Bernal Meza, Raúl, "El Pensamiento Internacionalista en La Era de Lula"

ij
IN1iciUccicN
No hay dudas acerca del ascenso del
Brasil en las estructuras de poder
mundial. Actualmente el pas integra el
reducido grupo de pases que pasaron
de una inicial insercin perifrica y
subordinada en el siglo XIX a formar
parte del segmento ms dinmico de
la semiperiferia
1
. En ese camino, en el
*
Profesor Titular de Relaciones Internacio-
nales de la Universidad Nacional del
Centro de la Provincia de Buenos Aires y
profesor de la Universidad de Buenos Aires.
1
Utilizamos aqu la categora formulada
por Immanuel WALLERSTEIN (1979) y
Giovanni Arrighi, que este ltimo aplica
a pases como Brasil que, a pesar de haber
experimentado transformaciones sociales
y econmicas de largo alcance, frecuente-
mente asociadas a convulsiones polticas,
en aspectos importantes no consiguieron
alcanzar al selecto grupo de Estados que,
en algn momento, establecieron los pa-
trones de status y riqueza del sistema
mundial (Arrigui,1998:137-138).
perodo 2003-2010, la poltica exterior,
junto a la formulacin de un nuevo
regionalismo como estrategia de inser-
cin global y un nuevo modelo ideal de
Estado, ha sido un factor clave.
Como otros gobiernos, el presi-
dente Lula da Silva form parte de la
renovacin gubernamental de modelos
econmicos, polticas exteriores y de es-
trategias de insercin internacional que
caracterizaron la transicin de la mayo-
ra de los pases latinoamericanos entre
el nn del siglo XX y principios del XXI.
Los recambios de alianzas de gobierno y
tendencias polticas fueron la respuesta
de las sociedades nacionales a la crisis
generada por el modelo neoliberal y la
implementacin de polticas pblicas de
acuerdo a una visin ideolgica y fun-
damentalista de la globalizacin
2
, que
incluyeron la transferencia de activos
2
Para una visin sobre esta interpretacin de
la globalizacin, cfr. Ferrer (1998), Rapo-
port (1997) y Bernal-Meza (1996; 2000).
Ll pensamlenLo lnLernaclonallsLa en la era Lula
8aul 8ernal - Meza
*
L1Uiic IN1riNncicNnr i6; (:oio) - ISS o;i6-o:o ij-i;:
Instituto de Estudios Internacionales - Universidad de Chile
i
Estudios Internacionales i6; (:oio) Univeisiuau ue Clile
nacionales (pblicos y privados) al capi-
tal transnacional, la apertura unilateral
de las economas, la desregulacin de
los mercados (nnanciero, comercial y
laboral) y, en general, una poltica de
sumisin y, en casos, de servilismo,
respecto de Estados Unidos y el capi-
talismo central. La diferencia con el
resto de pases es que Brasil cuenta con
los atributos geogrncos, econmicos,
demogrncos y culturales para aplicarse
a ese desafo de formar parte del grupo
de actores centrales del sistema interna-
cional contemporneo.
Durante las administraciones de
Lula da Silva la poltica exterior en-
contrara un rumbo dennido, que la
enlazara con la etapa de reformula-
cin y cambio que haba caracterizado
la dcada de 1970, durante la cual la
gran poltica fue asociada a objetivos
comerciales y econmicos.
Despus de un perodo de gran
dinamismo en poltica exterior (aper-
tura a frica; participacin activa en
las agendas del mundo en desarrollo)
y de un fuerte crecimiento econmico,
cambios internos y externos llevaron a
una sensacin de agotamiento de estas
estrategias. El modelo de poltica exterior
de la dcada de 1980, de las presidencias
Figueiredo y Sarney, asociado al desa-
rrollo nacional, haba evolucionado
hacia una fase de crisis y contradicciones
(Cervo y Bueno, 1992; Cervo, 1994). Es
en este contexto que Collor de Mello lan-
za su plataforma de poltica exterior que
modincara el rumbo en tres aspectos: ac-
tualizar la agenda externa; construir una
nueva agenda prioritaria y no conlictiva
con Estados Unidos y reducir el pernl
tercermundista (Hirst y Pinheiro,1995).
La crisis poltica interna renuncia
y destitucin de Collor y su reemplazo
por Itamar Franco modinc sustan-
cialmente las expectativas. Surgieron en
ese contexto dos posiciones dentro de
Itamaraty: una que vea el acercamiento
a Estados Unidos como el camino para
recuperar la credibilidad internacio-
nal, siguiendo el modelo de poltica
exterior del presidente argentino Carlos
Menem, y otro que propona la bs-
queda de mayor autonoma y el distan-
ciamiento de Washington, explotando
tambin la condicin de Brasil como
potencia media
3
. Mientras la segunda
comenzara a advertirse con Itamar
Franco, la primera caracterizara a las
dos administraciones de F.H. Cardoso.
La poltica exterior de Franco busca-
ra posicionar a su pas en el liderazgo
sudamericano del regionalismo, con su
propuesta del Acuerdo de Libre Comer-
cio Sudamericano (ALCSA), vis--vis los
Estados Unidos y su proyecto de inte-
gracin hemisfrica fue seguido por la
poltica exterior neo-idealista de las dos
administraciones de F.H. Cardoso, pol-
tica cercana al pensamiento dominante
en el centro del capitalismo mundial y
que sera marcada por los cuestiona-
mientos y crticas (Cervo, 2002; 2008a;
Bernal-Meza, 2002; 2009a).
3
Las interpretaciones de este concepto en la
poltica exterior latinoamericana pueden
verse en Bernal-Meza, R (2000:337-338);
tambin en Bernal-Meza, R. (2005:225-
234) y del mismo autor en (2009).
ij
RnU BriNn Nrzn Ll ensamienro inreinacionalisra...
El presidente Luiz Incio Lula da
Silva no solo representa un cambio
signincativo respecto del pensamiento
en poltica internacional predominante
en el perodo anterior (F.H. Cardoso),
sino en el modelo ideal de Estado ne-
cesario para la insercin en el contexto
sistmico marcado por la transicin
del orden y la globalizacin de la
economa-mundo capitalista. Ambos
aspectos marcarn lo que su gobierno
hara respecto de la integracin, la co-
operacin sudamericana y los sistemas
poltico y econmico mundiales.
Lula llega al gobierno brasileo
al comenzar un nuevo siglo, en un
sistema mundial caracterizado por
dos procesos: uno en el mbito del
subsistema poltico, que corresponde
a la transicin hacia un nuevo orden
que sustituir al mundo bipolar y otro
en la economa poltica, identincado
con la globalizacin/mundializacin
4

4
Utilizamos el concepto de mundializacin
como categora analtica para identincar
el proceso econmico global que da cuen-
ta de las nuevas formas asumidas por la
acumulacin capitalista (produccin, co-
mercio, desarrollos cientnco-tecnolgicos,
inversiones) generados a partir de la crisis
de los aos setenta, caracterizada por la
cartelizacin, la concentracin oligoplica,
la monopolizacin, etc.; con un predomi-
nio del capital nnanciero sobre el capital
industrial y productivo; mientras que de-
jamos el concepto de globalizacin para
comprender tanto a este como al comple-
jo de ideas que se integran en una parti-
cular concepcin del mundo y que no
exista en etapas anteriores del capitalismo
histrico. Desde esta perspectiva, la glo-
balizacin integra tanto el proceso econ-
mico que caracteriza la evolucin contem-
y el auge de la regionalizacin y el
regionalismo
5
.
El contexto internacional, transitan-
do ms de una dcada de post guerra
fra, viva el proceso de construccin de
un nuevo orden mundial, bajo la pre-
eminencia de los Estados Unidos como
la nica superpotencia. Las condiciones
que haban caracterizado al sistema
internacional durante los doce aos
anteriores, frente a las cuales la polti-
ca exterior norteamericana respondi
con tendencias contrapuestas entre el
unipolarismo y el multipolarismo
6
, se
reforzaron fuertemente hacia el unipo-
larismo, luego de los atentados del 11
de septiembre de 2001. Los Estados
Unidos, bajo la presidencia de George
pornea de la economa capitalista mun-
dial, como el sistema de ideas y concepcin
del mundo que acompaan a la mundia-
lizacin capitalista. Cfr. Bernal-Meza
(1996;1997;2000).
5
La experiencia seala que actualmente se
usan de manera indistinta los trminos
regionalismo y regionalizacin como
sinnimos de integracin econmica, a
nivel de regiones o subregiones de pases,
en el marco de la economa poltica mun-
dial. Sin embargo, si bien la integracin
econmica es un ejemplo de regionalismo,
este expresa dimensiones ms amplias y
no necesariamente vinculadas a la integra-
cin econmica. En este caso cabe su
formulacin como sustento de una polti-
ca exterior o la aspiracin de un grupo de
Estados a conngurar un subsistema inter-
nacional y, por esta va, transformarse en
un actor con identidad propia y distinta,
ms all de la que representan cada una
de sus partes integrantes. Cfr. Bernal-
Meza (2009).
6
Para nuestra interpretacin al respecto,
cfr. Bernal-Meza (2004; 2005).
i6
Bush Jr. abandonaron la visin del in-
ternacionalismo liberal neo-kantiano,
que haba predominado en la poltica
internacional de la administracin de
Bill Clinton. En ese contexto, Amrica
Latina perdi inters en la poltica
exterior norteamericana, cuya preocu-
pacin se centr en la guerra contra el
terrorismo islmico.
La poltica exterior norteamericana,
en sus fundamentos epistemo-tericos,
pas del soft power propuesto por
Joseph Nye (2004) y adoptado por
Clinton como mecanismo de seduccin
y atraccin hacia su renovada visin del
multilateralismo en condiciones de he-
gemona, al hard power que la derecha
republicana rescat de la tradicin ms
dura del realismo norteamericano.
Como seal un gran historiador, el
corto siglo XX haba terminado en 1991.
En los aos nnales de la dcada de 1980
y en los primeros de la de 1990 termin
una poca de la historia del mundo para
comenzar otra nueva (HOBSBAWM,2007),
que se cerraba con el nn de la guerra fra
y se abra a un nuevo ciclo de utopa neo-
liberal. Fue esta transicin la que justinc
a un difundido autor anrmar el nn de la
historia, que diferenciaba entre aquellos
Estados en que se impuso la democracia
y el libre mercado y aquellos que seguan
anclados en la historia. Fukuyama (1992)
representara el smbolo de la visin
liberal, simplista y monocausal de las
relaciones internacionales
7
; cosmovisin
7
Como dijo este autor, la democracia li-
beral poda constituir el punto nal de la
evolucin ideolgica de la humanidad, la
forma nal de gobierno y que como tal
que sera confrontada por la realidad de
los hechos: un mundo fragmentado por
las diferencias. Estas fueron advertidas
por otros idelogos de las relaciones
internacionales, entre los cuales destac
Huntington (1993;1996), que fundamen-
tara las nuevas interpretaciones para el
conlicto internacional y la lucha por el
poder, basadas en las diferencias cultura-
les y religiosas.
As, Fukuyama y Huntington expresa-
ron la imagen de un mundo fragmentado
y conlictivo, que relejaba la existencia de
multipolaridades. Un contexto sistmico
que los pensadores de la poltica exterior
brasilea supieron captar para sustentar
los fundamentos sustentadores de la
nueva visin de su poltica exterior. Este
sera el escenario en el cual se formula-
ra el pensamiento terico de la poltica
exterior de Lula da Silva.
Lc cnvic rN r nvciin]r
1rciicc ir n nrcrcNIn
A pesar del cambio de poca, que se

identincaba con el nn del orden bipo-
marcara el n de la historia. Es decir que
mientras las anteriores formas de gobierno
se caracterizaron por graves defectos e
irracionalidades que condujeron a su po-
sible colapso, la democracia liberal estaba
libre de estas contradicciones internas
fundamentales (Fukuyama,1992:11).
8
Las referencias a los distintos autores que
se hacen a continuacin tienen el objetivo
de identincar trazos fundamentales de los
debates, en relacin con la inluencia o
reaccin que pudieron tener o provocar
sobre lneas de pensamiento terico y
poltico en Brasil y no relejan la diversidad
terica existente en el perodo.
i;
lar, los cambios en el abordaje terico
acerca de la interpretacin del mundo y
sus procesos haban comenzado antes,
hacia nnales de la dcada de 1970 y la
siguiente. La academia norteamericana
domin los debates, entre los formula-
dores de la interdependencia (Keohane
y Nye,1977) y la respuesta del neorrea-
lismo estructural (Waltz,1979; y Gilpin,
1981); mientras como alternativas
aparecan la teora crtica (Cox, 1981))
y una renovada visin de la economa
poltica de las relaciones internacio-
nales que haca parte de una tradicin
sistmico-estructural (Wallerstein,1974;
Arrighi,1994;1996).
Por otro lado, reanrmando la in-
luencia del liberalismo kantiano ya
presente en el pensamiento de la inter-
dependencia el papel de las institu-
ciones y la cooperacin en el ordena-
miento sistmico (Keohane,1988,1993;
Krasner,1986; Hurrell,1992), pareca
inluir predominantemente en las pro-
puestas de poltica exterior de lo que
aos despus sera el perodo de la
administracin Clinton.
Una visin que contribuy fuer-
temente a fragmentar el mundo que
supuestamente estaba uniendo el
nuevo orden y la globalizacin
fue el paradigma civilizatorio, propues-
to por Huntington (1993;1996). La
diplomacia brasilea respondi a este
clivage cultural fortaleciendo la idea de
un Brasil multicultural y multirracial.
Por ltimo, un elemento terico im-
portante por su inluencia en el modelo
brasileo ideal de Estado que debera
servir como el instrumento para la
insercin en el nuevo contexto global
sera el estado comercial (Rosecran-
ce,1986), al que ya se haba identincado
como fuente de importante inluencia
en la poltica exterior chilena (Bernal-
Meza,2004) y la argentina del perodo
de gobierno de Carlos Menem (1989-
1999). En este ltimo caso, en el realis-
mo perifrico, la formulacin terica de
Escud que inluy decisivamente en la
poltica exterior argentina entre 1989
y 2003 (Escud,1992;1995), haba
una fuerte inluencia de Rosecrance,
cuestin que el propio Escud haba
reconocido expresamente
9
.
Toda esa produccin de lo que
muchos identincaron como la escue-
la norteamericana, en la que segua
predominando la tradicin realista,
enfrent el desafo de interpretar la
naturaleza de los cambios que comen-
zaban a insinuarse en el sistema inter-
nacional. Pero las teoras dominantes
provenientes de los Estados Unidos no
supieron prever el nn de la guerra fra
(Smouts,1998) lo que abri espacios
a las renovadoras ideas representadas
por las escuelas europeas: la inglesa
(Watson; Wight; Calvocoressi; Bull)
y la francesa (Renouvin; Duroselle;
Zorgbibe; Paillard), que abordaban en
sus estudios la sociedad internacional
desde la dcada de 1970, y que inlui-
ran en el pensamiento de los autores y
acadmicos de lo que he denominado la
Escuela de Brasilia
10
(Cervo; Moniz
Bandeira; Saraiva; Lessa), una comuni-
9
Ver Bernal-Meza (1994:192-193).
10
Bernal-Meza (2005); Cap. IX.
i
dad epistmica cercanamente vinculada
a Itamaraty.
De todos los debates que se produje-
ron en esos aos, un punto central para
entender lo que el presidente Lula hara
en poltica exterior seran los debates
entre unipolaristas y multipolaristas y
las discusiones con aquellos que busca-
ban imponer determinadas visiones so-
bre la globalizacin; debate este ltimo
en el cual ingresaran tambin algunas
lneas de la tradicin estructuralista
latinoamericana, como antiguos de-
pendentistas (Dos Santos) los que la
abordaban desde la perspectiva cultural
(Ortz) y algunos neoestructuralistas
(Ferrer; Ianni). Entre estos ltimos se
encontraran los nuevos aportes desde
la periferia a las discusiones sobre la
etapa contempornea del capitalismo
histrico, con autores como Tomassini,
Ferrer, Rapoport, Bernal-Meza, autores
de la academia chilena y predominan-
temente argentina, la mayora de los
cuales tendra una fuerte repercusin
positiva en Brasil.
CcN1rx1c iN1riNncicNn .
ircicNn ir vriIcic LUn
1. El escenario latinoamericano
El contexto regional, en el cual asu-
me la presidencia Luiz Incio Lula Da
Silva, particularmente en Amrica del
Sur, est marcado por el fracaso de la
experiencia neoliberal. Un importante
nmero de pases estn envueltos en
una profunda crisis econmica, social
y poltica como consecuencia de la
aplicacin de polticas de apertura
econmica y desregulacin durante la
dcada precedente; mientras que en
otros, sus gobiernos enfrentaran fuer-
tes oposiciones a las mismas polticas,
que conduciran a cambios drsticos en
las alianzas gubernamentales. Bolivia,
Argentina, Brasil, Ecuador, Uruguay y
mucho ms tarde Paraguay, se agrega-
ran a Venezuela y Chile en el nmero
de pases en que alianzas de centro-iz-
quierda, aunque con distintas polticas
econmicas, accederan al gobierno.
En sntesis, los escenarios eran muy
diferentes a comienzos del siglo XXI
de lo que haban sido durante la d-
cada de 1990. A una dcada de fuerte
homogeneidad, de predominio del
modelo normal o neoliberal como tipo
ideal de Estado
11
; de polticas econ-
micas adhesin a la agenda de valores
hegemnicos universales o internacio-
nalmente reconocidos
12
, tales como
las normas democrticas a travs del
mundo, propias del discurso del inter-
nacionalismo liberal norteamericano,
que justincara las nuevas formas de
intervencin internacional y la reforma
del principio de no intervencin en la
Carta de las Naciones Unidas; la pro-
mocin del liberalismo econmico; la
proteccin del medio ambiente y otros
11
Para explicar e interpretar la poltica ex-
terior brasilea y latinoamericana segui-
mos aqu los tipos ideales de Estado, de-
sarrollados por Amado Luiz Cervo Cfr.
Cervo (2000;2001;2008;2008).
12
Segn la definicin de Vigevani et.al.
(1999).
i,
que contribuyeron a promover las visio-
nes liberales sobre la globalizacin y la
interdependencia (Bernal-Meza,2000),
polticas exteriores muy coincidentes y
fuerte inclinacin hacia Estados Unidos
as como una visin de la integracin
sostenida en el regionalismo abierto,
seguida de una dcada de profunda
heterogeneidad: con el modelo ideal
de Estado (con presencia de modelos
desarrollista, normal y logstico), po-
lticas econmicas; visiones sobre la
integracin y el regionalismo y vnculos
con Estados Unidos. Temas como ma-
yor o menor apertura econmica, ms
o menos globalizacin, adhesin o re-
chazo al ALCA, cercana u oposicin a la
poltica internacional norteamericana
y modelo de regionalismo, pasaron a
diferenciar profundamente a los pases
latinoamericanos.
Estos cambios implicaran tambin
una profunda revisin de las respectivas
polticas exteriores y, en especial, de la
visin de mundo, paradigma o doctrina
que las sustentaban y tambin una refor-
mulacin de los modelos de regionalismo
(Bernal-Meza, 2009). Bolivarismo y
socialismo del siglo XXI (en Venezuela,
Ecuador, Bolivia y Nicaragua); bilatera-
lismo y alineamiento con Estados Unidos
(Colombia, Mxico); multilateralismo
y regionalismo abierto (Chile); na-
cionalismo de economa abierta o nacio-
nalismo econmico de libre mercado
(Argentina); perodo especial en poca
de paz (Cuba); realismo y regionalis-
mo sudamericano (Brasil), pasaron a
sustituir, como formulaciones, pre-teoras
y doctrinas, el pensamiento de una d-
cada en la cual haban predominado el
neoidealismo kantiano, el globalismo
subordinado, el neoliberalismo y el re-
gionalismo abierto (Bernal-Meza,2009).
Paralelamente al abandono del para-
digma de potencia media (Mxico),
la mayora de los pases sudamericanos
(Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina,
Paraguay), se volcaron hacia polticas
econmicas ms nacionalistas y estati-
zadoras, retornando visiones neoprotec-
cionistas sobre la integracin econmica
que, sin ser dominantes, comenzaron a
confrontar con la anterior visin pre-
dominante de regionalismo abierto
y que sera tambin la predominante en
la visin poltica brasilea, aun cuando
esta sera matizada por el pragmatismo.
As, la visin semiproteccionista del
modelo MERCOSUR sera sustituida por
la perspectiva ms pragmtica y lexible
de la UNASUR.
Simultneamente y coincidente con lo
anterior, las dos administraciones de Lula
da Silva se encontraron con dincultades
derivadas de cambios radicales en las
relaciones econmicas internacionales
de tres pases Bolivia, Ecuador y Pa-
raguay cuyos gobiernos adoptaron
paradigmas de poltica exterior que impli-
caron o fueron consecuencia de cambios
sustantivos en la concepcin del tipo de
Estado anteriormente vigente y su sus-
tento bajo la tradicin del pensamiento
realista clsico.
La crisis del modelo neoliberal, que
se extendi por gran parte de los pases
de la regin condujo en la mayora de
ellos a una reformulacin del tipo ideal
de Estado, asociado a una reestruc-
ijo
turacin de la insercin en el sistema
econmico mundial. En la mayora
de los casos Argentina, Venezuela,
Ecuador y en otros cuyos Estados
no haban alcanzado an la plenitud
de su proceso de construccin nacional
como Bolivia y Paraguay las nue-
vas alianzas gobernantes procedieron
a una refundacin, en el primer caso,
o a una fundacin, en el segundo,
del modelo desarrollista. As, bajo
el criterio de recuperar o formar un
capitalismo nacional, principalmente
pblico (Venezuela, Bolivia, Ecuador),
aunque tambin privado (Argentina,
particularmente), surgi una variante
neodesarrollista, con fuerte interven-
cin estatal, que implic la nacionaliza-
cin de grandes empresas (gas, petrleo,
energa elctrica, areas y de servicios)
y la creacin de nuevas empresas es-
tatales. Este modelo se caracterizara
por una poltica de nacionalismo de
economa abierta o nacionalismo
econmico de libre mercado, como
sera el modelo argentino, o de formas
ms radicalizadas de nacionalismo eco-
nmico, con inluencias neomarxista
como ha sido el caso de Venezuela y
Bolivia (BernalMeza,2009a).
Solamente dos pases avanzaron por el
camino de la construccin del tipo ideal
de Estado logstico: Chile y Brasil (Cervo,
2008). En la prctica y por el hecho de
haberse lanzado por ese camino desde
la poca del neoliberalismo autoritario
de Pinochet, el modelo chileno sera
pionero, asumiendo las principales ini-
ciativas y medidas de polticas pblicas
que caracterizaran al modelo logstico,
como la formacin de grandes grupos
econmico-financieros nacionales, la
internacionalizacin de las empresas pri-
vadas, la captacin de inversin extran-
jera directa, la exportacin de capitales,
la constitucin de organismos estatales
para apoyar la internacionalizacin de
las empresas y la proyeccin externa de
sus negocios y operaciones y el desarrollo
de una slida infraestructura aeroportua-
ria, de carreteras, telecomunicaciones e
informtica. Asociado a esto, la nego-
ciacin internacional de una amplia red
de tratados y acuerdos comerciales que
facilitaran el acceso de la produccin na-
cional a los grandes mercados mundiales
(Estados Unidos, Unin Europea, Japn,
China, etc.).
Sin embargo, a diferencia del modelo
brasileo, el proto-Estado logstico chi-
leno no impuls la creacin de nuevas
empresas estatales ni tampoco mixtas.
a) La revisin de las estrategias
post-neoliberales: el modelo ideal
del Estado logstico
Este modelo de insercin post-
desarrollista, formulado tericamente
por Amado Cervo, tiene como objetivo
superar las asimetras entre las naciones
elevando la situacin nacional al nivel
de los pases avanzados, transnriendo
a las sociedades las responsabilidades
del anterior Estado empresario y
ocupndose ahora de secundar a la
sociedad en la realizacin de sus inte-
reses. El Estado logstico imita el com-
portamiento de las naciones avanzadas,
151
particularmente de Estados Unidos,
pas que se considera el prototipo del
modelo. Su componente de poltica
exterior en el campo de las relaciones
econmicas internacionales apunta a
reducir la dependencia tecnolgica y
financiera, promover la innovacin
productiva y otras iniciativas que
disminuyan la vulnerabilidad externa.
Internamente, busca reforzar el ncleo
econmico estructural nacional para
poder impulsar su internacionalizacin
(Cervo, 2008a:82-90).
A ideologa subyacente ao para-
digma logstico associa um elemento
externo, o liberalismo, a outro interno, o
desenvolvimentismo. Funde a doutrina
clssica do capitalismo como o estru-
turalismo latino-americano. Admite,
portanto, operar na ordem do sistema
ocidental, recentemente globalizado
(Cervo, 2008a:85). O comportamento
do Estado logstico descola, se da teo-
ria realista das relaes internacionais.
Supe concluda a fase desenvolvimen-
tista, centrada no interno, e projeta a
internacionalizao econmica. Pe em
marcha dois componentes de conduta
advogados pelos realistas: a construo
de meios de poder e sua utilizao para
fazer valer vantagens comparativas,
no mais naturais, mas intangveis,
como cincia, tecnologia e capacidade
empresarial (Cervo, 2008a:87).
b) Evo Morales: la reformulacin
del Estado boliviano y su
impacto en la poltica brasilea
La llegada al gobierno de Evo
Morales en enero de 2006 modinc
profundamente el contexto de las rela-
ciones bilaterales con Brasil y Argentina
y tambin el contexto de las relaciones
intrarregionales. Si bien la lgica de
toma de decisiones y de conduccin
poltica diferenciara rpidamente a
Evo del resto de prcticas guberna-
mentales sudamericanas sostenidas en
la visin hegeliano-realista del poder,
sera su poltica de nacionalizacin de
hidrocarburos lo que marcara el eje de
las primeras disputas con Brasil desde
el conlicto por Acre.
La refundacin del Estado llevada
adelante por Evo implic la adopcin
de una toma de decisiones de carcter
colectivo y bajo el criterio de la re-
presentatividad, que benenciara a la
gran mayora de la poblacin, de origen
indgena, histricamente excluida de
las estructuras de poder. Uno de los
instrumentos para proveer de recursos
al proyecto del nuevo Estado fue la po-
ltica de nacionalizaciones (fundamen-
talmente en el rea de los hidrocarburos
y energticos), recuperando el control
estatal sobre yacimientos y renneras
y afectando con ello los intereses de
capitales brasileos (Petrobras).
Particularmente en el caso boliviano
que es el ejemplo ms avanzado,
pero tambin presente, con diversos
niveles, en los casos de Ecuador y
Paraguay, la reformulacin de la vi-
sin del Estado que llevara adelante
el nuevo gobierno de base popular-
indgena confrontara abiertamente con
la concepcin realista de raz hegeliana
dominante en Brasil, como tambin en
otros pases de la regin.
ij:
El impacto que produjo la naciona-
lizacin de los hidrocarburos abarc no
solo el sistema de relaciones bilaterales
con Brasil sino tambin las caractersti-
cas de la integracin regional, vis--vis
la insercin globalizada. Implic la
inclusin del tema energtico como
prioridad de la agenda sudamericana;
lo que llev a la diplomacia de Lula
a adecuar la cancillera a las nuevas
realidades derivadas de este escenario.
As, en abril de 2007, el Ministerio das
Relaes Exteriores cre la Secretara
de Energa y la llev al segundo lugar de
importancia en la estructura jerrquica
de las dependencias de Itamaraty.
El tema energtico modific las
prioridades temticas regionales, in-
luyendo tambin en las relaciones de
otros pases como fue el caso del
gas, entre Argentina y Chile debido
a que otros factores externos, como el
aumento de los precios internacionales
y la cada de la produccin de petrleo
y gas en la Argentina, pusieron a los
pases productores (Bolivia, Venezuela,
Ecuador) en el centro de la atencin de
la diplomacia de integracin.
c) La nueva poltica energtica
sudamericana y su impacto en
Brasil
Desde el ao 2000 y hasta mayo de
2006 fecha de las nacionalizaciones
bolivianas de los hidrocarburos
existieron dos modelos de integracin
energtica, el liderado por Brasil, va
la IIRSA, en la cual los principales pro-
tagonistas eran los sectores privados, y
PETROAMRICA, la iniciativa venezolana,
que impulsaba una mayor intervencin
estatal.
Durante el perodo 2000-2005 no
hubo grandes diferencias y el gobierno
venezolano acept y apoy las inicia-
tivas energticas brasileas propuestas
en el marco de la IIRSA. Fue a partir de
las nacionalizaciones de Evo Morales
que ambos proyectos comenzaran a
distanciarse, evidenciando diferencias
en la concepcin de la economa poltica
de la energa.
Mientras la iniciativa brasilea man-
tena la propuesta IIRSA, con presencia
empresaria excluyente de Petrobras por
parte del pas, la propuesta venezolana
apuntaba a la creacin de una empresa
multinacional latinoamericana y cari-
bea, conformada por el conjunto de
empresas estatales de la regin dispues-
tas a participar. Sera as el gobierno
de Venezuela, enfrentando a Brasil, el
que planteara la integracin regional
energtica, y en general toda integracin,
como un asunto de los Estados y no de
los privados.
El gobierno de Lula respondi for-
taleciendo Petrobras y diversincando la
bsqueda de fuentes de provisin ener-
gtica, internas e internacionales. Pero
una de las iniciativas que profundizara
las diferencias respecto de la economa
poltica energtica sera el fortalecimien-
to brasileo del desarrollo de biocom-
bustibles, nrmando con Estados Unidos
un memorando de entendimiento para
la cooperacin en dicha rea. El tema de
los biocombustibles terminara por opo-
ner a Brasil a importantes o potenciales
153
productores regionales, como Argentina
y Venezuela.
La perspectiva estratgica brasilea
de los biocombustibles tuvo por objeto
diluir o desplazar el eje de la impor-
tancia que tienen el petrleo y el gas
para el proceso de integracin y de sus
pases proveedores en la infraestructura
regional. Pretende impulsar los biocom-
bustibles como eje de una estrategia
energtica de insercin de la regin en
el mundo, mediante un modelo de espe-
cializacin complementaria, pero ahora
con Estados Unidos. La estrategia nor-
teamericana comenz a aprovechar el
inters nacional brasileo para evitar la
convergencia regional, particularmente
de Venezuela, Bolivia, Ecuador y Argen-
tina, frente a los intereses de sus empre-
sas transnacionales y de los organismos
multilaterales como la OMC. Al desarro-
llarse el rea de los biocombustibles bajo
esta perspectiva se apoyaba una opcin
de mercado desregulado que tiende a
separarse de la planincacin necesaria
para toda la matriz energtica regional.
De esta forma, la poltica energtica de
Lula gener una lnea de diferenciacin
respecto de lo que se interpret como un
eje sudamericano, que exclua a Brasil
(Quintanar, 2009).
2. El universo paradigmtico
de la poltica exterior brasilea
y el gobierno Lula: realismo,
regionalismo y Estado logstico
Las visiones sobre la poltica mun-
dial y la globalizacin de F.H. Cardoso
y Lula da Silva fueron enfrentadas y
opuestas. El primero haba adherido
al neoliberalismo heredero de la tradi-
cin liberal, en tanto Lula y sus cola-
boradores adheriran al neorrealismo,
proveniente de la tradicin realista. As,
mientras Cardoso conn en la conn-
guracin idealista de un nuevo orden
multipolar, con el desarrollo progresivo
de unas relaciones internacionales ms
justas y armnicas, Lula no se separ de
la visin jerrquica del poder mundial
y fue escptico frente a la visin idea-
lista de un mundo global ms pacnco,
cooperativo y armonioso.
La oposicin entre ambas visiones
sobre la poltica internacional ya se
haba relejado en el debate entre dos
tendencias: la hemisfrica bilateral y
la globalmultilateral (Cervo y Bueno,
2002). La primera, que promova la
alianza con Estados Unidos, fue predo-
minante en los gobiernos de Cardoso.
La segunda sera dominante en los go-
biernos de Lula y con ella Brasil retorn
al universalismo selectivo retomando
sus alianzas y vnculos con India, China,
Sudfrica y Rusia.
Bajo la tendencia hemisfrica-
bilateral Brasil adhiri, como otros
pases con gobiernos neoliberales de la
regin, a la agenda de valores hegem-
nicos universales o internacionalmente
reconocidos, agenda que sin rechazar
de plano Lula subordin a los temas
tradicionales del desarrollo econmico
y la seguridad.
Sin embargo, ambas lneas de pen-
samiento se acercaron en un punto
de confluencia: en la necesidad de
ij
promover la cooperacin internacio-
nal para avanzar en objetivos de paz,
desarrollo y justicia o equidad, interna
e internacional. Este aspecto ha sido
importante porque marca la coinci-
dencia en el papel que le corresponda
jugar a Brasil dados sus recursos y
capacidades en el management del
ordenamiento mundial y su aporte a la
gobernabilidad internacional (inter-
national governance); aunque diferiran
profundamente sobre la viabilidad de
la interdependencia econmica. Al
nnal de su gobierno, Cardoso expres
su frustracin respecto del concepto de
globalizacin asimtrica
13
poniendo a la
integracin sudamericana como base
para enfrentarla y favorecer el dilogo
con la Unin Europea mientras que los
realistas brasileos siempre vieron la in-
tegracin, a partir del MERCOSUR, como
una base de poder para contrarrestar el
dominio y la inluencia norteamerica-
nos en Sudamrica
14
.
El grupo formulador de poltica
exterior de Lula adhiri a la visin de
Joseph Nye sobre el mundo multipo-
lar, una interpretacin del orden en la
que coincidiran tanto el pensamiento
liberal (Lafer) como el realismo nacio-
nalista brasileos (entre ellos, Moniz
Bandeira y Pinheiro Guimares). En el
primer caso, porque compartan una
matriz neo-kantiana y en el segundo,
porque el multipolarismo era funcional
a la concepcin de lo que como go-
13
Cfr. La Nacin y Clarn, Buenos Aires, 5
de enero de 1999.
14
Cfr. Al respecto, Moniz Bandeira (1996);
Bernal-Meza (2000).
bierno aspiraban a hacer en la poltica
mundial. Para ambos, el multipolaris-
mo del nuevo orden emergente permita
un espacio de accin para un poder
intermedio como Brasil.
La visin de Celso Lafer, pensador
liberal y canciller de Cardoso, fue reto-
mada por los formuladores de poltica
exterior de Lula. Su pensamiento teri-
co es identincable en dos etapas. En la
primera (1996), cuando acompaa con
sus ideas a F.H. Cardoso fundamenta
la visin del nuevo contexto sistmico
comparando las esencias
15
entre los
rdenes de la guerra fra y el posterior
y en la segunda, al nnal del gobierno
de Cardoso (2002), intenta sostener
la continuidad de la poltica exterior
brasilea mediante la apelacin a las
identidades que caracterizaran al
Brasil (Bernal-Meza,2005).
Celso Lafer busc recuperar y ag-
giornar principios tradicionales de la
poltica exterior para fundamentar el
cambio para adecuarla a lo que consi-
der como el nuevo contexto sistmi-
co que se daba en los aos noventa y
en el cual deba insertarse el pas. Lo
novedoso result ser la apelacin a la
credibilidad y la connabilidad exter-
na en coincidencia con la comuni-
dad epistmica argentina que apoy el
realismo perifrico como condiciones
de acceso al mundo, en los tres campos
15
Aun cuando no era nueva la idea del cam-
bio de esencias o la identidad ontolgica
de los cambios. Este autor habl de los
mismos en sus libros Clave del Nuevo
Orden Mundial (1991) y Amrica Latina
en la Economa Poltica Mundial (1994).
155
integrados de la vida internacional: el
estratgico, el econmico y el de los
valores (Lafer,1996:72). La idea fun-
damental era que un pas de caracters-
ticas continentales, como Brasil, deba
revisar y adecuar su visin del mundo
precedente y que fuera dominante bajo
el modelo desenvolvimentista, entre
1930 y 1990.
En su trabajo de 2001, Lafer (2002)
16

fundament su visin respecto del nue-
vo contexto sistmico comparando las
esencias entre el orden de la guerra
fra, caracterizado por las polaridades
dennidas y el actual en transicin, de
polaridades indennidas; para luego
sealar las continuidades de la poltica
exterior brasilea, mediante la apela-
cin a las identidades que caracteriza-
ran a este pas.
17
El tema de las esencias sealaba para
l que el sistema internacional haba
pasado de un perodo de polaridades
dennidas a otro de polaridades inde-
nnidas. Mientras el primero relejaba
la existencia de un sistema bipolar, en
el segundo las antinomias se presenta-
ban en cada uno de los componentes
esenciales del orden sistmico anterior,
dando lugar a un escenario multipolar
en el cual haba un espacio de accin
para una potencia emergente como Bra-
sil. Un contexto donde haba que dar un
sentido predominantemente econmico
16
Versin original en portugus: A identida-
de internacional do Brasil e a poltica
externa brasileira: passado, presente e
futuro, Ed. Perspectiva S.A..
17
Un anlisis ms extenso de las ideas de
este autor puede verse en Bernal-Meza
(2005).
a las parceras internacionales (La-
fer,1992) y una adhesin a la agenda
de valores universalmente aceptados,
bajo las lgicas de la globalizacin (en
su visin liberal) y la fragmentacin
(de las identidades, de la secesin de
los Estados, de los fundamentalismos,
de la exclusin social, etc.) que dilua
las lgicas del viejo y clsico orden
westfaliano.
Es evidente que en la visin de un
mundo de polaridades indennidas
haba un espacio para la insercin en
ascenso del Brasil en la estructura de
poder mundial. Esta visin congraciaba
las ideas ms liberales, que representa-
ba la poltica del gobierno de Cardoso
y que l integr como ministro de
relaciones exteriores, con la tradicin
realista de Itamaraty. Sostenindose
en los modelos de anlisis histrico de
Renouvin y Duroselle
18
que ponen de
relieve la existencia de fuerzas profun-
das entre los factores de persistencia
de la insercin internacional de un
pas, Lafer apel al concepto central
de identidad nacional para explicar las
continuidades y cambios en la poltica
exterior brasilea.
Esa identidad nacional es la fuen-
te de la diferenciacin, tambin del
nacionalismo. Sus componentes la
herencia histrica y el signincado de la
identidad internacional en un mundo
globalizado, Brasil como un pas de
escala continental, el contexto de la
18
Cfr. Renouvin Pierre y Jean-Baptiste Duro-
selle (1991), Introduction lhistoire des
relations internacionales, Paris, Colin; 4
ed.
ij6
vecindad, Brasil en el eje asimtrico del
sistema internacional y la visin nacio-
nalista de la bsqueda del desarrollo,
constituyen los elementos que justincan
la necesidad de diferenciar al Brasil del
resto de pases como los de Amrica del
Sur permiten justincar las rupturas
y las tendencias de largo plazo de la
poltica exterior y disocian el rgimen
poltico de la formacin y formulacin
de la poltica exterior.
La paradoja es que la visin de la
poltica internacional de Lula ha sido
cercana al neoliberalismo cuando crey
que la cooperacin, a travs de las insti-
tuciones y los acuerdos internacionales
(Naciones Unidas, OMC, G20, etc.),
poda morigerar los efectos de la anar-
qua y la imposicin del poder imperial,
pero tambin ha sido puramente realis-
ta cuando persigui la construccin de
alianzas para enfrentar el desafo que al
ascenso de nuevas potencias le impone
la hegemona. As puede comprenderse
su preocupacin por integrar e impulsar
el grupo BRIC o la construccin de
un contrapoder de emergentes que
desafa el poder institucionalizado
19
.
Con esta cooperacin se busc mejo-
rar la posicin relativa del Brasil en la
estructura de poder mundial mientras
a travs de la integracin sudamericana
aspiraba a mantener la posicin de su-
perioridad frente al resto de los pases
sudamericanos (Moniz Bandeira,1996;
Bernal-Meza,1999;2000;2008; Souto
Maior,2006; Soares de Lima,2008).
19
Respecto de la aplicacin del concepto de
contrapoder, cfr. Dupas (2005) y Cervo
(2008).
La percepcin de laqueza y debili-
dad fue sustituida por una re-evalua-
cin del papel de Brasil como potencia
media y nacin emergente que precisa-
ba de una diplomacia de alto pernl, ade-
cuada a sus capacidades y necesidades
(Pecequilo, 2008:143). La diplomacia
presidencialista y personalista sera
sustituida por la diplomacia de la
nacin (Cervo,2002), fortalecindose
la visin de Brasil como gran pas. En
palabras de su canciller: o Brasil no
um pas pequeo. No tem e nem
pode ter uma poltica externa de pas
pequeo (Amorim,2007:7).
Un elemento muy importante en la
evolucin del pensamiento sustentador
de poltica exterior sera la formacin
de conceptos en relaciones internacio-
nales, desarrollada por el profesor
Amado Cervo.
Los conceptos brasileos re-
emplazaran las macro teoras de (su-
puesto) alcance universal, elaboradas
por el pensamiento acadmico de los
centros, fundamentalmente Estados
Unidos.
Desde una perspectiva metodolgica
que ha tenido una clara aplicacin en
la poltica exterior de Lula es inter-
pretada como una elaboracin concep-
tual que sustituye la elaboracin terica
ajena, porque se est en un perodo
sistmico de polaridades indennidas.
El principal concepto formulado al
respecto fue el de Estado logstico.
Este sistema de ideas brinda una orien-
tacin estratgica para la dinmica de
Brasil en las arenas internacionales y
fundamenta su expansin en trminos
ij;
de inluencia. Adems, involucra un
conjunto de concepciones compartidas
por los sectores dirigentes sobre los
roles de la estructura estatal. En este
sentido, el Estado ejerce la funcin de
apoyo y legitimacin de las iniciativas
de los otros actores econmicos y so-
ciales (Cervo, 2008; 2008) y supone
para este una serie de tareas que le
permitan transformarse en una pla-
taforma de despegue, principalmente
econmico, pero tambin poltico, de
los agentes pblicos y privados del pas.
Es posible identincar dos dimen-
siones de este enfoque: a) como una
serie de percepciones sobre las trans-
formaciones recientes del sistema
internacional y sobre el rol de Brasil
en los escenarios mundiales y b) como
un grupo de polticas que orientan la
estrategia de desarrollo interno y de
relaciones internacionales.
Las imgenes del orden internacio-
nal se relacionan con el reconocimiento
de la mundializacin, la interdepen-
dencia global y el regionalismo, como
los procesos dinmicos que marcan
al mundo contemporneo (Sombra
Saraiva y Cervo, 2005). Otro factor
significativo es la conviccin de la
prdida de la estabilidad hegemnica
unilateral por parte de los Estados
Unidos de Amrica y, por consiguiente,
el nacimiento de un orden mundial con
base en el multilateralismo, que impli-
cara una estructura histrica distinta
de la anterior. Con este nuevo orden
internacional surgiran, asimismo, res-
ponsabilidades para los pases, y otros
actores, de la aristocracia ejecutiva que
participaran de la toma de decisiones
en una suerte de gobernanza global, o
global governance
20
(Masera, 2010).
El concepto de Estado logstico
permite, desde el punto de vista de las
concepciones sobre el desarrollo econ-
mico, desligar a Brasil de la visin que
los tericos de la dependencia tienen
sobre el centro y la periferia. Brasil
no es periferia. Est en una posicin
intermedia, transicional, en condiciones
de alcanzar al selecto grupo de Estados
que comandan los patrones de status,
riqueza y poder del sistema mundial
21
.
La lite que conduce ahora al Estado
brasileo busca mejorar la posicin
relativa del pas aceptando la compe-
tencia y, al mismo tiempo, buscando
20
Se menciona como clave el documento
Common Responsibility in the 1990s.:
the Stockholm Initiative on Global Secu-
rity and Governance de 1990. De otra
parte, el trmino gobernanza se encuentra
ya aceptado por la comunidad acadmica,
particularmente despus de la publicacin
del documento de la Unin Europea (Cfr.
Comisin de las Comunidades Europeas,
op. cit., 2001). En los estudios internacio-
nales ha sido importante el surgimiento
del International Risk Governance Coun-
cil (IRGC, Ginebra, Suiza desde 2003).
Otro de los think tanks reconocidos es el
Instituto de Investigacin y Debate sobre
la Gobernanza, con sede en Pars <www.
institutgouvernance.org>, el cual acta,
adems, como red sobre el tema. En el
mbito regional es el Instituto de Estudos
Econmicos e Internacionais (IEEI) de
Brasil, uno de los centros multidisciplina-
rios de relexin y anlisis de cuestiones
econmicas e internacionales que ms han
desarrollado las implicaciones del concep-
to de gobernanza global.
21
Cfr. Al respecto, Arrigui (1998), Aymard
(1985).
ij
una poltica de equiparacin, tal como
se explicara en la participacin y las
posiciones polticas frente al FMI y en
el G20.
El Estado logstico propende a la
acumulacin de atributos de poder
para reforzar lo que Cervo denomina
el ncleo econmico nacional duro
(Cervo, 2008a: 87). Esta estrategia se
constata en la bsqueda de diversos
objetivos de poltica externa: consoli-
dacin de prestigio, de liderazgo en los
mbitos de concertacin regionales y de
presencia clave en foros internacionales
como el G20, etc.
3. Realismo y acumulacin de poder
Brasil se transform en el nico
pas latinoamericano
22
en re-adoptar
el realismo como teora o paradigma
de poltica exterior. Bajo esa visin, los
formuladores de poltica, tomadores
de decisin e influyentes miembros
de la comunidad epistmica que les
acompaan, consideraron a Brasil
como el nico actor que poda competir
con Estados Unidos por la inluencia
hegemnica en Amrica del Sur
23
. La
22
Para una visin general de los paradigmas
dominantes de poltica exterior en Amri-
ca Latina, cfr. Bernal-Meza (2009a).
23
Ver al respecto, por ejemplo, Samuel Pin-
heiro Guimares y L. A. Moniz Bandeira.
Mientras el primero seala que Brasil es
el nico rival possvel inuncia hege-
mnica dos Estados Unidos (Pinheiro
Guimares,1999:121); el segundo seala
que, frente a la expansin de intereses
estratgicos de Estados Unidos en Amri-
ca del Sur, o Brasil no pode deixar de
idea de hegemona haba evolucionado
desde la aspiracin al liderazgo, con-
solidada desde mediados de la dcada
de 1990 (Bernal-Meza,2000), hacia
un convencimiento sobre el liderazgo
mismo, que comenz a proyectarse
sobre la concepcin del papel que le
corresponda desempear a Brasil en la
escena regional. Es un hecho compro-
bado que en los aos de Lula Brasil se
involucr internacionalmente de modo
mucho ms activo y multilateral de lo
que haba ocurrido durante la dcada
de los aos noventa, tanto en las re-
laciones econmicas internacionales
como en los asuntos de seguridad, que
demostraron una nueva actuacin in-
ternacional, asumiendo cada vez ms
dimensiones globales. Interpretado en
trminos neo-realistas: para obtener
ms poder, a Brasil le interesaba mo-
dincar su propia posicin en el sistema
internacional (Schirm,2007).
Dos agrupaciones de potencias
emergentes pasaron a dominar las
preferencias como mecanismos para la
reformulacin del orden global a travs
del multilateralismo: los BRIC (Brasil,
Rusia, India y China) e IBAS (India,
Brasil y frica del Sur). Mientras el
segundo reanrmaba el retorno a frica
desde una perspectiva estratgica del
reequipar e modernizar suas Foras Arma-
das, particularmente a Marinha de Guerra,
com a construo do submarino nuclear,
e adquirir mais e mais autonomia e auto
sucincia na produo de material blico,
condio essencial para alcanar o status
de grande potncia, integrando toda a
Amrica do Sul (Moniz Bandeira,
2009:75).
ij,
hemisferio austral, el primero repre-
sentaba el grupo de poder emergente
global. La presencia en ambos grupos
se comprende porque Brasil quiere
estar presente en todas las mesas de
negociacin del mundo, como lo est en
la OMC y el G20 y quiere estarlo en el
Consejo de Seguridad, donde se deciden
las reglas, muchas de las cuales pueden
serle perjudiciales.
Para Brasil, los BRIC son muy im-
portantes, porque en la nueva visin
sobre el orden y el poder globales, esa
agrupacin le transnere importancia
(jerarqua) en la poltica internacional y
coinciden en su deseo de ser inluyentes
en ella, aumentando su valor jerrquico
relativo.
Liderazgo, aspiracin a un reco-
nocimiento como potencia mundial,
acumulacin de recursos de poder,
ponan en evidencia objetivos e in-
tereses globales de la nueva poltica
exterior. Como seal un embajador
simplificadamente, podese dizer
que a idiachave suibjacente nossa
atual poltica regional a construo
de uma base subcontinental to ampla
e slida quanto possvel, de modo a
nrmar a liderana brasileira na Am-
rica do Sul, o que deveria facilitar, no
mbito mundial, o exerccio de uma
poltica de potncia emergente (Souto
Maior,2006:54).
Sin embargo, la lgica de su estra-
tegia global no ha sido homognea:
en el caso de la cooperacin sursur
con los pases sudamericanos, Brasil
asume una estrategia cercana al patrn
de hegemona, mientras que en aquella
SurSur internacionalmultilateral,
asume un comportamiento de liderazgo
colectivo, en asociacin con otros pases
igualmente system-affecting
24
, como
India y China (Saraiva, 2007).
Lc cnvic rN n ccNcrvcicN
ir ircicNnic . n
iN1rcincicN
La lnea, aparentemente lgica de
acumulacin de poder por va de la re-
gionalizacin, ha sido signincativamen-
te cambiante en los ltimos veinte aos
tanto en la visin sobre su actor el
tipo de Estado como de su sustento,
la poltica exterior y su fundamento
terico e ideolgico.
Lula encontr una gran dispersin
de modelos de regionalismo y estrate-
gias de insercin econmica en el con-
tinente, la que enfrent impulsando una
propuesta pragmtica y lexible la
Comunidad Sudamericana de Nacio-
nes, hoy UNASUR, con la cual busc
la inclusin de los cinco esquemas
arancelarios existentes en Amrica del
Sur (ALBA, MERCOSUR, CARICOM, Chile,
Comunidad Andina de Naciones).
Brasil cont para esta estrategia con
el decidido apoyo del gobierno chileno
de Michelle Bachelet, tambin lanzado
a una estrategia multilateralista y lexi-
ble, con el cual compartan aunque
24
Es decir, que disponen de recursos suncien-
tes para junto a la intervencin interna-
cional activa afectar el encaminamiento
de ciertos temas de poltica internacional
(Soares de Lima, 2005).
i6o
bajo polticas econmicas distintas el
modelo del Estado logstico.
Un elemento clave del nuevo rea-
lismo brasileo ha sido la adhesin de
las presidencias de Lula al concepto
de esferas de inluencia, dividiendo
Amrica Latina en una zona caribea,
centroamericana y surea del norte
(Mxico), toda ella dentro de la es-
fera de inluencia norteamericana, y
otra zona, la sudamericana, bajo la
inluencia de un MERCOSUR en expan-
sin, cuyo eje dinmico de poder es
el Brasil. No es necesario profundizar
sobre esta relexin: baste sealar que
los documentos de poltica exterior de
Itamaraty dejaron de hablar de Am-
rica Latina como regin hace ya ms
de un lustro (Bernal-Meza,2008). Al
respecto, la percepcin argentina, segn
la cual el entonces presidente Kirchner
rechazaba la Comunidad Sudamerica-
na de Naciones, era que esta podra
limitar al MERCOSUR y resulta perfecto
para la estrategia brasilea de crear una
Amrica Latina sin Mxico.
25
El regionalismo brasileo, bajo Lula,
est en relacin estrecha con la con-
cepcin logstica del Estado. Impulsa
la integracin productiva a travs de
la infraestructura, la energa y las in-
versiones brasileas; mientras que, en
el plano global ha forjado coaliciones
que reforzaran el papel del Brasil como
actor global.
25
Morales Sol, Joaqun, Los desanantes
objetivos de Brasil, en La Nacin, Buenos
Aires, 5 de mayo de 2005, p. 1.
E ir1ciNc ir n viicN
n1iNcnriicnNn . cniivrNn
rN n vcI1icn rx1riici
Como han sealado diversos au-
tores, la poltica exterior brasilea
abandon la idea de una Amrica La-
tina como expresin de una unidad
regional y subsistema a mediados de
la dcada de 1990
26
.
Hacia el nnal de su gobierno, F.H.
Cardoso ya haba puesto a Brasil en
oposicin a Estados Unidos, en relacin
con la negociacin de un acuerdo he-
misfrico de libre comercio y separado
a Sudamrica del resto de Amrica
Latina. En ese esfuerzo por hacer de
Sudamrica el entorno natural del Bra-
sil, impuls en el ao 2000 la creacin
de una Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN, hoy UNASUR), que era
una forma ms cooperativa del viejo
proyecto del ex presidente Itamar Fran-
co de crear un acuerdo de libre comer-
cio sudamericano, el ALCSA, de 1993.
Brasil estableci con el MERCOSUR una
lnea divisoria en el hemisferio ame-
ricano: mientras consider a Amrica
Central y Caribe una zona de inluencia
norteamericana, puso a Amrica del
Sur como zona de inluencia del MER-
COSUR. Esta visin sobre la existencia
26
En la ltima edicin (en prensa) del
l i bro Rel aes I nt ernaci onai s da
Amr i ca Lat i na: vel hos e novos
paradigmas. So Paulo: Saraiva (3 ed),
Captulo 8 AMRICA DO SUL NO SCULO
XXI: CONSTRUO E DISPERSO Amado
Cervo argumenta justamente sobre las
razones de este retorno (originales
cedidos por el autor).
i6i
de una divisin entre una Amrica bajo
la hegemona norteamericana y otra
ms independiente, cuyo eje deba ser
el MERCOSUR fue profundizada por el
gobierno de Lula da Silva, porque en
ella estaban implcitos elementos clsi-
cos del realismo, que nunca estuvieron
del todo abandonados por la dirigencia
y el establishment de poltica exterior
del pas
27
(Bernal-Meza,2008:31-32).
Durante su primer gobierno, el Presi-
dente brasileo denni a Amrica del
Sur como el punto de partida para
una nueva insercin de Brasil en el
sistema internacional (Soares de Lima,
2008:99).
Lula da Silva ira an ms all.
Para ello y sin la aprobacin de
Argentina puso al MERCOSUR como
ncleo de una integracin ms amplia,
atrayendo a la Comunidad Andina de
Naciones y a aquellos otros que se ha-
ban mantenido fuera de los esquemas
sudamericanos, como Chile
28
, Suriname
y Guyana. Este es el origen de la actual
Unin de Naciones Sudamericanas
(UNASUR); un acuerdo de cooperacin e
integracin ms lexible, centrado en el
desarrollo de la infraestructura a travs
del proyecto IIRSA
29
.
La visin de una Amrica Latina
que no constitua una regin nica y
27
Cf r. Sennes ( 1999) ; Bernal - Meza
(2000;2002);
28
Nos referimos a una condicin de socio
pleno, la cual Chile solo ha mantenido
con la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (ALADI).
29
Integracin de la Infraestructura Sudame-
ricana; proyecto impulsado al nnal de su
mandato por Fernando H. Cardoso.
homognea y que justincaba la dife-
renciacin respecto de Sudamrica,
fue defendida fuertemente por diplo-
mticos y acadmicos brasileos de las
relaciones internacionales. El desinters
por lo que ocurra con Mxico en las
relaciones intrarregionales enfrent a
Lula y a algunos de sus asesores con los
gobiernos de Lagos (Chile) y Nstor y
Cristina Kirchner (Argentina), para los
cuales no poda dejarse de lado al pas
azteca de cualquier estrategia subhe-
misfrica y que siempre consideraron
a Mxico como parte natural de una
Amrica hispanolusitana en busca
de la unidad.
Sin embargo, Brasil retorn a Am-
rica Latina y Caribe durante la segunda
presidencia de Lula. Ese retorno se
ejemplinc en las visitas que el presi-
dente brasileo hizo a Mxico y en los
encuentros que convocaron a Brasil y
a pases de la CARICOM, proceso que
haba comenzado en 2007, cuando
su gobierno comenz a desplegar su
inluencia en Amrica Central a travs
del tema de los biocombustibles.
El avance sobre ambas subregiones
comenzara a formar parte de la estra-
tegia de Lula por expandir la presencia
e inluencia del pas en todo el mundo.
El inters reforzaba la idea de que Brasil
estaba comenzando a disputar a Esta-
dos Unidos y a Mxico la inluencia en
dichas reas. Sin embargo, la relacin
con este ltimo pas es ambivalente,
pero no contradictoria: primero haba
dejado a Mxico, la Amrica Central y
el Caribe; ahora compite con este, pero
tambin se asocia comercialmente, a
i6:
travs de los acuerdos en el sector de
la industria automotriz.
La razn del retorno estara, no
obstante, en la modincacin de la vi-
sin sobre el futuro de una Sudamrica
escindida y bajo el liderazgo brasileo.
Lula da Silva fue a Amrica Central
y Caribe porque Amrica del Sur se
complic demasiado con la llegada al
gobierno de presidentes como Morales,
Correa y Lugo. As, su poltica exterior
modinc la visin sudamericanista
anterior y ahora ampliaba su inters
hacia Amrica Central, Amrica del
Norte (Mxico) y Caribe.
La nueva visin es que fracas la
integracin econmica, poltica y de
seguridad, a pesar de los acuerdos al-
canzados en la UNASUR, porque en estos
temas hay muchos desentendimientos,
que se agregan a los ya existentes con
Venezuela y Argentina y porque los go-
biernos de Bolivia, Ecuador y Paraguay,
adems de las polticas de nacionalismo
econmico de otros pases, frenaron la
expansin de las empresas brasileas.
En dennitiva, Brasil regresa a Amri-
ca Latina porque fracas el proyecto
Amrica del Sur.
Rrnic, iirinzcc .
ncUUncicN ir vciri
Entre los aspectos que refuerzan
la fuerte inluencia (neo) realista y la
acumulacin de recursos de poder en el
pensamiento del gobierno Lula pueden
sealarse los siguientes:
La urilizacion ue conceros y care-
goras propios de esta corriente terica
en el discurso y los anlisis de poltica
exterior. El ejemplo ms evidente est
en la aplicacin de conceptos como zo-
nas de inuencia y geopoltica, en
las argumentaciones de diplomticos y
acadmicos ms cercanos al gobierno
30
.
La ieocuacion oi uelimirai
esferas de inluencia condujo a aban-
donar el concepto de Amrica Latina
como regin homognea y su sustitu-
cin por dos regiones muy dennidas:
Amrica del Norte y Central, junto a
Caribe, de una parte, y Sudamrica,
de otra.
Ll uesaiiollo ue su ioio mouelo
de regionalismo, la Comunidad Sud-
americana de Naciones, luego UNASUR
(Bernal-Meza, 2009), que excluyera a
otras potencias hemisfricas (Estados
Unidos) o regionales (Mxico) de un
liderazgo sudamericano.
Ll esueizo oi cieai, inregiai y
fortalecer alianzas contra-hegemnicas:
BRIC (Brasil, Rusia, India, China); Ibas
G3 (India, Brasil, frica del Sur); G20,
en el marco de la OMC; y el impulso
al G20, que sustituye al G8, pero que
implican a su vez un reconocimiento
de las estructuras jerrquicas del po-
der econmico mundial, al aceptarse
la continuidad del monitoreo del FMI
30
Ver, por ejemplo, uno de los ltimos libros
de Luiz Alberto Moniz Bandeira, editado
por la Fundao Alexandre de Gusmo,
del Ministerio de Relaciones Exteriores
del Brasil: Geopoltica e Poltica Exterior
(ensayos), Brasilia, 2009.
i6j
y contribuir a su fortalecimiento, me-
diante aportes y prstamos.
31
La uecision ue convocai a la Inuia
y Sudfrica a conformar el Grupo IBSA,
con el nn de promover una intensiva
cooperacin tricontinental que funcio-
ne como contrapeso a la poltica unila-
teral de Estados Unidos (GABENDORFF,
2010).
Ll enasis en la seguiiuau, que se
ha expresado tanto en el fortalecimien-
to del aparato militar (compras mili-
tares por 14.000 millones de dlares),
la oposicin a la presencia de Estados
Unidos en bases militares colombianas,
el cuestionamiento a la reactivacin de
la IV Flota de los Estados Unidos.
Ll imulso a la cieacion uel Con-
sejo de Defensa Sudamericano (CDS), en
el seno de la UNASUR, para establecer
las bases de una nueva arquitectura de
seguridad regional, por primera vez
sin la tutela de Estados Unidos; indicio
claro de la vocacin de liderazgo sur-sur
(GABENDORFF, 2010).
Ll ieclazo a oroigai auroiizacion
al Organismo Internacional de Energa
Atmica para inspeccionar la planta de
enriquecimiento de uranio de Resende.
La eisisrencia en no uesaiiollai
instituciones supranacionales en el
31
Por ejemplo, a pesar del Acta de Copaca-
bana (2004), respecto de las polticas a
seguir frente al endeudamiento y los orga-
nismos multilaterales de crdito, las estra-
tegias de Argentina y Brasil fueron antag-
nicas. Mientras Argentina explor una
variante heterodoxa de negociacin, Brasil
lo hizo de acuerdo con las ms ortodoxas
normas de los organismos nnancieros in-
ternacionales; cfr. SIMONOFF (2010:420).
MERCOSUR, ni aceptar asignar poder a
actores nacionales no estatales (como
por ejemplo, los que integran el foro
econmico-social).
Paralelamente y en relacin con
la sociedad nacional (vnculo Estado-
sociedad civil), desde el punto de vista
estructural e institucional, este para-
digma pone en entredicho el intento
por democratizar la formulacin de
la poltica exterior y el favorecer una
creciente participacin de otros po-
deres y sectores de la sociedad, en el
esfuerzo por incorporar en la poltica
exterior la expresin de otros intereses
sectoriales ms all del Estado. Como
han sealado dos autores, en Brasil
persiste un modelo anacrnico de rela-
ciones Estado-sociedad civil en general
(Oliveira y Pfelfer,2006:422); aspecto
que el realismo tiende a mantener, por
su concepcin centrada en el ambiguo
principio del inters nacional.
2. La evolucin del modelo
brasileo de Estado: el Estado
logstico bajo el gobierno Lula
Mientras Cardoso busc sustituir
el Estado desarrollista por el Estado
normal, Lula avanzara en la implemen-
tacin del tipo ideal de Estado logstico.
Con el nn de impulsar este modelo
de insercin internacional para condu-
cir al desarrollo, el gobierno de Lula
formul una estrategia poltica y eco-
nmica cuyos aspectos centrales seran
la bsqueda de un nuevo rol en el orden
internacional generando connanza
i6
entre las principales potencias mundia-
les acerca de la nabilidad y mesura de
su poltica multilateralista; buscando
generar acuerdos con estas para forta-
lecer el sistema de las Naciones Unidas;
promoviendo la idea de la importan-
cia poltica de integrar a Brasil como
miembro permanente del Consejo de
Seguridad y su papel mediador y estabi-
lizador respecto del tercer mundo
y, en el marco de la economa poltica
internacional, intentando salvar las
negociaciones de la OMC, separndose
de sus anteriores alianzas (Argentina,
India, China) que mantenan posiciones
ms duras acerca de las exigencias hacia
los pases desarrollados; fortaleciendo
el G20, por va de un acercamiento
a la gobernabilidad global de los
grandes (Estados Unidos, UE, Japn);
fortaleciendo el papel del FMI y desli-
gndose de las anteriores posiciones
crticas, por va del pago de su deuda
con el organismo y luego ayudando a
su nnanciamiento para que este pudiera
fortalecer su papel de prestamista y ns-
calizador; tomando distancia del regio-
nalismo neoproteccionista como el
MERCOSUR y optando por uno nuevo: el
regionalismo brasileo, ms lexible
y pragmtico (UNASUR) adems de un
conjunto de estrategias nacionales que
buscaban mejorar el posicionamiento
internacional de la economa brasilea
y de sus principales actores, privados
y pblicos.
En esta perspectiva, un papel clave
lo constituy la estrategia de interna-
cionalizacin de las empresas de capital
nacional, ayudando a los grandes gru-
pos econmicos, industriales y de ser-
vicios, y fortaleciendo el desarrollo de
otros nuevos. Bajo las directrices de este
modelo, la expansin hacia fuera de la
economa brasilea condicin nece-
saria para alcanzar la interdependencia
real en el mundo de la globalizacin,
segn el ideario logstico opera
de dos maneras: por la agregacin de
los emprendimientos nacionales a las
cadenas productivas internacionales y
por la inversin directa en el exterior,
comenzando por la dirigida hacia los
pases vecinos (Cervo, 2008).
Para esta estrategia el gobierno de
Lula realiz un estudio, cre un grupo
de trabajo ad hoc y formul una pro-
puesta para la elaboracin de polticas
pblicas
32
. Asimismo, el gobierno de
Lula da Silva impulsa la formacin de
megaempresas, con capacidad de com-
petir en el mercado mundial. Mediante
el nnanciamiento del Banco Nacional
de Desarrollo Econmico y Social (BN-
DES) y con un fondo de 58 mil millones
de dlares, se promueve la formacin de
colosos nacionales, mediante fusio-
nes y adquisiciones en industrias como
los alimentos, la celulosa, la telefona
y el etanol
33
, visin que se proyecta en
las propuestas de la candidata del PT a
las prximas elecciones presidenciales
34
.
32
Ver, Governo Federal, Termo de referncia:
Internacionalizao de empresas brasilei-
ras, Braslia (DF), diciembre de 2009.
33
Brasil impulsa las megaempresas, en
CLARN, Suplemento 1ECO Economa y
Negocios, 17 de mayo de 2009; p. 21.
34
En denniciones sobre su eventual futuro
gobierno, la candidata Dilma Rousseff
seal: En Brasil (para nosotros), el Es-
i6j
CcNcUicNr
Al comenzar el siglo XXI exista una
gran dispersin en torno a las ideas
que intentaban dar una interpretacin
sobre las causas y consecuencias de la
transicin del orden mundial, con el
nn de la guerra fra y de las doctrinas
y teoras en que deban fundamentarse
las polticas exteriores en un sistema
mundial en rpido cambio.
Despus de una etapa en que la po-
ltica exterior brasilea pareci perder
el rumbo, con contradicciones, cambios
drsticos y abiertos enfrentamientos
internos, que caracterizara el perodo
1980-1992 (Hirst y Pinheiro, 1995);
(Bernal-Meza, 2000) y de un lapso en
que la coherencia de la poltica externa
de F.H. Cardoso no signinc la ausen-
cia de profundos cuestionamientos
por su visin neoidealista que la alej
de las tradiciones ms autonmicas y
tercermundistas, Lula da Silva recupe-
rara para el pas la idea de un Brasil
potencia, que la emparent con aquella
poltica exterior de los aos 1974-1979:
autonoma, bsqueda de poder, aspira-
cin a competir por espacios de hege-
mona regional, hemisfrica y sistmica.
La llegada al gobierno del presiden-
te Lula signinc un cambio drstico
respecto del perodo de Cardoso, en
la concepcin que los formuladores y
tomadores de decisin tenan sobre la
poltica mundial, no as respecto de los
objetivos de insercin internacional del
tado es socio de los empresarios; cfr.
Diario Clarn, Buenos Aires, 26 de sep-
tiembre de 2009, p. 52.
pas. Cambiaron sustancialmente las
visiones, las estrategias y las alianzas.
Lula da Silva implicara la transicin
desde el neoidealismo del multilatera-
lismo utpico de Cardoso al realismo
clsico dominante en las relaciones
internacionales (Cervo,2002; Bernal-
Meza,2002). La poltica exterior brasi-
lea reencontraba as, al inicio del siglo
XXI, el pensamiento con que Rio Branco
haba sustentado la poltica exterior un
siglo antes. Brasil se transform en el
nico pas sudamericano (y latinoame-
ricano) en readoptar el realismo como
teora o paradigma de poltica exterior,
desde que este fue abandonado, por el
mismo Brasil, adems de Argentina y
Chile, entre mediados y nn de los aos
1980. Ledo bajo esta concepcin, la
delimitacin de esferas de inluencia
resultara un hecho absolutamente evi-
dente de este aggiornamiento realista.
Bajo la recuperacin de esta clsica
concepcin de la poltica mundial, la
nueva poltica exterior brasilea con-
cibi el sistema internacional como un
juego de poder, de lucha entre los ms
poderosos actores del sistema. Ante el
ascenso de la agenda de la baja po-
ltica y la renovacin metodolgica
y conceptual de la nueva diplomacia
econmica (Bayne & Woolcock, 2007),
el multilateralismo fue despojado de
la utopa y se transform en el juego
de intereses, con ganancias y prdidas
a distribuir segn el resultado de las
negociaciones comerciales para lo cual
resultaba fundamental recuperar la im-
portancia de las coaliciones y alianzas
entre pases similares.
i66
Sin embargo, este no es un realismo
puro sino que se combina con la visin
grociana
35
del sistema internacional al
respetar las normas y las instituciones
del orden multilateral aunque impul-
sando simultneamente un rediseo
de las mismas en todas las agendas y
buscando su propia participacin activa
en los mecanismos de la gobernanza
global.
Retomando el pensamiento de Celso
Lafer, el futuro de los escenarios glo-
bales se ajusta a la visin de un orden
mundial en que se percibe una prdida
de la estabilidad hegemnica unilateral,
que permite a Brasil un espacio de ac-
cin para su reposicionamiento como
actor global, a partir del reconocimien-
to de su condicin de potencia mundial
emergente.
El instrumento clave de ese posi-
cionamiento, a travs de la reinsercin
internacional, sera la aplicacin del
modelo ideal del Estado logstico.
De esta forma, Brasil ha combinado
en los ltimos aos una activa partici-
pacin en los foros multilaterales con
la promocin de sus intereses nacio-
nales desde una perspectiva realista.
El elemento novedoso es que en la
actualidad, paralelamente a la bsque-
da de poder medido en trminos de
acumulacin de capacidades militares,
apunta a una estrategia fundamentada
en un multilateralismo de la recipro-
cidad (Cervo y Bueno, 2008). Esta
concepcin deja entrever que Brasil
35
Gustavo Masera denomina esta conjun-
cin de ideas neogrocianismo ampliado;
cfr. MASERA (2010).
ha ocupado progresivamente un lugar
preponderante en los diversos dominios
de las relaciones internacionales, desde
la seguridad regional al plano de las
nnanzas.
La preocupacin por poner el
acento en Sudamrica como regin
diferenciada del resto del hemisferio, y
particularmente de Amrica Central y
Mxico, provino de la visin que la po-
ltica exterior brasilea haba adoptado
hacia mediados de la dcada de 1990 y
que se mantuvo latente hasta que fuera
proyectada con fuerte dinamismo por la
poltica exterior brasilea del gobierno
de Lula da Silva (Bernal-Meza 2006;
2008; 2008a).La sntesis de esa visin
pona de manifiesto que, al sur del
ro Bravo (o ro Grande) existan dos
reas bien dennidas de inluencia: una
que comprende a Mxico, el Caribe y
Amrica Central, percibida como de-
pendiente econmica y polticamente de
los Estados Unidos y otra, Sudamrica,
que comenz a integrarse como regin,
ms independiente y autnoma a partir
de los proyectos de integracin econ-
mica el MERCOSUR y la CAN y que,
bajo el liderazgo del primero, estara
conngurando un proyecto de coopera-
cin poltica, la UNASUR, sostenida por
un programa de integracin en infra-
estructura, que sera la IIRSA
36
. Lula se
ha preocupado permanentemente por
asegurar el futuro de la UNASUR, una
de las mayores apuestas de Brasilia en
poltica exterior
37
.
36
Cfr. M. (2006) y O. (2006).
37
Segn lo seal <www.lanacin.com>, el
29 de agosto.
i6;
Sin embargo, las reacciones nega-
tivas que tanto el gobierno brasileo
como sus empresas internacionalizadas
encontraron en la mayora de los pases
sudamericanos debido a la aplicacin
en estos de polticas nacionalistas y
reactivas contra el libre mercado vincu-
lado a la apertura unilateral propia del
perodo neoliberal anterior, llevaran
al convencimiento de que el escenario
sudamericano era ahora muy complejo
para las estrategias polticas brasileas
frente a lo cual la diplomacia brasilea
comenzara el retorno hacia Amrica
Central, Mxico y el Caribe.
Lula utiliz el multilateralismo
internacional como instrumento para
moderar el poder de la nica superpo-
tencia y tambin como camino para
un reconocimiento global a los nuevos
polos de poder emergentes, entre los
cuales se encuentra Brasil.
La convergencia de intereses de la
poltica exterior de Lula con reas de
pases desarrollados, en particular la
Unin Europea y algunos de sus prin-
cipales miembros, les ha permitido, en
conjunto, fortalecer el multilateralismo.
Esta convergencia se ha sostenido en
que ambos segmentos de este mundo
global comparten la misma visin
multipolarista y multilateralista que
ha sido la base para la creacin del
G20 (en sustitucin del viejo G7), el
fortalecimiento de la estructura de las
Naciones Unidas, el salvataje de las ne-
gociaciones multilaterales de comercio
(Doha) y de la Cumbre de Copenhague
sobre cambio climtico (2009).
El pragmatismo de la poltica ex-
terior realista de Lula ha llevado a la
paradoja de que los pases desarrolla-
dos hayan conferido a Lula el ttulo de
estadista global (en el Foro Econ-
mico Mundial, Davos, enero de 2010),
mientras, simultneamente, su pas es la
sede y ejerce el liderazgo del Foro Social
Mundial, que representa justamente
el ejemplo contestatario del orden
econmico mundial representado por
Davos. Una contradiccin que muchos
sectores sociopolticos sudamericanos
no comprenden.
El instrumento para el nuevo destino
e insercin global del Brasil es ahora
el Estado logstico. Este paradigma,
en palabras de Amado Cervo, no
asiste pasivamente a las fuerzas del
mercado y del poder hegemnico,
sino que implica un conjunto integral
de polticas pblicas en los mbitos
cientfico-tecnolgicos, industriales,
comerciales, educativos, as como en
el plano externo. Implica una coordi-
nacin del desarrollo interno y de la
actuacin internacional basada en una
estrategia-pas y en una amplia visin
de los escenarios internacionales, y del
rol de Brasil en ellos. Es as que Brasil
busca su lugar en el escenario del siglo
XXI a partir de su participacin activa
en el diseo y administracin del orden
mundial.
Sin embargo, los grandes objetivos
globales del Brasil le presentarn enor-
mes desafos. Entre ellos, formar parte
de los BRIC el contrapoder que aspira
a asumir parte del nuevo management
internacional como nica potencia
i6
no nuclear del grupo. Al respecto, ya
existen debates internos entre aquellos
que consideran necesario mantener a
un Brasil libre de armas nucleares y
aquellos ms cercanos a las posiciones
duras del realismo, que piensan que no
puede haber rango de potencia mundial
sin desarrollo nuclear estratgico. De
aceptarse esta ltima posicin, Brasil
debera no solo renunciar al Tratado de
Tlatelolco, sino tambin a los Acuerdos
Compromiso de Mendoza de 1991,
de prohibicin de armas qumicas y
bacteriolgicas, nrmados entre Brasil,
Argentina y Chile, lo que dara, lgica y
naturalmente, justincacin a la Argenti-
na para retomar la senda del desarrollo
nuclear militar-estratgico. Una disputa
que acabara dennitivamente con los
proyectos de integracin y cooperacin
sudamericana, que tienen como base la
relacin cordial y de entente entre Brasil
y Argentina.
Brasil comienza a abandonar la po-
sicin unincada del MERCOSUR respecto
de un acuerdo de libre comercio con la
Unin Europea. Ese viejo propsito, nr-
mado en Madrid en 1995, ya no forma
parte de los intereses brasileos, porque
sus formuladores de poltica consideran
que ahora coartara las posibilidades
nacionales de insercin en la economa
mundial y en los acuerdos regionales y
multilaterales de comercio
38
. Ser por
38
Dice A. Cervo al respecto: Al proyecto
brasileo le repugna la integracin hemis-
frica (ALCA), los tratados bilaterales de
libre comercio e incluso el acuerdo Mer-
cosur-Unin Europea para la creacin de
un rea de libre comercio. En la ptica
brasilea, todas estas posibilidades pene-
tanto cuestin de tiempo que sus socios
sudamericanos y particularmente la
Argentina perciban que los intereses
de su gran vecino ya no son coinciden-
tes con los de ellos.
La ltima relexin tiene que ver con
la lectura desde la cual hemos abordado
el texto. Obviamente, la visin ha sido
Estado-cntrica, porque esa es la que los
formuladores de decisin, sus lites y
grupos de poder brasileos han impues-
to predominantemente a las lgicas de
la poltica exterior y la perspectiva con
la cual observan la poltica mundial. Al
incorporar la crtica sobre las debilida-
des que enfrenta en Brasil el esfuerzo
por democratizar la formulacin de la
poltica exterior; donde la participacin
de otros actores sociales que puedan ex-
presar sus intereses en dicha poltica es
limitada justamente por la misma visin
realista, ponemos tambin de relevancia
que las desigualdades sociales internas
condicionan a futuro las perspectivas
y opciones del `pas por convertirse
en lder regional y global, a pesar del
enorme crecimiento econmico y de su
progreso en el camino de transformarse
en una potencia mundial; con un au-
mento signincativa de su relevancia e
inluencia internacional. Como seal
un especialista sobre este pas, aun-
que la economa brasilea es grande y
vibrante, la distribucin del ingreso en
tran a fondo en el ordenamiento interno
y en la insercin internacional, de manera
que comprometen la vocacin industrial
del pas, bien supremo de la representacin
pol t i ca y del i nt ers naci onal
(CERVO,2009a:85).
i6,
el pas est entre las peores del mundo.
Los frutos de esa gran economa no han
sido distribuidos ni se han expandido
hacia abajo // Es difcil imaginar que
un Estado-nacin que fracasa en abor-
dar las necesidades bsicas de bienestar
de su poblacin pueda jugar un papel
de liderazgo signincativo en la escena
mundial (ROETT,2003:227).
En este sentido debe destacarse la
decisin y voluntad de las adminis-
traciones del presidente Lula da Silva
para poner a su pas en el club de las
potencias ascendentes del nuevo orden
internacional, pero hacindolo junto a
considerables progresos en la erradica-
cin de la pobreza y la extrema pobre-
za. La gestin Lula se propuso poner
al Brasil en el contexto de las nuevas
potencias mundiales en ascenso, mejo-
rando tambin las condiciones de vida
de la mitad ms pobre de su sociedad.
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