencia administrativa las cuales introdujeron, entre otras, polticas econmicas que intensiicaron el comercio intercolonial, el fomento de la produccin de nuevas materias primas )quina, tabaco, maderas, cacao y azcar*,laintensiicacindelamineraylareorganizacindelahaciendaparahacerlamseicazensutarea derecaudodeimpuestos,tributosyregalas.Dentrodelsectoreducativoincorporaronmodernosconceptos de ciencia y tecnologa, con el in de modernizar los procesos de extraccin y produccin. El movimiento impulsadoporlosmonarcasdelanuevadinasta,fueapoyadoporunaeliteilustradaadmiradoradelacultura francesadelsiglodelasluces,quevieronenestasreformaslatabladesalvacindelabancarrotadelimperio espaol en su ya secular lucha con Inglaterra. La realizacin de estas reformas estuvo inluenciada por la ilustracineuropeayporlatransformacinquesehabasuscitadoenlosterritorioscolonizadosdebidoasu crecimientoeconmicoydesarrollo,loscualesllamaronagritoscambiosenlaadministracin. Sobreestaetapahistricaysurelacinconlaadministracinlocal,sealaAugustoHernndezBecerra quesesanearonlashaciendas,sedemocratizrelativamentelainstitucinmunicipal-conlacreacinde nuevoscargosporeleccinindirecta,peroseafectnotablementelaautonomamunicipalconlacreacin delasintendencias.Losnuevoscargoselectivosfueron:elsndicopersonero,encargadodeladefensadela comunidadciudadanaanteelayuntamiento,ylosdiputadosdelcomn)1766*,conampliasfacultadespara iscalizar los servicios de abastos. H !$#$+ / B 4 !!', Augusto. Apuntes para la Historia del Municipio en Colombia. En: Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Bogot: Universidad Externado de Colombia,2001,p.29. 312. C%&" $'! (,Germn.Laeconomaylasociedadcoloniales.15501800.Op.cit.,p.122.
310. 309.

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Liliana Estupin Achury lasAudienciasdeAmrica,losVirreyes,losCabildosylosTribunalesReales313. Burocracia tanto en el mbito poltico como iscal (capitanes generales, gobernadores,corregidores,escribanosyalguaciles).Ensntesis,organismosy autoridadesencargadosdeaplicarenlosterritoriosamericanoslalegislacin de la monarqua absoluta espaola. Asimismo, una administracin regida por los principios administrativos de reglamentarismo, intervencionismo, uniformidad, casuismo, burocratismo, concentracin de poderes y control recproco314. En general, la metrpoli tuvo una imperiosa necesidad de reglamentar todoslosaspectosdelavidasocial,econmicaypoltica,sinperjuiciodelos cambiosdadosentornoalosdiversostemasalolargodelostrescientosaos. Apropsitodestatendencia,C !V" #anotaquepara1635yasehaban promulgado 400.000 decretos, 2500 al ao desde la primera vez que Coln llegalterritorioamericano315. Enin,unaintervencinpermanentedelEstadoespaolenlosasuntosde laperiferiayunapretendidauniformidad,trastocadaenlaprctica,enrazn deladiversidadregional.Sobrestaltima,J$% !U$ &',anota:
Diversas culturas, diversas densidades de poblacin, diferentes territorios geogricos, dismiles riquezas fueron imponiendo normas legales y procedimientos administrativos diferentes. An dentro de una misma audiencia o virreinatoladiversidadregionalfueobligandoadiferenciarlalegislacinyla gestinadministrativa.Tambineltiempoimpusosuscambiosyadaptaciones sucesivos.Esavariacinsehaceevidenteenlalegislacinsobreencomiendas, minas, poblamientos, jurisdiccin, etc., que fue una en el siglo XVI y otra en el siglo XVIII. El se obedece pero no se cumple316 con que respondan las autoridades coloniales en ciertas ocasiones al recibir una nueva disposicin legalprocedentedeMadrid,eraunprincipioderealismopolticoqueeviten muchasoportunidadesdesaciertosyconlictos317.

Elseobedeceperonosecumple,esunamximaquerepresentaauna burocracia deseosa de algn nivel de autonoma, principio necesario para la resolucin de los conlictos que se suscitaron a lo largo de la dominacin colonial. No esperaron, entonces, concesiones de la corona en asuntos de interpretacin de la ley, a pesar de continuar bajo sta el poder absoluto en decisiones de carcter poltico, jurdico y econmico. Sin duda, la frase representaeldesconocimientoquetuvolametrpoliacercadelascondiciones americanas, adems del poder de las elites espaolas arraigadas en la explotacineconmicadelnuevomundo.
313.

314. 315. 316. 317.

J U!", Jaime. La administracin colonial. Op.cit., 176. Ibd. V#$, Claudio. LatradicincentralistadeAmricaLatina.Opcit., p. 52. El subrayado es propio. J U!", Jaime. La administracin colonial. Op.cit., p. 176 y 177.
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Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno En todo caso, la burocracia tuvo que someterse a las instituciones de control y de vigilancia instauradas por la metrpoli. Dicho sometimiento se diotantoenlaexpiracindesumandatocomoenelplenoejerciciodelcargo. En la generalidad de los casos, los funcionarios visitados permanecan en sus puestos, mientras que los residenciados deban hacer abandono de ellos duranteeljuicio318.Laresidencia,lavisitaylosjuiciosdecuentas,fueronlas institucionesdecontrolutilizadasporlacorona. Institucionesqueperduraronluegodelprocesodeindependencia.M M !",encontrsubsistenciadelainstitucindeljuicioderesidenciaenlas cartasde1811a1815319.Igualmente,encontrrezagosdelainstitucindela visita,casoespecial,elartculo31deunaLeydel4dejuniode1868,mediante lacualselesobligabaalosprefectosdelosdenominadosTerritoriosNacionales, a visitar los diferentes corregimientos constitutivos de dichas tierras. Ese funcionarioeraelrepresentantedelpodercentralenestosespaciosgeogr#icos alejados de las llamadas entonces zonas civilizadas320, en general, terrenos pobladosporindgenasyafrodescendientes321.Delamismaforma,eljuiciode cuentassubsistidespusdelaindependencia,esdecir,quenohubosolucin decontinuidadentreelEstadoabsolutoyelEstadoliberal,puessemantuvoen operatividadestainstitucin322. A "B$%$-C $ &corroboralarecurrentehiptesisdeunaadministracincolonialcentralista.Ensuobra,eldoctrinanterelataelprogresivodiseo quetuvoelprocesodepoblamientoyorganizacindelterritorioenAmrica, sinelcual,laCoronanohabrapodidomanejarcentralizadamentelosasuntos delasIndias323.A "B$%$-C $ &a#irmaquelaprimeraformaterritorial delasIndiasfueladelVirreinatodeColn,lacualapenasdurosieteaoshasta 1499. Luego, aparecen progresivamente las provincias, las audiencias y los virreinatos. Para1499elterritorioamericanoinicisuorganizacinentresprovincias o gobernaciones324. Las capitulaciones ordenaron la fundacin de provincias,

318. M !" P"'!", Miguel Alejandro. Vivir en Polica. Una contralectura de los orgenes del Derecho AdministrativoColombiano.Bogot:UniversidadExternadodeColombia,2007.p.202. 319. Ibd.,p.229. 320. Ibd.,p.213. 321. Ibd. 322. Ibd.,p.230. 323. B$%$-C $ &,AllanR.ElmodelourbanodelaciudadcolonialysuimplantacinenHispanoamrica. Op.cit.,p.50. 324. La primera, la de isla La Espaola, que comprenda las islas y tierras #irmas descubiertas hasta entoncesporCOLN(),lasegunda,ladelaisladeCoquibacoa(queeralaPennsuladelaGuajira)();yla tercera,laqueseconcederael5deseptiembrede1501,enloquehoyeslatierrabrasilea.Ibd.

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Liliana Estupin Achury quealinalfracasaronporlafaltadepoblamiento325.ConlacreacindelConsejo Real de las Indias (1524)se multiplic la institucin de las provincias. Sobre stas,AB -C!"anota:
DurantetodoelprocesodeconquistaycolonizacinespaolaenAmrica,desde comienzosdelsigloXVIhastaeliniciodelsigloXIX,laprovinciasecon#igurcomo la estructura territorial bsica para lo militar, la administracin y el gobierno y la administracin de justicia en los territorios de ultramar. Estas provincias comounidadesterritorialesbsicasgirabanentornoaunaciudadque,consus autoridades locales (ayuntamiento o cabildo), haca la cabeza de provincia. La provincia, as, durante todo el perodo del dominio espaol en Amrica, hasta comienzosdelsigloXIXfueunainstitucinterritorialcreadaydesarrolladapor lamonarquaespaolaespecialmenteparaelgobiernoylaadministracindelos territoriosdeAmrica,noexistiendoenlaPennsulaunainstitucinterritorial similar;noteniendoeltrminomismoenlametrpoli,nisiquieraunsigni#icado de#inido326.

Como se observa, las provincias fueron concebidas como una divisin territorial, compuesta de muchos pueblos, organizados bajo una lgica jerrquicadedependenciadelospueblosmenoresconrelacinalpueblomayor. Enestatierraalpueblograndequetienedebajodesotrospueblosmenores, estencostumbredellamarleprovincia;ymuchasdeestasprovinciastienen poco trmino y no muchos vecinos327. Siglos despus ad portas del proceso deindependencia,laRealOrdendel22deenerode1809,seguautilizandoel trmino,bajounembrionarioesquemaderepresentacinterritorial328. En todo caso, un trmino con varias acepciones, en un sentido estricto el concepto de provincia haca referencia a las unidades administrativas mayoresenquesedividanlosvirreinatos,laspresidenciasylascapitanas329. Sin embargo, como lo anota M$% H &, desde el siglo XVI el
Ibd. Ibd.,p.55. 327. Dequcosaesprovincia,ydelgrandorytrminodeTlaxcalln,ydelascosasnotablesquehayen ella.En:G'*I'+/'$,Joaqun.ColeccindedocumentosparalahistoriadeMxico.TomoPrimero. MxicoD.F.:BibliotecaVirtualMigueldeCervantes: http:<<www.cervantesvirtual.com<servlet<SirveObras<93348473656335907949368<p0000006.htm=I_89. Tomadoel30deenerode2009. 328. LaJuntaSupremaCentralgubernativadelreyno,considerandoquelosvastosyprecisosdominiosque EspaaposeeenlasIndiasnosonpropiamentecoloniasofactorascomolasdeotrasnaciones,sinounaparte esencialeintegrantedelamonarquaespaola()sehaservidoS.M.declarar()quelosreynos,provincias eislasqueformanlosreferidosdominiosdebentenerrepresentacininmediataasurealPersonapormedio desuscorrespondientesdiputados.RealOrden,Sevilla,22deenerode1809,AHN,Estado,54D,71.Citado por G>,Franois-Xavier.Lgicasyritmosdelasrevolucioneshispnicas.En:G>,Franois-Xavier. Lasrevolucioneshispnicas:independenciasamericanasyliberalismoespaol.Madrid:EditorialComplutense, 1995.p.27. 329. H A&, Marta. Ordenar para controlar. Ordenamiento espacial y control poltico en las LlanurasdelCaribeyenlosAndesCentralesNeogranadinos.SigloXVIII.Op.cit.,p.124.
325. 326.

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Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno conceptoseutilizenformauntantoelstica.EnelsigloXVIII,aligualqueen elXVI,seusparahacerreferenciaalasunidadesadministrativasmayoresy tambin a sus subdivisiones330. A tal punto, que el Nuevo Reino de Granada fueconsideradocomounaprovincia,perodeigualformalefueatribuidodicho nombrealChoc,comoaCitaryNvita331. As, tanto las provincias como los corregimientos y, por supuesto, las ciudades donde tenan su sede o capital, fueron sometidos progresivamente a la jurisdiccin de dos instituciones polticas coloniales ms importantes en elprocesodecolonizacinamericana,lasaudienciasylosvirreinatos332.Las primeras,creadasconformealmodelodelasrealesaudienciasycancilleras delosreinosde C !"#$$ yA% &'(333.EnAmricatuvieronlasfuncionesde administrarjusticiaydeejercercomorganoscorporativosdegobierno.Por su parte, la institucin de los virreinatos334, constituida por el conjunto de audiencias,provincias,corregimientosypueblosquesedispusiera335,regida porlosvirreyes,quefueron,conformeloanotaelautorcitado,unaespeciede alteregodelrey,quereunantodaslascompetenciasestatalesdelamonarqua ensuscorrespondientesvirreinatos336. Esevidentequedichoesquemaadministrativollev,enparte,alatendencia centralistaquehamarcadolasopcionesdeformadeEstadoenAmricaLatina. Por lo dems, una tendencia ampliamente diferenciable de la construida por los norteamericanos. A propsito de esta idea, C$ )*#+ V-$#/ a7irma que los pobladoresdelnorte:
Desarrollaron prcticas de independencia regional adecuadas a su nuevo contorno, hondamente in7luenciados por la misma disidencia respecto a la
Ibd. Ibd. 332. B%898%;C %# !,AllanR.ElmodelourbanodelaciudadcolonialysuimplantacinenHispanoamrica. Op.cit.,p.56. 333. Se distinguieron tres clases de audiencias: las audiencias virreinales, las audiencias pretoriales y lasaudienciassubordinadas.Lasvirreinaleseranlasquetenansusedeenlacapitaldelvirreinatoyestaban presididasporelvirrey,laspretoriales,aquellasquetenansusedeenlaprovinciamayor,ycuyopresidente eraentonceselgobernadorycapitngeneral<ylassubordinadas,generalmentesituadasenunaprovincia menor,presididasporelgobernador.Ibd.,p.56. 334. Cuandoen16=0sepublicla RecopilacindeLeyesdelosReynosdelasIndias,elterritoriodela Amrica colonial hispana estaba dividido en dos virreinatos: el de Nueva Espaa, con sede en la ciudad de Mxico, establecido en 1535< y el de Per, con sede en Lima, establecido en 1543, que agrupaba once audiencias,cuatroqueestabanenelmbitodelterritoriodelVirreinatodeNuevaEspaaysieteeneldel VirreinatodelPer.Adems,existaunaaudienciaenManila,enelarchipilagodelasFilipinas,cuyasislas habansidoconquistadasypobladasdesdeelVirreinatodeNuevaEspaa.EnelsigloXVIII,alcrearselos virreinatosdeNuevaGranada>1?1?@,yRodelaPlata>1??6@,quedaronenlajurisdiccindelprimerolas audienciasdeSantaFe,Panam,QuitoyVenezuela<ydentrodelasdelsegundo,lasdeBuenosAiresyCharcas. Ibd.,p.5?y5= 335. Ibd. 336. Ibd.
331. 330.

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autoridadcentralqueleshabaimpulsadoaemigrar.Elgobiernoinglsmostraba tanpocointersqueinclusopodradecirsequeloscolonizadoressobrevivierony prosperaronapesardelaactituddesumadrepatria.Noslonollevaronconsigo aAmricaunnexolegalexplcitoquelespudierahaberfacilitadoelejerciciode unaautoridadcentralsinoquelorechazaron.Lejosderepresentarlapolticade lametrpolienelNuevoMundo,eranenrealidadmiembrosdegruposperifricos abiertamentedisidentes337.

Porelcontrario,laestrategiaespaoladeordenamientocolonialsedirigi acontrolar,deahquesepuedeobservarunespaciocolonialparalosblancos repblicadeblancosciudades,villasylugaresyunespacioparalosnativos repblicadeindioselcampoopueblosdeindios338.Unordenamientoque privilegialaciudad,alacualleconcediunniveljerrquicoespecial.Apartir dedichajerarquaelcampotrabajenbeneiciodelaciudad.Atravsdeella ysucorrespondienteorganizacinadministrativaseimplementelcontroly elxitodelprocesocolonial.Lafundacindeciudadesserealizbajoelmanto de la violencia y la cruz. Primero la dominacin, luego un acto ceremonial que combin tanto el poder como el aspecto religioso. Tal como lo seala F ! M"!#, colonizar fue sinnimo de poblar, de agrupar fuerzas y deposibilidaddeimplantacindeinstitucionesytradicionesespaolasenlos territoriosamericanos339,aselordenamientofueelinstrumentodecontroly dedominacindelosterritorios. Sin duda, la idea centralista de la administracin colonial, se apoya, en principio,enelespritudelalegislacindeIndias.Sibien,dichasnormasrelejan elquererdelacorona,laaplicacinpareceser,enocasiones,distantededichos postulados. Por ello, H #$ airma que dentro del ordenamiento colonial hispanoamericano, los parmetros establecidos por la ley distaron muchodelaprcticarealycotidianadesuspobladores.EsporestoqueH #$centrasumiradaenlasactuaciones,enlasprcticas,enlasautoridades, para,porsuconducto,ubicarloselementosnormativosquefueronutilizados pordichosfuncionariosyladistanciaentresusdecisionesyeltextodelaley340. Un enfoque de estudio histrico en pleno auge en Colombia para el caso del ordenamientoterritorial.
V%$&',Claudio.LatradicincentralistadeAmricaLatina.Op.cit.,p.52. Z()!, Fabio y B , Oliver. Ciudad y Territorio. El proceso de doblamiento en Colombia. Bogot: Academia de Historia de Bogot, Instituto Francs de Estudios Andinos y Fundacin de Estudios HistricosMisinColombia,1993.p.26. 339. M"!#, Fernando. Lugares de Espaoles y pueblos de indios. En: Revista Credencial Historia Municipio.Bogot:Credencial,2002.p.7. 340. H#$,Martha.ElCorregidordeIndiosylasJusticiasIndiasenlaProvinciadeSantafedel sigloXVIII.En:Politeia.HomenajeaJosMaraOtsCapdequi,exiliadoespaol,antiguomaestrodelaFacultad deDerechodelaUniversidadNacional.CulturayDerecho500aos.Nm.12.Bogot:FacultaddeDerechode laUniversidadNacional,1993.p.69.
337. 338.

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Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno Entodocaso,lapretensincentralistasevioaminoradaporladiversidad ylageografalocadeAmrica.Porejemplo,enlosAndescentralespredomin untipodeordenamientoespacialdecarcterrelativamentehomogneo,que reflejyreforzelcontrolquetenaelEstadocolonialsobrelapoblacin341, entantoque,enelCaribe,predominlaheterogeneidadtantoenlasformas de ordenamiento espacial como en el tema de control territorial342. Esa variedadexpresdiferentesnivelesdesujecinalcontrolcolonial,queiban desde la autonoma poltica y econmica de las comunidades indgenas no sometidas, hasta la fidelidad que se exiga de plazas fuertes como la delaciudaddeCartagena,sobrelasqueseapuntabaelcontrolmilitardel imperio343. ParaH !! !"#$ %,lanormaporsisolanopudotransformardeuntajo larealidadgeogricaeinstitucionaldelosoriginariospobladoreseinclusode los nuevos pobladores344. Por ello, plantea una hiptesis que seala que las estructuras de ordenamiento territorial prehispnicas continuaron jugando unpapelimportanteduranteelperodocolonial,tantoalldondeseacogieron y sirvieron de base para establecer las delimitaciones jurisdiccionales, como dondesedesconocieronysuplantaron345. Alinal,encuentrounahibridezdeenfoques.Porunaparte,laindudable administracincentralistayjerrquica,impuestaporlametrpolienAmrica. Por otra, la construccin de un ordenamiento mestizo; en general, un ordenamientopermeadoporloshabitantesoriginalesoporlosimpuestosya arraigadoseneldenominadonuevomundo.Sinduda,diversascircunstancias sociales, culturales, polticas y geogricas, relativizaron las intenciones reiteradasdelespritucentralistadelapennsula346.Untmidoacercamientoal viejoderechocolonial,vislumbraunayotravez,eltrasladodeinstitucionesdela metrpolialcontinenteamericanoysucorrespondienteprocesodemestizaje. Pululan procesos de resistencia indgena y negra, que perduran, incluso hoy, enlaorganizacindelterritorioenColombia.Unprocesodemestizajedadoen tornoalanecesidadyaladominacin.

H !! !" #$ %, Marta. Ordenar para controlar. Ordenamiento espacial y control poltico en las LlanurasdelCaribeyenlosAndesCentralesNeogranadinos.SigloXVIII.Op.cit.,p.79. 342. Ibd. 343. Ibd.,p.80. 344. Ibd.,p.130. 345. Ibd.,p.131. 346. Martha H !! !" #$ %, seala al respecto: Resulta un lugar comn el airmar que dentro del ordenamiento colonial hispanoamericano, los parmetros establecidos por la ley distaron mucho de la prcticarealycotidianadesuspobladores.Elcorregidordeindiosylasjusticiasindiasenlaprovinciade SantafesigloXVIII.Op.cit.,p.69.
341.

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2.1.2. O !"!#$""!#$%&'(")"$%&.A(!, &!#!#""#$*#*$"!#$#

Desde los tiempos de la independencia, cuando comenz a concebir la nacin que quera fundar, la intelectualidad criolla se enfrent al hecho apabullante dequemsde80%desushsbitsntesersnnegros,indios,mulstosymestizos iletrsdos,ysquemsdetrescusrtsspsrtesdesuterritorioestsbsncompuestss porllsnurssycostsssrdientes,llsnosyselvssimpenetrsbles.Cmoconstruirel sentidodelohomogneoslldondeprevslecslsheterogeneidsdmssbsoluts e indesesds? Cmo integrsr en ls nocin de ciudsdsnos s ests spsbullsnte y diverss msyors de poblsdores? Y, sdems, Cmo ideslizsr uns geogrss, percibidsconprofundoreceloyconconnotscionesnegstivss,psrsconvertirls enellugsrnicodelspstris? A M!"#$347

La incipiente construccin del Estado Nacional bajo la gida del republicanismo acudi una vez ms a la vertiente centralista, muy a pesar de los vientos que corrieron en pro del modelo territorial implementado en el norte. Por un lado, el enfoque federal argumentado en el supuesto desarrollo descentralista348 de la poltica territorial colonial, en razn, de la distancia entre la metrpoli y las colonias, la incipiente autonoma local forjada, la heterognea geogra!a granadina que dio origen a un marcado regionalismo y la in!luencia del norte; y, por otra, la introducida tendencia centralista, dada en razn de los trescientos aos de dominacin colonial aunada por el protagonismo que ejerci la Revolucin Francesa en los lderes de las nacientes repblicas. Sin duda, un enfoque reforzado y modernizado por las reformas de la Ilustracin349. Es evidente que la tendencia federal ocup un papel importante en el proceso de construccin del Estado Nacional. Razones geogr!icas fueron expuestas a su favor, tal como se lee en el siguiente texto de R"#$%& L"'() G(*+"%$, as:
La conformacin geogr!ica fue de gran importancia en este respecto. El hecho de que la abrumadora mayora de la poblacin resida en el tercio occidental del pas, que lo componen tres elevadas cordilleras andinas y la llanura costera del norte, es signi!icativo. Las comunicaciones entre las provincias eran mantenidas a travs de trochas y ros. Se viajaba a pie, a caballo, por mula, en canoa, o champn. Haba una falta de puentes y en la poca de las lluvias las trochas eran
347.

M-/$%0, Alfonso. Fronterasimaginadas.LaconstruccindelasrazasydelageograaenelsigloXIX colombiano.Bogot: Planeta colombina, 2115, p. 612 y 613. 348. Expresin utilizada por L<=$> M(?@$*)$/, Alfonso. Introduccin al estudio de la Constitucin de Colombia. Op.cit., p. 611. 349. VC*(>, Dlaudio. LatradicincentralistadeAmricaLatina.Op.cit., p. 646.
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virtualmente impasables. An hasta 1830 bienes importados por Cartagena demorabanseismesesenllegaraPopayn.Esasque elterrenocontribuya la diicultad de intercomunicacin, y al aislamiento regional y local. Debido al escasointercambiodepoblacinycomercioentrelasprovinciassurgierontipos regionalesdepoblacin,rivalidadesentreprovincias,ysobretodounaadhesin yamoralalocalidadyalaprovincia,envezdealvirreinato.Fueasquelamayor parte de las familias criollas, versadas en el sistema federal como haba sido instituidoenlosEstadosUnidosybuscandomantenerlaunidaddelVirreinato delaNuevaGranada,vioenelfederalismounafuerzadeuninqueconcordaba conlasituacintopogrica,econmica,ypolticadelanacinqueestabapor nacer350.

Engeneral,sediounesfuerzoporrechazartodoloespaolyreemplazarlo por las culturas ms atractivas entonces lorecientes en Gran Bretaa y Francia351.Comoloairma FB !,Alganarselaindependenciaymirar con malos ojos todo lo espaol, las autoridades republicanas decidieron copiarlodispuestoporlaAsambleaNacionalConstituyentedeFrancia352.Sin embargo,laimprontaespaolayaestabaarraigadaenlaculturainstitucional latinoamericana. Si bien la apuesta centralista se funda en la vasta inluencia francesa, tambin es cierto que perviven las instituciones y la ideologa colonial. Tal como lo anota L"# M$%&, el espritu y el orden coloniales353 se mantuvieronvigenteshastamuyavanzadoelsigloXIX.Imposibledaraltraste contrescientosaosdedominacinyconstruccincultural.Esdecir,seairma laindudableinluenciadelaliteraturafrancesa,importadadecontrabando porlasAntillasFrancesas354,perotambinlaincuestionablepreponderancia delametrpoli355. Entodocaso,ladecisindelmodelonoestuvoexentadeconlictos,guerras y muertes. Aunque el proceso republicano denigr y excluy, en principio, a la mayora de las instituciones coloniales que rigieron el territorio durante trescientos aos, la forma de administracin central pervivi y varias de sus

G'( $, Robert Louis. El Federalismo en Colombia. 1810 1858. Santaf de Bogot: Coedicin SociedadSantanderistadeColombiaUniversidadExternadodeColombia,1995,p.3y4. 351. Ibd.,p.23. 352. FB !,Orlando. Lainsurgenciadelasprovincias.Haciaunnuevoordenamientoterritorialpara Colombia.Bogot,D.C.:InstitutodeEstudiosPolticosyRelacionesInternacionalesdelaUniversidadNacional ySigloEditores,1988,p.28. 353. M$%&A )*,Lzaro.Losradicales.HistoriaPolticadelradicalismodelsigloXIX.Bogot:Universidad ExternadodeColombia,2007,p.19. 354. M*+) P')#+), Miguel Alejandro. Vivir en polica. Una contralectura de los orgenes del Derecho Administrativocolombiano.Op.cit.,p.61. 355. Ibd.

350.

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Liliana Estupin Achury institucionessubsistierondurantebuenapartedelsigloXIXeinclusohoytienen unlugarenlaorganizacinterritorialcolombiana356. Alinal,dichaapuestacentralistaesexcluyenteyeurocntrica,talcomolo airmaA M!"#$:

La imposibilidad de resolver estas tensiones, con las herramientas de una ideologa profundamente seorial, heredada de la colonia, y fortalecida por los discursos eurocntricos y racistas que llegaban de Europa, dominantes no sloenColombia,sinoentodalaLatinoamricadelsigloXIX,llevalasclases altascriollasalaconstruccindeunmodelodenacinexcluyente,quedejaba por fuera a la inmensa mayora de sus habitantes, que les negaba por tanto a stos el ejercicio de los ms elementales derechos de la ciudadana y que imaginabasugeograacomoconstituidaporfragmentos,gobernadosporuna jerarquaqueasignabalugaresdepredominioaunosterritoriossobreotrosy que,msgravean,convertaesastrescuartaspartesdesuextensintotalen espaciosmarginalesynoaptosparalaconstruccindelanacin,ynoslopor lascaractersticasdelsueloydesuclima,sinotambinporlasupuestapsima calidaddesushabitantes357.

Muyapesardeexistirsustentacionesvlidasparalaaplicacindelmodelo federal,enrazndelaheterogeneidaddelterritoriocolombiano,lasregiones geogricas distantes y dismiles tanto histrica como culturalmente y los tmidosespritusautonmicossurgidosenlainstitucindelcabildocolonial,su agonafueprontaenlaprimeraetapadelsigloXIX.Sinduda,eliniciodelavida republicanayconstitucionalparaelEstadocolombiano,secaracterizporser elescenariodondesebatieronlosdosmodelosclsicosdeformasdeEstado. Esevidentequeloslderescriollosdudaronpermanentementeendeterminar el modelo territorial conveniente para la construccin del Estado Nacional. Argumentosafavordelmodelocentralistaounitarioyargumentosafavordel modelofederalllevaroninclusoaguerrascivilesdurantelaprimeradcadadela independenciayaldebilitamientopolticodelanacienterepblica,convirtindola enpresafcildelosespritusdereconquistaporpartedelpoderespaol. TantoelcentralismocomolaopcinfederalfueronreinventadosenAmrica Latina bajo el inlujo de la Revolucin Francesa, el pensamiento ilosico y poltico liberal construido por Europa desde el siglo XVII y la Revolucin de Estados Unidos, junto con su Constitucin de Filadelia (1787). stos hechos alimentaronideolgicamenteelprocesodelaemancipacin358,reinvencinque
Losresguardos,lospalenquesopueblosdenegros,laiguramunicipalyelcabildo.Entreotras. M!"#$,Alfonso.Fronterasimaginadas.LaconstruccindelasrazasydelageograaenelsigloXIX colombiano.Op.cit.,p.103. 358. SealaLuis V%$#B#&$:Sera,sinembargo,errneopensarquelasideasliberalesenAmrica nacenslodelainluenciafrancesa,puesdesdeelcomienzomismodelaconquistasehacensentiratravs
356. 357.

104v

Captulo 2. Centralismo y autonoma: oscilaciones territoriales y nivel intermedio de gobierno dio lugar a hbridos territoriales an vigentes en la actualidad constitucional latinoamericana. En mi criterio, nuevamente una hibridez de inluencias y de mestizaje construyelordenamientoterritorialdelsigloXIX.Unadecisininluenciada porlostrescientosaosdedominacincolonial,elmestizajedelasinstituciones colonialesconlasautctonasynegrasylaindudableinluencianorteamericana yeuropeafrancesa.Ademsdeunoshechosquesobredimensionaronelpoder deloshabitantesdelosAndes:eldecaimientodeCartagenaduranteelproceso de reconquista espaola, las distancias geogricas y los apetitos regionales. Todoselloscondujeronaunescenarioendondelocentralseimpusoenarasde laconstruccindeldbilEstadoNacional. As, superadas las primeras vacilaciones territoriales, se asume al centralismocomoformadeEstado.Apartirdelao1819seperilaelmodelo unitario centralista en Colombia. La Ley Fundamental de la Repblica de Colombiadefecha17dediciembrede1819dividielterritorioentresgrandes departamentos:Venezuela,QuitoyCundinamarca359. En la misma lnea se invent la Constitucin Poltica de 1821, texto que ha irradiado buena parte de los textos constitucionales colombianos. sta determinqueelterritoriodelaRepblicadeColombiaeraelcomprendidopor elAntiguoVirreinatodelaNuevaGranadaylaCapitanaGeneraldeVenezuela, dividindoloendepartamentos,losdepartamentosenprovincias,lasprovincias encantones,yloscantonesenparroquias.SobredichaConstitucin,LV B! ",anot:
En 1821 (Constitucin de Ccuta) se dispuso sobre la administracin de las provincias y cantones que tendran a su cabeza un gobernador, bajo la dependenciadelintendentedelDepartamento,osea,sesiguielsistemafrancs conuncriteriobastantecentralizador,dejandolaorganizacindelosmunicipios a las disposiciones de la ley. Sin embargo, se conservaba un cierto grado de autonoma360.

CondichaConstitucinseinicielprocesodegeneralizacinyuni#icacin del rgimen de las entidades territoriales que predomina, con algunas
delasvocesdelhumanismoespaol,pudindoseaseverar,comolohademostradoabundantementeS$! Z$,queelliberalismonaceennuestroContinentealcontactodelNuevoMundoconlaculturaEuropea. En la corriente de pensadores que se oponen a la arbitrariedad y violencia de los conquistadores, est ya presentelaideadelibertad,loqueledaalliberalismounarazmuchomsprofundadeloquepretenden quienes lo atribuyen a una simple importacin de modelo extraos. En: V B! ", Luis. Democracia Municipal.Autonoma,planiicacinydesarrollo.Bogot:UniversidadExternadodeColombia,1986.p.96. 359. Cfr.elanlisisdelostextosconstitucionalesenellibroConstitucionesPolticasNacionalesdeColombia, R%& %'!P%" *&,C.(comp.),Bogot,InstitutodeEstudiosConstitucionalesCarlosRestrepoPiedrahita UniversidadExternadodeColombia,1995. 360. V B! ",Luis.DemocraciaMunicipal.Autonoma,planiicacinydesarrollo.Op.cit.,p.98.

v 105v

Liliana Estupin Achury excepciones, hasta la fecha en Colombia361. Al respecto, S M !!" a#irma queelmodelodeadministracinfrancsaparececlaramenteidenti#icableeneste ordenamiento:As,elintendente,elprefectoyelalcaldeprevistosenlaConstitucin deesteaosearticulanentressobrelabasedeunarelacindesupra-subordinacin, loquedeterminaunaestructuracentralizada,fcilmentecontrolable362. En la misma perspectiva, aparece la Constitucin Poltica de 1830, la cual rati#ic el modelo unitario y seal la misma divisin territorial entre departamentos, provincias, cantones y parroquias. Una Constitucin que, en criteriode V"!!B,suprimielconceptodeautonomamunicipalyen su reemplazo estableci un sistema vertical y jerarquizado de funcionarios dependientesdelpoderejecutivocentral363. Luego, aparece la Constitucin de 1832, la cual frustra el sueo bolivarianodeintegracin:DelEstadodelaNuevaGranada.Engeneral,una constitucincentralistaquesealcomodivisionespoltico-administrativas a las provincias, las cuales a su vez se dividieron en cantones y estos en distritosparroquiales.Untextoquesiguiloslineamientosyprincipiosdela Constitucinde1821. J R$%&'sealaqueentre1832y1836elCongresoajustquinceveces lasfronterasinternasdelasprovincias,sibienenunmomentodadoelEstado se encontraba dividido en 35 provincias, la tendencia general era que las regionesandinas,lamsdensamentepobladas,aumentaransupreeminencia, mientrasquelastierrasbajas,menospobladasdeclinaban364.Unefectolgico delatendenciacentralistaexcluyentetratadayexplicada,desdelageogra#a, tantoporA!(%M) 365comoporJ R$%&'366.
Se conserva la institucin de los cabildos o las municipalidades, eso s, su nmero, lmites y atribucionesbajolapotestadlegislativadelCongreso,caractersticapropiadelosmodelounitarios.Sobre dichaetapa, SM !!",a#irma:Laprimeraleyfuedel8deoctubrede1821,Sobreorganizaciny rgimenpolticodelosdepartamentos,provinciasycantonesenquesedividelaRepblica.Enloscantones equivalentesalosmunicipios-seinstituyademsdeunrganocolegiado,elcabildo,deorigenelectoral y dos alcaldes. Tal organizacin se aleja del modelo post-revolucionario francs y presenta elementos de identi#icacinconelsistemacolonialdemultiplicidaddealcaldes.M !!",Sandra.LaRevolucinFrancesa ylaadministracinterritorialenColombia.Bogot:UniversidadExternadodeColombia,1991.p.38. 362. Ibd.,p.180. 363. El artculo 120 de esa Constitucin dispone que el prefecto es el Gobierno superior en cada departamento, designado por el jefe del ejecutivo, quien a su vez designa al gobernador de provincia, de quiendependenlosempleadosquerigenloscantones.EsaCarta,queestabadestinadaalaGranColombia prcticamentenotuvovigenciaporlosacontecimientospolticosdesgraciadosquecondujeronaladisolucin delsueobolivariano.V"!!B,Luis. DemocraciaMunicipal.Autonoma,planiicacinydesarrollo. Op. cit.,p.98. 364. R$%&',Jane.Colombia:elgobiernoterritorialylareginfronterizadelosLlanos.Medelln:Facultad deCienciasHumanasyEconmicasUniversidadNacionaldeColombiaSedeMedelln,2003,p.15. 365. M) ,Alfonso. Fronterasimaginadas.LaconstruccindelasrazasydelageograaenelsigloXIX colombiano.Op.cit. 366. R$%&',Jane.Colombia:elgobiernoterritorialylareginfronterizadelosLlanos.Op.cit.
v
361.

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C !3 EL!MODELO!TERRITORIAL!UNITARIO!DE!1991.! VISTO!DESDE!EL!NIVEL!INTERMEDIO!DE!GOBIERNO!
Hay un problema serio y es que los departamentos de Colombiahansidohechosdemaneraarbitraria;porqu?, porque no han obedecido a determinantes geopolticos, econmicos, sociolgicos sino a intereses electorales. Entonces, se han roto unidades, as podramos llamarlas unidadesdedestruccincomopasconelviejoCaldas.All secrearontresentidadesquealahoradelaverdaddeberan ser una regin; eso que se fraccion debera volverse a mezclar,porsupuesto,respetandolaautonomaterritorial lograda. EntrevistaconLuisVillarBorda,2008 SUMARIO. INTRODUCCIN. 3.1 LOS VAIVENES DE LA FIGURA DEPARTAMENTAL A PARTIR DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1991. 3.1.1 Apertura,descentralizacinyprivatizacin(19911994).3.1.2Untoque social a las polticas pblicas neoliberales de la descentralizacin (1994 1998). 3.1.3 Ajuste estructural, control iscal y polticas territoriales (19982002).3.1.4Seguridaddemocrtica,sostenimientodepolticasde ajusteestructuralyterritorio(20022006).3.1.5Seguridaddemocrtica, consejoscomunitariosypolticasdesostenimientoiscal(2006-2010).3.2 NIVELINTERMEDIODEGOBIERNO:COMPETENCIAS,RECURSOSYESTADO SOCIAL DE DERECHO. 3.2.1 Filosoa del modelo territorial de 1991 en materiadedistribucindecompetencias.3.2.2Delabandonoalasobrecarga competencial.3.2.3Mercadovs.competencias3.2.4Mscompetenciasynuevo ajusteiscal.3.2.5Percepcinsocialypolticaentornodeltemacompetencial yelrecortealastransferenciasintergubernamentales.3.2.6Agotamientode ladescentralizacin,competenciasyEstadoSocialdeDerecho.

I !""#$
Tal como se ha sealado, el departamento constituye en la actualidad el nico nivel intermedio de gobierno en Colombia. La regin, su principal competidora, fue insertada en el texto Constitucional, sin xito alguno y con pocas probabilidades de desarrollo, conforme se perila en la Ley 1454 de 2011.Alinal,setratadeunameracompetenciaentrenombresottulosde entidades territoriales, rivalidades sin fundamento, en tanto se encuentran

Liliana Estupin Achury sometidasalosmismosalcancesdelafrgildescentralizacincolombianaya losprecariosderechosdequesontitularesstasdentrodelcontextodelEstado unitario. La instituciones territoriales fueron delineadas con base en la carga centralistaqueidentiicalaorganizacindelterritorioenColombia,solamente comprensible a la luz del derecho comparado, el cual permite entender las diicultades que tienen los modelos unitarios a la hora de impulsar los procesosderegionalizacinodeprofundizacindeladescentralizacinydel fortalecimientodesusnivelesintermediosdegobierno. En los ltimos aos y ante la imposible construccin de la igura regional,tantopolticosyacadmicoscomojuristasvuelcansumiradasobre el departamento, un inters que se puede percibir en la proyeccin y el tratamientodadoporlosgobiernosdeturnoluegodelaconstituyentede1991. Marchitamiento, impulso, mero instrumento del modelo de desarrollo y de lapolticadereestructuracindelEstadooactorfundamentaldelprocesode descentralizacin? Entodocaso,eldepartamentohaestadoenlaagendadecadaunodelos programasyplanesdelosgobiernosquehanostentadoelpoderdesde1991, ya sea como actor principal, secundario o incluso en calidad de relegado. Sin duda, dicha entidad territorial ha vivido a merced de los vaivenes de la descentralizacinimplementadaenAmricaLatinadesdeladcadadelosaos ochenta,delosenfoquesdesarrollistas,delaglobalizacin,delcapitalismoyde lasimposicionesypresionespolticas,jurdicasyeconmicastantonacionales comointernacionales. Unainstitucinbastantefrgilydesahuciadaporeltitubeoylafaltade claridaddelconstituyentede1991,loquesindudas,lehaimpedidocumplirsu papeldebisagraarticuladoraentrelanacinylaentidadmunicipal;enpalabras deAugustoHernndezBecerra,laConstitucinde1991hizodeldepartamento unapobredeinicin,productodeunararacombinacindeespritucontinuista y de resignacin a su progresivo debilitamiento poltico y administrativo572. Otros,apesardeldbiltextoconstitucional,consideranquedichainstitucin puede erigirse como el nivel intermedio de gobierno que necesita Colombia a partir de los elementos bsicos dotados por el constituyente, eso s, con la voluntadpolticaindispensableparaimpulsarlayorientarla573.

H !"#"$ %B & !!',Augusto.DeldepartamentodelsigloXIXaldelsigloXXI,Op.cit.,p.209. M'($)"'$), Alberto. Las competencias de los departamentos en Colombia. Anlisis de la situacinactualypropuestas.En:J*+-"')D'%',MarioyB !"'(I%/*- !$),Reinaldo1Comp4. Relexiones de la administracin pblica. Bogot, D.C.: Escuela Superior de la Administracin Pblica Maestra en AdministracinPblica,2002,pp.756883.
573.

572.

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Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno Es evidente que una mirada apresurada de la Constitucin da cuenta de la existencia de dos niveles intermedios de gobierno, uno con trayectoria histricaperoescuetamenteproyectadoyotromeramenteinvocado,estoes,la iguraregionalconarraigogeogricoysociolgicoperopresadediicultades polticas,administrativaseinclusoeconmicas. Por lo anterior, es necesario observar el tratamiento dado al nivel intermedio de gobierno por cada uno de los gobiernos encargados de desarrollarlaConstitucinPolticade1991,esos,sindescuidarquedicho tratamiento estuvo ligado a los conceptos de neoliberalismo, apertura, flexibilizacin, ajuste estructural y privatizacin574, conceptos que han inspirado las polticas y la legislacin que ha intervenido dicho nivel de gobiernoalolargodeveinteaos.

3.1.

L ! " #$%&'" (')* !)#(')'" # +!))&+,!(#-)+" 1991

La constante unitaria del modelo territorial colombiano y la carga centralistaquelocaracterizatambinsepuedenobservardesdeeltratamiento institucionaldadoalnivelintermediodegobierno/luegodelaexpedicindela ConstitucinPolticade1991.

3.1.1.

A ,!"#$ %&' #&($)&* &' #&($+19911994-

Las polticas o estrategias de desarrollo han delineado el proceso de descentralizacinyelmodeloterritorialenColombia575.Asporejemplo/el gobierno de Gaviria Trujillo present el plan de desarrollo/ denominado la RevolucinPac0ica/correspondientealosaos1992y1994.Unapropuesta que estuvo orientada a la transferencia de poderes/ activos/ funciones y legitimidad del Estado al mercado/ tal como lo anota D'- R )' (576. A0irmacinapoyadaenlaintroduccindelplandedesarrolloimpulsadopor estegobierno:
El diseo de un nuevo modelo de desarrollo econmico y poltico/ que el pas demanda/requieredeunEstadoe0icienteymuyligadoalavidadelosciudadanos.
574. Jean-FranoisJ##6anotaqueacadalgicaderegulacindelaspolticaspblicaslecorresponde unamaneradegobernarunterritorio.J##6/Jean8Franois.Territorialidadysectorialidaddelaspolticas pblicas.En:C& '/JorgeIvnyotros. Ensayossobrepolticaspblicas.Bogot:UniversidadExternadode Colombia/;227/p.;94. 575. M!+6J*<! =/Edgard.LaspolticasregionalesenColombia.Bogot/D.C.:UniversidadExternado deColombia/;224/p.;9. 57>. R )' (/DaroI.EconomapolticadelasestructurasespacialesdelEstadoenColombia.Op.cit., p.373.

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Liliana Estupin Achury

Elloobligaaundiseodelasinstitucionespblicasydelasfuncionesquepodran desarrollarconmseicaciaelEstadocentralylosdiversosentesterritoriales.La viabilidaddecualquierplanomodelodedesarrollodependedelafuncionalidad de las instituciones, pblicas y privadas, que lo soportan. Por ello, uno de los vrtices del plan de apertura econmica y poltica es, sin duda, la apertura regional577.

As,Colombia,hartadelEstadoproteccionista,estatistaydirigista,apunt, hacialaaperturaeconmica,ladescentralizacinyelprotagonismodelsector privado.Estoexplicaelalcancedelaexpresindescentralizacinduranteesta etapa que se traduce, entre otros aspectos, en la poltica dada a los servicios pblicosatravsdelaLey142de1994ylaextensinalmercadodelaseguridad socialmediantelaimplementacindelaLey100de1993. Lafrase:unodelosvrticesdelplandeaperturaeconmicaypoltica,es, sinduda,laaperturaregional578,puedeexplicarlaorientacinideolgicadel plandedesarrollodeGaviriaTrujillo(1991)inspirado,comolosealaE !"# M$%&"'$J*+-%/5,enelConsensodeWashingtonyenlareformapolticadel Estadocolombiano579. LaorientacindelgobiernodeG"6*#*"T#78*;;$dirigieltematerritorial bajounalgicaarticuladoraeintegraldelasdiversasinstanciasdegobierno, estoes,queseotorgigualimportanciatantoalonacionalylodepartamental como a lo local, de tal forma, que el exceso en uno de estos niveles hubiese podidodesequilibrarlabalanzaterritorial. Asimismo, se observan en el plan justiicaciones tericas del modelo de descentralizacineneldenominadofederalismoiscalylainclusindedos trminosqueanhoynosehandesarrolladoenlalegislacinterritorial,esto es,gradualidadylexibilidad,escudadosenrazndelasabismalesdiferencias regionales. Tres aspectos constituyen el eje de la propuesta del Presidente Gaviria Trujilloeneltematerritorial=enprimerlugar,elasuntodeladistribucinde competencias y la correspondiente ponderacin del proceso con las polticas macroeconmicas del Estado= en segundo lugar, el tema iscal o de los recursostantoendgenoscomoexgenos=y,entercerlugar,eltemadelajuste institucional.

>??.

C$;$+@*". Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin. La Revolucin Pacica.PlandeDesarrolloEconmicoySocial19901994.DepartamentoNacionaldePlaneacin:Santafde Bogot,1991,p.>0?. >?F. Ibd.,p.>0?. >?9. M$%&"'$J*+-%/5,Edgard.LaspolticasregionalesenColombia.Bogot,D.C.:UniversidadExternado deColombia,2004,p.?2.
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Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno Conrelacinalprimero,sealaeldocumentoquelaadecuacindelEstado implicalareordenacineicientedeltemadefuncionesdelosdiversosniveles degobierno,ademsdeltrasladodevariasdeellasalsectorprivadoparaefectos de eicacia580. Ante la descarga del Estado centro, ste debe caracterizarse por la direccin, planeacin y control de los diversos sectores transferidos; adems,porlaresponsabilidaddesujetarelprocesoalcumplimientodeunas metas concretas por parte de los diversos niveles de gobierno con miras a incentivarlabuenaadministracinterritorialparadisminuirlaperezaiscaly lacorrupcin581. Porsuparte,unnivelintermediodegobiernodedicadoalaformulacindepolticasensuespacioterritorial,alaplaneacin,alaprestacindeserviciosylaejecucin deobrascuyaescalasobrepaseelnivellocal,alasesoramiento,coordinaciny laaplicacindelosprincipiosdeconcurrenciaysubsidiariedad:
Las administraciones departamentales presentan ventajas en la prestacin de servicios no circunscritos al mbito municipal, cuando las economas de aglomeracinindicanunaescaladeoperacinmayoralaqueseraposibleenel municipio582.

Desde esta perspectiva el departamento debe asumir competencias en materia de asesora, capacitacin, prestacin de servicios de alcance departamental, distribucin de recursos, concurrencia y subsidiariedad, dejandoaslacargamsimportanteenmanosdelnivellocal,siempreycuando stecumplaconlascondicionesdeinfraestructurayrecursosnecesariospara llevaracabolastareas.Alinal,unapolticaquesehasostenido,desdeelpunto devistalegal,yquellevalaimplementacindeladenominadaiguradela certiicacin. Conrelacinalosprincipiosdeconcurrenciaysubsidiariedadelplananot quelosdepartamentos:
Podran ser instancias temporales de prestacin de servicios y desempeo de funciones de carcter municipal, mientras las entidades correspondientes

580. C ! "#$%. Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin. La Revolucin Pacica.PlandeDesarrolloEconmicoySocial19901994.Op.cit.,p.520. 581. Enresumen,unEstadocentrodedicadoalestablecimientodelineamientosypolticas,alrecaudo y administracin de los impuestos del orden nacional y a su correspondiente distribucin con el in de garantizarlaprestacindelosserviciossocialesbsicosdesaludyeducacin,ascomoelestablecimiento delmarcogeneralparalaintervencindelsectorprivadoenlaprestacindeserviciospblicosentodoslos nivelesdegobierno.Ibd.,p.521. 582. Ibd.,p.524.

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Liliana Estupin Achury

(municipiosyprovincias)adquierenlascondicionesrequeridasparaasumirsus responsabilidades583.

Enmateriadedescentralizaciniscal,elplanesreiterativoalsealarque descentralizacinsinrecursosesunfracaso,peromsan,descentralizacin sin recursos propios. Con relacin a las transferencias, la poltica gavirista, estuvoligadaalaorientacindelConstituyentede1991,esdecir,quereitera questasdebenestarvinculadasalosingresoscorrientesdelaNacin.Insiste en el papel del situado iscal orientado a cubrir los servicios de educacin y saludyelpapeldelastransferenciasmunicipalesenlostemasdeinversinen reassocialesyprioritarias584. Sobreeltemadelajusteinstitucionalseplantearondosestrategias:porun lado,lagradualidaddelprocesoy,porelotro,elfortalecimientodeldesarrollo institucional. La gradualidad en razn de la heterogeneidad territorial, su correspondientecomplejidadyasuncinderitmos. LassiguientespalabrasdeFabioE.Velsquezresumenelenfoquedelos cuatrosaosdeintervencinterritorialdelgobiernodeGaviriaTrujillo:
La modernizacin parece signiicar algo diferente a la hora actual, a saber, estructurar un Estado gil, menos interventor y ms regulador, menos centralizado, ms comprometido con las nuevas tendencias de la economa mundial,msdispuestoaenfrentarlosproblemasdeldesarrollodesdelosentes perifricosyeninteraccinconelsectorprivadoymsabiertoalainiciativay alaparticipacindelasociedadenlagestindelbienestar.Laspalabrasclave no son ya secularizacin, intervencin o planiicacin sino descentralizacin, privatizacin,regulacinyparticipacin585.

El perodo de Gaviria Trujillo inaliza, tal como lo relata E !"# M$%&"'$586,conelfortalecimientodelastransferenciasiscales,delfondode regalas y del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales; la implementacin de la eleccin popular de gobernadores; la asignacin a los municipios de funciones de planiicacin del desarrollo econmico, social y ambiental y la
583. Colombia.PresidenciadelaRepblicaDepartamentoNacionaldePlaneacin.LaRevolucinPacica. PlandeDesarrolloEconmicoySocial19901994.Op.cit.,p.522. 584. Se fortalecen las transferencias hacia los servicios sociales bsicos para que la asignacin de los recursos recaudados por la nacin se traduzca en mayores beneicios sociales (). Toda transferencia de recursosdelnivelnacionalalterritorialimplicareltrasladosimultneodefuncionesyresponsabilidades ().Lastransferenciasdeberninducirelaumentoenlascoberturasenlaprestacindelosserviciospara garantizarmayorcalidadyeiciencia.ConesteinlaConstitucindeiniqueseestablecerncondicionesa lasmismasporvalegal.Ibd.,p.528. 585. V*+-/06*7, Fabio E. Descentralizacin y Modernizacin del Estado en Colombia: Balance de una Experiencia. [en lnea]: http:<<www.ucentral.edu.co<NOMADAS<nunme=ante<1=5<nomadas_>3<revista_ numero_3_art>2_descentralizacion_y_modernizacion.pdf.,p.4.Recuperadoelel14dediciembrede2>>9. 58?. M$%&"'$J@HK%*7,Edgard.LaspolticasregionalesenColombia.Op.cit.,pp.Q5yQ?.

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Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno provisindeserviciospblicos;avancesenmateriadedescentralizacinenlos sectoresdeaguapotable,educacinysalud(Leyes60de1993,115de1994, 90de1993y100de1993);lacreacindelSistemaNacionaldeCoinanciacin (Decreto2132de1992);lainstitucionalizacindelSistemaNacionaldelMedio Ambiente(Ley99de1993),lareglamentacindelosespaciosdeparticipacin poltica(Leyes131y134de1994);lasmodalidadesdeparticipacinciudadana enlosprocesosdeplaneacin,lacreacindelSistemaNacionaldePlaneacin y del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, adems de una propuesta de regionalizacin, an hoy indita, elaborada por la primera Comisin de OrdenamientoTerritorial.

3.1.2.

U !"#$%$%$!&%'#"$!&()%#"$! %#) *$% !+ %$ + !" *$%#,$"#-.19941998/

Lassiguientesadministracionesfuerondenominadas,porDaroRestrepo, comogobiernosdelarecentralizacin587.Pocosrditosseotorganenmateria dedescentralizacinalgobiernodelPresidenteErnestoSamperentrelosaos 19941998588. Engeneral,unaadministracinperdida,conformeloanotaDaroRestrepo, entantoestuvodedicadaasudefensaylegitimacincomoconsecuenciadela presuntaintromisindedinerosdelnarcotr icoenlacampaapresidencial.A pesardeello,seresaltasuinicialdefensaalaFederacindealcaldes,elapoyo alossectorespopularesydeprovincia,elposicionamientodelosmandatarios territorialesyladefensaciudadanadelgastopblicosocialdescentralizado,a talpunto,queelimaginariosocialidenti icalosamigosdelPresidenteconla defensadelosinteresesnacionalesydelgastopblicodescentralizadoyalos enemigosdesteconlosinteresesnorteamericanosylaglobalizacin589.Enel mismosentido,E!"#$!M%&'#(%J)*+&-/590consideraqueendichocuatrienio se lograron progresos en la descentralizacin de los servicios de salud y educacin,elimpulsodeunapolticaregionalconstruidaapartirdecriteriosde equidad,unapolticasectorialdeciudadesyciudadana,laaprobacindelaLey 388de1997,lavinculacindeltematerritorialconeltemadecompetitividad ylaexpedicindelrgimenespecialdezonasdefronteramediantelaLey191 de1995.

587.

p.377. 588. 589. 59:.

R-02$-6%,DaroI.EconomapolticadelasestructurasespacialesdelEstadoenColombia.Op.cit., Ibd. Ibd.,p.377y378. M%&'#(%J)*+&-/,Edgard.LaspolticasregionalesenColombia.Op.cit.,pp.85y8;.

v 173v

Liliana Estupin Achury Samper Pizano asume su gobierno en pleno proceso de transicin propiciadoporlaConstitucinPolticade1991yelplandedesarrollodeCsar Gaviria. Cuatro aos fueron insuicientes para desarrollar las polticas de la RevolucinPacica.Entonces,elprogramadescentralizadorestuvodirigidoa prolongarydesarrollarlasnacientespolticas,esos,bajounmatizsocial,que deformareiteradaseleeenelplantituladoElsaltoSocial591,as:
Unmodeloquesindespreciarelvalorindicativodelmercado,tampocorenuncie a la funcin correctiva de un buen gobierno, ms transparente, ms e!iciente y ms descentralizado () Es mi !irme decisin que, durante mi gobierno la poltica social no sea la hermana menor de la poltica econmica, el subproducto de ella592.

Bajo una escritura ms programtica que tcnica, el documento reconoce la necesaria descentralizacin y el desarrollo de las polticas implementadas, entre otras, por la Ley 60 de 1993. Para el gobierno de Samper Pizano el reto estuvo dado en constituir un modelo alternativo de desarrollo, diferente tanto del esquema proteccionista e intervencionista clsico de los aos 70 como del modelo neoliberal que errneamente ha con!iado en la capacidad del mercado para corregir los desequilibrios econmicos sociales. As las cosas, la propuesta de Samper Pizano se dirigi a cuatro campos espec!icos, sin dejar de lado los efectos de la apertura econmica. En primer lugar, un nfasis en el desarrollo social; en segundo lugar, el impulso de la internacionalizacin de la economa; en tercer lugar, la construccin de un desarrollo sostenible; y en cuarto lugar, la consolidacin de una estructura ms descentralizada y el fortalecimiento de los mecanismos de participacin social. Sostuvo los criterios de distribucin competencial dados durante el gobierno de Gaviria Trujillo, eso s, bajo la construccin de programas de apoyo, seguimiento y evaluacin. Plante la ejecucin del Programa de Impulso al Desarrollo Institucional de la Nacin y las Entidades Territoriales593. A su vez, sugiri el fortalecimiento de la capacidad de gestin y del sistema de !inanciamiento de las Entidades Territoriales en un intento por asegurar que los departamentos y los municipios contaran con las herramientas y recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y competencias. Una propuesta que, segn Fabio E. Velsquez, pretenda ser ms !lexible que la ejecutada por el Presidente Gaviria Trujillo, en tanto procur adaptar la entrega
591. C"#"$%&'. Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin. ElSaltoSocial.Plan deDesarrollo.1994-1998. [en lnea]: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/ GCRP/PND/Samper_fundamentos_plan.pdf. Recuperado el 19 de diciembre de 2009. 592. Ibd. 593. El cual estuvo a cargo de las O!icinas de Planeacin Departamental con el apoyo de la Consejera para el Desarrollo Institucional, las Universidades regionales y el Plan Pac!ico, y que entre sus !ines contempl la activa participacin de los departamentos en la asesora y asistencia tcnica a los municipios. V*#+-48*<,Fabio E. Descentralizacin y Modernizacin del Estado en Colombia: Balance de una Experiencia. [en lnea]. Op.cit.

174v

Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno decompetenciasyrecursos,enrazndelacapacidadrealdecadaenteterritorial yelfortalecimientoinstitucionaldelosdiversosnivelesdegobierno594. Tambin sugiri la transformacin del Ministerio de Gobierno en MinisteriodelInterior595,designndolocomoelcoordinadordelasrelaciones entrelasdiversasentidadesterritoriales596eimpulsordelfortalecimientodel departamentocomoinstanciaconstitucionalmentellamadaalacoordinacinde losprocesosdeasistenciatcnica,administrativay inancieraalosmunicipios y como plani icador del desarrollo econmico, social y ambiental de su jurisdiccin597. Enmateria iscalseplantelanecesidaddelfortalecimientodelosingresos propios de las entidades territoriales y del Programa de Fortalecimiento del SistemadeFinanciamientoTerritorial598.Paraello,elGobiernopromoviuna nuevareformatributariaqueseconcretenlaLey223dediciembrede1995, por medio de la cual se autoriz la retencin en la fuente para el impuesto deventas, seotorg una nueva amnista tributaria y se aument la tarifa del impuesto sobre las ventas. Asimismo, se cre el Fondo Nacional Ambiental, Fonam599,fortaleciendoelsistemanacionaldeco inanciamientoysecrearona niveldepartamentallosfondosmixtosparalapromocindelacultura600. Unafraseextradadelplantitulado ElsaltoSocial(19941998),puede explicarlaevasindeltemadeladistribucindecompetenciasentrelaNacin ylasentidadesterritoriales,abordadodesdelaadministracindelPresidente GaviriaTrujillo,engeneral,unafrasequesealaquelaimportanciadelmodelo noestdadaenladisminucinurgentedelEstadoyporlotanto,lanecesaria descentralizacineinclusoprivatizacindefunciones,sinoenelmejoramiento de las instituciones de gobierno: El dilema no es ms o menos Estado sino mejoropeorEstado601. Al inal,culminadichoperodoconeliniciodeunapolticadeajuste iscal paralasentidadesterritoriales,pronunciamientosencontradelasgenerosas
Ibd. LaLey199de1995transformelMinisteriodeGobiernoenMinisteriodelInteriorconfunciones de formular y adoptar las polticas correspondientes a las siguientes materias: el ordenamiento y la autonomaterritorial;lasrelacionesentrelaNacinylasentidadesterritorialesenmateriadelapolticade descentralizacinyeldesarrolloinstitucional. 596. C!"!#$%&.PresidenciadelaRepblicaDepartamentoNacionaldePlaneacin.ElSaltoSocial.Plan deDesarrollo.1994-1998.[enlnea].Op.cit. 59>. Ibd. 598. Ibd. 599. Decreto1602de1996. 600. DecretoReglamentario1493de1998. 601. C!"!#$%&.PresidenciadelaRepblicaDepartamentoNacionaldePlaneacin.ElSaltoSocial.Plan deDesarrollo.1994-1998.[enlnea].Op.cit.
595. 594.

v 175v

Liliana Estupin Achury transferencias intergubernamentales e, igualmente, la implementacin de controlesalacapacidaddeendeudamientolocalyconveniosdedesempeo.

3.1.3.

A ! "#,!$% $#&'!"#()$#*'!" +19982002-

'$ '"#

LosargumentosesgrimidosalinaldelgobiernodeSamperPizanofrentea lagenerosidaddelastransferenciasintergubernamentalesyeldesbordamiento delgastopblico,fueronelsoporte,entreotrosaspectos,paralaconstruccin deldenominadoplandedesarrollo CambioparaConstruirlaPazdelGobierno PastranaArango19982002.Unapropuestafrustradadesdeelpuntodevista formalporla declaratoriadeinexequibilidaddela leydelplan ydeldecreto reglamentarioquepretendiponerloenvigencia602,apesardeconvertirseen laprcticaenlacartadenavegacinyelsoporteideolgicodelgobierno. Alrededordeltrminopazseconstruytodalapropuestaprogramtica vinculada en torno a cuatro estrategias bsicas: adecuacin de la estructura poltica y de gobierno, descentralizacin, consolidacin del desarrollo y reactivacindelaproduccin603. SieteaosdeaplicacindelaConstitucinPolticade1991ydedosplanes de desarrollo iluminados principalmente por el enfoque del gobierno del PresidenteGaviriaTrujilloylamerainclusindeltrminosocialporpartedel gobiernodelPresidenteSamperPizano,dieronlugaraunatercerapropuesta que se apart del espritu del constituyente de 1991 y que, en mi concepto, anperduraeimpulsalaspolticasterritorialesquehoysevislumbranyenlas diversasorientacionesiscalistasdadasentornoaladescentralizacin. Sibien,eldocumentoseapartadelmodelodedesarrolloimplementado porlaConstitucinPolticade1991,talcomoseobserva,enelsiguientetexto:
Elmodelodedesarrollosocialimperanteenelpasnoesviable.Noloesporqueno sehanlogradosuperarlascondicionesdeinequidadypobreza.Porelcontrario, stassehanmantenido.Elmodelohapropiciadounordenamientobasadoen laexclusinsocial,queniegaoportunidadesahogaresypersonaspararealizar plenamentesupotencialhumano,frenteaunconjuntodebienesyserviciosque eldesarrolloylatecnologaponenasualcance604.

Tambinesciertoqueseconstruyeunapropuestadelamanodelacuerdo suscrito con el Fondo Monetario Internacional, que signiic la aplicacin

602. E !"#$#,AlexeiJulio.LaplaneacineconmicaenlaJurisprudenciaConstitucional.En:Constitucin de 1991 y planeacin en Colombia. Balance y Perspectivas. Bogot: Universidad Externado de Colombia KonradAdenauerStiftung,2006,p.14. 603. C%&%'()#. Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo19982002.CambioparaConstruirlaPaz.Bogot,D.C.:DPN,pp.14y15. 604. Ibd.,p.192. v176v

Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno de las siguientes medidas relacionadas con el tema de la descentralizacin: racionalizacin tributaria nacional, modiicaciones al rgimen tributario, creacin del Fondo Pensional Territorial, ijacin del rgimen propio del monopolio rentstico de juegos de azar, reformas a la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1222 de 1986 en lo atinente al tema de la inanciacin territorial, racionalizacindelgastopblico,modiicacinalaley30de1992,reformaa losartculos356,35>y358delaConstitucinPolticaymedidasdestinadasa reducirelcrecimientodelgastopblico605. Ladescentralizacinseconstituyenunadelasgrandesestrategiasdelplan delgobiernodePastranaArango,esos,biencontrolada,iscalizadayorientada mediantelaimplementacindeunpaquetedepolticasdestinadasaterminar con varios de los engendros propiciados bajo la vigencia de la Constitucin Polticade1991,comoseleeenelsiguientetexto:
La debilidad del actual modelo de ordenamiento territorial en Colombia se relejaenlabajagobernabilidad;ilegitimidadyausenciadelEstadoenalgunos puntos de la geograa nacional; violencia regional y local; uso inadecuado de los recursos; deterioro ambiental; marginalidad de los territorios y sectores sociales;confusinyduplicidaddefuncionesentreentidadesyclasesdelEstado; faltadereconocimientodeladiversidadculturalytnicadelasregionesydelos territoriosindgenas.Porfaltadeunaleyorgnicadeordenamientoterritorialse haexpedidounsinnmerodenormaslegalesquetratanaspectosaisladossobre eltema,generandoconellounadisparidaddecriteriosquediicultalagestin delsectorpblicoylimitaelprocesodedescentralizacin606.

Sobreelenfoquemeramentetcnicoyeconmicodeladescentralizacin llevadaacaboduranteelgobiernodePastranaArango,Estradalvarezanota:
Elcarcterenaparienciamarcadamentetcnicodetalesreformas,centrado enbuenamedidaalrededordeldebatesobrelasituacindelasinanzaspblicas y la eiciencia del gasto pblico, se ha constituido en un velo que pareciera invisibilizar los propsitos polticos de mediano y largo plazo del proyecto neoliberal607.

Bajo estos enfoques, se comienza a clamar por una LOOT y por la implementacindeunalegislacinmarcadaporlosprincipiosdeheterogeneidad, lexibilidad, gradualidad, desarrollo armnico de las regiones, participacin de la sociedad civil y consolidacin de la autonoma regional y local608. Una
Ibd.,p.585. Ibd.,p.169. 60>. E !"#$# %&#"'(, Jairo. Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin pblica. Polticaeducativayneoliberalismo.Bogot,D.C.:UniversidadNacionaldeColombia,2002.p.21. 608. C)%)*+-#. Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo19982002.CambioparaConstruirlaPaz.Op.cit.
605. 606.

v 177v

Liliana Estupin Achury respuestaalarigidezquecaracterizlaLey60de1993yelfracasodelaLOOT queparalapocayaeraunhechonotorioquenisiquieraestaadministracin logrcontrarrestar. Seimpuls,entonces,unordenamientoterritorialdiseadoatravsdeuna nuevadistribucindecompetencias609ylacorrespondientereformaalsistema detransferencias;transformacioneslogradasmedianteelActoLegislativoNo 01de2001ylaLey>15de2001.Enelprocesodereformulacindelesquema de competencias, se insisti en la necesidad de erradicar la duplicidad de funciones,dereducirlaineicienciaenelgastopblico,deaprovecharlasventajas competitivasdecadaente,ydeadoptarunsistemagradualdeasignacinde competencias610. Reapareceeltemadelareginydelasprovinciasnoslocomounidades poltico-administrativassinocomosujetosfundamentalesparaelcrecimientoy desarrolloeconmicoysocial.Entreotras,seexponenlassiguientesrazones:
Primero, el crecimiento tiene una dinmica que es ms regional que local o nacional; segundo, el regional es el espacio donde ms fcilmente puede congregarselasociedadcivilalrededordeplanesyproyectosdeinterscolectivo; ytercero,laregineslaescalaptimademuchasactividadesyorganizaciones socialesdeincomn.Msalldeladeinicindefronteraselaspectofundamental del ordenamiento territorial es el reconocimiento de la autonoma y de la responsabilidadregional.Estotambinesesencialpararecuperarlaestabilidad iscal de largo plazo imprescindible para el crecimiento econmico sostenido. Enestecontextoelpapeldelanacindebeserproveerunaestrategiaglobalde articulacindedinmicasregionales611.

Porello,la polticaregionaldelgobiernodePastranaArangoadoptalos instrumentos de poltica regional de segunda generacin, tal como lo seala E !"# M$%&"'$ J()*%+/612, utilizados a lo largo de la dcada de los aos noventaenColombia,estoes:
Sistemas regionales de renovacin tecnolgica, centros regionales de productividad e incubadoras de empresas, comits regionales de comercio exterior, centros de desarrollo tecnolgico, centros regionales de inversiones, clusters, planes departamentales de exportacin y parques industriales, entre otros. 34 Las propias regiones entran a articular iniciativas para impulsar endgenamente su desarrollo: planes estratgicos, alianzas pblico-privadas

609. 610.

611. 612.

Ibd.,p.170. Ibd.,p.182. Ibd.,p.<2. M$%&"'$J()*%+/,Edgard.LaspolticasregionalesenColombia.Op.cit.,p.107.

v

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Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno
paraeldesarrollo,parquesdecienciaytecnologaeinfraestructuradetransporte urbanoydetelecomunicaciones613.

Por su parte, los departamentos fueron cuestionados debido al no cumplimientodesusresponsabilidadesconstitucionalesydehaberseconstituido en instancias con estructuras administrativas y de gestin anacrnicas, sobredimensionadas, deicitarias y endeudadas614. En general, se les endilg la creacin de una estructura administrativa que condujo a la duplicidad de funciones y al incumplimiento de las labores de asistencia tcnica a los municipiosllevadasacabo,segnelplan,demaneraparcialydesarticulada615. A pesar de dichas airmaciones, el plan reconoci la importancia de la existenciadeunenteintermediodegobiernoalmanifestarqueesclaroque entesintermedios,comoeldepartamento,asumenunpapelcentralencuantoa articuladoresdelosinteresesmunicipalesyorientadoresdeunefectivodesarrollo regional equilibrado616. Por ello, su necesario fortalecimiento mediante la aclaracindelalcancecompetencial,elfortalecimientodelasinanzaspropias, laexpedicindeunestatutotributarioterritorial,lapromulgacindelaLOOTy lareformaalCdigodeRgimenDepartamental. Asuvez,seimpuls,unaestrategiaintegraldeajusteiscal,queentrminos generales, busc racionalizar el gasto pblico617 como resultado del estado de pereza iscal en el que se encontraban las entidades territoriales por la implementacindelsistemageneraldeparticipaciones,ylafaltadegestindelas mismasenlageneracinderecursospropios618.Endesarrollodedichapoltica sedictaronlassiguientesleyes:Ley549de1999(pasivopensionaldelosentes territoriales); Ley 550 de 1999 (reestructuracin de los pasivos de los entes territoriales);Leyes488de1999y633de2000(orientadasaincrementarlos ingresospblicos);Ley61>de2000(racionalizacindelgastoenlasentidades territoriales);Ley643de2001(rgimenpropiodelmonopoliorentsticodela suerteyelazar)Ley533de1999(controlalendeudamientodelasempresas estatales);Ley>56de2001(regalas);Ley5>3yDecretosLey26>a2>1de 2000(reestructuracindelaContraloraGeneraldelaRepblica)yLeyes598 y 610 de 2000 (otros instrumentos de control iscal)619; conforme lo seala
Ibd. C ! "#$%. Presidencia de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo19982002.CambioparaConstruirlaPaz.Ob.cit.,p.180. 615. Ibd.,p.180. 616. Ibd. 617. Ibd.,p.171. 618. Ibd.,p.172. 619. Normasampliamenteanalizadasen:S&'*+/<T ==/>,CarlosArielyotros.Ajusteestructuraldelasinanzas pblicas.19982004.Bogot,D.C.:BibliotecaJurdicaDikeCentroeditorialdelaUniversidaddelRosario,2005.
613. 614.

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Liliana Estupin Achury CarlosArielS T!""#620,condichosinstrumentosnormativosselimit laautonomalocalyellogrodeconsensos,alrededordelasadministraciones localesenloatinentealmanejodelosrecursospblicos. Alrespecto,D$"%!R#&"'!anotaqueduranteestaadministracinuna elite centralista lider la poltica econmica anunciada en el plan mediante la expedicin de un paquete de reformas territoriales que agudizaron la recentralizacinyainiciadaenlaltimaetapadelgobiernodeErnestoSamper621. Unasreformasinspiradaseneldenominadoequilibriomacroeconmico,que llevaron,entreotrosaspectos,alacongelacindelastransferencias;alapresin delosgobiernoslocalesparala(inanciacinpropiadelaprestacindeservicios ylaejecucindecompetencias;alaexpedicindeleyesdesaneamiento(iscal ylaentregadesucorrespondientecontrolalcentroy,msespec(icamente,a lavigilanciadelMinisteriodeHacienda;aligual,quealtrasladodepropiedad yactivosdelasentidadesterritorialesalsectorprivado.Engeneral,unaserie de polticas que golpearon la esfera de la autonoma territorial en Colombia quedandoaslasentidadesterritorialesenmanosdelaaltatecnocraciadel MinisteriodeHacienda,PlaneacinNacionalydelsector(inanciero622.

3.1.4.

S ! "#$%&$!,'#'&("(&# )#*+&$!' !-'& '&$&!*/&&##0255225567

El discurso de la paz del gobierno de Pastrana Arango es sustituido por el discurso de la seguridad democrtica caracterstico de los dos gobiernos delPresidenteUribeVlez)20022006y20062010*.Unapolticaquese justi(icenrazndelaumentodelaviolenciaentodassusmanifestaciones,pero especialmenteporelfortalecimientodelosgruposarmadosilegalesdurantela etapadenegociacinfrustradallevadaacaboporlaadministracinanterior. Aexcepcindelapolticadeseguridaddemocrticanoencuentrograndes diferencias entre la propuesta de Pastrana Arango y la propuesta de Uribe Vlezeneltematerritorial,anoserporloscontrastessuscitadosentrelosdos proyectos de LOOT, insignias de cada una de estas administraciones. Para el casodelgobiernodePastranaArango,elproyectodeLOOTNo041de2001, el cual se constituy en el ltimo esfuerzo por expedir una LOOT ambiciosa entemasycuyaextensinabarccientoveinteartculosaproximadamente,y, paraelcasodelgobiernodeUribeVlez,elproyectodeLOOTNo16de2003,a

620. 621.

Ibd.,p.83. R#&"'!,DaroI.EconomapolticadelasestructurasespacialesdelEstadoenColombia.Op.cit., p.378. 622. Ibd.,p.380.

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180v

Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno suvezanexodelproyectodeActoLegislativoNo03de2002623quepretendi suprimirelcaminoentrereginadministrativaydeplaniicacinylaposterior conformacin de la regin poltico-administrativa, en otras palabras, una propuestaquepretendaquitarlealareginelestigmadeentidaddesegunda propiciada por la Constitucin Poltica de 1991624. En general, el proyecto de LOOT No 16 de 2003 se caracteriz por ser una propuesta de mnimos, de principiosydeorientacionesparalafuturalegislacindeltematerritorialen Colombia.Sinduda,dichoproyectoeselantecedenteprimordialdelaLey1454 de2011;lacualcontienevariasdelasorientacionesdadasporlaadministracin delPresidenteUrbealtematerritorialenColombia. Otro aspecto diferencial puede estar dado en la igura de los consejos comunitarios ya anunciada en el plan del primer gobierno de Uribe Vlez, tituladoHaciaunEstadoComunitario625,as:
El gobierno estimular la participacin ciudadana y su relacin con la administracinpblica,tantoaescalalocalcomonacional.Losconsejoscomunales degobiernoserunodelosmecanismosprincipalesdeparticipacin626.

Por lo dems, las dos administraciones del Presidente Uribe Vlez se han caracterizado por sostener las polticas de ajuste y de control iscal implementadasduranteelgobiernodePastranaArango,talcomoseanotaenel plandelaprimeraadministracin:
ElpanoramaactualdelEstadocolombianoespreocupante.Elcrecimientoexagerado delgastoamenazalasostenibilidaddelasinanzaspblicasynoharedundadoen mejoresresultadossociales.Lacorrupcin,lapolitiqueraylaineicienciahanminado laconianzadelpblicoenlacapacidaddelEstadoparaatendersusnecesidadesms apremiantes.Muchasempresaspblicashansidocapturadasporgruposorganizados queinsistenenconservarsusprivilegiosatodacosta:auncontralaviabilidaddelas propiasempresasyladescentralizacinnohareducidoeldespilfarroynohapodido instaurarunaculturaderendimientodecuentas627.

Sibiensehabldelnecesariofortalecimientodelaiguradepartamental, tambinesciertoquedichasugerencianopresentamayoresdesarrollosenel
GacetadelCongreso,XII,344,23dejuliode2003.ContieneelproyectodeActoLegislativo03de2003, pormediodelcualsepretendaadoptarreformasestructuralesalaConstitucinPolticaylacorrespondiente presentacinysustentacinelaboradaporFernandoLondooHoyosyAlbertoCarrasquillaBarrera,Ministros delInteriorydeJusticiaydeHaciendayCrditoPblico,respectivamente. 624. Verresumendelosproyectosen:E !"#$%&'A()"*+,Liliana.ReginyEstadounitarioenColombia. En:AA.VV.Colombiaregional.Alternativasyestrategias.Bogot,D.C.:UniversidadExternadodeColombiay KonradAdenauerStiftung,2005,p.226yss. 625. C/7/8<$=. Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de DesarrolloHaciaunEstadoComunitario.Bogot,D.C.:DNP. 626. Ibd.,p.262. 62>. Ibd.,p.26.
623.

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Liliana Estupin Achury plan titulado Hacia un Estado Comunitario. En este documento, la idea de la integracinregionaleinclusodelareorganizacinpolticoadministrativatuvo mayorasidero:
Entrelosaspectosquepropiciarnelfortalecimientodelosgobiernoslocalesy regionalesyelreordenamientoterritorial,sedestacalanecesidaddeestrategias dedesarrollourbanoyregional()Parafortalecerelordenamientoyeldesarrollo territorial se plantea la reorganizacin del Estado en su estructura polticoadministrativa, as como el diseo y promocin de instrumentos y procesos de planiicacin y gestin que reconozcan las particularidades territoriales y fomentenlaintegracin.Enestesentido,sepromoverunapolticabasadaenel aianzamientodeladescentralizacinyautonomaregional628.

En desarrollo de la poltica de integracin regional y en el marco de los procesosdeplaniicacin,gestinyordenamientoterritorial,elgobiernodelPresidente UribeVlez(20022006)propusoadelantarmecanismosdeconsolidacinregional adiferentesescalasqueconvocaranycohesionaranlavoluntaddelasautoridades locales y regionales. En este mismo sentido, se comprometi a apoyar tanto las iniciativas departamentales relacionadas con lineamientos de ordenamiento territorial, por considerarlas estratgicas para los departamentos y para el pas engeneral,comolosprocesosurbano-regionalesencaminadosalaestructuracin deciudadesintermediasconespaciosruralesydeciudadesregin629,aligual,que todosloscasosdepromocindeldesarrolloterritorial630. ElplandelprimergobiernodelPresidenteUribeVlezponderlosavances dadosporlaLey>15de2001enasuntosdeasignacin,seguimientoyrendicin decuentasenlaprestacindelosserviciosdeeducacin,saludysaneamiento bsico.Ademsseinsistisobrelapersistenciadeproblemasdedeinicinde competenciasyrendicindecuentasenotrossectores631. Sepropuso,tambin,unprocesoderacionalizacinburocrticamediantela utilizacindelaiguradeladelegacindefuncionesnacionalesenlasentidades territoriales, con el in de corregir los problemas de coordinacin existentes y los exagerados costos iscales632. Esta administracin se comprometi en el apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales y la ejecucin de programas de saneamiento iscal, incluyendo la igura de los incentivos para
Ibd.,p.269. Ibd.,p.2>6. 630. ProgramaplanCaribe,ProgramadeDesarrollosostenibledelaMojana,ProgramadeDesarrolloy paz del Magdalena Medio, programa de desarrollo sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta, Plan de DesarrolloSostenibledelaAmazona,PlanOrinoquahaciaelsigloXXI,ProgramaparaelDesarrolloSostenible delUrabAntioqueoyChocoanoyBajoyMedioAtrato,Ecorregindelejecafeteroyestrategiasyprogramas paralaszonasfronterizas.Ibd.,pp.2>>y2>8. 631. Ibd.,p.2>2. 632. Ibd.
628. 629.

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Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno el aprovisionamiento del pasivo pensional a travs de fondos de pensiones territoriales633. Asimismo, decidi expedir, con apoyo en las facultades extraordinarias634 otorgadas por el Congreso, un rgimen procedimental y sancionatorio de los tributos para las entidades territoriales635, siendo ste unaversinsimpliicadadelestatutotributarioterritorialpropuestoporelex presidentePastranaArango636. Respecto a la capacidad de gestin de las entidades territoriales, el Plan del Gobierno del Presidente Uribe Vlez (20022006) propugn su fortalecimientomediantelaadopcindeunaseriedeaccionesqueconsistieron en el establecimiento de tipologas departamentales63> y municipales, con el in de redeinir la asignacin de competencias segn las potencialidades y requerimientos; la necesaria coordinacin entre los diferentes niveles de gobiernoenfuncindelosprincipiosdeconcurrencia,complementariedady subsidiariedadylaadopcindeprocesosdecooperacinhorizontal638. A!"#$%&M'!*&+'*&recuerdaqueenlacampaaelectoralparaelperodo 2002-2006loscandidatosencontiendaporlapresidencia,estoes:lvaroUribe VlezyLuisEduardoGarzn,impulsaronlaideadelacreacindelasregiones comoentidadespoltico-administrativaseinclusohablaronsobrelasupresin de los departamentos. El nuevo presidente, en un comienzo, realiz algunas a irmacionesenestesentidoperoposteriormentecambisuposicinyexpidi un documento Conpes de poltica de fortalecimiento departamental, que constituye el primer documento espec ico orientado a mejorar y consolidar esteniveldegobierno639. Efectivamente ante el fracaso de la LOOT y, por supuesto, ante la imposibilidaddecrearlasregionesdesdelaperspectivapoltico-administrativa, varios sectores polticos, acadmicos y sociales empezaron a propugnar el
633. 634.

Ibd.,p.273. El artculo 60 de la Ley 788 de 2002 que confera facultades extraordinarias al Presidente de la repblica para que expidiera el rgimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-485 de 2003 al considerarconfusoel inparaelcualseconcedenlasmencionadasfacultadesylamateriasobrelacualrecaen lasmismas. 635. Ibd.,273. 636. LapropuestadelGobiernoPastranafueciertamentemsambiciosaqueladelGobiernoUribe,pues buscaba uni icar tanto los tributos como las diferentes normas territoriales que regulaban la materia en losustancial,mientrasqueelsegundoslosepropusouni icarloatinentealprocedimientorespetandola libertaddelasentidadesterritorialesenmateriaimpositiva. 637. Loscriteriosparade inirlatipologadelosdepartamentosfueronde inidosenelArtculo5del Proyecto019de2008pormediodelcualsepretendeactualizarelCdigodeRgimenDepartamental. 638. C&!&/"<'. Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de DesarrolloHaciaunEstadoComunitario.p.273-274. 639. M'!*&+'*&,Alberto.ElnivelintermedioenColombia.Eldiseoinstitucionaldelosdepartamentos ytendenciasensudesempeo.Op.cit.p.4.

v 183v

Liliana Estupin Achury rescate de la igura departamental. Ello explica la transformacin repentina delapolticaregionaluribistaysuapuestaenelnivelintermedio,talcomose observaenlaaparicindeldocumentoConpes3238de2003640. Engeneral,eldocumentoConpes3238retomlasestrategiasyaplanteadas por el Presidente Uribe Vlez en el plan de su primer gobierno, la principal de ellas y sobre la cual recae buena parte de la transformacin del rgimen departamental, estara dada en la creacin de tipologas de departamentales bajoelreconocimientodeladiversidadylaheterogeneidaddelosterritorios,una propuestaquedaraviabilidadalagradualidadenlaasuncindecompetencias, elestablecimientodecriteriosdedelegacindecompetenciasdelEstadocentro alnivelintermediodegobierno;laredeinicindelaestructuraadministrativa; ladeinicinyregulacindelaestructuratributaria;elaccesoalosrecursosdel presupuestonacionalyelestablecimientodelaofertadeasistenciatcnicaa niveldepartamental.Sealaeldocumentoalrespecto:
TeniendoencuentaquelaConstitucinylasleyeshanasignadoalosdepartamentos diversas competencias, las tipologas sern el marco para deinir el rango de mnimos (competencias fundamentales de los departamentos de acuerdo con supapelconstitucional)ymximas(deacuerdoconlasposibilidadesrealesde delegacinyconbaseenelloestablecerparmetrosparadeterminaresquemas administrativos y diferenciables y oferta adecuada de apoyo institucional de acuerdoconlosrequerimientosdecadatipodedepartamento641.

SegneldocumentoConpes,loscriteriosparalaconstruccindetipologas departamentales deben estar dados en la capacidad de gestin, la capacidad iscal, caractersticas demogricas, caractersticas del territorio y nmero de municipios642. Una tarea que debe aparecer en el Nuevo Cdigo de Rgimen Departamental, an en ciernes, y en una LOOT frustrada y, como siempre, archivadaporfaltadevoluntadpoltica. Deformaadicional,eldocumentoestablecicomoestrategiaslapromocin deiniciativasasociativasentredepartamentos,elfortalecimientodelasoicinas departamentales de planeacin, el diseo de polticas de fortalecimiento institucional con nfasis en los departamentos, el diseo e implementacin de sistemas de informacin territorial, el apoyo a los departamentos para el aprovechamiento de los instrumentos de planiicacin y de desarrollo territorial,lainstitucionalizacindelConsejodeMinistrosampliadoconlos

640. C ! "#$%.ConsejoNacionaldePolticaEconmicaySocial.RepblicadeColombia.Departamento NacionaldePlaneacin.DocumentoConpes3238.Estrategiasparaelfortalecimientodepartamental.Bogot, D.C.:DNP,2003. 641. Ibd.,p.4. 642. Ibd.,p.6.

184v

Captulo 3. El modelo territorial unitario de 1991. Visto desde el nivel intermedio de gobierno gobernadoresylainstitucionalizacindelprogramadeMejorGestindelos DepartamentosPMGD. Porsuparte,enel2005unejerciciodeplaneacinprospectivadiolugara laformulacindeldocumentotitulado2019VisinColombiaIICentenario643. Engeneral,sereiterelmismodiscursodelplandedesarrollo,elConpes3238y delproyectodeLOOT,insigniadelasdosadministracionesdelPresidenteUribe Vlez. Un documento que reconoci los avances en materia de distribucin de competencias en los sectores de salud, educacin y saneamiento bsico, pero igualmente la necesidad de establecer reglas claras en las dems tareas asignadasalasentidadesterritoriales.Tambinregistrprogresosenmateria de recursos de las entidades territoriales, entre otros, por el impacto de la reformallevadaacaboenelao2001,ylaspolticasdeajusteiscal,lascuales deben perpetuarse, adems del necesario fortalecimiento de los tributos territoriales que segn el documento hacia 2019 deber haber alcanzado el 25%delatributacintotal644. El documento anota que la rgida divisin poltico-administrativa no se compadececonlosretosquetienenlosterritoriosfrentealaglobalizacin,el desarrolloyelimpulsoregional.Porello,insistienlanecesidaddetrascender los lmites territoriales mediante el impulso de procesos de asociatividad, solidaridad y cooperacin entre las entidades territoriales. El siguiente texto constituye el centro de la propuesta planteada en el ejercicio de planeacin prospectivallevadaacaboentornodeltemadelordenamientoterritorialenel ao2005:
En 2019 el pas habr consolidado una poltica de descentralizacin que promueva la autonoma territorial, clariique la distribucin de competencias y la asignacin de recursos y reconozca la heterogeneidad regional en un marcodeordenamientoterritoriallexible,quetrasciendaloslmitespoltico administrativos645.

643. C ! "#$&.PresidenciadelaRepblica,DepartamentoNacionaldePlaneacinyPlaneta.2019Visin ColombiaIICentenario:2019.Propuestaparadiscusin.ResumenEjecutivo.Bogot,D.C.:DNPPlaneta,2005. 644. Ibd.,p.23. 645. Ibd.,p.340.

v 185v

Liliana Estupin Achury

TablaN4 Metasordenamientoterritorial
Meta Desarrollar un marco normativo de polticas e instrumentos para unordenamientoterritorial que posibilite y promueva: Nuevasformasde organizacineintegracin territorialsinlimitarsea ladivisinpoltico administrativa; La articulacin del territorio martimoaldesarrollodelpas; Integracin regional con pases vecinos e internacional con bloques econmicos que contribuyan a la generacin de mayores niveles de desarrollo econmico y socialparalaszonas fronterizas y en general para el pas; Esquemas asociativos pblicosprivados orientados al desarrollo territorial endgeno; C o n f o r m a c i n y consolidacin de las entidades territoriales indgenas. Situacinactual Lanormatividadactualno incentiva la organizacin e integracin territorial por fuera de los lmites poltico-administrativos de las entidades territoriales,locualseconstituye en una limitante para la gestin del desarrollo de territorios que comparten problemticas y alternativasdesolucin. Las zonas fronterizas ofrecen oportunidades paraeldesarrollodelpas atravsdelaintegracin binacional e internacional; sin embargo, la normatividad existente no seencuentrahomologada con los pases vecinos, lo que limita el desarrollo deproyectosconjuntos. Losmodelosdedesarrollo delpashanhechonfasis en el territorio continentalsinqueseaprovechen plenamente los recursos martimos. Encuantoalosgrupostnicos, se ha avanzado en legislacin que reconoce sus derechos, pero a la fecha no existe claridad sobre la forma en que se debe producir la transformacin de resguardos indgenas a entidades territoriales. Situacin2010 Marcoterritorialajustado para contar con un ordenamiento territoriallexible. Ley orgnica de ordenamientoterritorial. Colombia armonizar su marco legal con Venezuela y Ecuador paralaejecucindeprogramasbinacionales. Se consolidarn tres Zonas de Integracin Fronteriza: 1. Colombia-Ecuador (Nario, PutumayoEsmeralda, Carchi y Sucumbos). 2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Tchira y Apure). 3. C o l o m b i a - P e r (Amazonas-Putumayo,Loreto). Situacin2019 Las normas de ordenamiento territorial aprobadas en el pas tienen un carcter lexible que permite aprovechar la diversidad social, econmica, ambiental, cultural y tnica de la Nacin; generar dinmicas territorialesydiferentes alternativasdeorganizacin territorial que se traducen en mayor desarrollo y mejoramientoenelbienestar delapoblacincolombiana. Colombia cuenta con un marco legal armonizado con los pases vecinos para la ejecucin de programas binacionales. Se encuentran conformadas y en funcionamientocincoZIF: 1. ColombiaEcuador (Nario,PutumayoEsmeralda, Carchi ySucumbos); 2. Colombia Venezuela (Norte de Santander-Zulia, TchirayApure); 3. Co l o m b i a - B r a s i l (Leticia-Tabatinga); 4. Colombia Venezuela (Arauca Apure) 5. C o l o m b i a - P e r (Amazonas, Putumayo,Loreto)

Fuente:C!"!#$%&.PresidenciadelaRepblica,DepartamentoNacionaldePlaneacinyPlaneta.2019 VisinColombiaIICentenario:2019.Propuestaparadiscusin.ResumenEjecutivo.Bogot,D.C.:DNP Planeta,2005,p.345.

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C !4 OTROS!DEBATES!TERRITORIALES!A!VEINTE!AOS!DE!EXPEDIDA LA!CONSTITUCIN!POLTICA!DE!1991
Ante el ocaso del modelo westfaliano, preguntmonos quines son los actores que disponen hoy sobre la distribucindelespacioplanetario?Yanosonlospapasni losreyessoberanos,nitampocoporsmismoslosdictadores opresidentesactuales.Estepapelestpasandoohapasado parcialmente a otro grupo de dirigentes conformado por grandesempresarioscapitalistasycomunicadoresapoyados porunaelitetecno-cientica,todosarticuladosdesdeypor elmundooccidental(euronorteamericano)dominante. O F! B806 SUMARIO INTRODUCCIN. 4.1 CMO SIGUEN LAS APUESTAS TERRITORIALES? 4.1.1 Pervive la defensa del Estado autonmico o regional para Colombia 4.1.2 Colombia federal? 4.1.3 Un considerable sector en defensa del Estado unitario legado por el constituyente de 1991. 4.2 DEPARTAMENTOS O REGIONES? HACIA DNDE SE DIRIGE EL DEBATE? 4.2.1 Debates ideolgicos. 4.2.2 Causas de la crisis y propuestas. 4.2.3 Regin y departamento o regin o departamento. La discusin est abierta. 4.2.4 Nivel intermedio de gobierno y contexto 4.3 TODAS LAS ESPERANZAS CIFRADAS EN LA LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

I"#$$%&
Despus de veinte aos de expedida la Constitucin Poltica a'loran los debates ideolgicos en torno a una u otra forma de Estado y en pro o en contra de una u otra entidad territorial. As, el presente captulo re'leja los debates, las tendencias y los enfoques actuales en materia territorial. Un estudio elaborado a partir de la ubicacin, examen y anlisis de los autores colombianos dedicados al tema territorial; adems de la categorizacin y sistematizacin de la fuente primaria recolectada. Sobre esta ltima, es necesario sealar que los aportes pertenecen al mundo de la poltica, la administracin territorial y, algunos de ellos, al mbito de la academia. Por ello, es di'cil generalizar
806.

F! B, Orlando. Accin y espacio. Autonomas en la nueva Repblica. Bogot: TM Editores IEPRI (UN), 2000, p. 5 y 6.

Liliana Estupin Achury y entregar tendencias cienticas de algo que, si bien es objeto de estudio sistemticoyordenado,tambinesciertoqueformapartedelmundodela ideologaydelaspasionesarraigadaseneltemadeladistribucindelpoder enelterritorio. Tambinseincluyendosdebatesadicionalessobrelarivalidadentrelos dosnivelesintermediosdegobiernocontempladosenlaConstitucinPoltica de4994,estoes,losdepartamentosylasregionesolosdepartamentosolas regionesyelpapelquehajugadoodebejugarlaleyorgnicadeordenamiento territorial. He reairmado a partir de este acercamiento acadmico, la hiptesis inicialdemiinvestigacin,esdecir,laconstanteunitariadelmodeloterritorial colombiano,despusdeveinteaosdehaberseexpedidolacartapoltica,yla diicultadexistenteparalatransformacinyverdaderoajustedeldepartamento como nivel intermedio de gobierno, pero ms an, la imposibilidad de la creacindeotrainstanciaterritorialquelosubsumaosesobrepongaalaya tradicionaligurahistrica.

4.1.

C !"#$%%&!"'%'"(('(%$"?
Imaginemos cmo deseamos que sea Colombia al cabo de una o dos dcadas. InvitoaqueestaAsambleaseconviertaenunaespeciedemquinadeltiempo para trasladarnos mentalmente a ese futuro. Con este )in tendramos que soltaralgunoslastres,porlomenosdos:lacreenciadequelosactualeslmites departamentales y municipales deben ser eternos; y otra carga emotiva ms pesada,cualeslaidenti)icacinpersonalconlosactualesdepartamentosvistos comointocables,sintomarencuentalasnecesidadesespec)icasdelagenteen lascomunidadesquelosconstituyen.OrlandoF%$B(*%807

Despusdeveinteaos,nilounonilootro.Pervivelacreenciadeunos lmites territoriales intocables y eternos. La propuesta de regionalizacin presentada por la Comisin Orgnica de Ordenamiento Territorial808 ha quedadoenelolvidoytambinesunhechonotorioelhundimientodelaRegin comoEntidadTerritorial,enlaNuevaLOOT/oLey1454de2011;ascomolas polticasrecentralizadorasquehancaracterizadoalosltimosgobiernos. Tanto en el plano acadmico como en el poltico subsisten los debates en materia territorial, evidentemente menguados, claro est, a la espera del
807. PalabrasdeFalsBordaenlaAsambleaNacionalConstituyente.F%$B(*%,Orlando.Elterritorio colombianoysusdivisiones.En:GacetaConstitucionalNo99+sbado15dejuniode1991-.p.4. 808. F%$ B(*%, Orlando. Prefigurando el Territorio Nacional. En: Boletn de Ordenamiento Territorial.MisinCumplida.FindelmandatoconstitucionaldelaCOT19911994.+No9diciembrede 1994-.p.2yss.

246v

Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 guiopolticodellderqueseatrevaasacaradelanteelproceso,sinimportarla orientacinqueseledaste.Aveinteaos,esposibleconstruirlaslneasque caracterizan este forcejeo ideolgico pero, repito, son debates languidecidos antelaspolticascentralistasquehancaracterizadolahistoriatantoantescomo despusdelaConstitucinPolticade4994. Encuentrodiversasrespuestasytendenciasalrededordeltematerritorial. Algunasdeellas,muyconformesopacientesconlosavancesdadosenmateria de descentralizacin y de modelo territorial, un enfoque que considera a la descentralizacincomounprocesocomplejoydelargoaliento;porsuparte, tambinperciboposicionespesimistasquepartendelacrticaseveradeltexto inconclusoyconfusode4994enmateriaterritorial,ascomodelosavances logrados. Heconstruidodichastendenciasdesdeladoctrina,lalecturadediversos documentos y la sistematizacin de treinta y cinco entrevistas realizadas a acadmicos, polticos e incluso, algunas de ellas, a actores territoriales. Para efectosdelasistematizacindelainformacin,heutilizadoelmismomtodo deanlisisqueempleparaelestudiodelaAsambleaNacionalConstituyente, esto es, la ubicacin de tendencias territoriales. Al sistematizar los enfoques, encontr tres documentos bsicos que he denominado maniiestos, en tanto presentan,deformaabiertayamaneradeproclama,posicionesabiertamente marcadas en pro y en contra del modelo unitario y en pro o en contra de la iguradepartamental. Sinduda,unametodologaquemepermiticorroborarqueeltemadela descentralizacinydelmodelodeEstadoeseminentementepoltico,y,porlo tanto, irradiado por los apasionamientos, radicalismos y excesos ideolgicos, ensumayoraligadosalejerciciodelpoderoalosinteresesexistentesentorno deste.

4.1.1.

P!"#$#! %& '!(!)*& '!% E*+&', &-+,)/0$2, , "!3$,)&% 5&"& C,%,06$&879

SibienesciertoquelaAsambleadesechdebatesnominalistasyapost desde el comienzo al modelo unitario descentralizado, tambin es cierto que otrasapuestasterritorialespervivenalolargodelosveinteaosdeexpedida la Constitucin. Por ejemplo, Jaime Orlando Santoimio public (2005) un

809. Lasistematizacindelastrestendencias,tambinsepuedeconsultaren:E"#$%&'*A+-#1,Liliana. 3Veinte aos de debates territoriales. Pervivencia de la tendencia centralista en Colombia3. En: Papel poltico. Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales. Vol. 46 No. 4 (julio7diciembre de 2044,p.44474;4.

v 247v

Liliana Estupin Achury documentotitulado:Basesparaunareformaconstitucionaldelasregiones810, en mi criterio, un maniiesto en pro del Estado regional o autonmico para Colombia.Invitaalaconvocatoriadelamsamplia,representativa,pluralistay toleranteAsambleaNacionalConstituyente,lacualdebereplantearporcompleto laorganizacindelterritorioenColombia.ConsideraquelaConstitucinPoltica de4994noabandonlasestructurasdoctrinalesdelEstadocentralistade4886; porelcontrario,airma:Nuestrasnormasconstitucionalesylascorrespondientes leyes territoriales, obedecen an a las arcaicas estructuras heredadas del centralismoasixiantedecastascorruptasygeneradordepobreza811. Colombia debe transformarse en Repblica regional, abandonando las estructurasretrgradasdelmodelocentralista.Lasregionesdebenmanarde forma autnoma y espordica propuesta a tono con el surgimiento de las comunidadesautonmasespaolas,locualimplicaelindelosdepartamentos ylareconstruccindelasfronterasterritorialesdelosnivelessubnacionales.
Las regiones debern tener la capacidad y autonoma suicientes para la administracindesusintereses,adoptaryejecutarsupresupuesto,establecersu propiorgimenimpositivo,administrarautnomamentetodoslosrecursos,tanto lospropioscomoloscedidos,oaquellosqueacualquierttulolestransieranotras autoridadesoentidades;gobernarseporsuspropiasautoridades;establecerlas normasdepolicayurbansticasdecarctergeneralnecesariasparaeldebido cumplimientodesusfunciones;ejercerlascompetenciasquelaConstitucinles autoriceytodasaquellasqueperidicamenteyprevianegociacinlestrasladela Nacindeacuerdoconsuscapacidadesyconelapoyopresupuestaldesta812.

Estatutos polticos regionales, asamblea regional y eleccin popular del gobernador regional, servicios pblicos bajo el control de rganos pblicos regionales con amplia participacin directa de los usuarios, participacin ciudadana directa en materia de control, inversin pblica prioritaria para la atencin de las necesidades de la poblacin desfavorecida, miembros de corporacionespblicasconcarcterdeservidorescvicosysincontraprestacin salarial ni de honorarios, supresin de provincias y fortalecimiento de reas metropolitanasyasociacindemunicipios,constituyenpartedelaspropuestas deorganizacindelnivelintermediodegobierno,dentrodelmodelodeEstado regionalqueplanteaeldoctrinante813.
S !"#$%&%# G &'# , Jaime Orlando. Bases para una reforma constitucional de las regiones. En: Colombiaregional,alternativasyestrategias.Bogot:UniversidadExternadodeColombiaKonradAdenauerStiftung,2005. 811. Ibid.,261. 812. Ibd.,p.262. 813. Igualmenteverdelmismoautor:(i)Basesconstitucionalesdelrgimenmunicipal.Op.cit.(ii)ElEstado unitariocolombiano:fundamentosdesuarraigoconstitucional.En: RevistaJurdica,Bogot,V5.No2,1991; (iii)ElcentralismoenlaConstitucinde1991.1ed.Bogot:UniversidadExternadodeColombia,1992.
v
810.

248v

Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 Posicinreiteradaenelao2008,cuandoOrlandoSantoimioairma:
Noveoqueelsistemacentralistaunitarioledsolucionesrealesalpas;meparece quetenemosqueentrarahacerungrandebateparareconsiderarladistribucin delpodersobreelterritorioycrearunosmecanismosdemayorautonomacon capacidadderecursosenmuchasentidadeslocales.Nosssepuedanllamar departamentosodarlesotradenominacin,osivanacorresponderconlamisma divisin territorial actual, pero mucha de esa gente que est en el monte, que estrebeldecontraelEstado,seguramenteseincorporaradentrodeunproceso queimpliqueunasanadistribucindelpodersobreelterritorioyquetengala capacidaddeadministraresosterritoriosydetomardecisiones814.

Los defensores del modelo regional o autonmico utilizan diversos argumentos: algunos de carcter geogrico, otros sociolgicos e incluso, polticos,destinadosaldesarrollodeunmayorprocesodedescentralizacin. T!"#$%%& M"'&(815, por ejemplo, considera que la propuesta autonmica es fundamental para la reconstruccin democrtica, el reencuentro con la legitimidaddelEstadoyelprocesodereconciliacin.Paraellopropone:
Procedimientosjurdicosquegaranticensuviabilidaddemocrtica.Comoest dicho,transformandoelmunicipioseconstruirlaprovinciay,apartirdesta, o directamente de aqullos, segn la voluntad local, la regin como entidad territorialautnoma,cuyoestatuto,unavezadoptadoporsucmaralegislativa, seraestudiadoyaprobadoporelCongresoNacionalparamantenerlaunidad polticadelEstadoysinperjuiciodelcontrolconstitucional816.

Reitera la necesidad de un modelo regional, pero especicamente un modeloautonmico:

Nodigoqueregional,porqueregionalpodraserdeinidodesdearriba,desde laConstitucin,desdelosmbitostcnicos;desdearribasepuededecircules son las regiones y yo creo que eso no es lo conveniente; lo conveniente es lo eminentemente autonmico, en donde se municipalice el pas y luego desde losmunicipiosseconstruyanlasregiones,deabajohaciaarriba;ylasregiones seintegrendentrodelmbitodelaunidadpolticanacional,enunEstadocon autonomaterritorial817.
814. E)*!+-$/*0 con J0$2+ O!%0)3& S0)*&5$2$&. Profesor de la Universidad Externado de Colombia, DoctorenDerechodelaUniversidadCarlosIII6Espaa7yreconocidodoctrinanteyconsultorenDerecho Administrativo.Febrerode9<<8. 81=. 6i7 Descentralizacin,regionalizacinyautonomalocal.Bogot:UniversidadNacionaldeColombia. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 9<<1. 6ii7 El Estado y el Derecho. Bogot: Ediciones Academia Colombiana de Jurisprudencia, 9<<1. 6iii7 Autonoma y Territorio. Bogot: Centro de Investigaciones Socio JurdicasdelaFacultaddeDerecho,9<<4,y,6iv7DemocraciayTerritorio.Bogot:SiglodelHombreEditoresy AcademiaColombianadeJurisprudencia,9<<>. 81?. T!"#$%%&M"'&(,Augusto.DemocraciayTerritorio.Op.cit.,p.999. 81>. E)*!+-$/*0 con A"@"/*& T!"#$%%& M"'&(. Profesor de varias universidades colombianas y expertoenordenamientoydescentralizacinterritorial.EditordelaRevistadelaAcademiaColombianade Jurisprudencia.Octubrede9<<>.

v 249v

Liliana Estupin Achury Posicin en la que ha insistido S M !!", la cual considera que Colombiavaencontravadelosmodelosregionalesyfederalesmundiales.Ensu criterio,pervivenlaslgicascentralistasdelaConstitucinde1886,atalpunto, quequedansinpisolosprincipiosdeautonomaydescentralizacinpreceptuados por la Constitucin Poltica de 1991818. Escribe al respecto: Abandonemos la presuncin de que las entidades territoriales son menores de edad, dignas de control,detutela;concedmosleselespaciodeautonomaquelescorresponde, para que puedan madurar, aprender sus propias reglas de racionalidad y, as, contribuirdemaneradecisivaaldesarrolloconjuntodelEstadocolombiano819. Desde una mirada comparada, Girn Reguera reitera en varios de sus escritoslanecesariareestructuracinterritorialdeColombia.As,proponeel regionalismocooperativo820.Unmodeloquedebesurgirdelarevisindela anquilosadaestructuraconstitucionalcolombiana,ajenaanalosretosquele correspondenporserunaNacinconunagrandiversidadgeogricaysocio7 cultural y con una fuerte presencia de minoras tnicas y lingsticas. Girn Regueraproponeelreforzamientodeldepartamentomediantelatransferencia de un mayor nmero de competencias, as como de los medios materiales, personalesyinancierosparaquesuscompetenciasestnenarmonaconlos recursosdisponibles.Unavezfortalecidosdichosdepartamentostendracabida elestablecimientodelaregincomonivelintermediodegobierno,unaregin construidadecaraalmapageogrico,econmico,socialycultural,dotadade mayormargendedecisin.Esdecir,proponeunmodeloterritorialdesarrollado dentrodeunmodeloregional821decarctercooperativo822.
848. M!"#$$%,Sandra.LagidadelcentralismoenColombia.Dosejemploshistricos.En:Elfederalismo yenColombia.Pasadoyperspectivas.Bogot:UniversidadExternadodeColombia,1997.p.129y130. 819. M!"#$$%, Sandra. La autonoma territorial en Colombia. Bogot: Temas de Derecho Pblico No 43. UniversidadExternadodeColombia,1996.p.81. 820. G%"!&R#'(#"),Emilia.LaformadeEstadoenlaConstitucinPolticade1991.Op.cit.,p.213. 821. Lasregioneshandeactuarcomouninstrumentodeintegracin,uni icadordelaspartesquesehallan separadas,peroqueunidaspermitirnunmayordesarrolloeconmicoysocial.Aunqueenunprimermomento deberantenerunalcancemeramenteadministrativoydeplani icacin,comopreveltextoconstitucional; unavezconsolidadas,sepodraplantearcon igurarlascomoentidadespoltico-administrativasdotadasdeun mayormargendedecisinpoltica,trans irindolesampliascompetenciaseinclusofacultndolasparadictar leyessobredeterminadasmaterias,teniendoencuentalasnecesidadeseinteresesdesuscomunidades.Ahora bien, la atribucin de cierta capacidad legislativa s requerira obligatoriamente impulsar una importante reformaconstitucional.Nohadetratarsedeunregionalismoderivadodetipojerrquicoypiramidal,sino unmodeloregionaldecarctercooperativo,unodecuyosprincipalesescollospudieraserlaescasasolvencia inanciera del pas para asumir los costos de un proceso de descentralizacin que con iera un importante gradodeautogobiernoalasunidadesregionalesintermedias.Porello,quizsseranecesarioreplantearsela supresindelosdepartamentos,quepasaranaserreemplazadosporlasregiones,unavezstasfuncionaran e icazmente como niveles intermedios de gobierno, por cuanto permitira reducir el costo burocrtico y reforzarlae icienciaenlaasignacinyutilizacindelosrecursospblicos,almargendequecontribuiraala racionalizacindelaorganizacinadministrativa.Ibd.,p.216y217. 822. Delamismaautora:ElEstadoAutonmicoEspaolyelnuevoEstadoregionalitaliano:Haciaun Estado Federal? Op. cit.; y Los modelos Europeos de descentralizacin territorial. En: G%"!& R#'(#"), E*%$%)yotros.Organizacinterritorial.Desarrollos,tendenciasydesaos.Cartagena+Colombia/:Universidad LibreSedeCartagena,2007.

250v

Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 Estado regional o Estado federal, tambin hacen parte de las opciones planteadas por Jaime Castro. Una regin como entidad territorial autnoma, con participacin en el ejercicio de funciones constituyentes, legislativas y reglamentarias, la promocin del crecimiento econmico, la proteccin y conservacin de los recursos naturales, el impulso del desarrollo local, la expedicin de normas de polica, la recepcin de atribuciones nacionales por va de delegacin y la promocin de grandes proyectos, exceptuando las atribuciones de ejecucin de obras y la prestacin de servicios pblicos, las cualesdebenrecaer,principalmente,enlaentidadlocal823. Otrosautoressehacenecodelosvientosglobalizadoresydelimpactode estefenmenoenlaestructuradelEstadonacinyporendedesusentidades territoriales. As, por ejemplo, Katime Orcasita y Sierra Cadena824, insisten en que dentro del nuevo escenario mundial surge un nuevo paradigma y, con ste, la regin como cuasi-estado y cuasi-empresa. Un enfoque que supera la propuesta constitucional y terica tradicional que en materia de regionalizacinseinscribeenelEstadonacinunitario825.Antelosprocesos deintegracinylasreasdelibrecomercio,proponencomotesiscentralla desaparicin del Estado nacin y el surgimiento del Estado regin. As, la reginasumeelcarcterdecuasi-estado,muyatonoconlaglobalizacinyla fasecapitalistaactual826. Desdelasociologa,FabioE.Velsquez,reiteralapropuestadeconstruccin de Estado regional presentada por Orlando Fals Borda. Eso s, considera que dichaviabilidadescomplejabajolaracionalidadcentralistaydeconvergenciade interesesquerodeanlaiguradepartamental.Setratadeunmodelointeresante de reconstruccin del mapa poltico con cierto nivel de autonoma, pero con entidades capaces de guardar una articulacin nacional. Fabio Velsquez propone una hibridez territorial para Colombia, un reencuentro entre el federalismoylasautonomasespaolas827.Enotraspalabras:
Construir una Nacin pero a partir de las particularidades regionales; para ello se debe saber con claridad cules son las regiones del pas aines desde la geopoltica y la neoculturalidad que nos permitan identiicar nichos en dondehayanlgicasdedesarrollopropio:porlabiodiversidaddelasituacin

C!"#$%,Jaime.Lacuestinterritorial.Bogot:EditorialOvejaNegraLtda,2000.p.47-69. K!#&'(O$)!"&#!,AbrahamA.yS&($$!C!*(+!,Gren iethdeJess.Cartadenavegacindelproceso deregionalizacinenColombia.Op.cit. 825. Ibd.,p.176. 826. Ibd.,p.50. 827. E+#$(/&"#! con F!<&%E.V(=>"?@(H.ProfesorTitulardelDepartamentodeCienciasSocialesdela UniversidaddelValleMCali-ColombiaQ.Socilogo.Agostode2007.
824.

823.

v 251v

Liliana Estupin Achury

geoambiental,pororgenesculturales,etc.,ylgicaseconmicas:zonacafetera, industrial,minera828.

Segn F V !"#$% no se ha hecho en Colombia un verdadero estudio regional que plantee las posibles propuestas de regionalizacin y las conveniencias de aquellas con las dinmicas de desarrollo. Luego de este proceso vendra la generacin de un Estado de autonomas que permita un cierto manejo de articulacin y de coordinacin con el desarrollo municipal, esdecir,empezareldesarrollolocalconunadimensinregional.Cuandodigo autonomay&lexibilidadnonecesariamentetodostendranlasmismasreglas dejuego,habraqueintroducirunalegislacinmuchoms&lexible,queesuna de las di&icultades del proceso de descentralizacin en Colombia829. En todo caso, descon&a de la conveniencia de un modelo federal para Colombia. La implementacin de dicho modelo en pases ricos como Alemania y Estados Unidos no tiene discusin. Otra es la situacin para un pas pobre como el colombiano,o,porlomenos,condivisionesterritorialesasimtricas:Eldebate federalistaenColombia,engeneral,hatenidoquevermuchomsconeldeseo deciertasregionesricasdepoderdisfrutarsuriquezaynotantodegenerar mecanismosdesolidaridadconlospobres830. N'" P()*+, desde la misma perspectiva, apunta que el nuevo departamento que necesita Colombia se debe construir bajo lgicas descentralizadoras y autonmicas, ya sea acudiendo a criterios &lexibles de reparticin de competencias, como el principio de subsidiariedad, o avanzar hacia una organizacin territorial ms federalizada que reconozca la enorme diversidad territorial con una mayor autonoma diferenciada segn las capacidadesyposibilidadesrealesdelosdistintosdepartamentos831. Elpensamientocaribetambinhasidoinsistentealahoradehablarde regionalizacin,descentralizacinyaminoracindelosefectosdelcentralismo en su territorio. Fueron notorios los esfuerzos de los constituyentes caribes porcrearunEstadodismildeltradicionalEstadounitarioenColombia.Dichos esfuerzossonelre&lejodesuquerercultural,sociolgicoehistrico.Unenfoque quecoincide,ensumayorparte,conlainviabilidaddelEstadounitarioalque acusandelatrasoydelsubdesarrolloquepadecenlosterritorioscosteros. Porello,laregincaribesehapronunciadosobrelanecesariareconstruccin delanacionalidadcaribea,alacualbasanenunpasadocomnytambinen un sentimiento de destino comn: tenemos pruebas fehacientes de que, a
Ibd. Ibd. 830. Ibd. 831. N'" P()*+, lvaro. El proceso departamental en Colombia. En: AA.VV. Crisis y futuro de los departamentosenColombia.Bogot:UniversidadExternadodeColombia,2003.p.407.
828. 829.

252v

Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 partirde1821,loscosteosempezamosatenerunsentimientodepertenecer aunaregindiferentedeotrasregionesdelpas;inclusomuchoshanllegado a airmar, y creo que en esto no les falta razn, que quiz la nica regin en Colombiaeslaregincostea832.Regionalismoonacionalismoincipiente?833 Preguntaenprocesoderespuesta. Superada la etapa meramente emotiva de construccin de la regin por la mera identidad musical y cultural, el Caribe incursiona en relexiones econmicas,sociolgicasygeogricas,sobrelasdebilidadesyfortalezaspara efectos de su creacin y consolidacin. Diversas tendencias se observan en susacadmicos,desdelosquehablandeintegracinalEstado-nacin834,para efectosdesufortalecimiento,hastalosqueimpulsanlaautonomaylacreacin inmediatadelEstadoregionaloautonmico835. !"#$%L#&'$#,desdeestaperspectivaapuntaqueelmodeloregionalesel modelopertinenteparaColombia:
Eselmodeloquemsseajustaalarealidaddelpas.Estemodeloaportaalapaz en la medida en que las autoridades regionales, que son las que ms conocen las necesidades locales, con competencias y recursos, puedan atenderlas oportunamente y superar los desequilibrios en materia de salud, educacin, vivienda, etc., que justi ican el camino de la violencia. Tambin aporta a la unidadnacionalenlamedidaenqueneutralizaposiblesgritosdeseparatismo agenciadosporlaas ixiacentralista.Ycontribuyealaorganizacinye iciencia delaadministracinpblica,porcuanto,permitelaoptimizacindelosrecursos. Adems,respondeaunaexigenciaantropolgicayculturaldeunasregionesque tienenpersonalidadde inida836.

Porsuparte,O$!#()%R*#&+%&desdelareginandinayelsurdeColombia, invita a la creacin de una LOOT inspirada en el prembulo constitucional y losartculos1y2,esdecir,unEstadoautonmicoconrgimensuigneris, poltico, administrativo, legislativo y inanciero. Un Estado autonmico de

832. B/!!L/07&,Gustavo.LaevolucinhistricadelCaribecolombiano.En:LareginCaribe.Perspectivas yposibilidades.Barranquilla9Col;:UniversidaddelNorte.DireccindeInvestigacionesyProyectos.Centrode EstudiosregionalesCERES,1<<3.p.2. 833. M/*&/!R%+#,Adolfo.HaciadndevaelregionalismodelacostaCaribe?En: Tresensayossobreel regionalismodelaCostaCaribe.Barranquilla9Col;:Maestraenestudiospoltico-econmicos,1<<6.p.<11. 834. Ibd.,p.=16. 835. V/$#(% D/ L# R%&#, Eduardo. El Estado regional. Un proceso colectivo en la nueva Constitucin. Barranquilla 9Col;: Universidad del Norte. Direccin de Investigaciones y Proyectos. Centro de Estudios regionalesCERES,1<<3,p.515. 836. E('$/"*&'# con !"#$%L#&'$#.ProfesordelaUniversidaddelAtlntico.DoctoradoenDerechoy expertoenordenamientoterritorialyregincaribe.Juliode2>>8.

v 253v

Liliana Estupin Achury primerafase,aligualqueelEstadoespaoloitalianoquetranscurrenenuna tercerafasedeautonoma837. Asimismo, G L !" (desde el Huila), quien anota que el modelo federalnovaconnuestracultura,peroconunaltoniveldeindependenciatal vezseamoscapacesdemanejarlo.Porello,elmodeloregionalesmsacorde connuestratradicinynuestrasposibilidades838. Sin duda, la apuesta por un Estado regional suele estar planteada por actores o autores que denigran sobre el modelo unitario pero que tambin consideraninoportunalaimplementacindeunEstadofederal,enrazndela culturacentralista,elconlictoarmadoysocialylaincipienteconstruccindel Estadonacional,pero,antetodo,porlainexistenciaderegionesodeterritorios que contengan las condiciones plenas o incluso bsicas para el desarrollo de procesosdeautogobiernoydeautonomaterritorial,entendidaestaltimabajo loscriteriosdeunEstadofederalpuro.

4.1.2.

C !"#"$ ?

EldebatesobrelaimplementacindeunEstadofederalparaColombiano haculminadoniprometeterminar.Halanguidecidoenlosltimosdiezaos.Sus defensoressehandesalentadoanteelfracasocoyunturaldelaiguraregional y el resurgimiento paulatino de polticas en pro de la igura departamental, pero especialmente, ante el silencio del legislador y el protagonismo de la carismtica igura presidencial. El debate desgastado lleva a los otrora defensoresareacomodarsebajolastoldasdelEstadounitarioplasmadoenel textoconstitucionalde1991. Palabras como las de Jorge R !"#$%&' A"(&)*&'839 son reiterativas a la horadedefenderotraformadeorganizacinterritorial840:
+-Noquieroconcluirsinmanifestarquemeencuentroplenamenteconvencido dequeColombianecesitaavanzarenelcaminoyainiciadodelafederalizacin hastaconseguirlainstauracindeunrgimenfederalmoderno,avanzado,eicaz,
837. E/0"&24506 con R465; 5G<=&'.LibardoOrlando.ProfesordelaUniversidaddeNario.Doctoren DerechoyexpertoenDerechoConstitucionalyDerechoAdministrativo.Diciembrede>??7. 838. E/0"&24506conG&"=*/L<@&'.ProfesordelaUniversidadSurColombiana.DoctoradoenDerechoy expertoenDerechoConstitucional.Noviembrede>??7. 839. R !"#$%&' A"(&)*&', Jorge. Pasado del federalismo en Antioquia futuro del federalismo en Colombia.En:ElfederalismoenColombia.Pasadoyperspectivas.Bogot:UniversidadExternadodeColombia, 1997,p.FI. 8I?. DichaposicinsereiteraenlapresentacindelapropuestadeConstitucinKederalparaColombia, elaborada por el Colegio de Altos Estudios de Quirama. C )&$4 A)0 5 E50%!4 5. G"%@ D& E50%!4 5 C /5040%;4 /6)&5 Q%4"6=6. Anteproyecto Constitucin Kederal para Colombia. Bogot: Cmara de RepresentantesCongresodelaRepblica,1999.

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Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991
justiciero y humanista, ordenador y puriicador de las costumbres sociales y polticas que adems releje la esencia del pas pluritnico, pluricultural, y pluriregional841.

Ya vimos cmo Orlando F B , argument a favor de la necesidad histrica y cultural de construccin del modelo federal. En algunos textos utiliza la expresin Estado regin; en otros, es evidente su espritu federal. Para el socilogo, el Estado federal puede, en parte, compensar las fallas de construccindelEstadonacin.Dichomodelopuede,segnFB ,aliviar los problemas de gobernabilidad, violencia y guerrillerismo. Si Colombia sigue siendo pas de regiones, porque constituye una realidad palpable la naturalezaculturalehistrica,convienequelasnormasjurdicasqueguenal pas hacia el federalismo contemporneo se acerquen lo ms posible a dicha realidadregional842. El ordenamiento debe responder a la historia y a la cultura local, antes queasentimientosmezquinosdecontrolelectoral;as,elordenamientodebe ser una poltica !lexible que resuelva los diversos con!lictos suscitados en materiadeocupacindelespacioydelterritorio.Losprincipiosfundamentales del ordenamiento territorial estn dados en el pluralismo cultural, humano y ambiental y la necesidad de reconocer la diversidad para lograr la unidad nacional, o desconocerla, para conseguir la fragmentacin y la prdida de territorios843. Asimismo, L"# V# B quien apunt que una verdadera redistribucin territorial del pas slo es posible en una reforma a fondo que signi!ique un consenso de la Nacin844. Transformacin radical que necesariamente implica una posible y deseable negociacin con las fuerzas insurrectas,queobviamentenovanacapitularacambiodenadadespusdeuna luchadecercademediosiglo845.Al!inal,propugnaporlaconstruccindeun tipodereginterritorialodefederalismomoderado,queatiendalosreclamos de las secciones y no quite al poder central la obligacin y los instrumentos
R $%"&' A(&)&', Jorge. Pasado del federalismo en Antioquia futuro del federalismo en Colombia.Op.cit.,p.65. 842. F B , Orlando. Postulados del federalismo regional en Colombia. En: El federalismo en Colombia.Pasadoyperspectivas.Bogot:UniversidadExternadodeColombia,1997,p.74. 843. Otras obras de F B , Orlando: Regin e Historia. Elementos sobre ordenamiento y equilibrio regionalenColombia.Bogot:TMEditores.IEPRI,1996;AccinyEspacio:AutonomasenlanuevaRepblica. Op.cit.; Lainsurgenciadelasprovincias.Op.cit.; Historiadobledelacosta.Bogot:CarlosValenciaEditores, 1981y1986;VisindelordenamientoterritorialcolombianoenelsigloXX.En:NuevaHistoriadeColombia. Bogot:Planeta,1998.p.191204. 844. V# B , Luis. Presentacin. En: Colombia regional alternativas y estrategias. Bogot: UniversidadExternadodeColombiayKonradAdenauerStiftung,2005.p.10. 845. Ibd.,p.10.
841.

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Liliana Estupin Achury para realizar las grandes tareas de la Nacin, es un modelo que no debera descartarse846. Por una parte, de espritu federal847, pero, por otra, consciente de las limitacionesquepresentadichomodeloenunaculturapaternalistaycentralista comolacolombiana.AntelapreguntapreiereunEstadoregional,unitarioo federalparaColombia?,contest:
Creo que la vocacin de Colombia, en de initiva, tendra que ser una vocacin federal,porqucircunstancia?Colombianoesunsolopas.Aqunosehacreado un sentimiento de identidad nacional; en cambio s existen sentimientos de identidadregionalolocal:Losantioqueos,sonantioqueos,lossantandereanos, son santandereanos, los boyacenses, son boyacenses, antes que colombianos ()848.

AntelapreguntasobreelfracasodelfederalismoenelsigloXIX,contest:
PorquesecopiaroninstitucionesdelosEstadosUnidos;secopiaronac,pero alahoradeaplicarlas,lasrealidadeseranunasrealidadesfeudales,noeran unas realidades capitalistas y empresariales como lo eran en los Estados Unidos849.

EstamismaperspectivatieneelpensamientodeMiguel B!"#$,quien,en mi criterio, escribe el mani iesto moderno en pro de la creacin del Estado federal para Colombia. As, en el documento titulado: Federalismo, Regin y Estado Unitario, apunta que se debe superar la etapa catica y centralista legada por la primera Repblica; el balance no puede ser peor: La sociedad yelEstadomodernonoparecenhaberseasomadoporlageogra anacionaly local;laguerradeperdedoresesunarealidadalolargoyanchodelaNacin850. Evidenciaunacontradiccinentrelageogra asocialylageogra aestatal,que sindudasrepercuteenlaguerraestructuralquepadeceelEstadocolombiano. La bsqueda de la paz en Colombia es necesariamente una tarea regional y comunitaria, una labor que slo se puede realizar si partimos de la periferia

846. V%&&$" B!"'$, Luis. Presentacin. En: AA.VV. Crisis y futuro de los departamentos en Colombia. Bogot:UniversidadExternadodeColombiayKonradAdenauer-Stiftung,2003.p.13. 847. Unassemanasantesdemorir,meconcediunacompletayvaliosaentrevistaparalosestudiososdel Estado,elderechoconstitucionalyelmodeloterritorialcolombiano. 848. E*+"/5%9+$ con L<%9 V%&&$" B!"'$. Profesor de la Universidad Externado de Colombia. Jurista y eminente profesor de Filoso a del Derecho y Ex Director del Departamento de Gobierno Municipal de la UniversidadExternadodeColombia.14defebrerode2008. 84=. Ibd. 8>0. B!"#$, Miguel. Federalismo, Regin y Estado Unitario. En: E9+<@%HO* AQT<"W, Liliana y otros. OrganizacindelTerritorio.Teoras,enfoquesytendencias.Bogot.FacultaddeDerechoyCienciasPolticas. CentrodeInvestigacionesSocioJurdicas,2004.p.1=7.

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Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 haciaelcentro,delas veredasyparroquiashacialaprovincia,delaprovincia hacialareginydelareginhacialacomunidadimaginadadelaNacin851. Unordenamientoterritorialconstruidodeabajohaciaarriba,muyencontra delaimposicincentralista,unitariayautoritaria.LasegundaRepblica,segn MB !"#,serunEstsdopopulsrdessrrollsdobsjolospilsresbsicosde lsreginylsprovincis.Lssobersnsylssutonomsterritorisldebenquedsren msnosdelssregiones,esdecir,orgsnizsrsColombiscomounsFederscinde Estsdoregionsles.
EnConsecuencis,enColombisesurgentereconstruirlssregionslidsdesconun eststutodesutonomsplens,conderechosconstituirsecomoEstsdosfedersles, sorgsnizsrlospoderespblicosenelmbitolocsl,determinsrlsestructursde lsgestinpblicsregionsl,ejercerfuncioneslegislstivssyconfscultsdespsrs estsblecersistemsstributsriosylssotrsscompetencissdelssformsssocislistss modernss852.

Uns ides complementsds por M M##$%, cusndo s&irms que psrte de lss soluciones sl csos territorisl estn dsdss por ls implementscin del modelo federsl. Psrs M M##$%: Colombis es un pss diverso, no veounshomogeneidsdentreunspersonsdelsGusjirsyunpsstuso,oentre uns persons de Arsucs y otrs del Choc. Creo que lss identidsdes cultursles y sociolgicss son lss que msrcsn ls psuts de cresr los Estsdos federsles853. Asimismo, D#!' R()!* 854, quien s&irms retomsr los plsntesmientos federsles de Jsime C#()! y de Rodrigo R+!#855. Segn Dsro Restrepo, se trstsdepenssrysctusreldessrrollonscionslylssvinculscionessmercsdos
Ibd.,p.199. Ibd.,p.200. 853. E%)!+()# con M A"#%-! M##$%. Profesor de ls Universidsd de los Andes y de ls UniversidsddelRossrio.DoctorsdoenCiencisPoltics.Octubrede2007. 854. R()!* ,Dsro. Transferenciasydesarrollo:unportafolioparaelprogresodelasregiones.Bogot: GTZFESCOL,2004. 855. R -! Rivers,polticocolombisnoquienpresentscomoprogrsmsdegobierno,lsimplementscin deunEstsdofederslpsrsColombis/R+!#S##6#!,Rodrigo./i;CentrslismoyfederslismoenColombis. En:OrganizacindelTerritorio.Teoras,enfoquesytendencias.Bogot:FscultsddeDerechoyCiencissPolticss. CentrodeInvestigscionesSocioJurdicss,2004.p.175s192y/ii;HaciaunnuevofederalismoparaColombia. Bogot:OvejsNegrs,2001.RodrigoRiversslsnslizsrlscrisispoltics,econmicsysocislculpsslcentrslismo deserlscsussdeterminsntedelsguerrsylsmsgrsveequivocscinquehssdoptsdoColombisdesdeelso 188<.Enquconsisteelsistemscentrslists?Enquetodslsinstitucionslidsdquetenemosenlosterritorios, en los depsrtsmentos, es uns institucionslidsd mersmente sdministrstivs, sin competenciss polticss. Por msqueelijsmospopulsrmenteslosgobernsdores,pormsqueelijsmospopulsrmenteslAlcsldedeBogot, pormsqueelijsmospopulsrmenteslconcejodeBogotylssslcsldssmunicipsles,elpoderquetienenesss sutoridsdessniveldepsrtsmentsl,municipslydistritslesunpodersimplementesdministrstivo,esdecir, unpoderreglsdo,unpodersujetosunspsrtitursquesunoleescribeotro,quesunoleentregsn,poresols Constitucindicequelsssutoridsdessdministrstivss/gobernsdores,sssmblessdepsrtsmentsles,slcsldes, concejosmunicipslesyelDistrito;,slopuedenhscersquelloqueexpressmentelespermitelsley,esdecir,ls leyesunspsrtiturspsrsessssutoridsdesyesspsrtiturstieneunpoderesclsvizsnte.R+!#,Rodrigo.Hacia unnuevofederalismoparaColombia.Opcit.,p.181.
852. 851.

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Liliana Estupin Achury externosapartirdelapromocindelconjuntodesusterritorios.Enparticular, parecenimprescindiblespasoshacialafederacindelEstado,entendidacomo aquella que logre un mayor equilibrio en las relaciones de fuerza entre los territorios: en los rganos representativos, el presupuesto, el desarrollo de las instituciones y de las inversiones856. Es evidente que en Colombia se ha desarrolladoladescentralizacindesdelaperspectivaadministrativa,iscaly electoral,procesoquesepuedefortalecerconlaorganizacindelpasbajoun esquemafederal857. Para cerrar este punto y demostrar los desaires y las polmicas que se generan en torno a una propuesta territorial de tal magnitud, trascribo las respuestas de algunos expertos en el tema territorial. As, por ejemplo, la contundenteinvitacindeAlbertoM !"#$%M#&%' (aorganizaraColombia comounEstadoregionalunitario858,entantoconsiderapeligrosalaasuncindel modelofederal.M !"#$%M#&%' (sepreguntasobrelosEstadosfederalesen AmricaLatina:Brasil,Mxico,ArgentinayVenezuela,loscuales,ensucriterio, sonfederalismosicticios859,porquesontancentralistascomoColombia860. Asimismo, el gegrafo ngel M%(()&)( tambin desmitiica las bondades del federalismoenelcontextolatinoamericano,alairmarquinsepuedeimaginar aVenezuelacomounpasfederal?861Yagrega:creoqueelmejormodelono existe per se862. En la misma perspectiva, encuentro a Carlos Mario M#')!%, quiensealaqueColombianoestpreparadaanparalaslgicasfederales,es decir,paralalibertadylaautonomaterritorialplena;sinembargo,airmaque steseraunsistemaideal863. Finalmente,retomodosfrasesdisidentesdelmodelofederal.Laprimera, delprofesorCarlosM#& !#,elcualanotaqueElfederalismonosecorresponde conlascaractersticashistrico-polticasdelpas.Elcuentodelasregioneses comounaaoranzadelosfamososEstadosdelsigloXIX,y,enmicriterio,esoes devolvernos864;ylasegunda,delSenadorJorgeRobledoelcualsostienequeel
R (*& +#,Daro.Transferenciasydesarrollo:unportafolioparaelprogresodelasregiones.Opcit.,p.91. Ibd.,p.96. 858. E!*& /)(*%conA'0 &*#M !"#$%M%'"#!%"#.PresidentedelaSociedadGeogricadeColombia. Octubrede2447. 859. Ibd. 864. Ibd. 861. E!*& /)(*%conA!<='M%(()&)(C%0 $%.DoctorenGeograayDirectordelDoctoradoenGeograa convenioUniversidadPedaggicayTecnolgicadeTunjaeInstitutoGeogricoAgustnCodazzi.Marzode 2448. 862. Ibd. 863. E!*& /)(*% con C%&'#( M%&)# M#')!%. Profesor de la Universidad de Medelln. Doctorado en DerechoyexpertoenDerechoConstitucional.Octubrede2447. 86>. E!*& /)(*% con C%&'#( M#& !# O(+)!%. Profesor de la ESAP y experto en descentralizacin territorial.Octubrede2447.
856. 857.

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Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 federalismoesunmodeloquenocorrespondeanuestratradicin,esunmodelo costoso,pero,enelfondo,elproblemanoeselmodeloterritorial,elproblema eselmodeloeconmicoysocialquenofuncionaenColombia865. Concepciones de izquierda y de derecha convergen en sealar que la salidaterritorialnoestdadaenlaimplementacindeunmodelofederalpara Colombia.Porejemplo, JorgeR !"#$ ,insisteensealarqueelproblemano esdemodeloterritorialsinodemodelodedesarrollo.Porsuparte,expertos engeogra%acomongelM&''()('C&!#*&866yAlbertoM#+$ *&M )&"#'867, venalfederalismolatinoamericanoencrisis;luegoinvitanalareconstruccin delmapaterritorialcolombianoyalimpulsodeunaregionalizacinquebien puedeestardadaenelmismoEstadounitariooinclusoenunmodelodeEstado regional.

4.1.3.

U !"#$%!!&"! !'!# !%E&# (&#" %!)# *"!%&&(+!&! !1991

Bajolatendenciadesuperareltemadelosnominalismosterritorialesun sector amplio de la doctrina, de polticos y de actores territoriales, sostiene laideadelfortalecimientodelmodeloterritorial,bajolaslgicaslegadaspor el constituyente de 1991. Si bien difuso e inacabado, tambin es un modelo que combina tres principios fundamentales, esto es, unidad, autonoma y descentralizacin en la bsqueda de equilibrios y del desarrollo pausado y certerodeunprocesodedescentralizacindecorto,medianopero,sinduda, delargoaliento. Porejemplo,LuisIgnacioBetancur,sealadeformacategricaquesequeda conelmodelounitario868.Asimismo,AlejandroB#-/#)869,quiena%irmaque todosepuedehacerenelestadoseudo0unitarioqueplantelaConstitucindel 1991.Espaaloempezahacer.EstonoesuntemadeConstitucinyartculo primero,steesuntemadepas,depensarquehayquetomardecisionespara
E+2)#3('2&conJ )4#R !"#$ .SenadoreintegrantedelPoloDemocrtico.Marzode7::8. E+2)#3('2&conA+4<"M&''()('C&!#*&.DoctorenGeogra%ayDirectordelDoctoradoenGeogra%a convenioUniversidadPedaggicayTecnolgicadeTunjaeInstitutoGeogr%icoAgustnCodazzi.Marzode 7::8. 86=. E+2)#3('2&conA"!#)2 M#+$ *&M&"$ +&$ .PresidentedelaSociedadGeogr%icadeColombia. Octubrede7::=. 868. E+2)#3('2&conL>('I4+&-( B#2&+->).ProfesordelaUniversidaddelRosario.Expertoenrgimen territorial.Septiembrede7::8. 869. Esimportanteconsultarlasobrascolectivas?@iFDescentralizacinygobiernosintermedioslocales. Tres experiencias internacionales, construido con metodologa comparada, escrito de manera didctica paraefectosdeaclararallectorloselementosylascaractersticasdelosmodelosterritorialesregionalesy federales@Espaa,Italia,EstadosUnidosyAlemaniaF.Autores?AH&$ ),MaraCarolina,B#-/#),Alejandro, CK(-&, Carolina, S&4&NE, Thorsten. Op. cit. ; @iiF B#-/#), Alejandro, C&'2) , Sandra y CQ)$#+&', Miguel Eduardo.Desarrollodelasregionesyautonomaterritorial.Bogot?Op.cit.
865. 866.

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Liliana Estupin Achury conservarelfuturodelageneracincolombiana870.Pero,sinduda,LJ ! M"! #"871eselmsrsdicslenlsrespuests:Nomegustsnielmodeloregionsl ni el modelo federsl, no me gustsrs ninguno de los dos. No me gustsrsn porqueningunodelosdoscorrespondesloquesomos,nisloquehemossido. ElfrscssohistricodelmodelofederslenelsigloXIX,quenosllevsguerresr entrenosotros,msrcprofundsmentenuestrstrsdicinrepublicsns872. Tsmbinde$iendeelmodeloterritorislunitsriode1991elconstituyente GustsvoZ%!R"&'(#873,cusndosseversqueelEstsdounitsrioeslsmejor formsterritorislpsrsssumirelretodeunssociedsdglobslizsds874,o,Rafael B&&)#875,slmsnifestsrqueColombissedebemsntenercomoEstsdounitsrio otorgsndoslssprovincissunsmpliogrsdodedescentrslizscin,inclusopoltics. Dichsides,bsjoelpresupuestodequeelEstsdonscinunitsrioeselnicoque puedeenfrentsrslssgrsndestrsnsnscionslesquesespodersndelmundo,de losEstsdosydesusrecursos,sdemsdesgregsrqueelEstsdofederslesten crisis;snelmspoderosodelsTierrs,queenprincipiologrunssdecusds distribucin de competenciss y jurisdicciones, hoy strsviess uns poltics de centrslizscinporquelosEstsdosfedersdosnosoncspscesderesolvertodos susproblemss,comoinfrsestructurs$sicseinfrsestructurssocisl876. Sesumsseststendencis, OswsldoAhsrnP"!!,cuandoanotaqueel modeloquetenemosessdecusdo,loquepsssesquedebehsbermsequidsden lsdistribucindelingreso;unEstsdounitsrioesfundsmentslpsrsgsrsntizsr ls gobernsbilidsd877. Todss estss s$irmsciones encuentrsn en el modelo
870. E#*! * con A& +#'!" B -/ ! R"+. Profesor de ls Universidsd Externsdo de Colombis. Expertoendescentrslizscinterritorisl.Abrilde2008. 871. E#*! *conLJ !M"! #"O!*45.ProfesordelsUniversidsdSergioArboleds.Msgsteren Derecho.Octubrede2007. 872. Ibd. 873. EsimportsntesnotsrqueelConstituyenteGustsvoZsfrsRoldn,presentenlsAssmblesNscionsl Constituyentede1991,unsponencisquepropendsporlscon$igurscindeunEstsdoReginpsrsColombis. 876. ColombisdecidicomoformsdeEstsdounEstsdoUnitsrioconungrsdo,digsmos,desutonoms relstivsdesusentesterritorisles;nodebehsbermsdetresnivelesdegobiernoporquecuslquierotronivel degobiernoqueseintroduzcsterminsenmsburocrscis,mstributscinymsregulscionesnormstivss, y eso en el mundo de un sistems globslizsdo es como sndsr en sills de ruedss, es estsblecerle sl modelo deformsdeEstsdounsespeciedelsstre,desnclsqueimpidequeunssociedsdseincorporecontodssu potencislidsdslosprocesosdeglobslizscin;globslizscinpsrsbienopsrsmsl,porquelsglobslizscines unhechoquesunolegustsonolegusts,peropuessllestsmos;entoncessisecresotroniveldegobierno enunEstsdounitsrio,loquesehsceeshscerunEstsdomuchomslento,msperezosoensusdecisiones, con ms trsmitologs, con ms limitsciones s ls libertsd del individuo, con ms limitsciones s ls libertsd econmicsy,voysdecirlofrsncsmente,conmsposibilidsdesdeprocesosdecorrupcin.E#*! *-on G*" Z%! R"&'#. Constituyente de 1991. Profesorde ls Universidsd Jsverisns y ls Universidsd del Rossrio.Expertoenordensmientoydescentrslizscinterritorisl.Febrerode2008. 87<. E#*! *conR% &B&&)#.ProfesordelsUniversidsdLibre.DoctorsdoenDerecho.Expertoen DerechoConstitucionslyAdministrstivo.Juniode200=. 87=. Ibd. 877. E#*! * con O>&'" A?!"# P"!!. Economists. Especislists en Gestin del Dessrrollo Regionsl ILPES NACIONES UNIDAS. Direccin de Dessrrollo Territorisl del Depsrtsmento Nscionsl de Plsnescin.Msrzode2008.

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Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 territorial unitario una garanta para la construccin del inacabado Estado nacional,hoyenevidentetransformacinantelosretosdelaglobalizacinyde lareconiguracindelcapitalismocomomodeloeconmicohegemnico. Tambin Augusto H B!" descarta de plano cualquier discusin nominal: no creo mucho en los rtulos: Estado unitario, Estado federado.HayqueverloqueeselfederalismohoyenVenezuela,entantoqueel EstadounitarioenColombiaestmarcadoporelprocesodescentralizador878. Diraquelohayquebuscaresunequilibrioenelrepartodecompetenciasyde recursosentrenivelesdegobierno,organizarlosdetalmaneraquecadanivel seae#icienteynomeimportaelnombrequeseled879. Asimismo, para Alberto M$ " M$"%&, debe llegar el da en que ColombiaseorganicecomounEstadoregionalalternativoentreelEstadofederal queyaprobamosconescasafortunayelEstadocentralistaquenosahogaenla actualidad,undaenqueColombiasereconozcacomoarchipilagoderegiones ylapoblacincomounconjuntoheterogneodesorprendentevariedad.Ser unEstadodescentralizadoensumanejo,conautonomadedecisionesenlas regionesyvigorosayuni#icadaconduccinnacionalquegaranticesucalidad deEstadounitario880.Abogaporlaunidad,ladescentralizacin,laautonoma ylasdivisionespoltico-administrativas,quecorrespondanalaregionalizacin naturalyalreconocimientodelarealidadgeogr#icacolombiana. Pero, sin duda, en el documento titulado Por qu primero el departamento?881, encuentro el tercer mani#iesto de este anlisis; si bien el nombre corresponde al respaldo del nivel intermedio de gobierno actual, tambinsuspostuladossecircunscribenalmodeloterritorialunitarioplasmado en la Constitucin Poltica de 1991882. En dicho documento se a#irma que las expresionesderegin883yprovincia,nosonmsqueespejismoscreadospor
E'()&'" con A*+*&'$ H B!". Profesor Universidad Externado de Colombia y expertoenordenamientoydescentralizacinterritorial.ConsejerodeEstado.Marzode2008. 879. Ibd. 880. M$ "M$"%&,Alberto.OrdenamientoTerritorialenColombia.En:E&'*/)4A!5*6,Liliana yotros. OrganizacindelTerritorio.Teoras,enfoquesytendencias.Bogot:FacultaddeDerechoyCiencias PolticasdelaUniversidadLibre,200<.p.<<8. 881. R&'/$ S"%" ", Juan Camilo, C")!$ F Juan Martn, Y/& A!)%", Hernando, Z"=" R$%", Gustavo, A)"& C") $&", Jos Manuel, V)"% P$>$, Jaime, M$!"6$ J)> , Edgar, H B!",Augusto,G")'"M"5!5",BernardoyI@"4 N"K",JorgeEnrique.Porquprimero eldepartamento.Bogot:Ponti#iciaUniversidadJaveriana,2002. 882. UniversidaddelRosario,UniversidadExternadoyUniversidadJaverianaBogot. 883. SobrelaentidadregionalM"Q"T&"F$$DS""a#irma:Laregionalizacinesunpanorama demasiadofuturistaparaunpascomoelnuestro.Sivemosqueeldepartamentoesunesqueletoalquele hacefaltameterlemspiezas,montarlelareginestantocomodecirquetodoelesfuerzodeestosaosde losdepartamentosnohaservidoparanada,quehistricamentenohancumplidoningnpapelyquenohan generadoloqueenlasexpectativasdelaConstitucinhantenido.Ellossereinventan;losdepartamentoshan pasadoporunprocesodereinvencinapartirdecrisiseconmicasmuyseverasdelascualesyahasalidola totalidaddelosdepartamentos.Pensarahoritaenmontarunasupraestructuraarribadelosdepartamentos es aniquilar el ordenamiento territorial completamente, o sea, el ordenamiento territorial colombiano es
878.

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Liliana Estupin Achury laAsambleaNacionalConstituyente;engeneral,entidadesajenasalatradicin territorialdelsigloXXenColombia.Lacreacindelaregin,conlamuertede losdepartamentosolasuperposicindevariosnivelesintermedios,complejiza yenredaanmslaconstruccindelEstadocolombiano.LaAsambleaNacional Constituyente de 1991 no estuvo interesada en cambiar la forma de Estado, razn por la cual, opt por mantener al Estado unitario, eso s, levemente descentralizado.As,lapropuestaconstitucionalde1991,abrielcaminopara lacreacindenuevasentidadesadministrativasquegradualmente,conelpaso deltiempo,fueranadquiriendolaexperiencia,madurezyenvergaduranecesaria para su posterior transformacin en unidades poltico-administrativas, caso concreto,laiguradelaregin884. Una posicin que constituye una reaccin a la tendencia regionalista quesesuscitdurantelosprimerosdiezaosdeexpedidalaConstitucinde 1991.Endichosaoseldepartamentofuevistocomounenteenprocesode marchitamiento o desaparicin y la regin como la gran heredera del nivel intermediodegobierno,alinal,nilounonilootro. DiezaosdedisquisicionesintelectualesydefracasosdelaLOOT,llevaron alacreacindeestemaniiesto(2002)queleapostalaentidadtradicionaly que,enmicriterio,hamarcadolaspolticasterritorialesdelaltimadcada.Un airmacinquesecorroboraapartirdelanlisisdelosplanesdedesarrollo,el documentovisinColombia2019,einclusolaltimapropuestadeCdigode RgimenDepartamental885.

4.2.

D !"#$"% &$'*'# +-'& *?H"/-"3'&3 * 3-#-+ 53 6"$ ?

Seobservaunconsensoacadmicoypolticosobrelanecesariaexistencia de un nivel intermedio de gobierno para Colombia: llmese regin, estado, provincia,departamentooasociacindeentidadesterritoriales886.Enunpas delaextensinquetieneColombia,elnivelintermediodegobiernoesnecesario,
unesquema,unaespeciederompecabezasdondeunovacifrandoichaspocoapoco,ysevaconstruyendo pocoapocoenlamedidaenquesevayangenerandolasnecesidadesparacrearlas.Montarlelasregioneses sobreponerunaburocracialacualnocreeramosquesomoscapacesdesoportar.E&$# 7-*$" con M"#$8" T # *"F'# #'D S""3 .SecretariaEjecutivadelaFederacinNacionaldeDepartamentos.Noviembrede 200;. <<4. R *$# !'S"5"="#,JuanCamiloyotros.Op.cit.,p.>. <<@. Orlando Fals Borda, Antonio Navarro Wolf, Jaime Castro y Miguel Borja, entre otrosacadmicosy polticos,comoeradeesperarse,sepronunciaronencontradelmaniiesto,talcomoloanotaAugustoTrujillo Muozensutexto:Democraciayterritorio.Elordenamientoterritorialentreelderechoylapoltica.Bogot: SiglodelHombreEditoresAcademiaColombianadeJurisprudencia,200;.p.1;<. <<>. &+ 5M"**-#-*airmaenlaentrevista:Hayalgoqueesciertoyesqueefectivamentesenecesita unnivelintermediodegobierno.Cules?Piensoqueelproblemanoestendecirqueseaunaregin,una provincia, o que sigan siendo los departamentos. El problema es cmo va a funcionar? cules van a ser
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Captulo 4. Otros debates territoriales a veinte aos de expedida la Constitucin Poltica de 1991 especialmentecomounagentearticuladordelasresponsabilidadesquetienen losmunicipiosparaatenderlosespaciossubregionalesoatenderprocesosque vanmsalldeloslmitesmunicipales887. Sin duda, ha sido superada la poca meramente municipalista o aquella donde se identiic la descentralizacin con el concepto de municipalizacin. Hoyladescentralizacinterritorialinvocaalnivelintermediodegobiernoyal nivellocal,talcomoseinieredelalecturadelostextosylasrespuestasdela muestraacadmicaypolticaconsultada. Esinteresanteobservarqueunainstitucinencuidadosintensivos,caduca paramuchos,enprocesodemarchitamientoparaotros,seahoyobjetodetan dismilesycontradictoriasposicionesQutanpresentesigueeldepartamento en el imaginario colectivo y en la organizacin del modelo territorial colombiano? Coinciden con los trminos de regin, provincia, estado o departamento e incluso con el mismo modelo territorial, representantes o partidarios del intervencionismodeEstado,odelmercadoodequienesproponenelequilibrio entre el Estado y el mercado. En otras palabras, es interesante observar propuestas de defensa del departamento y del modelo territorial unitario de partidarios polticamente contradictorios en Colombia, u observar impulsos de construccin de la regin y de Estado regional, por parte de tendencias ideolgicas,aparentementediferentes,queconluyencoyunturalmente. Amigos de la institucin departamental en el pasado, hoy enemigos acrrimos; las posiciones tienden a ser coyunturales. Priman los argumentos ideolgicosenfavoroencontradelaiguradepartamental.

4.2.1.

D !"#$% &"

Lasupresindelaiguradepartamentalosutransformacinenunaentidad meramenteadministrativa,sonalgunasdelaspropuestasdesuscontradictores. Carlos M !"# O$%&#a propone acabar el departamento y transformarlo en unadivisinadministrativadelEstado888.Enelmismosentido,larespuestade LibardoOrlandoR&'$( $889,quienairmaqueseldepartamentodesaparece,
suscompetencias?culvaasersuautonoma?culesvanasersusrecursos?Y,dedndevanasalirlos recursos?Esoeslomsimportante. 887. E#)!"*&$)'conA#+-/M'$$&!&$C'0"1'.DoctorenGeograayDirectordelDoctoradoenGeograa convenioUniversidadPedaggicayTecnolgicadeTunjaeInstitutoGeogricoAgustnCodazzi.Marzode 2338. 888. E#)!"*&$)' con C'!/ $ M !"# O$%&#'. Profesor de la ESAP y experto en descentralizacin territorial.Octubrede2337. 889. Sera ms viable el resurgimiento de las provincias con el estilo y modelo con que alguna vez existieron en nuestro pas, porque conservaban identidades culturales, tnicas, geoeconmicas que hoy

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Liliana Estupin Achury casinadaseperderaenelensambledelaNacin890.IdeareiteradaLuisJavier Moreno,quieninsisteenlaeliminacindeldepartamentoyacambiopropone concentrartodoenelmunicipio891. En el mismo sentido, Ricardo Z ! "#", cuando a$irma: creo que jugar con la hiptesis de la supresin de los departamentos no resulta tan desatinada;bastaraparaelloreforzarlasactualescompetenciasmunicipales ymaximizarmecanismosdecooperacinlocalcomolasreasmetropolitanas y las asociaciones de municipios o, Augusto Trujillo, cuando reitera que la institucinsedebesuprimircomotal,peroporsupuesto,crearunaentidad distinta,inclusopodranserlasdosdequehablalaConstitucincomoentidades hipotticas:laprovinciaylaregin,esos,diferentesdelasconcebidasporel texto constitucional de 1991892. En la misma lnea est Rafael Balln, quien suponequeelnivelintermediodegobiernopuedecifrarseenlasprovincias; entodocasodescartaaldepartamentoporinocuo893,unaentidadquepuede mantenerse como expresin cultural, pero no como expresin territorial y poltica894. OtroquepropugnaporsutransformacinoeliminacinesAlbertoMendoza Moralesquien,sinapartarsedelmodelounitario,planteaunnivelintermedio degobiernoquerespondaalaslgicasgeogr$icas,culturalesehistricas.No setratadelaregin,talcomoseencuentrade$inidaenlosartculos306y307 de la Constitucin Poltica, esto es, un departamento ms grande. La regin trasciendeladivisinmeramentearti$icial,existeyessujetodeidenti$icacin ydereivindicacin,tantoporlanaturalezacomoporloselementosculturales y sociales que la componen, una regin no se decreta segn lo quiere el

algunasregionesdeColombiaaoran.V.gr.,enNario-losmunicipiosqueconformabanlaex-provinciade Obando.E%&'()*+&"conR*"+/2+G45(<.LibardoOrlando.ProfesordelaUniversidaddeNario.Doctoren DerechoyexpertoenDerechoConstitucionalyDerechoAdministrativo.Diciembrede=007. 890. E%&'()*+&"conL *+J")*('M2'(%2O'&><.ProfesordelaUniversidadSergioArboleda.Magsteren Derecho.Octubrede=007. 891. E%&'()*+&" con R*/"'?2 Z ! "#". Profesor de la Universidad Javeriana de Cali. Doctorado en Derecho.ExpertoenDerechoConstitucional.Octubrede=007. 89=. E%&'()*+&" con A # +&2 T' @*!!2 M F2<. Profesor de varias universidades colombianas y expertoenordenamientoydescentralizacinterritorial.EditordelaRevistadelaAcademiaColombianade Jurisprudencia.Octubrede=007. 893. E%&'()*+&"conR"H"(!B"!!K%.ProfesordelaUniversidadLibre.DoctoradoenDerecho.Expertoen DerechoConstitucionalyAdministrativo.Juniode=006. 89Q. Descartotambinlaregin;esabsolutamentefalsoqueColombiaseaunpasderegiones;nisiquiera los siete departamentos de la Costa Atlntica tienen la calidad de una regin homognea. A pesar de que desciendenhistricamentedelamismacultura,laTairona,lasmuchasinmigracionesinternasyeldestinode lospuebloshacendiferentesalosdepartamentosyasuscapitales.Porejemplo,ningnparecidoculturaly econmicotienenCartagenayValledupar.Yalgoms,enunmismodepartamento,haydistintasexpresiones culturalesyeconmicas;porejemplo,elnortedelaGuajiraescomercialporexcelencia,mientraselsures agrcolayganadero.Ibd.
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CONCLUSIONES
Lahiptesisinicialhasidocorroboradaconelpresenteestudio.Esevidente que el modelo unitario, cargado del enfoque centralista, ha sido la constante de la relacin entre territorio y poder en Colombia, si bien menguado en las ltimasdcadasporlastendenciasmundialesdescentralizadorasquetambin impactaronelmodeloterritorialcolombiano.Corroboracinqueherealizado,a travsdeunamiradahistricadelserydelosdebatesactualesquesesuscitan alrededordelmodeloterritorialy,msespecialmente,delnivelintermediode gobierno que fue observado, en esta investigacin, como pieza fundamental para determinar el alcance de las an tensas relaciones entre el centro y la periferia. El marco terico se construy a partir de la tradicional teora de las Formas de Estado, hoy desdibujadas y en evidente cambio y transformacin. NingnEstadoescompletamentecentralizado;sinduda,ladescentralizacin eslatendenciaenmateriadelarelacinentreterritorioypoder,ascomoel federalismoeslamodaenasuntosdemodelosterritoriales.Porello,encontr Estados unitarios con indudables procesos de descentralizacin o Estados regionales que se confunden en la prctica con modelos federales, e incluso modelosfederalestildadosdeunitarios. Hall algunos Estados unitarios que ostentan serias variaciones con respectoalascaractersticasque,enprincipio,correspondanadichomodelo territorial. Todos ellos construyeron su historia en torno a los principios de centralismo y unidad. Orientaciones iniciales, que entraron en tensin ante los ingentes procesos de descentralizacin, regionalizacin e incluso de globalizacin. Un tema que se puede observar tanto en los Estados unitarios europeos tradicionales como en algunos latinoamericanos, estos ltimos caracterizados por la imposicin del modelo unitario o por la imitacin de las constituciones paradigmticas unitarias y federales durante el proceso de construccin de los Estados nacionales. En todo caso, la tendencia de los EstadoslatinoamericanosydeColombiahasidoladeimplementar,enlaetapa republicana,elmodelodeEstadounitario.Tambinesciertoqueestaopcin esunalgicaconsecuencia,entreotras,delostrescientosaosdedominacin centralistacolonialy,porlomismo,deunaculturaquearraigalaindivisibilidad olaunidadenlafortalezadelcentroynoenladesuspartes.

Liliana Estupin Achury PudeobservarEstadosunitarioscuyatradicinestuvodadaentornoalos principiosdeuniformidadyhomogeneidad,porejemplo,elcasofrancs,que hoy incursiona en principios territoriales de lexibilizacin, heterogeneidad, regionalizacin e integracin, eso s, sin variar de manera contundente los rasgosbsicosdesuformadeserterritorial.Losmodelosterritorialesunitarios han depositado en los niveles intermedios de gobierno algunos grados de protagonismoantelastareasylosretosquedebencumplirenelcontextodela UninEuropeaydesusprocesosdeintegracin,esos,sinafectardemanera signiicativa su criptotipo, el cual sigue estando cifrado en el mundo de la centralizacin. De manera especial, realic un acercamiento al Estado unitario de Portugal,elcualsehacaracterizadoporserunodelosEstadosmscentralistas de Europa, pero que, de forma contradictoria, admite en su organizacin territorialunnivelimportantededescentralizacin,inclusopoltica,enlazona insulardeAzoresyMadeira.Unadescentralizacinotorgadanoslodesdela perspectivadelaimitacinodelatendenciadescentralizadoraquemarcaalos Estados modernos, sino de movimientos sociales que han presionado por el otorgamientodemayorespotestades,competenciasyrecursosafavordesus territoriosy,porsupuesto,endetrimentodelEstadocentro.Sinembargo,para el caso portugus encuentro otra tendencia en el territorio continental, que seniegaadesarrollarprocesosdedescentralizacinsigniicativosenelnivel intermediodegobierno. Chileesuncasoespecialdemodelounitario.Sibiencuentaconunnivel regional, en la prctica contiene severas caractersticas de desconcentracin que lo lleva a mirar a Colombia como una buena opcin de imitacin o de proyeccin.Asimismo,ubiquotrosmodelosparadigmticos,queenmicriterio hoymarcanladescentralizacincolombiana.Porejemplo,elmodeloterritorial abiertooel casoespaol, objetodedebatesdoctrinalesprofundosacercade lasdifusasfronterasentresucarcterautonmicoofederal.Entodocaso,un modeloespecialqueplantealaparticularidadpolticadeladescentralizacin, lapolaridaddeldebateentreaquellosterritoriosquepidenmspotestadesy autonomayotrosqueconsideranquelasconcesionesdebentenerunlmite, atalpuntodeinvocarseelprincipiodelalealtadautonmica,laproteccinde launidady,porlotanto,elsostenimientodelparadigmticomodeloterritorial ibrico. Observ,igualmentelosdebatesdadosenelinteriordealgunosmodelos federales. Por ejemplo, el caso alemn, tildado de federalismo unitario. Un ttulo que llev a comparar dicho modelo con la Constitucin paradigmtica norteamericana de 1787, no por ello exenta de ajustes y contradicciones, o los cuestionamientos que se hacen en torno al carcter centralista de los federalismoslatinoamericanos.
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