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Empleo, ingreso
y bienestar
Volumen 11
Agenda para el desarrollo
Agenda para el desarrollo
Globalizacin y bloques econmicos: mitos y realidades
Volumen 1
Desarrollo econmico: estrategias exitosas
Volumen 2
Mxico en el mundo: insercin efciente
Volumen 3
Macroeconoma del crecimiento sostenido
Volumen 4
Finanzas pblicas para el desarrollo
Volumen 5
Financiamiento del crecimiento econmico
Volumen 6
Poltica industrial manufacturera
Volumen 7
Poltica energtica
Volumen 8
Desarrollo agropecuario, forestal y pesquero
Volumen 9
Educacin, ciencia, tecnologa y competitividad
Volumen 10
Empleo, ingreso y bienestar
Volumen 11
Derechos y polticas sociales
Volumen 12
Polticas de desarrollo regional
Volumen 13
Sustentabilidad y desarrollo ambiental
Volumen 14
Democracia y gobernabilidad
Volumen 15
Empleo, ingreso
y bienestar
Jos Luis Calva
Coordinador
CONOCER
PARA DECIDIR
EN APOY0 A LA
INVESTIGACIN
A C A D MI C A
Alberto Arroyo Picard, Carlos Barba Solano, Graciela Bensusn, Julio Boltvinik, Jos
Alfonso Bouzas Ortiz, Mario Camberos C., Luis E. Candaudap, Rodolfo Corona Vzquez,
Araceli Damin, Agustn Escobar Latap, Gerardo Fujii, Luis Lozano Arredondo, Gerardo
Ordez Barba, Luis Ignacio Romn Morales, Carlos Salas, Enrique Valencia Lomel
Textos
MxiCo 2007
La H. Cmara de diputados, LX LegisLatura,
participa en la coedicin de esta obra al incorporarla
a su serie ConoCer para deCidir
Primera edicin, marzo de 2007

2007
universidad naCionaL autnoma de mXiCo
Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D.F.
direCCin generaL de pubLiCaCiones y Fomento editoriaL
Diseo: Miguel Marn
Formacin: ngela Trujano Lpez / Algrafo
Apoyo: Arely Torres
Cuidado de edicin: Patricia Parada y Patricia Zama
iSBN: 970-32-3532-8 (obra completa)
iSBN: 970-32-3543-3 (Volumen 11)

2007
migueL ngeL porra, librero-editor
Diseo de forros, impresin y terminado
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta del contenido
de la presente obra, sin contar previamente con la autorizacin por escrito de
los editores en trminos de la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso,
de los tratados internacionales aplicables.
iMPRESo EN MxiCo PRINTED IN MEXICO
www.maporrua.com.mx
Amargura 4, San ngel, lvaro obregn, 01000, Mxico, D.F.
Esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos,
se privilegia con el aval de la institucin coeditora.
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Presentacin
Una de las funciones primordiales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico es contribuir a la
solucin de los problemas nacionales mediante el anlisis de la compleja realidad en que se desen-
vuelve nuestro pas, y la aportacin de propuestas razonadas y viables que impulsen la participacin
de todos los sectores de la sociedad.
La tradicin universitaria de pensar la nacin adquiere en el inicio del siglo xxi una trascen-
dencia fundamental, ya que la situacin econmica, poltica y social de Mxico demanda el esfuerzo
conjunto tanto del Estado como de la sociedad para defnir con claridad el rumbo que deber tomar
el pas en los prximos aos, con el fn de avanzar en la construccin de una realidad ms justa y
equitativa para los mexicanos.
Siguiendo ese hbito de refexin profunda e inteligente, la unam convoc a ms de doscientos
destacados investigadores de las principales instituciones acadmicas del pas, tanto pblicas como
privadas, a participar en el seminario Agenda del Desarrollo 2006-2020, con el objetivo de realizar
un anlisis integral de los grandes problemas econmicos, sociales y ambientales de Mxico, y pro-
poner soluciones creativas y factibles para establecer polticas pblicas que respondan a la compleja
realidad actual de nuestro pas.
Los trabajos presentados se dividieron en quince seminarios modulares donde participaron aca-
dmicos provenientes de instituciones tales como el Instituto Politcnico Nacional, la Universidad
Autnoma Metropolitana, la Universidad de Guadalajara, la Benemrita Universidad Autnoma de
Puebla, as como de las universidades autnomas de Chihuahua, Nuevo Len y Zacatecas; el Centro
de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social, el Instituto Nacional de Antropo-
loga e Historia, El Colegio de la Frontera Norte, el Instituto de Investigaciones Forestales, Agrcolas y
Pecuarias, y tambin de la Universidad Iberoamericana, el Instituto Tecnolgico y de Estudios Supe-
riores de Monterrey, y el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, entre otras.
En estas sesiones, los investigadores expusieron y discutieron sus diagnsticos y propuestas con
libertad, independencia y rigor intelectual. Posteriormente, esas ideas fueron estructuradas en con-
ferencias magistrales como parte del Seminario General realizado en el Palacio de Minera, del 22 de
mayo al 2 de junio de 2006.
Con la publicacin de los trabajos fnales en una serie de libros se pretende llevar a un pblico
ms amplio los frutos de este ejercicio de refexin abierta y plural, confando en que contribuyan al
debate nacional sobre el presente y el futuro del pas.
[ ]
Presentacin
La serie est integrada por quince libros agrupados temticamente. Dada la riqueza de cada una
de las propuestas, slo me refero a algunos aspectos generales, sobre los que es importante llamar
la atencin del lector, precisamente, a manera de presentacin.
Los tres primeros tomos abordan el anlisis econmico y poltico internacional que defne el
margen de maniobra de nuestro pas, para instrumentar una estrategia de desarrollo factible y efcaz.
Una inquietud recorri los trabajos del seminario en este tema: la necesidad de emprender una
estrategia alterna, propia, adecuada a las caractersticas y necesidades de la realidad mexicana.
Resulta claro que Mxico debe cambiar su actitud ante el proceso de globalizacin, dejar atrs la
pasividad ante los fenmenos de la mundializacin y adoptar una estrategia ms efciente de inser-
cin en los procesos globales.
La diversidad de las estrategias de desarrollo y de insercin a los procesos globales no est
cancelada para ningn pas que se lo proponga. As lo demuestra el caso de China, por citar un ejem-
plo por dems exitoso. La estrategia de Mxico debera incluir, entre otros muchos aspectos, el impulso
al mercado interno, la integracin de cadenas productivas a la exportacin, el apoyo riguroso a la
formacin de recursos humanos, la ciencia y la tecnologa; la defensa de nuestros recursos naturales,
y la diversifcacin del comercio exterior, sobre todo con Latinoamrica y Asia.
Los siguientes tres libros se ocupan de los problemas macroeconmicos, las fnanzas pblicas,
y los sistemas de ahorro y fnanciamiento del desarrollo. Se comprueba con evidencias empricas
que una liberalizacin econmica no necesariamente se traduce en mejores niveles de bienestar
para la poblacin. Por ello se proponen nuevos caminos de accin para promover el crecimiento
sostenido del producto nacional y el empleo, mediante la adopcin de una visin integral de la esta-
bilidad macroeconmica que, sin descuidar las variables fnancieras, comprenda tambin la estabi-
lidad de los aspectos reales de la economa, que son los que ms afectan y preocupan a la mayora
de la poblacin.
Resulta importante destacar las propuestas de los especialistas para incrementar signifcativa-
mente los ingresos tributarios de Estado, de manera que disponga de mayores recursos para cumplir
efcazmente con sus responsabilidades. Se plantea ampliar la base de contribuyentes y de ingresos
sujetos a tributacin, mediante el gravamen al capital, ganancias y dividendos, y no al trabajo ni al
consumo; el combate decidido a la evasin fscal, la eliminacin de exenciones distorsionantes, y la
modernizacin y simplifcacin del sistema tributario. Con ello, dicen los autores, sera posible incre-
mentar la recaudacin fscal en ms de 10 por ciento del pib, recursos que podran ser utilizados para
impulsar el desarrollo econmico y elevar las condiciones de vida de la poblacin ms desprotegida.
Los tres volmenes siguientes incluyen el anlisis y el desarrollo de una estrategia industrial
efcaz para los sectores manufacturero, energtico, agropecuario, forestal y pesquero. Con el fn
de elevar considerablemente el ahorro interno y la inversin, se sugiere desplegar una poltica indus-
trial con instrumentos sectoriales de fomento, con base en las diferencias regionales, tecnolgicas,
fnancieras y sociales de cada conjunto de empresas, sobre todo las medianas y pequeas, que son
[ 6 ]
las que enfrentan los mayores retos a la hora de competir y son a su vez, las que sostienen la planta
laboral del pas.
Se establece con claridad y frmeza que las industrias petrolera y elctrica deben seguir siendo
responsabilidad del Estado, pero se debe impulsar su crecimiento y modernizacin a travs de la rees-
tructura de la carga fscal a la que estn sometidas en la actualidad; el establecimiento de un nuevo
esquema tarifario, y el impulso a la utilizacin de tecnologas propias y formas alternativas y renova-
bles de energa, todo ello en el marco de un plan nacional energtico con visin de largo plazo.
El campo ocup un lugar especial en la discusin. Los especialistas coinciden en sealar que
sin la solucin a los problemas del campo la viabilidad del pas est comprometida. Para impulsar el
dinamismo del sector rural y agrcola, es necesario desarrollar mltiples acciones de fomento a los
pequeos productores, diversifcacin de cultivos, redefnicin de precios, apertura de crditos y
compromisos de inversin pblica.
El dcimo volumen se refere a la educacin y la capacitacin que se requiere para hacer frente
a los retos que plantea un entorno cambiante y cada vez ms competitivo. Para ello no slo es nece-
sario reforzar el sistema educativo en todos sus niveles sino invertir decididamente en investigacin
cientfca e innovacin tecnolgica, ya que la productividad y la riqueza de las naciones estn deter-
minadas por la investigacin, el desarrollo e innovacin tecnolgicos, as como la capacitacin perma-
nente de sus ciudadanos.
Aqu cabe destacar un sealamiento fundamental: la efciencia competitiva no es cuestin slo
de buena voluntad, hay que pasar a una posicin realista donde el Estado asuma y cumpla efcaz-
mente sus responsabilidades en el desarrollo econmico y social de Mxico.
Los dos siguientes volmenes abordan los aspectos sociales de la poltica econmica: el empleo,
la migracin internacional, la distribucin del ingreso, la salud, la seguridad social, la nutricin, la
vivienda, la diversidad tnica y de gnero. Se proponen polticas que contemplen el empleo y el bienes-
tar como objetivos intrnsecos, y aquellos que son indispensables para el desarrollo humano integral,
que no se agotan en acciones asistencialistas de combate a la pobreza. La equidad y la erradicacin
de la pobreza deben ser concebidas como parte integral del funcionamiento de la economa, y no
como un simple rezago susceptible de superarse a travs de mecanismos bien intencionados de com-
pensacin social.
Una propuesta interesante consiste en aplicar una visin integral y moderna de los derechos
humanos que incluya no slo los derechos civiles, sino tambin los econmicos, sociales, ambientales y
culturales, conformndose un nuevo derecho a un nivel mnimo de bienestar, capaz de satisfacer
necesidades de alimentacin, vestido, vivienda, salud y esparcimiento.
En el volumen trece se pone nfasis en la necesidad de establecer una estrategia de desarrollo
regional que se desenvuelva en dos vertientes: una geoestrategia nacional de largo plazo, mediante
la cual Mxico aproveche mejor las oportunidades del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte, y otra geoestrategia interna, que incluya la planeacin territorial, la integracin regional de las
[ ]
Juan Ramn de la Fuente
polticas pblicas y la descentralizacin de recursos, como palancas de un desarrollo ms equitativo
e incluyente en las diversas regiones que conforman el pas.
En el siguiente volumen se defnen los caminos y los instrumentos de poltica pblica que permi-
tiran lograr un desarrollo sustentable mediante el uso racional de los recursos naturales, el respeto
a la biodiversidad, el combate a la contaminacin y la prevencin de desastres. Se plantea la nece-
sidad de encontrar un sano equilibrio entre la mano invisible del mercado y el papel regulador y
normativo del Estado.
El ltimo volumen se refere a los asuntos de la democracia: la representacin ciudadana, el
federalismo, la autonoma municipal, la participacin ciudadana y la gobernabilidad incluyente, entre
otros. La introduccin de estos temas en un seminario eminentemente econmico, asume que la
verdadera democracia supone la participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones, entre ellas
las econmicas, y que son stas las que afectan en mayor medida la vida cotidiana de las personas.
Las instituciones pblicas, pero sobre todo aqullas encargadas de defnir y aplicar las polticas eco-
nmicas deben servir a los intereses superiores de la nacin. En la participacin ciudadana cobra
verdadero sentido la interaccin entre las decisiones econmicas y las decisiones democrticas.
Democrtico y plural tambin ha sido el ejercicio de anlisis y discusin que anim el trabajo
de estos destacados acadmicos, cuyas opiniones crticas e independientes sustentadas en largas
y prestigiosas trayectorias de investigacin y docencia sirvieron para dar cuerpo a esta obra, que
resulta fundamental para entender la compleja situacin por la que atraviesa nuestro pas y conocer
los caminos por los que podemos transitar como nacin, acaso con menos sobresaltos.
La Universidad Nacional Autnoma de Mxico reconoce el trabajo de los participantes en el
seminario, as como el de las instituciones de las cuales forman parte. Su esfuerzo y su talento
refrendan el genuino espritu universitario: la objetividad y el rigor desde donde deseamos contribuir
al desarrollo de la nacin mexicana mediante el anlisis y la discusin informada.
Por mi raza hablar el espritu
Juan Ramn de la Fuente
Rector de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico
[ ]
Presentacin
[ ]
Armando Kuri Gaytn
Contenido
Prlogo
Jos Luis Calva __________________________________________________________ 11
Primera seccin: Bienestar social y desarrollo
Surgimiento y devenir del Estado de bienestar en las democracias occidentales
Gerardo Ordez Barba ____________________________________________________1
Amrica Latina: regmenes de bienestar en transicin
Carlos Barba Solano ______________________________________________________40
Segunda seccin: Polticas de empleo
Hay espacio para las polticas de empleo?
Luis Ignacio Romn Morales ________________________________________________6
Polticas de empleo para Mxico
Carlos Salas ____________________________________________________________
Tercera seccin: Migracin internacional: causas, efectos econmicos
y sociales y polticas de atencin
Dimensin y caractersticas de la migracin internacional
Rodolfo Corona Vzquez ___________________________________________________
La gestin migratoria Mxico-Estados Unidos. Un enfoque binacional
Agustn Escobar Latap y Susana Martn _______________________________________ 112
Cuarta seccin: Relaciones laborales
La reforma estructural del mundo del trabajo
Graciela Bensusn _______________________________________________________ 143
Libertad sindical: otra incumplida promesa de Fox en campaa
Jos Alfonso Bouzas Ortiz _________________________________________________ 166
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[ 10 ]
La globalizacin ayer y hoy
Quinta seccin: Poltica salarial compatible con el bienestar
y los equilibrios macroeconmicos
Poltica salarial compatible con la elevacin del bienestar y la preservacin
de los equilibrios macroeconmicos
Alberto Arroyo Picard ____________________________________________________1
Salarios, productividad, competitividad y desempleo
Gerardo Fujii y Luis E. Candaudap ____________________________________________1
Mxico: el salario y la necesidad de un proceso de amplia restauracin
de su poder adquisitivo
Luis Lozano Arredondo ___________________________________________________212
Sexta seccin: Distribucin del ingreso y bienestar
Efectos de la desigualdad distribucin del ingreso en el bienestar:
Mxico bajo el neoliberalismo
Mario Camberos C. ______________________________________________________23
Crecimiento, distribucin y pobreza en Corea del Sur y Mxico
Enrique Valencia Lomel ___________________________________________________2
La reforma social del Estado en Mxico
Carlos Barba Solano, Gerardo Ordez Barba y Enrique Valencia Lomel _______________20
Sptima seccin: Polticas para superar la pobreza
Los retos en materia social en Mxico a inicios del siglo xxi
Araceli Damin _________________________________________________________31
Autodeterminacin y forecimiento humano. Refexiones sobre desarrollo,
poltica social y pobreza
Julio Boltvinik __________________________________________________________346
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Prlogo
En Mxico, desde 1983 hasta nuestrosdas, la estrategia econmica neoliberal se basa en lasrefor-
masestructuralesy en lasdisciplinasmacroeconmicasrecomendadaspor el FIM y el Banco Mundial
a lospasesen desarrollo. John Williamson sintetiz en el consenso de Washington que se vive un
grave deterioro de la distribucin factorial del ingreso: la participacin de lossalariosen el producto
interno bruto se redujo de 37.1% durante el periodo 1970-1982 a 30.8% de 1983 a 2005. Como re-
sultado, los asalariados de nuestro pas tuvieron una prdida acumulada de 622 811 millones de
dlares(en valoresconstantesen 2005), al cercenarse su participacin en la riqueza generada.
Adems, la conversin de Mxico en un enorme laboratorio de experimentacin del Washington
Consensus trajo efectosan msperniciosossobre el ingreso y el bienestar de lasmayorasnaciona-
les, asociadosal pobre y errtico crecimiento del producto nacional. La brecha entre el PIB realmente
observado (que durante el periodo 1983-2005 apenascreci una tasa media de 2.38% anual) y el PIB
susceptible permitieron un ritmo de crecimiento similar al promedio histrico del periodo 1935-1982
(6.1% anual) y alcanz un valor acumulado de 8 095 629 millonesde dlares(en valoresconstantes
en 2005) durante 1983 y 2005. De dicha cantidad, 2 569 336 millonesde dlarescorrespondan a los
asalariadosde Mxico, bajo un escenario de participacin de lossalariosen el PIB igual al observado
durante 1983-2005. As, la prdida de losasalariadospor efecto del escaso crecimiento econmico
resulta mayor que la prdida derivada del empeoramiento de la distribucin factorial del ingreso.
Por consiguiente, para elevar de manera acelerada el nivel de vida de lasmayorasnacionalesno
slo se requiere mejorar la distribucin del ingreso sino, sobre todo, pasar a una nueva y eciente
estrategia econmica capaz de generar un crecimiento por lo menossimilar al observado durante el
vilipendiado modelo econmico precedente al neoliberal. (Simplemente considrese que de mante-
nerse la dinmica de crecimiento observada en el periodo 1935-1982, el PIB mexicano en 2005 fue de
1 709 654.2 millonesde dlaresen lugar de 768 958.5 millonesobservados; y el PIB per capita alcan-
z 16 063 dlaresen lugar de 7 224 dlaresobservadosen el mismo ao. En consecuencia, Mxico
pasara a ser parte del club de pasesindustrializadoso de altosingresosal cruzar la lnea de 10 000
dlaresde PIB per capita. Por ejemplo, Corea del Sur al principiar la dcada de losochenta tena un
PIB per capita inferior al de nuestro pas(1 893.2 dlarescorrientescontra 2 514.7 dlaresen Mxi-
co); pero en 2005 Corea logr una distribucin de ingreso mucho mejor que la de Mxico (vid infra),
[ 11 ]
por lo que alcanz un PIB per capita de 15 956.5 dlares, habiendo cruzado la lnea que separa a
lospasessubdesarrolladosde lospasesindustrializados, mientrasque Mxico permaneci hundido
en el subdesarrollo).
No se trata de un trade-off entre crecimiento econmico y distribucin del ingreso, sino que el
deterioro de la distribucin constituye un importante obstculo para el crecimiento sostenido del
producto nacional; y, a su vez, el exiguo crecimiento econmico que provoca abarrotamiento de los
mercadosde trabajo, lo cual afecta de manera negativa el reparto factorial del ingreso.
Desde luego, entre losdeterminantesdirectosdel dramtico empeoramiento de la distribucin
del ingreso y losfactoresde la produccin destaca la poltica salarial que en vez de ser utilizada como
herramienta para repartir de manera equitativa loscostosde lascrisis, eleva el nivel de vida de los
trabajadoresy mejora la distribucin del ingreso sistemticamente utilizada por la tecnocracia neo-
liberal como instrumento antiinacionario (jacin adelantada de losincrementosdel salario mni-
mo que marcan la pauta para losdemsincrementossalariales en porcentajesigualesa lastasas
de inacin proyectadasy casi siempre superadaspor lastasasde inacin realmente observadas);
adems, escclicamente utilizada como palanca deliberada y contraccionista de la demanda interna
agregada (a n de contener o reducir el dcit comercial externo) y de ser utilizada tambin como
factor de competitividad internacional (bajoscostoslaborales).
Como resultado, los ingresos de los trabajadores asalariados sufrieron una brutal reduccin
durante casi un cuarto de siglo de experimentacin neoliberal. Lossalariosmnimosfueron reducidos
a menosde la tercera parte del poder adquisitivo que tenan en 1982 (al descender de 32.72 pesosen
1982 a 9.92 pesosen 2005). Msan, la poltica salarial retrgrada situ estaspercepcionespor
debajo de lasprevalentesen 1946 (cuando el salario mnimo fue de 13.32 pesosa preciosde 1994).
No se trata slo de casi un cuarto de siglo perdido en desarrollo salarial, sino de una tremenda regre-
sin de msde medio siglo.
Lossalariosmanufacturerosque haban incrementado su poder adquisitivo de manera ininte-
rrumpida desde nesde la segunda Guerra Mundial hasta mediadosde lossetenta, con un incremento
de 188 % en su poder adquisitivo entre 1946 y 1975, al pasar de 44.40 a 127.85 pesosdurante ese
lapso y que no obstante la poltica de topes salariales del gobierno de Jos Lpez Portillo mantuvie-
ron casi intacto el poder de compra logrado paso a paso durante lostreinta aosprevios, sufrieron
un brutal deterioro bajo el modelo neoliberal cuando perdieron 31.6% de su poder adquisitivo (al
descender de 127.25 pesosen 1982 a 87.06 pesosen 2005), lo que represent una regresin hasta
nivelesinferioresa losobservadosen 1966 (cuando laspercepcionesdiariasde lostrabajadoresmanu-
facturerosfueron de 93.11 pesosa preciosde 1994).
Lossalarioscontractualespromedio de lasramasde jurisdiccin federal experimentaron, bajo el
modelo neoliberal, un deterioro mayor que lossalariosmanufactureros, al caer de 51.79 pesosen
1982 a 19.80 pesosen 2005 (a preciosde 1994 en todosloscasos). Lo mismo ocurri con lossalarios
mediosde cotizacin del IMSS que perdieron 45.9% de su poder adquisitivo al caer de 76.61 pesosen
[ 12 ]
Prlogo
1982 a 41.43 pesosen 2005; al tiempo que lossalariosdel sector formal de la industria de la cons-
truccin se redujeron de 69.41 pesosen 1982 a 36.55 pesosen 2005.
Ahora bien, aunque de acuerdo con losdogmasneoclsicosse esperaba que losbajossalarios
condujeran a un mayor nivel de empleo, losmercadosde trabajo no se comportaron conforme a los
supuestosortodoxos. Por el contrario, el exiguo y voltil crecimiento del producto nacional bajo el
modelo neoliberal, trajo consigo un igualmente pobre y errtico crecimiento del empleo. Durante
el sexenio 1983-1988, de acuerdo con el Sistema de CuentasNacionalesde Mxico Base 1980, en el
conjunto de la economa mexicana slo se generaron 509 mil empleosremunerados(a causa, obvia-
mente, del casi nulo crecimiento econmico: el PIB slo creci 0.2% anual). Pero durante ese lapso,
cada ao tocaron laspuertasdel mercado laboral poco menosde un milln de jvenesdemandantes
de empleo, de manera que 5.3 millonesde mexicanosdisponiblesno encontraron puestosde trabajo
remunerados. Durante el periodo 1989-2003, segn lascifrasdel Sistema de CuentasNacionalesde
Mxico Base 1993, slo se generaron 7.6 millonesde empleosremunerados, o sea, 507 mil empleospor
ao; pero cada ao arribaron a la edad de trabajar poco msde 1.1 millonesde jvenes, de manera
que durante ese lapso otros9.1 millonesde trabajadoresno encontraron una ocupacin remune rada
en nuestro pas.

Como resultado agregado, en el lapso 1983-2003, quedaron sin ocupacin remune-
rada 14.4 millonesde demandantesde empleo. Durante el periodo 2004-2005, cada ao cerca de 1.2
millonesde jvenesllegaron a la edad de trabajar, sin que en Mxico se hayan creado sucientes
puestosde trabajo bien remunerados.
En consecuencia, el abarrotamiento de los mercados de trabajo que presiona lossalariosa la
baja, simplemente por efecto de la relacin oferta-demanda, o sea por obra de la mano invisible del
mercado sumado a la mano negra de la poltica salarial depredadora, provoc la cada de la parti-
cipacin de lossalariosen el producto interno bruto. Simultneamente, la reforma neoliberal de la
poltica agrcola provoc el severo deterioro de losingresoscampesinos. No escasual que el neolibe-
ralismo econmico sea, por antonomasia, una eciente fbrica de pobres.
Desde luego, la caldera tal vez estallara de no haber existido la vlvula de escape de la emigra-
cin a EstadosUnidos. De acuerdo con la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmi-
cos, durante el periodo 1981-1990, 1 655 800 mexicanosemigraron a losEstadosUnidos, esdecir,
165 580 por ao; ydurante el periodo 1991-1997 lo hicieron 1 947 600 mexicanosms, o sea 278 229
por ao(OECD, Trends in International Migration. Annual Report 1999, Pars, 1999). Durante 1998 a
2004 de acuerdo con cifrasdel Pew Research Center Project, otros3 176 000 mexicanosemi-
graron a losEstadosUnidos, o sea 453 714 por ao (J. S. Passel y R. Suro, Rise, Peak and Decline:
Trends in U.S. Immigration 1992-2004, Pew Hispanic Center, Washington, D.C., 2005). As, durante
veintitrsaosde experimentacin neoliberal (1983-2005), el sistema econmico mexicano expuls
casi 7 millonesde connacionales(en su gran mayora trabajadoresvarones) a la frontera norte.
Sin embargo, la exportacin de trabajadores, convertida en la rama msdinmica de la econo-
ma nacional, no logr contrarrestar el abarrotamiento de losmercadosde trabajo. Tampoco logr
[ 13 ]
JosLuisCalva
detener el incremento de la pobreza. Ciertamente, no hay duda de que programascomo Progresa-
Oportunidades, as como lasremesasde losmigrantes, han contribuido a disminuir la indigencia.
Aunque no puede taparse el Sol con un dedo: por mucho que crezcan lospresupuestosde combate
a la pobreza bajo el modelo neoliberal, nunca sern sucientespara contrarrestar loscostos sociales
inherentesa este experimento econmico. Por eso, para encontrar el camino de la prosperidad nacio-
nal esnecesario poner punto nal al modelo neoliberal que no slo ha probado su inequidad, sino
tambin su ineciencia.
Ahora bien, el miserable desempeo de la economa mexicana durante casi un cuarto de siglo
de experimentacin neoliberal tiene dosgrandescausas.
Por una parte, lasestrategiasmacroeconmicasque han conducido a losrepetidosciclos de freno
y arranque. No hayque olvidarlo, durante casi cuatro sexeniosde experimentacin neoliberal, laspo-
lticasactivasde desarrollo econmico han sido abandonadasbajo el dogma cuya contribucin nodal
del Estado al crecimiento econmico consiste, simplemente, en la creacin de un marco de estabilidad
macroeconmica (entendida como inacin decreciente prxima al nivel inacionario de losEstados
Unidos y nanzas pblicas cercanas al equilibrio ingreso-gasto). El problema consiste en que al
desatender lasmacrovariables reales de la economa y, por tanto, losmsrelevantesequilibriosma-
croeconmicos(el crecimiento sostenido del PIB a tasascercanasa laspotencialesyla operacin de la
economa en un nivel de ocupacin prximo al pleno empleo), lasestrategiasmacroeconmicasorto-
doxashan provocado losciclos de freno y arranqueal tolerar lasrecesiones(por la ausencia de polticas
monetarias, cambiariasyscalescontracclicas) o al inducirlas(por efecto de drsticaspolticascon-
traccionistasorientadasa la desinacin a ultranza). As, han sacricando la economa real de las
personasyhan exhibido un concepto muyestrecho (mutilado) de la estabilidad macroeconmica.
Loscostoseconmicosy socialesde la volatilidad en el crecimiento del producto nacional y del
empleo son enormes: la inestabilidad de las macrovariables reales ha trado consigo una elevada
subutilizacin promedio de la capacidad productiva instalada, afectando lasutilidadesempresariales
y la productividad de losfactores; ha reducido lastasasmediasde crecimiento de la inversin pro-
ductiva y del empleo en el sector formal de la economa, afectando negativamente la tasa media de
crecimiento del PIB, el ingreso de loshogaresy el nivel de vida de lasmayorasnacionales.
Por otra parte, las reformas estructurales apegadas al Washington Consensus (la apertura
comercial unilateral, abrupta e indiscriminada, combinada con recurrentessobrevaluacionescambia-
riasy con el desmantelamiento de laspolticasactivasde fomento en arasdel libre accionar de la
mano invisible del mercado, principalmente), provocaron la prdida de eslabonescompletosde las
cadenasproductivas, destruidospor el crecimiento vertiginoso del componente importado; eo ipso,
generaron una creciente desvinculacin entre la economa de mercado interno y un sector exporta-
dor que, lejosde ejercer un efecto de arrastre sobre la planta productiva mexicana, transmite sus
efectosmultiplicadoressobre la produccin, la inversin y el empleo fuera del pas, tendiendo a con-
vertirse en industria cuasi maquiladora (o, lo que eslo mismo, en una economa de enclave); profun-
[ 14 ]
Prlogo
dizaron la brecha tecnolgica y de productividad entre losdistintossectoresy ramasde la economa
mexicana, trayendo consigo una escasa generacin de empleosen el sector formal de la economa y
un creciente desempleo encubierto en el sector informal (de baja tecnologa y productividad), as
como un ensanchamiento de lasdesigualdadesen el desarrollo regional y en la distribucin del in-
greso con una dramtica proliferacin de la pobreza.
La mano invisible del mercado no resolver losproblemasestructurales, ni lasvulnerabilidades
macroeconmicasde Mxico. En consecuencia, la pobreza y la marginacin socioeconmica conti-
nuarn agravndose por obra y gracia de la mano invisible, mientrasque lascompensacionessocia-
les del neoliberalismo continuarn siendo una simple hoja de parra.
Si realmente deseamos superar las profundas asimetras y segmentaciones estructurales, as
como losrecurrentesnudos macroeconmico, que representan el msserio obstculo para el creci-
miento sostenido y, a la vez, la triada que provoca la marginacin y empobrecimiento de una propor-
cin cada vez mayor de losmexicanos, esnecesario desplegar una estrategia econmica realmente
integradora y que asegure el crecimiento sostenido de la economa real.
En consecuencia, la reduccin de la desigualdad y la erradicacin de la pobreza deben ser con-
cebidas no como algo extrnseco a la estrategia econmica (como algo susceptible de lograrse a
travsde simplesmecanismosde compensacin social), sino como algo intrnseco al correcto funcio-
namiento de la economa, ergo como efecto natural de una estrategia econmica realmente inclu-
yente de toda la poblacin en lastareasy losbeneciosdel desarrollo.
Para lograrlo, una estrategia eciente de desarrollo sostenido con equidad debe tener, por lo
menos, cinco componentesfundamentales.
Primero: polticas macroeconmicas contracclicas para minimizar la volatilidad en el creci-
miento del producto nacional y del empleo. Su necesidad deriva de loselevadoscostoseconmicosy
socialesde esta volatilidad que en Amrica Latina esla msalta del mundo, la cual no slo genera
una grave subutilizacin promedio de la capacidad productiva instalada, afectando lasplantillasla-
boralesy lasutilidadesempresariales; sino que reduce lastasasmediasde crecimiento de la inversin
productiva y, en consecuencia, de generacin de nuevosempleos. Contrario sensu, slo mediante
un crecimiento sostenido de la economa ser factible generar lospuestosde trabajo sucientesy
de mejor calidad para lasnuevasgeneraciones, as como para absorber a losexcluidospor el modelo
neoliberal. Por eso, la aplicacin de polticascontracclicasescondicin sine qua non para la reduc-
cin de la marginacin y pobreza.
Segundo: polticasde fomento econmico general y sectorial que amplen y mejoren la infraes-
tructura, impulsen el desarrollo de lasramasproductivasestratgicasyestimulen losencadenamientos
productivos. Su pertinencia deriva de la necesidad de crear sinergiaspermanentesentre lossecto-
resproductivospara asegurar la generacin de sucientesempleosdignos; reconstruir y articular los
eslabonesde lascadenasproductivas, hoy rotaspor el creciente componente importado de lasex-
portacionesindustriales; cerrar la brecha tecnolgica y de productividad entre nuestrospasesy el
[ 15 ]
JosLuisCalva
mundo industrializado, impulsando el desarrollo de lasactividadeseconmicastradicionales, pero
tambin lasindustriasy serviciosde alta tecnologa, como lo han hecho pasesexitososque han
partido de un nivel de desarrollo inferior. Esto permitira mejorar la calidad de losempleos, diversi-
car nuestra planta productiva y acrecentar su eciencia de manera sistemtica, permitiendo elevar el
nivel de vida de la poblacin de manera sostenible.
Tercero: polticaseducativas, de desarrollo cientco-tcnico, capacitacin laboral e induccin
de la innovacin que contribuyan a la elevacin general de la productividad y al desarrollo de indus-
triasdel conocimiento. Hay que recordar que la formacin de recursoshumanosa travsde estas
polticasse encuentra en la base del xito econmico de lasnaciones; adems, constituye una pode-
rosa palanca para elevar la productividad y generar empleoscada vez mejor remunerados; y esla
clave para cerrar lasbrechasde productividad, ingreso y calidad de vida que nosseparan de lospases
industrializadoso de altosingresos.
Cuarto: polticas sociales de cobertura universal (adems de la educacin, sistemas ecaces
de salud, seguridad social, nutricin, vivienda digna, etc.), combinadascon una estrategia claramente
orientada a mejorar de manera gradual la distribucin del ingreso. Estas polticas son como lo
evidencian laseconomasexitosas componentesesencialesde un desarrollo econmico robusto e
incluyente, sustentado en un vigoroso mercado interno y en una slida cohesin social.
Quinto: programasespeccamente orientadosa la atencin de losgrupossocialesmsvul-
nerablesy rezagados(ergo, marginados), loscualesson crucialespara romper loscrculosviciososde
la desigualdad, a travs del acceso integral con la celeridad de un programa emergente a los
satisfactoresbsicosde alimentacin, vestido y vivienda, as como a losserviciosde salud, educacin,
infraestructura (agua potable, caminos, etc.) y programasmicroeconmicosy microregionalesque
impulsen la productividad, la innovacin y losencadenamientosproductivoslocales.
La plena incorporacin de todoslossegmentossocialesa lastareasy losbeneciosdel desarro-
llo no slo espalanca fundamental para una sociedad msequitativa y cohesionada, sino tambin
para lograr el crecimiento econmico acelerado y la insercin digna de Mxico en la economa inter-
nacional.
Jos Luis Calva
[ 16 ]
Prlogo
Primera seccin
Bienestar social y desarrollo
q
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11
Surgimiento y devenir del Estado de bienestar
en las democracias occidentales
Gerardo Ordez Barba*
Lasbatallaslibradastrasel Estado de bienestar ponen de
maniesto con toda claridad la estructura ylosconictos
de la sociedad moderna. Las disputas en curso entre di-
ferentesgruposen torno a cuestionesredistributivas, las
contiendassobre la solidaridad, fuerzan a llevar a cabo una
constante renegociacin del contrato social.
Baldwin, 1992: 18
Uno de losprincipalesdebatesen la historia de lasdemocraciascapitalistasoccidentalesha girado
en torno al papel que debe desempear el Estado en el desarrollo social. Sobre todo despusde la
Revolucin Industrial en Europa, debido a lasdecienciase iniquidadesde losprocesoseconmicos
que comenzaban a convulsionar la sociedad, empez a cobrar presencia una corriente de pensamien-
to que se opuso a lasposicionespolticasy acadmicasdominantesen aquella poca, que defendan
la continuidad del statu quo dentro de loslmitesdel laissez-fairey obligaban a lasinstitucionesde
gobierno a permanecer apartadasde la dinmica econmica connadasa proteger el territorio y el
orden pblico y a procurar, slo marginal y espordicamente, ayudasde tipo asistencial a lospobres.
Contrario a estospostuladosconservadores, adversosa cualquier tipo de intervencin pblica por
considerarla una amenaza al rgimen de libertadesy principiosque promueven el progreso individual
y el crecimiento econmico, la corriente opositora, que podramoscalicar genricamente como re-
formista, observ en el Estado una alternativa de solucin a losproblemasestructuralesdel capita-
lismo, que ponan en riesgo su estabilidad y permanencia. Desde su perspectiva, el Estado deba
asumir una posicin activa ante la situacin de desigualdad prevaleciente con el n de moderar los
fenmenossocialesmsperniciososde la expansin industrial, como la indigencia y el desempleo, y
evitar confrontacionesirreductiblesentre losfactoresde la produccin. En otraspalabras, la concep-
q
q
* Profesor husped en la Universidad de Guadalajara, en periodo sabtico por El Colegio de la Frontera Norte. Miembro
del SNI, nivel II.
[ 19 ]
[ 20 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
cin reformista ofreca una salida moderada a losconictossocialessubyacentesen el capitalismo y
abra nuevasposibilidadespara encauzar la lucha poltica en el marco de la democracia liberal.
Hacia nalesdel siglo XIX, como veremos, la polmica comenz a decantarse a favor de lasre-
comendacionesde losreformistascuando diversosgobiernoseuropeosdecidieron adoptar impor-
tantesmedidasde poltica social para benecio de subconjuntospoblacionalescada vez msnume-
rosos. Losestragosde la primera guerra mundial y, sobre todo, losdevastadoresefectosde la gran
depresin de 1929 se convertiran en eventosdecisivospara extender el radio de accin de lasrefor-
massocialesy cimentar nuevasposicionesproclivesa la regulacin pblica de lasactividadesecon-
micas. En el nter, lossocialdemcratasalemanesde la Repblica de Weimar seran losprimerosen
elevar a rango constitucional (en 1919) lasbasesde un orden estatal cualitativamente distinto, abier-
tamente interventor y comprometido con el progreso social. La irrupcin del nazismo en Alemania
impidi que el programa de Weimar pudiera llevarse a la prctica en muchosde susaspectosy no fue
sino hasta la segunda posguerra cuando pudo concretarse en Inglaterra, bajo la direccin de loslibe-
ralesprogresistas, un plan integral para la conformacin de poderespblicosgenerosamente facul-
tadospara intervenir en el desarrollo de la sociedad, estableciendo laspolticase institucionesque
denieron el Estado de bienestar. En poco tiempo, el modelo inglsfue acogido en variasnacionesde
la regin, proyectndose como una alternativa de futuro generalizable en el contexto de lasdemo-
craciascapitalistasavanzadas.
Losavancesy el consenso social y poltico que logr aanzar el Estado de bienestar en lospri-
merosaosde la posguerra, no evitaron que a mediadosde la dcada de lossetenta, cuando se
presentaron losprimerossntomasde una nueva crisiseconmica, lasposturasconservadorasanti-
estatalistasrecobraran parte de la presencia perdida en el debate histrico e intentaran forzar el
regreso hacia la economa de libre mercado. En la dcada de los ochenta, con el ascenso de los
neoconservadoresa losgobiernosnacionalesen algunospases, entre losque destacan Inglaterra y
losEstadosUnidos, se pusieron en marcha estrategiaspara desmantelar y, en ltima instancia, liqui-
dar sussistemasde seguridad y proteccin social. Si bien en la prctica estosprogramasregresivos
no han podido imponer cabalmente suspropsitos, suspersistentesembateshan logrado vulnerar
aspectoscentralesdel Estado de bienestar (como son el abandono de la poltica de pleno empleo o
lossistemticosrecortesa programasde ayuda a lospobres). En la actualidad, como lo demuestran
lasdismbolasposicionesde gobiernosy sociedades, no existen acuerdosnormativosque permitan
predecir con certeza el curso que tomarn losacontecimientos. Lo que s parece estar claro esque
acudimosa una nueva encrucijada de la que difcilmente saldr ileso el proyecto reformista.
Esta breve revisin a una parte de la historia de lasdemocraciascapitalistas, que ser ampliada
a lo largo de este trabajo, pone de maniesto que lasposibilidadesde la relacin entre la intervencin
pblica y el desarrollo social se encuentran en un proceso inacabado y en rutasno necesariamente
ascendentes. A pesar de estasltimastendenciasesun hecho irrefutable que en lospasesdel llamado
primer mundo fue posible construir un vnculo estrecho entre el Estado y la sociedad que ha ido ms
[ 21 ]
Gerardo OrdezBarba
all de la provisin de servicioso de la resolucin de conictosentre el capital yel trabajo. El Estado de
bienestar fue para estasnacionesla sntesishistrica de un nuevo contrato social que renov lasven-
cidasestructurasdel capitalismo yofreci contenidosdistintosa losvaloresdemocrtico-liberalesque
deenden la igualdad ciudadana. Tambin escierto, como lo comprueban muchosestudioscomparati-
vosyde caso, que a pesar de lasconvergenciasde la posguerra cada sociedad ha seguido una ruta
particular que arroja una diversidad notable en la composicin yalcance de lossistemasde bienestar.
Desde nuestro punto de vista, si bien la revisin que proponemosen este documento est cen-
trado en lo acontecido en el mundo desarrollado, el anlisisde estasexperienciaspotencialmente
ofrece un marco de interpretacin para entender y ponderar procesoshistricosque han tenido lugar
en otraslatitudes, particularmente en Amrica Latina y Mxico, cuyastradicionesnacionales, estruc-
turasde bienestar y actualesprogramasde reforma se encuentran en encrucijadassimilares, a pesar
de que en muchossentidoslaspolticassocialesno han alcanzado lasdimensionesy losnivelesde
proteccin observadosen lasdemocraciasoccidentalesdel llamado primer mundo.
1
Hacia la construccin de un nuevo contrato social: el Estado de bienestar
Desde nalesdel siglo XVIII la discusin respecto del papel que deban desempear lasinstituciones
pblicasen el desarrollo social estuvo enmarcada por dosposicionesclaramente denidas: por un lado,
haba quienesopinaban que el Estado deba incrementar su intervencin, limitada hasta ese entonces,
a laboresde corte asistencialista-caritativo, a n de reducir lasevidentesdesigualdadesproducidaspor la
Revolucin Industrial, que amenazaban con convertirse en problemascrnicos, como el desempleo,
la pobreza ytodassusderivaciones; por otro lado, estaban quienessostenan con cierta inexibilidad
que el Estado deba mantenerse el a losprincipiosliberalesque privilegian el esfuerzo individual yla
libre empresa. Lasdiferenciasde fondo entre ambaspropuestasradicaban en susvisionessegn el
origen de losproblemassocialesyen loscostosscalesimplicadosen un posible proceso de reforma.
Para losprimeros, el costo deba ser asumido socialmente en la medida que tambin socialmente se
generaban fenmenosmasivosde existencia precaria. Para lossegundos, en cambio, la imposicin de
cargasscalesa lasactividadesproductivaspara subsanar problemasde ndole individual era una
amenaza irreparable para la prosperidad de la economa de toda la nacin (Venturi, 1994:104).
La evolucin de este desacuerdo, que como veremosperdura hasta nuestrosdas, comenz a
decantarse hacia nalesdel siglo XIX a favor de lasposturasreformistas. El primer paso hacia adelante,
como lo calica Augusto Venturi, sucedi durante el mandato del canciller Bismarck en la Alemania
de Guillermo I, cuando se adoptaron, no sin antesenfrentar el rechazo de liberalesysocialdemcratas,
lasprimerasmedidaspblicastendentesa institucionalizar un incipiente sistema de proteccin que
beneciara a algunascategorasde trabajadores. Entre 1883 y 1889 se aprobaron en ese paslas
1
Una aproximacin al caso mexicano desde esta perspectiva puede consultarse en Ordez, 2002.
[ 22 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
primeras leyes que establecieron seguros obligatorios contributivos contra enfermedades (1883),
accidentes(1884), invalidez y vejez (1889). Para solventar el escollo de la distribucin de loscostos,
despusde una serie de negociaciones, se propuso en esasleyesque lossegurosfueran nanciados
con lasaportacionesconjuntaso exclusivasde tresfuentesprincipales: lostrabajadoresy empresa-
rioscubriran el seguro de enfermedad, estosltimoslosaccidentesde trabajo y ambos, junto con el
gobierno, losderechosa una pensin por vejez o invalidez (Venturi, 1994: 110-111).
Para algunosestudiosos, el proyecto de Bismarck fue un intento de reforma social limitado y
conservador cuyosnesse ncaron en propsitospolticosmsque sociales, ante el ascenso de las
posicionessocialdemcratasentre la clase trabajadora. Peter Baldwin (1992: 24) lo resume de la si-
guiente manera: En ciertasnaciones, siendo la Alemania de Bismarck el ejemplo clsico, a losobreros
se lesabonaba en trminosde poltica social lo que se lesretena en trminospolticos: pensionesa
cambio de conceder el poder y la autoridad. La poltica social cumpli un papel polticamente funcio-
nal, estabilizando unascircunstanciasque de otro modo hubiesen sido msvoltiles. Adicionalmente,
el carcter contributivo de losseguroscondujo a la formacin de una estructura de provisin que fue
por naturaleza excluyente. En todo caso, losprincipalesbeneciariosde laspropuestasbismarckianas
fueron lostrabajadoresque podan acceder o contaban ya con un empleo formal y un ingreso inferior
a los2 000 marcos. En la prctica, losbeneciosse distribuyeron, en su mayor parte, entre losobreros
de la industria alemana (Rubio, 1991: 72-73).
No obstante suslimitaciones, el gobierno de Bismarck inici una etapa de intervencionismo de
Estado que posibilit el reconocimiento pblico de algunasresponsabilidadessocialesy la formacin
de institucionesque fueron msall de lasrestriccionesimpuestaspor losprincipiosrectoresdel
laissez-faire. En esta lnea de cambio, como lo explica Augusto Venturi (1994: 112), la tarea de com-
pletar el cuadro de losgrandessegurossocialescorrespondi a Inglaterra, que, por primera vez, in-
trodujo el seguro obligatorio de paro en el ao de 1911. El siguiente gran momento en el trazo pro-
yectado por losreformistassucedi nuevamente en Alemania durante el efmero periodo de catorce
aosen el que se sostuvo la Repblica de Weimar (1918-1933) trasla abdicacin al trono de Guiller-
mo II. En losdosprimerosaosde esta naciente repblica comenz a conformarse, con la direccin
del Partido Socialdemcrata, un nuevo ordenamiento constitucional que a la postre sentara lasbases
jurdicasy moralesque han justicado la creciente intervencin estatal en el desarrollo de sussocie-
dades, hasta transformarse en lo que hoy da conocemoscomo el Estado de bienestar.
A la Constitucin de Weimar de 1919 y a otrascontemporneas, como la mexicana de 1917, se
lesidentica como lasprimerasconstitucionesdel mundo que comenzaron a denir un nuevo mo-
delo de organizacin estatal: el Estado social de derecho. La principal contribucin de Weimar al
desarrollo de la sociedad europea consisti en su frmula de aproximacin a un orden social cualita-
tivamente distinto al que prevaleca en laseconomascapitalistascontemporneas, formalizando un
programa de reformasa gran escala que proyectaban la intervencin estatal como un ingrediente
indispensable para fomentar el progreso social (Rubio, 1991: 90).
[ 23 ]
Gerardo OrdezBarba
A travsde esta constitucin, lossocialdemcratasalemanes, junto con losliberalesprogresis-
tas, propusieron conciliar treselementos: intervencionismo estatal, mercado y democracia, que para
ese entoncesresultaban contradictoriosa losojostanto de lossocialistasradicales, que apostaban
por la va revolucionaria, como de losliberalesconservadores, que abogaban por la reproduccin del
statu quo. En este ordenamiento jurdico se acu por primera vez la premisa que el cambio social
ascendente deba ser promovido a travsde loscanalesde la democracia representativa y de la par-
ticipacin activa del sector pblico en la regulacin de lasrelacioneseconmicasy en la tutela de los
interesesy el bienestar de la sociedad. Fielesa su visin reformista del cambio, lasiniciativasweima-
rianasno desconocieron losderechosy libertadessubyacentesen lasdemocraciascapitalistas, pero
concedieron facultadesal Estado para regular e intervenir prcticascontrariasa losprincipiosde
justicia o bien general. Con esta orientacin se impusieron lmitesu obligacionesal ejercicio de las
libertades econmicas (como las de libre empresa y contratacin, arts. 151 y 152), al derecho de
propiedad (art. 153) y, de manera sobresaliente, al establecimiento de relacioneslaborales(art. 69)
(Rubio, 1991: 91-93).
En materia de poltica social la repblica se comprometi a extender la cobertura de losservicios
pblicosen tresdimensionesdel bienestar: seguridad social, vivienda yeducacin. Aprovechando la
experiencia adquirida desde la aplicacin del programa de reformasde Bismarck, losconstitucionalis-
tasalemanesdecidieron extender el sistema de seguridad hacia la poblacin que se encontraba des-
protegida (art. 161): El Reich crear un amplio sistema de segurospara poder, con el concurso de los
interesados, atender a la conservacin de la salud yde la capacidad para el trabajo, a la proteccin de
la maternidad ya la previsin de lasconsecuenciaseconmicasde la vejez, la enfermedad ylasvicisi-
tudesde la vida. Si bien esta constitucin tampoco incluy el seguro de desempleo, que ya haba sido
planteado por losinglesesalgunosaosantescomo parte del derecho social al trabajo, por lo menos
reconoci responsabilidad pblica en la atencin de lasnecesidadesde sustento cuando lasoportuni-
dadesde empleo no ofrecieran ocasionesadecuadasde trabajo (art. 163). Finalmente, se formaliz
como un derecho el acceso a la vivienda (art. 155) yse ofrecieron garantaspara el fomento estatal de
la enseanza (art. 142) yla gratuidad de la educacin primaria (arts. 143 y145) (Rubio, 1991: 93).
Este paso hacia la construccin de un nuevo modelo de Estado fue abruptamente detenido por
la irrupcin del nazismo en el escenario poltico alemn durante la dcada de lostreinta. Este trgico
acontecimiento en la historia de la humanidad impidi a losrepublicanosdesarrollar su ambicioso
programa de reformas; algunosde suspropsitosni siquiera llegaron a transformarse en reglamen-
tacionesespeccasque otorgaran garantasconcretasde acceso a losserviciossociales. No obstante,
el proyecto de Weimar abri una ruta de cambio que fue, en sustrazosgenerales, seguida por la
mayora de lospasesde Europa Occidental una vez nalizada la segunda guerra mundial. En la ma-
duracin de este proceso de transicin tambin fue crucial el aprendizaje adquirido en la regin,
durante el periodo entre guerras(1919-1938), con la adopcin de diversossistemasnacionalesde
asistencia y seguridad que, si bien no se apartaron del principio contributivo en su mayor parte,
[ 24 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
ofrecieron importantesinsumosal conocimiento de la situacin social y de lospotencialesbenecios
de esquemasde proteccin universales. Para 1939, a travsde lasconferenciaspromovidaspor la
Ocina (actualmente, Organizacin) Internacional del Trabajo, ya haban raticado su voluntad de
establecer el seguro de enfermedad 19 Estados, 16 el de invalidez, 4 el de desempleo y 3 el de vejez
(Venturi, 1994: 121).
Unosaosantesde concluir la segunda guerra mundial, el gobierno britnico solicit a un co-
mit de expertos, dirigido por el conocido reformista Lord Beveridge, quien desde 1910 ya haba
participado en el diseo del seguro de desempleo en ese pas, la elaboracin de un proyecto para
estudiar el funcionamiento y lasposibilidadesde ampliar la capacidad del sistema de proteccin ante
el evidente deterioro y desintegracin socialesprovocadospor la guerra. Losresultadosde este estu-
dio, que fueron publicadosen 1942 con el ttulo Beveridge report on social insurance and allied ser-
vice, aportaron justicacionestcnicasy socialespara extender lasprestacionesde la seguridad so-
cial a toda la poblacin. El principal argumento social de soporte a esta propuesta se centr en el
reconocimiento a la calidad de ciudadano intrnseca a todo individuo, que se deriva de su pertenen-
cia a una comunidad nacional y le otorga derechosde igualdad (Mishra, 1992: 31). La aplicacin de
este concepto, que ya era parte de losvaloresde la democracia, condujo a un alegato denitivo en
contra de lasmedidasdiscriminatorias, algunasde ellasrepresoras, que se haban impuesto desde
haca variossiglosen Inglaterra (sobresale la Poor Law, cuyosantecedentesdatan del ao 1601) para
atacar el problema de la indigencia (Venturi, 1994: 47-51).
En su parte medular lasrecomendacionescontenidasen el Informe Beveridge hicieron hincapi
en la responsabilidad del Estado de proveer a todossusciudadanos, sin importar su capacidad con-
tributiva, un mnimo nacional de ingresosy serviciosque lespermitiera enfrentar losriesgosde la
vida y losalentara a mejorar suspropiascondicionesde subsistencia. Estosprincipiosdieron origen
a una concepcin distinta del modelo de previsin que se haba desarrollado hasta ese momento. Se
propuso que la seguridad social fuera entendida como un derecho social solidario que obligara a la
sociedad y al Estado a proporcionar un mnimo de bienestar general, independientemente de las
aportacionesque pudiera realizar cada individuo al nanciamiento de losservicios. Desde esta pers-
pectiva, se proyect que loscostosde la reforma deban ser cubiertoscon losrecursosscalesdel
Estado y con lascontribucionesespeccasde lostrabajadoresy empresariosal nuevo sistema.
Entre lasprincipalesmedidasque deban ponerse en marcha de acuerdo con el plan de Beveridge
destacan: la integracin de un sistema de seguridad social unitario con capacidad para proteger
contra enfermedades, desempleo, vejez, maternidad y viudedad y con el propsito de cubrir a toda la
poblacin; la creacin del Servicio Nacional de Salud que ofrezca atencin mdica gratuita con co-
bertura universal; la formacin de un sistema de Asistencia Nacional que ayude a complementar los
subsidiosde la seguridad social cuando fueran insucientespara lograr el mnimo de subsistencia
deseado; el otorgamiento de subsidiosfamiliaresuniversales; y, la adopcin del objetivo del pleno
empleo como poltica de Estado (Robertson, 1992: 146-147). Una vez nalizada la guerra, el gobierno
[ 25 ]
Gerardo OrdezBarba
inglsaprob entre 1945 y 1948 una serie de leyesque dieron cabal reconocimiento a lasrecomen-
dacionesdel Informe Beveridge, dando paso a la construccin de la estructura de proteccin social
de mayor amplitud conocida hasta ese entoncesy cuyo espritu se extendi a otroscamposde la
poltica social: educacin, vivienda y atencin especializada a nios.
2
En la constitucin del Estado de bienestar inglstambin fueron decisivoslostrabajosprecur-
soresde algunospensadoresde la escuela de Cambridge en el campo de la economa, entre losque
sobresalen Alfred Marshall, Pigou y Keynes. Lascontribucionesde estosestudiosostuvieron como eje
comn la desconanza en la mano invisible del mercado para regular la economa, asignar ecien-
temente losrecursosy distribuir equitativamente la renta y la riqueza generada; por ello, postularon
a la intervencin del Estado como la va para corregir lasdesigualdadesestructuralesinherentesal
capitalismo (Marshall y Pigou) y dar solucin a losproblemasde crecimiento y desempleo ante los
movimientos cclicos de la produccin (Keynes). La teora econmica encontr en estos autores,
especialmente en el ltimo, principiosnormativosque, en oposicin a la teora clsica, justicaron
la intervencin pblica en la economa con el n de sostener la demanda interna, promover creci-
miento y garantizar pleno empleo.
3
A medida que se fue consolidando la reconstruccin y la recuperacin econmica en Europa
Occidental, la mayora de lospasesde la regin fueron acogiendo en susrespectivosordenamientos
jurdicosel compromiso de universalizar losserviciosde bienestar, entendindoloscomo un derecho
social inherente a la investidura ciudadana. La generalizacin del Estado de bienestar en el escenario
europeo no slo se debi a la inuencia que pudo ejercer el ejemplo ingls; la experiencia acumulada
por otrospasesconsideradoscomo pioneros en la adopcin de polticassocialesde envergadura
nacional, entre losque destacan Alemania, Francia, Suecia y Dinamarca, as como losesfuerzosde la
Ocina Internacional del Trabajo por extender la seguridad social, tambin contribuyeron a generar
un ambiente favorable para la difusin de sistemasuniversalesde proteccin social.
Esta propensin hacia nuevasformasde intervencin pblica en el desarrollo social fue poco a
poco adquiriendo carta de naturalizacin a escala mundial. Losejemplosmssobresalientesde esta
corriente lospodemosencontrar en la Declaracin de Santiago votada por la Primera Conferencia Inter-
panamericana para la Seguridad Social de 1942, la Declaracin de Filadela de la Conferencia Internacio-
nal del Trabajo de 1944, la Declaracin de PrincipiosSocialesde Amrica aprobada por la Conferencia
2
La legislacin sobrevivienda (Housing Act) fueaprobada inmediatamentedespusdenalizar la primera guerra mundial,
pero fueretomada por losgobiernosdela segunda posguerra obligando al Estado a ofrecer subvencionespara la cons-
truccin deviviendaspara lostrabajadores; la leysobreeducacin (Education Act) quefuepromulgada en 1944 estable-
ci acceso universal ygratuito a la educacin pblica secundaria; y, nalmente, a travsdela Leydela Infancia (Children
Act) de1948 secrearon serviciosespecializadospara atender a niospobres(Robertson, 1992: 144-145 y151.
3
Una revisin de lasaportacionesde estosyotrosautoresen el terreno de la intervencin econmica del Estado puede
consultarse en Velarde, 1994: 4-22.
[ 26 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
Interamericana de Chapultepec en 1945, la Declaracin Universal de losDerechosHumanosde 1948
y la Carta de la Libertad Europea de 1950 (Venturi, 1994: 269-270). En estosdocumentosfundacio-
nalesqued asentada la voluntad de losEstadosde procurar a sussociedadesun ambiente de liber-
tad y respeto a susderechosindividualesy polticos, as como oportunidadesde desarrollo y acceso
a condicionesde vida acordesa la dignidad que exige la existencia humana.
No obstante esta tendencia hacia la homogeneizacin de principios, derechosy compromisos
socialesde losestados, en la prctica cada uno de ellosha seguido una ruta sui generis. Como argu-
mentaremosen el tercer apartado de este documento, resulta ineludible el estudio de lassingulari-
dadesnacionalespara entender la lgica interna intrnseca a la construccin del Estado de bienestar
en cada pas. Para Latinoamrica, en particular para el caso de Mxico, sta resulta una lnea de in-
vestigacin prioritaria en la medida que no ha sido tratada con suciencia (Lerner, 1996:20; Ordez,
2002). En el mundo desarrollado lasparticularidadesnacionalesse han traducido en importantes
diferenciasen la composicin y alcance de lasestructurasgubernamentalesque sostienen losservi-
ciosy prestacionessociales. Si tomamoscomo un indicador del rango en el que se mueven estos
pasesa la proporcin del PIB que se destina a gasto pblico social encontramosque, en el extremo
superior, Suecia, Dinamarca, Francia y Alemania erogaron en 2001 msdel 30% de su producto con
ese n; en un nivel intermedio, Espaa, Inglaterra, Canad y Australia lo sostuvieron entre el 20 y
25% , en tanto que, en el extremo inferior, EstadosUnidos, Japn e Irlanda lo mantuvieron por deba-
jo del 18% (Adema y Ladaique, 2005: 32). Lastipologaso modelosque han desarrollado diversos
autoresrespecto de lasformasque adopta el Estado de bienestar en estasnacionesnosmuestran,
desde otrosngulos, la posicin de susgobiernosen la escala de la intervencin social. Desde esta
perspectiva, para Wilensky y Lebeaux lospolosestaran conformados, por un lado, por pasesque
consideran losserviciossocialescomo funcionesde primera lnea, acordesa lasnecesidadesde la
sociedad industrial moderna (bienestar institucional), y, por otra parte, por aquellosque losconciben
como responsabilidadespblicasresiduales, complementariasde loscanalesnormales(mercado y
familia) de provisin (bienestar residual). Titmusaade a estosdosextremosuna posibilidad intermedia,
retomando a aquellosEstadosque asocian el acceso a laspolticasde bienestar con el mrito per sonal, la
realizacin del trabajo y la productividad (bienestar ocupacional) (Johnson, 1990: 27-44).
4
En Europa Occidental la mayora de losEstadoshan tendido ha adoptar el modelo de bienestar
institucional, estableciendo polticassocialesde alcance general, igualitarias, redistributivasy relati-
vamente integradasal desarrollo econmico. Esta tendencia se ha extendido incluso a nacionesque
se encontraban un tanto alejadasdel proceso de convergencia que vena experimentando la regin
desde la dcada de loscincuenta, como seran loscasosde Espaa, Italia, Grecia y Portugal. Sin duda,
4
Este autor recoge otrastipologasque hacen referencia al grado de integracin de losEstadosde bienestar a lasestruc-
turas econmicas y sociales (Mishra) o las formas directas o indirectas que adopta la provisin de los servicios de
bienestar en cada pas(Kohl). Vase adems: Mishra, 1992:161-162.
[ 27 ]
Gerardo OrdezBarba
la consolidacin de la democracia en la regin yla construccin de la Unin Europea han sido factores
fundamentalesen la expansin de lo que podramosllamar de forma genrica el Estado de bienestar
europeo.
5
La experiencia de estospases, junto con la de otrosque han seguido un camino similar
(Canad, por ejemplo), aportan un conjunto de conocimientosque posibilitan abstraer principiosy
caractersticasbsicasque dan contenido a este modelo de Estado. Esta tarea de abstraccin resulta
crucial para establecer, como dira Max Weber, un tipo ideal que permita aproximacionesa realidades
especcas. Con este objetivo expondr enseguida una recapitulacin de loselementosque identi-
can al Estado de bienestar como un modelo avanzado, as como lasprincipalestendenciasy crticas
que han surgido en torno a susactualesdimensiones.
El moderno Estado de bienestar: caractersticas, crticas y tendencias
El moderno Estado de bienestar se fund con la conuencia de tresdesarrollosparalelose interde-
pendientes: el capitalismo, como modo de produccin y sistema de valoresdominantes; la democra-
cia, como un medio de representacin y recambio polticosfundado en el principio de la igualdad
ciudadana; y, por ltimo, la evolucin del Estado hacia frmulasde gobierno intervencionistasnca-
dasen objetivosde estabilidad econmica, progreso social y legitimidad popular. En trminoshist-
ricos, la maduracin de losdosprimerosprocesos, que intrnsecamente perseguan nesy valores
opuestos(libertad versus igualdad, individuo versus ciudadano), inmersosen un medio caracterizado
por una creciente desigualdad, condujo a un grupo de pasesque optaron por la va reformista (en
contraposicin de aquellosque siguieron el camino totalitario) a buscar alternativasque posibilitaran
conciliar lasdimensioneseconmica, social y poltica, reconociendo a suscomponentescomo ele-
mentosindispensablespara sostener y racionalizar la expansin de la sociedad industrial. Finalmente,
la solucin a esta encrucijada provino de lasreformasque se introdujeron en la esfera estatal, las
cualesabrieron paso a la conformacin de un orden pblico cualitativamente distinto al que haba
evolucionado en el marco de lasrestriccionesimpuestaspor la ideologa del laissez-faire. En este
nuevo orden se comprometi al Estado, como lo expone Ramesh Mishra (1992: 33), a hacer al capi-
talismo liberal econmicamente msproductivo y socialmente msjusto.
Para cumplir con estoscometidosse dot a lospoderespblicosde una serie de facultadespara
intervenir en lasactividadese intercambioseconmicos, limitar el ejercicio de losderechosindividua-
les y generar efectos redistributivos. La combinacin de estas atribuciones estatales produjo dos
nuevosprocesosque se adicionaron a la democratizacin de la sociedad y que, en conjunto, consti-
tuyen lasbasesde funcionamiento del Estado de bienestar: la formacin de una economa mixta
5
Loscontenidosdel programa de convergencia europea en materia de polticasde bienestar, as como lassemejanzas
ydiferenciasque existen entre lospases, pueden ser consultadosen: Comisin de lasComunidadesEuropeas, 1994:
61-361. Vase tambin Kusnir, 1996.
[ 28 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
regulada por polticasy empresaspblicasy la implementacin de polticassocialesde cobertura
universal. A travsde estasesferasde actuacin el Estado podra, sin salirse de lasreglasdel juego
democrtico, establecer las estrategias de poltica y disponer de los recursos humanos, legales y
nancieros necesarios para mantener y elevar los niveles de bienestar econmico (pleno empleo,
ingresos y crecimiento) y social (servicios, subsidios y transferencias) (Mishra, 1992: 47-48). En
adelante, de acuerdo con el plan Beveridge-Keynes, el xito de losprogramasgubernamentalesde-
pendera de su capacidad para integrar adecuadamente estosdoscamposdel bienestar en la lgica
de lassociedadescapitalistas. En esta medida, la intervencin pblica encontrara suslmitesen el
momento que inhibiera el esfuerzo de losindividuospara mejorar suspropiascondicionesde vida o
desincentivara la participacin de losagentesprivadosen la produccin.
Acotado en estasfronteras, el Estado de bienestar no supona un riesgo para lasprcticasdel
mercado o de la competencia ni eliminaba losvaloresyprincipiosque haban dado forma ysentido a la
economa ydemocracia liberales. Por el contrario, su existencia resultara funcional a losinteresesy
necesidades del capitalismo industrial al establecer marcos reguladores e incentivos para proteger
yfomentar el crecimiento econmico; al evitar cadasabruptasde la demanda interna; al proporcionar
lascondicionesde seguridad ysubsistencia yproveer losserviciosindispensablespara el empleo, la
movilidad yla reproduccin de la fuerza de trabajo; y, al posibilitar la continuidad de todo el sistema
dentro de una relativa legitimidad social ypoltica. Para la democracia representaba una va para man-
tener estabilidad en la formacin yejercicio del poder pblico yextender el principio de la igualdad
ciudadana hacia espaciosdistintosa losde la poltica. Por ltimo, para la sociedad lasreformasconsti-
tuan un medio para atemperar lasdesigualdades, combatir la pobreza yacceder a un nivel de vida
aceptable. Esta visin integral otorg al nuevo proyecto de Estado lossoportessucientesque per-
mitieron, en breve tiempo, ncar consensosen torno a su pertinencia e iniciar su institucionalizacin.
A partir de estasbases, restriccionesy objetivos, lassociedadesque optaron por esta ruta de
cambio emprendieron, considerando su propia historia y tradiciones, un programa de reformas
y enmiendasconstitucionalescon el n de erigir al Estado en el eje rector del desarrollo nacional.
Como se ha mencionado, el paquete de medidasintervencionistasabarc tanto a la esfera produc-
tiva como a la social. Por el lado de la economa, cada pasestableci lasregulacionesy estrategias
que entendi necesariaspara impulsar el crecimiento y alcanzar el pleno empleo. En este mbito, la
accin gubernamental poda ir desde la construccin de infraestructura hasta la nacionalizacin de
ramasenterasde la produccin, pasando por la aprobacin de leyesproteccionistas, otorgamientos
de incentivosscales, arbitrio en losconictoslaborales, entre otrasfacultades. Por el lado social, se
organizaron losserviciospblicosnacionalesy se jaron garantasde acceso universal a mnimosde
bienestar (servicios) y seguridad econmica (ingresos). En esta arena de poltica, lasdiferenciasna-
cionalesaluden a losmecanismosde provisin elegidos(directoso a travsde agenciasprivadaso no
gubernamentales) o a lo que se dene en cada lugar como lo necesario para disfrutar de un mnimo
de subsistencia y proteccin social.
[ 29 ]
Gerardo OrdezBarba
No obstante estasposiblesdiferencias, fue en el mbito de la poltica social donde losgobiernos
europeosoccidentaleslograron ampliasconvergencias. Fue ah, como lo explica el socilogo inglsT.
H. Marshall, donde culmin el proceso evolutivo de losderechosciudadanosque se fueron recono-
ciendo a lo largo de variossiglosen la trayectoria de lasdemocraciascapitalistas: losderechosciviles
(referentesa la libertad e igualdad ante la ley) en el siglo XVIII, lospolticos(concernientesal voto, a
ejercer cargospblicos, etc.) en el siglo XIX y lossociales(relativosa losserviciosde bienestar) en el
siglo XX (Marshall, 1965, cit. en Cerdeira, 1989: 103-104). Como lo seala David Harris(1990: 153),
losderechossocialesestn vnculadosa una concepcin de necesidad desarrollada a partir de lo que
esnecesario para garantizar un prometedor acceso individual a la forma de vida de su sociedad.
Independientemente de las variaciones en el arreglo institucional o de la gradacin socialmente
concedida a un nivel de bienestar aceptable, en todaslasConstitucionesavanzadas(iniciando por la
inglesa) fueron raticadoscomo derechossocialesbsicosde todo ciudadano el acceso a la educa-
cin, la salud, la seguridad social, la vivienda y el trabajo.
Durante losaoscincuenta y sesenta el Estado benefactor vivi un periodo de expansin ace-
lerada que obtuvo un alto grado de consenso graciasa que haba conseguido aanzar un relativo
equilibrio en el logro de susobjetivoseconmicosy sociales. En esosaosfue posible conjuntar la
ampliacin de la cobertura y la mejora de losserviciosy lasprestacionesde laspolticasde bienestar,
lo cual requiri del aumento constante de losimpuestos, con un fuerte crecimiento econmico y
altosnivelesde empleo. A mediadosde lossetenta esta situacin comienza a cambiar drsticamente
al sobrevenir una serie de acontecimientosinternacionales(crisispetrolera, escalada de lospreciosde
losalimentosy el colapso del sistema de cambiosjos) que provocaron el estancamiento de la pro-
duccin, el aumento de losndicesinacionariosy de desempleo, as como incrementossostenidos
en el dcit pblico (Artells, 1992: 108-109). En este desfavorable escenario, que en muchossentidosse
extiende hasta nuestrosdas, comenzaron a gestarse fracturasen losacuerdospolticosy guberna-
mentalesque haban dado rmeza al ensanchamiento de la intervencin gubernamental. Muchos
analistas, polticosy gobernantesencontraron en losinfortunioseconmicoslasexpresionesde una
crisismsgeneral: la crisisdel Estado de bienestar (Garca Cotarelo, 1986: 119-120).
6
Estasposiciones
cobraron an mayor fuerza cuando quedaron al descubierto decienciasen la misin redistribuidora
de losserviciossocialesy la persistencia de problemticasno resueltas, como la indigencia o la des-
igual distribucin de la renta y la riqueza (Mishra, 1992: 52-53).
Desde entonces, lasvisionescrticashan estado nutridaspor representantesde muy diversos
frentesideolgicos. Tanto de la derecha como de la izquierda han surgido nuevasy viejascontrover-
siasen torno a la validez de este modelo de Estado, ya sea como garante de lasdemocraciascapita-
6
Este autor preere llamarle conciencia de crisisde legitimidad... de un Estado que ya no garantiza el pleno empleo y, lo
que esmsgrave, tampoco garantiza que sea capaz de mantener el nivel de prestacionesque alcanz en susmomentos
de auge.
[ 30 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
listaso como alternativa de un cambio social msprofundo (Pic, 1990). Para losneoconservadores
la dinmica de la intervencin pblica produjo cuatro grandesproblemas: a) crecimiento excesivo del
gobierno derivado de losinteresesde la burocracia y de lasdemandasdel mercado poltico y la com-
petencia electoral; b) desfase en ascenso entre loscostosy lasexpectativasgeneradaspor la poltica
social y susresultados; c) sobrecarga del sector pblico central como consecuencia de losanteriores
problemas y como fuente de inecacia, descoordinacin y prdida de control administrativo; y
d) desaceleracin del crecimiento econmico como resultado de presionesscaleselevadas, regula-
cionesexcesivasy beneciosreducidos(Mishra, 1992: 57-84). Desde otrosngulos, para la nueva
derecha el Estado de bienestar reduce losincentivos, sofoca la iniciativa privada, absuelve a la gen-
te de responsabilidad personal y estimula la dependencia. La ausencia del mecanismo de lospreciosy
de la disciplina del mercado estimula la ineciencia y el despilfarro (Johnson, 1990: 60).
Estosdiagnsticoshan dado lugar a una contraofensiva conservadora que postula como n l-
timo el desmantelamiento del Estado de bienestar, esdecir, el retorno a losprincipiosyvaloresdel
capitalismo liberal. En susenunciadosgenerales, este camino de regreso hacia la economa de merca-
do exige la renuncia del Estado a susobjetivossociales(bienestar) yeconmicos(pleno empleo); en sus
aspectosparticulares, prescribe un conjunto de medidascorrectivas(reduccin de la oferta monetaria
ydel dcit pblico, desregulacin de la economa, disminucin de losimpuestos, privatizacin ydes-
centralizacin de losservicios) que, se supone, permitirn controlar la inacin, recuperar el creci-
miento econmico yrestablecer la conanza de la sociedad. Para losidelogosde la derecha radical la
intervencin pblica slo sera aceptable dentro de loslmitesde un Estado mnimo, asistencialista,
dedicado a aliviar exclusivamente situacionessocialesde extrema necesidad (Mishra, 1992: 57-82).
Para la izquierda socialista la crisisdel Estado de bienestar se encuentra enraizada en lascontra-
dicciones inherentes a las funciones econmicas (facilitar la acumulacin) y polticas (legitimar el
sistema de produccin) que le fueron asignadaspara garantizar la continuidad del capitalismo indus-
trial. Argumentan que para hacer posiblesambasatribucionesel Estado ha tenido que incrementar de
manera constante susgastos, tanto productivoscomo sociales, de tal forma que poco a poco han ido
distancindose de la capacidad de lasfuentesprivadaspara nanciarlos. La creciente disociacin entre
el gasto pblico yel nanciamiento privado (o crisisscal del Estado) se ha visto reforzada, de acuerdo
con JamesOConnor (1994: 30-31), por la mediacin del mercado poltico que provoca una apropiacin
del poder estatal para nesparticulares, as como una gran cantidad de prdidas, duplicacionesy
superposicionesen losproyectosyserviciosestatales[...] En resumen, el proceso de intervencin esta-
tal, incluyendo el crecimiento del sector pblico, esaltamente contradictorio ya largo plazo debilita la
capacidad del sistema de producir excedente econmico (Mishra, 1992: 82).
Desde el punto de vista de su impacto social, continan losrepresentantesde la izquierda mar-
xista, la accin gubernamental no ha modicado sustancialmente lospatronesde distribucin del
ingreso entre clases; tampoco ha podido eliminar lascausasde lascontingenciasy necesidadesindi-
viduales, remitindose slo a compensar parte de lasconsecuenciasde taleseventos. En lo que s ha
[ 31 ]
Gerardo OrdezBarba
logrado un cierto nivel de ecacia ha sido en el ejercicio de susfuncionescomo instrumento de con-
trol social y de mediatizacin poltico-ideolgica. Para hacerse merecedor de losserviciosde bienes-
tar losindividuoshan tenido que plegarse a laspautasy normaseconmicas, polticasy culturales
dominantesen la sociedad, as como someterse a lasrutinasy requerimientosde la burocracia y sus
organizaciones. Estasformasde control social han encontrado su correlato poltico-ideolgico. Para
lossocialistas, el bienestar pblico no esvisto slo como fuente de beneciosy servicios, sino como
fuente de falsasconcepcionessobre la realidad histrica que tienen efectosdainossobre la con-
ciencia, la organizacin y la lucha de clases (Offe, 1991: 143-146). Derivado de susanlisis, la iz-
quierda socialista concluye que el Estado de bienestar no representa una alternativa viable para al-
canzar un sistema social y econmico cualitativamente distinto al que prevalece en lassociedades
capitalistas(como lo sostienen lossocialdemcratas); por el contrario, tiende a mantener el statu quo
en medio de un conjunto de contradiccionesexacerbadasque a la larga lo harn insostenible.
En la praxispblica, el rompimiento de losconsensosde mediadosde lossetenta abri laspuertas
para que losgobiernospusieran en marcha un paquete de iniciativastendentesa contrarrestar las
manifestacionesde la crisiseconmica. Entre losprimerosobjetivosde poltica adoptadosdestac la
contencin del dcit pblico mediante ajustesa lospresupuestosgubernamentales, principalmente en
aquellaspartidasrelativasal bienestar. Fue en esosaos, como lo asegura Joan Artells(1992: 109),
cuando la nanciacin pblica del gasto social sostenida ycreciente deja de verse como un elemen-
to bsico en el crecimiento econmico yla estabilidad general y, en cambio, se abre paso a una actitud
tendente a estabilizarlo e incluso a reducirlo en trminosrealesyen trminosde su proporcin en
relacin con losritmosde crecimiento. En el anlisisde lascifrasreferentesal conjunto de pasesque
integran la OCDE, este autor observa que, entre 1975 y1980, efectivamente el aumento de losgastos
socialessufri una desaceleracin con respecto de losritmosregistradosen lasdosdcadasanterio res
(de 8 a 4% anual), no obstante su crecimiento sigui estando por encima del PIB (Artells, 1992).
En la dcada de losochenta, con el ascenso al poder de lasadministracionesneoconservadoras
en pasescomo Inglaterra ylosEstadosUnidos, ycon la reeleccin de gobiernossocialdemcratasen
nacionescomo Austria ySuecia, se perlaron dosproyectospolticosdivergentesen torno al futuro
del Estado de bienestar. Por un lado, la derecha con una estrategia de desmantelamiento yliquidacin
y, por el otro, la socialdemocracia con una poltica de conservacin. Mishra, en su estudio acerca de la
experiencia reciente de variospasesen la instrumentacin de ambosproyectos, sostiene que en nin-
guno, quiz con la excepcin de Suecia, se han cumplido cabalmente lospropsitospretendi dos. Las
propuestasde desmantelamiento se han enfrentado en la prctica con ampliasmanifestacionesde
rechazo social ypoltico a la renuncia de losderechosyserviciosde carcter universal, lo cual, en gran
medida, ha impedido a losgobiernosconservadoresrealizar privatizacionesa gran escala, reducir los
gastossociales, ejercer control sobre el dcit pblico yacercarse al deseado equi librio presupuestario.
En estascondiciones, susmayoresxitos(por llamarlesde alguna forma) radican en el abandono del
pleno empleo como poltica de Estado, en la exibilizacin de losmercadoslaboralesyla consecuente
[ 32 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
erosin de lasprestacionesligadasal trabajo, en lasreformasscalesregresivasyen susataques(o
recortes) sistemticosa losprogramasdirigidosa laspoblacioneseconmicamente msdbiles. Como
lo arma este autor, no obstante susbajosresultadoscuantitativo-presupuestalesy losregmenes
neoconservadoreshan logrado establecer una estrategia que tiende a generar una sociedad dual que,
a largo plazo, tendr efectosnegativossobre el sistema de bienestar social (Mishra, 1993: 41-70).
Por su parte, losgobiernossocialdemcratashan procurado conservar loscompromisosorigi-
nalesdel Estado de bienestar (esto es, pleno empleo, serviciossocialesuniversalesy mantenimiento
de un mnimo de subsistencia bsico) intentando atajar losdefectosy/o desviacionesque surgen con
la excesiva burocratizacin o la intermediacin poltica. Estospases, sin embargo, se han visto obli-
gadosa disminuir gastossocialesy a aceptar altosnivelesde desempleo. Incluso, en casoscomo el
de Austria, laspolticasgubernamentalesse han mostrado proclivesa instrumentar medidasde cor-
te neoconservador. A pesar de estoscontrasentidos, estosregmeneshan podido sostener losacuer-
dosbsicospara la defensa del bienestar general, lo que ha evitado el incremento de la desigualdad
o que loscostosde la crisiseconmica recaigan sobre losmsdbiles(Mishra, 1993: 71-92).
Derivado de su investigacin, que fue publicada originalmente en 1990, Mishra obtiene tres
conclusionesgenerales: a) tanto el proyecto neoconservador como el socialdemcrata (o socialcor-
poratista) gozan de amplio apoyo electoral entre susrespectivassociedades, lo que losubica como
alternativasde futuro mso menosestables; b) el debate ideolgico maniesta un corrimiento hacia
la derecha, en parte por la ausencia de un programa socialista con credibilidad en la izquierda; y
c) dadosloslmitesen losque se mueven lasestrategiaspblicasesmuy poco probable que se pro-
duzca un cambio radical dentro del capitalismo de bienestar: la ortodoxia neokeynesiana de losaos
de posguerra no ha sido remplazada hasta el momento por una nueva ortodoxia bien de la derecha,
el centro o la izquierda. Ninguna nueva solucin, ni siquiera en susesbozos, est a la vista (Mishra,
1993: 24 y 142-146. Vase tambin: Garca Cotarelo, 1986: 213-214). Habra que agregar, de acuerdo
con la evidencia de losltimosaos, que lastendenciaselectoralesen cada pasno demuestran un
apoyo incondicional hacia ninguno de losdosproyectos. Lo que s queda claro esque en el mediano
y largo plazoslosciclospoltico-electoralestienden a contrarrestar losmovimientosgubernamenta-
lesen uno u otro sentido, lo cual fortalece la idea de la continuidad del Estado de bienestar sobre la
base de procesosparcialesde reestructuracin y racionalizacin (Rodrguez, 1992: 25).
Singularidad y diversidad nacionales en la formacin de los Estados de bienestar
De acuerdo con la tesisde Wedderburn (1965: 127), el Estado de bienestar esun fenmeno comn
a todaslassociedadescapitalistas. Si consideramoslascaractersticasbsicasque denen a este
modelo de Estado en su acepcin avanzada, que hemosexpuesto en el apartado anterior, esta ar-
macin podra ser cierta para la mayora de lospasesde Europa occidental y algunosotroscomo
Canad y Australia, a pesar de lasapreciablesdiferenciasque existen entre ellos, tanto en lasvariables
[ 33 ]
Gerardo OrdezBarba
cuantitativas(gasto pblico, por ejemplo), como en el arreglo institucional de provisin o en loscon-
tenidosde losdistintoscomponentesde la poltica social. Sin embargo, con estosparmetros, la apre-
ciacin de Wedderburn comienza a perder validez cuando se analizan otrasexperienciasen el mundo
desarrollado (como en loscasosde losEstadosUnidosyJapn) y, msan, si se revisan lastrayecto-
riasde pasescapitalistasdel llamado tercer mundo (de Amrica Latina, por ejemplo), sobre todo de
aquellosque evolucionaron dentro de sistemasde economa mixta yemprendieron desde hace mu-
chosaosagresivosprocesosde industrializacin (Mxico, Brasil, Argentina yChile, entre otros).
No obstante, lastipologasque existen alrededor del Estado de bienestar intentan generar un mar-
co explicativo para analizar la diversidad ydar cabida en este modelo a un mayor nmero de expresiones
nacionales. La clasicacin msgeneral de WilenskyyLebeaux concibe dosextremos: el bienestar insti-
tucional, acorde a lascaractersticasde modelo avanzado, yel bienestar residual, muycercano al sistema
que prevaleca en la etapa del laissez-faire. Esevidente que dentro de estosdospolosidealespuede haber
una amplia gama de posibilidadesintermediaspara acercarse a cualquier tipo de implantacin en el
marco de lasdemocraciascapitalistas. Jones, basndose en lascategorasde Titmus, acota un poco ms
el espectro deniendo loslmitesentre el modelo de bienestar institucional yel de logro personal-cum-
plimiento laboral; este ltimo caracterizado por dar prioridad a la provisin de serviciossocialesasocia-
dosal trabajo (bienestar ocupacional) ya losobjetivosde igualdad de oportunidadesyestmulo a la
competencia (Jones, 1985: 328-342, cit. en Johnson, 1990: 30). Esta ltima conceptualizacin se aproxi-
ma con mspuntualidad a losdesarrollosde posguerra vericadosen lospasesde economasadelanta-
das, pero tambin admite la inclusin de otros, un tanto alejadosde lastendenciaseconmicasdominan-
tes, que lograron crear institucionesnacionalesde seguridad social basadasen el principio contributivo
contractual, as como algunaspolticasde bienestar generales(educacin yasistencia, sobre todo).
Estosesfuerzosde sistematizacin conceptual, a partir del estudio de la diversidad en la que
acta el Estado benefactor en losdiferentesescenariosnacionales, otorgan a la tesisde Wedderburn
una renovada consistencia, pero tambin ponen de maniesto lasampliasdivergenciasque pueden
existir en la estructuracin de objetivosy prioridadesy en la conformacin del entramado organiza-
tivo estatal que posibilita (o condiciona) el acceso a losrecursosy serviciosde proteccin y bienestar.
En otraspalabras, no existe un camino nico predeterminado por el que deban transitar lassocieda-
descapitalistasdemocrticasen su afn por sostenerse y evolucionar hacia etapassuperioresde
desarrollo; esto, an considerando, por ejemplo, el actual proceso de convergencia que tiene lugar en
la Europa comunitaria
7
o losesfuerzosde promocin que la OIT y la ONU han desplegado desde la
7
Losdesafosa que deben enfrentarse losEstadosmiembrosde la Comunidad en el campo de la proteccin social son
parte esencial de losdebatessobre la competitividad, el crecimiento yel empleo, yde lasrespuestasque se lesden
depende en muybuena medida el futuro de la sociedad europea. Compete, por su puesto, a cada uno de losEstados
miembrosla eleccin de lasprioridadesylosprocedimientosde la nanciacin de la proteccin social. No se trata, como
ha sealado claramente la Comisin en diversasocasiones, de armonizar losdiferentessistemasde seguridad social, que
11
[ 34 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
dcada de loscuarenta para que losEstadosinstrumenten polticassocialesde alcance universal.
Entonces, qu podra explicar la heterogeneidad? O dicho de otra forma, por qu lassociedades
capitalistashan seguido rutasdistintasen la consecucin de nesrelativamente similares?
Para responder cabalmente a estaspreguntassera necesario acudir a un anlisishistrico que
permita dilucidar ycomparar el trasfondo social, econmico, poltico ygubernamental imperante en
cada pasal momento de tomarse lasdecisionesfundacionalesde susrespectivosEstadosde bienestar.
Para este trabajo cualquier tipo de indagacin en estostrminosestara fuera de susobjetivosyalcan-
ces. Sin embargo, a partir de estudioscomparativosyde casosreferidosal mundo desarrollado, es
factible rescatar algunaspistasque ayuden a explicar, en sustrazosmsgenerales, losorgenesde las
marcadasdiferenciassubyacentesen dosgrandesparadigmasdel Estado moderno: uno, representati-
vo de losdesarrollosque tuvieron lugar en variospasesde Europa occidental trasla conclusin de la
segunda guerra mundial yque, como hemosvisto, condujeron a la formacin de organizacionesesta-
talesaltamente intervencionistascon ampliasresponsabilidadessociales; el otro, referido a naciones
con una arraigada tradicin liberal yen lasque el Estado ha desempeado un papel menosrelevante,
podra decirse hasta secundario, en su calidad de agente redistribuidor de riqueza ybienestar. La litera-
tura especializada suele reconocer a losEstadosUnidoscomo el arquetipo de este ltimo subconjunto.
Por ello, nosremitiremosa establecer parangonesentre el ejemplo europeo yel estadounidense.
En primer lugar, qu hay de diferente entre el modelo de bienestar europeo y el estadouniden-
se? Al igual de lo que sucedi en muchaspartesde Europa durante el periodo entre guerras, princi-
palmente despusde la gran depresin de 1929, en losEstadosUnidostambin se adoptaron una
serie de medidasgubernamentalespara paliar el evidente deterioro social provocado por la crisis
econmica.
8
Con este n, entre 1934 y 1938 la administracin del presidente Roosevelt emprendi la
llamada poltica del New Deal que, en su parte medular, propona implantar en todo el territorio, con
el concurso de losgobiernoslocales, un conjunto de programasredistributivos. Lo mssignicativo
de esta poltica fue formalizado en la Ley de Seguridad Social (Social Security Act), aprobada en 1935,
la cual sancion el derecho de todosa recibir una pensin por vejez o a percibir compensaciones
tempo rales por desempleo y concedi apoyos adicionales de tipo asistencial a personas en edad
avanzada, a ciegosy niosdependientesde familiaspobres(Moroney, 1991: 5-6). Otrasacciones
importantesde este gobierno fueron el establecimiento de variosprogramaspblicosde empleo,
vivienda, renovacin urbana, educacin vocacional, rehabilitacin ysubsidiosalimentarios(Jusidman,
1996: 33). Para variosanalistas, una de lasprincipalesdebilidadesdel New Deal radic en su idea de
involucrar a losgobiernoslocalesen la provisin de la mayora de losservicios(con excepcin del
hunden susracesen lasculturas, lasestructurasylasmodalidadesde organizacin de cada uno de losdiferentespa-
ses (Comisin de lasComunidadesEuropeas, 1994:61).
8
Un dato que reeja elmente la dramtica situacin social prevaleciente en esosaoslo podemosencontrar en el
sustancial incremento de desempleados, que pasaron de 4 a 18 millonesentre 1930 y1933 (Moroney, 1991:5).
[ 35 ]
Gerardo OrdezBarba
seguro para la supervivencia en la vejez), lo que a la postre provoc grandesdisparidadesregionales
en la distribucin de losbenecios(Patterson, 1993: 108-116).
9
En losprimerosaosde la posguerra, nuevamente en concordancia con loscambiosque se
vivan en Europa, el gobierno estadounidense aprob otrasdosleyesen lasque se planteaba el obje-
tivo del pleno empleo (Federal Employment Act de 1946) y el derecho social a acceder a una vivienda
decente (Housing Act de 1949) (Moroney, 1991: 5), y cuando todo pareca que este paspoda enca-
minarse hacia la formacin de un Estado de bienestar robusto sobrevino un periodo de estancamiento
en el que se consolid un sistema de proteccin social limitado e insuciente. Este sistema inicial,
como lo arma JamesPatterson (1993: 119), estaba msbien diseado para paliar el desempleo y
restaurar la moral, a la que se consideraba un subproducto del ciclo econmico antesque un proble-
ma estructural de gran alcance. No inclua la asistencia sanitaria ni la promocin social de viviendas,
carenciasque marcaron la diferencia entre el Estado de bienestar estadounidense y losde otrasna-
cionesoccidentalesavanzadas. Apenasse tuvieron en consideracin laspolticasque fomentaban la
redistribucin de la renta o establecan la idea de unosingresosmnimoscomo derecho.
Fue entre 1963 y 1968 cuando se volvi a producir un nuevo gran empujn hacia adelante
(Glazer, 1992: 215-216) con lasreformaspromovidaspor Kennedy y Johnson en el marco de la pol-
tica denominada Great Society. Esta poltica comprendi un grupo de iniciativascon lasque se pre-
tenda mejorar y/o extender la herencia del New Deal. Lasiniciativasprincipalesque se instrumenta-
ron en este periodo fueron: un seguro de salud contributivo para personas en edad avanzada
(Medicare), un sistema de asistencia mdica no contributivo para lospobres(Medicaid), medidasle-
galespara eliminar la discriminacin en el empleo y la educacin en funcin de la raza (Armative
Action), la ampliacin de la cobertura de losfondosde ayuda a familiascon hijosdependientes(AFDC)
y, por ltimo, un extenso y complejo programa de lucha contra la pobreza (War Against Poverty
[WAP]), en gran parte dirigido a la poblacin negra (Jusidman, 1996: 36-44). Sin lugar a dudas, la
Great Societyabri importantesalternativaspara atender problemticasespeccasde ampliossec-
toresde la sociedad; sin embargo, continuaron ausentesdoselementoscaractersticosdel modelo
europeo: provisin universal de la salud e ingresosmnimosgarantizadospara todos. El primero de
ellos, que estaba entre lasintencionesde Lindon B. Johnson,
10
permaneci ausente del escenario gu-
bernamental hasta fechasrecientes, cuando volvi a ocupar un lugar en la agenda pblica bajo los
auspiciosdel presidente Clinton sin obtener xito; el segundo fue incorporado al debate nacional,
9
Este autor seala como inuenciasnegativasdel localismo en la distribucin del bienestar a losinteresescorporativos
regionales, la discriminacin yel racismo. Un anlisisde lastendenciasrecientesen la gestin intergubernamental de
programassocialesen losEstadosUnidospuede consultarse en: Wright, 1997: 554-602.
10
En 1967 se aprob la Comprehensive Health Planning Act que estableci el derecho del pueblo norteamericano a los
serviciosde salud (Moroney, 1991: 5).
[ 36 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
contra toda prediccin pero tambin con resultadosdesfavorables, por el gobierno conservador de
Richard Nixon que inici en 1969.
Contrario a lo que podra suponerse, durante el mandato de Nixon se sostuvieron, con algunas
excepciones, loscompromisosde la Great Societyycontinuaron losesfuerzospor introducir nuevos
programasyperfeccionar losya existentes. Entre lo mssobresaliente de esta administracin se en-
cuentra la expansin de losvalesde alimentosyel intento de establecer dosprogramasorientadosa
garantizar ingresosmnimos: uno para losadultospobresen edad avanzada, ciegose incapacitados
que no reciban apoyo de otrasfuentespblicas(Supplemental Security Income-SSI) yotro para todas
lasfamiliascon hijosdependientes(Family Assistance Plan-FAP). Con el FAP se buscaba eliminar lasri-
gidecesimpuestaspor el AFDC, que obligaban a losbeneciariosa no trabajar ya mantener la unidad
familiar incompleta. Este plan fue nalmente rechazado en el Congreso, en tanto que el SSI logr su
aprobacin (Patterson, 1993: 291-300). El gobierno de Carter volvi a plantear la posibilidad de asegu-
rar ingresosmnimosa todoslospobres, pero ahora a travsde una estrategia que distingua entre
capacitadose incapacitadospara el trabajo. Segn el plan de Carter, losque pudieran trabajar recibi-
ran complementossalarialesyayuda federal en la bsqueda de empleo, o se lesproporcionara uno de
los1 400 000 empleospblicosprogramadoscon un salario ligeramente superior al mnimo. Lasper-
sonasque, pertenecientesa esta categora, se negasen a trabajar no recibiran ayuda, aunque s sus
hijos. Para el segundo grupo, Carter propona la modernizacin de la burocracia existente (Patterson,
1993: 311). Lasreformasde Carter encontraron la misma suerte del FAP en el Congreso. De esta propues-
ta loslegisladoresslo aceptaron una versin diluida que estableca un mnimo en lospagosde la AFDC,
el 65% de la cantidad estimada por el umbral ocial de pobreza de 1981 (Patterson, 1993: 312-313).
Con estasdosltimasadministracionesfederalesnaliza en losEstadosUnidosla etapa de cons-
truccin del Estado de bienestar. Incluso con Carter ya haban comenzado a manifestarse retroce-
sos, que se intensicaron con laspolticasimpuestaspor el presidente Reagan en la dcada de los
ochenta. Estastendenciasregresivas, como hemosexpuesto pginasatrs, no fueron privativasde la
experiencia estadounidense; por el contrario, forman parte yfundamento del movimiento neoconser-
vador que, en diferentesregionesdel mundo, pretende desmantelar yliquidar losavancesde lossis-
temasde proteccin ybienestar sociales. Pero a diferencia de lo que sucede en otraspartes, losataques
contra el Estado benefactor estadounidense comenzaron mucho antesde que alcanzara, desde cual-
quier punto de vista, losnivelesde suslejanosparienteseuropeos(Glazer, 1992: 219).
11
El desarrollo
tardo, fragmentado, pragmtico ydescentralizado de la poltica social en este pas, en combinacin
con la reciente embestida conservadora, dejan como legado un Estado de bienestar incompleto, no
universal, desarticulado, complejo, costoso, cuestionado (Jusidman, 1996: 23-24) y, lo que espeor, con
mrgenesde maniobra muyestrechospara trascender susinerciasylimitaciones.
11
Este autor arma: En realidad, esposible que slo en un aspecto, el de laspensionesde vejez, el Estado de bienestar
americano sea comparable a losEstadoseuropeosavanzados.
[ 37 ]
Gerardo OrdezBarba
Regresando a la pregunta inicial, qu podra explicar el origen de lasdiferenciasentre el Estado
de bienestar europeo y el estadounidense? Un punto de partida importante para responder a esta
interrogante consiste en ubicar el momento en el que comenzaron a distanciarse ambasformaciones
estatales. Como hemosexpuesto, durante el periodo entre guerraslosdesarrollosen ambosladosdel
Atlntico mostraban muchoselementosen comn, en gran parte forzadospor losefectoseconmi-
cosy socialesde la Gran Depresin de 1929. El New Deal represent un acercamiento a lastendencias
europeasen losaspectoscentralesde la poltica social de aquella poca, esto es, la institucionaliza-
cin de lossistemasnacionalesde seguridad y asistencia social, loscualescubran, con excepcin del
seguro de enfermedades, la mayora de lasprestacionesy beneciosreconocidosen lasnaciones
avanzadas: pensionespor vejez, seguro de desempleo, ayudasa familiaspobrescon hijosdependien-
tes, ciegosy personasen edad avanzada.
Una vez nalizada la segunda guerra mundial, tambin en consonancia con Europa, se aprobaron
dosnuevaslegislacionesque establecan losderechossocialesal trabajo (pleno empleo) ya una vivienda
digna. Este conjunto de reformas, que concluyeron en 1949, parecan indicar que losEstadosUnidos
poda encaminarse hacia la conformacin de un Estado de bienestar semejante al que haba proyecta-
do el plan Beveridge-Keynes, tomando en cuenta que existan por lo menoscondicioneseconmicas
similaresa lasdel viejo continente, caracterizadaspor altosnivelesde crecimiento. Sin embargo, mien-
trasque en Europa continuaron esforzndose durante la dcada de loscincuenta por consolidar siste-
masuniversalesde proteccin econmica ysocial, losEstadosUnidosentr en un periodo de estanca-
miento ycontraccin que impidi superar lasrestriccionesimpuestaspor el New Deal. Fue en estos
aoscuando el punto de inexin entr en un camino sin retorno, an considerando el renovado
impulso de la Great Societyo losimpredeciblesprogramasyproyectosauspiciadospor Nixon.
De acuerdo con el historiador JamesPatterson (1993: 131-132), la bifurcacin de la posguerra
en la trayectoria de losEstadosse debi a losimpactosdiferenciadosdel conicto blico en lasacti-
tudesde la gente. Para loseuropeos, la experiencia de haber vivido innumerablesprdidashumanas
y materialesgener un sentimiento de causa comn que intensic inmediatamente la demanda de
serviciossociales. Para losestadounidenses, en cambio, se tradujo en actitudespopularesconserva-
dorasen torno a la ayuda gubernamental, ya que se pensaba que losque haban sacricado algo eran
losveteranosde guerra y no lospobres. Losfavorablesresultadoseconmicosde losaoscincuenta
ayudaron a reforzar losvaloresy percepcionessocialesen amboslados: mientrasque en Europa el
crecimiento era visto como un logro del mismo sistema de bienestar y de susvaloresintrnsecos
(conanza en el Estado, solidaridad, bien comn e igualdad), en losEstadosUnidosla prosperidad
contribuy a olvidar laspenuriasde la depresin y a fortalecer lasviejasideasen contra de la inter-
vencin pblica y a favor del esfuerzo individual, la autoayuda, la tica de trabajo y la libre empresa.
Estoselementosde diferenciacin, que aluden a la dimensin ideolgico-cultural dominante en
lassociedades, se encuentran enraizadosen estructurassociales, polticasy gubernamentalescom-
pletamente distintas, que han tendido a formar diqueso caucespara cualquier proyecto de reforma
[ 38 ]
Surgimiento ydevenir del Estado debienestar en lasdemocraciasoccidentales
estatal. Los acuerdos de la posguerra para la provisin universal de los servicios de bienestar en
Europa pudieron concretarse graciasa que contaban con sociedadesrelativamente homogneas, con
corrientesde pensamiento y partidospolticosprogresistas, con un movimiento obrero organizado
fuerte e inspirado en ideassocialistasy con el liderazgo de gobiernosnacionalesaanzadosen una
aeja tradicin centralista. En losEstadosUnidosninguna de estascondicionesestaba presente en
aquella poca y en muchossentidoshoy da continan ausentes. Como lo explica Nathan Glazer
(1992: 224-241), el fracaso de la universalidad en este pasreeja cinco caractersticasde la sociedad
americana, que se suman a lasdebilidadesdel sindicalismo y a la extincin de lasideassocialistasen
el escenario poltico: el federalismo y la descentralizacin poltica, como fuente de dispersin de re-
cursosy rechazo a cualquier intento por establecer sistemasnacionalesde provisin; lasdivisiones
tnicasy religiosas, que impiden desarrollar polticasuniformes; la discriminacin racial, que mira
con desacuerdo la instauracin de medidasigualitarias; el individualismo, que exige al gobierno dis-
tribuir recursosy serviciospblicosde acuerdo con el esfuerzo de losindividuosy no en funcin de
su situacin de necesidad; y, nalmente, la inuencia de lasagenciasprivadaslucrativasy volunta-
rias, que se oponen a perder suscuotasen el mercado del bienestar.
Para concluir podemosestablecer que la revisin de estasdosdivergentestrayectoriasrepresen-
tativasde lassociedadesmodernas, ilustran la crucial importancia de lasvariadasinuenciasnaciona-
lesque participan en la denicin de losobjetivosyalcancesde lossistemaspblicosde proteccin
social; tambin ejemplican losampliosparmetrosentre losque puede moverse la construccin del
Estado de bienestar en lasdemocraciascapitalistas. No estamosentoncesante un hecho histrico
predeterminado por el que deban transitar lassociedadescuando llegan a una etapa de desarrollo; por
el contrario, estamosfrente a procesoshistricosnicose inditosque evolucionan de muydiversas
manerasyno siempre, como parece perlarse en la actualidad, en una ruta ascendente (Mishra, 1993:
14-15). No obstante, la historia reciente de estospasesconrma que, a pesar de losembatesneocon-
servadoresque promueven la retirada absoluta de la intervencin pblica en el desarrollo social, los
ajustesa losEstadosde bienestar seguirn transitando por cambiosparcialesque difcilmente modi-
carn loscompromisossustantivosadquiridosen susrespectivoscontratossociales.
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Amrica Latina: regmenes de bienestar en transicin
Carlos Barba Solano*
En Amrica Latina la crisis econmica de 1982 redeni el escenario para la intervencin estatal
y con solid a nuevosactoresglobalesy locales. Estospusieron en marcha una agenda econmica y
otra social radicalmente distintasa lasque caracterizaron la etapa de industrializacin orientada al
mercado interno.
La nueva bitcora econmica fue sintetizada inicialmente en el Consenso de Washington, el cual
promova el libre mercado, polticasmacroeconmicasprudentesyla apertura comercial, a travsde
una serie de reformasestructuralesencaminadasa: corregir losdesequilibriosscal y externo, priva-
tizar losbienesy serviciospblicos, liberalizar el comercio, desregular el mercado laboral y nan ciero,
y reformar lossistemastributario y de pensiones.
Por su parte, la agenda social fue establecida gradualmente por el Banco Mundial (BM) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a travsuna serie de recomendacionespara enfrentar la
pobreza sin poner en tela de juicio el funcionamiento del mercado. Esasindicacioneshan llegado a
conformar un nuevo paradigma de bienestar para la regin, que se plantea como un centro de con-
uencia discursiva y prctica para todoslospases. Se ha marcado una ruta alternativa, que ha llega-
do a ser hegemnica, para abordar la cuestin social y ha intentado poner en sintona lossistemas
de proteccin social regionalescon losprocesosde estabilizacin y ajuste econmico.
A pesar de lasenormesdiferenciasgeogrcas, sociales, demogrcasy econmicasentre los
pasesque conforman la regin, durante losaosnoventa, la mayora de losgobiernosde la regin
estuvieron de acuerdo
1
con estasagendas. Sin embargo, el cambio paradigmtico no ha redundado
en una clara mejora del bienestar en Amrica Latina, ni siquiera en etapasde crecimiento como la de
la dcada de 1990.
2
q
q
*

Director de la Divisin de Estudiosde Estado ySociedad yprofesor investigador Titular C del Departamento de Estu-
diosSociourbanosde la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel I.
1
No todos, ni en losmismosgrados, como lo veremos.
2
De hecho, esosaoshan sido catalogadospor la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) como de lucesy
sombras, precisamente porque a pesar de que durante variosaosse restableci el crecimiento econmico losresul-
[ 40 ]
[ 41 ]
CarlosBarba Solano
Frente a losmagroslogrosalcanzadostanto el consenso original, como el patrn de reformas
se han desgastado, dando pie a la aparicin de conceptos, lecturasy propuestasdiferentesrespecto
a lo que debe considerarse prioritario en trminoseconmicosy socialesa escala regional o nacio-
nal.
3
Esto ha llevado a un cuestionamiento del paradigma de bienestar residual en el mbito intelec-
tual, a cambios de orientacin en varios gobiernos
4
y a nuevas propuestas por parte de algunas
agenciasinternacionalesligadasal tema del desarrollo, particularmente en el marco de lasNaciones
Unidas.
5
En ese contexto, a partir de una perspectiva comparativa, este trabajo se propone doscosas:
analizar distintastrayectoriasde losprocesosde ajuste econmico y reforma social en tresconjuntos
de pasesy confrontar la tesisde que la residualizacin de todoslosregmenesde bienestar latinoa-
mericanoscontina siendo la nica ruta posible.
Para realizar esta tarea este trabajo abordar trestpicos: 1) Lascaractersticasdel paradigma
de bienestar residual hegemnico en la regin a partir de losaosnoventa; 2) la pertinencia de adop-
tar un enfoque comparativo para realizar anlisisempricossobre esta temtica y el uso del concep-
to de rgimen de bienestar en Amrica Latina; y 3) el anlisisde losdatossocialesdisponibles, agru-
padosalrededor de trestiposdistintosde regmenesde bienestar regionales.
El paradigma residual en Amrica Latina
En Amrica Latina en el terreno social, de manera muy general, puede hablarse tanto del abandono
paulatino del paradigma del seguro social, que tena como eje el empleo formal y losderechossocia-
lesque se adquiran por esa va, como de la reduccin progresiva de lo social a lostemasde la pobre-
za y la vulnerabilidad social.
La transicin ha implicado que en la agenda de muchosde losgobiernosde la regin el tema de
la ciudadana social haya sido desechado o que se hayan interrumpido lasaccionesconsistentesy
sucientespara asegurar la universalizacin de derechossociales.
Este camino ha conducido tanto a que el empleo sea concebido estrictamente como un problema
de mercado, y por ello lastendenciasmsmarcada en ese mbito sean la desregulacin y exibiliza-
tadossocialesfueron desalentadores. (CEPAL, 2001). De acuerdo con datosgeneradospor la CEPAL lospasesde la regin
no slo continan enfrentando hoyseriosretosen trminosde persistencia de procesosde exclusin, pobreza yalta
vulnerabilidad social, sino tambin crecientesproblemasde desempleo, subempleo, informalidad, desigualdad social y
de gnero, e inseguridad ciudadana. (CEPAL 2001, CEPAL/Unicef, 2001).
3
Vase Barba, 2004 yBarba et al., 2005.
4
En el mbito gubernamental el giro a la izquierda de losgobiernosde Venezuela, Chile, Brasil, Argentina yreciente-
mente Uruguayas lo indican.
5
Tal esel caso de PNUD, CEPAL e IINUDS.
[ 42 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
cin de losmercadosde trabajo, como el reformar lossistemaspensionariosque en muchoscasos
han pasado de un modelo de reparto a otro de capitalizacin individual.
6
La pauta dominante ha sido la residualizacin de la accin pblica en materia social, esto es:
asumir que laspolticasy programassocialesdeben dirigirse exclusivamente a quienesson incapaces
de contratar su propia previsin social en trminosprivados.
La idea msfuerte ha sido que el papel de la poltica social debe restringirse a garantizar a los
mspobresrecursosmnimospara que cada uno pueda aprovechar lasoportunidadesde ingreso que
supuestamente el mercado proporciona. Este enfoque, que concibe la pobreza como un problema
imputable fundamentalmente a decienciasde carcter individual, ha servido para justicar el carc-
ter focalizado de losprogramassociales, frecuentemente pensadosen oposicin a polticasuniversa-
listas. Desde esa ptica slo se considera legtimo reasignar recursospor mediospblicosa quienes,
ademsde situarse en la pobreza extrema, estn dispuestosa alcanzar su bienestar actuando de
acuerdo con lasreglasdel mercado.
Esa ha sido la racionalidad dominante en el diseo de fondosde inversin social o de programas
orientadostanto a la acumulacin de capital humano, como a garantizar activosmnimoso estable-
cer redesde seguridad que operen en situacionescrticas.
Generalmente, la poblacin objetivo de esta clase de intervencionesha sido: quienesviven en
pobreza extrema, particularmente lasnuevasgeneracionesde pobres;
7
y aquellosconsideradosms
vulnerablesa lascrisiseconmicas, lascatstrofesnaturaleso familiares, que corren el riesgo de caer
por debajo de laslneasde pobreza establecidas.
El paradigma naciente, encabezado por el BM y el BID, admitido y promovido devotamente por
numerososgobiernoslatinoamericanos, se distingue por su perl trasnacional, puessupone la parti-
cipacin de actoresinternacionalesen un tema que tradicionalmente haba sido competencia exclu-
siva de losestadosnacionales: el bienestar social. Por ello, podramoshablar de la deslocalizacin
como una de susprimerascaractersticas;
8
la otra sera por supuesto el respeto a la libertad de mer-
6
Aunque este proceso ha sido sumamente azaroso. Podra decirse que ni lasrecetasdel Banco Mundial (1994) ni la expe-
riencia chilena, que ha servido de modelo en el proceso de reforma, han sido seguidasa pie juntillas, en buena medida
porque internamente losgobiernosreformistashan enfrentado distintosgradosde oposicin. Esto ha dado pie a la
aparicin de tresmodelosdistintos, ademsdel ya existente: el sustitutivo, el mixto yel paralelo. Para una exposicin
detallada sobre este tema ver: Barba (2003: 278-296).
7
La intencin ha sido interrumpir la reproduccin intergeneracional de la pobreza, aunque en Mxico se habla ya de tres
bandasde pobreza: la alimentaria, la de capacidadesyla patrimonial. En teora cada una de ellasdemandara distintos
tiposde accionespblicas: transferenciasincondicionales, programasde capital humano, programasde dotacin de
activos. (Cortset al., 2002). Lasdosprimerascorresponderan a grosso modoa lasvisionestradicionalessobre pobreza
extrema yla tercera a la concepcin de vulnerabilidad social.
8
La deslocalizacin no se reere exclusivamente a un cambio de escala, sino a la adquisicin de capacidadesque antes
eran predominantemente estatalespor parte de estosnuevosactores, talescomo: el diseo, el nanciamiento y la
[ 43 ]
CarlosBarba Solano
cado y el atribuirle a ste el papel fundamental en la generacin y distribucin de bienestar,
9
aspecto
que le conere un marcado carcter residual.
10
La heterogeneidad regional y la conceptualizacin de lo social
Suele decirse que en Amrica Latina el modelo de bienestar ha sido semejante al Estado social con-
servador o corporativo europeo y que paulatinamente, trasmsde una dcada de reformasecon-
micasy sociales, se ha ido acercando al modelo residual anglosajn.
Ambasarmaciones, aunque acertadasdesde una perspectiva muy general, son reduccionistas
porque parten, al menos, de trespremisasinadecuadas: 1) que pueden aplicarse de manera mecnica
lastipologasde losregmenesde bienestar de laseconomasdesarrolladasa la realidad latinoame-
ricana, 2) que puede hablarse de esta regin como si fuera una realidad homognea y 3) que la
aplicacin de agendasde reforma econmica y social semejantesproduce losmismosresultadosen
todosloscasos.
Para empezar, no esapropiado hablar en general de la existencia y continuidad de estadosdel
bienestar en Amrica Latina, donde con muy escasas excepciones no han prevalecido de manera
duradera la democracia, ni se han garantizado todoslosderechoscivileso polticoso se han univer-
salizado losderechossocialespara toda la poblacin, ni se han alcanzado losnivelesde salarizacin
logradospor lasgrandeseconomasde Europa.
Tampoco esadecuado abordar a la regin como un todo, porque evidentemente existen grandes
diferenciasentre lospasesque la integran. Loscontrastesse maniestan en variasescalas, como: la
territorial, la demogrca, la etnocultural, la de lasdimensionesdel producto interno bruto, la de los
procesosde industrializacin, etc.
11
Lasdiscrepanciasson particularmente agudasen el terreno del
evaluacin de programassociales. Por supuesto, esto no signica que lasagenciasinternacionalesmonopolicen dichas
funciones, sino que ahora son actorescrucialesen cada una de ellas.
9
Lo que se expresa en la tendencia a considerar el crecimiento econmico como el mecanismo fundamental para reducir
la pobreza.
10
Basadosen experienciashistricasde pasesanglosajonescomo losEstadosUnidos, Australia, Canad o Nueva Zelanda
ytardamente el Reino Unido sabemosque losregmenesde bienestar de tipo residual asumen que el mecanismo fun-
damental para alcanzar el bienestar social esel mercado yque lasprestacionespropiamente pblicasse deben orientan
slo a corregir externalidadesde la economa, asignando recursosa losmspobrespara que sean capacesde participar
en el mercado ysobreponerse por s mismosa susdicultades. (Skocpol, 1995: 7; Hill yBramley, 1986: 10). Lasnormas
para la asistencia social son estrictas, frecuentemente asociadascon procesosde estigmatizacin ylosbeneciossuelen
ser modestos, ya que se piensa que losbeneciosexcesivosreducen la motivacin para trabajar. (Esping-Andersen,
1990: 26; Esping-Andersen yCorpi, 1993: 370, 373). El enfoque residual de la poltica social tiende a respetar la estra-
ticacin social generada por el libre curso de la oferta yla demanda, por lo que susefectosdesmercantilizadoresson
mnimos(Esping-Andersen yCorpi, 1993: 372).
11
Para un recuento detallado de estasdiferenciasvase Barba (2003: 420-426).
[ 44 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
bienestar social en aspectoscomo: losnivelesde gasto social,
12
losnivelesde desarrollo de lossiste-
masde prestacionessociales,
13
losgradosde madurez institucional,
14
lastendenciasen materia de
ampliacin de cobertura,
15
losgradosde exclusin social,
16
lastrayectoriasen materia de distribucin
del ingreso,
17
losnivelesde pobreza prevalecientes,
18
losndicesrelativosde nivelesde vida,
19
etctera.
Por tanto, esincorrecto suponer que a pesar de la heterogeneidad reinante en la regin la apli-
cacin de agendassemejantesde reforma econmica y social en distintoscasosproducir resultados
similares. Sin embargo, dada la gran heterogeneidad reinante y a pesar de laspeculiaridadessociales
de Amrica Latina la utilizacin del concepto de regmenesde bienestar esmuy pertinente, precisa-
mente para desentraar el carcter diferencial de la construccin de lo social en distintosconjuntos
de pases. Pero para ello hace falta evitar una aplicacin ontolgica de ese concepto.
12
Existen enormesdisparidadesen materia de gasto social en la regin, entre aquellospasesque como Uruguay, Argen-
tina, Costa Rica, Chile o Brasil hacia 1980-1981 gastaban como promedio 16% del PIB, mientraspasescomo Venezuela,
Ecuador, Nicaragua, Mxico yColombia gastaban 10.1% , promedio muycercano al promedio regional, yotroscomo
Per, Paraguay, Bolivia, Guatemala yHondurasgastaban menosde la tercera parte que losprimerosyla mitad que los
segundos, puesen promedio desembolsaban 5% del PIB. Loscasosextremosson Chile yParaguaypuesexista entre los
dosuna diferencia de 15.6 puntosporcentuales(vase Barba, 2003: 428-429 yCominetti yRuiz, 1998).
13
Este tipo de sistemas, ligadosal modelo ISI, fueron muysignicativosen pasescomo Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Mxico yUruguay, en otroscasos, como Guatemala, Paraguay, Per, Ecuador, etc., fueron precarioso prc-
ticamente inexistentes(Raczynski, 1999: 172; Filgueira, 1997: 83). Adems, mientraspasescomo Brasil yMxico no
fueron msall del sistema del seguro social limitado, otroscomo Argentina, Chile, Costa Rica yUruguaycrearon sis-
temasde proteccin social universales(Malloy, 1986: 41).
14
No todoslossistemasde prestacionessocialesen Amrica Latina fueron creadosal mismo tiempo, de hecho pueden
clasicarse en funcin del momento cuando fueron creados, como: pioneros(aosveinte), intermedios(aostreinta y
cuarenta) ytardos(aoscincuenta en adelante) (Mesa-Lago, 1994). Esto supone diversosgradosde maduracin insti-
tucional. En el caso de lossistemaspioneros(Argentina, Brasil, Chile yUruguay), encontramosque en tresde ellosse
pueden detectar gradosmuysignicativosde cobertura de algunasprestacionessociales; mientrasen algunosde los
casosintermediosencontramosavancesmucho menossignicativos, como ocurre en el caso de Mxico.
15
Mientraspasescomo Argentina, Brasil, Mxico, Uruguay, Chile, siguieron una va bistmarckiana de expansin gradual,
Costa Rica sigui una va beverdigeana de cobertura universal en un solo momento yCuba una va socialista que entre
losaossesenta ysetenta complet un sistema de seguridad social universal (Barba, 2003: 430).
16
Todo indica que en Amrica Latina lassociedadescon mayor heterogeneidad etnocultural han tolerado mayoresgrados
de exclusin social (Barba, 2003: 430-432).
17
Esto puede apreciarse por ejemplo en losaossetenta cuando losCoecientesde Gini a nivel urbano uctuaban entre
0.43 en el caso de Uruguayy0.59 en el de Brasil (Altimir, 1995: cuadro 2.1).
18
Para una comparacin dedatosdepobreza urbana, rural ytotal en 10 pasesdeAmrica Latina durantelosaossetenta
yochenta (Altimir, 1995: cuadro 2.3).
19
Vase Astorga yFitzGerald (1998: cuadro IX.5).
[ 45 ]
CarlosBarba Solano
La genealoga del concepto de regmenes de bienestar
A partir de la obra de Gosta Esping-Andersen (1987,1990, 1996,1999, 2001) en el marco de la Organi-
zacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos(OCDE) se ha desarrollado una intensa agenda
de investigacin social fundada en la comparacin emprica de la calidad de losderechossociales,
la estraticacin social y las estructuras de los mercados laborales de los pases que la integran.
(Goodin et al., 1999; Deacon, 1999; Bonoli y Taylor-Gooby, 2000; Scharpf y Schmid, 2000; Annesley,
2001; Huber y StephensSchierup, 2001).
El eje terico-metodolgico de dichosestudiosha sido el concepto de rgimen de bienestar,
denido por Esping-Andersen como: la manera combinada e interdependiente como el bienestar es
producido y asignado por el Estado, el mercado y la familia (Esping-Andersen, 1999: 34-35). Donde
una organizacin dada de lasrelacionesentre [estastresinstancias] se asocia con una lgica par-
ticular de la poltica social... (Esping-Andersen, 1987: 6-7).
Entre losmltiplesresultadosde losestudiosmencionados, esconveniente rescatar dosque son
muyadecuadospara lo que aqu se argumenta: 1) La posibilidad ypertinencia de construir tiposidea-
lesde arreglosentre lasinstanciasmencionadaspara recoger la variabilidad histrica de lo social.
20

2) El gran potencial del concepto de regmenesde bienestar para realizar estudiossobre lastransfor-
macionesde lossistemasconcretosde bienestar, laspolticassociales, losmercadoslaboralesylas
estrategiasfamiliaresen el contexto de la globalizacin ylosprocesosde integracin econmica.
Por lo que corresponde al primer punto, Esping-Andersen en su libro sobre lostresmundosdel
bienestar en el capitalismo (1990) ha intentado demostrar que la mayora de losestadosdel bienestar
de la OCDE se agrupan (cluster) alrededor de trestiposde regmenesde bienestar: el liberal o residual,
el conservador o corporativo y el institucional o socialdemcrata.
21
20
Lo social, entendido no como un lugar distinto a lo econmico ylo poltico, tampoco como un conjunto de insti-
tucionesparaestatales, sino como un conjunto de mediacionesentre tresrdenes: el econmico, el poltico yel familiar.
(Lautier, 2001: 3; Barba, 2003).
21
El liberal o residual, basado en experienciashistricasdepasesanglosajonescomo losEstadosUnidos, Australia, Canad
o Nueva Zelanda, asume que la mayora de la poblacin puede contratar su propia previsin social yque por ello el
Estado slo debeapoyar a aquel residual humano queesincapazdevelar por su propio bienestar, esdecir, losmspobres
(Skocpol, 1995; Hill yBramley, 1986; Esping-Andersen, 1990; Esping-Andersen yCorpi, 1993). El conservador o corpo-
rativo, construido a partir de la experiencia histrica de lospasesde Europa Occidental Continental, pone al Estado y
lasinstitucionespblicasen el centro del proceso socioeconmico, loscualesdistribuyen beneciossiguiendo criterios
declaseo estatuspoltico, losbeneciosqueno constituyen derechosuniversales, sino corporativos(aunquegradual-
menteseacercan a la universalizacin en condicionesdepleno empleo), tienden a reforzar la estraticacin social quese
deriva delascapacidadespolticasdelosactoresyslo seofrecen cuando lascapacidadesdela familia para servir a sus
miembrossehan agotado (Esping-Andersen, 1990). El institucional o socialdemcratasueleejemplicarsecon dosexpe-
rienciashistricasdiferentes: el paradigma beveridgeano inglsyel social demcrata escandinavo, ambosdesarrollados
[ 46 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
Por lo que toca al tema de losregmenesde bienestar en transicin, el centro de losestudios
aludidosha sido demostrar empricamente que no tienen fundamento trestesisque son moneda de
curso comn en numerososdocumentosgeneradospor agenciasnancierasinternacionalesy en
mltiplestrabajosproducidosbajo el paraguasdel Consenso de Washington: 1) que el paradigma de
bienestar residual esel nico que se ajusta a lascondicionesimpuestaspor la globalizacin y los
procesosde integracin econmica; 2) que la nica ruta posible esla desregulacin laboral y 3) que
el Welfare State enfrenta una crisisterminal de la que ya no podr recuperarse.
22
Los regmenes de bienestar latinoamericanos
Msall de la discusin de estastemticas, lascualeshe abordado en otrostextos(Barba, 2003, 2004
y 2004a), se encuentra una cuestin crucial para este trabajo: si el concepto de rgimen de bienestar
esapropiado para dar cuenta: 1) Tanto de losarreglosinstitucionalesdesarrolladoshistricamente
entre el Estado, la economa, las unidades domsticas y las polticas sociales en Amrica Latina.
2) Como del proceso y losalcancesde la intensa agenda de reforma social que se ha operado a esca-
la regional durante losaosnoventa.
En mi opinin no hay ninguna razn para asumir que lasnicasformasde articulacin posibles
entre loselementosreferidosen el inciso 1 sean lasque han prevalecido en lostiposde regmenesde
bienestar de lasgrandeseconomasde la OCDE. En Amrica Latina, laspolticassocialesy lossistemas
de prestaciones sociales tienen una larga historia.
23
La fase expansiva de dichos sistemas estuvo
bsicamentedespusdela segunda Guerra Mundial. Cada uno deellos, concibelosriesgoscomo consecuenciassistmi-
casdela operacin del mercado ypor ello asumen el bienestar individual como una responsabilidad colectiva, solidaria.
Ello explica quelo social incluya en estoscasosal conjunto delosciudadanos. Esteenfoqueimplica la implantacin del
principio de universalidad de laspolticassociales, en el caso beveridgeano para jar el derecho un nivel mnimo de
bienestar para todaslascategorasygrupossociales, encaminado a garantizar ciudadana universal a pesar delasdife-
renciassocialesgeneradaspor la operacin del mercado. En el caso socialdemcrata, a travsdeun proceso dedesmer-
cantilizacin sin precedentesen el marco desociedadescapitalistas, dirigido a construir un derecho democrtico a un
nivel de vida socialmente adecuado para construir una sociedad msequitativa, al margen de la lgica del mercado.
(Beveridge, 1987; Esping-Andersen yCorpi, 1993; Hill, 1997; Lautier, 2001; Marshall, 1992; Torng, 1998).
22
Entreellosdestacan lossiguientes: Hill yBramley, 1986; Pierson, 1994; Skocpol, 1995; Goodin et al., 1999; Deacon, 1999;
Bonoli y Taylor-Gooby, 2000; Scharpf y Schmid, 2000; Esping-Andersen, 1996, 1999, 2001; Annesley, 2001; Huber y
Stephens, 2000; ySchierup, 2001.
23
Lossistemasdeprestacionessocialesen la zona son delarga data, puessehan desarrollando en tresgrandesoleadas, la
primera durantelosaosveinte, la segunda inicia en losaoscuarenta yla tercera a partir deloscincuenta. (Mesa-Lago,
1994). De hecho, como lo seala JamesMalloy, muchospaseslatinoamericanosadoptaron programasde seguridad
social antesque pasescapitalistasindustrializadoscomo losEstadosUnidos(Malloy, 1986: 31).
[ 47 ]
CarlosBarba Solano
acoplada con el proceso de industrializacin a travsde la sustitucin de importaciones(ISI), en auge
entre losaoscuarenta y setenta.
24
Durante esosaosel sistema del seguro social fue uno de losejespara articular coaliciones
distributivaspartidariasdel proyecto industrializador, que estuvieron integradaspor sectoresde las
clases medias, organizaciones obreras, empleados pblicos, empresarios industriales nacionales y
extranjeros, partidospolticosy funcionariospblicos.
De igual forma escierto que en lo general lasinstitucionesdel seguro social se distinguieron por
ser regresivasy no democrticas, caractersticasque:
Slo en pocoscasospermitieron un proceso expansivo de derechosy ciudadana social, lo
que se tradujo en una situacin de exclusin asistencial de quienesno formaban parte de
la coalicin que retroalimentaba el proyecto de industrializacin, especialmente lostraba-
jadoresdel sector informal urbano y quieneslaboraban en el sector rural.
Y que propiciaron altosnivelesde desigualdad en la distribucin del ingreso, la cobertura
de la proteccin social y la calidad de losserviciossociales
25
(Barba, 2003: 384-393).
Se puede agregar a esta descripcin, que esasinstitucionesexpresaban una concepcin familiarista
del bienestar social, puespreservaban una divisin familiar del trabajo (breadwinner system) que con-
fera a loshombresadultosel papel de proveedoresyportadoresde derechospara el resto de la familia
a travsdel empleo formal ya lasmujeresla responsabilidad de transferir serviciosde bienestar para los
demsmiembrosdel hogar (Ibid.).
Sin embargo, como lo he sostenido en un extenso estudio sobre lossistemasde bienestar en
Latinoamrica (Barba, 2003), no escorrecto hablar de un solo tipo de rgimen de bienestar en la regin,
sino de trestiposdesarrolladosbajo el paraguasdel paradigma del seguro social: losuniversalistas,
losduales y losexcluyentes.
Losregmenesuniversalistas, que incluan a Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica
26
fueron los
que msse asemejaron a losregmenesconservadoreseuropeos, tanto por su expansin gradual y
24
Algo parecido a la relacin que se produjo en Europa Occidental ylosEstadosUnidosentre la expansin del Estado de
bienestar ylaspolticaskeynesianas.
25
En la regin la hegemona de este paradigma fue acompaada con altosnivelesde desigualdad, as como por una
tendencia a la reduccin del peso relativo de la pobreza, pero no de su peso absoluto. Sin embargo, losindicadoresde
calidad de vida muestran que en la etapa expansiva del modelo ISI mejoraron consistentemente losprincipalesindica-
doressociales, como lastasasde mortalidad infantil, la esperanza de vida yla cobertura de lossistemasde educacin y
salud (Barba, 2003).
26
Lostresprimerosdesarrollaron sussistemasde bienestar desde principiosdel siglo XX, mientrasCosta Rica lo hizo a
mediadosdel siglo pasado.
[ 48 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
universalizante,
27
como por la vinculacin de la proteccin social al mercado laboral formal y a las
organizacionesde clase obrera. Sin embargo, no hubo uniformidad en lostiposde regmenespolti-
coscon losque se vincularon, ya que estosse dividieron en democrticosy autoritarios.
28
Losdatosindican que a iniciosde losaossetenta, cuando an pareca viable el modelosISI a
escala latinoamericana, en estospasesse observaban losmayoresnivelesde gasto social, la menor
heterogeneidad etnocultural, la mayor cobertura del seguro social y de lossistemaseducativosy de
salud, losmenoresnivelesde pobreza rural, urbana y total; losmenoresndicesde concentracin del
ingreso; losindicadoresmsbajosen materia de precariedad laboral y subempleo; losmejoresindi-
cadoresen materia de esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil, analfabetismo e ndicesrelati-
vosde vida (Barba, 2003: 444-464).
Por su parte, losregmenesdualesincluan a Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela y losexclu-
yentesa la mayora de lospasesde Amrica Central con la excepcin de Costa Rica y Panam, as
como a pasesde Amrica del Sur como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay.
Estosdostiposde regmenesse distinguan por:
Un descenso de uno y dosescalones, respectivamente, en todoslosindicadoresya men-
cionados, as como en losnivelesde gasto social, de cobertura de seguridad social, de los
servicioseducativosy de salud preventiva, y del grado de desmercantilizacin del bienestar
social.
Y un aumento gradual de la heterogeneidad etnocultural del carcter regresivo de los
sistemasde proteccin social y del grado de informalidad de losmercadoslaborales.
29
Estascaractersticastendan a manifestarse de manera dual en losregmenesintermedios, privile-
giando a la poblacin urbana, organizada y relevante para el modelo ISI y excluyendo al resto de la
poblacin; mientrasse agudizaban en el caso de losregmenesexcluyentes, dejando por fuera de su
cobertura a la mayora de la poblacin (Barba, 2003: 444-464).
Regmenes en transicin
Trasmsde una dcada de reformas, losregmenesde bienestar latinoamericanoshan sufrido trans-
formacionesmuy signicativas. Losefectosde losprocesosde ajuste econmico y de reforma social,
as como lasdinmicasde losmercadoslaborales, se han distribuido de manera desigual entre los
trestiposde regmenesmencionados.
27
La excepcin fue Costa Rica donde la cobertura se asemej msal modelo Beveridgeano de cobertura universal en un
solo momento.
28
Slo el caso costarricense se ha mantenido bajo un sistema poltico democrtico sin interrupcionesautoritarias.
29
Para un recuento pormenorizado de esosindicadores, vase Barba (2003).
[ 49 ]
CarlosBarba Solano
a) Las caractersticas de los procesos de ajuste
Lasreformasno se iniciaron al mismo tiempo en toda la regin, en losregmenesuniversalistasdel
Cono Sur lasreformasiniciaron durante losaossetenta, mientrasen el resto de lospasesde Am-
rica Latina la dcada de 1990 fue la msactiva en esta materia, particularmente en su primera mitad
(Barba, 2003: 546-550).
Por otra parte, losritmosde lasreformasno han sido similares; en regmenesuniversalistas
como Chile, Uruguay y Costa Rica, al igual que en regmenesdualescomo Brasil y Colombia las
reformasha tendido a ser graduales(lentosy crecientes), mientrasen Argentina (rgimen univer-
salista), Mxico, Venezuela (regmenesduales) y Per junto con la mayor parte de Centroamrica
(regmenesexcluyentes) han abundado lostratamientosde shock (ampliosy rpidos) (Barba, 2003:
484-489).
Losalcancesde losprocesosde reforma tampoco son equivalentes, han abarcado numerosos
campos, entre ellosla apertura comercial, la reforma tributaria, la reforma nanciera, lasprivati-
zacionesde activospblicos, la reforma laboral y la reforma del sistema de pensiones. Sin embar-
go, puede documentarse una gran variabilidad en este terreno, puesmientrasalgunospasescomo
Argentina, Chile (regmenesuniversalistas) o Per (rgimen excluyente) han realizado cinco o seis
de estasgrandesreformas, otroscomo Colombia, Mxico, Venezuela (regmenesduales) y Bolivia,
Guatemala o Nicaragua (regmenes excluyentes) han realizado cuatro, y otros ms como Costa
Rica, Uruguay (regmenesuniversalistas) o Brasil (rgimen dual) han realizado doso tres(Barba,
2003: 484-489).
Tampoco se puede hablar de homogeneidad en losaosde crisis, correccin o estancamiento
de esasreformaso en el estado actual de lasmismas. Lasreformastempranasen el Cono Sur entra-
ron en crisisa principiosde la dcada de 1980, lastardasentraron en crisisen losaosnoventa,
como ocurri en Brasil, Mxico o Venezuela. La continuidad de lasmismasha sido igualmente varia-
ble, lasreformasse han consolidado en Chile, y han sido frenadaspero son establesen pasescomo
Mxico, Brasil, Colombia, se encuentran en crisisy revisin en Argentina y han sido revertidasen
Venezuela (Barba, 2003: 484-489).
b) Los estilos de crecimiento y el empleo
Tambin en el caso de los estilos de crecimiento o las estrategias de empleo asumidas podemos
hablar de trayectorias diferentes que se ha traducido en dos distintas modalidades de exclusin
labo ral. La primera que corresponde a losregmenesuniversalistas, que se caracterizan por una cali-
dad del empleo relativamente alta, por altosnivelesde desempleo y una alta concentracin del ingre-
so. La segunda que concierne tanto a losregmenesdualescomo losregmenesexcluyentesy se
carac te ri za por nivelesde desempleo intermedios, pero se destaca por la baja calidad de losnuevos
11
[ 50 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
em pleosque genera, as como por la alta polarizacin salarial y por la concentracin del ingreso que
produce.
30
c) La reforma social
La heterogeneidad reinante contina en el caso de losprocesosde reforma social. En este caso, como
lo arma Filgueira (1998) la focalizacin y la descentralizacin no puede signicar lo mismo en los
regmenesuniversalistasdonde se ha dado un desarrollo notablemente mayor de derechosuniversa-
lesen materia de educacin y salud, que en el caso de losregmenesdualesy excluyentesque repre-
sentan dosescalonesinferioresen este terreno.
Si losprocesosde focalizacin se enmarcan en derechosuniversalespuede emplearse para ga-
rantizar un acceso mnimo a stosa quienesno han sido incluidosy puede contribuir a fortalecer la
ciudadana social. Sin embargo, existe el riesgo de usar esta estrategia para dejar en un segundo
plano la ampliacin de esta clase de ciudadana, sobre todo en pasesdonde losderechosuniversales
no se han desarrollado signicativamente, concentrndose retricamente en la superacin de la
30
Durante losaosnoventa en losregmenesuniversalistasdel Cono Sur el crecimiento del empleo se concentr en sec-
toresysubsectoresque emplean trabajo calificado yasalariado (serviciosbsicos, losserviciosfinancierosylosservicios
sociales), esospasestuvieron un crecimiento econmico muyelevado (alrededor de 5.3% anual), pero se distinguieron
por una baja elasticidad empleo-producto (ya que por cada punto porcentual de incremento del PIB el empleo creci
apenas0.33 puntosporcentuales) ypor muyaltosnivelesde desempleo urbano (tasasmediasque fluctuaron entre 7.4 y
10.4% entre 1991 y1999). Estastendenciasgeneraron una polarizacin salarial moderada yno permitieron la reduccin
de la concentracin del ingreso (Barba, 2003: cuadros72 a 75; yAnexo II). Por su parte, en losregmenesdualestambin
crecieron losserviciosbsicos, financierosysociales, pero esto fue acompaado por un crecimiento significativo del
empleo en sectoresysubsectoresque emplean trabajo descalificado (particularmente en la industria manufacturera
en el caso de Mxico, en la industria de la construccin en el caso venezolano yel comercio en todosloscasos), estos
pasestuvieron un crecimiento econmico medio (una tasa promedio de 2.9% anual), pero se distinguieron por una
elasticidad empleo-producto mayor a la media regional (por cada punto porcentual de incremento del PIB el empleo
creci 0.70% ), por altosnivelesde desempleo urbano (lastasasmediasanualesfluctuaron entre 6.8 y11.1 entre 1991
y1999), por la baja calidad del empleo generado (gran peso del empleo por cuenta propia) ypor una alta polarizacin
salarial, que evit la reduccin de la concentracin del ingreso (Barba, 2003: cuadros72 a 75; yAnexo II). Finalmente,
regmenesexcluyentescomo Bolivia, El Salvador, Honduraso Per se distinguieron por contar con el mayor crecimiento
del empleo en sectoresysubsectoresque emplean trabajo descalificado de toda la regin (el crecimiento del empleo en
la industria manufacturera, en la de la construccin yen el comercio fue muyalto), tuvieron altastasasde crecimiento
del PIB (alrededor de 4.3% anual), se distinguieron por la mayor elasticidad empleo-producto de Amrica Latina (por
cada punto porcentual de incremento del PIB el empleo creci 1.3% ), por nivelesde desempleo urbano relativamente
bajos(lastasasmediasanualesque fluctuaron entre 6.8 y7.7 entre 1991 y1999), una baja calidad del empleo (empleo
por cuenta propia) yuna muyalta polarizacin salarial, atribuible al hecho de que tambin creci el empleo en lossec-
toresque emplean trabajo calificado, lo que tendi a incrementar la concentracin del ingreso (Barba, 2003: cuadros72
a 75; yAnexo II).
[ 51 ]
CarlosBarba Solano
pobreza, este riesgo crece en laszonasexcluidasde losregmenesdualesy en el conjunto de losreg-
menesexcluyentes. En esosmismoscasosson mayoreslosriesgosde estigmatizacin social, exclusin
asistencial y neoclientelismo.
Segn la descentralizacin, msall del carcter sumamente heterogneo que ha adquirido este
proceso en la regin (Gropello y Cominetti, 1998), la clientelizacin de losserviciossocialesy el neo-
patrimonialismo, al igual que la agudizacin de inequidadesdistributivasy la indisciplina scal, cons-
tituyen riesgosmayoresen losregmenesdualesy excluyentes, donde existen ampliossectoresno
incorporadosa la proteccin social moderna (Barba, 2003 554-556 y 560-563).
Las redes de proteccin social
En ese mismo tenor, aunque en toda la regin se ha promovido la creacin de redesde seguridad
31

para enfrentar la vulnerabilidad social a loscicloseconmicosy lascatstrofesnaturalesy persona-
les, y para evitar estrategiasfamiliaresque impliquen costosa largo plazo en trminosde desarrollo
humano,
32
lasredesse han difundido a lo largo de Amrica Latina de manera muy desigual.
En losregmenesuniversalistasdonde el problema del desempleo esmayor, han predominado las
polticasde workfareencaminadasa la reinsercin laboral ya una cierta desfamiliarizacin del bien-
estar.
33
En losregmenesduales, donde el problema de la pobreza esconsiderablemente mayor, desta-
can lastransferenciasde efectivo yla aparicin de programasde desarrollo humano que tienen como
eje el rol de reproductivo de lasmujeres.
34
Mientrasen losregmenesexcluyentes, donde la pobreza es
muysevera, la caracterstica distintiva son losfondosde inversin social (Barba, 2003: 563-577).
La reforma de los sistemas pensionarios
En el caso de la reforma de los sistemas de pensiones, nuevamente encontramos que aunque el
modelo de reforma difundido en toda la regin esel del sistema de capitalizacin individual desarro-
31
Deacuerdo con HicksyWodon lascaractersticasdeuna red deseguridad ideal seran lassiguientes: estar basada en un
anlisisacabado dequienestienden a versemsafectadospor la crisisyquclasedemecanismosutilizan normalmente
para enfrentarlas; ofrecer una cobertura suficientea la poblacin a la quesedesea llegar, especialmentea losgru posms
vulnerablesyexcluidos; estar bien focalizada en lospobres; hallarsebajo la supervisin deinstitucionesbien constitui-
das; ser anticclicas; ser sustentablesdesdeel punto devista fiscal; poder entregar beneficioscon rapidezylograr que
la mayor parte posible de loscostosse dirijan a incrementosnetosdel ingreso de losbeneficiarios; complementar los
programassocialesprivados; reducirseproporcionalmenteuna vezquepasa la crisis(HicksyWodon, 2001: 99-100).
32
Particularmente el trabajo infantil yjuvenil que sustituyen la escolaridad yse traducen en prdidassalarialesde largo
plazo debido a menoresdotacionesde capital humano (HicksyWodon, 2001: 96).
33
El apoyo de jvenesymujeres, la creacin de empleosen laspequeasymedianasempresasylosprogramasde capa-
citacin para el empleo.
34
Tal esel caso de Progresa-Oportunidadesen Mxico.
[ 52 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
llado en Chile desde 1981, lasreformashan tenido caractersticasdispares, debido sobre todo a la
oposicin poltica y social interna que han enfrentado lasiniciativasde reforma. Se puede hablar de
dostiposde reforma: lasautoritariasejemplicadaspor loscasosde Chile, Mxico y Per, y lasde-
mocrticasilustradaspor loscasosde Argentina, Costa Rica, Uruguay y Colombia, que han generado
cuatro tiposde sistemasy un nuevo tipo de programasemergente: el sustitutivo,
35
el mixto,
36
el pa-
ralelo,
37
lossistemas pblicos de reparto y capitalizacin colectiva reformados,
38
y programas de pen-
siones no contributivas como losexistentesen Brasil.
39
Los rendimientos de las reformas
De acuerdo con datosaportadospor diversasfuentes
40
esposible establecer algunospatronessobre
losefectosque lasreformasestructuralesy socialeshan tenido sobre lascapacidadesde losregme-
nesde bienestar latinoamericanospara producir y distribuir bienestar.
En el caso de losregmenesuniversalistaslosclaro-oscurosde la dcada de losnoventa son
muy evidentes. Se dio una evidente mejora en trminosde crecimiento econmico y un comporta-
miento polarizado en trminosde estabilidad macroeconmica.
41
En loscasosde Chile y Costa Rica
no se registraron modicacionessignicativasen lastendenciashistricasen materia de bienestar
social: la precariedad laboral continu aumentando,
42
al igual que el desempleo y la concentracin
35
En el queun sistema decapitalizacin individual reemplaza a un sistema dereparto o decapitalizacin colectiva. Estemodelo
siguela experiencia chilena yslo ha podido implantarsebajo fuertescontrolesautoritarios, como ocurri en regmenesdua-
lesyexcluyentescomo el mexicano, el boliviano, el salvadoreo yel ecuatoriano (Barba, 2003: 578-596; Mesa-Lago, 2001).
36
Que no cierra el sistema pblico, pero s lo reforma ylo convierte en uno de susdoscomponentes: el sistema pblico
paga una pensin bsica, mientrasel privado paga una pensin complementaria, este tipo de modelo fue implantado
en regmenesuniversalistasdemocratizadoscomo Argentina y Uruguay, donde la oposicin poltica desempeo un
papel muysignicativo (Barba, 2003: 578-596; Mesa-Lago, 2001).
37
Que tampoco cierra el sistema pblico, el cual se mantiene como una alternativa al nuevo sistema privado, como ocurri
en regmenesdualesyexcluyentescomo Colombia yPer, que enfrentaron grandesresistenciasa sustentativasde
implantacin de sistemassustitutivos(Barba, 2003: 578-596; Mesa-Lago, 2001).
38
Para hacerlosmsviablesen trminosnancieros, como ocurri en loscasosde Costa Rica yBrasil (Barba, 2003: 578-
596; Mesa-Lago, 2001).
39
En Brasil en 1991 se estableci un programa de pensionesruralespara adultosmayoresconocida como Prvidencia
Rural (PR) y en 1993 un programa de pensionesurbanaspara adultosmayores, denominado Benecio de Prestacao
Continuada, que en conjunto protegen a 5.3 millonesde personas(Barrientoset al., 2003).
40
Como el PNUD (1999), CEPAL (1999, 2001, 2001a, 2002, 2004), Astorga yFitzGerald (1998) yCominetti yRuiz (1998).
41
MientrasChile yCosta Rica lograron una gran estabilidad, no fue as en loscasosde Argentina yUruguaydespusde
la crisisreciente.
42
De acuerdo con StallingsyWeller (2001: cuadro 9) durante losaosnoventa en Chile 21% del empleo era por cuenta
propia, mientrasen Costa Rica lo era 18.7 por ciento.
[ 53 ]
CarlosBarba Solano
del ingreso que creci o se mantuvo alta, la pobreza disminuy en trminosrelativos, pero aument
en trminosabsolutos. En loscasosde Argentina y Uruguay, como resultado de la reciente crisis
econmica, se experimentaron notablescadasdel PIB per capita y un repunte extraordinario de la
pobreza, que exhibe gravesfenmenosde vulnerabilidad social (vase anexo 1).
Sin embargo, en este cluster a pesar de lastendenciasdel empleo y de lasreformasde lossis-
temasde pensionesstosmantuvieron altosnivelesde cobertura;
43
y a pesar de lastendenciasen
materia de pobreza y distribucin del ingreso (anexo 1), losndicesrelativosde vida,
44
al igual que los
niveles de desarrollo humano se mantuvieron como los mejores de toda la regin;
45
as mismo,
los indicadores de exclusin social se sostuvieron como los menores de Amrica Latina
46
(Barba,
2003: cuadros86, 89 y 90).
No obstante, como hemosvisto, la situacin de algunosde estosregmenesempez a deterio-
rarse en la parte nal del siglo XX y la crisisArgentina hace albergar seriasdudassobre la sustentabi-
lidad de lasreformasestructuralesrealizadasy sobre la conveniencia de continuar acrticamente por
la senda seguida hasta ahora (anexo 1).
En el caso de losregmenesde bienestar dualesla precariedad laboral fue mucho mayor que en
el caso anterior; losnivelesde desempleo tambin fueron en general msaltos;
47
la cobertura de la
seguridad social, ahora reformada, sigui siendo tambin mucho msbaja, lo que se tradujo en que
ampliossectoresde la poblacin laboraran sin ningn tipo de proteccin social.
48
Por otra parte,
aunque el gasto social como porcentaje del PIB se recuper, la brecha frente a losnivelesde gasto
social de losregmenesuniversalistassigui siendo semejante a la de losaossetenta.
49
En este
cluster intermedio progresaron losnivelesde cobertura de losprogramassectorialesde nivel primario
en materia de educacin y salud, hasta alcanzar casi la universalidad, empero la capacidad disminuy
43
Entre1997 y1998 en estecluster en promedio 81% dela fuerza laboral estaba asegurada (Mesa Lago, 2001: cuadro 3).
44
Si comparamosel nivel de bienestar de lospasesde este cluster con el de losEstadosUnidosde Amrica (tomado como
100) encontraremosquehacia 1970 el ndicerelativo devida era de76 ypara 1995 era de78, lo quehabla deuna ligera
reduccin de la brecha (Astorga yFitzGerald, 1998: cuadro IX.5).
45
En 1997 lospasesque integran este cluster se encontraban ubicadosentre lasposiciones34-45 del IDH (1) del PNUD,
con valorespromedio de ese ndice de 0.825 (PNUD, 1999).
46
En 1997 el IPH-1 que reeja la proporcin de la poblacin afectada por una serie de privacionesclave en materia de
longevidad, conocimientos, salud, desnutricin e ingresospara este cluster era en promedio de slo 4.3% (Barba, 2003:
cuadro 90).
47
La excepcin esMxico, pero eso tambin se relaciona con una forma distinta de medir el desempleo.
48
Entre 1997 y1998 en este cluster en promedio 36.0% de la fuerza laboral estaba asegurada, porcentaje muyinferior al
de losregmenesuniversalistas(Mesa Lago, 2001: cuadro 3).
49
En 1980-1981 losregmenesuniversalistasdestinaban en promedio 16.4% del PIB al gasto social para 1998-1999 des-
tinaban 19% . En contraste losregmenesdualesdestinaban respectivamente 10.8 y13.4% del PIB (Cominetti yRuiz,
1998: cuadro 2; Barba, 2003: cuadro 86).
[ 54 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
conforme se avanza a otrosnivelesde servicio, donde la brecha respecto a losregmenesuniversalistas
no redujo signicativamente.
50
En este caso, el PIB per capita prcticamente no creci
51
lo que sin duda afect negativamente
la capacidad para reducir la pobreza y la pobreza extrema. Sin embargo, a pesar de que aument la
concentracin del ingreso a gradosextremos
52
y de que losnivelesde pobreza siguieron siendo muy
altos, losndicesrelativosde vida mejoraron y la brecha con losregmenesuniversalistasse redujo.
53

No obstante, losndicesde pobreza humana (IPH-1) fueron tresvecesmayoresque en el caso de di-
chosregmenes,
54
lo que indica una proporcin mucho mayor de poblacin excluida de losservicios
de salud, educacin, nutricin y oportunidadesde ingreso (anexo 1).
Finalmente, en el caso de losregmenesexcluyenteslosdatosindican una situacin social an
msdifcil, esto a pesar de que losnivelesde crecimiento del PIB per capita fueron superioresa los
alcanzadospor losregmenesduales(anexo 1). En este caso aunque el desempleo fue comparativa-
mente bajo,
55
la precariedad laboral registrada fue muy alta
56
y la cobertura de la seguridad social
muy inferior a la de loscasosprevios.
57
En ese contexto, al igual que en un sector muy amplio de los
regmenesduales, tener un empleo no garantiz salir de la pobreza, como lo demuestran losndices
de pobreza prevalecientesen este cluster, que continuaron siendo losmselevadosde Amrica Lati-
na. Esa situacin se vio agravada por bajosnivelesde gasto social y nivelesmuy altosde concentra-
cin del ingreso (anexo 1).
Losnivelesde vida tambin continuaron siendo losmsreducidosde la regin, a pesar de que en
lasltimasdcadascreci la cobertura en materia de salud y educacin y se increment la esperan za
de vida. Esto escorroborado por losnivelesde desarrollo humano que si bien no pueden catalogarse
como bajos, s se ubicaron entre losmsbajosde losnivelesmedios.
58
En perfecta armona con este
bajo perl social, losindicadoresde pobreza humana sealan que en este cluster losnivelesde exclu-
sin social eran considerablemente altos.
59
50
Vase Urrutia, 1993; CEPAL, 2002; yBarba, 2003: cuadro 86.
51
En el caso de Venezuela el PIB per capitacay de manera abrupta (anexo 1).
52
La excepcin esColombia.
53
De acuerdo con Astorga yFitzGerald (1998: cuadro IX.3) el ndice relativo de vida de losregmenesdualesera 10 puntos
menor que el de losuniversalistasen 1970, mientrasen 1995 era slo 5 punto menor (vase Barba, 2003: cuadro 89).
54
El valor promedio del IPH-1 para estosregmeneses12.3% , frentea 4.3% delosregmenesuniversalistas(PNUD, 1999).
55
En 1999 en Bolivia, El Salvador, HondurasyPer, usadoscomo ejemplo, en promedio la tasa median anual del desem-
pleo urbano fue de 7.4 (vase CEPAL, 2001 a; cuadro III.7; yBarba, 2003: cuadro 75).
56
En este cluster durante losaosnoventa en promedio 44% de losempleosfueron por cuenta propia (StallingsyWeller,
2001: cuadro 9).
57
En 1997-1998 slo 12% de la fuerza laboral estaba asegurada en Bolivia, slo 32% en Per, yen muchoscasosno hay
ni siquiera datosconables(Mesa-Lago, 2001: cuadro 3).
58
Por ejemplo: Bolivia ocupa el lugar 112, El Salvador el 107, Nicaragua el 121 yPer el 80 (PNUD, 1999).
59
En promedio en Bolivia, El Salvador, Nicaragua yPer el valor del IPH-1 esde 21.5% de la poblacin (PNUD, 1999).
[ 55 ]
CarlosBarba Solano
Anexo 1
Crecimiento, pobreza y concentracin del ingreso en los regmenes
de bienestar latinoamericanos
PIB per capita
(Tasapromedio anual
devariacin)
Pobreza
1
(En porcentajes)
Concentracin
del ingreso
2
(CoecientesdeGini
paraloshogaresa
escalanacional)
Hogares Poblacin
1990-1999 2000-2002 1990 1997 2002 1990 1997 2002 1990 1999
Regmenes
universalistas 2.95 -2.8 21.2 14.7 19.0 26.0 18.3 24.5 0.403 0.406
Argentina 2.6 -6.6 16.2 13.1 31.6 21.2 17.8 41.5 0.423 0.438
Chile 4.2 1.9 33.3 19.7
3
16.6
4
38.6 23.2
3
20.6
4
0.480 0.472
Costa Rica 2.6 -0.3 23.6 20.2 18.6 26.3 22.5 20.3 0.364 0.402
Uruguay 2.4 -6.2 11.8 5.7 9.3 17.9 9.5 15.4 0.345
13
0.312
13
Regmenes
duales 0.65 -0.18 40.5 39.8 37.4 47.0 46.9 47.3 0.470 0.473
Brasil 0.2 1.0 41.4 28.6
3
29.9
5
48.0 35.8
3
37.5
5
0.546 0.552
Colombia 0.6 0.1 47.3
6
44.9 44.6
7
52.5
6
50.9 50.6
7
0.524 0.487
Mxico 1.5 0.8 39.0
8
43.4
3
31.8 47.7
8
52.9
3
39.4 0.427
8
0.435
11
Venezuela 0.3 -2.6 34.2 42.3 43.3 39.8 48.0 48.6 0.381 0.419
Regmenes
excluyentes 0.95 -0.5 50.7 52.4 53.3 55.9 58.5 60.4 0.447 0.477
Bolivia 1.6 -0.1 48.9
8
56.7 55.5 52.6
8
62.1 62.4 0.484 0.508
El Salvador 2.6 0.1 47.6
9
48.0 42.9 54.2
9
55.5 48.9 N.d. 0.431
Nicaragua 0.2 0.7 68.1
10
65.1
11
62.9
5
73.6
10
69.9
11
69.4
5
0.499
10
0.511
11
Paraguay -0.6 -2.7 38.1 39.6 52.0 43.2 46.3
3
61.0
5
0.357
12
0.457
12
1
Todaslaslimitacionesdelasestimacionesdepobreza utilizando laslneasdepobreza propuestaspor CEPAL han sido discutidasen secciones
previas.
2
Calculadosa partir dela distribucin del ingreso per capitadeloshogaresdel conjunto del pas.
3
Dato de1996.
4
Dato de2000.
5
Dato de2001.
6
Datosde1994.
7
rea urbana.
8
Datosde1989.
9
Datosde1995.
10
Datosde1993.
11
Datosde1998.
12
rea Metropolitana deAsuncin.
13
CoecientedeGini urbano.
Fuentes: PIB per capita: CEPAL (2004: cuadro I.1). Pobreza: CEPAL (2004: cuadro I.4 ). CoecientesdeGini: CEPAL (2001 a: cuadro II.2 ).
[ 56 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
Conclusiones
La imagen general mostrada indica que a iniciosdel siglo XXI en Amrica Latina el desarrollo social yel
crecimiento econmico no estn articuladosde una manera satisfactoria, yque queda pendiente en la
agenda social de la regin la construccin de sociedadesmsigualitariase inclusivas, necesidad que
implica retosdiferencialesdependiendo del tipo de rgimen de bienestar desde donde se afronten.
Losregmenesuniversalistas, durante losaosnoventa, se caracterizaron por estrategiasde cre-
cimiento econmico
60
devinculadasde la generacin de empleo, esto implica que de continuar esta
tendencia cada vez mspersonasen edad laboral no tendrn garantizado un derecho civil funda-
mental: el derecho a un trabajo digno, remunerador y portador de derechossociales.
61
A esta trayec-
toria se suman evidenciasmuyclarasde que el subempleo crece yla calidad del empleo se deteriora, lo
cual indica que estosregmenes, tradicionalmente vistoscomo losbaluartesde losprocesosde salari-
zacin a escala regional, estn adquiriendo gradualmente lascaractersticasde losregmenesduales,
donde losderechossocialestienden a desvincularse de losnuevosempleos.
Nuestra regin puede caracterizarse por una situacin paradjica: o logra crecimiento econmi-
co sin empleoscomo ocurre en losregmenesuniversalistaso vincula el crecimiento a la generacin
de empleosde baja calidad y alta informalidad como ocurre en losregmenesdualesy excluyentes.
Por ello, en amboscasosesindispensable incorporar en la agenda pblica, como algo estratgico en
trminossociales, el tema de la generacin de empleosformalesacompaadosde derechossociales
mnimos. En ese escenario son imprescindiblestanto un rol activo del Estado para favorecer inversio-
nesproductivasque generen empleosde calidad, como un cambio de ptica pblica sobre el merca-
do laboral, el cual debe dejar de concebirse como un terreno sagrado donde slo lasleyesdel mercado
deben imperar, y en cambio recuperarse como un espacio medular para la inclusin social. En ese
sentido tanto la formulacin de polticasde activacin laboral, como de capacitacin para el trabajo
son cruciales, ya que desde el punto de vista social lo fundamental no puede ser la exibilizacin
laboral para reducir costos, sino evitar la formacin de estamentosde baja calidad laboral que impi-
den el ascenso social para ampliossectores.
Por otra parte, losefectosdramticosde lascrisiseconmicassobre losnivelesde pobreza du-
rante losaosnoventa, emblematizadospor lascrisismexicana y argentina, dosde lospasesms
representativosen materia de liberalizacin econmica, indican que a escala regional losprocesosde
ajuste son acompaadospor una alta vulnerablidad social que puede llevar no slo a perder lo gana-
do en el terreno de la reduccin de la pobreza, como ocurri con la crisismexicana de mediadosde
60
O estilosde crecimiento econmico.
61
Slo Costa Rica logr una elasticidad empleo-producto razonable, pero al mismo tiempo se trata de un caso sui generis
ya que se distingue por una liberalizacin econmica muylimitada ypor adoptar un estilo de crecimiento que privilegia
la creacin de empleosno calicados.
[ 57 ]
CarlosBarba Solano
losaosnoventa, sino a que en ese mbito regmenesuniversalistasalcancen perlessocialesque
se asemejan a losde losregmenesduales, como ocurri con Argentina, o a que regmenesdualesse
acerquen a losperlesde losregmenesexcluyentes, como ocurri con Venezuela.
Lascrisiseconmicasy susdevastadoresefectossocialesno slo ponen de maniesto laslimi-
tacionesde lasredesmnimasde seguridad social que no demuestran lascapacidadescontracclicas
que se lesatribuyen, sino que evidencan que la decisin de cada gobierno de privilegiar un tipo de
redes sobre otras es con frecuencia inadecuada frente a la diversidad de riesgos y retos sociales
afrontados. Esto signica, por ejemplo, que losregmenesuniversalistasno slo enfrentan problemas
de desempleo, sino de empobrecimiento masivo; y que losregmenesdualesy excluyentesno con-
frontan exclusivamente problemasde pobreza masiva, sino de falta de capacidadesde la poblacin
para ascender socialmente o de desempleo o subempleo.
As mismo, si bien losalcancesde estrategiasde focalizacin y descentralizacin pueden variar
positiva y negativamente entre losdistintostiposde regmenesde bienestar regionalesen la tarea de
complementar u obstaculizar la universalizacin de losserviciossociales, un tema central y pendien-
te esel de losmecanismosde selectividad y la permanencia de losprogramassociales.
Durante losltimosveinte aos, en Amrica Latina ha habido una proliferacin de programas
sociales, con distintosobjetivos,
62
con diferentestiposde beneciariosatendidos, empleando distin-
tostiposde estrategiasde focalizacin.
63
Sin embargo, prcticamente en ningn caso se ha conside-
rado a lospobrescomo ciudadanosque cuentan con derecho a un mnimo de bienestar, ni se han
establecido derechosparticulares, ni titularidadespara exigirlos. Esto ha derivado en una gran ines-
tabilidad social, porque losprogramasal no ser institucionesque materializan derechossociales, han
permitido la manipulacin de lospobrescon neselectoraleso polticos, o han sido recortadosen
momentoscrticoso eliminadospor cuestionespolticas, prcticamente sin ninguna explicacin, o
siguen funcionado en un contexto donde losnivelesmnimosde bienestar son un asunto dictamina-
do tecnocrticamente y no algo exigible al Estado, etctera.
En ese escenario algo esencial esdeterminar social y polticamente culesdeberan ser lospar-
metrosmnimosde bienestar a losque todosdeberan tener derecho, culesson losmecanismos,
normas, procedimientosyrecursosdisponiblesyexigiblespor cada ciudadano para alcanzar lasmetas
establecidasy culesson loscompromisosque cada uno debera asumir en este esfuerzo, tanto en
trminospresupuestalespor parte de losno pobres, como en trminosde obligacionespor parte de
lospobrespara hacer uso de susderechos.
62
Que han fluctuado entre programasde emergencia para apagar estallidossociales, programasdiseadospara incre-
mentar la gobernabilidad de losprocesosde ajuste, desarrollo de fondosde inversin social o de programasde inversin
en capital humano para enfrentar la reproduccin intergeneracional de la pobreza, o redesmnimasde seguridad para
enfrentar la vulnerabilidad social, han implicado transferenciasmonetariascondicionadaso incondicionadas, provisin
directa o indirecta de serviciospblicos, etctera.
63
Directa, indirecta yautofocalizacin.
[ 58 ]
Amrica Latina: regmenesdebienestar en transicin
Resulta claro que este proceso sera necesariamente desigual, dado que lasbrechasen trminos
de pobreza, exclusin, ndicesrelativosde vida y de desarrollo humano entre losdistintostiposde
regmenesde bienestar son muy marcadasy losplazospara cumplir loscompromisosdependeran
de la voluntad pblica para resolver democrticamente losproblemasscalesque el esfuerzo de-
mandara. Pero, en todo caso, este cambio de ptica dara una mayor certidumbre a lospobresy les
garantizara efectivamente un punto de partida comn o recursosde emergencia exigibles, una ciu-
dadana y dignidad social para desarrollar suspropiasexpectativas, al margen de la manipulacin y
losvaivenesde la vida poltica y del comportamiento cclico de la economa.
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Segunda seccin
Polticas de empleo
q
q
Hay espacio para las polticas de empleo?
Luis Ignacio Romn Morales*
En el 2004, Victor R. Tokman present esta pregunta en su libro Una voz en el camino (Tokman, 2004:
143). Su respuesta se present en dosplanos: por una parte arma que dicho espacio s existe, pero
condicionado al contexto macroeconmico y de crecimiento de un pas; por otra parte, arma que
existe ahora una menor autonoma para innovar en el diseo de polticasnacionalesy subraya la
necesidad de que la autoridad econmica est ms consciente que en el pasado y sus decisiones pro-
ducen resultados en el empleo difcil de revertir. La macroeconoma, entonces, es el primer nivel de las
polticas de empleo (idem: 144). El segundo peldao que reere Tokman esel de laspolticaspropia-
mente laboralesy el tercero esel de losprogramasespecialesde empleo.
Tiene entoncesque haber una poltica especca de empleo?
En la lgica de la Organizacin Internacional del Trabajo el empleo lo entendemoscomo la acti-
vidad humana generadora de riqueza que puede ser contabilizaba en el plano econmico (especca-
mente en el PIB), el espacio especco de la poltica de empleo esprecisamente aquel que incida sobre
el nivel y estructura de la actividad econmica, as como sobre el desarrollo de la productividad. En
este sentido, el espacio especco del empleo esesencialmente macroeconmico.
Por otra parte, en un plano referido exclusivamente a la esfera del mercado, msque una pol-
tica de empleo, lo que cabe esuna poltica de mercado de trabajo, en la que procure la reduccin de
lasimperfeccionesque limitan el encuentro entre oferta y demanda. Una de esasimperfecciones
sera la informacin, por lo cual una de lasfuncionesde la poltica de mercado de trabajo sera la de
generar institucionesdedicadasa la vinculacin entre oferentesy demandantes(por ejemplo, bolsas
de trabajo y empresasde subcontratacin). Otra imperfeccin sera la de inadecuacin entre lascarac-
tersticasde la oferta y necesidadesde la demanda, por lo que haba que adecuar, mediante acciones
de capacitacin y educacin, lascapacidadesde la oferta con lasnecesidadesde la demanda. En este
razonamiento, no cabra la poltica de empleo, entendida en su sentido macroeconmico.
En el caso de Mxico, la poltica de empleo estuvo tradicionalmente asociada con el crecimiento
hasta 1982. A partir de la crisisde ese ao se reformul la interpretacin del empleo, con el n de
q
q
* Instituto Tecnolgico yde EstudiosSuperioresde Occidente.
[ 65 ]
11
[ 66 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
promover laspolticasactivas, entendindolascomo programasfocalizadosde empleo hacia grupos
especcos: desempleados, jvenes, indgenas, etc. Esto fue transformando rpidamente el sentido de
la poltica hacia una orientacin de mercado de trabajo.
Esto tambin implic un desajuste estadstico. Mxico adopt loscriteriosde la XIII Conferencia
Internacional de Estadgrafosdel Trabajo de OIT (1982), segn la cual el empleo est denido en los
trminosreferidosde actividad generadora de PIB. En esta interpretacin, no todo empleo esnece-
sariamente identicable con mercado de trabajo. Un ejidatario, por ejemplo, se puede integrar a la
economa por medio de su contribucin al mercado de bienes(por ejemplo, al vender su maz), sin
pasar por el mercado de trabajo, esdecir, sin que ofrezca su fuerza de trabajo a un demandante de
trabajo. Por otra parte, se identica el empleo en trminosde su contribucin a la generacin de ri-
queza, independientemente del statuslegal en que ocurra. Esto se traduce en que la poblacin en
edad de trabajar era considerada desde los12 aosy no desde la edad mnima legal de 14. Lo que
signicaba esta consideracin era el reconocimiento de la presencia de trabajo infantil y la necesidad
de darle un seguimiento estadstico al mismo.
El criterio de OIT se operativiz en la Encuesta Nacional de Empleo Urbano y en la Encuesta
Nacional de Empleo, que comenz a aplicarse en 1988 y continu hasta el 2004.
En el ao 2005 se sustituy la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) por la Encuesta Nacional de
Ocupacin y Empleo (ENOE). El nuevo instrumento modica de fondo loscriteriosestablecidosante-
riormente, se sustituye la normatividad de OIT por la de la OCDE y se asocia todo tipo de empleo con
el mercado de trabajo. En el caso del ejeditario, de acuerdo con esta lgica estara condicionada por
una demanda de trabajo derivada y sera un prestador de servicios laborales derivados (INEGI Metodo-
loga de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo, 24/febrero/2005).
Por otra parte, la nueva encuesta establece juiciosde valor para juzgar que actividadesson em pleo
o no. As, se excluye de la contabilizacin a loscasosde pseudoprestacin de serviciosyde men dicidad
disfrazada, por lo que se excluyen losindividuosque ngen realizar un trabajo: tragafuegos, paya-
sitosde crucero, limpiaparabrisas (ibid: 17). Cabra preguntarse sobre laspreguntasque permiten
ubicar el perl psicolgico de losentrevistadosy que el INEGI sepa quinesngen trabajar.
Un tercer cambio sustancial esel de la adecuacin de la poblacin en edad de trabajar al mnimo
legal establecido, con lo que se aumenta la edad de referencia de los12 a los14 aos.
En resumen, de acuerdo con lascaractersticasde laspolticasde mercado de trabajo y a los
criteriosde la ENOE, el espacio para el empleo se circunscribe a una parte del mercado: el mercado de
trabajo.
Bajo otro esquema interpretativo, el de la poltica econmica, si razonamosen torno a la dico-
toma clsica en polticasscal y monetaria, asumiendo lasreglasde Timbergen y Mundell de que a
cada objetivo de poltica econmica debe de corresponder un solo instrumento y ste debe ser el
idneo para el objetivo escogido, no parece haber un campo especco para la poltica de empleo. Los
resultadosque se tengan dependen de lo que se realice en otrosmbitosde laspolticaspblicas. El
[ 67 ]
LuisIgnacio Romn Morales
empleo depende del funcionamiento conjunto del sistema econmico y no de accionespuntualesal
respecto.
Lo que s esposible, esplantearse la construccin de una poltica de desarrollo, tanto econmi-
ca como social, orientada hacia la generacin de empleo. Ello implicara la valoracin del efecto
empleo que pudiesen tener laspolticassectoriales, en especial lasde carcter productivo sobre el
empleo directo y su efecto multiplicador en el conjunto del sistema econmico. Evidentemente, lo
anterior obligara a la generacin de polticasagropecuarias, industriales, comerciales, nancierasy
de serviciosexplcitase intencionadascon empleo objetivo.
Y por qu habra que orientar la poltica de desarrollo prioritariamente en ese sentido?
El empleo (y no slo el mercado de trabajo) esposiblemente la principal variable bisagra entre
el comportamiento econmico y el social.
Por una parte, el uso (empleo) de la fuerza de trabajo en la generacin de riqueza esel motor
fundamental del proceso econmico. Esinconcebible la existencia de losmercadossin la base de los
procesosproductivosque lossustentan (losmercadosnancierosno pueden existir sin mercadosde
factoresrealesque lesden sentido). A su vez, losprocesosproductivosy de serviciosrequieren del
empleo para poder lograrse, aunque losavancestecnolgicosimpliquen frecuentemente una gran
generacin de riqueza con una cantidad nma de trabajadores. En otrostrminos, sin el uso de las
capacidadesproductivasdel ser humano sera imposible su reproduccin como tal.
Pero el empleo no slo esla base de la generacin de la riqueza, sino tambin de su apropiacin
y consumo. As, el consumo de loshogaresest determinado por la preexistencia de un ingreso, sea
o no monetario, y la fuente principal aunque no nica de obtencin de dicho ingreso esel deri-
vado del empleo de losmiembroseconmicamente activos del hogar. La transformacin de dicho
ingreso en satisfactorestransita por diversosprocesosde reproduccin social, que no se restringen
al mbito econmico, por lo que el trabajo clasicado como no econmico (amasde casa, estudian-
tes, jubilados, pensionados, discapacitadospara trabajar econmicamente, etc.) esigualmente esen-
cial, aunque no sea considerado estadsticamente como empleo.
El empleo es, en suma, una variable bsica en la explicacin de la generacin, la distribucin y
el consumo de la riqueza:
Si diversosgrupossocialesno cuentan con losmediospara generar tal riqueza o estos
mediosestn deteriorndose, estamosfrente a una situacin de pobreza o empobreci-
miento, respectivamente, de talesgrupos.
Si existen grupossocialesproductivosy generadoresde riqueza suciente para vivir ade-
cuadamente, pero la riqueza se distribuye inequitativamente, una proporcin de lospro-
ductoresde riqueza pueden ser pobreso estar en proceso de empobrecimiento.
Por ltimo, aun en ciertascircunstanciasde produccin y generacin adecuada de riqueza,
sta puede no traducirse en un consumo adecuado, sea por un funcionamiento pernicioso
[ 68 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
de losmercados(por ejemplo, dependiente puramente de variablesnancieras), sea por
normasde consumo que impiden la satisfaccin de lasnecesidadesesencialeshumanas.
Por ejemplo, si losperceptoresde ingreso de un hogar cuentan con ingresosadecuados
para satisfacer lasnecesidadesde ste, nada garantiza que esto se traduzca en que efec-
tivamente dichasnecesidadesse satisfagan, si una sola persona en el hogar concentra
para s mismo la utilizacin de talesnecesidades.
En suma, el empleo y susimplicacionesen la generacin, reparto y consumo de riqueza son funda-
mentalespara comprender y proponer alternativasfrente a la pobreza y el empobrecimiento, vistos
tanto en su dimensin individual como en el plano social.
Volviendo a Victor Tokman, plantearemoslasposibilidadesde la poltica de empleo circunscritas
en tresniveles: el de la estabilidad macroeconmica, el de laspolticaslaboralesy de ingresos, y el de
losprogramasespecialesde empleo.
Los condicionamientos macroeconmicos del empleo:
estabilidad y cambios estructurales
Gran parte de losdiscursosgubernamental y empresarial mexicanosreeren como el gran logro ac-
tual el haber recuperado losgrandes equilibrios macroeconmicos, expresadosen la estabilidad de
preciosy en la fortaleza del peso, as como en losequilibriosscal y externo. En este planteamiento,
un cambio en el rumbo de la poltica econmica implicara una amenaza a nuestra estabilidad y una
vuelta a lascrisisrecurrentes. Por ello, lo que habra que hacer bajo dicha lgica sera profundizar en
el actual rumbo, mediante reformasestructuralesque permitan una mayor liberalizacin de losmer-
cados, para que losagenteseconmicosacten de manera msracional, en concordancia con nues-
tro contexto globalizado. Concuerda este discurso con nuestra realidad?
Para ello cabe volver a lasdenicionesbsicasde macroeconoma. Segn la denicin del dic-
cionario de economa Penguin (1986), sta esla parte de la economa dirigida principalmente al es-
tudio de lasrelacionesentre ampliosagregadoseconmicos, siendo losmsimportantes: PIB, ahorro,
gasto, empleo, moneda, preciosy balanza de pagos; si acudimosa la macroeconoma de Samuelson
(1997), nosreferimosa la rama de la economa que se ocupa de su funcionamiento global; si nos
remitimosa Dornbusch y Fischer, la macroeconoma expresa la conducta de la economa en su con-
junto: expansionesy recesiones; produccin y crecimiento; inacin y desempleo; balanza de pagos
y tiposde cambio. Corto y largo plazos. Siendo as, no se olvidan de algo losdiscursosde lascpulas
empresarialesy gubernamental cuando hablan de estabilidad?
De acuerdo con lo referido, la macroeconoma estudia el comportamiento de losgrandesagre-
gadoseconmicos, entre loscualesse ubican la produccin, el empleo y la distribucin del ingreso.
Sin embargo, cuando se hace referencia a la situacin macroeconmica, suele confundrsele con las
[ 69 ]
LuisIgnacio Romn Morales
variables puramente nancieras (paridad monetaria, equilibrio scal, equilibrio externo y nivel de
inacin). La evolucin nacional durante el ltimo lustro efectivamente ha reejado un casi equilibrio
scal (matizado por el dcit conjunto de losrequerimientosnancierosdel sector pblico), una tasa
de inacin moderada y un dcit en cuenta corriente de balanza de pagosrelativamente controlable
con respecto al PIB. Sin embargo, talesequilibriosse contrapesan con la evolucin de lasvariables
reales: pobre crecimiento econmico, poca generacin de empleo y el mantenimiento de una mala
distribucin del ingreso.
El referirse a la estabilidad macroeconmica sin considerar lasvariablesrealesno puede inter-
pretarse slo como un error semntico, sino que una perspectiva limitada y obsoleta de la economa,
segn la cual la riqueza se genera en la esfera nominal. Esto noslleva a elementoscaractersticosde
lasteorasmercantilistasde lossiglosXV al XVII.
a) Crecimiento econmico y productividad
Volviendo a la esfera real, el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) esel reejo de la generacin
de riqueza legalmente reconocida. Para dar una idea de su magnitud, una dcima de punto porcen-
tual de PIB en Mxico equivale a msde 300 000 salariosmnimosanuales.
Mxico nunca lleg durante el periodo 2000-2006 al crecimiento prometido de 7% , aunque
luego de la recesin de iniciosdel sexenio se ofreci que tal crecimiento llegara en el cuarto ao y
despusse pospuso para el sexto. El mayor crecimiento logrado se obtuvo en el 2004, cuando se al-
canz 4.4% y aun en ese momento fue menor al del promedio de Amrica Latina.
Cabe recordar que el PIB se redujo el 2001, prcticamente no creci en el 2002 y slo aument
en 1.8% en el 2003. En conjunto, esto implica que el crecimiento promedio anual en loscinco ltimos
aossea de slo 1.9% , por lo que el PIB per capita slo ha crecido a 0.6% anual. Sin embargo, como
la poblacin econmicamente activa ha crecido a un ritmo mayor de 2% anual de 2000 a 2004, el
Producto por trabajador se ha reducido de 39 920 pesospor trabajador en el 2000 (a preciosde 1993)
a 39 800 el ao 2005.
En otrostrminos, el crecimiento del PIB ha sido calicado por el Banco de Mxico como medio-
cre y se ha reducido la productividad media del pas.
El fenmeno no esnuevo, de hecho la tasa media de crecimiento anual del PIB para el ltimo
cuarto de siglo (1981-2005) esde apenas2.16% frente a 6.5% histrico de 1934 a 1981.
La situacin se torna an msdelicada al abordar el sector manufacturero, tradicionalmente
con cebido como la punta de lanza del crecimiento y de la generacin de empleo. En lo que va de este
nuevo siglo no solamente no ha crecido, sino que su comportamiento esnegativo y peor que el regis-
trado durante el periodo 1982-1988. Si a ello agregamosque el sector agropecuario se ha convertido
en un enorme expulsor de trabajadores, lasposibilidadesde obtencin de empleo se restringen cada
vez al sector servicios.
[ 70 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
Cuadro 1
Tasas de crecimiento anual medio del PIB total y sectorial por sexenios 1982-2005
Total 1 2 3 4 5 6 7 8 9
81/2004 2.16 1.12 1.66 2.29 0.67 3.83 1.78 3.59 3.80 1.59
88/81 0.19 0.08 1.08 -0.02 -4.09 5.32 -1.54 -0.22 3.87 1.06
94/88 3.90 1.57 1.62 4.24 5.63 2.96 4.82 4.94 4.68 2.79
2000/94 3.40 1.59 2.32 5.58 0.90 3.75 3.08 6.06 2.88 1.63
2005/00 1.84 1.72 2.03 -0.13 1.58 3.65 1.71 5.24 4.55 0.55
1. Sector agropecuario.
2. Industria extractiva.
3. Industria manufacturera.
4. Construccin.
5. Electricidad, gasyagua.
6. Comercio, restaurantesyhoteles.
7. Transporte, almacenajeycomunicaciones.
8. Serviciosnancierosyalquiler deinmuebles.
9. Servicioscomunales, socialesypersonales.
Fuente: Elaboracin propia a partir del INEGI, Banco deInformacin Econmica (BIE/Producto Interno Bruto Trimestral), www.inegi.gob.mx
Pero cules son los servicios que crecen? En trminos generales el crecimiento econmico est
encabezado por lastelecomunicacionesy losserviciosnancieros, pero estossectores, por suscarac-
tersticasno generan un crecimiento dinmico del empleo que respondan al aumento de la Poblacin
Econmicamente Activa de msde un milln de personasal ao.
Cuadro 2
Incrementos anuales de empleo 2001-2005
PEA Trabs. IMSS Permanentes Eventuales
2001 (88 687) (387 603) (322 628) (64 975)
2002 1 012 880 56 717 11 548 45 169
2003 429 936 (135 722) (114 989) (20 733)
2004 1 883 083 244 119 213 870 30 249
2005 849 280 530 626 180 857 349 769
Total 4 086 492 308 215 (31 264) 339 479
Fuentes: PEA: Encuesta Nacional deEmpleo Anual (www.stps.gob.mx). El dato de2005 fueestimado proyeccin dela tendencia 2000-2004.
IMSS: INEGI, BIE Trabajadoresaseguradosanteel IMSS (www.inegi.gob.mx). Variacionesdeoctubrea octubredecada ao (por ser deoctubreel
ltimo dato disponibleal 2005).
As, el nmero de trabajadorespermanentesaseguradosante el IMSS resulta inferior en el 2005 al de
cinco aosantes, lo que reeja una incapacidad de generacin de empleo estable. Al considerar al
[ 71 ]
LuisIgnacio Romn Morales
conjunto de trabajadoresasegurados, su generacin apenasrepresenta 7.5% de la que se reque rira
para absorber el crecimiento de la Poblacin Econmicamente Activa y se concentr exclu sivamente
en la contratacin de trabajadoreseventuales. As, en el 2005 se registra por primera vez en el lustro
un efecto combinado de incremento de aseguradoseventualescon decremento en permanentes.
b) Distribucin del ingreso y pobreza
En cuanto a la distribucin del ingreso, efectivamente parece haber existido una mejora entre los
aos2000 y 2002, pero sta se detuvo entre 2002 y 2004, lo que se registra en el mantenimiento del
ndice de concentracin del ingreso en 0.479. De hecho, el peso de cada decil de hogaresen 2002 no
vara msall de dosdcimasporcentualespara 2004, destacando la prdida de la participacin en
el ingreso del decil IX y el aumento del X.
Cuadro 3
Coeciente de Gini de ingreso corriente monetario 2002-2004.
Promedio trimestral por hogar en deciles segn ao de levantamiento
2000 2002 2004
100.0 100.0 100.0
I 1.1 1.2 1.1
II 2.4 2.5 2.6
III 3.3 3.6 3.7
IV 4.3 4.7 4.8
V 5.5 5.9 5.9
VI 6.9 7.3 7.2
VII 8.7 9.1 9.1
VII 11.3 11.8 11.7
IX 16.5 16.7 16.5
X 40.0 37.2 37.4
0.503 0.479 0.479
Fuente: INEGI, Encuesta Nacional deIngresosygastosdeloshogares, 2004.
La mejora en la distribucin del ingreso tambin parece haber ido acompaada de una reduccin
signicativa de la pobreza, aunque tal armacin debe ser matizada por loscambiosen loscuestio-
nariosde la Encuesta Nacional de Ingresosy Gastosde losHogares(fuente de referencia para realizar
losclculosde pobreza) entre el 2000, 2002 y 2004.
A partir de dicha fuente ysegn losclculosefectuadospor Miguel Szekely(Pobreza y desigualdad
en Mxico entre 1950 y el 2004, Sedesol, 2005), la pobreza se ha reducido en 4.4 millonesde personas
entre el 2000 y el 2004, pese a haber aumentado la poblacin total en cinco millonesde habitantes.
[ 72 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
Cuadro 4
Evolucin de la pobreza en Mxico 2000-2004
(millonesde personas)
Poblacin total Pobreza alimentaria
(ingreso inferior al
requerido para consumir
2220 cal. diarias)
Pobreza decapacidades
(insuciencia deingreso
para atender educacin y
salud)
Pobreza depatrimonio
(insuciencia deingreso
para atencin devivienda
y transporte)
2000 100.6 24.3 32.1 54.0
2002 103.0 20.9 28.2 52.1
2004 105.6 18.3 26 49.6
Fuente: Szkely, Miguel: Pobreza ydesigualdad en Mxico entre1950 yel 2004, Sedesol, 2005.
Losfactoresbsicospara explicar la cada en le pobreza son, segn la Secretara de Desarrollo Social,
losprogramassocialesdel gobierno (particularmente Oportunidades), lasremesasfamiliaresde los
migrantesmexicanosen losEstadosUnidos, el control de la inacin y la mejora en lossalariosrea-
les(aunque esto no se constat en el 2004).
La importancia de losmigrantesyde susremesasha sido fundamental en el periodo. Por una
parte ha signicado una vlvula de escape frente la incapacidad del sistema econmico para generar
empleo: la salida de aproximadamente 400 000 trabajadoresal ao ha permitido compensar con mi-
gracin cerca de la mitad de losempleosque debieron haber sido generadosinternamente durante
este periodo. Por otra parte, ha sido junto con el aumento de lospreciosinternacionalesdel petr-
leo una de lasbasesfundamentalesde la estabilidad nanciera. De haberse presentado en el 2005 el
monto de remesasylospreciosdel petrleo de 1998, el dcit en cuenta corriente de balanza de pagos
hubiese sido de 46 000 millonesde dlaresyno de 8 500 millonesen el 2005 (37% superior al que
desencaden la crisisde 1994). Sin embargo, el xodo hacia losEstadosUnidostambin ha implicado
el abandono de poblacionesyla prdida de capacidadesproductivaslocales, lo que supone un proble-
ma mayor en el mediano plazo, mxime con el cambio en la estructura demogrca me xicana.
Por otra parte, si bien se ha reducido el nmero de pobres, parece aumentar el empobrecimien-
to de lostrabajadoresno pobres, lo que se expresa en: a) la reduccin sistemtica de lospagospor
prestaciones(asociada a la cada en el empleo estable), b) en la crisisde lasinstitucionesde seguridad
social, con su impacto tanto en atencin a la salud como en jubilaciones(especialmente IMSS e ISSSTE)
y en c) la prdida de presupuesto real de lasinstitucioneseducativaspblicas, en especial lasde
educacin superior.
En suma, por lo que respecta a losindicadoresbsicosproductivosy sociales, se registra: a) un
pobre desempeo de la actividad econmica, b) poca generacin de empleo y ahora concentrada en
la contratacin de eventuales, c) un deterioro de lascondicionesnancierasy de operacin de las
institucionesque quedan del llamado Estado de Bienestar d) una reduccin en la desigualdad del
2000 al 2002 y un estancamiento posterior, y e) una reduccin signicativa de la pobreza.
[ 73 ]
LuisIgnacio Romn Morales
c) Lavado de dinero
El petrleo no son lasnicasfuentesdinmicasque apuntalan la situacin nanciera de Mxico. Sin
poder precisar su monto, parece cada vez notoria la importancia econmica de lasdiversasformasde
ingreso de dinero proveniente de actividadesilegales, lo que tambin expresa una creciente ocupacin
asociada a estasactividades. En este entorno losingresosprovenientesde la produccin ytrco de dro-
gasespreponderante, pero no nico. Igualmente esnotorio el movimiento de dinero proveniente de:
El trco de sereshumanos(para pasarlosa losEstadosUnidos), que no slo afecta a
mexicanossino a centroamericanos, sudamericanos, caribeosy asiticos. Cunto dinero
puede ingresar a Mxico por la va de tracantesde personas?
La exportacin de mercanca robada, especialmente de automviles.
El contrabando de biodiversidad, tanto vegetal como animal, as como de joyasarqueol-
gicas.
El trco de rganoshumanos, especialmente cotizado en losmercadosdel llamado pri-
mer mundo.
El trco de armasa travsde Mxico.
Cmo esposible reducir sustancialmente la inseguridad en el pascuando el mismo pasdepende
crecientemente de fuentesde ingreso que se sustentan en la misma inseguridad? Esposible que esta
fuente de ingresossea msestructural y menosvulnerable que la derivada del petrleo o la de las
remesasde losmigrantes, pero talesfuentesde divisasdifcilmente podrn contribuir a una elevacin
real de generacin de riqueza, a una mejor distribucin del ingreso o al incremento en la calidad de vida
de la poblacin. En estasactividadesslo loscapos y padrinos son sensiblemente beneciados.
Frente a este conjunto de circunstanciasno parece que Mxico se encuentre en una posicin
slida en cuanto a suscondicionesmacroeconmicas. Por el contrario, lascircunstanciasactuales
reeren una situacin vulnerable, con pocasposibilidadesnacionalesde generacin de empleo y una
gran fragilidad ante factoresexternosy el ingreso de divisasproveniente de actividadesilegales.
Los cambios estructurales y las reformas laborales
La situacin descrita en el inciso anterior implica la necesidad de plantearse cambiosestructurales,
aunque ello no signica que stosdeban ser en el mismo tenor de profundizacin en la liberalizacin
de mercados, como losque se han propuesto en materia energtica, laboral, del agua y de lasteleco-
municaciones, entre otras. Lo que cabe preguntarse esculesson loselementosestructuralesms
dbilesde la economa y culesson lasrelacionesentre taleselementosque la daan o fragilizan. A
partir de ello tambin cabe preguntarse sobre lascondicionesde posibilidad que permitiran la cons-
truccin de cambiosestructuralesy la viabilidad de stos.
[ 74 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
En cuanto a laspolticasde empleo en lo particular, cabe citar la poltica predominante y dos
tiposde orientacin en laspropuestas, losplanteamientosderivadosde lasInstitucionesnancieras
internacionalesy lospropuestosen espaciosalternativos.
Pero para cabe preguntarse sobre lo alternativo a qu, y por lo tanto ubicar lascondicionesde
laspolticaslaboralesactuales.
a) La poltica laboral actual
El marco de la actual poltica laboral esel Programa Nacional de Poltica Laboral 2001-2006 elaborado
por la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) a iniciosde la administracin de Vicente Fox. Este
programa dene el empleo como la utilizacin de la mano de obra en actividades productivas o de
servicios mediante remuneracin,
1
lo que de inicio se contrapone con la denicin operativa de em-
pleo derivada de lasrecomendacionesinternacionales, en la que tambin se incluye a trabajadoressin
remuneracin que contribuyan a la generacin de riqueza nacional. De hecho, en Mxico cerca de
10% de la poblacin ocupada la constituyen trabajadoressin pago.
El primer objetivo del Programa Nacional de Poltica Laboral, en sustrminos, esfortalecer la
nueva cultura laboral que promueva el trabajo como expresin de la dignidad de la persona humana
para su plena realizacin y para elevar su nivel de vida y el de su familia. Para lograrlo, se plantearon
cinco polticas:
Recuperacin salarial, convergencia entre lossalariosmnimosregionalesy establecimien-
to de programaspara gruposde poblacin focalizados(mujeres, jvenes, indgenas, nios
y discapacitados).
Capacitacin yasistencia tcnica (por ejemplo, chambatel ychambanet) para traba jadores.
Transparencia en relacionesobrero-patronales-gobierno (serviciosde conciliacin y revi-
sin de contratosy de la Ley).
Difusin de valoresde la Nueva cultura laboral.
El segundo objetivo se plante como la modernizacin de la legislacin laboral, centrada en la propues-
ta de una reforma a la LeyFederal del Trabajo: que coadyuve a promover la capacitacin, que propicie
la justa remuneracin de los trabajadores la creacin de empleos formales y la elevacin de la competi-
tividad de las empresas para dar mayor certeza y seguridad a los agentes productivos por la va del
consenso entre trabajadores, empresarios, diversas instancias de gobierno y sociedad en general.
El tercer objetivo esel de modernizar a la STPS mediante accionesde carcter administrativo.
1
Esta denicin se encuentra en el Glosario Laboral, anexo al Programa Nacional de Poltica Laboral.
[ 75 ]
LuisIgnacio Romn Morales
El cuarto objetivo esel de la modernizacin sindical, que respete la autonoma y democracia de
lasorganizaciones.
El quinto y ltimo esprocurar la consistencia entre la legislacin laboral mexicana y losconve-
niosinternacionalesque suscribe (en especial en la bsqueda de un acuerdo migratorio con losEsta-
dosUnidos).
Loscinco objetivosdel Programa Nacional de Poltica Laboral reeren un espacio especco de
lo laboral, no asociado con el resto de laspolticaseconmicasy sociales, salvo en lo que hubiera sido
la reforma a la Ley Federal de Trabajo. Resalta el hecho de que losprincipalesobjetivosno hayan
sido cumplidos, en especial losreferidosa la reforma laboral, a la democracia sindical y al acuerdo
migratorio con losEstadosUnidos. Por otra parte, el mundo del trabajo, salvo en al caso de acciones
tangenciales, parece limitarse a lasrelacioneslaboralesformales, en un contexto donde precisamen-
te este tipo de relacionesson lasque se encuentran perdiendo terreno frente a la expansin de for-
masdiversasde refugioslaboralesy de trabajoseventuales. En otrostrminos, el Programa Nacional
de Poltica Laboral no result polticamente y march a contrapelo de lastendenciasen el empleo. Lo
anterior muestra la inexistencia operativa de una poltica de empleo amplia.
Ante ello contina la pregunta de Tokman: Hay espacio para laspolticasde empleo? La res-
puesta esgeneralmente armativa, aunque lasinstitucionestienen concepcionesdistintassobre el
cmo llenar ese espacio. Por una parte, se encuentran laspropuestasde lasinstitucionesnancieras
internacionalesy por la otra una serie de visionesalternativas.
b) Las propuestas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo
En el ao 2000 el Banco Mundial public susNotasde Poltica para Mxico (policy notes) en un exten-
so volumen denominado Mxico: A Comprehensive Development Agenda for The New Era. En dicho
volumen William Maloney elabor un captulo sobre mercado de trabajo (no sobre empleo) en el que
indica que toda estructura de polticaslaboralesdebe:
Estimular el crecimiento del empleo en el sector formal.
Promover un entorno favorable para la inversin.
Procurar el movimiento de trabajadoreshacia sectoresde alta productividad.
Evitar intervencionesy sesgosque reduzcan la demanda de trabajo.
Asegurar la equidad social, legitimada por el trabajo.
En cuanto a Mxico, Maloney plantea cuatro nes:
Minimizar costosde transaccin para lostrabajadores.
Articular costosdel trabajo con productividad.
[ 76 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
Invertir en capital humano.
Mantener la exibilidad salarial.
Lo anterior implica adecuar al trabajo un marco msprofundo de liberalizacin, aunque asociado a
polticaslaboralesfocalizadas.
Sin embargo, la propuesta concreta mstrascendente esla de sustituir loscostosindirectosde
estabilidad laboral (en especial loscostosde despido) por un sistema de seguro de desempleo basado
en cuentasindividualizadas(del tipo de lasAfores). En especial, se advierte que el sistema actual
genera un excesivo nfasisen la estabilidad laboral, que al incrementar loscostosindirectosdel tra-
bajo reduce la generacin de empleo, que implica altoscostosde litigio para trabajadoresy empresas,
que implica una deciente proteccin del trabajador y distorsiona losmercados, perjudicando sobre
todo a lasmicro, pequeasy medianasempresas. En suma, Maloney arma que loscostosrecaen
principalmente en los trabajadores, quienes reciben menos ingresos, previndose tales costos, as
como menoresoportunidadesde empleo.
Por otra parte, se plantea un reforzamiento de lasactividadesde capacitacin (formacin de
capital humano).
En cuanto a la reforma a la Ley Federal del Trabajo, se plantea modicar, ademsde lasnormas
de despido yel establecimiento del seguro de desempleo, lasreglaspara la promocin de trabajadores,
lasformasde relacin sindical (en especial para eliminar losContratos-Ley) y reestructurar la lgica
de establecimiento de salariosmnimos, as como exibilizar la contratacin de trabajadoreseventua-
lesy la gura de empleador indirecto. Igualmente se propone volver a la negociacin salarial bienal.
Laspropuestasefectuadaspor el Banco Mundial implican por una parte la promocin de lgicas
de liberalizacin del mercado laboral que fueron retomadaspor el Programa Nacional de Poltica
Laboral, pero sin que este ltimo recuperara aspectoscentralesde la propuesta del banco, talescomo
el seguro de desempleo. Por otra parte, la lgica de contratacin laboral, msall de lasnormaslega-
les, ha sido crecientemente dominada por losempleoseventualesy la participacin de empresasde
subcontratacin, independientemente de lasdisposicioneslegalesexistentes.
Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo dedic su Informe de Progreso Econmico
y Social 2004 al tema del empleo, bajo el ttulo Se buscan buenos empleos (BID, 2003). En su agenda
de poltica laboral, la institucin plantea un vnculo con la estrategia general de desarrollo procuran-
do reducir el impacto de losshocks externos, mediante una mayor liberalizacin comercial de los
mercadosnancierosy del tipo de cambio, que faciliten la adaptacin del pasa losmercadosinter-
nacionales. En materia especcamente laboral propone:
La exibilizacin de loscontratoslaborales.
El fortalecimiento de losserviciosde intermediacin laboral (para reducir lasimperfeccio-
nesdel mercad laboral debidasa la insuciente informacin que permita vincular oferta y
[ 77 ]
LuisIgnacio Romn Morales
demanda de trabajo). En este sentido se plantea una ampliacin de la gama de servicios:
informacin a trabajadoresy empleadores, serviciosde intermediacin directa, capacita-
cin, serviciosespecializadosa empleadores, informacin del mercado laboral, seguro de
desempleo y serviciossociales.
El establecimiento de programasde generacin de empleo (obra pblica en pequea esca-
la, microcrditos, obraspblicasintensivasen trabajo, subsidiossalarialessobre nmina).
Simplicacin de normasregulatorias.
Polticasscalescontracclicas.
Con excepcin de losprogramasde generacin de empleo, laspolticasreseadaspor el BID retoman
el eje centrado en la liberalizacin del mercado de trabajo y en el empleo asociado a una relacin
circunscrita por el mercado.
c) Los consensos emergentes de Tokman
Siguiendo la tradicin de anlisiscrtico que desarroll el Programa Regional de Empleo para Amri-
ca Latina y el Caribe de la OIT (PREALC) en losaossetenta y ochenta, Tokman resume una serie de
consensossobre lo que implicara el espacio del empleo en laspoltica de desarrollo, en el entendido
de que su factibilidad depende de una concepcin amplia de laspolacaseconmicasy socialesen las
que el objetivo empleo tenga un lugar explcito y desempea un papel central en la toma de decisio-
nesdel resto de laspolticaspblicas. Losconsensosenumeradospor Tokman son lossiguientes:
a. Crecimiento y empleo.
A diferencia de lo planteado por el Banco Mundial y el BID, Tokman (op. cit.: 147) reere
que la creacin de empleo est msall de lo que ocurra con el mercado de trabajo, de-
pendiendo sobre todo de la inversin y el ahorro. En el contexto de la globalizacin, una
liberalizacin plena del mercado de trabajo introduce tresriesgosbsicossegn el autor:
La carrera por una mayor competitividad implica mantener atencin yvigilancia sobre
losaspectoslaboralesdel comercio para evitar que ste se expanda sobre la base de
la erosin de losderechosfundamentalesde lostrabajadores, porque ello afectara
no slo al pasdonde ocurre el abuso, sino tambin a sussocioscomerciales. Con ello
se generara una competencia espuria recurriendo al dumping social (Tokman).
La interconexin de losmercadosimplica una prdida de autonoma de laspolticas
nacionales.
La empresa privada no slo requiere de incentivos, sino de estabilidad.
b. Selectividad en la poltica de crecimiento: desarrollo de polticassectoriales, regionalesy
de apoyo a micros, pequeasy medianasempresas.
[ 78 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
c. Inversin en laspersonas.
d. Focalizacin en gruposvulnerables.
e. Flexibilizacin con proteccin al trabajador.
f. Descentralizacin de la negociacin colectiva.
g. Seguridad social con solidaridad sistmica.
h. Segurosde desempleo.
i. Polticasactivasde mercado de trabajo (en especial capacitacin).
j. Proteccin de losexcluidos.
Algunas ideas sobre opciones alternativas en Mxico
La legislacin laboral mexicana est pensada para un mundo fordista y corporativizado. Ni el mundo
ni el Mxico de hoy son losmismos. El debate, a mi parecer, no debe estar en modicar o no la ley
laboral, sino en qu sentido modicarla. El plantear la exibilizacin del trabajo, destruyendo presta-
cionesy condicionesde estabilidad implicara una transformacin regresiva que ni siquiera garanti-
zara una competitividad laboral en el corto plazo (lasventajascompetitivasdinmicasse basan en
la calidad y la innovacin, no en losbajoscostoslaborales). Pero no por ello puede mantenerse un
esquema rgido, vlido nicamente para controlar al trabajador y amenazar a lasempresas.
As, esindispensable desmembrar lasbasescorporativasde diversascentralessindicalesy fa-
cilitar la libre aliacin del trabajador, su involucramiento directo en la vida de la empresa y el esta-
blecimiento de esquemaspara el desarrollo de mercadosinternosde trabajo (la posibilidad real de
realizacin de carrera al interior de ellas), que generen ventajasdinmicaspor el creciente conoci-
miento de lostrabajadoresy no por el desarrollo de habilidadestcnicassingularesy bajosingresos.
En otraspalabras, la exibilizacin del mercado de trabajo debera contener la exibilizacin del ca-
pital a favor del trabajador y no slo del trabajador a favor del capital.
El sindicato debe ser una estructura de representacin real, continuamente democrtica y
libre a su interior, con la posibilidad de la pluralidad de opinionesy con una capacitacin perma-
nente sobre la situacin de la empresa, del sector, de la regin en que se ubique y de susdebilidades
y fortalezas.
Se puede proteger a los desempleados?
El criterio promovido por el Banco Mundial y el BID reere un seguro de desempleo basado en cuen-
tasindividualizadas, ya que la empresa en lo particular no podra sufragarlo y el Estado tampoco. Sin
embargo, talesimposibilidadespodran evitarse si el fondo nanciero del que proviniera el seguro no
fuese generado por la sola empresa en que el trabajador labore, sino mediante una socializacin del
costo entre el Estado, empresasy trabajadores, bajo lossiguientescriterios:
[ 79 ]
LuisIgnacio Romn Morales
En conjunto, lascuotasseran una proporcin del ingreso de lasempresascorrespondiente a
la tasa de desempleo del trimestre anterior. stasaumentaran al hacerlo el desempleo, lo que
desincentivara el despido de trabajadores. El pago podra ponderar lo siguiente:
El tipo de actividad realizada por la empresa. Suspagosdisminuiran conforme aumente la
utilidad social de la actividad desarrollada (lo que presupone una poltica industrial).
La cantidad de empleosgeneradospor unidad de capital.
Su nivel de integracin nacional (proporcin nacional de su valor agregado).
La proporcin de lossalariosen losingresosde la empresa.
Lasutilidadesno reinvertidasproductivamente en el ao previo. A mayoresutilidadesno
reinvertidas, mayor contribucin.
Por parte de lostrabajadores, lascuotasseran crecientesen el porcentaje de su ingreso, conforme
aumenten susingresosnetosen mltiplosde SM. Losperceptoresde menosde dosSM estaran exen-
tosy a partir de esa base se establecera la escala en la contribucin.
Losbeneciosse limitaran temporalmente yse condicionaran a que el desempleado se inscriba
a una bolsa de trabajo y demuestre buscar activamente empleo. El benecio percibido se ra proporcio-
nalmente decreciente al monto de ingresosregistrado antesde haber perdido su empleo.
En caso de existir supervit en el seguro de desempleo, ste se utilizara para crear un fondo de
ahorro en caso de contingencia e impulsar proyectosde generacin de empleo en espacioslocalesy
regionalesmarginadas, donde lasrelacionesde trabajo asalariado sean nulaso poco signicativas. En
caso de existir dcit, el Estado efectuara un subsidio, con cargo a laspartidasque impliquen mayo-
resgastoscomprensibles, talescomo viticos, pasajesy gastosde representacin de funcionarios
pblicos(no se trata de que se eviten losviajes, sino la ostentacin).
Poltica especial hacia jornaleros agrcolas
En trminosgenerales, estostrabajadoresson contratadosverbalmente, no gozan de prestacionesy
se encuentran remuneradosa nivelesexiguos. Dada la existencia de cacicazgoslocales, muchosse
contratan en condicionesinfrahumanas. Por ello, esurgente el establecimiento de mecanismosde
inspeccin social sobre lascondicionesde vida y de trabajo de este grupo ocupacional, que represen-
ta 7% del total de la ocupacin nacional. En especial se deben impulsar tareasespeccas, desarro-
lladasentre losempleadoresy losdiversosnivelesde gobierno para favorecer suscondicionesde
viaje, alojamiento, alimentacin, higiene, salud y educacin.
Otra forma de promocin al mejoramiento de lascondicionesde trabajo de losjornalerospodra
ser el establecimiento de una norma similar a la ISO-9000 (a nivel internacional), pero que en vez de
certicar la calidad del producto, certique el que ste haya sido elaborado respetando condiciones
[ 80 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
de trabajo y pagosadecuadospara lostrabajadoresque intervinieron en su produccin (iniciativa
Comercio Justo). Este esquema ya ha iniciado en algunosproductosde losEstadosUnidosy Europa,
y podra ser un mecanismo de promocin de productosmexicanos, tanto a nivel nacional como inter-
nacional, cuando se cumplan losderechosde lostrabajadores, as como un castigo para losproductores
que denigren lascondicionesde vida del trabajador. Dado el contexto en que se encuentran yel tipo de
productosque elaboran, losjornalerosagrcolaspodran resultar beneciadosde este esquema.
Favorecer la insercin productiva y la valoracin del trabajo de lascomunidadescon mayores
nivelesde marginacin, especialmente indgenas.
Lasgrandescadenasde distribucin privadas, talescomo supermercadosygrandesalmacenes,
podran disponer de un porcentaje de su espacio comercial (5% ) para la venta directa de losproductos
campesinose indgenaspor parte de susproductores. En caso de que participen intermediarios, se
deber garantizar que al menos50% del precio de venta nal sea remitido a losproductoresdirectos.
A nivel internacional, se podran sustituir algunosgastosdel servicio exterior mexicano, en trminos
de bienesinmueblesy gastosdiplomticos, por el establecimiento de serviciosde comercializacin
internacional ypuntosde venta directosde artesanas. Igualmente, podran fortalecerse lasredesde
intercambio de bienesyserviciosal interior de lascomunidades, a n de crear focosdinmicosde in-
tegracin productiva local.
Y los salarios?
La demanda de resarcir inmediatamente la prdida acumulada de lossalariosesjusta, pero puede
resultar contraproducente. El que en Mxico slo una cuarta parte del ingreso nacional sea salarial,
mientrasque en lospasesricosllega a ser 80% , no signica que aqu el remanente reeje ganancias
empresariales. El ingreso nacional (remuneracin de asalariadosmsexcedente bruto de explota-
cin), estan bajo no slo por losdeterioradossalarios, sino porque en l se contabilizan losingresos
de losejidatarios, productorescomunales, cooperativistas, trabajadorespor cuenta propia, microem-
presarios, etc. Si la mitad de la poblacin ocupada vive de ingresosno salariales, no se puede pedir
que el excedente bruto de explotacin se reduzca a 20 por ciento.
Si bien en muchasgrandesempresaslossalariosno representan msque una pequea parte de
suscostosde produccin, lo que signica grandesgananciascon respecto a lossalarios, en la mayo-
ra de lasmicros, pequeasy medianas, as como en el gobierno, donde laboran en conjunto la mayor
parte de lostrabajadores, lossalariosrepresentan una proporcin muy importante de suscostos. Si
muchasmicros, pequeasy medianasempresasse encuentran en grandesdicultadesfrente a las
crisisy a la competencia internacional, qu lesocurrira si sussalariosaumentaran al doble o al
triple? Si queremosun aumento realmente signicativo y justo para un milln y medio de maestros
que trabajan en el sector pblico, de dnde va salir el dinero?... de contratacin de deuda, de ina-
cin o de msimpuestos? El pedir que el gobierno deje de gastar en otrasreascomo el rescate
[ 81 ]
LuisIgnacio Romn Morales
bancario, el Ejrcito o losingresos, viticosy pasajesde altosfuncionariosimplicara discutir el con-
junto de la organizacin del presupuesto pblico. Eslgico pedir que talesgastosse orienten hacia el
aumento salarial, pero en ese caso, por qu no a losejidatarios, a losprogramasde salud, a la lucha
contra le extrema pobreza, hacia la proteccin ecolgica, hacia la vivienda popular, etc.? En suma, la
respuesta del nanciamiento para losaumentossalarialesno esfcil ni esslo cuestin de justicia,
sino de evaluar lascondicionesrealesen lasque nosencontramosy de una discusin amplia sobre
loscriteriospresupuestales, especialmente pblicos.
Un aumento salarial basado en el incremento de la productividad de la propia empresa podra
implicar un mayor desplazamiento de lostrabajadorescalicadoshacia lasgrandesempresasyuna
an mayor vulnerabilidad de lasmicros, pequeasymedianas. Por otra parte, la forma misma de medir
la productividad para el conjunto de la economa representa un problema: por ejemplo, el precio del
barril de petrleo en el ltimo ao ymedio ha sido aumentado en msde cuatro veces. Eso signica
que la productividad por trabajador de Pemex ha subido en esa misma proporcin? Obviamente no.
Por el contrario, si medimosla productividad en volumen y no en precio, difcilmente podremos
comparar la productividad de bienesy servicioscualitativamente diferentes: cmo comparar la evo-
lucin de la productividad de un diputado con la de una trabajadora de la industria maquiladora?
Por ello esmenester plantear una alternativa de poltica salarial que permita resarcir el poder de
compra de losasalariados, no inhibir la generacin de empleo y enfrentar el control oligoplico de la
economa. Esta poltica salarial tomara como eje de decisin la transferencia de recursosde lossec-
toresmsa losmenoseconmicamente poderosos. Esta solucin implicara rechazospolticos, pero
toda alternativa implica afectar intereses, puesde lo contrario ya se hubiera tomado.
Cuatro criteriospodran denir la poltica salarial: a) la inacin, b) la productividad, considerada
como PIB por trabajador en una rama, regin o tamao de establecimiento especco; c) la producti-
vidad propia de la empresa; y d) la denicin de un criterio institucional para la recuperacin salarial
gradual, constante y estable.
En cuanto al primer factor, la idea sera ponderar a un mismo nivel tanto la inacin constatada
como la prevista. Si lossalariosse jasen slo con base en la inacin pasada (como antesde 1982),
sera msdifcil evitar que la inacin disminuyera. Si se jan con base en la inacin esperada, ge-
neralmente se castiga a lossalariospara bajar la inacin reduciendo la demanda, lo que favorece la
concentracin del ingreso. Si se ponderan igualmente ambasinaciones, lo que se pierda o gane en
poder de compra en un periodo se compensar en el periodo siguiente en sentido inverso. As, este
primer factor de evolucin de salariosse expresara de la siguiente manera:
W
t


=
P P
t t
+
1
2
W
t


= Incremento de salariosen al periodo t
P
t1
= Incremento de preciosen al periodo t-1
P
t
= Incremento de preciosen al periodo t
11
[ 82 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
Por ejemplo, si la inacin en el 2005 fue de 3.2% y el gobierno estima en susCriteriosgenera-
lesde poltica econmica una inacin para el 2001 de 3% , entoncesla base del incremento salarial
sera de 3.1% ((3.2 + 3.1)/2).
En cuanto al segundo factor, adicional al primero, podra establecerse un reparto social de uti-
lidadesentre lasempresasdel sector privado, a partir de una bolsa conformada por contribuciones
del conjunto de ellas(con especial nfasisen el sector nanciero no bancario) y repartida por el IMSS
entre el conjunto de loscotizantesasalariados, perceptoresde hasta N SM. Losrecursosas obteni-
dospodran ser igualesa una proporcin de lasutilidadesgeneradaspor el conjunto de lasempresas
que hayan reportado beneciosnetos(por lo que se requiere de una vigilancia adecuada sobre los
estadosnancierosde lasempresas; por ejemplo, mediante la formacin de un tribunal y un registro
pblico de contabilidad empresarial). Lospagosa lostrabajadoresse haran cuatrimestralmente, en
forma de bonos, procurando que el pago no coincida con losperiodosde otrospagossignicativos
(aguinaldo y reparto de utilidades), a n de evitar presionesinacionarias.
Individualizando la distribucin de losbeneciosa nivel de la empresa, se podran vincular los
salariosal crecimiento del PIB por trabajador, considerando la ponderacin de: a) la evolucin nacional,
b) la rama en cuestin, c) la regin o estado yd) el tamao del establecimiento. Tanto en este aspecto
como en el previo, el papel de la negociacin entre sindicatosy empresassera fundamental en la
forma de ponderar y estimar lasvariables.
W
t
=
+ + +

N
t-1
R S T
t t t 1 1 1
4
N
t-1
= Incremento del PIB por trabajador (miembro de la PEA) a nivel nacional en el perio do t1
R
t1
= Incremento del PIB regional o estatal por trabajador en el periodo t-1.
S
t1
= Incremento del PIB sectorial o por rama por trabajador en el periodo t-1.
T
t1
= Incremento del PIB del tamao de establecimiento (micros, pequeos, medianos o
grandes) por trabajador en el periodo t-1.
Si suponemosque en el ao 2006 aumenta el producto por trabajador a nivel nacional en 3% , en
Jalisco en 3.2% , en la rama industrial a 4% y en lasempresasmedianasa 2.5% ; entoncespara una
industria mediana instalada en Tonal este factor implicara un alza del salario que promedie los
cuatro factores, esdecir, 3.18% . Losfondospara pagar esta parte provendran de la bolsa descrita por
el reparto social de utilidades.
En el tercer factor se considerara especcamente la evolucin de la productividad propia de la
empresa.
W t = E
t-1
E
t-1
= Incremento de la productividad por trabajador de la empresa especca en el perio do t-1
[ 83 ]
LuisIgnacio Romn Morales
Si suponemosque la empresa tonalteca que nossirve de ejemplo haya aumentado su produc-
tividad (producto por trabajador) en 2.6% , este factor se promediara con el anterior (3.18% ) para
incrementar el salario en 2.89% (ms7.85% resultante de la inacin, lo que dara 10.74% ). Eviden-
temente, en una microempresa con menoresaumentosde productividad, en regionesdeprimidasy
en una rama en crisis, no pagara este aumento de productividad, sino uno correspondiente a sus
circunstancias. En cambio, una gran empresa, situada en una regin dinmica y produciendo exito-
samente, pagara un incremento superior.
De esta forma, conforme al segundo factor, el incremento salarial variara por regin, sector y
tamao de establecimiento, pero se generara un efecto de compensacin entre todosellos. Cada
empresa contribuira en funcin de su ubicacin en cada uno de losfactoresmencionados, por lo que
la aportacin de lasgrandesempresasapoyara el incremento de salariosen laspequeas; lasregio-
nesmsproductivasfortaleceran el crecimiento de lasmenosy lossectoresmsdinmicosseala-
ran la mejora de losdems. Sin embargo, de acuerdo con el tercer criterio, se considerara tambin
el desarrollo de cada establecimiento particular.
Por ltimo, se podra incrementar el salario en un factor de compensacin para losms
bajospor la prdida acumulada de poder adquisitivo. El nanciamiento de este factor podra derivar-
se de un impuesto especial sobre la dispersin salarial.
2
A manera de ejemplo, se podra pensar en
una contribucin de X% del ingreso de losasalariadosque perciban msde 100 SM mensuales, con
porcentajesdecrecienteshasta losperceptoresde diez SM.
3
El monto recaudado podra distribuirse
entre quienesreciban menosde 3 SM, considerando una ponderacin mayor para quienestengan
menosingresos, as como para losrangosde ingreso con mayor nmero de trabajadores. Quienes
ganen entre 3 y 10 SM no tendran esta compensacin ni contribuiran al impuesto.
Con respecto al SM de base que se utilizara para referencia de losclculos, ste podra partir de
la consideracin exclusiva de la media entre la tasa de inacin constatada y esperada, msel creci-
miento porcentual del producto por trabajador (PIB/PEA).
En suma, la determinacin de la evolucin salarial se efectuara con la suma ponderada de los
factoresmencionados:
W
t
=
+
+
+ + + (

P P N R S T
t t t t t t 1 1 1 1 1
2
4 ( ) / )) +
+ +

E
t 1
2
En el ejemplo que hemosmanejado, lostrabajadoresde la empresa tonalteca que perciban menosde
tressalariosmnimostendran un incremento salarial superior al 10.74 derivado del ejercicio que
2
Losrangosyporcentajesque se exponen a continuacin tienen como n tan solo claricar el ejercicio metodolgico y
no presentar una propuesta especca sobre losmontosgravableso de losbeneciarios.
3
Segn la Encuesta Nacional de Empleo de 2004, 2.8% trabajadoresperciben msde 10 sm. Por su parte, 8.1% reciben
de 5 a 10 sm.
[ 84 ]
Hayespacio para laspolticasdeempleo?
hemosefectuado; losque percibieran de 3 a 10 SM slo tendran ese incremento, en tanto que los
perceptoresde mayoresingresostendran que pagar un impuesto compensatorio sobre parte del
aumento salarial recibido.
Adicionalmente a losbeneciosen favor de lostrabajadoresde regionesdepauperadas, de los
de microsy pequeasempresa, de lossectoresrezagadosy de lostrabajadorescon menosingresos,
esta estructura permitira impulsar la formalizacin del sector informal y la descentralizacin, al
volverse atractiva para lostrabajadoresinformalesla regulacin de susactividadesy para lasregio-
nesmsabandonadasla instalacin de empresas, debido a la transferencia de recursosde lossecto-
res, regionesy empresasmspoderosas.
En conclusin, la reforma a la LFT esindispensable, pero el aceptar la necesidad de la reforma no
signica que sta deba ir en un sentido de profundizacin en la lgica de la liberalizacin econmica
ni de destruccin de losderechoslaborales. El momento histrico esmuy distinto al de 1929 en que
se promulg o al de 1970 en que se reform, pero lascondicionesactuales, sobre todo sin el partido
de Estado, podran permitir otro tipo de acuerdo social y de reglasdel juego, donde la exibilizacin
no sea unilateral del trabajo hacia el capital, sino de ida y vuelta.
Conclusin
El debate sobre alternativasen materia de empleo no est cerrado. Ni lasinstitucionesnancieras
internacionalesni el desarrollo de la tradicin crtica lo niegan. Sin embargo, el circunscribir el em-
pleo al mercado de trabajo implica delimitar losinteresessocialespor lassupuestasracionalidadesde
optimizacin individual. Al plantearse la necesidad de una poltica de empleo se est planteando la
necesidad de un mecanismo de cohesin social que no se circunscriba a una competencia que pola-
rice aun msla distribucin de la riqueza.
En lascondicionesactualespodra sealarse que una poltica amplia de empleo no esnanciera
o polticamente viable. Sin embargo, al privilegiar la supuesta viabilidad nanciera o de losgruposde
poder poltico, corremosel riesgo de dejar de mirar la viabilidad social. Cabe entoncesreexionar: es
social, estica y esecolgicamente viable el rumbo actual. No cabra el construir una viabilidad -
nanciera y poltica en funcin de su sustentabilidad social y no al revs?
Polticas de empleo para Mxico
Carlos Salas*
Disponer de un trabajo estable, bien remunerado ycon prestacionesesuna meta importante para todos
lostrabajadoresdel pas, ya que de suscondicionesde trabajo depende no slo su propio bienestar, sino
tambin el de su familia. En este trabajo presentamosargumentosgeneralessobre la necesidad de contar
con una poltica activa de empleo, como parte consustancial de una poltica econmica alternativa.
Tradicionalmente se argumenta que el papel msimportante de una poltica de empleo esmi-
nimizar el impacto del desempleo que se genera por la brecha entre la demanda de trabajo y una
oferta decreciente. Pero como se ver msadelante, el problema del desempleo esmenor en compa-
racin con losproblemasque enfrenta una proporcin importante de la fuerza de trabajo y que son
lascondicionesgeneralesde trabajo y losbajosnivelesde ingreso.
En lo que sigue se argumenta la necesidad de que laspolticasde empleo estn orientadasa
mejorar lascondicionesde vida y trabajo de lasmayoras.
1
Asimismo se muestra que el principal
problema que se presenta en el terreno de la ocupacin esel de lascondicionesde trabajo, sobre todo
en lasmicrounidades. Otra expresin de esta insuciencia de oportunidadesde empleo se encuentra en
el creciente nivel de migracin hacia losEstadosUnidos.
La estructura del trabajo escomo sigue: primero, se presenta una argumentacin relativa a la nece-
sidad de cumplir con lasnormaslaboralesbsicas, por ejemplo, laspropugnadaspor la OIT en su programa
de trabajo decente. Esto se sustenta en la idea de que existen beneciosdinmicosen el impulso a un
mercado interno basado en buenossalariosycondicioneslaboralesjustas(SalasyMendoza, 2005). En ese
mismo artculo se demuestra que la proporcin de lossalariosdentro del producto, an en condiciones
de apertura econmica, est estrechamente vinculada al cumplimiento de lasnormaslaboralesbsicas.
En el siguiente apartado se examinan lascondicionesdel empleo en Mxico en losltimosaos,
haciendo especial nfasisen la explicacin de losbajosnivelesde desempleo que se observan en
Mxico. Por ltimo se presentan una serie de medidasy condicionesnecesariaspara poner en marcha
un programa de empleo con caractersticasorientadasa generar msempleo con condicionesade-
cuadasde trabajo y remuneracin.
* El Colegio de Tlaxcala A.C.
1
El apartado siguiente est basado en SalasyMendoza, 2005.
q
q
[ 85 ]
[ 86 ]
Polticasdeempleo para Mxico
La importancia del cumplimiento de las normas laborales bsicas
De manera convencional, en economa persiste la idea de que el cumplimiento de losderechoslabo-
ralestrae consigo mayorescostospara losempleadores. Sin embargo, este punto de vista deja de
lado la posibilidad de que la aplicacin de normaslaboralestenga un impacto sobre la productividad
de lostrabajadoresde manera tal que losresultadosde un trabajo msproductivo sean de tal magni-
tud que permitan un mayor margen de ganancia por unidad monetaria invertida.
La idea anterior se extiende y se pretende vlida no slo dentro del mbito de lasempresassino
tambin a nivel de uno o variospases. Esto apoya la idea de que losinversionistasextranjerospree-
ren lospasescuyasnormaslaboralesson menosestrictas. En primer lugar se piensa que lasnormas
aumentan el costo de la mano de obra; en segundo lugar, se arma que teniendo en cuenta lasdife-
renciasde productividad, y todo lo demssiendo igual, losinversoresextranjerospreeren aquellos
lugaresdonde el costo de la mano de obra esmenor. Esto ltimo equivale a sealar que losinversio-
nistasse asentarn all donde el margen de benecio, descontando la masa salarial, sea mayor.
Dicha idea, muy arraigada en quienesinstrumentan polticasy aquellosque lasproponen, des-
cansa en el supuesto de que el costo de la mano de obra esel factor principal en la decisin de los
inversionistas. No obstante esposible ver el problema de otra forma.
Particularmente, se puede pensar que la aplicacin de normas laborales ms estrictas una
mayor proteccin a losderechoslaborales puede conducir a un mayor crecimiento econmico que
atraiga a su vez a la inversin extranjera directa (IED). De esta forma estambin posible pensar que un
menor ritmo de crecimiento econmico est asociado a una mayor incidencia de situacioneslabora-
lesdesventajosas.
Una forma de plantear la relacin virtuosa entre normaslaboralesestrictasyel crecimiento econ-
mico la propone Palley(2001). La aplicacin de lo que el denomina normaslaboralesbsicas (NLB), tal y
como lasdene la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), impulsa a un pasen particular a una
senda de alto desarrollo a travsde beneciosque pueden manifestarse en forma esttica ydinmica.
Lasgananciasestticascomprenden la reduccin de distorsionesdentro de losmercadoslabo-
ralesnacionales: en aquellospasesdonde no hay una aplicacin de normasque prohiban el trabajo
infantil, por ejemplo, se generan escenariosde empleo yproduccin subptimosdebidosa la excesiva
oferta de mano de obra sobre todo si se trata de pasesdensamente pobladoscomo esgeneralmente
el caso. La aplicacin de normasque prohiban el trabajo infantil ayuda a corregir este tipo de desequi-
librios, puesto que al reducirse la oferta laboral se puede alcanzar un mayor nivel salarial que permita
a un mayor nivel de vida familiar, en particular, un mayor nivel de educacin que en el mediano plazo
genere, a su vez, un impacto positivo en el desarrollo de la economa. En general, la forma en como
se analizan losbeneciosparticularesde cada una de lasnormaslaboralesbsicasessimilar a lo
expuesto (ya sea discriminacin o negociacin laboral): su aplicacin disminuye inecienciasygenera
impactospositivoscomo consecuencia de un mejor nivel de vida de lostrabajadores.
[ 87 ]
CarlosSalas
Msan, este forma de concebir losderechoslaboralesimplica ver a lossindicatosno como un
poder monoplico que distorsiona el mercado laboral (como sustituto de otra distorsin salarial:
el poder monopsnico de losempleadores); sino msbien como una institucin que promueve el
aumento de la productividad a travsde una mayor participacin de lostrabajadoresen lasdecisio-
nesdentro de lasempresas. La idea esque, una vez contratados, lostrabajadoresenfrentan el costo de
renunciar y encontrar un nuevo empleo y no tienen entoncesmsopcin que aceptar lascondiciones
impuestaspor el empleador. Lasempresastendern a aprovechar esta situacin lo cual, ciertamente,
maximiza lasgananciasde la empresa pero, al mismo tiempo, reduce el empeo y la productividad
con que lostrabajadoresrealizan sustareas, todo lo cual se traduce en un menor producto y empleo.
En este esquema, lossindicatoscontribuyen al aumento de la productividad al demandar mayores
salariospara susaliados. Esto compromete a lostrabajadoresdebido a que no solo aumenta su
participacin en la empresa, sino que mejora la percepcin que tienen sobre un trato justo. As las
empresastienen entoncesincentivospara contratar msmano de obra, lo que nalmente conduce a
un mayor producto y a un empleo creciente.
La aplicacin de lasNLB genera un efecto ingreso directamente observable en lospasessubdesarro-
lladosdebido a que cualquier aumento de la produccin se absorbe dentro de laseconomasdoms-
ticascomo consecuencia del mayor nivel salarial yla redistribucin del ingreso. Si esto sucede, la com-
petencia que representan lasimportacionesprovenientesde lospasessubdesarrolladosdentro de las
economasdesarrolladasdisminuira por lo que aumentara el empleo ylossalariosen estasltimas.
Lasgananciasdinmicasderivadasdel cumplimiento de lasNLB comprenden losbeneciosde-
rivadosde una mejor governancia. Entendida la governancia como el desempeo de lasdiferentes
institucionesque conforman una sociedad de acuerdo a diferentespropsitos. En la visin de los
organismosde Bretton Woodsla governancia se debe entender como el proceso institucional que
conduce al desenvolvimiento uido de losmercadosy, en consecuencia, al mximo bienestar de su
poblacin. En esta visin esclaro que la sociedad queda subordinada al mercado, y as se debe enten-
der el hecho de que el FMI hable de tal o cual estado de governancia dentro de la discusin de sus
condicionesde acceso a nanciamiento.
2
Desde este punto de vista, la evolucin institucional el
cambio de governancia escuestin de cambiar losparmetros del vector de instituciones(por
lo general, pobremente cuanticado) para promover el funcionamiento ecaz de losincentivosde
2
En loshechos, la aprobacin o rechazo del FMI acta como indicador para losinversionistasde losmercadosde capita-
lesinternacionales. Por supuesto, la serie de condicionesa imponer aumenta progresivamente, de tal forma que el
ajuste esperpetuo. Durante losltimoscuatro o cinco aosse ha hablado de un Consenso de Washington aumenta-
do que incluye ahora reformasinstitucionales. Losfundamentostericosde estasreformasresiden en el anlisisinsti-
tucional tal ycomo se concibi en la Universidad de Chicago (Becker, Schultz, North yPosner). La paradoja esque por
un lado se promueve la evolucin de dichasinstitucionesa travspolticaspro-mercado, pero por otra parte, en las
discusionessobre desarrollo econmico, esta promocin activa se suprime yel xito econmico se explica generalmen-
te como resultado de un orden espontneo.
[ 88 ]
Polticasdeempleo para Mxico
merca do y, con ello, el sistema de preciosen forma previa al despegue econmico. Como si fuera
posible empezar de cero.
Una visin alterna apunta a la evolucin de la economa de acuerdo a nesque van msall del
slo funcionamiento eciente de la economa yque tome en cuenta lasparticularidades(costumbres,
historia) de cada sociedad. En esta visin esposible pensar que la economa se disloque de la sociedad, y
en consecuencia, pensar medidasde poltica que armonicen ambasesferas(lasde la produccin material
ylasde la reproduccin social). El propsito sera entoncesno promover el crecimiento econmico per se
sino resolver problemassocialesagudos(marginacin, exclusin) a travsde reformasque promueven la
equidad (en educacin, salud ydemsservicios) que nunca son permanentesyhomogneas.
Tomando en cuenta lo anterior, la gananciasdinmica derivada de la aplicacin de lasNLB resul-
tara de una mayor cohesin social (debida a menoresnivelesde desigualdad econmica, entre otras
cosas); de la estabilidad poltica (y la mayor certeza que otorga a lasactividades); y de una democra-
tizacin (reejada en una mayor rendicin de cuentaspor parte de lasautoridadeso un ambiente de
mayor libertad de asociacin laboral como consecuencia de una mayor competencia poltica).
De acuerdo con lo que ya comentamos, esposible que lasmejorasen governancia se interpreten
de manera distinta, de tal forma que algunosentiendan por el cumplimiento del estado de dere cho
la preeminencia de mayor certeza para la inversin en tanto que otroslo conciban como la observa-
cin puntual de losderechosindividuales, incluyendo el derecho a manifestarse o hacer huelga por
incrementossalariales. En cualquier caso, al nal, an en el caso de la mayora de loseconomistas
mscrticosse aceptan de forma mnima laspremisasbsicasdel liberalismo (democracia en lo po-
ltico y mercado en lo econmico). Esto esevidente si consideramosque la discusin sobre derechos
laboralesse basa en lasconvencionesdenidaspor la OIT que, junto con el resto de la llamada familia
de lasOrganizacin de lasNacionesUnidas, esproducto de la cooperacin de losestadosnacionales.
Una segunda ganancia dinmica esperada comprendera ademsun funcionamiento econmico
basado no en una carrera hacia abajo en la que lascondicioneslaboralesson minadasde forma progre-
siva, sino un funcionamiento que efectivamente busque la innovacin creciente en la produccin que
resulte en la mejora de la calidad yprecio del producto yque deje a un lado losincentivospatticos
centradosen la disminucin de costoslaboralesyla caprichosa ubicacin de la produccin derivada de
ello (Palley, 2001: 8). Esta nociva competencia entre pasespor acotar lasnormaslaboralesse acrecienta
a medida que el comercio adquiere importancia dentro de cada economa yse debe procurar detenerla.
La tercera ganancia dinmica sera un menor deterioro de lostrminosde intercambio que deviene
de una saturacin de oferta en losmercadosinternacionalesdebido a que todoslospasesno desarro-
lladosdesahogan all su produccin, conadosen que lasexportacionesimpulsaran su crecimiento.
3
3
Como resultado de este exceso de oferta, se genera un exceso de capacidad que inevitablemente presiona por una reduc-
cin de salariosybeneciosal interior de laseconomasdesarrolladascomo la nica salida para evitar la prdida de
empleos(Palley. 2001: 10).
[ 89 ]
CarlosSalas
Finalmente, el cumplimiento de lasNLB cuestiona la estrategia de crecimiento econmico basado
en lasexportacionesyse orienta hacia una estrategia de crecimiento basada en el arrastre de la deman-
da interna (Palley, 2001: 11) basado en una redistribucin del ingreso conducente a un alza salarial
que sostuviera la demanda de consumo interno. Esto tendra una ltima ganancia dinmica que
consistira en una menor inestabilidad del sistema nanciero mundial debido a que se moderara el
impulso de devaluacin con el que lasautoridadesnacionalesbuscan adquirir ventaja competitiva en
losmercadosinternacionalescomo consecuencia del exceso de oferta (e insuciencia de demanda) que
enfrentan laseconomasno desarrolladasen losmercadosde exportacin (Weller y Singleton, 2001).
Esto adquiere mayor relevancia si consideramosque, siendo realistas, lospasesen desarrollo continua-
rn siendo deudoresnetos, para lo cual necesitarn recursoscon loscualesnanciar susdeudas.
Una evaluacin de las condiciones del empleo en Mxico
Para comenzar se observa en el cuadro 1, la evolucin del desempleo hasta septiembre de 2005.
Lastasasestn en alza, y sin embargo continan siendo reducidasen comparacin con lastasasde
otrospasescon nivelessemejantesde desarrollo. De manera tradicional se ha supuesto que la con-
ducta de lastasasde desempleo reeja lascondicionesgeneralesdel empleo.
Cuadro 1
Tasas de desempleo urbano
Porcentajes
Ao Total Hombres Mujeres
1990 2.7 2.6 3.1
1991 2.7 2.5 2.9
1992 2.8 2.7 3.2
1993 3.4 3.2 3.9
1994 3.7 3.6 3.9
1995 6.2 6.1 6.4
1996 5.5 5.3 5.9
1997 3.7 3.4 4.2
1998 3.2 2.9 3.6
1999 2.5 2.4 2.7
2000 2.2 2.1 2.4
2001 2.5 2.4 2.6
2002 2.7 2.7 2.8
2003 3.3 3.1 3.5
2004 3.8 3.5 4.2
2005* 3.7 3.5 4.1
Fuente: INEGI, BIE.
* Nueva seriededatos(incluyecifrashasta septiembre).
[ 90 ]
Polticasdeempleo para Mxico
Esto es, un movimiento al alza o la baja del desempleo reeja un movimiento paralelo del PIB.
Frente a un crecimiento reducido del PIB, sera de esperarse un elevado nivel de desempleo. Esto no
ocurre y por tanto, queda siempre en el aire la pregunta: porqu son tan bajaslastasasde desem-
pleo en el pas?
Para responder a esta pregunta comencemospor analizar lascaractersticasde quienesestn en
el desempleo abierto. Se trata en su mayora de personasjvenes(msde 50% son menoresde 25
aos), con escolaridad un poco encima de la media nacional (msde 50% tiene estudiosde nivel
medio y superior). En un gran porcentaje no son jefesde familia (80% ). Si bien la tasa de desempleo
ha crecido a lo largo del periodo 2000-2004, no ha llegado a alcanzar losnivelesrcord que se obser-
varon despusde la crisisde 1995-1996.
La duracin promedio del desempleo esmenor a cinco semanas, lo que muestra el carcter
friccional del desempleo abierto en Mxico. Esdecir, se trata de un desempleo temporal que ocurre
en losmomentosen que una persona pierde un trabajo y busca activamente otro. Esto se origina en
el hecho de que estaspersonasen condicionesde desempleo abierto pueden contar con ayuda fami-
liar para sobrevivir en el periodo en el que se encuentran sin empleo. Esimportante sealar que se ha
demostrado que en su mayora, quienespasan de estar desempleadosa estar ocupados, entran al
sector de microunidades, esdecir, unidadeseconmicascon cinco o menostrabajadores, incluidas
unidadesde una sola persona.
Entre el segundo trimestre de 2000 y el segundo trimestre de 2004, el volumen absoluto del
desempleo casi se duplic y la duracin promedio del desempleo tambin aument. Lascifrasmues-
tran tambin que la cantidad de loscesesy el n de trabajostemporalesestn aumentando.
Vamosa examinar el monto y la estructura del empleo que fue creado entre 2000 y 2004. Entre
el segundo trimestre de 2000 y el segundo de 2004 se crearon 2 803 908 puestosde trabajo, de los
cuales54% fueron trabajosasalariados, el 4% fueron patronesy43% fueron empleospor cuenta pro-
pia. La tasa de asalariamiento disminuy levemente, al pasar de 69.4 a 68.3% debido al aumento
relativo en el nmero de trabajadorespor cuenta propia.
En cuanto a la estructura sectorial, esta se mantuvo relativamente constante, aunque destacan
la prdida de 191 714 puestosde trabajo en lasactividadesagropecuariasy de poco msde 300 000
puestosen lasactividadesmanufactureras. El primer proceso esel resultado combinado de lasfuer-
zasque se pusieron en accin a partir de 1994, despusde la rma del Acuerdo de Libre Comercio de
Amrica del Norte. El otro proceso resulta del estancamiento de la industria manufacturera, en par-
ticular de lasactividadesmaquiladoraspara la exportacin a losEstadosUnidos. Cabe sealar que, en
losltimoscuatro aos, mientrasMxico perda mercadosen losEstadosUnidos, China continuaba
su vigoroso esfuerzo por capturar una mayor porcin del mercado estadounidense. Todo esto en
ausencia de un acuerdo de libre comercio entre China y losEstadosUnidos.
Surgen ahora una importante serie de cuestionesrelativasal tipo de empleo creado en la ma-
nufactura en general y la maquila en especial. Lossalariosen la maquila son inferiorescasi en 40%
[ 91 ]
CarlosSalas
a losque se pagan en la gran manufactura. Un estudio reciente de Bendesky et al. (2004) muestra que
la maquila tiene una productividad estancada y nivelestecnolgicosmediosmuy precarios. De ah se
puede inferir que la maquila est inserta en una trampa de baja productividad y destrezasreducidas,
que se sustenta en losbajossalarios. De hecho, lasestadsticasmuestran cmo disminuy el nmero de
lasempresasmaquiladorasa partir del 2000, lo que evidencia que variasempresasestn saliendo
del pashacia otrospasescon salariosinferioresa losde Mxico.
Estosresultadosdeben ser ahora estudiadosen trminosde lascaractersticasde lospuestosde
trabajo asalariadosque se crearon en el periodo en cuestin.
La primera cosa que destaca esque 62% de lospuestosde trabajo asalariadosque se generaron
entre esosdospuntosen el tiempo no tiene prestacionessociales. Tal proceso noshabla inmediata-
mente de un acentuado proceso de precarizacin del empleo. Para explorar este fenmeno ahora
examinamosel tipo de contrato. El 49% de losasalariadostenan contratosde tipo verbal. Esto sig-
nica que 13% de lostrabajadorescon contratospermanentesno disponen de prestacionessociales.
Todosloshechosreseadosapuntan hacia un proceso de precarizacin en el empleo, como lo mues-
tran loscuadros2 y 3.
Cuadro 2
Empleo precario: evidencias bsicas*
(porcentajes)
Ao
Proporcin dela fuerza de
trabajo quelabor menosde
15 horas
Proporcin deasalariados
queno cuentan con
prestaciones
1990 3.5 20.5
1991 3.4 20.3
1992 3.8 20.7
1993 4.5 21.5
1994 4.3 22.5
1995 4.9 24.9
1996 5.0 29.6
1997 4.9 24.7
1998 4.3 23.6
1999 3.6 23.6
2000 3.5 22.8
2001 3.3 23.3
2002 3.4 24.5
2003 3.8 25.9
2004 4.2 26.0
* A partir de2002 el nmero deciudadesmuestreadasseredujo a 32.
Fuentes: INEGI, Encuesta Nacional Empleo Urbano (ENEU) yBIE.
[ 92 ]
Polticasdeempleo para Mxico
Ahora bien, si pasamosa investigar donde se crearon puestosde trabajo de acuerdo con el tamao
de lasunidadeseconmicasaparece otra faceta msde la precarizacin: 72% del total de puestosde
trabajo se cre en microunidades(esto es, unidadeseconmicascon hasta cinco trabajadores), pero 54%
del trabajo asalariado nuevo, se ubica en este tipo de unidades, lascuales, como veremosenseguida, se
caracterizan por losbajosingresos, baja productividad yescaso nivel tecnolgico.
En resumen, la creacin de empleosentre 2000 y 2004 tuvo un relativo dinamismo, ya que, en
promedio, cada ao se crearon aproximadamente 700 000 puestosde trabajo. Sin embargo, se debe
observar que tal ritmo esinferior al ocurrido en la dcada de losnoventa, el cual fue cerca de 1 000 000
de puestosde trabajo por ao. Esde notar, como se vio en losprrafosanteriores, que una parte
signicativa de estosnuevosempleosse caracteriza por la precariedad.
Ahora si estamosen condicionesde responder a la pregunta inicial de este apartado, relativa a
la magnitud reducida de la tasa de desempleo abierto.
El mecanismo que explica losbajosnivelesde desempleo abierto esel siguiente: para un signi-
cativo nmero de trabajadores, el empleo por cuenta propia o como asalariado en micronegocioses
la nica opcin real de trabajo, ya que lasempresasde mayor tamao crean una cantidad menor de
puestosde trabajo, en comparacin con el nmero de demandantesdel mismo. Frente a la alternativa
de no conseguir empleo alguno, laspersonasse insertan en el sector de micronegocios, obteniendo
as un ingreso que en general esreducido.
Cuadro 3
Proporcin de empleo urbano en pequeas unidades
Porcentajes
Ao Fuerza detrabajo en unidadescon 5 o menostrabajadores
1990 40.3
1991 40
1992 41.5
1993 42.3
1994 42.2
1995 44.4
1996 44.5
1997 43.7
1998 42.8
1999 42.1
2000 40.8
2001 41.6
2002 43.7
2003 43.9
2004 44.6
Fuente: INEGI, BIE
[ 93 ]
CarlosSalas
De esta manera el sector de lasmicrounidadesacta como una suerte de esponja que absorbe
y retiene a un grupo importante de trabajadores, tema sobre el cual veremosmsadelante.
De forma adicional, otro elemento que tambin ayuda a explicar el bajo nivel de la tasa de
desem pleo esla migracin a losEstadosUnidos, la cual esilegal y se estima en casi 400 mil personas
anualmente. Esimportante destacar que despusde 1994, el ritmo de la migracin se acento de
manera notable. As, la migracin se ha convertido en un elemento adicional para disminuir la pre-
sin que losnuevosentrantesejercen sobre lospuestosde trabajo.
Ingresos por trabajo
Otro elemento que ha recibido considerable atencin son losingresospor trabajo, ya que se ha argu-
mentado de manera insistente que estoshan crecido en forma signicativa. Como puede verse en el
cuadro 4, lastasasde crecimiento medio anual son relativamente modestasy a pesar del crecimien-
to de losingresos, losnivelesapenasy consiguen recuperar la prdida acumulada en la segunda
mitad de la dcada de losnoventa.
Cuadro 4
Ingresos por trabajo a precios constantes de 2002
2000-II 2004-II Crecimiento porcentual
Ingreso promedio por hora trabajada 18.3 19.1 5
Patrones 41.8 38.6 -8
Cuenta propia 13.7 14.3 4
Cuenta propia en actividadesno calicadas 12.6 13.1 4
Asalariados 18.3 19.6 7
Personal operativo yde apoyo 15.1 16.5 9
Fuente: Encuesta Nacional deEmpleo, INEGI.
De manera adicional hay que sealar que el cuadro 4 presenta lascifraspara el ingreso promedio, lo
que signica que lospotencialesbeneciosdel crecimiento del ingreso no estn distribuidosde ma-
nera uniforme entre la poblacin, ya que esbien sabido que la dispersin de ingresosen general y de
salariosen particular esrelativamente grande. Esta armacin tambin la respalda la dispersin que se
puede observar en losingresospor trabajo segn se dividan estospor rama de actividad o por ocupa-
cin especca. De hecho, estimando el ingreso laboral promedio por hogar para 2004 se obtie nen
dosresultadosinteresantes. El primero esque el crecimiento total entre 2000 y 2004 de este ingreso
esde 7% y ese nivel de ingreso esslo el 85% del que se haba alcanzado en 1994. A diez aosde
distan cia de la crisisdel salinismo, lossalariosan no recuperan losnivelesde 1994.
Loscuadros5 y 6 muestran una situacin paradjica. A pesar del pobre desempeo de la eco-
noma en trminosdel PIB y del tipo de empleoscreados, la pobreza ha sido abatida y se observa
tambin una leve mejora en la distribucin del ingreso.
[ 94 ]
Polticasdeempleo para Mxico
Cuadro 5
Porcentaje de personas viviendo en la pobreza
1992 52.6
1994 55.6
1996 69.6
1998 63.9
2000 53.7
2002 50.6
2004 47.0
Fuente: ComitTcnico para la medicin dela pobreza en Mxico, Secretara deDesarrollo Social.
Cuadro 6
Distribucin del ingreso corriente monetario 1977-2004
1977 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Coeciente de Gini 0.526 0.477 0.518 0.532 0.538 0.521 0.534 0.523 0.498 0.498
Fuentes: hasta 1998, estimacionesdeFernando Corts, 2002 y2004 Encuesta Nacional deIngreso yGasto delosHogares, INEGI.
Ambosresultadosse explican por dosrazonesbsicas. En primer lugar, por el crecimiento relativo del
salario real y en segundo lugar, por un aumento en lastransferenciasa losgruposmspobres.
Propuestas para una poltica activa de empleo
En concordancia con loselementosanotadosen lasdosseccionesanteriores, se propone una poltica
de empleo que contenga lossiguienteselementosbsicos:
En primer lugar, una poltica progresista debe tomar en consideracin uno de losejescentrales
de la desigualdad en el empleo: el gnero. Por tanto, una poltica alternativa debe tener en el centro de
su proyecto la igualdad de oportunidades, sin importar el sexo, la edad, la etnia y cualquier otra ca-
racterstica no debidamente involucrada en el tipo de empleo que laspersonasocupen, esdecir, se
debe cumplir cabalmente la consigna a trabajo igual, pago igual.
En segundo lugar, la necesidad de contar con elementospara una adecuada representacin de
losinteresesde lostrabajadoresfrente a susempleadores, hace necesariasdoscosas. La primera esla
existencia de una representacin sindical. Como se ha demostrado, esto permite el acceso a mejores
condicionesde trabajo y a salariosmayores. Para el correcto funcionamiento de lasinstanciasde
representacin se hace necesaria la democracia sindical, elemento importante de lasnormaslabo ra les
bsicas.
En tercer lugar ya pesar de que la importancia numrica del desempleo abierto no esmuygrande,
se debe poner en prctica un programa de seguro de desempleo, sustentado bsicamente en lasaporta-
cionesdel estado yde losempleadores. Este seguro debe aplicarse tambin a losnuevosentrantesa la
fuerza de trabajo, si bien con remuneracionesmenoresa quienesya tengan experiencia laboral.
[ 95 ]
CarlosSalas
En cuarto lugar, se debe poner en marcha una poltica de ingresosdestinada a incrementar
el poder adquisitivo de lasfamilias. Una propuesta importante esvincular, de manera directa, el nivel
salarial con losaumentosen productividad. De esta manera lasgananciasdinmicaspor el cumpli-
miento de lasnormaslaboralesbsicassern distribuidastambin entre lostrabajadores.
Por ltimo, hay una enorme necesidad de poner en prctica una poltica industrial activa que bus-
que nichosde mercado que permitan competir en el exterior, pero que tambin estimulen el mercado
interno. En ese sentido, la puesta en marcha de un programa de turismo alternativo, que aproveche
nuestra cultura y geografa sera un elemento importante para estimular el desarrollo local.
En resumen, una poltica de empleo que busque el bienestar de lasmayorasesuna necesidad
crucial para complementar cualquier programa alternativo de crecimiento econmico en nuestro
pas.
Bibliografa
Bendesky, Len, Enrique de la Garza, Javier Melgoza yCarlosSalas, 2004, La industria maquiladora de expor-
tacin en Mxico: mitos, realidadesy crisis, en Estudios sociolgicos, vol. XXII, nm. 65, mayo-agosto,
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en Gustavo Mrquez (ed.), Para bien o para Mal? Debate sobre el impacto de la globalizacin en los merca-
dos de trabajo en Amrica Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo.
Weller, C. yL. Singleton, 2001, Democraticinstitutions, nancial liberalization and nancial stability, Working
Paper, EconomicPolicyInstitute, diciembre.
Tercera seccin
Migracin internacional: causas, efectos
econmicos y sociales, y polticas de atencin
q
q
11
Dimensin y caractersticas de la migracin internacional
Rodolfo Corona Vzquez*
La emigracin internacional de mexicanosse concentra casi en su totalidad en losEstadosUnidos
1
yes
un reejo de lasdisparidadeseconmicasentre dospasesvecinos, lascualesse maniestan bsica-
mente por la carencia de empleosestablesybien remuneradosen Mxico yla demanda de mano de
obra de baja calicacin en Norteamrica. En losltimosaosla dimensin del fenmeno se ha incre-
mentado sistemticamente alcanzando cifrasque superan hoyen da losdiez millonesde nativosde
nuestro pasque residen habitualmente en losEstadosUnidos. Esta cantidad adquiere su real impor-
tancia al recordar que lascifrasde loscensosestadounidenses, con algunosajustesmenores,
2
indican
que losinmigrantesmexicanosse incrementaron a cerca de 100 mil en 1900 a poco msde cinco mi-
llonesen 1990, esdecir, que el nmero de mexicanosque cambiaron su domicilio al pasdel norte fue
similar durante lasprimerasnueve dcadasdel siglo pasado que en lossiguientesdoso treslustros.
En este artculo se exponen lasestimacionesque hemosrealizado sobre la emigracin a Nortea-
mrica en losltimosaos, as como algunoselementossobre lascausasde este fenmeno y sobre
lascaractersticasde lospropiosmigrantes. Tambin se presentan reexionessobre la situacin y
expectativasde desarrollo en el pasdel norte de estosemigrantesmexicanos.
* El Colegio de la Frontera Norte.
1
Existen pocosestudiossobre la emigracin de mexicanosa otraspartesdel mundo, sin embargo, entre lasinvestigacio-
nesde la Comisin de especialistaspara estudiar lasmodalidadesdel voto de losmexicanosen el extranjero estable-
cida por el Instituto Federal Electoral en 1998, se realiz un trabajo revisando censosde poblacin yestadsticassobre
inmigrantesde casi todoslospasesdel mundo en el cul se estableci que de todoslosmexicanosde nacimiento
domiciliadosen el extranjero 98.7% resida en losEstadosUnidos.
2
Tomando como punto de partida la cantidad de mexicanosde nacimiento residentesen losEstadosUnidosque se
enumeraron en los censos estadounidenses, y considerando los saldos migratorios decenales que se derivan de los
censos mexicanos, realizamos algunos ajustes debido a la subenumeracin de los indocumentados. Vase: Rodolfo
Corona, Una estimacin del crecimiento de la poblacin de origen mexicano que reside en EstadosUnidos, 1850-1990,
en Revista Ro Bravo, vol. III, nm. 2, Texas, Universityof Texas-Pan A. (Center for International Studies) yUniversidad
de Monterrey, Austin, 1994.
q
q
[ 99 ]
[ 100 ]
Dimensin ycaractersticasdela migracin internacional
Conceptos
En el proceso migratorio de Mxico a losEstadosUnidosse han estructurado dostiposo modalidades
de desplazamientos. Por un lado se encuentran losllamadosmigrantestemporales, compuestospor
personascasi siempre jvenesygran parte hombresque tienen su residencia habitual en alguna parte
de la Repblica yviajan por temporadasa losEstadosUnidospara trabajar yenviar dinero a su familia
recin formada. Por otro lado, se hallan losemigrantespermanentes, integradospor nativosde nues-
tro pasque cambian su residencia habitual a Norteamrica, despusde estar trabajando un periodo
largo en esastierras, o bien para alcanzar a otro familiar que ya vive en losEstadosUnidos.
Esta distincin no siempre estan clara para el quien emigra o para susfamiliares, sobre todo
cuando la estancia laboral se prolonga superando losseisy losdoce meses. Sin embargo resulta de
gran utilidad analtica para establecer modelosy patronesmigratorios, y para denir fasesdel proce-
so en trminosde la supremaca de una u otra de lasmodalidadescon el paso del tiempo.
3
En el
mbito de lasmedicionesla distincin entre temporalesy permanentestambin esrelevante pues
facilita el diseo de tcnicasy la identicacin de lasfuentesde informacin msapropiadas.
Dimensin del fenmeno: evolucin y situacin actual
Como una respuesta a la importancia creciente de lasmigracionesde mexicanosa losEstadosUnidos,
ycon el propsito de establecer cuntaspersonasse trasladan de un pasa otro para trabajar o cambiar
su domicilio yconocer culesson suscaractersticas(demogrcas, familiares, econmicasysociales),
desde la dcada de losnoventa en ambospasesse realizan medicionesperidicassobre el tema, prin-
cipalmente a travsde susinstitucionesproductorasde estadsticasociales: el Instituto Nacional de
Informacin Geografa yEstadsticas(INEGI) en Mxico yel U.S. CensusBureau en el vecino del norte. Para
el desarrollo de estasmedicionesse han incorporado procedimientosypreguntasespecialesen lasfuen-
tesde datosde alcance nacional ypropsitosmltiples, aunque tambin se han estructurado proce sos
especcosde generacin de estadsticas, como el caso de lasencuestassobre ujosde migrantes.
4
3
Vanse, por ejemplo, Jorge Durand, Poltica, modelos y patrones migratorios. El trabajo y los trabajadores mexicanos en
Estados Unidos. El Colegio de San Luis, Cuadernosdel Centro, Mxico, 1998, 79 pp.; yFrancisco Alba, Las migraciones
internacionales, Consejo Nacional para la Cultura ylasArtes, Mxico, 1991, 63 pp.
4
En lasencuestasde ujosse identican yentrevistan a losmigrantesen alguna parte del desplazamiento que realizan
hacia losEstadosUnidoso cuando vienen de regreso. El mayor esfuerzo en este sentido lo constituye la Encuesta sobre
Migracin a la Frontera Norte (EMIF), que de manera continua ypor msde diez aosse ha levantado en lasprincipales
ciudadesde la frontera note. La EMIF esrealizada por El Colegio de la Frontera Norte con nanciamiento permanente de
la Secretara del Trabajo yPrevisin Social yel Consejo Nacional de Poblacin, yen algunosaoscon la colaboracin
nanciera del Instituto Nacional de Migracin. Para consultar losproductosestadsticosde esta encuesta vase, por
ejemplo: Encuesta sobre migracin en la frontera norte de Mxico 2002-2003, Secretara de Trabajo yPrevisin Social,
Consejo Nacional de Poblacin yel Colegio de la Frontera Norte, Mxico, 2004, 105 pp.
[ 101 ]
Rodolfo Corona Vzquez
En losEstadosUnidos, ademsdel censosde poblacin de 2000, donde se realiz una muestra
de 16% de viviendaspara aplicar el cuestionario extenso, que recaba informacin sobre losnativosde
otrospases, se cuenta anualmente desde 1996 con el llamado suplemento de marzo de la Current
Population Survey (CPS), que se dedica a cuestionessociodemogrcasdando especial tratamiento
conceptual y en el diseo de la muestra a la poblacin nacida en el extranjero, sobre todo de origen
hispano. De igual forma se tiene desde el 2000 el levantamiento de cada ao de la American Com-
munity Survey (ACS), que incluye 700 mil viviendasen muestra y en cuyo cuestionario se incorpora-
ron diversaspreguntaspara identicar a losmigrantesmexicanos.
Por su parte, en Mxico se realizaron en forma sucesiva cuatro encuestaspor muestreo de vi-
viendascon msde 60 mil viviendascada una, que permiten la inferencia estadstica a escala estatal
y que contienen un mdulo especial sobre la emigracin a losEstadosUnidosde miembrosdel hogar
en loscinco aosprevios, a saber: a) Encuesta Nacional de la Dinmica Demogrca de 1992 (ENADID-92),
b) encuesta asociada al Conteo de Viviendasde 1995, c) Encuesta Nacional de la Dinmica Demogr-
ca de 1997 (ENADID-972), y d) Encuesta Nacional de Empleo, en su operativo del cuarto trimestre de
2002. Ademsse tiene la encuesta que se levant en paralelo al censo de poblacin del ao 2000
sobre 10% de todaslasviviendasdel pas, que tambin contiene un mdulo sobre emigracin inter-
nacional y que permite el anlisisestadstico a nivel de municipios.
No obstante, como una consecuencia de la complejidad del fenmeno, de su dinmica, de la
misma movilidad de quieneslo integran ysobre todo del carcter ilegal de la presencia en Norteam-
rica de buena parte de losemigrantes, losdatossobre el volumen ylascaractersticasde laspersonas
involucradasno son del todo precisos. Por aadidura, se tiene que lasfuentesde datossobre migracin
resultan siempre parcialespor la incapacidad metodolgica que tienen de dar cuenta conjuntamente
de aspectosasociadosal origen, al desplazamiento yal destino. En este sentido, la informacin que se
produce en los Estados Unidos documenta de mejor forma el volumen y la situacin de quienes
se encuentran en ese pas; mientrasque en Mxico se recaba de manera msadecuada la informacin
sobre lascausasde losmovimiento, la situacin de la familia original ytrayecto al norte, as como
sobre la magnitud de losujosde trabajadorestemporalesyde losemigrantespermanentes.
Durante 1996 y 1997 se realiz el llamado Estudio binacional Mxico-EstadosUnidossobre
migracin, que fue una investigacin auspiciada por losgobiernosde losdospasesen donde parti-
ciparon veinte especialistas, diez mexicanosy diez estadounidenses, y cuyo objetivo fue determinar
la magnitud aproximada del fenmeno y lascaractersticasde laspersonasinvolucradas, as como las
causasy consecuenciasde lasmovimientosy lasaccionesde poltica adoptadassobre la materia por
losgobiernosde ambasnaciones.
En el desarrollo de lostemascuantitativosde este trabajo se reconocieron laslimitantesde los
datosdisponibles, se acept la complementariedad de algunasfuentes, y se aprovech la ventaja de
combinar informacin de ambospases. Estosaspectos, junto con la incorporacin de loshallazgos
y conclusionesde estudiospreviossobre la materia, permitieron obtener estimacionescon elevado
[ 102 ]
Dimensin ycaractersticasdela migracin internacional
sustento tcnico y metodolgico sobre el nmero de emigrantes, por lo que son consideradasun
punto de referencia inevitable.
5
Los principales resultados del estudio binacional indican que la cantidad de mexicanos que
anualmente se fueron a vivir a losEstadosUnidoscreci de un promedio de 28 mil en lossesenta, a
137 mil durante lossetenta, y despuseste ujo neto anual se increment a 235 mil en la dcada de
losochenta ya 300 mil emigrantespermanentesentre 1990 y 1996. Tambin, se seala que con esta
progresiva emigracin la cantidad de nativosde Mxico domiciliadosen losEstadosUnidosa me-
diadosde 1996 se ubicaba entre 7 y 7.3 millones, de loscualesentre 2.3 y 2.4 millonesno tenan
autorizacin para permanecer en ese pas. Otro resultado importante de esta investigacin esque
para mediadosde losnoventa alrededor de 600 mil trabajadorestemporalesse desplazaban anual-
mente entre Mxico y losEstadosUnidos.
El otro punto de referencia bsico sobre el volumen de emigrantesmexicanosen Norteamrica
esel censo de poblacin que se levanta cada diez aosen ese pas, que lleva a cabo el U. S. Census
Bureau. En este caso, sin embargo, con el objetivo de mejorar la calidad y la cobertura de losdatos,
en el censo del 2000 se hicieron variasmodicacionesrespecto de anterioreslevantamientos, una de
lascualesafect la cuanticacin de losmigrantesmexicanos. Se trata de una diferencia conceptual
y consiste en que la denicin de residencia habitual que se vena utilizando en censospreviosse
modic con el propsito de ampliar la cobertura y no dejar de lado a losque se desplazan por mo-
tivoslaborales.
6

La consecuencia principal de esta diferencia radica en que la informacin del censo estadouni-
dense del 2000 da cuenta tanto de los emigrantes permanentes o mexicanos de nacimiento que
residen habitualmente en losEstadosUnidos, como de losmigrantestemporaleso nativosde nuestro
5
Vanse: Frank Bean, Rodolfo Corona, Rodolfo Tuirn yKaren Woodrow, The mexican-born population in the United
States, Migration Between Mexico & the United States, cap. II, A report of the Binational Studyon Migration, Commis-
sion on Immigration Reform (USA) ySecretara de RelacionesExteriores(Mxico), Mxico, 1997; Frank Bean, Rodolfo
Corona, Rodolfo Tuirn yKaren Woodrow, The Quantication of Migration between Mexico and the United States, en
Migration Between Mexico & the United States, vol. 1: ThematicChapters. Mexican Ministryof Foreign Affairsand U.S.
Commission on Immigration Reform. Texas, 1998, pp. 1-90; as como lostomosI a IV del Estudio binacional Mxico-
EstadosUnidossobre migracin, Secretara de RelacionesExteriores, Mxico, 1999.
6
De manera especca se elimin la sencilla pregunta sobre cuntaspersonasviven habitualmente en esta vivienda, que
permite a losentrevistadosdecidir sobre la identicacin de su domicilio, impide duplicacionesyha sido la base de casi
todosloslevantamientosde informacin de jure (o de derecho), como loscensosde poblacin ylasencuestassociode-
mogrcasque se efectan en nuestro pas, ycomo loscensosnorteamericanoshasta el levantado en 1990, yen su
lugar se incluy una pregunta que corresponde msbien a losprocedimientosde facto(o de hecho). La pregunta inda-
ga de forma explcita sobre cuntaspersonasvivan o se quedaban en la casa el da de referencia, yse complementa con
uno de lostressealamientosadjuntospara evitar omisiones, que alude explcitamente a la inclusin en el censo de
personasque se estn quedando en la vivienda mientrastrabajan aunque tengan otro lugar donde vivir, esdecir: mi-
grantestemporalesde naturaleza laboral.
[ 103 ]
Rodolfo Corona Vzquez
pasque temporalmente se encuentran trabajando en Norteamrica.
7
Por esta razn, la cifra censal
sobre inmigrantesmexicanosen el pasdel norte, 9.2 millonesde acuerdo a la muestra completa de
16% de viviendas,
8
o 9.3 millonesconforme a la muestra de 1% de viviendasdivulgada en Internet
(que comprende msde 1.2 millonesde hogares), rebas notoriamente lastendenciasobservadas
con losdatosde otrasfuentesy lasexpectativasde lasproyeccionesde poblacin.
La utilizacin de losdatossobre ujosmigratoriospermanentesy temporalesde lasnotadas
encuestasefectuadasen Mxico permite lograr la correspondencia entre losresultadosdel Estudio
binacional y el censo de poblacin estadounidense del 2000. Por una parte, la informacin sobre los
ujosde emigrantespermanentesque se han logrado cuanticar directamente a travsde cinco
mencionadasencuestasde hogaresrealizadasen nuestro pas, incluyendo la encuesta de 10% de
viviendaslevantada en paralelo al censo del 2000, cuyosresultadosse presentan en la grca 1, pero
que al suponer cifras20 a 30% mselevadasdebido a la emigracin de familiascompletas(incluyendo
hogaresunipersonales) que no se abarcan en el procedimiento de identicacin de emigrantesper-
manenteslosanteriorescinco aos,
9
se estima que de 1996 a 2000 emigraron a losEstadosUnidos,
cambiando de domicilio, alrededor de 360 mil mexicanos de nacimiento cada ao (la estimacin
abarca el intervalo 350 a 370 mil emigrantesanuales).
Por otra parte, al emplear losdatosde la EMIF (vase nota 4) sobre el promedio anual de migran-
teslaboralesque se internan temporalmente en losEstadosUnidos(alrededor de 500 mil personas),
ysobre sustiemposde estancia en ese pas(que permiten calcular tablasyesperanzasde permanencia
en Norteamrica), se calcula que ademsde losmexicanosque vivan ah, en el ao 2000 (alrededor
de la fecha censal) estaban presentesentre 400 y 600 mil mexicanostrabajando temporalmente.
Adems, con base en losdatosde lasencuestasde evaluacin del Programa Paisano realizadasen
diciembre de 2002, 2003 y 2004 en cuatro aeropuertos(Ciudad de Mxico, Guadalajara, El Bajo y
7
Otro efecto de cuanticar a losque residen habitualmente junto a losque estn presentespor motivosde trabajo esla
posible duplicacin de aquellaspersonasque, viviendo en algn lugar de la Unin Americana se trasladan por semanas
o mesesa otro sitio para trabajar, como el caso de losjornalerosagrcolas. Esto tambin puede elevar incorrectamente
la cantidad de mexicanosen Norteamrica dado que buena parte de loslasactividadesagrcolasen losEstadosUnidos
son realizadaspor mexicanos.
8
Otra de lasmodicacionesque tuvo el Censo norteamericano del 200 consisti en que la pregunta fundamental de
donde se desprende la identicacin de losinmigrantesmexicanos, que esla indagacin sobre el lugar de nacimiento,
no se incorpor en el cuestionario aplicado en el universo de viviendas, llamado formulario corto, sino que nicamente
se incorpor en el cuestionario extenso, que se aplic en 16% de lasviviendasnorteamericanas.
9
El procedimiento usado en lascinco encuestaspara identicar emigrantespermanentesconsiste en indagar si alguno
de losmiembrosdel hogar se fue a vivir a Norteamrica durante loscinco aospreviosal momento de lasentrevistas.
El principal problema de este procedimiento radica en que no se contabiliza la emigracin de familiascompletas. Sobre
el particular, en el citado Estudio Binacional Mxico-EstadosUnidossobre migracin se estim que esta metodologa
omite entre 20 yel 30% de losemigrantes, que corresponde a la parte del ujo que se desplaza en forma familiar.
[ 104 ]
Dimensin ycaractersticasdela migracin internacional
Morelia), se estima que al menosotros150 mil migrantestemporalesutilizan la va area para tras-
ladarse entre Mxico y losEstadosUnidos, loscualespermiten decir que otro grupo de entre 100 y
200 mil mexicanosse encontraban en losEstadosUnidosen el 2000. De esta forma, al tener en cuenta
ambosgruposde migrantestemporales, losque cruzan la frontera terrestre y losque se trasladan por
va area, se calcula que en total entre 600 y 800 mil migrantestemporalesmexicanostrabajaban en
losEstadosUnidosal momento del censo.
Grca 1
Repblica mexicana: promedio anual de emigrantes permanentes a los Estados Unidos
durante los quinquenios de referencia
Fuente: datossobremiembrosdeloshogaresquesefueron a vivir a losEstadosUnidosen cada lustro.
Acumulando losemigrantespermanentesde 1996 a 2000 se llega a una cantidad situada entre 8.4
millonesy 8.8 millonesde mexicanosviviendo habitualmente en EstadosUnidosal inicio del 2000, la
cual, al agregarse a la estimacin de migrantestemporales(600 y 800 mil personas) se llega a la cifra
promedio de alrededor de 9.3 millonesde migrantes, equivalente al dato del censo norteamericano.
Este procedimiento se exhibe en forma de esquema en la grca 2.
Para seguir la evolucin de losmexicanosque radican en Norteamrica despusdel ao 2000
se cuenta con lasdosmencionadasencuestasque tambin levanta el U. S. CensusBureau: la Current
Population Survey (CPS)
10
y la American Community Survey (ACS) que se levanta anualmente para
todo el territorio norteamericano a partir del ao 2000.
11
10
En realidad laspreguntassobremigracin yotrosaspectossociodemogrcosseaplican en el mdulo dela CPS del mesde
marzo, en dondeseampla el nmero deviviendaspara tener una mejor resentacin dela poblacin deorigen hispano.
11
Para el ao 2000 a esta encuesta se le llam Census2000 SupplementarySurvey(C2SS.)
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
350000
1988-1992 1991-1995 1993-1997 1995-1999 1998-2002
ENE2002 CENSO
2000
ENADID
1997
CONTEO
1995
ENADID
1992
[ 105 ]
Rodolfo Corona Vzquez
En ambasfuentesde datosy con desigualesprocedimientosmuestralesde generacin de datos, se
recopila informacin sobre algunosmilesde mexicanosque viven en losEstadosUnidoscon el pro-
psito de hacer estimacionesde volumen acerca de la cantidad total de emigrantesde nuestro pas,
y tambin sobre algunossubconjuntosde este universo de acuerdo a ciertascaractersticas, dosde
lascualesaluden a la identicacin de lasmagnitudesdel ujo de migrantesen pocasrecientes.
Una esla medicin del ujo migratorio de llegada durante el ltimo ao (que se efecta mediante la
pregunta sobre lugar de residencia habitual un ao antesde lasentrevistas). Y otra esla forma de
establecer el tiempo que tienen losmigrantesde residir en losEstadosUnidosa travsde la pregunta
sobre el ao de llegar a vivir a ese pas.
La cantidad total de migrantesmexicanosen losEstadosUnidosque estiman estasfuentesresul-
ta similar en losltimosaos, y en la grca 3 se exhiben lascantidadesasociadasa la CPS, donde se
aprecia ademsun aumento irregular del 2001 a 2002 que obedece a la correccin o ajuste de lospon-
deradoresmuestralesde la encuesta realizado en el Census Bureau para hacer compatiblessusresul-
tadoscon losdatosdel censo del 2000, no obstante la incompatibilidad conceptual ymetodolgica de
estasfuentesde datos. De tal forma, puede decirse que a partir del ao 2000 losdatossobre migran-
tesmexicanosen losEstadosUnidos, tanto censalescomo derivadosde lasdosen cuestasque abordan
el fenmeno, cuantican conjuntamente a losemigrantespermanentesy a losmigrantestemporales
que fueron a trabajar al norte.
Utilizando como base la conciliacin estadstica mostrada para el 2000, as como lasmedicio nes
de la CPS y la ACS posterioresa ese ao, realizamosuna estimacin del nmero de mexicanosde na-
cimiento que en el 2006 se encuentran viviendo o trabajando temporalmente en losEstadosUnidos.


+ =

Censo
Estados
Unidos
2000
8.9
a
9.3
millones
8.9
a
9.6
millones
(9.25)
8.4
a
8.8
millones
(8.6)
Emigrantes
permanentes
C2SS
8.8 millones
CPS
8.4 millones
(reponderacin 1)
Estimacin
Migrantes
temporales
presentesen
EstadosUnidos
(500 mil a 800 mil)
Grca 2
Mexicanos residentes o trabajadores presentes en los Estados Unidos en abril del 2000
[ 106 ]
Dimensin ycaractersticasdela migracin internacional
Para ello tambin se aplic una metodologa que combina diversasfuentesde datos, incluyendo las
encuestasde ujosylosdatossobre mexicanosque han obtenido su permiso para residir en losEstados
Unidos(tarjeta verde) o que se han naturalizado como estadounidenses. Esta metodologa essimilar a la
usada en el Estudio binacional yen otrostrabajos,
12
yproporciona ademsestimacionessobre la situa-
cin legal de la estancia en este pasde losemigrantes. En el cuadro 1 se presentan losresultadosde
estosclculos, siendo lascifrasmsrelevanteslasque dan cuenta del total de mexicanosviviendo o
trabajando en el pasdel norte (11.6 millonesde personas) yde su desagregacin conforme a su condi-
cin migratoria: 6.4 millonescon tarjeta verde o naturalizadosy5.2 millonesde indocumentados.
Cuadro 1
Estimacin del nmero de mexicanos que viven o trabajan en los Estados Unidos, 2006
Condicin migratoria Total
Tipo demigrante
Permanente Temporal
Total 11 600 11 000 600
Autorizado 6 400 6 250 150
No autorizado 5 200 4 750 450
Fuente: estimacin propia con baseen diferentesfuentesdedatosmexicanosyestadounidenses.
12
Vase: Frank Bean, Rodolfo Corona, Rodolfo Tuirn, Karen Woodrow-Laeld and Jennifer Van Hook, Circular, invisible,
and ambiguousmigrantes: componentsof difference in estimatesof the number of unauthorized mexican migrantsin
the United States, en Demography, vol. 38, nm. 3, agosto, 2001, pp. 411-422.
5000
6000
7000
8000
9000
10000
11000
12000
m
i
l
l
o
n
e
s

d
e

p
e
r
s
o
n
a
s
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Grca 3
Mexicanos de nacimiento que residen habitualmente en los Estados Unidos
o que se encuentran trabajando en ese pas
Fuente: estimacin propia con baseen diferentesfuentesdedatosmexicanosyestadounidenses.
[ 107 ]
Rodolfo Corona Vzquez
Causas de la emigracin
Desde suslugaresnatalesen todo el territorio nacional milesde personasse desplazan al vecino pas
del norte para trabajar temporalmente, o para vivir en l, con el propsito bsico de resolver lasca-
rencias econmicas individuales y familiares ante la falta de empleo estable y con remuneracin
suciente para tener una vida digna. Esun fenmeno social con msde un siglo de existencia, com-
plejo porque abarca de manera entrelazada diversasproblemticas, yde elevada ycreciente cuanta por
losmillonesde personasinvolucradas, como se anot en la seccin precedente.
Este fenmeno, como se indic en la introduccin, se estableci y se mantiene por la disparidad
del desarrollo econmico de dospasesque ademscomparten una frontera terrestre de alrededor de
3 mil kilmetros. Esta disparidad se pone de relieve de diversasmaneras, como la diferencia salarial
que permite obtener de ocho a diez vecesmsdinero en el pasdel norte por realizar la misma tarea
en igual unidad de tiempo. Pero tal desigualdad se maniesta principalmente por la continua deman-
da de mano de obra con baja calicacin desde losEstadosUnidos, junto con un exceso de la misma
en Mxico, que causado por la incapacidad del aparato productivo nacional para generar lasocupa-
cionesque plantea la incesante incorporacin de jvenesa lasedadesproductivas.
Adems, existen otrosdostiposde situacionesque en losltimosaoshan propiciado el aumento
sustancial del fenmeno. Por un lado, se encuentra la ampliacin de lascondicionesde rechazo, debido
a la cada vez mayor concentracin del ingreso en Mxico, por el impulso a empresasde alta productivi-
dad que no se distinguen por la generacin de empleos, por el sostenido declive de losnegociospeque-
osymedianos, por la venta de tierrasejidalesyel descenso de la produccin agrcola, entre otras
causas. En cambio, se halla por lo menostresfactoresde atraccin que promueven lasmigraciones.
El primero de ellosesque con el paso de losaosvariosmillonesde emigrantesse han establecido
de manera permanente en losEstadosUnidos, en casi cualquier parte del territorio, aunque la mayora se
encuentra en California yTexas(vase en la grca 4 la estimacin que hemosrealizado a partir del censo
estadounidense del 2000), formando una elevada cantidad de personasnacidasen Mxico, de lascuales
msde la mitad han adquirido autorizacin para residir en ese pas(naturalizadoso con tarjeta verde).
Estosemigrantes, de manera habitual viven y trabajan en losEstadosUnidos, forman all sus
hogareso lostrasladan desde Mxico, procrean hijosy losmandan a lasescuelasestadounidenses,
cuando es posible invierten all su dinero, compran bienes inmuebles y establecen negocios. Por
ejemplo, de acuerdo al censo del 2000 casi el 70% de los9.3 millonesde emigrantesmexicanostienen
entre 15 y 44 aosde edad, y viven en hogarescon sushijos, la mayora de loscualesya nacieron en
losEstadosUnidos(msde seismillones).
Una de lasconsecuenciasde tal situacin esque losemigrantesconstituyen, junto con sus
descendientesmsde 15 millonesen 2005, de acuerdo a la CPS de ese ao, un enorme conjunto de
personasque est integrado en buena medida a la vida de ese pas, a la cual le han agregado elementos
culturalesmexicanos, incluyendo el espaol, hbitosalimenticiosy algunasde nuestrascostumbres.
[ 108 ]
Dimensin ycaractersticasdela migracin internacional
Por ello, esta poblacin de origen mexicano (que entre losnacidosen Mxico ysusdescendientessupe-
raron los26 millonesen el 2005 segn la CPS) disminuye algunasde lasdicultadesde quienesrecin han
llegado, como el alojamiento transitorio yla bsqueda de trabajo. La disminucin de problemasypeli-
gros, a su vez, ocasiona msemigracin por diversasrazones, como la generacin de empleosen el
llamado mercado de la nostalgia yen susnacientesempresas, ycomo la intencin de llevarse a parien-
tescercanosque an se encuentran en suslocalidadesde origen, lo que inclusive esapoyado en cierta
medida por la existencia de leyesmigratoriasestadounidensesque favorecen la reunicacin familiar.
En Mxico, laspersonasque mayor contacto tienen con estosemigrantes, yque se ven msinuidas
por ellos, son losresidentesdel la regin con mshistoria migratoria, que se integra bsicamente por
losestadosde Michoacn, Jalisco, Guanajuato, Zacatecas, Aguascalientes, San LuisPotos, Durango,
Colima yNayarit. En la grca 5 se expone la distribucin de la intensidad de la emigracin a losEsta-
dosUnidosa escala de municipio con datosdel censo mexicano del 2000, de acuerdo a la relacin
de loshogarescon el fenmeno por tener miembrosmigranteso por recibir remesas.
El segundo factor de atraccin est muy relacionado con el primero y tambin opera primor-
dialmente en laszonasde tradicin migratoria. Se trata de la consolidacin de lasredesde apoyo al
migrante, compuestaspor familiares, amigosy paisanos, que se extienden desde lascomunidades
de procedencia y lasciudadesde la frontera hasta lossitiosde llegada. Estasredestienen lasfun-
cionesde enviar de forma continua noticiasy transmitir experienciasy conocimientos, de facilitar los
trasladosy la obtencin de empleo, de mejorar el ambiente de llegada y de elevar lasposibilidadesde
triunfar en losEstadosUnidos.
Grca 4
Distribucin por condado de residencia de la poblacin nacida en Mxico
de 18 aos y ms de edad (30 de junio de 2006)
0-21500
216000-123100
124000-428000
430000-1700000
N
0 300 600 Km
Fuente: estimacin demexicanosen losEstadosUnidos(COLEF, marzo, 2004). Elaboracin: COLEF-SIGEF.
Nmero depersonas
[ 109 ]
Rodolfo Corona Vzquez
El tercer factor, de menor jerarqua frente a losanteriores, acta de forma bsica en regionesde la
Repblica que tienen pocos aos de ser reas de expulsin poblacional, como las zonas rurales
de Veracruz empobrecidaspor la cada de lospreciosinternacionalesde caf y azcar. Este factor
consiste en el efecto de persuasin que provocan en la comunidad losprimerosmigrantes, esdecir,
el ejemplo de su real o aparente xito, que se aprecia esencialmente por susremesasde dlares, aun-
que tambin inuye lo que relatan y lasreparacionesa suscasas, suscita la participacin de otros
vecinosque no tienen forma de obtener ingresossimilaresen la localidad.
Lascausasestructuralesque provocan lasmigraciones, ahora agravadaspor lasanotadascondi-
cionesde atraccin y rechazo de losltimosaos, han provocado grandesincrementosen el nmero
de personasque deciden emigrar, no obstante la existencia de la serie de obstculosque se lespre-
sentan en susdesplazamientosal norte y en susestanciasen losEstadosUnidos. Estosobstculos
igualmente se han incrementado en cantidad e intensidad debido a lasmedidasadoptadaspor autori-
dadesestadounidensespara frenar el ingreso subrepticio ysin autorizacin a su pas, sobre todo desde
mediadosde losnoventa.
As, la continua vigilancia de la frontera por loscada vez msy mejor equipadosintegrantesde
la patrulla fronteriza, losoperativosespecialescomo la triple barda entre Tijuana y San Diego, la
necesidad de cruzar por reasde alto riesgo y de recurrir a la contratacin de polleros, con el con-
secuente aumento del costo del viaje, el surgimiento de gruposde civilesque custodian la frontera,
etc., no han impedido el ujo migratorio, ni siquiera su incremento sostenido, lo cual revalora el
mayor peso losfactoresque impulsan el fenmeno.
Grca 5
Mxico ao 2000: porcentaje de los hogares en cada municipio relacionados
con la migracin a los Estados Unidos
Fuente: elaboracin deEl Colegio dela Frontera Nortecon informacin dela basededatoso escala deregistro dela muestra de10% deviviendas
del Censo dePoblacin yVivienda del ao 2000 realizado por el INEGI.
0-49
5-9.9
10-19.9
20-29.9
30-39.9
40-49.9
50-70
N
0 300 600 Km
Cifrasenporcentaje
[ 110 ]
Dimensin ycaractersticasdela migracin internacional
Existencia de dos grupos de emigrantes
Las condiciones en que se encuentran mexicanos en los Estados Unidos permiten distinguir dos
grandesgrupos.
Un grupo se compone por losemigrantespermanentesque ya tienen tiempo de estar estableci-
dosen el norte, al punto de que msde 6 millonesde elloshan regularizado su situacin migratoria, de
loscualesal menos2 millonesse naturalizaron y alrededor de 4 millonesobtuvieron la autorizacin
de residir de forma permanente. El desarrollo futuro de estosemigrantesse encuentra precisamente
en donde viven, en losEstadosUnidos, que esel lugar donde en losanterioresaoshan desarrollado
susrelacionese intereses, donde llevan a cabo su vida social, y donde se encuentra su mbito laboral.
Estosemigranteshan dejado de visitar Mxico con frecuencia y, posiblemente, el poco intersmos-
trado por participar en el actual proceso electoral mexicano sea una manifestacin de la manera de
proceder de estosmigrantesrespecto a Mxico (de los3 o 4 millonesde mexicanosviviendo en es
pascon credencial para votar del IFE, slo cerca de 40 mil solicitaron ser incorporadosa laslistas
nominalespara votar desde el extranjero).
El otro grupo est formado por losmigranteslaboralesylosemigrantespermanentesque tienen
poco tiempo en territorio estadounidense. Se trata principalmente de adultosjvenescuyo intersbsi-
co esconseguir el dinero que impuls el desplazamiento: trabajar, pagar lasdeudasdel traslado, remitir
losdlaresque la familia requiere. Esto lo realizan con gran esfuerzo yen condicionesdifciles, por la
intensidad del trabajo, porque sussalariosson bajosen losEstadosUnidosytienen que ahorrar yenviar
el dinero a Mxico, porque en muchasocasionesno tienen un domicilio jo, sino que se alojan en el
mismo lugar de trabajo, porque la mayora no tienen autorizacin para permanecer ytrabajar en Nortea-
mrica, lo que losobliga a ser cautelosos, a vivir evitando riesgosde ser descubiertosydeportados.
Algunas consideraciones nales
Teniendo en cuenta la dimensin y dinmica del fenmeno, suscausasy la situacin que ahora tie-
nen losemigrantesmexicanosen EstadosUnidos, cuyo esbozo se seal en lasseccionesanteriores,
esposible hacer lassiguientesindicacionessobre lneasa considerar en poltica migratoria.
Aceptar que, no obstante, la existencia de una permanente demanda de trabajadoresen
losEsta dosUnidos, la causa principal de la emigracin internacional de mexicanosesla
pobreza, la falta de empleo y el bajo nivel de vida que enfrenta la poblacin en nuestro pas.
Esdecir, que el fenmeno de la emigracin de mexicanosal pasdel norte esuna proble-
mtica nacional.
Aunque de manera persistente deben buscarse acuerdos con los Estados Unidos y los
pasesdel sur, de forma prioritaria deben desarrollarse accionesen el territorio nacional.
[ 111 ]
Rodolfo Corona Vzquez
En el mbito de lo territorial, esimprescindible darle un tratamiento particular, con re-
cursos sucientes y de manera coordinada entre los diferentes rdenes de gobierno, a
laszonasfronterizasdel norte y sur de la Repblica, donde conuyen diversastipo logas
migrato rias, donde tambin se observan otrosdesplazamientospoblacionalesde elevada
cuanta, como lostrasladoscotidianosde trabajo que implican el cruce de una y otra fron-
tera, y donde coinciden otrosfenmenosque generan violencia e inseguridad, algunosde
loscualessurgieron o se han incrementado por lasmigraciones.
Contemple accionesde corto y mediano plazo para responder a situacionescoyunturales
y para incidir sobre aspectosestructuralesvinculadosa losmigrantes.
Debe buscarse el bienestar de losmigrantesy de susfamilias, y cualquier accin tiene que
llevarse a cabo con estricto apego a susderechoshumanos.
Resulta necesario abordar el universo total de migrantes, pero teniendo en cuenta las
particularidadesde cada modalidad migratoria, esdecir, tanto migracionesinternacionales
como internas, e incluir a losmexicanosy cualquier otra nacionalidad, especialmente cen-
troamericanosy estadounidensesde origen mexicano.
La gestin migratoria Mxico-Estados Unidos. Un enfoque binacional
Agustn Escobar Latap y Susana Martn* en coautora con:
Francisco Alba, Rafael Fernndez de Castro, Lindsay Lowell, Phil Martin,
Liliana Meza, Jeffrey Passel y Carla Pederzini**
La necesidad de comprender la migracin de Mxico a losEstadosUnidosesmayor hoy que en cual-
quier otro momento de su centenaria historia. Su volumen y complejidad son mayoresque lo que
cualquier analista hubiera supuesto hace apenasuna dcada; y opera en un contexto cargado de
nuevosdesafoshumanos, polticosy de seguridad. Empero, con frecuencia hay confusin respecto
de caractersticasfundamentalestocantesa su demografa, su economa y su naturaleza e implicacio-
nespolticas. Culesson lasestimacionesmsconablesdel volumen de migrantes, de su estatuto
legal, y de su circulacin entre losdospases? Qu papel desempean hoy y pueden desempear
maana en la economa de losEstadosUnidos? Culesson losimperativospolticosunilateralesy
bilateralesactuales? Culesson lasmejoresalternativasde manejo realista de este ujo, para una
gestin equilibrada y bilateral? Una gran parte de nuestraspercepcionesactualesresulta de anlisis
caducos, o de puntosde vista de expertosque observan el fenmeno desde un solo pas.
Este reporte responde a la necesidad de una valoracin equilibrada y actualizada del fenmeno.
Su anlisisparte de lasinformacionesy del conocimiento msactualizadosen ambospases. Esfru-
to del esfuerzo de un grupo de expertosen migracin de losEstadosUnidosy de Mxico. Resume
estudiosemprendidospor ellosy discutidospor el equipo en conjunto, de tal manera que loshallaz-
gospresentadosaqu representan una visin multidisciplinaria y binacional.
El propsito esdoble. Primero, busca ofrecer una valoracin actualizada de lasprincipalesca-
ractersticas, lastendenciasy losfactoresque inuyen sobre la migracin MxicoEstadosUnidos.
Segundo, recomienda accionesunilateralesy bilateralesque deben mejorar la gestin migratoria y
promover cambiosen losujosque lleven a: a) mejora en la regulacin y la gestin, con una reduc-
cin sustancial en losujosindocumentados; y b) promocin de lasinteraccionesentre la migracin
y desarrolloseconmicosy socialespositivosen ambospases.
q
q
* CIESAS Occidente e ISIM Georgetown University, respectivamente.
** El Colegio de Mxico, ITAM, Georgetown, University, U. C. Davis, Universidad Iberoamericana, Pew Hispanic Center y
Universidad Iberoamericana, respectivamente.
[ 112 ]
[ 113 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
El equipo comprende expertosdel msalto nivel que se aproximan a la migracin desde varias
disciplinas: demografa, sociologa, antropologa social, economa, cienciaspolticasy relacionesin-
ternacionales. Nuestro propsito no esavanzar la teora migratoria, sino ofrecer la descripcin y el
anlisismsadecuadosdel fenmeno como base para la elaboracin de polticasinnovadorasy sli-
das. Creemosque un anlisisadecuado, y en particular uno que identique lasprincipalesfuerzasy
losprincipalesactores, ayuda a explicar losfenmenosy cmo incidir sobre ellos. Este resumen in-
cluye nuestrosprincipaleshallazgosen loscamposde la demografa, la economa, y laspolticas
pblicas. No analizamosfenmenosculturalesde identidad o de desarrollo regional que reclaman
atencin especializada.
Hemosdecidido estudiar el tema de manera binacional porque lasiniciativasrecientesde este
tipo han mostrado ser particularmente tilespara dar losmejorespanoramasdel fenmeno, y por-
que, graciasal conocimiento profundo de losentramadosinstitucionalesde cada pas, han propues-
to lasmejoresvaspara nuevasaccionesde ambosgobiernos. El Estudio binacional Mxico-Estados
Unidos sobre migracin (1995-1997
1
) mejor signicativamente losdiagnsticospreviosdel fen-
meno. Fue una iniciativa gubernamental ambiciosa. Reuni a 20 expertosde ambospasesque tra-
bajaron en equiposestrictamente binacionales. Cumpli con su misin de construir el primer consen-
so binacional sobre la naturaleza y magnitud de los movimientos migratorios, y as ofreci
fundamentospara polticaspblicas. En 1999, el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo) y la Secre-
tara de RelacionesExterioresconvocaron a un grupo similar de expertosen su mayora mexica-
nos cuya tarea consisti en sondear alternativasde poltica.
2
El panel de migracin Mxico-Estados
Unidos, dirigido por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y por el Carnegie Endowment For
International Peaceincluy a variosmiembrosdel primer estudio binacional, atrajo a otros, incluso a
variosmiembrosdel que ahora presentamos, e hizo consultasdetalladascon funcionariosy legisla-
dores. Ademsde poner al da losanlisis, acord una ambiciosa agenda de polticas, que fue reto-
mada por ambosgobiernosen 2001.
3
Este esel primer reporte emprendido de la misma manera desde que concluy el estudio Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)-Carnegie. Comprende a miembrosde losestudiosanteriores
y a otrosestudiosos. Cremosque era oportuno porque: a) losujosy laspoblacionesmigrantes
han crecido y cambiado msrpidamente que lo esperado entre 1995 y 2000, y entre 2001 y 2005; y
b) el ambiente de la poltica pblica ha variado de manera patente a partir de losataquesterroristas
1
Secretara de RelacionesExterioresy U.S. Comisin for Inmigration Reform, 1998, Migracin entre Mxico y Estados
Unidos: estudio binacional, Ciudad de Mxico yWashington, D.C., trestomos, Una segunda edicin aumentada fue pu-
blicada por Conapo en 2000.
2
Huirn, Rodolfo (coord.), 2000, Migracin Mxico-Estados Unidos. Opciones de Poltica, Mxico, Conapo, Secretara de
Gobernacin, Secretaria de RelacionesExteriores.
3
Mxico-U.S. Migration: A Shared Responsability, Carnegie Endowment for Internacional Peace e Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico, Washington, D.C. http://www.ceip.org/les/pdf/Mpercent20exicoReport2001.pdf,2001
11
[ 114 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
del 11 de septiembre de 2001, de la cada en la generacin de empleo en ambospasesy de nuevos
contextospolticos.
Este resumen consta de cuatro secciones: la primera da un panorama de nuestrosprincipales
hallazgosyrecomendaciones; la segunda trata lastendenciasactuales; la tercera explora losprincipales
factoresque seguirn inuyendo en la migracin y, nalmente, la cuarta resume nuestrasrecomenda-
cionesde poltica pblica.
Nuestro trabajo fue posible graciasal nanciamiento de la Fundacin William and Flora T. Hewlett
de la Secretara de RelacionesExterioresyde cada una de nuestrasinstituciones. Somosun grupo
nogubernamental. Lasposicionesyrecomendacionesson responsabilidad exclusiva de losautores.
Sin embargo, creemosque slo mediante el dilogo con losresponsablesde la poltica pblica se logra
un trabajo til yrealista. En Mxico, noshemosbeneciado de lospuntosde vista de funcionarios
de la Secretara de RelacionesExteriores, el Instituto Nacional de Migracin, el Consejo Nacional de
Poblacin, el Instituto Mexicano del Seguro Social yla Secretara de Desarrollo Social. De la misma
manera, con losEstadosUnidoshemosdialogado, en grupo o individualmente, con funcionariosdel
Departamento de Seguridad Interna (DHS), la Ocina del Censo, el Departamento de Estado yel Con-
greso. Agradecemoslospuntosde vista de otrosacadmicosyexpertosen el tema, quienesdiscutieron
nuestrosavancesynoshicieron sugerenciasconstructivas. Nuestra visin ynuestrasrecomendacio-
nes, sin embargo, son responsabilidad de loscoordinadoresyde losmiembrosdel estudio.
I. Principales hallazgos
La migracin debe entenderse en el contexto de las grandes tendencias de la
integracin econmica
En enero de 1994 Mxico se uni a losEstadosUnidosy Canad en el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN). El tratado se proclam como una oportunidad histrica para Mxico
de lograr convergencia social y econmica con susprincipalessocios. Entre otrascosas, se supona
que acarreara ms exportaciones mexicanas de mercancas y menos emigracin. A diez aos de
distancia, se observa que lasexportacionesmexicanasefectivamente han crecido con rapidez, pero la
migracin ha llegado a nivelessin precedentes, tal como lo vaticinaron algunosexpertos. La integra-
cin ligada al comercio, lasnanzasy losserviciosse han acelerado, pero no ha ocurrido una con-
vergencia social notable, y la migracin se encuentra en nuevosniveleshistricos.
La migracin Mxico-Estados Unidos est impulsada por disparidades econmicas
A pesar de que la migracin Mxico-EstadosUnidosesel mayor ujo de su tipo en el mundo, y de
que losmillonesde migrantesque la integran muestran una gran diversidad de motivos, lazostrans-
nacionales, y de conexionesfamiliares, laboralesy culturalesentre losdospases, responde sobre
[ 115 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
todo a la gran diferencia en nivelesde ingreso y oportunidadesde empleo que surge de una integra-
cin asimtrica. A pesar de que loslazossocialesentre Mxico y losEstadosUnidosson omnipresen-
tes, como factor no han reemplazado a losfactoreseconmicos. Losmexicanosvan a losEstados
Unidosen busca de empleosque puedan mejorar su bienestar en Mxico, o brindarlesun mejor fu-
turo a ellosy susfamiliasen ese pas.
Aunque el pronstico es que aumente la emigracin en el corto y mediano plazos,
es posible y viable reducir los ujos si los dos gobiernos cooperan y toman medidas
prcticas y efectivas
Por el momento, lospatronesestadounidensesy lostrabajadoresmexicanosdependen de la migra-
cin. En el futuro cercano, lascondicionesde ambospasesmantendrn el ujo en nivelessimilares,
con altibajosdenidos, en el corto plazo, por variacionesen el empleo y laspolticasde losEstados
Unidos. En el largo plazo, slo el desarrollo de Mxico podr reducir losujos. En Mxico ya estn
ocurriendo cambiosdemogrcosque contribuirn a reducir laspresionesmigratorias. Por lo que
respecta al empleo en Mxico, aunque el pronstico esa vecesdesalentador, hay razonespara creer
que el empleo formal puede recuperar la dinmica de la segunda mitad de losaosnoventa. Pero es
imprescindible actuar. Algunoscrticossealan que el alto ujo migratorio continuar por tiempo
indenido. Si lasactualesinstitucionesno cambian y persisten la incomprensin y la mala gestin de
la migracin, pueden tener razn.
La cooperacin binacional es clave para el mejor manejo de la migracin
entre Mxico y los Estados Unidos
La ventana de oportunidad para un acuerdo bilateral amplio est por el momento prcticamente
cerrada. Y sin embargo la cooperacin esesencial para mejorar el manejo de la migracin con impactos
muybencosen ambospases. En losmbitosde comercio e inversin ya existe yopera un alto nivel
de cooperacin e institucionalizacin que ha resultado til para ambos. Este modelo puede servir de
ejemplo para el diseo de la cooperacin en el campo de la migracin. La cooperacin ha llegado
tambin a altosnivelesen otrosasuntos, talescomo la seguridad, aunque est menosinstitucio na-
lizada. Aqu se propone un arreglo que, mediante el dilogo renovado, mejorasen lasadministraciones
nacionalesde la migracin y una institucin binacional especializada regule paulatinamente la mi-
gracin y desarrolle nivelessustancialesde cooperacin. Junto con una serie de pasosque apoyen la
conanza mutua entre lasdosadministraciones, este marco permitir el desarrollo de accionescon-
juntas, prcticasyefectivas. Un enfoque bilateral del manejo de la migracin abre nuevoscaminos
para un control ms seguro, efectivo y humanitario del movimiento hacia el norte. En concreto,
propo nemosun conjunto de componentesespeccospara canalizar losgrandesmovimientosindo-
[ 116 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
cumentadoshacia programaslegalesde trabajo. Al mismo tiempo, sugerimosciertoselementosque
usadoscorrectamente pueden contribuir al desarrollo de Mxico. Finalmente, creemosque ha llegado
el momento para que Mxico y losEstadosUnidoscooperen en la aplicacin de susleyesmigratorias,
en tanto patronesytrabajadoresdispongan de nuevasavenidaspara la migracin legal. Al cooperar en
la frontera, facilitar la legalizacin del statusmigratorio, apalancar lasremesasy su impacto, favore-
cer losretornosde migrantes, desalentar el empleo ilegal, ofrecer nuevasalternativasde migracin
legal basadasen infraestructura moderna disponible en ambospases, y mantener consultassistemti-
casen todoslosaspectosde la relacin bilateral, se mejorar sustancialmente el manejo de la migracin
y el estado general de la relacin bilateral. El reconocimiento de la responsabilidad compartida de los
dosgobiernosen la situacin actual de la migracin debe llevar a una colaboracin prctica y ecaz
para su solucin.
II. Tendencias de la migracin mexicana
La demografa bsica de la migracin mexicana hacia losEstadosUnidosha estado evolucionando
desde la segunda guerra mundial, pero se han presentado cambiosespecialmente signicativosen la
ltima dcada. Lo msimportante esque no slo ha seguido en aumento el nmero de migrantes
sino que ha llegado a magnitudesinditas. Se han mante nido otrastendenciasdel pasado: la migracin
circular ha seguido en descenso desde lossetenta, la diversicacin a nuevosdestinosse mantiene,
y un alto porcentaje de losmexicanosmseducadossalen para losEstadosUnidos.
La migracin de Mxico a los Estados Unidos aument en la segunda mitad de
la dcada de los noventa y cay del 2001 al 2003, en correspondencia cercana
con la dinmica del empleo en los Estados Unidos
El Estudio binacional sobre la migracin de Mxico a los Estados Unidos estim un aumento neto
anual de 290 000 mexicanosen losEstadosUnidospara el periodo 1990-1995. Nuestra estimacin
del periodo 1996-2000 esde un promedio de 505 000 personaspor ao. La legalizacin de dosmi-
llonesde mexicanosen 1988 provey la base para una mayor migracin. A partir de ese momento,
lascondicioneseconmicasde losEstadosUnidosparecen desempear un papel fundamental en el
aumento y la variacin del ujo. Mxico sufri una grave crisisnanciera y econmica en 1995, pero
tambin hubo una mejora fuerte en la economa y el empleo entre 19962000 por el impacto del TLC
en la economa mexicana y el crecimiento sostenido de la economa estadounidense, que demand
exportacionesmexicanas. Durante este periodo de cinco aosdeberan haberse aliviado laspresiones
migratorias. Aunque seguramente inuyeron otrosfactores, el crecimiento sin precedente del empleo
en losEstadosUnidos(que gener un promedio anual de 2.8 millonesde empleosno agrcolasde
enero de 1995-2000) fue el principal disparador de la migracin mexicana.
[ 117 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
A partir del ao 2000, la dinmica migratoria mexicana una vez mssigue de cerca lastenden-
ciasde la economa de losEstadosUnidos, con un declive durante el periodo llamado de recuperacin
sin empleo de 2001-2003, cuando ambaseconomasentraron en recesin yel nmero total de em-
pleoscay en trminosabsolutosen losdospases. La migracin mexicana lleg a un mximo de
530 000 migrantesen el 2000, slo para ir disminuyendo cada ao para llegar a un mnimo de 369 000
migrantesen 2003. En 2004 la recuperacin del empleo en losEstadosUnidosincrement el nmero
a 459.000, an por debajo del mximo del ao 2000, pero consistente con la demanda histrica de
empleo y de la tasa de migracin anual.
4
Sin embargo, la migracin mexicana ha sido menossensible
a loscambiosde la economa de losEstadosUnidosque losujosde otrospasesyregiones, lo que es
reejo de la vitalidad de lasredessocialesy de informacin, de la apertura creciente de nichosen
sectoresy empleosespeccos, y de la creciente dispersin geogrca de losmigrantesdentro de los
EstadosUnidos, lo que fomentar la migracin en el futuro cercano. La migracin reciente se asocia
de manera muy estrecha con el crecimiento del empleo en losEstadosUnidos, mientrasque el creci-
miento de empleosen Mxico o la prdida de losmismosno provoca uctuaciones.
Los mexicanos constituyen el grupo ms numeroso de migrantes, tanto legales
como indocumentados, en los Estados Unidos
En 2004 haba aproximadamente 11.2 millonesde mexicanosen losEstadosUnidos. Se estima que de
ese total 5.3 millonestenan un statuslegal y losotros5.9 milloneseran indocumentados. Esto sig ni-
ca que 57% de todoslosmexicanosque viven en losEstadosUnidosesindocumentado. Este por cen-
taje ha permanecido relativamente constante desde la pasada dcada (Passel, 2005).
5
La informacin
proveniente de ambospasesindica que cualquier estimacin sustancialmente superior no esable.
Los mexicanos se dispersan cada vez ms en los Estados Unidos, pero hay concentraciones
crecientes en unas cuantas reas metropolitanas
La dispersin de mexicanosa nuevasregionesy ciudadesde losEstadosUnidosempez en losaos
ochenta y se aceler a nesde losnoventa. En trminosrelativos, California ha perdido rpidamente
su importancia, mientrasque losotrosdosdestinostradicionales(Texase Illinois) han retenido su
participacin, y un gran nmero de otrosestadoshan recibido mayoresujos.
4
Lasestimacionespara aosindividualesfueron elaboradasa partir de promediosde variasencuestasnacionalesyde
distintaspreguntassobre losmismos(Passel para este estudio).
5
JeffreyS. Passel, 2005, Unauthorized Migrants: Numbers and Characteristics, Washington, Pew HispanicCenter, 14 de
junio, en http://pewhispanic.org/les/reports/46pdf.
[ 118 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
Sin embargo, el aumento en la dispersin opera en el contexto de un rpido crecimiento del
ujo total, lo que signica que el nmero de mexicanosen California no ha disminuido. Gran parte
de todoslosmexicanosque viven en losEstadosUnidosse concentra en unaspocasreasmetropoli-
tanas. En efecto 1.5 millonesde mexicanosvivan en Losngelesen el 2000, y haba concentraciones
fuertesen laszonastradicionalesde Chicago y Houston. La mitad de todoslosmexicanosresidentes
en este passe localiza en doce reasmetropolitanasconsolidadas.
El empleo de migrantes indocumentados se ha extendido
En losEstadosUnidosel empleo de migrantesindocumentadosno autorizadosa trabajar se ha vuel-
to comn en empresasconvencionales. Mientrasque losmigrantesmexicanosse concentraban en la
agricultura en losaossesenta, hoy se estima que slo 3% de lostrabajadoresindocumentados(de
todoslosorgenes) que viven en el pastrabaja en la agricultura, mientrasque 33% se ubica en los
servicios. Losindocumentadosse emplean en hogares, negociosfamiliaresy corporacionestransna-
cionales. La mayora de estasrmasjamsha sido inspeccionada en busca de violacionesa losrequi-
sitos de empleo. De las pocas que han sido inspeccionadas slo una pequesima parte ha sido
multada: slo trespatronesen 2005.
Al tiempo que el empleo de indocumentadosmexicanosyde mltiplespasesse extiende, se di-
versica, yse convierte en parte del modelo normal de negocios, lasactitudesde lospatronestambin
se diversican: van de la exigencia excesiva de documentosyde pruebasde residencia legal yel recha-
zo consecuente de documentosque pueden ser legtimos(lo que puede provocar demandaslaborales),
hasta el reclutamiento activo yconsciente de indocumentadosyel entrenamiento de mandosmedios
para facilitar el acceso de lostrabajadoresno autorizadosa algn tipo de documentacin.
Lasempresashan llegado a depender de lostrabajadoresindocumentadosen diferentesgrados.
Algunasse aprovechan del pago de bajossalarios, la exibilidad de contratacin y despido y el menor
pago de impuestosy prestaciones. Pero la mayora arguye que no hay trabajadoresnativosdisponi-
bleso dispuestos. En cualquier caso, la mayora de trabajadoresmexicanosse encuentra tpicamente
en trabajoso industriasque requieren pocosconocimientosy donde lospatronesbuscan reducir el
costo de la mano de obra en un contexto de competencia global intensa y de preciosdecrecientes
para mltiplesproductosy servicios.
Despus de un periodo de reestructuracin en los ochenta, los orgenes regionales
de la migracin mexicana han variado poco, pero las contribuciones de algunos estados
a los ujos internacionales s se modican sustancialmente
Lasencuestasmexicanassealan un cambio moderado en lasregionesde origen de losmigrantes. La
regin tradicional, que comprende unoscuantosestados, ha disminuido su importancia levemente.
[ 119 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
Dentro de ella, sin embargo, hay cambiossignicativos. Por ejemplo, el estado de Guanajuato prcti-
ca mente dobl su contribucin entre 1987-1992 y1997-2002, de manera similar a San LuisPotos. Al
mismo tiempo, la participacin de Michoacn, Jalisco yZacatecasha descendido. En el sur yel sureste
de Mxico la regin con lastasasde emigracin msbajasen el siglo XX la emigracin de Puebla,
Veracruz yOaxaca ha crecido, mientrasque la de Guerrero baja. Losmovimientosde Chiapas, Tabasco,
Campeche, Yucatn y Quintana Roo se han incrementado, pero an no contribuyen de manera sus-
tancial al total. En el centro del pas, la participacin de Hidalgo crece notablemente. Esposible que
algunosestadosestn llegando al nivel mximo de su emigracin (la cresta migratoria) debido a
cambioseconmicosydemogrcos. Su desempeo econmico, sin embargo, debe seguirse de cerca.
Aunque algunos migrantes siguen regresando a Mxico, ha habido un descenso
en la poblacin circulante en los ltimos veinte aos
No todoslosmexicanosmigrantespermanecen en losEstadosUnidosde manera histrica, un alto
porcentaje de losque cruzan la frontera regresan a Mxico despusde unosmeseso aos. Pero el
nivel de circulacin ha decrecido durante lasdosltimasdcadasporque losmigranteshan encon-
trado trabajo permanente y susfamiliasse lesunen en el norte. Lospatronesde circulacin por
sector de empleo no cambian: la duracin de la estancia de lostrabajadoresagrcolasha cambiado
muy poco. La duracin de la estancia entoncesse ha visto afectada por dosfenmenos: en primer
lugar, por el programa de legalizacin de la Inmigration Reformand Control Act (IRCA) o Ley Simpson-
Rodino, que ancl a lasfamiliasen losEstadosUnidos; y en segundo lugar, porque losmigrantes
abandonaron la agricultura e ingresaron a empleosno agrcolaspermanentes. Un factor menor ha
sido el endurecimiento fronterizo, que ha hecho el cruce de la frontera mspeligroso y ha ejercido
presin sobre losmigrantespara permanecer mstiempo en losEstadosUnidos. Sin embargo, los
datosmexicanosno respaldan la idea de que la nueva estrategia de control fronterizo sea la respon-
sable de la menor circularidad. El retorno a Mxico aument de 1977 a 2002, al tiempo que se pona
en prctica la nueva estrategia fronteriza. La probabilidad de retorno a Mxico en un lapso de tres
aospas de 39.9% en 1992-1997 a 46.1% en 1997-2002.
Las mujeres mexicanas constituyen una alta proporcin de los residentes
permanentes en los Estados Unidos, pero dan cuenta de una baja proporcin
del total de los movimientos
Lasmujeressuman cerca de 50% de todoslosmexicanosque viven en losEstadosUnidos. Este
porcentaje casi no cambi del censo de 1990 al de 2000. Esto, sin embargo, esel resultado de pa-
tronesespeccosde migracin por gnero. Lasmujerestienden a ser menosmviles, msjvenes
y con lazossocialesy familiaresmsfuertes. Segn encuestasmexicanas(ENE), migran menospor
[ 120 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
razonesde empleo (51% vs. el 92% de loshombres), y tienden a migrar una vez que han asegurado
un estatusmigratorio legal. En estosestudios, 61% de lasmujeresson indocumentadas, contra un
76% de loshombres. Lasfuentesde datosde cada pasmuestran tendenciasdistintaspero comple-
mentarias. Segn encuestasmexicanas, lasmujeresdan cuenta de una porcin descendente de los
movimientos, pero en loscensosy encuestasde losEstadosUnidos, constituyen una proporcin
ligeramente creciente de loshabitantes. Esto se explica porque una vez que lasmujeresmexicanas
parten al pasdel norte tienden a quedarse en ste, y porque la jefa de hogar esla ltima persona
que parte al vecino pas, por lo que el hogar se disuelve y su migracin tiende a ser subreportada en
Mxico.
Los migrantes mexicanos estn ligeramente mejor educados que el promedio
de la poblacin mexicana. La mayor prdida proporcional ocurre entre los mexicanos
con el nivel educativo ms alto
En promedio, losmexicanosque eligen emigrar estn ligeramente mejor educadosque losque eli-
gen quedarse. Sus caractersticas sociales y personales la educacin entre ellas les ayudan a
enfrentar losriesgosy costosde la movilidad internacional. Mientrasque losmexicanoscon escasa
escolaridad constituyen la gran mayora. La mayor prdida relativa de mexicanosocurre entre los
que cuentan con el mayor nivel educativo (esdecir, aquellosque tienen estudiosde posgrado). Por
otra parte, la prdida relativa mspequea se encuentra entre losgraduadosuniversitarios, lo que
parece deberse a variosfactores: el xito relativo del mercado de trabajo mexicano para absorberlos
durante losnoventa, la menor diferencia de ingresosentre losdospasesen ese nivel educativo, y
lasescasa portabilidad de losttulosmexicanos. La distribucin relativa de losmigrantesen trmi-
noseducativosmuestra un patrn en forma de U, lo que sugiere una polarizacin del ujo migra-
torio durante los noventa. Esto signica que el migrante promedio mexicano se vuelve menos
signicativo en el ujo.
6
Por otra parte, segn nuestro anlisis, la educacin afecta a loshombresy mujeresde mane-
ra diferente. Entre lasmujeres, la educacin aumenta la propensin a emigrar, mientraseste efec-
to espoco signicativo en loshombres. Sin embargo la prdida para Mxico de personascon alto
nivel educativo es muy signicativo. El 19% de los varones mexicanos con maestra, y 29% de
todaslasmexicanas, estn en losEstadosUnidos. Entre losindividuoscon un doctorado, la cifra
aumenta a 32 y 39% , respectivamente. Otrosestudiosrecientesmuestran que losmigrantesson
mssaludables, mspropensosal riesgo, msjvenesy en general mscapacesde enfrentar nue-
vassituaciones.
6
La porcin de migrantesmexicanosen el total de la poblacin mexicana de acuerdo con el nivel de educacin esms
complejo, como se ver en el captulo sobre demografa.
[ 121 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
Los inmigrantes tienen un pequeo impacto positivo en la economa nacional
de los Estados Unidos, pero tambin tienen un pequeo impacto negativo
sobre otros trabajadores con bajos salarios
El impacto de todos los inmigrantes en la economa agregada de los Estados Unidos y de los
trabajado res domsticos es positivo pero pequeo. Las investigaciones que estiman esto nor-
malmente comparan lossalariosde lostrabajadoresen ciudadescon alta y baja incidencia de inmi-
gracin. El impacto registrado en los trabajadores nativos tiende a ser muy pequeo, aunque el
aumento de la migracin contribuye a deprimir lossalariosde otrosinmigrantes. Loscrticoshan
sealado que losinmigrantesgeneralmente compiten con otrosinmigrantes, pero que losimpactos
sobre losnativosson peque osporque losinmigrantestienden a mudarse a ciudadesprsperasy
tambin porque lostrabaja doresna tivosse desempean en mercadosde trabajo y nichosocupacio-
nalesdistintos. Sin embargo, losanlisisa nivel nacional y agregado eluden el problema de lasdi-
ferenciaslocalesy concluyen que losinmigrantesdeprimen lossalariosde lostrabajadorespoco
calicados, pero que esto conduce a un aumento de lasgananciasy a un crecimiento de la econo-
ma nacional. As, losanlisismacro plantean que la economa de losEstadosUnidosreciben un
benecio neto de la migracin. Estosestudiosno se especializan en la migracin mexicana, pero los
resultadosmuestran un benecio para la economa, explicado ante todo por la reduccin salarial en
sectoresde empleo generalizado de inmigrantes. Debe sealarse que este benecio no proviene de
la inmigracin mexicana especcamente. Losmismosbeneciosse obtienen de cualquier inmigra-
cin de cualquier nacionalidad que acepte empleospoco calicadosy con bajasremuneraciones.
Por ltimo, anlisisrecientesllevadosa cabo en Gran Bretaa y losEstadosUnidossugieren que en
mercadosde trabajo exibles, la migracin hace orecer la productividad porque optimiza la distri-
bucin de lashabilidadesen losempleos.
III. Factores que inuirn en la migracin
El contexto econmico de la migracin mexicana cambi fundamentalmente con el advenimiento del
TLCAN en 1994, pero la mayor integracin econmica no ha producido un impacto inmediato en la
migracin. Por el contrario, el impacto pequeo pero positivo de losmigrantesen la economa de los
EstadosUnidos, junto con el boomeconmico de losnoventa, acrecent la demanda de trabajadores
mexicanos. Al mismo tiempo, aunque el crecimiento demogrco descendi en Mxico, la cohorte en
edad de trabajar creci a tasasaltas(entre 2.5 y 2% anual hasta el 2000), y lascondicioneseconmi-
casmexicanasno han prosperado con la suciente rapidez para ofrecerlesempleosen el pasy as
compensar la oferta de trabajosy salariosde losEstadosUnidos. En conjunto, losfactoresde oferta
y demanda presentan un escenario que hace improbable la reduccin de la migracin en el futuro
inmediato. Adems, lasredessocialesy la dependencia de losempleadoresestadounidensesy de los
[ 122 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
trabajadoresmexicanosde la migracin sugieren que actualmente sta esun sistema robusto soste-
nido por factoressocialesy econmicosen ambospases.
Sin embargo, nuestro anlisis del peso del empleo formal y del autoempleo con activos, as
como pronsticosde una liberalizacin creciente de la economa, nosconduce a predecir condiciones
favorablespara una reduccin gradual y de largo plazo en la migracin hacia el norte.
Se pronostica crecimiento de los empleos de baja calicacin tpicamente ocupados
por trabajadores migrantes mexicanos en los Estados Unidos
En febrero de 2004, la Ocina de Estadsticasde Empleo (BLS, por sussiglasen ingls) public una
proyeccin de 21 millonesmsde trabajadoresen la dcada de 2002 a 2012 y una demanda nota-
blemente vigorosa de trabajadorescon bajosnivelesde calicacin. Entre lasocupacionescon ms
demanda se encuentran lasenfermerastituladasylosprofesoresuniversitarios; sin embargo, siete de
lasdiez ocupacionescon mayor crecimiento se ubican en el sector de serviciosmenosremunerados
y reclaman escasa calicacin: empleadasde comercio al menudeo, personal de servicio al cliente,
trabajadoresen restaurantes, cajeros, personal de limpieza, mozosy ayudantesen hospitales. Estos
trabajossuelen ocupar un gran nmero de migrantes. Quince de lastreinta ocupacionescon el ms
grande crecimiento proyectado requieren poco entrenamiento en el trabajo, y estostrabajosdarn
cuenta del 24% del crecimiento total de la fuerza de trabajo.
En esta rea losmexicanosrepresentan una parte sustancial en la fuerza laboral: 20% de losjardi-
nerosyde losgroundkeepers; 14% de todaslaspersonasque preparan alimentos; 11% de todoslos
trabajadoresde limpieza; 10% de loschoferesde camionesde carga pesada y5% de losde carga ligera;
yun 8% de todoslosmeserosyayudantesde meseros. Estasproyeccionesdel BLS apoyan la idea de que
seguir en aumento la demanda de trabajadoresextranjerospoco calicados, sea de Mxico o de cualquier
otro pas. La robustez del ujo futuro no se apoya slo en la expansin prevista de ciertasocupaciones,
sino en el crecimiento de un modelo de negociosque se basa en ese tipo de fuerza de trabajo en la cons-
truccin, el procesamiento de carne yde pollo, la preparacin de alimentos, serviciosde alimentacin y
banquetes, serviciosde intendencia, hotelesyresorts, la agricultura yotrasramasde la economa.
La nueva estrategia de control fronterizo no ha reducido el ujo migratorio
Lastendenciasde lasaprehensionesen la frontera no corresponden directamente a variacionesen el
ujo migratorio. Una sola persona que intente pasar a los Estados Unidos ilegalmente puede ser
detenida mltiplesveces, mientrasque otra puede pasar sin ser detectada nunca. A pesar de eso, la
dinmica de lasdetencioness reeja tendenciasen la migracin. Lasaprehensionesaumentaron de
manera lineal de 1989 hasta 1999, cuando alcanzaron la suma de 1.7 millones(y el gobierno mexi-
cano report 1.2 millonesde migrantesaprehendidosy repatriados), este nmero cay sbitamente
[ 123 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
en 2000, cuando la creacin de nuevosempleosen losEstadosUnidosdeclin y entre 2001 y 2004
se mantuvo en nivelessimilaresa losposterioresa la aplicacin de la Ley Simpson Rodino (IRCA), o a
aquellosde principiosde losochenta. Lasaprehensiones(y como ya se dijo, losujos) se incremen-
taron desde 1994 hasta mayo del 2000,
7
coincidiendo precisamente con el endurecimiento de la
frontera: la construccin de nuevasbarreras, el aumento en el nmero de agentes, nuevastecnolo-
gasy nuevasestrategiasde vigilancia. Algunosobservadorescreen que lasnuevasestrategiasfron-
terizasprovocaron un aumento en el precio del cruce ilegal. Aunque el refuerzo de la frontera parece
ser uno de losfactores, lastarifasde lospolleros o coyotes han aumentado mucho menosque el
personal de la patrulla fronteriza, y han permanecido establesdesde nesde losnoventa. Algunos
observadorescreen tambin que la nueva estrategia de proteccin fronteriza esresponsable del gran
incremento de muertesentre losque tratan de cruzar la frontera. Nosotroscreemosque el endureci-
miento fronterizo est directamente relacionado con el tipo de muertesobservadas(por deshidratacin
y agotamiento), pero que esdifcil de asegurar la alternativa del nmero y tiposde muerte, si no se
hubiera usado la nueva estrategia. Sin embargo, est absolutamente claro que el cruce irregular de la
frontera escada vez mspeligroso, y un nmero estable de muertespor ao, en relacin con menor
nmero de aprehensiones, sealan que el riesgo de muerte aument despusdel 2000.
8
Adems,
anlisisde comunidadesmexicanassugieren que el proceso de endurecimiento de la frontera gener
un efecto de carrera hacia la frontera, en que losmigranteshicieron lo posible por cruzarla antesde
que se volviera imposible. En suma, el reforzamiento de la frontera no parece haber afectado para nada
la propensin de losmexicanosa emigrar a losEstadosUnidos. Hasta que la demanda de trabajadores
se estanc en el 2000 y losujossiguieron en aumento, a pesar de la mayor vigilancia fronteriza.
Las restricciones delos derechos legales y sociales delos migrantes no han incidido en los ujos
En 1996, losEstadosUnidosadoptaron medidasque redujeron de manera signicativa el acceso de
losinmigrantesysusfamiliasa un conjunto de serviciossociales, incluso programasdiseadospara los
trabajadorespobres(como cuponespara alimentosy algunasformasde asistencia mdica). La legis-
lacin tambin aument el nmero de causalesde deportacin y redujo lasproteccionespara los
sujetosa procedimientosde extradicin. Despusde losataquesdel 11 de septiembre, se impusieron
restriccionesan mayoresa losderechoslegalesde losextranjerosen el pas, con el argumento de
que esasproteccioneslegalesimpedan deportar a extranjerospresuntamente peligrosos. En su ma-
yora, estoscambiosse han usado para facilitar la deportacin de personasque han cometido delitos
en losEstadosUnidos. Sin embargo, no hay evidencia de que estaspolticasrestrictivashayan dete-
7
La cada del ndice Nasdaq en abril de 2000 marc el n de la llamada burbuja dotcom.
8
Esto no puede ser establecido con certeza, porque no se sabe hasta que punto lasaprehensionescorresponden a los
ujos.
[ 124 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
nido nuevosujosde migrantesmexicanosindocumentadoso que hayan resultado en una disminu-
cin del nmero de migrantesen losEstadosUnidos. La leccin de esta experiencia esque estas
restriccionesno son efectivaspara reducir losujos.
Los grandes retrasos y las largas colas para la reunicacin familiar contribuyen
a la migracin no autorizada
Una proporcin desconocida pero alta de la poblacin indocumentada en losEstadosUnidoscon siste
de familiarescercanosde residenteslegales(o LPR). En este momento lasesposase hijosmenoresde
losresidenteslegalesdeben esperar por lo menoscinco aospara obtener su residencia legal en los
EstadosUnidos. No sorprende entoncesque muchasfamiliasmexicanasdesobedezcan lasleyesde
migracin para poder vivir con susfamiliaresinmediatos. La poltica migratoria de losEstadosUnidos
promete la reunicacin familiar, pero ofrece condicionesimprcticaspara cumplir con losmsb-
sicosvaloresfamiliares.
Aunque, en el corto plazo, la demanda de trabajadores es el factor de mayor peso
en la migracin, a largo plazo la solucin de la migracin depende de las condiciones
econmicas y demogrcas de Mxico
La migracin no slo responde a condicioneseconmicasen losEstadosUnidos; esun sistema cuya
dinmica se basa en la economa y la sociedad mexicanas. Algunosfactoresque pueden contribuir
a la dinmica de la migracin en el futuro incluyen:
La tasa de fecundidad que sigue a la baja.
Lastasasde participacin econmica se han estabilizado en general, y losjvenesmexica-
nosestn retrasando su ingreso al mercado de trabajo, por lo que se alivia la presin sobre
dicho mercado.
El crecimiento de la poblacin en edad de trabajar espositivo pero se est reduciendo.
El crecimiento del trabajo formal se ha reanudado, a pesar de que an est debajo de los
nivelesalcanzadosa nesde losaosnoventa.
El nivel de lossalariosen el sector rural sobre todo y en la economa formal urbana se
ha incrementado ligeramente en lospasadoscinco aos.
La pobreza rural, en particular, disminuy clara y signicativamente entre losaos2000 y
2004.
Aunque estasfuerzasincidirn para reducir la migracin, no hay razn para pecar de optimistas, por
lo menosen el corto y mediano plazos. Un hecho que debe preocupar esel declive que ya tiene
[ 125 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
quince aos de la agricultura de subsistencia mexicana, que representa menosde un cuarto del
empleo en Mxico, pero que aporta una parte mayor de la migracin mexicana (aunque tiende a la
baja). Esposible que el momento msdifcil de la reestructuracin rural ya haya pasado, y que esto
tenga que ver con mejorasen losprogramassociales, que nalmente llegan a lascomunidadesms
marginadasy a susfamilias. Pero el Mxico rural an transere grandesujospoblacionalesa los
EstadosUnidosy al Mxico urbano, y lasfuerzasacumuladasde la migracin del pasado refuerzan la
eleccin de migrar al norte, de la misma manera que la dependencia de lasremesas, lo que puede
requerir largosaospara ser modicado.
Los pronsticos sugieren que operar una reduccin en las presiones migratorias
desde Mxico en el largo plazo, entre 2020 y 2030
Para la mayora de lasproyecciones, en el largo y mediano plazosla migracin de Mxico a Estados
Unidosir a la baja, aunque dieren en cuanto a lostiemposy el monto de la reduccin. Losprons-
ticosdependen de la precisin con que estiman la fuerza de losfactoresen la migracin futura. Por
lo menosuna proyeccin (del Conapo), sin embargo, se basa en regresionessosticadasque incorpo-
ran la interaccin de losvariosfactoresque inciden en el ujo. Aunque todosestospronsticosson
falibles, la mayora de ellosconcuerda en que, aunque losfactoresactualesconducen a nivelesaltos
de migracin, el pronstico a largo plazo esde una reduccin de laspresionesmigratorias.
El Tratado de Libre Comercio gener grandesexpectativasde cambio de la dinmica migratoria.
El Tratado se puso en prctica en 1994 yse esperaba que iba a crear empleosen Mxico, que lossala-
riosiran a la alza, yque eventualmente se reducira la migracin no autorizada. Pero losjuiciossobre
el Tratado de Libre Comercio ysu relacin con losujosde migrantesdeben proceder con cuidado. El
TLCAN no fue ni el primer ni el ltimo disparador de lasreformaseconmicasen el agro yel resto de la
economa de Mxico. Mltiplesreformasse hicieron antesdel TLCAN, yotrasle si guieron.
Vale la pena detallar por qu los anlisis econmicos sugirieron que habra un aumento de
corto y mediano plazo en la migracin, y que slo en el largo plazo habra reducciones. Primordial-
mente, en el corto y mediano plazo loscambiosestructuralesgeneran una cresta migratoria que
precede a su reduccin. Esta cresta producida por la integracin econmica creciente entre pasesde
expulsin y de recepcin conduce a una paradoja: losmismosfactoresque pueden reducir la migra-
cin en el largo plazo la provocan en el corto.
Por eso, no debe sorprender que la primera dcada del TLCAN no haya reducido la migracin y
que otrosfactoresya mencionadoshayan reforzado el movimiento: la fuerte y diversicada deman-
da de trabajadorespoco calicadosen losEstadosUnidos, y lastasasbajasy variablesde creacin de
empleo formal en Mxico. Aunque la creciente integracin econmica entre losdospases, junto con
algunasreformaseconmicas, deben conducir a mayor crecimiento del empleo, tambin son fuerzas
de destruccin creativa que reestructuran la economa, reducen el empleo pblico y privado, quitan
[ 126 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
la capacidad de generar empleo a unasramasmientrasque refuerzan otras, y promueven la emigra-
cin. En algn momento, la generacin de empleosformalesen Mxico (vase infra) debe frenar esos
ujos. Esdifcil predecir ese momento, pero una vez que la brecha salarial descienda hasta 4 a 1, y
que el crecimiento del empleo formal genere oportunidadesen Mxico, el factor Esperanza
9
puede
desalentar la migracin. La mayora de laspersonaspreeren estar con susfamilia que enfrentar los
riesgosy la soledad de la migracin.
Desde luego, el TLCAN ha producido muchoscambios. Durante susdiez primerosaos, el comer-
cio creci entre tresy cuatro vecesmsrpido que el PIB. Equivala a 22% del PIB en 1994, y en 2004
ya representaba 53% . La inversin extranjera directa (IED) tambin creci rpidamente, de un prome-
dio de 4.4 mil millonesde dlaresen 1987-1994 (esdecir, poco msde 1% del PIB) a un promedio de
17.9 milesde millonesde dlaresentre 2001 y 2003, o 2.7% del PIB). Esta inversin se ha dirigido
primordialmente al sector servicios, pero la manufactura ha recibido porciones crecientes, y esos
ujoshan sido menosvoltiles. Hay indiciosde que el comercio y la inversin estn transformando
la economa mexicana.
A pesar de todo, no ha habido convergencia. El PIB per capita mexicano equivala a 0.16, o 16% ,
del estadounidense en 1993, y en el ao 2000 slo haba subido un punto, a 17% . La misma compara-
cin, pero en trminosde paridad de poder adquisitivo, esincluso negativa: de 28 a 26% . La crisisy
devaluacin de 1995 produjeron crecimiento negativo y seriosproblemaseconmicos, incluso la casi
quiebra de variosbancos, lo que motiv una operacin de rescate que result extremadamente cara y
se manej mal. En conjunto, el crecimiento del empleo esdesalentador, con la excepcin de 1996-2000.
Losingresosrealescayeron de 1995 a 2000, por esa crisis, y han mejorado poco desde entonces. La
reduccin de la pobreza que se observa entre 2000 y 2004 probablemente tenga menosque ver con el
TLCAN que con losprogramassociales, el aumento en el precio de la fuerza de trabajo rural por la
emigracin, y lasremesas. Adems, el TLCAN impact a Mxico muy desigualmente: lasregionesms
desarrolladasatrajeron msinversin y empleos, lo que ampli su brecha con lasmspobres. Hasta
ahora, entonces, el TLCAN ha provocado cambiossignicativos, pero no la convergencia.
Sin embargo, el tratado s fortaleci tanto la realidad de la integracin regional de Amrica del
Norte como lasactitudesde coordinacin e interaccin de lossocios. La mayor integracin econmica
foment un dilogo creciente y de mayor profundidad sobre mltiplestemas, incluyendo la migra-
cin. Esposible que el tratado subyazca a losavanceslogradosa nesde la dcada de losnoventa
cuando losgobiernosde Mxico y losEstadosUnidosrmaron y pusieron en prctica variosacuerdos
administrativospara la mejora de la gestin migratoria, y que por lo mismo hayan facilitado las
negociacionesde 2001, que delinearon una visin ambiciosa del futuro, tanto en trminosmigrato-
rioscomo de desarrollo. El hecho de que estasdossociedadeshayan aceptado seguir un camino de
integracin creciente debe estimular a ambosgobiernospara trabajar sistemticamente y de manera
9
La percepcin, por parte de la poblacin, de que esposible salir adelante en su pas.
[ 127 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
conjunta en otrosmbitos. La principal leccin del TLCAN esque trajo orden y regulacin a un mbito
muy controvertido que afectaba profundamente a laseconomasde Amrica del Norte. Una vez que
el Congreso de losEstadosUnidosapruebe lostrminosde una reforma migratoria, creemosque
Mxico debe buscar variosacuerdosparcialesque ordenen y regulen la relacin migratoria. Una re-
forma unilateral que no cuente con la cooperacin de Mxico muy probablemente fracase.
La creacin de empleos formales en Mxico acelerar el descenso
de las presiones migratorias
Losujosmigratoriosson complejos, ymltiplesfactoresinciden sobre la decisin de migrar, de asen-
tarse en otro paso de volver al terruo. En Mxico, losdoscontextosa partir de loscualesse decide
migrar son extremadamente distintos. Lasreasruralestienen la tasa msalta de emigracin, mien-
trasque la emigracin de zonasurbanasesrelativamente mucho menor. Empero, dado que Mxico es
primordialmente urbano (76% ), lo que sucede en lasurbestambin esclave, puesto que ellascontri-
buyen con cerca de la mitad del ujo, yla tendencia escreciente. Adems, vengan de donde vengan
losmigrantes, su decisin de migrar a otro pasest fuertemente condicionada por la oferta y las
condicionesde empleo en el Mxico urbano: si hubiera msempleossegurosen ellas, losmigrantes
ruralesiran a lasciudades, yno al extranjero.
Nuestro anlisismuestra que la naturaleza del empleo esun determinante importante de la
decisin de migrar, tanto para el individuo como para su familia. Por medio de una pequea muestra
aleatoria de individuosy hogares, analizamoslascaractersticasdel empleo que promueven mso
menosmigracin. La estimacin a nivel individual sugiere que lostrabajadoresautoempleadosson
menospropensosa migrar. El empleo asalariado por s mismo no retiene a lostrabajadoresen sus
comunidades. Slo losempleosde alta calidad, esdecir formales, bien pagadosy de tiempo comple-
to, tienen esa caracterstica. Lasredessocialestambin desempean un papel signicativo, pero su
presencia refuerza la capacidad retentiva del autoempleo. El anlisisa nivel del hogar muestra que
las familias cuyo jefe es autoempleado tienen menos probabilidad de enviar a un miembro a los
EstadosUnidos. El autoempleo en sectoresque exigen cierta inversin (como la manufactura) parece
ser mseciente en retener a laspersonasen suscomunidades. Losresultadosa ambosnivelesindi-
can que lascondicionesmacro y micro afectan la decisin de migrar tanto en mbitosruralescomo
urbanos. Adems, refuerzan la observacin de que no cualquier empleo frena la emigracin. Los
empleosformalesde tiempo completo y el autoempleo s lo hacen.
IV. Polticas migratorias: recomendaciones
La esperanza de mayor cooperacin bilateral recibi un duro golpe con losatentadosdel 11 de sep-
tiembre de 2001, que descarrilaron lasnegociacionesmigratoriasentre Mxico y losEstadosUnidos.
[ 128 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
Losataquesllevaron a losEstadosUnidosa enfatizar su propia seguridad, y trasladaron el foco de su
intersde Mxico y Amrica Latina hacia otrasregionesdel mundo.
Hoy, lasrelacionesbilateralesmuestran clarassealesde tensin. La migracin no autorizada es
la fuente msnotable de lasmismas. Al crecer la distancia entre losdosgobiernos, Mxico ha perdi-
do importancia ante losEstadosUnidos, y en ambospasesgruposnacionalistashan ganado la de-
lantera, y susaccionesy discurso no han ayudado a crear un mejor futuro a travsde la cooperacin.
Proponemosun camino para regular la migracin MxicoEstadosUnidos. Este camino se basa en el
hecho de la mayor integracin econmica en Amrica del Norte, y de cooperacin creciente en otras
reas, talescomo la seguridad. La integracin y la cooperacin se han basado en el establecimiento
de institucionesy procedimientosque, a pesar de lasapariencias, han mejorado la comprensin mu-
tua en variosniveles. La vasta mayora de lastransaccionescomercialesy de inversin se desarrolla
hoy sin sobresaltos, y operan institucionestrilateralesque permiten a ciudadanosy empresasdirimir
susdiferencias.
La cooperacin Mxico-EstadosUnidosfunciona respecto de la integracin econmica, lo que
demuestra que la cooperacin no esslo un principio abstracto de lasrelacionesentre pases. Ha
permitido avanzar en losobjetivosy nesde cada pas. Creemosque la cooperacin tambin ser
crucial para el xito de cualquier reforma migratoria en losEstadosUnidosy para impulsar el impac-
to de la misma sobre el desarrollo de Mxico.
El TLCAN represent un paso adelante en la integracin y la cooperacin en Amrica del Norte.
Sin embargo, por s mismo no condujo a la convergencia de Mxico con sussocioscomerciales. El
desarrollo de Mxico subsiste como la principal responsabilidad de este pas.
Proponemosque, por primera vez, Mxico y losEstadosUnidoscooperen ecazmente en la
aplicacin de sus leyes migratorias. Las acciones y enfoques unilaterales deben quedar atrs. Sin
embargo, esnecesario que esta nueva forma de cooperacin funcione en un marco que fomente el
desarrollo de Mxico y que conduzca a reducir losnivelesde migracin indocumentada. La dinmica
demogrca de Mxico, aunque positiva, no bastar para lograrlo. Este marco de polticasdebe in-
cluir nuevase innovadorasvasde migracin legal, la cooperacin en la vigilancia fronteriza, nuevos
y ecacesmecanismosde aplicacin de la ley en el sitio de trabajo, y una serie de mecanismosde
apoyo en bienestar de Mxico. Naturalmente, mientrasmspronto Mxico genere una oferta soste-
nida de empleosformalesy de mecanismosde acceso al bienestar para susciudadanos, mspronto
se aliviar la presin de emigrar. Creemosque hoy hay una conciencia creciente en Mxico de que la
creacin de msy mejoresempleosy de un sector rural msproductivo son prioridadesnacionales
urgentes. Esto esas porque hay consenso de que el desarrollo, no la exportacin de mano de obra,
esel objetivo nacional primordial.
Ambospasesdeben dejar de depender de la migracin irregular. En losEstadosUnidos, la rai-
gambre de la migracin ilegal se encuentran en la demanda aparentemente insaciable de fuerza de
trabajo barata y poco calicada. La oferta de trabajadoresnativospoco calicadosse est desvane-
[ 129 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
ciendo, porque la mayor parte de esostrabajadoresson adultosmayoresque se estn retirando y que
no estn siendo reemplazadospor jvenes, que tienen mucho msalto nivel escolar. Si esta demanda
contina, habr migrantesno calicadosque encuentren la manera de entrar al mercado de trabajo,
ya sea de Mxico o de cualquier otro pas. LosEstadosUnidosdeben tomar accionespara reducir esta
demanda, por medio de sancionesbien dirigidasy ecacesen contra de quienescontraten a trabaja-
doresindocumentados, y por medio tambin de incentivosa lospatronesque contraten trabajadores
documentados.
En Mxico, la dependencia tiene mltiplesmanifestaciones. Lasremesas, que sostienen a un
nmero signicativo de hogares, son una notable. Loshogarespobresdependen msde lasremesas,
aunque loshogaresno pobresreciben muchasms. Lasperspectivasde un empleo en losEstados
Unidosconstituyen un desincentivo para la educacin. A pesar de que la percepcin general en Mxi-
co esque no hay empleos, en muchaszonasla escasez de trabajadoresrepresenta un obstculo para
la actividad econmica. Mxico necesita crear msempleosy lascondicionesque permitan a los
hogaresde bajosingresosde lasciudadesy el campo lograr bienestar y acumular activosfundamen-
talespor medio del empleo en Mxico.
Institucionalizar la cooperacin binacional
Revitalizar y robustecer el dilogo migratorio binacional har posible encontrar soluciones
mutuamente bencas al desafo migratorio
La migracin y losasuntosfronterizoshan sido abordadospor un grupo binacional con ese nombre
que atiende la forma en que ambospasespueden cooperar para regular la migracin y asegurar la
frontera. Durante losaosinmediatamente posterioresa la rma del TLCAN, el grupo de trabajo se
reuni de manera frecuente y sistemtica para asegurar avancesen reasde acuerdo o de desacuer-
do. Su papel fue eclipsado en 2001 por lasnegociacionesa nivel presidencial y por la visibilidad que
obtuvo la posibilidad de un acuerdo bilateral amplio. Aunque el grupo se ha vuelto a reunir, necesita
revitalizarse. Esnecesario celebrar reunionesmsfrecuentesy sistemticasen losmbitosque aqu
se proponen, con el n de llegar a acuerdosaplicables. A mediano plazo, la Comisin Binacional debe
incluir un mecanismo migratorio con capacidad y autoridad para acordar medidasa aplicarse a lo
largo y ancho de ambasadministracionesy para monitorear y evaluar su operacin. Para lostemas
de mayor importancia, mayor plazo y que reclamen cambioslegislativos, el mecanismo binacional
debe ampliarse para incluir representantesde amboscongresosy de gobiernosestatales.
Esnecesario fortalecer y profundizar el dilogo migratorio en Norte y Centroamrica para crear
un ambiente que produzca reformaspositivas.
La Conferencia Regional sobre Migraciones o Proceso Puebla ha sido un foro positivo para
asuntosmigratorios. Abri un medio de comunicacin y cooperacin que estil para losparticipan-
11
[ 130 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
tes. Pero esinsuciente. Se ha constituido una subregin migratoria que comprende a lossociosdel
TLCAN y a variospasescentroamericanos. Losgobiernosconsideran al Proceso Puebla como un foro
positivo para el dilogo, para acuerdosno vinculantesy cooperacin administrativa, pero variosde
ellosestn deseososde profundizar su dilogo y su nivel de compromiso. Por otra parte, la necesidad
de contar con una frontera respetuosa, segura y eciente entre Mxico y Centroamrica tambin
justica la inclusin de estospasesen este nuevo grupo. Variospasescentroamericanoshan pro-
fundizado sus niveles de cooperacin y han acordado mecanismos de libre trnsito de personas,
aunque la puesta en prctica de losmismosha sido lenta. Lospasesque lleguen a este nivel de co-
operacin pueden crear suspropiasinstanciasbilaterales, pero hace falta un mecanismo regional que
permita avanzar msall del Proceso Puebla.
Para que la cooperacin binacional tenga xito esnecesario que mejore la coordinacin de po-
lticasy de gestin al interior de cada gobierno.
Para que la cooperacin logre regular efectivamente losujosmigratoriosesfundamental que
mejore la coordinacin entre lasagenciasmigratoriasal interior de cada gobierno. En Mxico, las
secretarasde estado relacionadascon losasuntosmigratoriosse renen efectivamente en varias
instancias. Principalmente, la Subsecretara para Amrica del Norte, la Subsecretara de Poblacin y
Migracin, y el Instituto Nacional de Migracin han intensicado susconsultasmutuas. Sin embargo,
carecen de la estructura y la autoridad para hacer acuerdosvinculantes, planear y ejecutar de mane-
ra coordinada suspresupuestos, y dar monitoreo y seguimiento conjunto a la aplicacin de lasaccio-
nesde gobierno. Se necesita urgentemente una instancia de coordinacin de asuntosmigratorios. En
losEstadosUnidos, el Departamento de Seguridad Interna (DHS) se ha vuelto el centro de la poltica
de inmigracin, aunque losdepartamentosde Justicia, Estado y Trabajo mantienen papelessignica-
tivosen su regulacin. La responsabilidad de la inmigracin se comparte en tresocinasdel DHS:
Aplicacin de las Leyes
10
de Inmigracin y Aduanas (ICE) y Aduanas y Proteccin Fronteriza (CBP)
comparten la responsabilidad de aplicar la ley, mientrasque Serviciosde Ciudadana e Inmigracin
(CIS) esresponsable de inmigracin y naturalizacin. Reforzar la coordinacin al interior del Departa-
mento de Seguridad Interna y entre ste y otrasagenciasesesencial para asegurar una respuesta
coordinada y compacta a losdesafosde la inmigracin. Lasagenciasmencionadasdeben mejorar su
nivel de coordinacin y reunirse en la Comisin Binacional con una agenda que en efecto conduzca
a decisionespropiasde losejecutivosen el mbito de la cooperacin migratoria.
Abrir nuevas vas legales para la migracin
Aunque un cambio integral en la migracin exigir polticasque atiendan a la gran poblacin no
autorizada mexicana que ya reside en losEstadosUnidos, la cooperacin para el manejo de progra-
10
Traduccin de enforcement.
[ 131 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
masde trabajadorestemporalesesnecesaria en el corto plazo, tanto como reformar losprogramas
que operan actualmente.
Se necesitarn programas focalizados de trabajadores temporales para administrar
los ujos migratorios en el corto y mediano plazos
Losactualesprogramasde trabajadorespoco calicados(H-2A y H-2B) son relativamente grandes,
pero han tenido un xito apenasmediano en trminosde la gestin de la migracin. No alcanzan la
magnitud necesaria para manejar la oferta y la demanda. Adems, lasactualesprcticasde recluta-
miento, aunque ecaces, tienden a generar nuevosmovimientosmigratorios, a aumentar loscostos
efectivostotalesque enfrentan lostrabajadorespara migrar en elloshasta que se vuelven compara-
bles con los de la migracin indocumentada
11
lo que produce que los trabajadores inscritos se
queden mstiempo en losEstadosUnidos y a abastecer de trabajadoresslo a aquellasempresas
y nichosque tienen dicultadespara atraer trabajadoresindocumentados. Muchostrabajadoresque
migran por primera vez dentro de uno de estosprogramasy abandonan susempleosen losEstados
Unidospara buscar otros, o regresan a Mxico y vuelven a partir de manera indocumentada. Lospa-
tronosenfrentan burocratismo y algunoshan abandonado estosprogramas. La exigencia de proveer
vivienda (en el H-2A) plantea problemasseriosa empresaspequeas.
Losprogramasde trabajadorestemporalesslo pueden tener xito si tanto el patrn como el
trabajador tienen incentivossucientespara mantener condicioneslegalesde empleo. A pesar de que
algunosanalistaspiensan que losprogramasde trabajadorestemporalespueden desplazar a todoslos
trabajadoresindocumentados, sin una vigilancia fronteriza y de lossitiosde trabajo lospatronosno
optarn por un cambio del status quo. Lasautorizacionestemporalesde trabajo que abarcan aosy
especialmente aquellasque conciernen a empleosde todo el ao, en nuestra opinin, favorecen la
dependencia de lospatronesrespecto de sustrabajadores, promueven el asentamiento de lostraba-
jadoresen losEstadosUnidosy, en ltimo trmino, conducen a crear grandespoblacionesestables
de trabajadoresen losEstadosUnidos.
El desafo consiste en construir un nuevo modelo de programa de trabajadorestemporalesque
aproveche efectivamente lasleccionesde losactualesy pasados, y lasmejorasen la infraestructura
social, informativa y tecnolgica que se han desarrollado en losEstadosUnidosy Mxico. Losnuevos
programasdeben ser mayores; deben garantizar que loscostos efectivos totales de incorporarse y
migrar dentro del programa son menoresa losde la migracin ilegal.
12
Tambin deben garantizar que
losempleossean lo sucientemente atrayentescomo para retener a sustrabajadores, y que losde-
11
Ademsde lascomisionesjadaslegalmente como topespor lasregulacionesde losprogramas, lostrabajadorestienen
que cubrir otroscostos, que llegan a sumar en total aproximadamente 2 000 dlares.
12
Y por lo mismo, lostrabajadorescubrirn todossusgastosylograrn hacer algunosahorrosen una sola tem porada.
[ 132 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
rechosde stossean respetadospara lo que esdeseable una visa porttil. La portabilidad permite a
lostrabajadoressalir legalmente de empleosdonde se abusa de ellosy toman otrosdonde se respe-
ten susderechos, y as reducir el posible impacto negativo de estosprogramassobre el mercado de
trabajo. Tambin debe haber mecanismospara asegurar que la paga y lascondicionesde trabajo
coinciden con lasque se lesofrecen a lostrabajadoresal ser contratadosen Mxico. Loscostosen
materia de salud deben ser cubiertosde tal manera que lospatronosno desalienten a lostrabajadores
a recurrir a ellos, ni que lespasen la factura de losmismos. En caso de abuso, tiene que haber sancio-
nesapropiadaspara losreclutadoresy lospatronosque no cumplen con lo anterior, incluso la erra-
dicacin del programa cuando losabusossean recurrenteso particularmente graves. Lassanciones
deben incluir a losparticipantesen lasredesinformalesy localesde reclutamiento en lascualesse
basan losreclutadoresregistradospara lo que esnecesaria la cooperacin entre losdosgobiernos.
Losprogramasde trabajo temporal deben ofrecer a losmigrantesincentivospara regresar a
Mxico a travsdel reembolso de comisiones, impuestosy otrascontribucionesy derechosreembol-
sables, a losque se pueden agregar incentivosnancierosespeccospara la adquisicin de vivienda
y de activosproductivospara el desarrollo de micronegocios. El nivel de ingreso debe ser tal que, con
unoscuantosviajes, una familia sea capaz de obtener un nivel de bienestar y de activosmnimo, para
que no se genere dependencia del trabajador en la migracin anual a losEstadosUnidos. Estospro-
gramasdeben detectar y limitarse a empleosque son estacionaleso realmente temporales, a n de
evitar que lostrabajadoresentren a empleospermanentesen losque busquen quedarse.
En losEstadosUnidoscreemosque un sistema nuevo y de una escala potencialmente sucien-
te debe incluir:
1. Un camino claro y seguro para lospatronosque quieran acceder a l.
2. Vigilancia efectiva del nivel de ingreso mnimo efectivo. En la actualidad, algunospatronos
deducen tantosbienesy serviciosde lossueldosque hay trabajadoresque ganan salarios
extremadamente bajos. Esto hace que lostrabajadoresse queden en losEstadosUnidosal
expirar su estancia legal.
3. Inspeccin y aplicacin efectiva de la ley en el sitio de trabajo, para evitar generar incenti-
vospara salirse del programa.
4. Nuevosesquemasde cuidado de la salud, posiblemente binacionales.
Pero losaspectosmsinnovadoresde la gestin de este sistema pueden venir de Mxico. El gobier-
no mexicano escapaz de mejorar la gestin de estosprogramasefectiva y transparentemente a
travsde:
1. La realizacin de un anlisis que permita focalizar la seleccin de trabajadores para el
programa en municipios, comunidadesy familiasdonde hay migracin indocumentada,
[ 133 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
con el n de que losmigrantesindocumentadosse incorporen a ujoslegales, en vez de
crear nuevosujos.
2. Supervisar loscontratosy su cumplimiento por ambaspartes.
3. Operar mecanismos transparentes para la certicacin del retorno de los migrantes y
de su estado de salud, ligado al reembolso de impuestos, comisionesy contribuciones. La
infraestructura para hacer esto ya existe y opera a travsde padronesde participantesen
programassocialesproductivos(como Procampo)
13
y otrosdirigidosa la educacin y la
salud, como Oportunidades.
14
4. Proveer serviciosde salud efectivosa lasfamiliasde lostrabajadoresmigrantesque per-
manezcan en Mxico. Esto se puede hacer por medio de una cuota pequea
15
que se de-
duzca de la nmina del trabajador, o a travsde conveniosentre losgobiernosfederalesy
estatales(que ya operan) que proveen acceso gratuito a un conjunto ampliado de servicios
de salud. La provisin de serviciosde salud garantiza que lasremesasno se destinen a
gastoscatastrcos, sino al bienestar y la adquisicin de activosfamiliares.
5. A travsde esquemas1 1 similaresal 3 1, que aumenten losahorrosde la migra-
cin cuando se destinen a la adquisicin de ciertosactivos.
6. A travsde la exclusin de trabajadoresde estosbenecioscuando abandonen losprogramas
legales. De la misma manera, la certicacin del regreso puede servir para alertar a losadminis-
tradoresde losprogramassobre lospatronescuyostrabajadoresno regresen a Mxico.
Proponemosprogramasfocalizadosen tressentidos. En primer lugar, se iniciaran con sectoresespe-
ccosde la economa de losEstadosUnidos. En segundo lugar, se dirigiran especcamente a mu-
nicipiosy comunidadesde alta emigracin. Por ltimo, podran concentrarse en familiaspobresya
incorporadasa programassociales.
Sera valioso probar lascondicionesbajo lascualeslosprogramasde trabajadorestemporales
pueden tener xito, particularmente en ramaseconmicasque requieren mano de obra verdadera-
mente temporal, estacional o de temporada pico. Tresramaseconmicashan expresado insistente-
13
Procampo entrega transferenciasen efectivo a losproductoresagrcolas. Hayun sistema paralelo dirigido a campesinos
de subsistencia, llamado Crdito a la palabra.
14
Oportunidadesha operado desde 1997. Esun programa extremadamente eciente ytransparente que ha servido de
modelo a otrosprogramasde transferenciasmonetariasen una docena de pases. En la actualidad entrega efectivo y
serviciosa cinco millonesde familiaspobresmexicanas, tanto en el campo como en lasciudades. Maneja ademsuna
base de datosde siete millonesde familiasque incluye informacin migratoria de cada una. El cumplimiento de las
corresponsabilidadespor parte de lasfamiliasse procesa cada dosmeses. Entre ellasse encuentra la asistencia a revi-
sionesyplticasde salud, lo que sera til para certicar el regreso de losmigrantesysu estado de salud.
15
Este esquema ya est en operacin. Se llama Seguro Popular. Ofrece serviciosampliadosde salud a lasfamiliaspor una
cuota que, tpicamente, esde 1 200 pesosanuales.
[ 134 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
mente su intersen participar en programasfocalizadospiloto de este tipo: la industria de la carne
y el pollo, corporacionesde hotelesy serviciosde hospedaje y alimentacin, y la agricultura. Otras
ramasse lesuniran si se lesbrindara una oportunidad. Esto signica que un programa de trabaja-
dorestemporalesdebera ser probado y crecer gradualmente, en tanto se ponen en prctica estos
procedimientosy componentes.
Finalmente, si losreclutadoresprivadosno logran reformar susprcticaspoco recomendables,
creemosque el gobierno mexicano tendra la capacidad de desarrollar mecanismosecientesy trans-
parentesde reclutamiento, sobre la base de lospadronesde programassociales, que incluye infor-
macin migratoria y se basa en el nivel de bienestar del hogar. Esto tendra la ventaja adicional de
focalizar losbeneciosde estosprogramasen familiasen condicionesde pobreza. El mayor involu-
cramiento del gobierno, sin embargo, necesita ser evaluado cuidadosamente, puesto que seguramen-
te implicara subsidiosy la expansin del empleo y la infraestructura gubernamentales.
La poblacin mexicana indocumentada residente por largo tiempo en losEstadosUnidosdebe
recibir autorizacin para permanecer all indenidamente y, si cumplen con los requisitos, deben
poder naturalizarse en ese pas.
Para una parte muy signicativa de losnativosmexicanosresidentesen losEstadosUnidos, ese
pasesya su hogar; han residido all por dcadasy una fraccin fue socializada all. Muchosno ha-
blan espaol con uidez. Una gran proporcin vive en hogaresde estatusmigratorio mixto, donde un
cnyuge puede ser residente legal, y loshijosde familia con frecuencia han nacido en losEstados
Unidos. Est claro que sera casi imposible para ellosvolver a Mxico, pero a ninguno de losdos
pasesle conviene que haya un estrato sociolegal de tal magnitud que sea desconocido. La regula-
rizacin de esta poblacin la sacar de la penumbra y les permitir participar ms plenamente
en sociedad. La regularizacin debe incluir no slo al trabajador (o trabajadora) migrante, sino tam-
bin a su familia inmediata. De otra manera, la regularizacin conducir a nuevascolasy retrasos
burocrticosque tambin fomentarn la migracin indocumentada.
Efectivamente, muchosmexicanosque habitan en losEstadosUnidosse hallan simplemente en
espera de que se aprueben sussolicitudesde reunicacin familiar. En este sentido no son indocu-
mentados, si bien su permanencia en ese pasan no ha sido autorizada. Cuando laspolticasde un
pasprometen inmigracin legal para losmiembrosde una familia, pero pasan aosantesde que
esto suceda, escomprensible que algunossolicitantesrecurran a la inmigracin ilegal en vez de es-
perar su turno en la la. Una manera humanitaria de enfrentar el desafo indocumentado consistira
en que losEstadosUnidospongan en prctica un mecanismo de eliminar la espera y que adopte
cuotassucientespara cnyugese hijosmenoresde edad para permitir que todoslossolicitantes
elegiblesreciban susvisasde inmigrante (green cards) en un plazo de un ao a partir de la solicitud.
Tambin creemosque la gran poblacin indocumentada de largo plazo de losEstadosUnidosse
encuentra all porque el crecimiento del empleo lesha dado oportunidadesde trabajo permanente.
Losprogramasde trabajadorestemporales, como se dijo en el apartado anterior, no pueden adminis-
[ 135 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
trar este tipo de ujo. Para hacerlo tendran que administrar ujosde millonesde trabajadores, lo
cual esinviable. Pero tampoco esviable que lospatronosque losemplean prescindan de ellossbi-
tamente. Aunque creemosque losEstadosUnidosdeben moderar su demanda de fuerza de trabajo
poco calicada, esto debe hacerse gradualmente.
Sin embargo, ambosgobiernospueden poner a disposicin de estosmigranteslosincentivosdel
tipo descrito en el caso de lostrabajadorestemporales, pero diseadoscon cuidado para evitar abu-
sos. Una parte de esta poblacin volvera a Mxico voluntariamente si cuenta con ellos. Por ltimo, la
regularizacin debe ponerse en prctica junto con mecanismosde migracin temporal y de aplica-
cin de la ley, de tal manera que la migracin indocumentada no persista, ni se repita la necesidad de
regularizar a mspersonas.
Aplicacin de la ley
Cooperar en la vigilancia fronteriza para reducir la migracin indocumentada
Loscuerposde proteccin fronteriza no pueden cumplir ecientemente con su trabajo si hay empleos
disponiblespara losmigrantesindocumentados. La construccin masiva de msmurosfronterizos
slo llevar a otra carrera para migrar, tal como la que se observ durante la segunda mitad de los
aosnoventa, durante losoperativosHold the Line, Gatekeeper y Ro Grande. Una solucin in-
tegral al status quo ser resultado de un mejor entendimiento bilateral, y de cooperacin administra-
tiva en asuntosmigratoriosy fronterizos. En tanto se abran perspectivasadecuadaspara la migracin
legal, el gobierno mexicano debe participar en la aplicacin de lasleyesmigratorias.
Hasta este momento, se han subrayado lasdicultadespolticas de la participacin de Mxico
en la vigilancia fronteriza. No puede percibirse que el gobierno mexicano bloquee el legtimo deseo
de susciudadanosde trabajar duro para mejorar susvidas, si falta empleo en Mxico, lasrutasde la
migracin legal son insucientes, y hay miles de empresarios estadounidenses que demandan su
fuerza de trabajo. El ejrcito mexicano no puede hoy, y probablemente nunca deba, detener a un
mexicano por el simple hecho de acercarse a la frontera. Losmexicanosque viven y trabajan en zonas
fronterizasnunca deben ser amenazadospor lasautoridadespor ese simple hecho. Pero en un con-
texto de msvasde migracin legal, el gobierno mexicano debe actuar para regular losujos.
Una vez que se enfrentan losproblemaspolticosde la regulacin de la migracin, lasdiculta-
desnancieras y operativas del control fronterizo en una franja de 3 000 km se vuelven particular-
mente obvias. Pero la cooperacin esviable y necesaria.
Fuera de lasgaritasy de lasciudadesfronterizas, hay sucienteselementoshumanitariospara
intervenir, tanto en zonasy momentosparticularmente peligrososcomo en el caso de personasvul-
nerables(mujeresembarazadas, menores, adultosmayoresy enfermos). La proteccin de lasvidasde
losciudadanosmexicanosreclama esta intervencin. Deben erigirse zonasde acceso prohibido en
[ 136 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
reaspeligrosasy en momentosde extremosclimticos. Desde luego, debe reexionarse sobre estas
estrategiasconjuntasy sobre la puesta en prctica creciente y apropiada de lasmismas.
En el mediano plazo, una vez que se hayan abierto nuevas avenidas migratorias legales y que la
conanza mutua haya mejorado, la nica solucin viable para la vigilancia de esta frontera esque las
autoridadesrespectivascolaboren. Cada una puede hacer laboresespeccasen lugaresespeccos, con-
forme mejoren su coordinacin yconanza mutua. Un cuerpo doble de proteccin fronteriza est ms
all de la capacidad nanciera de Mxico ysera redundante: si lasdosautoridadestienen conanza
mutua, esinnecesario. Si no, esintil. Una iniciativa positiva en este sentido ya ha operado, en el progra-
ma de repatriacin voluntaria. Este programa ofrece a losmigrantesindocumentadosdetenidosen la
frontera la opcin de volver a casa, en vez de ser simplemente devueltosal lado mexicano de la frontera.
Su transparencia debe mejorar. Pero en un escenario de msymejoresvasde migracin legal, la inter-
vencin mexicana para el retorno plenamente voluntario de losmigrantesa suscomunidadesde origen
(puesto que losque deseen vivir en la frontera tienen el derecho de hacerlo) ser muypositiva, siempre y
cuando se respeten susderechoshumanosyse lesbrinden incentivosespeccospara el retorno.
De manera que, por primera vez, Mxico se debe comprometer en una operacin sistemtica,
costosa y polticamente difcil que asegure que, nalmente, toda la emigracin mexicana se haga de
manera legal. Pero esto slo puede hacerse si se satisfacen doscondiciones: a) que haya oportunida-
desnuevasy signicativasde migracin laboral legal, y b) que Mxico no tenga que enfrentar las
demandaslaboralesde un contingente numeroso de mexicanosdeportados. Al mismo tiempo, sin
embargo, resta una responsabilidad mayor a Mxico, que debe enfrentar este pascon la colaboracin
de losEstadosUnidos: proveer msy mejoresempleosa susciudadanosen Mxico.
Debe incrementarse la cooperacin en los cruces fronterizos ociales
La cooperacin en lasgaritasha mejorado marcadamente durante losltimostresaos. Se puede y
debe hacer mspara operar fronterasecientesy seguras. Se deben crear mscarrilesdel tipo SENTRI
que sirvan a losmillonesde personasque visitan a susfamilias, hacen comprasy trabajan en el otro
passin retrasosindebidos. La mayor cooperacin entre autoridadespuede reducir an msla inci-
dencia de delitosy la violencia a lo largo de la frontera, desalentar a lospolleros, y fomentar la
bsqueda de opcionesmigratoriaslegales. Algunosde estosprogramasdeben focalizarse en zonas
donde lasdoseconomasmuestran mayoressealesde integracin.
La regulacin efectiva de la migracin exige la aplicacin efectiva de las leyes
en los sitios de empleo
La migracin no autorizada est impulsada primordialmente por la capacidad de obtener un empleo
en losEstadosUnidos. En un contexto de mayor cooperacin y de nuevasvasde migracin legal, la
[ 137 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
vigilancia fronteriza debe complementarse con mecanismosecacesde inspeccin en lossitiosde
empleo. Losintentosde erradicar la migracin indocumentada o de redirigirla hacia canaleslegalesno
prosperarn sin mecanismosecacesen este rubro. Lospatronoscaen por lo general en doscatego-
ras: losque emplean indocumentadosporque no hayotrostrabajadoresdisponibles, yaquellosque
intencionalmente buscan a estaspersonaspara explotar su vulnerabilidad. La aplicacin de lasleyes
en lasempresaspara asegurar el cumplimiento de lasnormaslaboralesypara sancionar penalmente
a lospollerosytracantesesimprescindible no slo para detener lascontratacionesirregularessino
para proteger a esostrabajadoresparticularmente vulnerables. LosEstadosUnidosdeben poner en
prctica un programa de documentacin basado en documentossegurosque establezcan la identidad
de la persona, ofrezcan informacin sobre su estatusmigratorio yque sea de alcance universal.
En Mxico y otrospases, losobservadoreshan manifestado su desencanto con la asimetra en
lassancionesaplicadasa lospatronosy sustrabajadores. Losindocumentadosson extremadamente
vulnerables, mientrasque lasempresassiguen siendo prcticamente inmunes. Cuando haya nuevas
vasde migracin legal y opere un nuevo mecanismo de identicacin de empleados, lassanciones
deben ser igualmente signicativaspara ambos.
No deben adoptarse ms restricciones al derecho a un proceso justo en los Estados Unidos
porque no son ni necesarias ni contribuyen a una mejor aplicacin de la ley
Hay legislacin pendiente en losEstadosUnidosque erosionara an mslasproteccionesprocesales
a losinmigrantesen losEstadosUnidos. Tal legislacin tendra efectosdeleznablesen la inmigracin
no autorizada y otrosmuy gravessobre losderechosde losextranjerosen losEstadosUnidos. La muy
escasa remocin de migrantesno autorizadosse debe a la falta de recursosy de voluntad para iden-
ticarlosy para deportarlos, y no a su acceso a proteccionesjurdicas. El problema de que una perso-
na incumpla con una orden de salida del pasesun problema de regulacin y de administracin, no
de derechosprocesales.
Impacto sobre el desarrollo
Un objetivo doble consiste en impulsar el impacto de la migracin sobre el desarrollo
a travs de las remesas y los retornos
El programa mexicano Iniciativa Ciudadana 3 1 constituye un buen ejemplo de poltica pblica en
el mbito migratorio. Por cada dlar que manda una organizacin de migrantesa un fondo de cons-
truccin de obrasde benecio pblico en su comunidad, losgobiernosfederal, estatal y municipal
contribuyen cada uno con otro. Su presupuesto se ha multiplicado por cuatro a partir del ao 2000,
y susprocedimientosse han mejorado para facilitar la aprobacin de msproyectosde la dispora y
[ 138 ]
La gestin migratoria Mxico-EstadosUnidos. Un enfoquebinacional
para hacer msecaz la supervisin de losproyectos. A pesar de esto, su magnitud esextremada-
mente pequea. Comprende 0.025% de lasremesas, o 0.1% al agregrsele lascontribucionesguber-
namentales. Debe haber mayoresfondospara este tipo de programasy un mayor esfuerzo por pro-
moverlosentre losmigrantesen losEstadosUnidos.
Losmigrantesy otrosmexicanostambin deben tener acceso a programasde pareo de fondos
(Fund matching) similares, pero a nivel de la familia o el grupo domstico. Losmecanismosque in-
crementen losahorrosde laspersonascon una contribucin gubernamental para vivienda, activos
productivosy el retiro atraern migrantesde retorno. La expansin prevista del programa Oportuni-
dadesy su conversin en una red de seguridad social pueden brindar la infraestructura necesaria, y
aportar a estosmecanismossu eciencia y ausencia de corrupcin, que tendran que garantizarse.
Hay que cuidar no discriminar en contra de lostrabajadoresque permanezcan en Mxico. Ellostam-
bin deben tener acceso a estosesquemas, tal como lo ha previsto Oportunidades. El acceso a estos
esquemasdebe generalizarse, a una escala parecida a la de ese programa.
Aunque el esfuerzo conjunto por repatriar migrantesa suslugaresde origen ha tenido cierto
xito con migrantesaprehendidosen la frontera, Mxico debe instituir procedimientosprcticosque
permitan a todo migrante repatriar susahorrosy activosa Mxico y mecanismosnancieros, adua-
nalesy administrativosque loshagan viables. Sugerimosque, a la par de la regularizacin, ambos
gobiernoslesofrezcan opcionese incentivospara volver a Mxico, talescomo estosprogramasde
pareo de fondos. Dado que estosmigrantesde largo plazo tienden a tener msexperiencia laboral y
activosde variostipos, el impacto de su retorno ser positivo. Un factor adicional positivo consistira
en la aprobacin del acuerdo de totalizacin de pensionesMxico-EstadosUnidos. Lostrabajadores
mexicanoscon ahorrossustancialespara su pensin en losEstadosUnidosoptaran msfcilmente
por volver a Mxico para terminar su carrera laboral yretirarse en este pasa un costo de vida menor.
La cooperacin en salud y educacin debe intensicarse
Lasautoridadesde salud y trabajo de losdospaseshan generado algunosacuerdos. Losexistentes
facilitan que losmexicanosen losEstadosUnidosaccedan a informacin sobre serviciosdisponibles
para ellos. Unoscuantosprofesoresde primaria mexicanosparten cada ao a losEstadosUnidospara
ayudar en la educacin de losniosmexicanos. Pero estosprogramastienen una pequesima cober-
tura, presupuestosexiguosy poca importancia. La Secretara de Educacin, por ejemplo, no fomenta
que msmaestrospartan a losEstadosUnidosa pesar de que la demanda de educacin primaria ha
descendido en Mxico
16
porque estosmaestrosestn entre losmejores, y a vecesno desean volver
a su pas. En un contexto de ms migracin legal y menos ilegal, la cooperacin bilateral debe:
a) mejorar la competencia de losmaestrosestadounidensesen espaol; b) requerir la enseanza del
16
La demanda de educacin bsico desciende en Mxico por la transicin demogrca.
[ 139 ]
Agustn Escobar Latap Susana Martn
inglsen escuelaspblicasmexicanas; c) desarrollar esquemasde cobertura de salud binacional, in-
cluyendo a aquellosque den atencin a lostrabajadoresmigrantes.
Bibliografa
Alba, Francisco, 2006, The Mexican economyand Mexico to U.S. migration: a macro perspective.
Escobar Latap, Agustn, 2006, Mexican Policyand Mexico-U.S. migration.
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Lowell, Lindsay, JeffreyPassel yCarla Pederzini, 2006, The demographyof Mexico/U.S. migration.
Martin, Phil, 2006, Managing Mexico-US migration: economicand labor issues.
Martn, Susana, 2006, Mexico-United Statesmigration: consequencesand challengesfor both nations.
Meza Gonzlez, Liliana, 2006, Managing Mexico-US migration: economicand labor issues.
Verduzco, Gustavo, 2006, Programa de trabajadorestemporalesmexicanosen la agricultura canadiense: algu-
naslecciones.
Cuarta seccin
Relaciones laborales
q
q
La reforma estructural del mundo del trabajo
Graciela Bensusn*
En este trabajo se dar respuesta a tresinterrogantesvinculadasentre s, de lasque depende la po-
sibilidad de restablecer en el futuro el papel que le corresponde a lasinstitucioneslaboralesen la
proteccin de lostrabajadoresasalariados, sin afectar por ello la competitividad del pas: Por qu es
necesaria la reforma estructural en este mbito? Culesdeben ser susejes? En qu condiciones
sera viable esta reforma? Examinaremostambin qu tan lejosestn de satisfacer losrequerimientos
de una verdadera reforma estructural de lasinstitucioneslaboraleslaspropuestase iniciativasde
reforma presentadaspor losactoressocialesy polticos.
1
Naturaleza y alcance de la reforma
Han transcurrido poco menosde dosdcadasdesde que la discusin acerca de la conveniencia de
reformar la legislacin laboral mexicana entr a la agenda de lossindicatos, el gobierno, losempre-
sariosy lospartidospolticos. Desde entoncesa la fecha se ha acumulado al respecto una gran expe-
riencia dentro y fuera del pas. En Mxico se han expresado diversasvocesal respecto, se han creado
espaciosmso menosabiertosde negociacin y se han producido incluso diversasiniciativasde
reforma, variasde ellaspresentadasen el Poder Legislativo aunque sin llegar a concretarse. Otros
pasesde la regin han mostrado al respecto una mayor capacidad de innovacin y recticacin en
este terreno, como esel caso de Argentina, Brasil y Chile, de losque Mxico puede sacar no pocas
lecciones. En mayor o menor grado lostresestaran hoy reemplazando el fervor exibilizador que
acompa lasreformasen losnoventa, o antes, por el intersde alcanzar una mayor efectividad en
la proteccin de lostrabajadoresen lasnuevascircunstancias, introduciendo cambiosen la regula-
cin del mercado del trabajo, en el funcionamiento del sistema de inspeccin y en la justicia laboral.
* UAM/X.
1
La informacin utilizada para realizar este texto proviene en lo fundamental de Graciela Bensusn (coord.), 2006, Di seo
legal y desempeo real: instituciones laborales en Amrica Latina, Mxico, Editorial Porra, en preparacin, 430 pp.,
resultante del proyecto de investigacin coordinado por la autora ynanciado por Conacyt, 2002-2004.
q
q
[ 143 ]
[ 144 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
Aunque sigue sin haber consenso respecto de lascausasdel evidente fracaso de lasreformasexibi-
lizadoraspor lo que se reere a su efecto sobre la generacin de empleosmientrasunosargumen-
tan la insuciencia de lasreformas, otrossubrayan susproblemasde diseo o su falta de sustento
terico el tema sigue estando tambin presente en la agenda de losorganismosnancierosinter-
nacionales, ahora con una mayor preocupacin por mejorar la calidad de lasinstituciones(BID, 2004).
Y esque por una parte, loslogrosen materia de generacin de empleosfueron inexistentesmientras
loscostossocialesresultaron contundentesen trminosde precariedad laboral y exclusin social. Por
otra, hay evidenciassucientesde que el regreso a la proteccin de lostrabajadoresno esde ningu-
na manera incompatible con el crecimiento econmico, como lo prueba el caso argentino entre 2003
y 2005 (Senn y Palomino, 2006).
Teniendo en mente lasleccionesde estasexperiencias, losproblemasque se derivan de la inadecua-
cin de lasinstitucioneslaboralesal nuevo contexto econmico, poltico y social as como la enorme
distancia existente entre lasnormasy loshechos, incluso mayor en Mxico que la existente en otros
pases, sostenemosque en Mxico esindispensable impulsar desde la prxima administracin una re-
forma laboral profunda.
2
El gobierno del cambio (2000-2006) y susaliadossindicalesy empresariales,
tuvieron una visin extremadamente supercial de la reforma en la actual administracin. Estuvieron
interesadosexclusivamente en un ajuste exibilizador y puntual de lasreglasde contratacin y los
derechoscolectivosque no solamente no pusiera en peligro la gobernabilidad corporativa sino que
la asegurara, en tanto no ha sido otro el verdadero propsito de la supuesta nueva cultura laboral
en la que quedaron atrapadosactorese institucionesdurante losltimosquince aos, conrmando
la evidente continuidad de laspolticaslaboralesde lasadministracionesdel PRI y del PAN (Bensusn,
2005).
Creemosen cambio que de llegar a triunfar en el proceso electoral una candidatura interesada
en redenir el modelo de desarrollo ylaspolticasneoliberales, como la que respalda el PRD, la nueva
administracin deber comenzar impulsando una verdadera reforma laboral tanto del diseo institu-
cional original como de lasestrategiasgubernamentalesorientadasa hacer efectivaslasregulaciones.
Entendemosac por reforma estructural una transformacin profunda de lasestructurascorporati-
vasque sostienen la gobernabilidad del mundo del trabajo, puestasal servicio de una estrategia de
bajossalariosyprecariedad laboral durante losltimosveinte aos. Esto supone modicar desde el
rgimen sindical hasta la administracin del trabajo (muyparticularmente del sistema de inspeccin y
de losrganostripartitas, como la CNSM) y el sistema tripartito de justicia laboral dependiente del
Poder Ejecutivo. Estasestructurasson en gran medida responsablesdel bajo nivel de cumplimiento de
losderechoslaboralesen el pasydel predominio de una estrategia de insercin en la economa global
2
Un diagnstico de losprincipalesproblemasde diseo institucional en el mbito laboral en Mxico se encuentran en
Bensusn, 2006. Para el caso de Brasil puede consultarse Cardoso yLage, 2006; Argentina en Senn yPalomino, 2006 y
Chile, Figueroa, 2006.
[ 145 ]
Graciela Bensusn
por la va baja que no tiene perspectiva alguna frente al xito de otroscompetidores, como China e
India, que combinan salariosmucho msbajosque losmexicanoscon otrasventajascompetitivas.
Hay que insistir en que la reforma estructural debera responder a una lgica muy distinta a la
que la ha estado impulsando hasta ahora, tomando en cuenta que losnivelesde exibilidad del mer-
cado laboral de Mxico ya se encuentran entre losmsaltosdel mundo, independientemente de lo
que establezca la legislacin, lo que de todosmodosno nosexime de revisar qu eslo que pudiera
ser inadecuado para promover una mayor competitividad. Pero el problema mayor est indiscutible-
mente en otra parte. As lo prueba la altsima y creciente tasa de rotacin laboral a partir de la aper-
tura comercial (casi de 50% anual) (Kaplan et al., 2004); el declinante poder de lossindicatospara
inuir en la determinacin de lossalarios, sea por la baja tasa de sindicalizacin como por la exten-
dida simulacin y fragmentacin de la negociacin colectiva (Fairris y Levine, 2003); la cada del
poder adquisitivo de lossalariosmnimosa la tercera parte de su valor a partir de 1982 as como el
alto porcentaje de trabajadoresasalariadosno registradosen la seguridad social lo que se asocia a
la ausencia de otrosderechosfundamentales alcanzando a poco menosde la mitad de stosy el de
losque no acceden siquiera a un trabajo asalariado, lo que deja a solamente un tercio de la poblacin
ocupada en condicionesde proteccin (lo que la OIT ha dado en llamar trabajo decente).
Lasinstitucioneslaboralesrequieren de ciruga mayor no solamente porque pudiera ser necesario
adecuarlasal nuevo entorno en el que operan lasempresassino porque no sirven para hacer efectiva la
proteccin de lostrabajadoresasalariadosen un contexto de creciente inestabilidad en losmercados
laborales, predominio de micro, pequeasymedianasempresas, fragmentacin de la comunidad labo-
ral ante la extendida subcontratacin ylimitada capacidad estatal para scalizar el cumplimiento de la
legalidad o arbitrar con legitimidad conictosde intereses, sean stosobrero-patronaleso intersindi-
cales. Msan, convendra tener en cuenta que, en contra de lasexpectativasoriginales, lasinstitucio-
neslaboralesno fueron nunca capacesde generar un efecto igualador de lascondicionesde trabajo,
garantizando mnimosbsicosde proteccin a lostrabajadoresmsvulnerables. Lo que hoytenemos
esun modelo laboral de alto costo de cumplimiento para la gran mayora de lasempresas, que son de
menor tamao, pero de bajo, por no decir nulo, costo de incumplimiento para todas.
Adems de las razones apuntadas, se trata tambin de una reforma estructural porque es
necesario redistribuir el riesgo que hoy supone la mayor movilidad laboral impuesta por la globaliza-
cin y laspresionescompetitivas. Sera iluso esperar que todoslostrabajadoresconsiguieran en el
futuro inmediato un puesto de trabajo por tiempo indeterminado con acceso a prestacionesy segu-
ridad social en el marco de la actual legislacin laboral y social y que lasempresasconservaran los
empleos cuando razones econmicas aconsejaran reducir costos laborales o consideraran conve-
niente introducir nueva tecnologa o reorganizar el trabajo. Ello no signica que el trabajador deba
soportar individualmente el riesgo de quedar desocupado cuando esla sociedad en su conjunto lo
que se benecia de lasoportunidadesde empleo que se pudieran generar a partir de mejorar la ca-
pacidad de adaptacin de lasempresasa un entorno fuertemente competitivo o por la reduccin de
11
[ 146 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
costos. Al mismo tiempo debe asegurarse que la mayor exibilidad de entrada y salida del mercado
de trabajo, que da lugar a trayectoriaslaboralescon modalidadesmuy diversas, no sea penalizada por
el sistema de seguridad social, diseado originalmente bajo supuestosque cambiaron drsticamente
en el contexto de la globalizacin.
Debe igualmente revisarse el peso originalmente asignado a la legislacin laboral en la protec-
cin a losmsdbilescombinndose con un sistema msamplio basado en la solidaridad y en el
reconocimiento de derechossocialesexigibles, independientemente de la condicin laboral. En un
pascuya estructura productiva est formada casi en su totalidad por micro y pequeasempresas,
suponer que el empleador podr siempre asegurar a sustrabajadorescondicionesde vida digna pue-
de llevar a altosnivelesde incumplimiento y a un total descrdito de la institucionalidad trasgredida.
Losaltosporcentajesde trabajadoresasalariadossin inscripcin en el seguro social y sin otro tipo de
prestaciones (vacaciones y aguinaldo, entre otras) son el resultado de esta situacin, entre otros
factores. De ah que convenga replantear en adelante el nivel de proteccin que deba asegurar la
legislacin laboral (que debe poder ser soportado por lasmicro y pequeasempresasque hoy forman
la inmensa mayora en la estructura productiva del pas, devolviendo a la negociacin colectiva su
papel en el mejoramiento de losmnimoslegales) y aprovechar otro tipo de mecanismoscon mayor
capacidad de asegurar el bienestar de losciudadanos, cualquiera que sea su condicin laboral. Volve-
remosmsadelante sobre este punto.
Los ejes de la reforma
Dejando de lado otrosaspectosno menosimportantes, como la necesidad de eliminar lasrestricciones
que afectan inconstitucionalmente a lostrabajadoresal servicio del Estado y replantear la distribu-
cin constitucional de competenciasen el mbito federal y local, se organizar el anlisiscon relacin
a cuatro cuestionesfundamentales: a) el replanteamiento de la relacin entre exibilidad laboral,
productividad y proteccin social; b) el desmantelamiento de loscandadoscorporativosque sostie-
nen lasrelacionesentre el Estado, lossindicatos, lasempresasy lostrabajadores; c) la necesidad de
fortalecer la capacidad estatal de scalizacin del cumplimiento de losderechosde lostrabajadores
reestructurando el sistema de inspeccin del trabajo, y d) la renovacin completa del sistema de
justicia laboral, incluyendo la institucionalizacin de un rbitro conable para dirimir conictos
de intereses, lo que hoy no solamente escuestionado por lossindicatosy por lostrabajadoressino
por losmismosempresarios.
3
a) En primer lugar parece indispensable revisar losinstrumentosde la proteccin legal, de ma-
nera de combinar mejor la exibilidad que requieren lasempresascon la proteccin que se debe a los
3
Baste ver al respecto el ltimo desplegado de AHM en relacin al conicto minero yla discrecional intervencin de la
STPS en el mismo, publicado el 12 de abril reciente en diversosperidicosde circulacin nacional.
[ 147 ]
Graciela Bensusn
msdbilesen el mercado de trabajo. Si no se quiere aumentar la exclusin social ni seguir exten-
diendo de manera irresponsable la precariedad laboral entre losasalariados, borrando cada vez ms
lasdiferenciasentre el empleo formal e informal, la respuesta no esel status quo. Por el contrario hoy
hay que concebir la proteccin en materia de empleo desde otro ngulo: esnecesario proteger ms
al individuo que al puesto de trabajo en s, aumentando el gasto social en educacin, capacitacin,
vivienda y salud as como fortaleciendo el sistema de seguridad social y creando nuevosmecanismos,
como los seguros de desempleo, que ya existen en los pases latinoamericanos comparables con
Mxico. Si tomamosademsen cuenta el tamao del empleo informal y la lentitud en la genera-
cin de empleo formal, esevidente que la seguridad social deber tender a ser universal y apoyarse
en la solidaridad y en la asignacin de losrecursosscalescorrespondientesque eviten convertir al
empleador, sobre todo a lasempresasde menor tamao, en el nico responsable del nivel de vida y
el bienestar de sustrabajadores. Todo ello muestra la conexin entre la reforma estructural de las
institucioneslaboralesy de la seguridad social, junto a la poltica scal y al gasto social, cuestiones
abordadasen otroscaptulosde este libro.
Esfrecuente escuchar el reclamo de losempresariospor losaltoscostosno salarialese incluso
el argumento de que a ello se deben losbajossalariosmexicanos, lo que puede ser cierto para mu-
chos. Sin embargo, esimportante advertir al respecto que, ademsde que loscostoslaboralesno
salarialesde Mxico son incluso menoresa losde Brasil y apenasalgo superioresa losde Argentina
y Chile, segn datosde la CEPAL en 2001,
4
nuestro pasdestinaba un porcentaje mucho menor del PIB
que losotrosdosal gasto social: equivala apenasa la mitad del de Argentina y Brasil y algo msde
la mitad que en Chile. Si tomamosen cuenta el gasto por habitante, el panorama esan msdeso-
lador: equivaldra a la cuarta parte del gasto que realiza Argentina y a menosde la mitad del de
Brasil y Chile. Al mismo tiempo, la expectativa de que la mayor proteccin institucional otorgada en
Mxico a lostrabajadoresen trminosdel rgido rgimen de despido, de mayoresprestacionesy
mayorespoderescoactivosa lossindicatosincluidosen una legislacin heredada de un proceso re-
volucionario se tradujera en una nivelacin hacia arriba de lascondicionesde trabajo entre los
asalariadosmsvulnerablesno se cumplieron. En este sentido, estamosante un claro caso de fraca-
so institucional entre otrasrazones, porque un alto porcentaje de lostrabajadoresno lleg nunca a
tener un empleo asalariado y porque muchosde losque s lo lograron, tuvieron que aceptar para ello
condicioneslaboralesinferioresa losmnimoslegales. La baja o nula capacidad estatal de scaliza-
cin y la mala calidad del sistema de representacin sindical explica tambin por qu fue posible esta
opcin, sobre todo en laspequeasempresas. Esta situacin se agrava debido a la ausencia de pol-
ticassocialescapacesde reemplazar la funcin de proteccin e igualacin que no fue bien resuelta a
travsde una generosa legislacin laboral.
4
CEPAL, Panorama Social, 2001.
[ 148 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
Sin duda, lostrabajadoresaltamente calicadosque laboran en lasgrandesempresaspueden
haber encontrado importantesventajasen la legislacin laboral, hoy cada vez mscuestionadaspor
el enorme poder de losempleadores, pero no fue ste el caso de lostrabajadoresmsvulnerables: los
jvenesque logran ingresar al mercado de trabajo y en general quieneslaboran en empleosinforma-
leso en lasPymes, losjornalerosagrcolas, losobrerosde la construccin, lascosturerasen lostalle-
resdel vestido, lostrabajadoresde losserviciosy el comercio y, como acabamosde ver, incluso los
mineros, quienesdieron importantesbatallaspor el mejoramiento de suscondicionesdesde hace
msde un siglo, alcanzaron tasasmuy altasde sindicalizacin y contaron con un sindicato nacional
de industria con importantesrecursosde poder econmico y poltico. Si estosltimosno pueden
siquiera ejercer susderechosy tienen que arriesgar susvidassin que leshayan servido de gran cosa
lasinstitucionesvigentes, esfcil imaginar qu podra esperarse en otrossectorescarentesde orga-
nizacin alguna. Como lo vimosen el caso de losminerosni la inspeccin del trabajo, ni lasdems
autoridadeslaboralesni su sindicato, sumamente vulnerable por una larga historia de corrupcin y
de complicidadescon el poder econmico y poltico que sin embargo se saca a relucir solamente
cuando as conviene a lasautoridadeslaboralesy lasempresas han podido frenar losdramticos
efectosdel neoliberalismo en el mundo laboral. Y esque en un contexto particularmente adverso
para lostrabajadoresse generalizaron donde fuera lostrabajoseventuales, lasrenunciasen blanco,
la subcontratacin as como la simulacin en la actividad sindical y reivindicativa, disminuy la dife-
rencia entre lossalariossindicalizadosy no sindicalizados, mientrascaa sistemticamente para llegar
a su mnima expresin el nmero de huelgasestalladas.
En este contexto esindispensable discutir qu se puede hacer para desarrollar polticassociales
que conduzcan a la formacin de un autntico Estado de Bienestar con un alcance universal (meta que
no puede analizarse aqu), al mismo tiempo que se aligera el peso de la legislacin laboral y se for-
talece la scalizacin de su cumplimiento, tomando para ello en cuenta la experiencia de pases
altamente desarrollados, como losdel norte de Europa (principalmente Dinamarca y Holanda) pero
tambin la de otrospaseslatinoamericanoscomparablescon Mxico.
5
En cuanto a esto ltimo, habr
que revisar lasnormasen materia de estabilidad laboral y condicionesde trabajo para regular mejor
una exibilidad que de todasmanerasentr por la puerta de atrsy asegurar que no se traduzca en
exclusin social, diseando lasreglasadecuadas. En cambio, lasconsecuenciasde haber optado insis-
tentemente por una aplicacin laxa de lasreglas, en trminosde la degradacin provocada en la
calidad de lasinstitucioneslaborales, no pueden ocultarse ms. Mxico eshoy uno de lospaslati-
noamericanosen donde losnivelesde incumplimiento de la legislacin son msaltosy la necesidad
de cambiosprofundospara lograr la satisfaccin de susobjetivostradicionales(proteger a losms
dbilessin afectar la acumulacin y la competitividad) esmayor y msurgente. Todo ello obliga a
replantear por completo loscimientossobre losque el diseo original fue construido, algo sin duda
5
En torno a la exiseguridad en Holanda yDinamarca vase Bensusn, 2003.
[ 149 ]
Graciela Bensusn
no fcil de lograr en casi cualquier condicin. Menor rigidez laboral, mayor scalizacin y msEstado
de Bienestar esuna frmula que ha ayudado a otrospasesa afrontar en mejorescondicioneslas
presionescompetitivas, sin sacricar por ello a sustrabajadores, por lo que puede ofrecer tambin
una alternativa al actual diseo institucional mexicano.
b) Ademsde lasrazoneseconmicasque pudieran estar detrsde la reforma laboral, tienen
gran importancia lasde orden poltico asociadascon el desmantelamiento del corporativismo, arre-
glo institucional responsable de que en Mxico exista hoy una ciudadana laboral de muy baja inten-
sidad, aprovechando una conceptualizacin de Guillermo ODonnel (1993). Esposible que no se ad-
vierta sucientemente qu tan ntimamente vinculada est la posibilidad de lograr autonoma
sindical a cambio de neutralizar en alguna medida la capacidad legal de lossindicatosde hacer dao
al adversario. Sin embargo, sera intil esperar que losprincipalesbeneciariosdel actual arreglo
corporativo me reero a losempresarios respaldaran un proceso de cambio en este escenario sin
que se acotaran previamente lospodereslegalesconcedidosa lossindicatospara la defensa de los
interesesde losagremiados, mismosque terminaron siendo expropiadospor supuestosdirigentessin
representatividad alguna y usadoscon nesmuy distintos, salvo pocasexcepciones. Dicho de otra
manera, si escierto que se aspira a desmantelar el corporativismo y losviciosasociadosa ste co-
rrupcin sindical y simulacin en la negociacin colectiva habr que introducir cambiossustancia-
lesen el rgimen sindical, de contratacin colectiva y de huelga lo que llevara a redenir el alcance
del poder de lossindicatos. Por ejemplo, habra que disminuir el nivel de intervencin estatal en la
vida sindical a la par que se impulsa la negociacin colectiva por rama y se instaura un fuero sindical
y sancionescontra lasprcticasantisindicalespero tambin habra que exigir la rendicin de cuentas,
la democracia interna y el respaldo autntico de lostrabajadoresa lossindicatosque pretenden ne-
gociar con losempleadoresy acotar el alcance y lascondicionesde ejercicio del derecho de huelga.
Lascomparacionesmuestran que el margen de autonoma sindical en Mxico esmenor que en
otrosarregloscorporativospero lo que cuenta aqu esun diseo que en su conjunto claramente
supone intercambiar poder legal (dicho de otra manera, recursosinstitucionalesde poder) por poder
real (que implica, por supuesto, la capacidad de seleccionar estrategiaspara lograr la mejor defensa
de losinteresesde losrepresentados, aunque vayan en contra de laspolticasgubernamentales). Por
esa razn la legislacin ofrece supuestamente facilidadespara el ejercicio de la actividad sindical
contratacin colectiva y derecho de huelga que no se otorgan con la misma generosidad en los
otrospasespero stasquedan supeditadasa losltrosque impone el control estatal y patronal en
el nacimiento de lossindicatosy durante toda su vida activa. La ausencia de reglasque induzcan
hacia la democracia sindical y la rendicin de cuentasde lossindicatosy el enorme poder otorgado
a lasdirigencias(clusulasde consolidacin sindical, mayorasarticialesy capacidad para decidir
unilateralmente el uso del derecho de huelga) completan el cuadro: el resultado esun movimiento
sindical dispuesto a subordinarse y pervertir su papel a cambio de subsistir en el negocio del control
de lostrabajadores, vaciando a la representacin de todo contenido social. Revertir esta situacin
[ 150 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
supone, entre otrascosas, un esfuerzo signicativo de reingeniera institucional, tal como se hizo
durante dosdcadasen el terreno electoral para dejar atrsel fraude y el partido de Estado. No me-
noscomplejo y necesario esel cambio en lasreglasdel juego en el mundo laboral.
Cabe preguntarnospor qu solamente en Mxico donde el nivel de intervencin estatal es
muy semejante al de otrospasescon antecedentescorporativos se ha producido en lasdosltimas
dcadasuna degradacin tal en el sistema de representacin de losinteresesde lostrabajadoresque
se expresa en la extendida simulacin en la contratacin colectiva. Esuna consecuencia de un dise-
o fallido o del contexto nacional especco en el que este diseo opera? Ambosfactoresse combi-
naran para explicar tal fenmeno.
La forma en que esregulado el derecho de contratacin colectiva (incluyendo lascuestionadas
clusulasde exclusin) y el de huelga en Mxico recurso con el que se abre el paso a la negociacin co-
lectiva yque otorga a lossindicatosun poder desproporcionado respecto del objetivo que se busca es
tal vez el aspecto msproblemtico del diseo y est en el origen de la extendida simulacin sindical
y en la negociacin colectiva: un sindicato puede emplazar a un empleador por la rma de un con-
trato colectivo sin tener trabajadoresaliadosy volverse mayoritario articialmente, con el apoyo del
gobierno y del empleador. Puede llegar a la suspensin total de labores, sin representar a nadie y sin
necesidad de acreditar previamente el respaldo de una mayora, prolongarla por tiempo indenido y
mantener cerrada la empresa sin posibilidad alguna de reemplazosde trabajadoresni arbitraje obli-
gatorio. El antdoto contra semejante poder que puede llevar a lasempresas, sobre todo lasde
menor tamao, a la destruccin fue el control sindical preventivo para garantizar la paz laboral y el
uso, no siempre apegado a derecho, del procedimiento de calicacin de la huelga. Debe hacerse
notar que un sistema descentralizado de negociacin como el mexicano (a nivel de lasplantasde las
empresas), que se inicia a partir de un emplazamiento a huelga presentado ante la autoridad, abre la
oportunidad para el control estatal preventivo del ejercicio del derecho a la contratacin colectiva (y
por ende, de la jacin de lossalarios) y la huelga pero traslada a la empresa una situacin conicti-
va que podra evitarse a partir de una negociacin a un nivel msalto, como el de la rama de activi-
dad. Sin embargo, la opcin legal para este tipo de negociacionesloscontratosley se encuentra
en franco desuso y depende de una excesiva discrecionalidad estatal, ademsde haber sido sistem-
ticamente resistida por losempleadores.
Habra que apuntar otrosproblemasrelacionadoscon lo anterior. Por un lado, lasclusulasde
consolidacin sindical imponen indirectamente la aliacin y permanencia obligatoria en lossindi-
catosmexicanos, siempre y cuando el sindicato cuente con el respaldo del empleador otro ltro y
logre incluirlasen un contrato colectivo, dando pie a un condicionamiento en la seleccin patronal
de su contraparte, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con una solucin mucho msneutra e
institucionalizada, como la del impuesto sindical obligatorio existente en Brasil o el manejo de las
obrassocialesen Argentina. En sentido estricto solamente en Mxico la aliacin sigue siendo un
procedimiento coactivo por lo que lasclusulaspueden ser usadaspara disciplinar a lasbases, ms
[ 151 ]
Graciela Bensusn
que para asegurar la unidad sindical. Otro problema de diseo, msgrave an, esla parcialidad de las
instanciasencargadasde resolver losconictosintersindicales: la STPS a nivel federal o en el mbito
local, las Juntas de Conciliacin y Arbitraje. Estas ltimas, integradas en forma tripartita y cuya
represen tacin sindical est en manosde lascentralesanesal gobierno (principalmente de la CTM),
actan como juez y parte impidiendo la renovacin sindical. Sin embargo, esevidente que se requiri
de un contexto poltico autoritario, de ostensible fragilidad del Estado de derecho y sin transparencia
alguna en el proceso de organizacin para que la corrupcin invadiera de tal forma el ejercicio de los
derechoscolectivosy se llegara a la situacin actual en la que lasprcticasmsperversas, como
loscontratosde proteccin al empleador, son aceptadascomo un mal menor.
La misma legislacin crea entonces la necesidad de pervertir el sistema de representacin y
pone obstculosseriosa la reestructuracin del mundo sindical. Sin embargo, en un contexto de
mayor apertura poltica y transicin a la democracia se ha logrado abrir el espacio para conseguir una
mayor autonoma (que puede tambin traducirse en mayor corrupcin y no necesariamente en una
mejor calidad de la representacin) e incluso para la emergencia de una central sindical alternativa al
tradicional Congreso del Trabajo, vinculado al viejo PRI, como esel caso de la UNT (1997). Aun si pue-
de esperarse que la transicin poltica lleve indefectiblemente al derrumbe de lasestructurascorpo-
rativas, para restituir plenamente a lossindicatosy a loscontratoscolectivossu funcin original en
tanto instrumentosde defensa colectiva de losinteresesde lostrabajadoresse requiere en Mxico un
cambio total de diseo en este terreno que vuelva regla lo que actualmente esuna excepcin. Poster-
gar ilimitadamente este proceso supondr tener que afrontar losconictossin la capacidad estatal
para resolverloscon legitimidad. En este sentido, la creacin de un Registro Pblico de Sindicatosy
ContratosColectivos, con total autonoma y profesionalizacin, as como el cambio de reglasen la
organizacin interna de lossindicatosesla salida democrtica a la necesidad de aumentar la trans-
parencia del proceso organizativo y reivindicativo.
La naturaleza asignada al acto de inscripcin en el registro sindical, momento clave en la deter-
minacin de lasoportunidadespara una autntica autonoma frente al Estado y losempleadores, es
una cuestin clave: esde tipo constitutivo o declarativo? Aunque pareceran predominar lasinter-
pretacionesa favor de reconocer el derecho a la libre organizacin sindical y as lo ha determinado la
jurisprudencia, en loshechoslasrestriccioneslegalesy lasprcticasasociadasa stashacen que sin
el reconocimiento ocial lossindicatosy susdirectivasno puedan ejercer plenamente susactividades
de representacin colectiva. El conicto en el sindicato minero a partir del arbitrario desconocimien-
to de su dirigencia por la autoridad laboral essucientemente ilustrativo de esta situacin y, sobre
todo, de losenormescostossocialesy econmicosderivadosde la ausencia de un rbitro legtimo.
6

El tema ha ocupado a la OIT en diversasocasiones, concluyndose en la necesidad de limitar la discre-
cionalidad gubernamental en el reconocimiento de la personera gremial o el registro sindical as
6
Vase al respecto La Jornada, 1, 2, 3 de marzo; 5 y21 de abril del 2006.
[ 152 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
como en losconictosintersindicales, donde el diseo legal debera asegurar la imparcialidad de los
rganosque se encarguen de tramitarlosy criteriosobjetivospara solucionarlos.
Losproblemasde constitucionalidad de lasrestriccionesa la libertad sindical de lostrabajadores
al servicio del Estado son tambin un factor de incertidumbre. El rgimen sindical del Apartado B y
su ley reglamentaria ha quedado amenazado de muerte por el avance, a partir de mediadosde los
noventa, de una jurisprudencia proclive como nunca antesa promover el pluralismo y la libertad de
asociacin que ha desembocado en el reconocimiento de una nueva federacin de trabajadoresal
servicio del Estado. Sin embargo, lasdirigenciassiguen sin rendir cuentasy no se ven obligadasa
ofrecer buenosresultadosa susagremiados, mucho menosa hacer campaasorganizativaspara
expandir la aliacin en contra del deseo de losempleadores.
Veamospor ltimo otro problema de diseo institucional en materia de derechoscolectivosque
incide en el desempeo de lossindicatos. A diferencia de Argentina, donde existe representacin sindical
en la empresa a travsde lasgurasde losdelegadosylascomisionesinternas, electaspor voto secreto
ydirecto por lostrabajadoresuna de cuyasfuncionesesprecisamente la vericacin del cumplimien-
to de lasnormaslegalesyconvencionales en Mxico no hayun sistema semejante, aunque a nivel de
loscontratoscolectivosse haya logrado imponer la gura de losdelegadosen algunasgrandesempre-
sas. Sin embargo, este tipo de representacin ha resultado fundamental para involucrar a lossindicatos
en losproblemasproductivosypara lograr un mayor cumplimiento de losderechosde lostrabajado-
rescontenidosen la legislacin yla contratacin colectiva. Tampoco existen espaciosde participacin
sindical en la gestin de lasempresasque pudieran alentar un tipo de sindicalismo de este corte.
Parte del dilema de cualquier reforma del corporativismo radicara en losriesgosque habra que
asumir si se pusiera n a un sistema sindical centralizado y unicado, en tanto se podra agravar el
desequilibrio de poder entre trabajadoresy empresarios. Incluso en Brasil el nuevo sindicalismo hoy
se opone a la adopcin de cambiosmsde fondo que liberalicen lasreglasdel juego en ese mbito y
pongan n a lasprcticasde tipo corporativo, como el impuesto sindical obligatorio y la unidad
sindical obligatoria, tal como lo reclamaron durante losochenta (Cardoso y Lage, 2006). Esposible
que ello se deba a que el contexto de marcada exibilizacin de lasrelacioneslaboralesy debilita-
miento de lossindicatosagravara de por s loscostosque habra que pagar al transitar de un rgi-
men de derechoscolectivoscorporativo a otro msplural y democrtico. Sin embargo, hay que insis-
tir en que en ningn otro pasde la regin se habra experimentado un proceso tal de degradacin
sindical como el que se dio en Mxico, lo que hace que para lostrabajadorespudiera ser preferible la
desestructuracin del actual sistema de representacin, carcomido por el cncer de la corrupcin,
al status quo. Losmoldescorporativosestaran resultando ademsestrechospara alentar la emer-
gencia de nuevasformasorganizativasde trabajadoresdesempleados, en cooperativa o por cuenta
propia, situacin que lesimpide expresar colectivamente susintereses.
En sntesis, es necesario hacer posible la accin colectiva bajo nuevos marcos institucionales
porque losactualesno sirven en un contexto en el que se han recrudecido lasprcticasantisindicales
[ 153 ]
Graciela Bensusn
y, msen general, lasmaniobraspara evitar una autntica bilateralidad. Escada vez msclaro que las
tendenciashacia la negociacin por empresa ya la subcontratacin atentan contra la posibilidad de
lograr una representacin efectiva de lostrabajadores.
7
Hayque sealar tambin que el rechazo empre-
sarial a lossindicatosha incluso aumentado en losltimosaos, sin que la democracia haya podido
contrarrestarlo. Esta cuestin parecera estar mejor resuelta en otrospasesde la regin, donde de una
u otra manera losempleadoreshan terminado por admitir ysacar ventajasde la presencia de sindicatos
fuertesyrepresentativos. El corporativismo en cambio ha sido ac una manera de evitar una autnti-
ca interlocucin y, al abrir espaciosen la arena pblica a lasdirigencias, ayud a mantenerlasalejadas
de lasempresas, donde hoyse determinan lascondicionesde trabajo ysera conveniente impulsar un
modelo laboral participativo. La consecuencia msobvia de todo lo dicho esque lossindicatosmexica-
noshan hecho poco o nada para defender a susrepresentadosante lasconsecuenciasde la globaliza-
cin ni para elevar el costo de no cumplir la legislacin laboral. Al igual que la Inspeccin del Trabajo y
el sistema de justicia laboral, sobre losque nosocupamosa continuacin, son responsablesde la exten-
dida violacin a losderechosfundamentalesde lostrabajadoresmexicanos.
c) La capacidad estatal de detectar, sancionar y reparar lasviolacionesa lasnormaslaborales
depende en gran medida del diseo y lasestrategiasde implementacin de lasfuncionesde la IT
(inspeccin del trabajo). sta sobrevivi en Mxico al cambio de contexto (reestructuracin del
empleo, reorganizacin de lasempresas, innovacin tecnolgica, transformacionesen losriesgosy
aumento de la incertidumbre, cambio en lasprioridadesdel Estado) conservando en lo fundamental
su diseo tradicional. Sin embargo, la IT fue sensible al ciclo econmico y poltico: por ejemplo, se
registr menor scalizacin en condicionesde crisiseconmica por temor a destruir empleosy un
marcado intersen mejorar su imagen para atraer inversores. Al mismo tiempo hubo reformasen las
estrategiasasociadasal regreso a la democracia y a la presencia de gobiernoscon distintosalinea-
mientosen el mbito local y federal, ubicadosen distintoslugaresdel espectro poltico.
Losresultadosde un estudio sobre lasdebilidadesy fortalezasde losmodelosde la IT a nivel
federal y local (DF) muestran que Mxico tiene uno de tipo generalista, con fuerte inuencia de la
OIT en su diseo y ampliasfacultadesen la scalizacin del cumplimiento de leyeslaboralespero que
no existe la voluntad poltica necesaria ni lascondicionespara aprovecharlas(Bensusn, 2005). Si-
guiendo la experiencia de otrospases, losprincipalescambiosque podran mejorar su capacidad de
actuacin son la asignacin de una mayor importancia poltica a la dependencia responsable de esta
funcin, la centralizacin de su actuacin o una mayor coordinacin entre autoridadesfederalesy
7
Un dato ilustrativo de la mala calidad de la contratacin colectiva esel siguiente: solamente dosde cada ocho contratos
colectivosregistradosen la JCyADF tenan en 2004 prestacionespor encima de la LFT, cuando ste esel propsito esencial
de la negociacin, segn datosproporcionadospor esa dependencia. Ello puede deberse al menosa dosfactores: simu-
lacin o, simplemente, debilidad sindical para arrancar mejorescondicionesde trabajo en empresasde menor tamao
como lasque predominan en Mxico (Bensusn, 2006).
[ 154 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
locales, la ampliacin de su nivel de competencia (incluyendo el trabajo domstico y el empleo infor-
mal), el aumento del grado de informatizacin as como la calidad de susrecursoshumanosy sus
nivelesde remuneracin, la existencia de incentivospara la scalizacin, la ampliacin de lasfacul-
tadesotorgadasa losinspectores(auditores), el impulso a losprocesosde scalizacin reguladoscon
la participacin de losactoresy lasestrategiasde focalizacin de la actividad hacia sectoresms
vulnerables. Algunosde estoscambiossuponen reformasen el diseo y otrassolamente en la imple-
mentacin de lasfuncionesde la IT.
Hasta ahora, la limitacin msimportante esque se trata de un modelo orientado a la scaliza-
cin de lasgrandesempresas, no ofrece condicionesadecuadaspara promover la denuncia de los
trabajadoresy se acompaa de estrategiasque, de un modo u otro, han tendido a abandonar o sua-
vizar al menosla idea de la IT como un aparato punitivo que pudiera llevar a la destruccin de los
empleos, as sean de mala calidad. Lasposibilidadesde ser scalizado o de aplicar sancionesson muy
reducidas, por lo que el nivel de impunidad esalto. Otro problema, en este caso de implementacin,
esque no solamente resultan insucienteslosrecursosmaterialessino que no han aumentado en
forma proporcional a la necesidad de contrarrestar el mayor intersde losempleadoresa abatir los
costostransgrediendo susresponsabilidadeslaborales.
El federalismo genera seriosproblemasde coordinacin entre diversasjurisdiccionesya que no
se ha logrado que todoslosestadostengan conveniosde colaboracin con el gobierno federal. Tam-
poco existe programa alguno en el mbito de la IT para detectar la omisin de losempleadoresen el
cumplimiento de normasrelativasa la seguridad social. Esta tarea queda exclusivamente a cargo del
IMSS sin que ambasinstanciashayan buscado una mayor coordinacin, a pesar de que la falta de
inscripcin en ese instituto y el incumplimiento de losdemsderechos, incluyendo la seguridad e
higiene en el trabajo, estn fuertemente asociados.
Hasta losaosnoventa predominaron lasestrategiasque se basaban en la imposicin de san-
cionesproporcionalesa la importancia de la norma y en el aparente intersde aumentar la capacidad
de deteccin. A partir de entoncesse encuentran trayectoriasdistintasentre el mbito federal y local
aunque en todosloscasoscomienza a darse mayor importancia a la promocin del cumplimiento
voluntario y la prevencin.
Lasestrategiasbasadasen la desviacin (esdecir, en el supuesto de que predominar la ten-
dencia a evadir lasnormas, Pettit, 2004) a travsde la imposicin de sancionesen un sentido amplio
(castigosy recompensas), dominanteshasta losaosochenta, han sido cuestionadasporque para
que resulten efectivasdeben ser sucientemente gravosasy contar con un aparato centralizado y
ecaz de administracin, dotado de poder y recursossucientes, lo que no existe en Mxico. Adems
se argumenta que se genera el problema de cmo controlar a losguardianes del cumplimiento. Por
ello, invocando la intencin de combatir la corrupcin, en el marco de la nueva cultura laboral se
debilitaron o desarmaron en Mxico losaparatosde scalizacin e incluso se abri el paso a la priva-
tizacin de lossistemasde inspeccin a nivel federal. El viraje hacia estrategiasbasadasen la preven-
[ 155 ]
Graciela Bensusn
cin y la promocin del cumplimiento voluntario estuvo asociado a la idea de que una mayor sca-
lizacin y actividad punitiva sobre las empresas, sobre todo las pequeas, se traducira en la
destruccin de empleos. Tambin puede haberse debido a una menor autonoma del Estado frente
a losinversoresy susnecesidades, lo que habra llevado a construir una mejor imagen ante stos
renunciando a la scalizacin.
Aunque ambasopcionesno son excluyentesel problema esque no existe coherencia interna
entre el costo de cumplimiento de lasnormaslaboralesy el riesgo que supone dejar de hacerlo. Si
frente a regulacionesque imponen un alto costo de cumplimiento como lasque existen en Mxico,
segn sostienen lospropiosempresarios, se adopta una estrategia desprovista de dientes, la conduc-
ta msracional sera dejar de cumplir, sea que se haga abiertamente o se encubra bajo diversasfor-
masde evasin o simulacin, sobre todo cuando la legitimidad de lasnormasescada vez menor y la
presin por reducir costoslaboralesmayor, como ocurre desde por lo menoshace veinte aos. Preci-
samente, la falta de coherencia puede explicar en alguna medida por qu existe un bajo nivel de
efectividad de lasnormassobre todo en lasempresasde menosde 50 trabajadores.
Uno de losproblemasde implementacin no resuelto en Mxico esla escasez de recursosdes-
tinadosa la inspeccin tanto a nivel federal como local as como la ausencia de una base de datos
completa, comn a losdiversosserviciospblicosen materia laboral, de seguridad social y scal. Ms
que a limitacionesde orden tcnico, esta ausencia parece reejar la escasa voluntad poltica de limi-
tar el trabajo no registrado o precario como alternativa de empleo, aun cuando a partir de losdos
ltimosaosel IMSS ha adoptado una nueva estrategia mucho msagresiva que la de la IT (IMSS,
2004). Adems, laspequeasempresas(menosde 15 trabajadores) tienen trato privilegiado porque
de acuerdo con las reglamentaciones adoptadas por las autoridades simplemente no pueden ser
sancionadaspor esta ltima, lo que deja sin ninguna proteccin a una alta proporcin de trabajado-
resasalariados. Si bien la posibilidad de detectar losincumplimientosen lasempresasgrandeses
mayor, stastienen recursospara eludir lasrecomendacionesderivadasde lasinspeccionesen los
raroscasosen que se realizan y defenderse de lassanciones, haciendo que el costo del incumpli-
miento tienda a ser cero. Aunque la mayor visibilidad, la presencia sindical y el menor impacto rela-
tivo del costo de cumplimiento seran factoresque inuyen en el mayor respeto de lasnormasde
seguridad e higiene en lasgrandesempresas, hay no pocasevidenciasde que stastambin han
buscado abatir costosdescuidando esta responsabilidad frente a sustrabajadores.
La generalizacin de la subcontratacin en lasgrandesempresaslleva ademsa la coexistencia
de contingentesde trabajadorescon diferentescondicionesen un mismo lugar de trabajo, al encu-
brimiento de relacionesde trabajo y al trabajo no registrado, todo lo cual diculta la labor de scali-
zacin, como lo prueba la muerte de los65 minerosen Coahuila. Nuevamente, lossindicatosseran
el complemento de la IT msindicado para sacar a la luz esta situacin, a travsde su participacin
en loscomitsde seguridad e higiene y de la presencia de delegados. Sin embargo, la participacin
sindical en losprocesosde inspeccin esmuy limitada o nula, no solamente en Mxico sino inclusive
[ 156 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
en otrospases. Haran ac falta nuevasindagacionespara explicar por qu lossindicatoshan des-
aprovechado por lo general lasoportunidadesinstitucionalesexistentespara cooperar en tareasde
scalizacin: falta de credibilidad de la IT, tolerancia para evitar la destruccin de empleoso simple-
mente simulacin en la representacin?
8
d) Si la JL (justicia laboral) no funciona ecazmente, se genera un fuerte incentivo para que los
empleadoresno cumplan espontneamente con losderechosde lostrabajadores, con la expectativa
de burlarloso tamizarlosal pasar por la justicia. A pesar del descrdito que experimentaron lasJCyA
por su falta de imparcialidad, la lentitud de losprocedimientosas como por su incapacidad para
hacer cumplir suslaudos, stasno experimentaron ajustessustancialesen losltimosveinte aos. Un
primer problema de diseo se debe al cambio de lossupuestosque acompaaron losdiseosorigina-
les. Concebida para funcionar en contextosde crecimiento econmico y estabilidad en el empleo, la
JL se mostr inefectiva e inecaz al cambiar lascondiciones. En Mxico el principal motivo de conic-
tosindividualesesel despido. Estosconictosaumentaron en situacionescrticaslo que dio lugar a
distinto tipo de respuestas. As se han hecho esfuerzospara privilegiar la conciliacin como alterna-
tiva ante la lentitud de la justicia, lo que conduce a la renuncia a una parte signicativa de losdere-
chos, reduciendo sensiblemente el costo de cumplimiento. Subsisten tambin problemas de
diseo en losprocedimientosque se relacionan con losmbitosde competencia, etapasy oportuni-
dadespara la dilacin de trmites(noticacionesy desahogosde pruebas), rezagosen la tramitacin
y resolucin (en promedio la duracin vara entre dosy tresaos) ademsde que la primera instancia
carece de credibilidad y esvista como una fase sin consecuencias. Losobstculosse traducen en altas
tasasde desistimientosy en un alto porcentaje de laudossin ejecutar (el msalto en Mxico corres-
ponde a la justicia local, donde un altsimo porcentaje de loslaudosqueda en esta situacin).
El porcentaje de laudoso sentenciasfavorablesa lostrabajadoresen todo o en parte esde
aproximadamente de 67% en la jurisdiccin federal de Mxico y hasta 74% en la justicia local del DF,
paradjicamente la menosefectiva en el cumplimiento de loslaudos. Aproximadamente la mitad
(entre 40 y 50% ) de lostrabajadoresque demandan terminan conciliando susdiferenciasy obtienen
la mitad o menosde lo que conseguiran si ganaran el juicio. Esto lleva tambin a inar demandaso
a demandar de manera articial. Cabe sealar que en Mxico el servicio esgratuito para ambaspar-
tesmientrasque en otrospasesstasasumen loscostossegn el resultado del juicio. Por ejemplo,
en Argentina ha aumentado el porcentaje de casosen que quedan a cargo del actor (45% ). El caso de
la JFCyA, donde un altsimo porcentaje de lasdemandasse deben a la reticencia de lasempresasesta-
8
El trgico deceso de 65 minerospor una explosin en la mina de carbn de Pasta de Conchos(Coahuila) en Mxico,
donde solamente 25 trabajadoreseran sindicalizadosyotros30 trabajaban para contratistassin acceso a la seguridad
social, esilustrativo de esta situacin en la que, segn diversasdenuncias, no existan lascondicionesde seguridad
necesariasyse dejaron de subsanar irregularidadesdetectadaspor la Inspeccin del Trabajo desde 2004 ypor la comi-
sin mixta de seguridad e higiene, en la que participaba el sindicato. Vase al respecto, GranadosChapa, Reforma, 10 de
marzo del 2006.
[ 157 ]
Graciela Bensusn
talesa pagar lasindemnizacionessin pasar por la justicia o a demandasadministrativascontra el IMSS,
revela igualmente problemasestructuralesyen la denicin de competencias(Bensusn, 2006).
En Mxico subsisten problemasde diseo de tipo estructural an msgravesen la JL, ya resueltos
en otrospasescon antecedentescorporativos, como lo esla integracin tripartita de lasjuntasde
conciliacin yarbitraje ysu dependencia del Poder Ejecutivo. La imparcialidad est por ello fuertemen-
te comprometida, msan cuando domin en el gobierno federal una visin gerencial del manejo de
losasuntoslaborales, al menosdesde hace msde veinte aos. Al respecto el anlisisdel desempeo
de la JL a nivel federal ylocal (D. F.) muestra un cierto caosen el desempeo de la justicia laboral yla
imposibilidad de predecir qu eslo que le ocurrir a quien demanda en estasinstancias, creando el
caldo de cultivo de una extendida corrupcin a todoslosniveles. Esta situacin puede explicar, junto a
otrosfactores, la baja tasa de conictividad individual (entendida ac como el nmero de demandas
entabladasen relacin con el nmero de trabajadoresseparadosdel empleo en un ao) a la que ya
hicimosreferencia. Igualmente, losresultadosdel desempeo de la JL en materia de derechoscolecti-
vosconrman que en Mxico existe un manejo abiertamente discrecional de losmismos, lo que ha
favorecido a lossindicatoscorporativosquienescontrolan la representacin ante lasJuntasycuentan
con el apoyo de la STyPS. En sntesis, el traslado de la justicia laboral al Poder Judicial, previa profesio-
nalizacin de losjuecesen la materia, esun imperativo de la reforma estructural.
9
Aciertos y limitaciones de los diseos alternativos
Desde 1989 a la fecha, cuando el tema fue debatido en un amplio foro convocado por la Cmara de
Diputados, lasposiblesreformasa la legislacin laboral formaron parte de la agenda pblica, cobran-
do mayor fuerza al comienzo de cada una de lasadministracionespara despuscaer en el estanca-
miento. Lasalternativasde reemplazo a lasregulacionesvigentesfueron auspiciadaspor diversos
actores(principalmente organizacionessindicalesy patronales; partidospolticos), a travsde dife-
rentesinstrumentos(acuerdos, compromisose iniciativasde ley) y en distintosespacios: desde el
Congreso de la Unin hasta losesquemastripartitos(ANEPyC/1992; MCD/ 2001-2002), bipartitos(CTM/
Coparmex-Nueva Cultura Laboral/1995; CCE/CT, 2002) y otros convocados en torno a la campaa
electoral del 2000 por organizacionessocialesde diverso tipo (Veinte compromisospor la libertad y
la democracia sindical).
10
Un factor de continuidad fue la decisin de lossucesivosgobiernosde abrir el paso a un mayor
protagonismo de losactores, lo que se acentu despusde que en 1997 el poder ejecutivo no cont
9
Losdatosrelativosa Mxico provienen de Graciela Bensusn, Mxico, 2006. En el anexo de ese captulo se detalla la
metodologa del estudio sobreel desempeo del sistema dejusticia laboral ylasfuentesutilizadasa lo largo del mismo.
10
Un anlisisde lasdistintasetapasde la reforma laboral en Mxico yde lasiniciativasse encuentra en Bensusn, 2000
y2003.
[ 158 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
con el control de la mayora en el poder Legislativo. Esta situacin contrast con el absoluto predo-
minio de la voz presidencial en la decisin que dio origen a la promulgacin de una nueva Ley Federal
del Trabajo en 1970 y a lasreformasprocesalesde 1980, cuando se aprobaron lasltimasreformas
importantesen este mbito institucional por el poder Legislativo. Otro elemento a destacar esque
desde el rgimen del presidente Salinashasta la ltima administracin, el contexto de la reforma fue
el de un abierto acercamiento del gobierno con lasposicionesempresariales, sin poner por ello en
entredicho el lugar estelar asignado al sindicalismo corporativo aglutinado en el CT. Si embargo, a
partir de la segunda mitad de losnoventa se observ una mayor apertura y reconocimiento a la
pluralidad sindical, cuando se invit a losrepresentantesdel STRM a la discusin de losprincipios
de la Nueva Cultura Laboral (1995) y, mstarde, la UNT (organizacin formada en 1997 a partir de
la escisin del CT y de otrasfuerzasindependientes) se integr a la Mesa Central de Decisin para la
Actualizacin yModernizacin de la Legislacin Laboral (2001-2002). Paradjicamente, mientrasmayor
pluralidad y protagonismo cobr el Congreso de la Unin, menor importancia se asign a loslegisla-
doresen el tema de la reforma laboral, a pesar de que en l se presentaron iniciativasauspiciadaspor
el PAN (1995); el PRD/UNT (2002) y el CT/CCE a travsde diputadosdel PRI y el PAN (2002).
Variosson losfactoresque podran explicar el fracaso de lastresltimasadministracionesen pro-
mulgar una nueva legislacin laboral: desde la mayor posibilidad de exibilizar en loshechoslasnormas
laboralesgraciasa la tolerancia de lossindicatosyla tradicional exibilidad en lasempresasde menor
tamao por la ausencia de sindicatosrealesyla inefectividad de la IT yla JL hasta la supuesta bsqueda
de consensosentre quienespodran perder mscon loscambios, como esel caso de la dirigencia sindical
tradicional, cuya subsistencia yla de susinteresesdepende de loscandadoscorporativosde la legislacin
vigente: qu otra cosa podran ofrecer al gobierno ya losempleadoressino su tolerancia frente a una
estrategia de bajossalarios, precariedad yviolacin de la legalidad acompaada de paz laboral?
En cualquier caso, ac nosinteresa mostrar qu eslo que ofrecen losdiseosinstitucionales
presentadospor la Coparmex (1989), el PAN (1995), el PRD/UNT (2002) y el CT/CCE (2002), considerando
losproblemasde diseo institucional sealadosen el apartado anterior.
Un primer sealamiento esque ninguno de estosdiseosda respuesta a la totalidad de losre-
querimientos de una verdadera reforma estructural pero algunos pueden ser clasicados como
ajustespuntuales(Coparmex/1989; CCE/CT, 2002) mientrasotrosse acercan msa aqulla, porque
tocan aspectosfundamentalesdel viejo arreglo corporativo (PAN, 1995; PRD, 1997 y PRD/UNT, 2002).
En cambio, hay que destacar que ninguno de estosdiseoscontempla cambiosen el diseo de la IT,
institucin prcticamente olvidada en la gran mayora de losanlisissobre la reforma, a pesar de la
gran importancia asignada a la misma en otrospasesde la regin, principalmente Argentina, Brasil
y Chile (Bensusn, 2006). Tampoco se incluye en ningn caso propuesta alguna para contar en el
futuro con un seguro de desempleo, tal como existe en esostrespases.
Otra cuestin esque si se compararan laspropuestasdel PAN (1995) y del PRD/UNT (1997, 2002)
se encontraran fuertesanidades(debidasa lasque guardan susautores, msque a lasque sostie-
[ 159 ]
Graciela Bensusn
nen lasrespectivasorganizaciones). Al respecto cabe destacar lassolucionesofrecidaspara desmontar
el arreglo corporativo en el mundo sindical y en el sistema de justicia laboral, trasladndola al Poder
Judicial. Se trata sin duda de distintoscaminospero orientadosa un mismo objetivo. Por ejemplo,
mientrasla propuesta del PAN introduce cambiossignicativosen la estructura de la representacin
sindical la propuesta del PRD/UNT descansa en la creacin de un Registro Pblico Federal y Autnomo
de Sindicatosy ContratosColectivosde Trabajo as como en el aumento de la transparencia del pro-
ceso organizativo y reivindicativo, dando msrecursosde poder a lasbases.
Por el contrario, la propuesta CT/CCE, tambin conocida como la iniciativa Abascal, se aleja por
completo de la del PAN (1995) y termina siendo una de lasmslimitadas, dejando fuera aspectos
fundamentalespresentadospor la propia Coparmex en 1989. Adems, ambaspropuestas(Coparmex
y CCE/CT) comparten la misma idea de que se debe avanzar en la exibilidad legal sin ofrecer a cambio
mayoresgarantasa lostrabajadoreso disear mecanismospara evitar que la mayor inestabilidad
laboral se traduzca en exclusin. Tampoco se mejoran lascondicionesde trabajo, siguiendo la ten-
dencia de recortar la jornada laboral como se ha hecho en Brasil y Chile o a aumentar lasprestaciones
(muy por debajo en Mxico respecto a lasexistentesen estospasesen materia de aguinaldo y vaca-
ciones, por ejemplo) y se hace en laspropuestasdel PAN (1995) y PRD/UNT (1997-2002).
Quizsel mejor ejemplo para explicar cmo podra lograrse la actualizacin de losdiseosins-
titucionalespara adaptarlosa lasnuevascondicionesmejorando la proteccin al trabajador lo ofrece
el sistema de indemnizacin legal por despido injusticado, aspecto que se mantiene sin cambios
importantesen lasiniciativasconocidas.
11
Como se vio, el rgimen vigente establece como principio
general loscontratosindeterminadosy una de lasindemnizacionesmsaltasen la regin pero no
impide que la rotacin laboral sea altsima (casi del orden de 45% ) y solamente se traduce en una
tasa muy baja de demandaslaborales(del orden de 6% ) por este motivo, segn resulta de una esti-
macin que toma en cuenta la totalidad de separacionesdel empleo en un ao (2001) y el porcenta-
je de demandaspor despido injusticado en ambasjurisdicciones(Bensusn, 2006). En loshechos,
salvo por lo que se reere a lasgrandesempresas, losempleadorespagan en el peor de loscasosla
mitad o menosde lo establecido en la ley. Se trata, sin embargo, de un rgimen muy difcil de hacer
operar cuando el trabajador pierde con mucha frecuencia el empleo porque depende de que entable
una demanda para acreditar el carcter injusticado del despido, lo que en el caso de laspequeas
empresasen muy pocasoportunidadesconcluye en el cumplimiento del laudo. En talescircunstan-
cias, llama la atencin que en Mxico no se haya discutido siquiera la posibilidad de adoptar un
mecanismo como el FGTS de Brasil que permita prever el pago oportuno de la indemnizacin junto
a un seguro de desempleo. Este sera sin embargo un ejemplo de cambio estructural y mejorara la
proteccin al trabajador por lo que debera ubicarse al menosen el centro de la discusin de cualquier
11
Una excepcin sera la propuesta de eliminar la obligatoriedad del aviso escrito de despido establecido en la Iniciativa
del CCE/CT presentada a la Cmara de Diputadosen diciembre del 2002.
[ 160 ]
La reforma estructural del mundo del trabajo
posibilidad de lograr una mayor exibilidad de salida del empleo e incluso sobre la mejor forma de
distribuir el riesgo de losmercadoslaboralesinestables.
En materia de derechoscolectivoshabra que examinar tambin cmo se puede lograr que los
sindicatosacepten sacricar poder legal para ganar autonoma, aspecto en el cul la propuesta del
PRD/UNT contiene diversassolucionesque deberan ser fortalecidaspara lograr un trnsito gradual y
ordenado a un arreglo sindical transparente, competitivo y plural.
En sntesis, el cuadro 1 presenta lasprincipalessemejanzasy diferenciasentre lasiniciativas
presentadasa lo largo de losltimosquince aos, demostrando que existen diferentesalternati-
vasde diseosy que hace falta una discusin seria de lasmismastomando en cuenta lasexigencias
de la doble transicin, poltica y econmica por la que atraves el pasa lo largo de este periodo.
Viraje en la poltica laboral: precondicin de la reforma estructural
La reforma estructural de lasinstitucioneslaboralesdebe ser parte esencial de la transicin hacia una
gobernabilidad democrtica sustentada en el Estado de derecho y el cumplimiento de la legalidad.
Debe ser parte tambin de un nuevo pacto social basado en un nuevo equilibrio entre lasexigencias
de exibilidad laboral que impone el mercado y lasde proteccin a lostrabajadoresen el marco de
un modelo de desarrollo que promueva de manera central la generacin de empleos de calidad,
acompaado de polticaspblicascon una clara orientacin redistributiva, tal como ha sido propues-
to en otroscaptulosde este libro.
Esclaro que la ausencia de una propuesta formulada desde el mismo gobierno de la alternancia
(2000-2006), msque un reconocimiento a la autonoma de losactores, fue una estrategia para
eludir una responsabilidad estatal fundamental. Prueba de ello esque el mismo presidente Fox, quien
rm como candidato los20 compromisospor la libertad y la democracia sindicales, termin alin-
dose a losviejosactorescorporativosy restringiendo la agenda de lastransformacionesa nivel de la
legislacin laboral, sin permitir siquiera la discusin de reformasconstitucionales, lo que imposibili-
taba la adopcin de cambiosestructurales.
Ademsde que la indiscutible proximidad de la nueva administracin con el punto de vista
empresarial era una condicin poco propicia para ejercer un contrapeso legtimo en este incipiente y
opaco debate el que se organiz entre 2001 y 2002 en el seno de la MCD no se enviaron tampoco
lassealesque podran haber aumentado el intersde losviejosactorescorporativostanto de las
organizacionesempresarialescomo sindicales en asumir losriesgosy la incertidumbre que supone
el cambio de reglasde juego en este escenario. Por el contrario todo indicaba que poco o nada cam-
biara en el sentido de la poltica laboral del gobierno de la alternancia, al menospor lo que se reere
al mundo del trabajo (Bensusn, 2005).
Promover un debate abierto y sustentado en diagnsticosprecisossobre la situacin del mer-
cado laboral y el desempeo de lasinstitucionesesuna responsabilidad que debera asumir un go-
[ 161 ]
Graciela Bensusn
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La reforma estructural del mundo del trabajo
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La reforma estructural del mundo del trabajo
bierno proveniente de la izquierda del espectro poltico del pas, evitando caer en la fcil tentacin de
lassalidasconservadoras(que no solamente predominan en lospartidosy gobiernosalineadosa la
derecha) y aprovechando la mayor conanza que lossindicatosverdaderamente representativosy los
trabajadorespudieran tener respecto de susintenciones, al iniciarse el proceso de reforma. En cual-
quier caso, el margen para el inmovilismo parece agotarse rpidamente. No solamente porque gran-
desproblemasnacionalesquedarn sin atenderse si no se cambian lasreglasdel juego en este esce-
nario sino porque el contexto poltico cada vez presiona mshacia la apertura, la democratizacin y
la rendicin de cuentasdel mundo sindical y empresarial. De la existencia de caucesinstitucionales
legtimosy ecacespara resolver losconictosque emerjan en estascircunstanciasdepender qu
tantoscostosse generen con una mayor efervescencia y radicalizacin de lasdemandas.
Pero el statusquo predominar si no se envan sealescontundentesde que el gobierno dejar
de respaldar la simulacin y la corrupcin y que, cuando corresponda, intervendr con total impar-
cialidad para resolver losconictosde interesesde diverso tipo. Aunque no pueda recuperarse el
tiempo perdido en la trampa tendida a lostrabajadorespor losbeneciariosdel corporativismo y la
supuestamente Nueva Cultura Laboral, auspiciada por lasdosltimasadministraciones, ni la que
asuma el gobierno el 2006 pueda por s sola cambiar lasreglasdel juego, deber reformularse de
inmediato la poltica laboral y lasformasde relacin con losactoressociales. Este viraje en la poltica
gubernamental constituye una precondicin para remover las inercias, impulsar un nuevo pacto
orientado a facilitar la transicin laboral hacia un arreglo democrtico basado en la equidad y abrir
el paso a lasreformasestructuralesen el mundo del trabajo de manera articulada con lasque se
adopten en otrosterrenos, muy particularmente en lo que se reere a laspolticassociales.
Bibliografa
Bensusn, Graciela (coord.), 2006, Diseo legal ydesempeo real: Mxico en Diseo legal y desempeo real:
instituciones laborales en Amrica Latina, Mxico, Porra/UAM-X (en preparacin).
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, 2006, Institucioneslaboralesdesde una perspectiva comparativa, en Diseo legal y desempeo real:
instituciones laborales en Amrica Latina, Mxico, Porra/UAM-X (en preparacin).
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, 2005, La inspeccin del Trabajo en Mxico, ponencia presentada en el Seminario: Inspeccin laboral y
regulacin del mercado de trabajo, Cambridge, Massachussets, en MassachussetsInstitute of Technology
21 de enero.
______
, 2003,Reformaslaboralesen pasesdesarrolladosyen desarrollo: entre el conservadurismo yla inno-
vacin institucional, en Perles Latinoamericanos, 22, Mxico, Flacso. pp. 11-49.
BID, 2004, Se buscan buenos empleos: Los mercados laborales en Amrica Latina, Washington D.C., Banco Intera-
mericano de Desarrollo.
CEPAL, 2001, Panorama Social de Amrica Latina, Santiago, Chile.
[ 165 ]
Graciela Bensusn
ODonnell, Guillermo, 1993, Estado, democratizacin y ciudadana en Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela,
nm. 128, noviembre-diciembre, pp. 62-87.
Senn, Cecilia y Hctor Palomino, 2006, Diseo legal y desempeo real: Argentina, en Graciela Bensusn
(coord.), Diseo legal y desempeo real: instituciones laborales en Amrica Latina, Mxico, Porra/UAM-X
(en preparacin).
Libertad sindical: otra incumplida promesa de Fox en campaa
Jos Alfonso Bouzas Ortiz*
Lasrelacioneslaboraleshan sido siempre, en el mundo capitalista, tema de particular conictividad
porque a diferencia de otrasrelacionessocialesen stas, el punto de convergencia se establece en lo
que hace el hombre y lossatisfactoresque requiere para susnecesidades.
De mayor complejidad han resultado tambin lasrelacionescolectivasdel trabajo debido a que
se encuentra presente la contradiccin referida con anterioridad. El sindicato como actor colectivo,
ha presentado en la historia importantesprcticasantisocialeso ha sido apoyo del aparato de go-
bierno e, incluso, han estado presenteslo uno y lo otro.
Con esostintesse desarroll la accin de lostrabajadoresy el sindicalismo en Mxico y, cada
vez, se convierte msen un estigma del que pareciera no poderse desembarazar. No esfactible pensar
que la denicin de lostrminosde lasrelacioneslaboralespueda quedar en manosdel empleador,
pero hoy vemosque losescenariosreferidosy posiblemente otrosaunadosa ellos, paralizan la accin
individual y colectiva de losque vivimosde trabajar.
En este contexto, losprocesosde cambio en losque est comprometido el mundo global de hoy,
han sido particularmente difcilesporque se suman a lastrabasinternasde nuestro pas, lasque en
todoslospasesse viven y que son evidenciasde contradiccionespropiasdel sistema; por ejemplo, el
permanente crecimiento poblacional y reduccin del mercado de trabajo que motiv que la Organi-
zacin Internacional del Trabajo desde 1995 declarara al desempleo como la principal pandemia a
enfrentar.
Empleo
En el pasla economa formal a la que debiera integrarse una poblacin econmicamente activa (PEA),
del orden de 42.5 millonesde personas, no despunta ni est creciendo, porque no se estn creando
nuevasempresasprivadas, porque la pequea y mediana empresa cierra frente a la imposibilidad de
competir con losgrandesmonopoliosque hoy denen laspautasfundamentalesde la economa y
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* Investigador titular del IIEc, UNAM.
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JosAlfonso BouzasOrtiz
desde otro ngulo, porque economascomo la nuestra, son incapacesde competir en condiciones
como lasque impuso China y en general lospasesasiticos, entre otrasrazones, porque aun cuando
el control de lossindicatosy trabajadorespor parte del gobierno escasi absoluto, al gobierno le ha
sido materialmente imposible establecer mayoresdegradacionesdel trabajo y por ello, con mucha
facilidad emigraron lasmaquiladorasa Asia y cierran lasempresasgolondrinasque doslustrosatrs
parecan ser puertasde empleo factibles.
Frente a esta realidad, un tema de debate es: Que tan rgido esel rgimen laboral en Mxico?
Qu tanto la rigidez obstaculiza el incremento de la productividad?
Cada vez nosqueda msclaro que el rgimen laboral yparticularmente el marco normativo del
trabajo en Mxico, ha sido yespor demsexible, al grado en que estecho de relacioneslaboralestan
diversascomo pueden ser lasde sectoresindustrialescomo la del petrleo, con una importante tradi-
cin laboralista ytambin cobertura de otrossectorescomo el comercio ylosservicios, plagadosde
simulacin contractual identicada como contratosde proteccin que son mecanismosa losque se
recurre como forma de evitar loscompromisosyresponsabilidadeslaborales, no porque stossean im-
posiblesde satisfacer, sino por una cultura del fraude que mina a nuestra sociedad ysusinstituciones.
Lossaldosson fatales, 50% de la PEA en el sector informal, ello alentado por el eufemismo de
haciendo lo que sea ser factible obtener un ingreso superior al salario mnimo. sta insercin en
el mercado informal cuenta con la tolerancia e incluso legitimacin del gobierno que promueve el
changarrismo, ante su incapacidad de abrir opcionessocialesmsresponsables.
Un crecimiento que por cada punto que se alcanza, permite cuando msofertar 150 mil nuevos
empleos, una poblacin fundamentalmente joven que cada ao presiona con milln y medio de nue-
vosdemandantesen el mercado de trabajo y aunado a ello, una poblacin femenina que algunos
lustrosatrspermaneca en suscasasdependiendo del ingreso de un barn cabeza de familia y, hoy
lasmujeresno slo quiere, sino que se ven impelidasa salir a trabajar.
A su vez, el sector privado sostiene que una legislacin laboral actualizada y msexible incen-
tivara la inversin y reducira el costo del empleo formal, y de esta manera, reducira el tamao del
sector informal; que de esta forma se tendran condicionespara crear msde 300 mil trabajospor
punto de crecimiento del PIB. Sin embargo, la anterior armacin, deja de considerar que el marco
normativo del trabajo permite nalmente la presencia de todo tipo de exibilidades; funcional y
numrica y pruebasde ello la tenemosen la historia del trabajo en Mxico, apreciando que sectores
tan consolidadosy con tanta tradicin laboral como el referido sector petrolero coexiste a la vez que
otrosseriamente degradadosque fomentan el trabajo precario, donde se ubica la mayora de las
personasque no podan permanecer desempleadas.
Tengamosen cuenta tambin que hay una tendencia a desplazar fuerza de trabajo de la forma-
lidad hacia empleosprecariosen prcticamente todaslasactividades; vivimosun momento en que
desairar lasprestacioneslaboralesde mediano y largo plazo, por ejemplo, la jubilacin o el pago de
aportacionespara vivienda, ante la inminente necesidad de conservar el trabajo que se tiene. La ma-
[ 168 ]
Libertad sindical: otra incumplida promesa deFox en campaa
yora de losderechosderivadosde la relacin laboral, hoy son letra muerta, lasrelacioneslaborales
toman cada vez msdistancia de la norma aplicable.
Respecto de susingresos, la fuerza de trabajo ocupada en el empleo formal, asciende a msde 6
millonesde trabajadoresque percibe ingresosinferioresa un salario mnimo yello noshabla de pobre za
extrema, realidad que esaceptada en tanto no se encuentra alternativa, pero que lleva a loscolo ca-
dosen esta situacin a estimar, incluso, mayor generosidad en la delincuencia, que la que encuentran
en trabajar.
Excluido el anterior sector, lossalariosdel resto de la PEA se encuentran entre dosy tresmnimos
y de manera excepcional de cuatro a seissalariosmnimos, lo que conforma trabajadoresdcilesante
la perspectiva de perder estosingresosy loscoloca con escasasposibilidadesde pretender mejorar
suscondicionesde trabajo, con una cotidiana subordinacin en losdistintosaspectosde la relacin
laboral, incluso actuando en contra de susposiblesmejorescondicioneslaborales, obligadosa acep-
tar la exibilizacin laboral que se impone; jornadasde trabajo mslargase incluso abiertas, contrata-
cionessin estabilidad denominadaspor honorarios, inexistencia de prestacionessocialesaportadas
por el Estado, carencia de seguridad e higiene implementadasen el trabajo, intensidad y producti-
vidad, promocin y calicacin, recortes de personal; eliminacin de clusulas contractuales, por
asistencia, puntualidad, antigedad, capacitacin y productividad, y otrasms.
En este contexto destaca tambin la prdida de libertad sindical, el no ejercicio del derecho de
huelga como forma de lucha y el olvido de la contratacin colectiva ante empresasde serviciosque
ofrecen empleo como trabajadoresexternos a la empresa a la que sirven outsourcing y, de esta
forma, liquidan la estabilidad en el empleo. Sin que se tenga un registro medianamente conable,
podemosestimar que prcticamente la totalidad de lasempresasque se instalaron en losltimosseis
aosy/o redenieron su razn social, lo hicieron de modo preciso estableciendo empresasinterme-
diariasque lasliberan de responsabilidadeslaborales. ste esel sueo de la mayora de lasempresas
con tradicioneslaboralesde tiempo atrsestablecidas, muchasde lascualestambin han adelgazado
su planta de trabajadoreshasta llevarla al mnimo de personal ante el que responden y sirvindose
de lasreferidasempresasde serviciosque tercian en la relacin laboral y controlan por una razn de
mercado al personal.
Si apreciramosque este esquema ha reducido loscostoslaboralespodramosentender la razn
por la que se ha generalizado, pero en rigor podemosarmar que incluso losincrementa, en tanto
que la empresa productora paga un porcentaje de la nmina a la empresa de servicios, porcentaje que
va de 20 a 30% yque recibe a cambio lo que losempresariosdenominan tranquilidad laboral, supresin
de lossindicatos, del contrato colectivo y de lasposiblesaccionesde huelga. Entre msconocemos
lasformasde funcionar estasempresasde servicios, mspensamosque son prcticasfraudulentas
consentidaspor la autoridad laboral, prcticasque se generalizan porque lossindicatoshan sido inca-
pacesde enfrentarlasy losempresariosoptan por ellasante su incapacidad de establecer honestasy
responsablesrelacioneslaborales. Contratosde proteccin y empresasde servicioshan exibilizado
[ 169 ]
JosAlfonso BouzasOrtiz
totalmente el marco real de lasrelacioneslaboralesy minado el derecho del trabajo al grado en que
a la fecha un signicativo porcentaje de lasrelacioneslaboralesviolenta la ley con el conocimiento y
consentimiento de autoridadesy sindicatos.
Sindicatos
Mucho se ha escrito sobre el esquema sindical desarrollado en Mxico, su crecimiento paralelo al del
aparato de gobierno establecido despusde la Revolucin de 1910-1917; la forma como se compro-
metieron lasdireccionessindicalesen el proceso poltico nacional y su estabilidad; lasrazonespor las
que lasdireccionessindicalesse montan en lossindicatosyen losderechosde lostrabajadoresylo que
para ellasha representado; la forma como losderechosde lostrabajadorespasaron a depender ms
de la anuencia de la direccin sindical que de la conquista de ellos. En todo caso, el momento obliga
a un corte y apreciar a qu grado la deshonestidad de losactoresha perjudicado y en todo caso,
apreciar lasnecesidadespara remontar el panorama actual desalentador.
Lossindicatossiguen siendo actoresnecesariosen la relacin laboral y pensamosque seguirn
sindolo en tanto exista la relacin colectiva y la representacin de lostrabajadoresen sta sea una
necesidad. Podemossealar un listado de conductassindicalespoco afortunadas, pero diremosque
se sintetizan en que existe una distancia signicativa entre la conducta de losdirigentesde lossin-
dicatosy lo que esla razn de ser de estasorganizacionessociales. Hoy esnecesario entrar a un
proceso de saneamiento, por demsdifcil, en tanto median interesesmuy fuertesque trabajan cons-
ciente o insconcientemente en contra de ello.
Desde el inicio del gobierno de Vicente Fox se plante la necesidad de que la democracia poltica
transitara hacia la democracia sindical e incluso, fue uno de loscompromisosque asumi el entonces
candidato del PAN desde campaa, compromiso que no lo cumpli. En un primer momento, porque
le tembl la mano frente al corporativismo sindical que ya sin vnculoscon el aparato de gobierno
se presentaba como una potencial amenaza ante cualquier conducta que pusiera en duda loscostosde
poder que se ejercen. A la fecha, con un franco desconocimiento de lo que representa el sindicalismo
corporativo y no corporativo, intenta desarticularlosmediante accionesque privilegian esquemas
sindicalesproempresarialeso losdenominadosblancos, as lasdeterminacionesque instrumenta,
son desaciertosque cada vez msconstruyen condicionesde ingobernabilidad.
El fracaso de la poltica laboral y de lasrelacionescon lossindicatosestotal, el gobierno del
cambio evidencia que no pretende msque establecer relacioneslaboralesproempresarialesysu deter-
minacin de imponerlasa cualquier costo. Median estrategias que van desde lasdeclaracionesde
buena voluntad cristiana que cada vez resultan ser menosconvincentes hasta determinaciones
fascistas, ejemplo de lospeorestrminosde relacionessociales.
Por cuanto a la conducta de lasdireccionesde lossindicatos, debemossealar que existen las
siguientestipologas:
[ 170 ]
Libertad sindical: otra incumplida promesa deFox en campaa
1. Las tradicionales o corporativas. Reiteran ser losvocerosde lostrabajadores, insisten en
representar susinteresesyse aferran al poder no estando dispuestosa ninguna modicacin
en lasrelacioneslaboralesque pudiera cuestionarlos. Aceptan suscribir cualquier reforma
laboral exibilizadora e incluso sostienen la tesisde que son necesariaspara incentivar el
empleo; pero se oponen a cualquier reforma que tenga que ver con lostrminosen que se
encuentran establecidos los sindicatos en el marco normativo actual. Reeleccin, voto
cantado (pblico, abierto y ante lossindicatoscontendientespor la titularidad y ante el
patrn), centralizacin del poder y el tradicional papel que lossindicatosjugaron y juegan
pese al gobierno del cambio, entre lostrabajadoresy lospatrones, lostrabajadoresy el
gobierno. Sigue siendo su razn de existir fortalecerse y proyectarse pero con una diferen-
cia respecto del pasado: en tanto que ya no se encuentran insertosen el mecanismo de
poder gubernamental o cuando menosya no se encuentran con la relevancia que en el
pasado tuvieron, poco o nada pueden obtener y ofrecer a lostrabajadoresque represen-
tan, y ellosse percatan del hecho.
2. Los libertarios, democrticos y opositores al sindicalismo tradicional. Son losque viven en
una permanente contradiccin, en tanto son lospromotoresde la libertad ydemocracia
en lasorganizacionessindicalesy, a la vez, a su interior se dan prcticaspor demscuestio-
nablesen comparacin con lo que pregonan. Con diferenciassignicativashan construido
una avanzada idea que no concluida de lo que una reforma laboral requiere, encontrn-
dose en el vrtice el tema de la libertad ydemocracia sindical. Por primera vez se habla de
la necesaria modernidad, de cambiosimperativosyde nuevasactitudesante el trabajo.
El problema radica en que el proyecto propuesto por estossindicatosintegradosen
su mayora en la Unin Nacional de Trabajadores(UNT), no ha pasado por la sociedad; los
trabajadoresno lo conocen, no lo han discutido y menosenriquecido y por ello a la fecha,
no obstante ser el proyecto alternativo al ocial, carece de racesque lo sostengan y pre-
senta seriasdecienciasque sern subsanadasen la medida en que se colectivice.
3. Los sindicatos blancos. Proclivesa lasdeterminacionesde losempresariosy que tienen su
origen en el sindicalismo gestado de tiempo atrsen Monterrey y, que ahora, en el gobier-
no del cambio recibe un signicativo impulso. Este sindicalismo se desarrolla en el centro
del pas e incluso registra en das actuales una nueva central, la que no tuvo ninguna
oposicin a reconocerla por parte de lasautoridadesdel trabajo. Crece y se fortalece el
sindicalismo de este corte beneciado por lascondicioneseconmicasque hemosreferido.
Esun sindicalismo que declina ante lospatronesy acepta lo que ellosdeterminan, esel
sindicalismo que deseara CarlosAbascal, en tanto renuncia a la confrontacin de intere-
sesy acepta la conduccin del empleador.
[ 171 ]
JosAlfonso BouzasOrtiz
Reforma laboral
La reforma laboral se discute ya por cerca de veinte aossin concrecionesimportantes, este hecho
nosdebe hacer pensar en diversashiptesisy suscribirnosy trabajar por aquella que msnoscon-
venza. Algunasde esashiptesis, podramosesbozarlasde la siguiente manera:
a. No es necesaria la reforma laboral y por ello el intento de realizarla fracasa. Esto no es
cierto y prueba de ello esque la distancia entre lasrelacioneslaboralesrealesy lo que
la norma ordena, escada vez mayor. El 90% de la contratacin colectiva essimulada y la
mayora de lostrabajadorespierden o renuncian a susderechos, incluso aquellosque la ley
tiene como irrenunciables.
b. La reforma laboral es necesaria y el contenido de ella es la razn de conicto. Supuesto en
el que nosvemosante dosposibilidades: una reforma neoliberal o una reforma de conte-
nido social y democrtico.
En 1995 lasorganizacionesempresarialesnacionales(Coparmex, Consejo Coordinador Empresarial,
Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin, Confederacin de CmarasIndustrialesde
Mxico, la Asociacin de Banqueros, etc.) y lasorganizacionesde trabajadores/asque participan en el
Congreso del Trabajo que representan 97% de todos los trabajadores mexicanos (Confederacin
Mexicana de Trabajadores, Confederacin Revolucionaria de Obrerosy Campesinos, Confederacin Re-
gional Obrero Mexicana, Confederacin Obrera Revolucionaria, etc.), llegaron a un consenso sobre la
necesidad de reformar la legislacin laboral mexicana. El documento Por una nueva cultura laboral
entre la Coparmex y la CTM fue rmado el 27 de julio de 1995; y losPrincipiosde la nueva cultura
laboral fueron respaldadospor la mayora de lasorganizacionesempresarialesy de trabajadoresel
13 de agosto de 1996. En ese momento, lospartidosestuvieron de acuerdo en convencer al Congreso
para que aprobara una ley con base a estasreasde consenso.
En realidad no existan talespuntosde acuerdo y menosuna nueva cultura laboral, disfraz que
ocult la pretensin del gobierno de Vicente Fox de dar todaslasposibilidadesnecesariasal sindica-
lismo proempresarial que se haba desarrollado dcadasantesen Monterrey y que fomentaba en las
mejorescondicionesloscontratosde proteccin y lasempresasoutsourcing.
El ltimo intento de concretar la reforma laboral se realiz en 2005. El documento de la inicia-
tiva habla de que recogen las85 iniciativasde reformasa la LFT presentadasentre 1991 a febrero de
2005; que se toma en consideracin nicamente 55 de ella, por ser de competencia del Congreso; que
de estasiniciativasslo cuatro son de reforma integral a la LeyFederal del Trabajo, yque fueron propues-
tasen el siguiente orden: Partido Alianza Social (PAS), presentada el 24 de septiembre de 2002; Partido
de la Revolucin Democrtica (PRD), presentada el 31 de octubre de 2002; Partido Revolucionario
Institucional (PRI), Partido Accin Nacional (PAN) y Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) presen-
[ 172 ]
Libertad sindical: otra incumplida promesa deFox en campaa
tada el 12 de diciembre de 2002 y Partido Convergencia por la Democracia presentada el 2 de junio
de 2004.
El dictamen establece que por diversasrazones, como que implican reformasconstitucionales
o de la participacin de msde una comisin, y tomando en cuenta que el proyecto PRI-PAN-PVEM
...esconsecuencia del dilogo, anlisisy consenso de lossectoresproductivosdel pas, se integr
una Mesa Central de Decisin como rgano resolutivo y de mando, un Equipo de Trabajo sujeto a una
agenda para elaborar y proponer a la primera, adecuacionesy reformasa la legislacin laboral vigen-
te y un Subcomit de Trabajo y Redaccin, con mirasa buscar losgrandesconsensosen la adecuacin
de la ley laboral.
El dictamen sostiene tambin que la iniciativa por s sola aglutina la mayora de ideologaspar-
tidistasrepresentadasen la Cmara de Diputadosy el mayor nmero de planteamientoshechospor
la mayora de losdiferentesdiputadospresentadosen lasdemsiniciativas.
Concluye la iniciativa sosteniendo que el documento que se somete a consideracin de la subco-
misin de trabajo, analiza las55 propuestasrestantestomando como base la iniciativa presentada por
los grupos parlamentarios de los partidos: Revolucionario Institucional, Accin Nacio nal y Verde
Ecologista de Mxico, el 12 de diciembre de 2002.
1
Respecto de esta ltima intencin de hacer pasar la reforma laboral, con todassusconsecuen-
ciaspodemosopinar de la siguiente manera:
a. No escierto que el proyecto haya sido consecuencia de dilogo, anlisisy consenso entre
lossectoresproductivos, en lasfasesprimariasde la mesa se levant la UNT, de manera
precisa por disentir de lasconclusionesa lasque mayoritariamente se llegaba; conviene
recordar que fue la propia Secretara del Trabajo la que deni quinesy en que propor-
cin deban sentarse en esa mesa.
b. Con mucho, el proyecto no puede ser considerado como aglutinador de ideologasparti-
distasrepresentadasen la Cmara de Diputados, y losplanteamientosde una reforma de
la importancia que tiene la laboral no debe medirse de modo cuantitativo en su contenido.
c. Tampoco pueden ser argumentosque minimicen lasotraspropuestas, el que deben pasar
por msde una comisin o impliquen reformasconstitucionales, sino todo lo contrario,
precisamente por ello debieran haber llevado a estosentusiastasdiputadosen busca de la
gran reforma laboral, a detenerse en suspretensionesapresuradas.
d. Se conrma que el proyecto esdel anterior Secretario del Trabajo y, por ello, bien denomi-
nado como proyecto Abascal, puesal igual que el anterior, esuna idea de reforma laboral
armada en el escritorio de unoscuantosabogadosde empresa encabezadospor el propio
1
Documento detrabajo dela Subcomisin Especial para la Reforma a la LFT dela Comisin correspondientedela Cmara
de Diputados, 5 de abril de 2005.
[ 173 ]
JosAlfonso BouzasOrtiz
Abascal quien en el pasado fuera presidente de la cmara empresarial; y lasmanosajenas
que alcanzaron a entrar, son del sindicalismo corporativo cuya preocupacin principal
para dar anuencia a la exibilizacin del trabajo fue, como lo hemossealado con anterio-
ridad, que no se lestocara en suscondicionesde dominio y sometimiento que tienen sobre
la clase trabajadora mexicana.
La reforma laboral esnecesaria, nunca mejor que ahora nospercatamosde lasimportantesincongruen-
ciasestablecidasen la Ley de 1931 y llevadasa la de 1970 y, que son consecuencia de un esquema en
el que dieron de manera formal losderechosa lostrabajadoresa condicin de que el propio texto de
la Ley garantizara su no ejercicio o prctica acorde con el aparato de gobierno. Una cultura social
de decir que se hace preciso aquello que no se hace, que se da aquello que no se da, que se reconoce
aquello que precisamente se desea limitar. Libertad sindical con sindicatosque de nacimiento no son
libresni frente al Estado, ni ante susdireccionesy, tampoco ante losempleadoresque tambin inci-
den en la conformacin de la organizacin y a partir de ello, todos, absolutamente todoslosderechos
formalesreconocidosa lostrabajadorespara no darlos.
Ante losrequerimientosdel cambio y la globalizacin, hoy no esposible mantener este signi-
cativo margen de simulacin; alcanzamoscambiosradicalesque reiteramos, regresen a manosde los
trabajadores, susorganizacionessindicalesy contratoscolectivos, o no esperemosque lostrabajado-
resse involucren en un proyecto del que siempre mantendrn distancia.
Quinta seccin
Poltica salarial compatible con el bienestar
y los equilibrios macroeconmicos
q
q
Poltica salarial compatible con la elevacin del bienestar
y la preservacin de los equilibrios macroeconmicos
Alberto Arroyo Picard*
Una poltica salarial alternativa a la vigente durante msdosdcadasesno slo urgente desde el
punto de vista de la justicia social, sino viable; msan, conveniente para lograr desarrollo o incluso
crecimiento sostenido de la economa nacional.
El que sea justa difcilmente hayquien lo ponga hoyen duda. Lossucesivosequiposde gobierno,
desde Lpez Portillo en 1982, reconocen el sacricio que el ajuste ylaspolticasneoliberaleshan impli-
cado para lostrabajadores. Sin embargo, se ha pretendido justicar este sacricio como un mal necesa-
rio en arasde superar la crisis, de volver a crecer a ritmosacelerados, como condicin para generar
msymejoresempleos o como forma de luchar contra la inacin que esun mal que afecta a losms
pobres. A lo largo de msdosdcadasse ha sacricado el ingreso real de la mayora de losme xicanosen
arasde estosobjetivos. Pensamosque el crecimiento econmico, por lo demsrealmente muy pobre,
no tiene sentido si no esen funcin del bienestar de losciudadanos, esun contrasentido el sacricar
el bienestar de la mayora como instrumento para lograr un supuesto desarrollo.
La discusin en realidad no ha estribado sobre lo justo de lograr una recuperacin del salario
real, sino sobre su viabilidad. Sostenemosque esviable y compatible con un desarrollo sostenible,
bajo doscondiciones: a) que forme parte de una nueva estrategia econmica que ponga en el centro
el mercado interno y b) planear adecuadamente su gradualidad.
Cuando se propone un aumento signicativo del salario real, rpidamente se acusa de que ello
espopulismo. Palabra de moda para descalicar a cualquiera que propone mejoraso concesionesa los
pobres. Lo que proponemosno espopulismo. Considero que espopulista una poltica que no essoste-
nible econmicamente y trae malesmayoresen el mediano plazo, que tiene una lgica puramente
clientelar o de conseguir popularidad. Evidentemente una mejora de lossalariostrae popularidad, pero
si essostenible y viable sin causar malesmayoresno sera populista. Daremoslosargumentospara
mostrar que la propuesta no slo esviable y sustentable, sino conveniente en trminoseconmicos
(no slo socialesy polticos).
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q
* Investigador UAM-I.
[ 177 ]
11
[ 178 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
Queremosresaltar que el centro de nuestro aporte para una poltica salarial alternativa est en
el contexto o estrategia econmica de la que debe formar parte. Consideramosque nuestra pro-
puesta esviable y sostenible precisamente porque esparte integral y coherente con una estrategia
econmica. Esesta caracterstica la que hace que un aumento salarial, gradual pero signicativo y
continuado, no entre en contradiccin con losequilibriosmacroeconmicos.
1
La propuesta que pro-
ponemosa discusin logra no slo mejorar lascondicionesde vida de millonesde mexicanos, sino a
la vez crecimiento econmico y estabilidad.
En un primer apartado, analizaremosla lgica de la poltica salarial de losltimos30 aos. En
este anlisiscrtico iremosenunciando yfundamentando la propuesta que al nal sistematizaremos.
Un segundo apartado lo dedicaremosa analizar algunosmitossobre la inconveniencia o impo-
sibilidad de aumentossalarialessignicativos.
Por ltimo, presentaremosuna propuesta de lineamientospara una poltica salarial en losprxi-
mosaosque sea coherente con un plan integral de desarrollo econmico con bienestar social. El
centro y sustento de la propuesta est en un cambio de rumbo en la estrategia econmica en dos
elementosfundamentales: 1) la prioridad en el mercado interno y 2) combatir pobreza con la gene-
1
Por lo dems, losequilibriosmacroeconmicosno son un n en s mismo. Durantemuchosaoslosgobiernoshan hecho
deestosequilibriosun n absoluto ycuando sehan logrado no han dado frutosdecrecimiento ybienestar dela poblacin.
Grca 1
Ritmo de inacin
ndicedepreciosal consumidor del Banco deMxico.
160.00%
140.00%
120.00%
100.00%
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[ 179 ]
Alberto Arroyo Picard
racin de msy mejoresempleosy distribucin del ingreso y no en la asistencia compensatoria a los
damnicadosdel mercado.
Los objetivos reales de la poltica salarial neoliberal
El modelo neoliberal mexicano ha buscado con la poltica salarial fundamentalmente tresobjetivos:
bajar el ritmo inacionario, atraer inversin extranjera y competitividad en precio de lasexportacio-
nes. sta ha sido la lgica, con variantesdesde 1977 en que se inicia la transicin al neoliberalismo y
la acelerada cada del poder de compra de lossalarios(Arroyo, 1993b).
La lucha contra la inacin
En Mxico la poltica econmica neoliberal ha convertido el control de la inacin en el objetivo
central y prioritario subordinando cualquier otro objetivo econmico, incluyendo el crecimiento,
a su compatibilidad con una tendencia inacionaria a la baja. No se niega la importancia de una baja
inacin, pero hay que lograrlo a la par que el crecimiento y el bienestar de la poblacin.
Se concibe que la inacin esun desequilibrio entre oferta y demanda y se decide buscar resta-
blecer dicho equilibrio principalmente, no nicamente, bajando la demanda. Tambin se han utilizado
instrumentosque inciden en la oferta (productividad), as como otrosde tipo monetario (el corto y,
en algunosperiodos, precio del dlar que incide sobre una parte importante de loscostospor el alto
grado de insumosimportados). Noscentraremosen el anlisisde la baja de la demanda debido a que
ha sido uno de los instrumentos antiinacionarios ms constantemente usado y adems es el
que tiene que ver directamente con nuestro tema que esla poltica salarial.
Cmo se disminuye la demanda? Disminuyendo el gasto pblico, frenando el crecimiento de la
eco noma ycon ello la demanda intermedia ybajando el poder de compra de la mayora de la poblacin.
Al bajar la demanda se puede vender menos, lo que genera una aguda competencia entre losven de do-
resque se vern obligados, en el corto plazo, a castigar lospreciospara no quedarse con la mer can ca; por
supuesto, en el mediano plazo tendrn que disminuir costos, de lo contrario van a la quiebra.
Por supuesto, esta forma de enfrentar la inacin no esla nica posible, esuna decisin de
poltica econmica. El empobrecimiento de la mayora no esuna consecuencia fatal de la inacin,
sino una decisin poltica sobre la forma de enfrentar la inacin. La inacin puede no afectar los
nivelesde bienestar de la poblacin en la medida en que losingresosde la mayora suban al menos
al mismo ritmo. En loshechos, losltimosequiposde gobierno neoliberalesatacan la inacin utili-
zando, entre otroselementos, el empobrecimiento de la poblacin para bajar la demanda. En nuestra
propuesta al contrario, la poltica antiinacionaria privilegia, por el lado de la oferta, la productividad
y por el lado de la demanda, la ampliacin de mercado va aumentossalariales. Por supuesto, ello
debe hacerse a ritmosadecuadosy coherentesentre s.
[ 180 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
Esta poltica antiinacionaria no dio los resultados esperados
El salario esun precio que incide en todoslospreciosy por ello su control ciertamente tiene una
incidencia en la baja del ritmo inacionario. Por supuesto tambin un aumento desproporcionado y
abrupto de lossalariosgenera una demanda que no hay capacidad de satisfacer de inmediato y con
ello inacin.
Sin embargo, se ha sobrestimado la ecacia de la baja salarial como poltica antiinacionaria.
Esta poltica lleva casi 30 aos, se inicia en 1977, pero eshasta una dcada despus, a partir de 1988,
que en Mxico se logra una tendencia a la baja de la inacin. De 1977 a 1988 se dio la mayor cada
del salario, la tasa media de prdida anual fue de 7.88% y a la vez vivimosla mayor inacin, la tasa
media anual fue de 56.32% .
2
El control inacionario empez a dar resultadoshasta el periodo del presidente CarlosSalinasen
que, aunque se mantuvo la contencin salarial, se utilizaron otrosinstrumentos. Se da una sobrevalua-
cin del peso mexicano
3
ycon ello se abaratarn lasimportaciones. Ello fue ecaz debido al alto con-
tenido importado del consumo en Mxico tanto en productosnalescomo en insumosde productos
fabricadosen Mxico. Lasimportacionescomo proporcionesde la oferta pas de 10% en 1988 a 18%
en 1994.
4
Por supuesto lasdevaluacionesposterioresdispararon de nuevo lo ritmosinacionarios.
Se sacrica ante el objetivo antiinacionario el crecimiento de la economa
El modelo neoliberal se ofrece en Mxico como una respuesta ante lasdicultadespara seguir crecien-
do en el marco del modelo llamado de desarrollo estabilizador. La economa mexicana haba logrado
crecer casi ininterrumpidamente desde 1933 a 1981, con una poca de oro de altastasasde crecimien-
to ybaja inacin desde mediadosde loscincuenta a nalesde lossesenta. La primera gran promesa
del neoliberalismo esvolver a lograr un crecimiento estable ysostenido. La realidad ha sido otra.
La poltica de ajuste estructural neoliberal signic un decrecimiento real de la economa (medi-
do en PIB por habitante). Eshasta 1998 en que recuperamoslo perdido y logramosigualar el nivel que
tenamos17 aosantes. En el conjunto del periodo neoliberal (1982-2005) el crecimiento real del PIB
2
La comparacin puede verse en el cuadro 1. Clculospropioscon base en lassiguientesfuentes. ndice nacional de
preciosal consumidor del Banco de Mxico, Salariosmnimospromedio nacional ponderado tomadosde la Comisin
Nacional de SalariosMnimos.
3
Esverdad que se tena un tipo de cambio otante, pero en primer lugar nunca fue totalmente limpia la otacin yen
segundo lugar se atrajo una enorme cantidad de inversin especulativa que de hecho sobrevalu el peso.
4
INEGI, Sistema de CuentasNacionales, tomado de BIE-INEGI: Oferta y demanda global/de bienesy servicios/a precios
constantes1993/oferta importacin.
[ 181 ]
Alberto Arroyo Picard
por habitante ha sido muy pobre, de slo 0.58% como tasa media anual.
5
Si vemosestosre sultados
en la perspectiva histrica de la economa mexicana, la etapa neoliberal ha sido la peor poca como
puede verse en el cuadro msabajo. Tambin en el contexto latinoamericano ycaribe o, Mxico tiene
un pobre desempeo en trminosde PIB por habitante. De 1994 a 2003, 16 pasesde Amrica Latina
logran un crecimiento de este indicador mayor que el nuestro (CEPAL, 2003: cuadros2/II 135).
6
Cuadro 1
Resultados de diversas estrategias de crecimiento en Mxico
Periodo Algunascaractersticas
Tasa media
anual PIB/hab.
Tasa media
anual inacin
Tasa media devariacin
salario mnimo prom. nac.
ponderado
1334-1940 Cardenismo 2.53%
1940-1954 Primario-exportador 2.90% (DF1939-1951)-8.90%
1954-1970 Desarrollo estabilizador 3.41% (DF1951-1970) 6.48%
1970-1976 Echeverra 2.25% 14.87% 5.35%
1976-1982 Exportacin petrolera 3.81% 33.22% -7.30%
1982-2005 Neoliberal: exp. manufacturas 0.58% 33.24% -4.52%
Fuentes: PIB por habitante: PIB en pesosconstantesde1980 (hasta 1995), INEGI. Tomado deBIE, cuentasnacionales. PIB en pesosconstantesde
1993 (1981-2000), INEGI. Tomado BIE. PIB por habitanteen pesosde1960 (1921-1975) tomado deLeopoldo Sols, La realidad econmica mexicana,
siglo XXI, p. 92. ClculosPIB habitante: de1921 a 1975. Clculo en basea la serieen pesosde1960: 1970-1976, 1976-1982. Clculo con baseen
la serieen pesosde1980: 1933-1981. Estimacionesya queseconvirti partedela serieen pesosde1980 a pesosde1960: 1981-2000. Clculo
con baseen la serieen pesosde1993. Inacin: Banco deMxico, ndicedePreciosal Consumidor, Salariosreales: clculosAlberto Arroyo con
baseen: 1939 a 1975 BortzyPascoeen revista Coyoacn, nm. 2, pp. 79-94. 1976 a 1980 ndicedepreciosdela CNSM 1981 en adelanteB de
Mxico: ndiceNacional Preciosal Consumidor. Tomado del Banco deDatosINEGI. SalariosNominalesCNSM.
El cuadro agrupa periodossegn lasdiversasestrategiaseconmicasque se han implementado en el
pasymuestra el pobre desempeo del neoliberalismo tanto en crecimiento como en ritmo inacionario.
Todo esen tasasmediasde crecimiento anual para poder comparar periodosde diferente duracin. De
hecho, durante el neoliberalismo se logra la msbaja tasa de crecimiento yla msalta tasa de inacin.
Se sacrica crecimiento ynivel de vida de la poblacin a cambio de un muypobre crecimiento econmico.
Evidentemente, son mltipleslascausaspor lascualesla economa mexicana no logra un cre-
cimiento sostenido (Arroyo, 1997 y 2002), pero ahora slo me referir a porqu la poltica salarial
tiene que ver con este pobre desempeo.
5
Clculo propio con baseen lassiguientesfuentes: PIB tomado deINEGI. Poblacin con baseen tasa media decrecimiento
entre Censosde poblacin yVivienda del INEGI.
6
CEPAL, Anuario Estadstico deAmrica Latina yel Caribe2003. Cuadros2/II 135. El dato de2003 esclculo propio con base
en porcentaje de incremento anual tomado de cuadro Anexo 3/I 2x. Losporcentajesde peso relativo en la regin son
clculospropioscon baseen la misma fuente. Setrata del PIB por habitantea preciosconstantesen dlaresde1995.
[ 182 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
El neoliberalismo ha polarizado la estructura econmica del pas. El dinamismo de crecimiento
est impresionantemente concentrado en lasempresasexportadoras. Esta realidad escontundente-
mente conrmada por losclculosocialesque miden losfactoresque inuyen en el crecimiento de
la economa (PIB). Como puede verse en el siguiente cuadro esimpresionantemente alto el compo-
nente de lasexportacionesen el crecimiento del PIB.
Cuadro 2
Contribucin al crecimiento del PIB por componentes de la oferta y demanda global
Ao
Crecimiento
real del PIB
Puntosdelasexportacionescomo
contribucin al crecimiento PIB
Porcentajede
contribucin exportaciones
1994 4.40 2.70 61.36
1995 -6.20 5.20
1996 5.20 4.40 84.62
1997 6.80 2.90 42.65
1998 5.00 3.40 68.00
1999 3.80 3.70 97.37
2000 6.60 5.30 80.30
2001 0.00 -1.30
2002 0.80 0.50 62.50
2003 1.40 0.90 64.29
2004 4.40 4.00 90.91
2005
p
2.40 1.70 70.83
p
Cifraspreliminares.
Fuente: INEGI. Sistema deCuentasNacionalesdeMxico. A preciosconstantesde1993. TomadosdeV InformedeGobierno deVicenteFox, Anexo
estadstico p. 193. Hasta el ao 2003 losdatosprovienen dela publicacin Cuentas debienes y servicios. A partir de2004 tienen como fuentela
oferta yutilizacin trimestral. Para el ao 2005 datosal primer trimestre.
Para el sector exportador no esimportante el poder de compra de losmexicanos, la cada de lossalarios
reales, ya que vende fuera del pas. El dinamismo de lasexportacionespermite crecer a este sector, pero
esmuypequeo y, como veremos, desconectado del resto de la economa ypor ello la tasa general de
crecimiento de la economa esmuypobre. Sin embargo, el grueso de la planta productiva sigue ven-
diendo en el mercado interno ypor ello s le afecta la cada de lossalariosreales. La propuesta de pol-
tica salarial a la alza permite ampliar el mercado interno ycon ello permitir crecer a la mayora de las
empresasyevidentemente ello signica mayorestasasde crecimiento del conjunto de la economa.
El mercado interno no se desarrolla debido a dosfactores. El primero esque lasempresascon
alto dinamismo de crecimiento compran la mayora de susinsumosfuera del pas. Por ejemplo, el
contenido mexicano de nuestrasexportacionesmanufacturerasno maquila ha cado de 91% en 1983
a 42% en 1996 (Vzquez Tercero, 1995)
7
y todo indica que han seguido cayendo (estimamosque en
7
El dato de 1996 proporcionado por el mismo autor.
[ 183 ]
Alberto Arroyo Picard
2005 anda alrededor de 30% ). Esdecir, la demanda intermedia generada por el sector exportador no
desarrolla el mercado interno. El segundo factor esla pobreza de la mayora de losmexicanos. En este
segundo factor el deterioro del poder de compra de lossalariosesfundamental
En la estrategia econmica mexicana orientada hacia la exportacin, lostrabajadoresy la ma-
yora de la poblacin dejaron de ser un consumidor estratgico y por ello el deterioro salarial no
afecta a lossectorespara losque esta estrategia est orientada a beneciar; pero ello tambin es
parte de la explicacin del pobre crecimiento.
La grca 2 sobre el salario real
8
muestra una alta correlacin entre periodosde nuestra historia
en la que la economa se orienta hacia el exterior y la prdida en el salario real. La cada del salario
real se da durante el periodo de la guerra mundial (alargado hasta el nal de la guerra de Corea) en
que Mxico apuesta todo al sector exportador (1940-1952). Durante todo el periodo del desarrollo
estabilizador y el llamado desarrollo compartido de Echeverra, en que el centro esel mercado inter-
no, lossalariosrealessuben. El salario vuelve a caer a partir de Lpez Portillo en que se apuesta a la
exportacin petrolera y, por supuesto, durante todo el periodo neoliberal centrado en lasexportacio-
nesmanufactureras. Evidentemente la historia salarial de nuestro pastiene mltiplesfactores, tanto
econmicoscomo polticos(control sindical) que la explican. Sin embargo, esindudable que cuando
la economa se orienta fundamentalmente al consumidor extranjero puede convivir con el empobre-
cimiento de la poblacin y, por el contrario, cuando el trabajador mexicano esa la vez un consumidor
estratgico, el propio capital necesita disminuir la pobreza para tener a quien venderle. Esdecir una
estrategia econmica orientada fundamentalmente al mercado interno crea un crculo virtuoso entre
mejora de losnivelesde vida de la poblacin y el crecimiento econmico.
En sntesis. El usar el deterioro salarial como un factor de la lucha antiinacionaria se convierte
en un factor msdel poco crecimiento debido a que ello le reduce el mercado a una gran cantidad de
empresas. Por supuesto, tambin hay otrosfactoresde la poltica contra la inacin que inciden en
dicultar el crecimiento: restricciones monetarias, reducciones del gasto pblico, aumento de las
tasasde interscomo mecanismo para atraer capital de cartera, etctera.
Atraccin de la inversin extranjera directa
Como decamosun segundo objetivo de la poltica salarial neoliberal esatraer inversin extranjera
directa. Se logra xito en la atraccin de dicha inversin. De 1994
9
a 2005 el pasha recibido inver-
sionesextranjerasdirectaspor 185 867.2 millonesde dlares(Secretara de Economa, 2005), pero
qu tanto inuye en ello losbajossalarios?
8
Clculospropioscon base en: 1939 a 1975, Bortz yPascoe en revista Coyoacn, nm. 2, pp. 79-94. 1976 a 1980, ndice
de preciosde la CNSM. 1981 en adelante Banco de Mxico: ndice Nacional de Preciosal Consumidor, tomado del banco
de datosINEGI. Salariosnominales, CNSM.
9
Por cambiosen la metodologa no eshomologable la serie antesde 1994.
[ 184 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
En efecto, lossalariosindustrialesmexicanosse han mantenido como un factor de competitividad
para atraerla. La grca 3 essobre el salario en la industria manufacturera que esel sec tor al que
llega la mitad de la inversin extranjera directa. Se compara el salario nominal promedio por hora en la
industria manufacturera medido en dlarespara ver su atractivo con relacin en la inver sin extran-
jera (INEGI. Encuesta Industrial mensual. FMI EstadsticasFinancierasInternacionaless/f).
Sin embargo, la inuencia de losbajossalariosno estan denitiva como parece. Hay otros
factores: la fortaleza de la empresa y su potencialidad de crecimiento, acceso a mercados, seguridad
jurdica, costo pas, etc. Tan esas, que en promedio de 1993 a 2004 el 71.4% de la inversin extran-
jera directa del mundo se da hacia pasesdesarrollados(UNCTAD, 2005 con base en el cuadro B1 del
Anexo).
En lasmaquiladoras, por su alto contenido de mano de obra, esmsimportante el salario como
factor de atraccin de inversin extranjera, pero tampoco estan denitivo. Mxico ha tenido un cre-
cimiento espectacular de inversin en maquilasy, sin embargo, el salario promedio en lasmaquilasen
nuestro pasesrelativamente alto comparado con otrospasessubdesarrolladoscomo puede verse
en la grca 4 (Gonzlez Barrn, 2001). Para el caso de Mxico hayotrosfactoresque lo hacen atrac-
tivo para lasinversionesen maquila como esla cercana con el mercado msgrande del mundo y las
facilidadesscalesque lesda nuestro pas.
Grca 2
Salario mnimo real, D. F. 1939-2005
(pesosde 1939)
Fuente: ao yporcentajedevariacin respecto a 1938.
1952:
-67.2%
1976: +47.43%
-63.4%
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5
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[ 185 ]
Alberto Arroyo Picard
El tercer objetivo de la poltica salarial es aumentar las exportaciones
Efectivamente, de 1989 a 2005 el volumen de exportacin del passe multiplica por seis. Pero qu
tanto inciden losbajossalariosen la promocin de exportacionesysobre todo en el ingreso de divisas
al pas? Insistimosen que lo importante esverlo en trminosde ingreso de divisaso exportaciones
netas, debido a la cada del contenido nacional de nuestrasexportaciones. Tomemosel periodo en
que lasexportacionesmanufacturerasya son lasmsimportantes: 1989 a 1996 (ltimo ao en el
que he podido tener el dato de exportacionesnetas, esdecir, descontando lasimportacionestempora-
lesque tienen incorporadas(Vzquez Tercero, 1995). Losbajossalariostienen una inuencia en las
exportacionesde lasmaquiladoras, que acumuladasentre 1989 y1996 signican 17.65% de lasex-
portacionesnetas. Tambin lo tienen en lasexportacionesagropecuarias, silvcolasypesquerasque en
el mismo periodo signican 9.7% de lasexportacionesnetastotales. Pero no lo tienen en lasexporta-
cionespetrolerasque en trminosde exportacionesnetassignica an 32.6% de lasexportaciones
totales. Tampoco lo tienen en otrasexportacionesmanufacturerasno maquiladorasque se concentran
en la rama de maquinaria yequipo que no son lasde msbajossalarios. En conjunto slo es29% de
losingresosnetosde divisaspor exportacionesmexicanaslosbajossalariosson un factor clave en su
competitividad.
En realidad lasexportacionesestn concentradasen muy pocasempresasy no son precisamen-
te lasde msbajossalariosy ademsson intensivasen capital. En 1998 lasdiez empresascon mayo-
resexportacionesson Pemex, General Motors, Daimler-Chrysler, VW, Ford, Hewlett Packard. Telmex,
Cintra, Desc y Alfa y todasellasson intensivasen capital (Expansin, 1999: 55-68).
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2.00
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1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
D

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EstadosUnidos Francia Chile Mxico
Grca 3
Salario promedio industria manufacturera, no incluye la maquila
[ 186 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
En sntesis
La prdida del poder de compra del salario y el empobrecimiento de la poblacin no ha sido tan ecaz
para lo que se propuso y s ha tenido un efecto importante en el pobre crecimiento econmico. Espor
ello que armamosque la poltica salarial neoliberal no slo esinjusta sino un fracaso en trminos
de losobjetivosque se plantea. Castiga a la mayora de la poblacin yen cambio, tampoco crecemos.
Los mitos sobre la inconveniencia de los aumentos salariales signicativos
Mito 1. El aumento salarial es inacionario
Lospaladinesdel neoliberalismo arman que aumentar el salario real esinacionario ypor ello contra-
producente para losmismostrabajadoresyel pueblo en general ya que son elloslosmsafecta dospor
dicha inacin. Sin embargo, ello no necesariamente esas. Depende de que se combine con otrosfac-
tores, de la estrategia econmica general en la que se inscriba yde la gradualidad con la que se den.
a. El precio de la mano de obra incide en todoslosprecios, pero su aumento puede compen-
sarse con aumento de la productividad de forma que no incida en el precio nal.
b. El aumento salarial ampla el mercado interno y con ello posibilita el crecimiento de la
produccin lo que a su vez posibilita utilizar cada vez en mayor medida la capacidad ins-
talada de lasempresasy con ello disminuir loscostosjosy abaratar el costo individual
Grca 4
Salario maquila en dlares
B
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[ 187 ]
Alberto Arroyo Picard
del producto. Una adecuada escala de produccin esindispensable para optimizar costos
y bajar el ritmo inacionario.
En la estrategia alternativa que hemospropuesto (Arroyo, Manzo, Nadal, Pealoza ySalas, 1995) no se
desatiende la lucha contra la inacin, sino que la considera como una variable que tiene que com-
paginarse con el resto del plan y no la convierte en la prioridad nmero uno. Se enfrenta la inacin
desde susracesprofundasque estn en la esfera de la produccin o de loscostos, y no deprimiendo
la demanda con el consiguiente empobrecimiento de la poblacin por la va de la cada de lossalarios.
Msan, en dicha estrategia el aumento salarial esun elemento fundamental para ampliar el merca do
interno y con ello favorecer el crecimiento econmico y as lograr el aprovechamiento de la capaci-
dad instalada, lo que incidir en baja inacionaria.
Mito 2. El aumento salarial es una medida populista que no es sustentable en el largo plazo
En primer lugar, se abusa del trmino populista yse le da un contenido negativo. Ya hemoshablado de ello.
El aumento salarial sera populista si fuese slo una medida poltica para ganar legitimidad social yno una
medida sustentable en trminosde que est respaldada por un consistente aumento de la productividad
yel crecimiento de lasempresas. El aumento salarial esparte de una estrategia integral de desarrollo yno
tiene slo funcionessocialessino tambin econmicasal signicar un aumento del mercado interno.
Mito 3. La recuperacin del salario debe ser posterior al crecimiento
En todo mito hay algo de verdad. Por supuesto que no se puede repartir lo que no existe. Si no se
crece disminuir an msel empleo y con ello la masa salarial. Esnecesaria una estrategia econmi-
ca que genere crecimiento, pero el aumento salarial puede ser una palanca para dicho crecimiento.
Desde la segunda mitad de loscuarenta se ha planteado que primero hay que hacer crear el
pastel y luego preocuparse de repartirlo. Sin embargo, ello no tiene que ser as, ni siempre ha sido as.
Durante el Cardenismo, la reforma agraria, el salario mnimo y el gasto social fueron elementospara
fortalecer la expansin del mercado interno como palanca del crecimiento.
En lasactualescondicionesdel pashay una gran parte de la capacidad productiva instalada
ociosa por falta de mercado y de crdito a preciosaccesibles. La estrategia econmica alternativa
propuesta enfren ta ambosproblemas. Resolviendo el sobreendeudamiento y dejando de preocuparse
por atraer inversin altamente especulativa, lastasasde interspueden bajar y lasempresaspueden
responder a la ampliacin del mercado sin que se provoque desabasto y con ello inacin. Por
supuesto, ello implica cuidar losritmosy plazosdel aumento salarial para que haya capacidad de
respuesta de lasempresasal aumento de poder de compra de la poblacin. Lo importante esque en
la estrategia econmica propuesta el aumento salarial sea una palanca para el crecimiento y no se
plantee como algo posterior al crecimiento.
[ 188 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
Mito 4. Un aumento salarial de grandes magnitudes provocara cierres y desempleo
De nuevo, como todo mito, esta armacin tiene algo de verdad. Esverdad que hay una gran canti-
dad de empresasal borde de la quiebra que no resistiran un acelerado aumento salarial. Se arma
que en este momento no esviable para lasempresasun aumento generalizado de lossalariosya que
ello incidira en la quiebra y el consecuente aumento del desempleo.
No esfcil denir una poltica sobre el ritmo viable para el aumento del salario real debido a la
enorme diversidad de capacidadesde losdistintosestratosde empresasyregiones. La justicia exigira
aumentar el salario mnimo promedio en por lo menos4.34 vecesms, para jarlo en 163 pesosdiarios
ycon ello recuperar el poder de compra de diciembre de 1976,
10
que ha sido su punto msalto ymo-
mento a partir del cual comienza su deterioro. Con ello ni siquiera se lograra el que fuera un salario
constitucional, ya que tampoco en 1977 dicho salario mnimo alcanzaba para satisfacer lasnecesida-
desde lasque se habla en nuestra Constitucin (Alonso, 1980).
11
Sin embargo, por desgracia ello no es
viable de inmediato en la situacin econmica actual del passin generar gravespro blemas.
La recuperacin salarial tiene que ser paulatina, en la medida en que se vayan creando lascon-
dicionesmacroeconmicas. Pero esclaro que en la poltica macroeconmica actual dichascondicio-
nesnunca sern creadas, esnecesario un cambio de estrategia econmica. Msadelante retomaremos
una propuesta concreta sobre el ritmo del aumento salarial. Por lo dems, el aumento del poder de
compra de la poblacin no slo se aumenta por la va del aumento directo al salario por encima de la
inacin, sino tambin con reformasscalesque dejan en manosde la poblacin trabajadora una
proporcin mayor de susingresos.
Fundamento de la poltica salarial alternativa
En el anlisiscritico de la poltica salarial vigente ya hemosido destacando loselementospara la
propuesta que ahora sistematizamos:
a) Una nueva estrategia econmica basada fundamentalmente en el mercado interno
La poltica salarial alternativa no puede aislarse ni esviable sino dentro de una estrategia global para
el crecimiento sustentable ycon justicia social. El neoliberalismo ha fracasado en Mxico como gene-
rador de crecimiento generalizado en el conjunto de la economa. Pretende un crecimiento impulsado
10
Clculo propio en base a lasfuentesya citadas.
11
El captulo 4 presenta un estudio de caso de la colonia Ajusco en el D. F. realizado por Alberto Arroyo yen l se muestra
que en promedio en 1977 una familia necesita dossalariosmnimospara susgastosbsicos; ingresosque consiguen
entre dosymedio aportantesal gasto familiar.
[ 189 ]
Alberto Arroyo Picard
por el sector exportador, pero a la vez ha ido convirtiendo dicho sector en un enclave desconectado del
resto de la economa yel grueso de la planta productiva depende de lasventasen el mercado interno.
Nunca se lograr un crecimiento que se vaya generalizando al conjunto de la economa sin fortaleci-
miento de dicho mercado domstico ypor ello esindispensable, entre otrascosas, aumentar el poder
de compra de la poblacin yen ello juega un papel fundamental msymejor pagadosempleos.
A pesar de la apertura y globalizacin, la mayora de lasempresasdel passiguen dependiendo
del mercado interno, ahora sumamente deprimido, por lo que no pueden crecer. En una estrategia
econmica orientada al mercado interno, el aumento salarial se vuelve una palanca para el creci-
miento al crear la ampliacin del mercado para darle salida a una produccin ampliada. Se crea un
circulo virtuoso entre mejorasen losnivelesde vida de la mayora y el crecimiento econmico. En
este contexto el aumento salarial no ser slo un imperativo de justicia y para mantener la estabili-
dad social y poltica, sino una necesidad econmica.
Una ampliacin del mercado interno va aumento salarial, adems permitir utilizar toda la
capacidad instalada, lo que tiene a la vez un efecto antiinacionario (disminucin de costosjos).
El poner el acento en el mercado domstico no excluye la importancia de un sector exportador
fuerte. Sin embargo, es necesario que generemos exportaciones con un alto contenido nacional,
conec tadas con las cadenas productivas nacionales de manera que exportar a la vez dinamice el
mercado interno por la va de la demanda intermedia.
Una estrategia econmica orientada fundamentalmente al mercado interno cre condiciones
macroeconmicasfavorablesal aumento salarial, pero ello no implica que puedan descuidarse la
sustentabilidad de dichosaumentoscon el aumento de la productividad. No podemosolvidar, nos
guste o no, que en el capitalismo son lostrabajadoreslosque crean la riqueza con la que se lespaga.
Exigir un aumento salarial implica crear lascondicionespara ello y ello signica aumentar la producti-
vidad de nuestro trabajo. No hay que oponerse al aumento de la productividad, siempre y cuando se
den trescondiciones: sea pactada bilateralmente con sindicatosverdaderamente representativosde
sustrabajadores, susfrutoslleguen tambin al trabajador y se d en condicionesconvenientespara
la salud y calidad humana de la vida. Todo ello implica, como plantearemosmsadelante, democra-
tizar la vida sindical y desmantelar el corporativismo sindical.
b) Una poltica industrial activa que propicie que la planta productiva pueda reaccionar
a la demanda ampliada por los aumentos salariales y con ello evitar escasez y la consiguiente
presin inacionaria
Ello implica un plan industrial concertado y sectorizado. Diagnsticos pormenorizados sector por
sector y planesdenidosde apoyo. Dentro de dicho plan hay que denir como estratgicosla pro-
duccin de bienesde consumo generalizado por lostrabajadoresy planespara darleslasfacilidades
y apoyosnecesarios.
[ 190 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
c) Renegociar los trminos de la apertura comercial ya que con la actual apertura
generalizada el aumento salarial slo ampliara el mercado para las importaciones
No se plantea una economa cerrada y aislada, ello ya no esviable en la actual etapa de la historia,
pero en una lgica de absoluto libre mercado no hay viabilidad de desarrollo para nuestrospases.
Hay un tab sobre que no se puede renegociar losmltiplesTLC que hemosrmado. De hecho, se han
estado renegociando permanentemente durante estosaosaunque en sentido contrario del que a
nuestro entender se necesita. No esel momento para desarrollar una propuesta integral de renegocia-
cin de losTLC, como se ha hecho en otrosescritos(Alianza Social Continental, 2003; Arroyo, 2006);
pero hay que dejar claro que no se propone una proteccin indiscriminada y sin lmitesde tiempo
como se dio en la etapa del desarrollo estabilizador. Se trata de una apertura comercial diseada y
planeada desde un proyecto nacional de desarrollo concertado en la que se establecen planescon
tiemposy metasdenidospara el desarrollo y modernizacin de lossectoresque se hayan denido
como estratgicos. En el corto plazo, se pueden establecer cuotasde importacin libre de aranceles,
como de hecho lo hace losEstadosUnidos, para evitar desabasto y presionesinacionarias. Para
poder renegociar esnecesario una poltica de alianzasinternacionalescon otrospasessubdesarro-
llado para participar con posicionesconcertadasen losespaciosmultilateralesde negociacin. En
esta poltica de alianzasesprioritario hacerlascon el resto de Amrica Latina para aprovechar y for-
talecer el cambio que se est dando en la correlacin de fuerzasen nuestro continente.
d) Una reforma scal redistributiva
El diseo de la reforma scal y hacendaria alternativa implica muchosfactoresy consideraciones
y debe ser integral. Desde el punto de vista que nosocupa hay doselementosque deben conside-
rarse. El primero estasa cero en el ISR a losasalariadoscon salariosque conllevan estar por debajo
de la lnea de pobreza Se esconsciente de que hay que aumentar la recaudacin scal general y por
ello la clave de la reforma est en la ampliacin de la poblacin que paga impuestosy no seguir
cargndose sobre el causante cautivo. El segundo esmantener exento de IVA medicinasy alimentos
ya que son precisamente losmspobreslosque gastan una proporcin msalta de susingresosen
estosrubros. No tiene sentido quitarlesa losmspobrescon el argumento que se lesdevolver
en gasto social.
e) Gradualidad y sustentabilidad de los aumentos salariales
El diseo de una poltica operativa de aumentossalarialesesparticularmente delicada. No se trata de
exigir en lo inmediato el salario necesario para cumplir con lo que marca la constitucin o la recupe-
racin de lo perdido, sino de establecer planes, polticasy procesospara lograrlo.
[ 191 ]
Alberto Arroyo Picard
Efectivamente, el objetivo nal esllegar a que el salario mnimo cumpla con loscriterioscons-
titucionalesy que puede medirse por el costo de losbienesde la canasta mnima completa que usa
Boltvinik para denir la lnea por debajo de la cual se considera que se vive en pobreza. El objetivo en
el mediano plazo eslograr recuperar lo perdido. Si ello se hiciera de inmediato ciertamente muchas
empresasquebraran con el consiguiente desempleo masivo y habra presionesinacionariasinde-
seables. Esto sera lo justo, pero no esviable de inmediato, sino como proceso.
La enorme heterogeneidad de la planta productiva mexicana en la que predominan lasmicro,
pequeasy medianasindustriasy la disparidad del desarrollo regional obligan a disear una poltica
compleja de gradualidad y de denicin de criteriosde poltica salarial para determinar losaumentos
anuales. Ademsestosaumentosdeben ser diferenciadospara que la poltica salarial sea a la vez una
poltica de redistribucin del ingreso.
Considero que el punto de partida para este diseo operativo de loscriteriosde la poltica sala-
rial eslo propuesto por Ignacio Romn (Romn, 2003: 282-287) que resumo a continuacin.
Propone determinar el aumento salarial anual con base en trescriterioscombinados: la ina-
cin, la productividad y un porcentaje adicional jado como poltica de Estado. Lo interesante de la
propuesta esque toma en cuenta la situacin y posibilidadesde cada empresa, sin sacricar lasme-
jorassalarialesde lostrabajadoresde lasempresascon menosposibilidades. Ello se hace a travsde
un mecanismo social de redistribucin del ingreso va una bolsa formada por un porcentaje de las
utilidadesdel conjunto de la planta productiva.
El factor inacin sera el promedio entre la inacin real del ao anterior y la inacin espe-
rada para el ao siguiente. La razn de utilizar lasdosesque si se usa slo la inacin pasada real,
se generan expectativasinacionariassimilaresy ello diculta losesfuerzospor una tendencia a
la baja en este indicador. Si se usa slo la inacin esperada, el que no se conviertan en realidad
resulta en prejuicio de lostrabajadores. El usar el promedio de lasdosimplica que en caso de errores
en las previsiones ellos se corregiran con el aumento del ao siguiente. Es decir, ello garantiza
disminuir las expectativas inacionarias y, a la vez, que quede garantizado que el trabajador no
perder poder de compra.
El factor productividad esespecialmente complejo por dosrazones:
La primera por lasdicultadesde lasformasde medicin que se ven distorsionadaspor la va-
riacin de precios. Ante ello propone medirla como PIB real por trabajador.
La segunda por la enorme heterogeneidad de empresas. Si se usa el factor productividad de
cada empresa ello agudizara la mala distribucin del ingreso y la dispersin salarial ya que lostra-
bajadoresde empresaspequeas, que tienen peoressalarios, recibiran menoresaumentosy lo que
se pretende esque aumenten mslossalariosmsbajos.
Para el factor productividad se propone que sea el promedio del producto por trabajador a nivel
nacional, del Estado, de la rama industrial y de la mediana empresa. Dicho promedio, a su vez, se
promedia con la productividad de la empresa concreta en la que se trabaja. De esta forma, el aumen-
[ 192 ]
Poltica salarial compatiblecon la elevacin del bienestar yla preservacin delosequilibriosmacroeconmicos
to para lostrabajadoresde laspequeasy medianasempresasde una zona deprimida sera mayor
que si se considerara slo la productividad especca de la empresa en la que trabaja. Adems, para
permitir que lasempresascon menor productividad pudieran otorgar esta parte del aumento salarial
se propone crear un fondo social con un porcentaje de lasutilidadesde todaslasempresasque sera
manejado por el IMSS. De esta forma, se logra incentivar la productividad de cada trabajador ya que
el porcentaje de aumento por el factor productividad s incluye la productividad concreta de la em-
presa en la que se trabaja. Sin embargo, a la vez se logra redistribuir losbeneciosde la productividad
general de la economa dando msa lostrabajadoresde menoresingresosy se hace posible que di-
cho factor de aumento sea otorgado tambin por lasempresasmenosproductivas.
Adicionalmente al aumento calculado por el factor inacin yproductividad se propone una fac-
tor de aumento, jado como poltica pblica, como compensacin para losmsbajossalarios. Este
factor del aumento se nanciara por un impuesto a losmsaltossalarios. Un impuesto como por-
centaje de losingresosde losasalariadosque ganen, por ejemplo, msde 100 salariosmnimosy se
redistribuira entre losque ganan, por ejemplo, menosde tressalariosmnimos. Lossalariosmedios
ni se beneciaran, ni aportaran al fondo del que sale este factor de aumento salarial.
Parece compleja la forma de clculo, pero ello garantiza su viabilidad a la vez que redistribuye
el ingreso y tambin la carga para lasempresascon menosposibilidades. Recibiran mslostrabaja-
dorespeor pagadosy aportaran msrecursospara posibilitarlo lasempresascon mayoresganancias.
Adems, implica la solidaridad entre lostrabajadoresya que quienesson excelentemente pagados
aportaran un mnimo de susingresospor un aumento en el ISR.
f) Democracia y libre negociacin obrero patronal
El aumento salarial tampoco se lograr solamente por una poltica gubernamental, esnecesario que
la democracia llegue a lasorganizacionessocialesy empresarialespara que en un contexto macro-
econmico distinto y favorable al aumento salarial, sea en lasnegociacionesobrero-patronalesdon-
de se logre operar. El Estado esgarante de derechosy la poltica salarial aqu planteada garantiza el
derecho a un empleo digno por lo que Estado debe velar por su implementacin. Ello no excluye las
negociacionessalarialesentre empresasy sindicatos. Son lospropiostrabajadoresorganizadoscon
fuerza el garante ltimo de este derecho. En la medida en que lossalariossean una palanca para el
desarrollo, y lostrabajadoresseamosestratgicoscomo consumidoreshabr condicionesfavorables
para negociarlosa la alza con mecanismosno cupularesni corporativosentre lossectoresproducti-
vos. Ello disminuye la resistencia de patronesy Estado a desmantelar el sistema de control sobre las
organizacionesde lostrabajadores.
El cumplimiento de loscriteriosde poltica salarial expuestostendr que ser conseguido preci-
samente por la fuerza sindical. Se necesita una poltica salarial de Estado, pero ello no excluye la bi-
lateralidad de lasnegociacionesobrero-patronales.
[ 193 ]
Alberto Arroyo Picard
g) Mejora de las estadsticas y mediciones del salario real de los diversos estratos salariales
Todo lo anterior implica una mucho mejor medicin de la situacin real de lossalarios. El INEGI ha
reconocido que lasmuestrasde lasdiversasencuestasque preguntan sobre el salario no fueron di-
seadaspara que sea, representativa, del salario. Ello hay que corregirlo o disear una encuesta na-
cional especca y con suciente periodicidad
Por otra parte, no existe un ndice de preciosadecuado para deactar lossalariosy con ello
calcular el aumento propuesto por el factor inacin. La propuesta esque se siga una canasta de
bienesadecuada a losgastosde lostrabajadores. La base puede ser la canasta usada por Boltvinik
para denir la lnea de la pobreza. Adems, lospreciosde dichosartculosdeben levantarse con una
cobertura geogrca msadecuada. En la situacin actual el ndice de preciosal consumidor slo se
levanta en ciudadesgrandesy mediasy se privilegia a losgrandesestablecimientoscuando essabido
que la mayora de lostrabajadorescompran en el pequeo comercio que esmscaro. Adicionalmen-
te hay que quitarle la responsabilidad de estasestadsticasal Banco de Mxico ya que esjuez y parte
por ser el responsable de la poltica antiinacionaria. Tampoco debe hacerla la Secretara del Trabajo
por la misma razn. El responsable debe ser un INEGI autnomo bajo control de la Academia.
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[ 195 ]
Gerardo Fujii yLuis. E. Candaudap
Salarios, productividad, competitividad y desempleo*
Gerardo Fujii y Luis. E. Candaudap**
En el plano de lossalarios, Mxico est enfrentado a dosgrandesdesafos: incrementar su nivel y
reducir la dispersin salarial. Estostemasconciernen a la mayor parte de la poblacin ocupada del
pas. De acuerdo con datosde la Encuesta Nacional de Empleo 2004, 63% de losocupadosen el pas
esasalariado, proporcin que en lasreasmsurbanizadas(ciudadescon msde 100 mil habitantes
y/o capitalesde estados) se eleva a 72 por ciento.
Con respecto al primer problema, lostrazosgruesosde la evolucin de lossalariosdurante el
ltimo cuarto de siglo son lossiguientes: como resultado de la crisisde deuda externa, lossalarios
realesexperimentaron una cada pronunciada, nivelesque se mantuvieron durante el periodo de ajus-
te de la economa, el que se extendi hasta 1987, fase que se caracteriz por una elevada inacin y
por la compresin del nivel de actividad econmica. En este periodo, la poltica salarial estuvo enmar-
cada por el objetivo de reducir la inacin ypor la necesidad de mantener contrado el nivel de activi-
dad econmica para hacer frente a la escasez crtica de divisas. Posteriormente, a partir de 1988-1989,
lossalarioscomenzaron a recuperarse, pero volvieron a caer en forma abrupta en 1995, como resulta-
do de la crisisde divisasque se precipit en diciembre de 1994. En losaosque siguen, lossalarioshan
vuelto a recuperarse. Sin embargo, susnivelesno son signicativamente superioresa losde hace un
cuarto de siglo. Si lossalariosmanufacturerosde 1990 se hacen igual a 100, el ndice equivala a 128.3
en 1980, nivel que slo fue superado en 1994 (130.5), yla cada salarial posterior lo redujo a 103.9 en
1998, o sea, de manera signicativa por debajo del nivel salarial de 1980 (Weller, 2000: 85).
Con respecto al tema de la dispersin salarial, debe recordarse que la desigualdad en la distribu cin
del ingreso esuno de losgrandesproblemasde Mxico, al cual contribuyen todaslasfuentesde ingreso.
O sea, tanto losbenecioscomo lossalariosestn distribuidosen forma extremadamente desigual.
q
q
* Trabajo presentado en el Seminario Nacional Agenda del Desarrollo 2006-2020, Instituto de InvestigacionesEconmi-
cas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, marzo de 2006. Este trabajo fue apoyado por la Direccin General de
Asuntosdel Personal Acadmico de la UNAM a travsdel proyecto IN 307906-2. Losautoresagradecen a Nayelli Salazar,
becaria del proyecto, su colaboracin en la recopilacin ypresentacin del material estadstico de este trabajo.
** Profesor titular, Facultad de Economa UNAM yprofesor de asignatura, Facultad de Economa UNAM ydoctorante del
Programa de Posgrado en Economa UNAM, respectivamente.
[ 196 ]
Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
Para conocer lasposibilidadesde denir una poltica salarial encaminada a enfrentar estosdos
grandesdesafosesnecesario conocer losdeterminantesde lossalarios, losque establecen lasrestric-
cionesa la poltica salarial. En este trabajo se considerar lossiguientesdeterminantesde lossalarios:
Productividad del trabajo. Por una parte, el incremento de lossalariosrealesdebe estar ligado a
losincrementosde la productividad laboral y, por la otra, la reduccin de lasbrechassalarialestiene
como condicin el ir logrando una economa mshomognea, en el sentido de que lasbrechasde
productividad se vayan reduciendo.
Competitividad. El comportamiento de lossalariosexpresadosen divisas, en conjunto con el de
la productividad del trabajo, determina la competitividad de preciosde la economa. Por lo tanto, el
tipo de cambio esuna variable que debe ser considerada para jar la evolucin de lossalariosen
moneda nacional.
Tasa de desempleo. Se parte de la consideracin de que existe una relacin opuesta entre el
comportamiento de lossalariosy el de la tasa de desempleo.
El trabajo est estructurado de la siguiente forma: en el apartado I se precisan la metodologa y
losdatosque constituyen la base emprica del trabajo. La segunda parte compara lossalariosde
Mxico con losde otrospasesy presenta lastendenciasde cuatro indicadoresde salarios: el salario
mnimo y el medio de cotizacin y lasremuneracionesde la manufactura no maquiladora y de la
industria maquiladora. El apartado III analiza la relacin que existe entre las remuneraciones y
la productividad laboral de la industria manufacturera. El pargrafo IV relaciona el comportamiento
de lasremuneracionesmanufacturerascon la competitividad de la economa. El V muestra la relacin
que existe entre el desempleo y lasremuneracionesmanufactureras, mientrasque el apartado VI se
concentra en la asociacin que existe entre dispersin salarial y diferencialesde productividad. El
trabajo concluye con la presentacin condensada de lasconclusiones.
Metodologa y bases de datos
El periodo analizado va de enero de 1990 a diciembre de 2005. La parte central del trabajo analiza el
comportamiento de lasremuneracionesde la industria manufacturera del pas, distinguiendo entre
dossectores: el no maquilador y la industria maquiladora. Aunque losocupadosen este sector cons-
tituyen slo una fraccin de losasalariados, esrazonable suponer que existe correlacin en el com-
portamiento lossalariosde lostrabajadoresque laboran en distintasesferasde la actividad econ-
mica, por lo que el conocimiento de, al menos, lo que ocurre con lossalariosmanufacturerospuede
ser un buen reejo del comportamiento del conjunto de lossalariosdel pas.
Se trabaja con el dato de remuneracin media por ocupado, en la cual estn incluidostanto los
salarioscomo loscostosno salariales, que forman parte de loscostosde contratacin de trabajadores
para el empresario. Losdatosoriginalesde remuneracionesestn en pesoscorrientes, losque fueron
deactadoscon el ndice nacional de preciosal consumidor con base en enero de 2004.
[ 197 ]
Gerardo Fujii yLuis. E. Candaudap
La productividad del trabajo de la industria maquiladora se calcul por el cociente entre el valor
agregado nominal por la industria maquiladora nominal deactado por ndice nacional de preciosal
productor con base 2004: 01 y el nmero de ocupados. La productividad del resto de la manufactura
se obtuvo del cociente entre el valor bruto de la produccin (produccin bruta) y el nmero de ocu-
padosde este sector. El deactor fue el mismo anterior.
Losdatosde remuneracionesy ocupadosson mensualesprovenientesde INEGI, Banco de infor-
macin econmica. Debido a lasoscilacionesde corto plazo de lasremuneracionesy del nmero de
ocupados, lo que distorsiona fuertemente la estimacin de lastasasde variacin, losprocesosesto-
csticos fueron descompuestos en sus componentes tendencial y cclico ltrando la serie con el
procedimiento de Hodrick-Prescott (Hodrick y Prescott, 1997).
La competitividad de preciosde la produccin transable, vista a travsdel costo laboral unitario,
se basa en la consideracin de que el precio de losproductosdepende de loscostosde contratacin
del trabajo, de la productividad de ste y del margen de benecio sobre loscostoslaborales. Esta
relacin se expresa de la siguiente forma:
p
w
m

,
(
-

( ) 1
,
en donde:
p: precio por unidad de producto
w: salario por trabajador por unidad de tiempo
: productividad del trabajo
m: margen de ganancia sobre el costo laboral por unidad de producto
La relacin entre la tasa de salariosy la productividad del trabajo dene el costo laboral unitario
(CLU), que esel costo laboral por unidad de producto. O sea:
CLU
w

,
por lo que
Dado que para determinar la competitividad esnecesario expresar lospreciosen divisas, se llega a lo
siguiente:
p
e
CLU m
e

- ( ) 1
,
en donde eesel tipo de cambio nominal.
p CLU m - ( ) 1
[ 198 ]
Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
Esto equivale a lo que sigue:
) 1 (
1
) 1 (
m
e
w
m
e
CLU
e
p
-
(

-
(

(Amedeo, et al., 1997; Nunura, 1999)

Esto signica que el clculo del costo laboral unitario requiere expresar lasremuneracionesen dla-
res, lasque se obtuvieron de lasremuneracionesen pesoscorrientesy el tipo de cambio nominal
reportado por el Banco de Mxico.
Comportamiento de los salarios
En trminoscomparativosa nivel internacional, el nivel de salariosde la manufactura de Mxico es
notablemente reducido. En el cuadro 1 se muestra la relacin que ha guardado el salario industrial de
cinco pasescon respecto al de losEstadosUnidosentre 1993 y 2004. Por una parte, el salario de
Mxico ha sido permanentemente muy inferior al de losEstadosUnidosy al de losrestantespases
incluidosen el cuadro. Por otra parte, la relacin de salariosde estospasesse ha modicado en el
periodo considerado. En 1993, lossalariosmexicanosequivalan a 15% de losde aquel pas, pasando
a caer de forma persistente en trminosrelativoshasta 1996, ao en el cual pasaron a representar el
8% de lossalariosestadounidenses. Posteriormente, la relacin salarial se ha movido gradualmente
en favor de Mxico, de tal modo que en 2001 y 2002 subieron para alcanzar 12% de lossalariosde
losEstadosUnidospara, en losaos2003 y 2004, volver a caer a 11% . Lossalariosde lospases
de reciente industrializacin y de gran dinamismo exportador incluidosen el cuadro, en su compor-
tamiento con respecto a lossalariosde losEstadosUnidos, tambin han pasado por dosfasesnota-
blemente diferentes: entre 1993 y 1996, lossalariosde esospasescrecieron notablemente msque
losestadounidenses, particularmente en Corea y Singapur. En el primer pas, pasaron de representar
34% de lossalariosde losEstadosUnidosel primer ao a 46% el ltimo, mientrasque en Singapur
esa relacin pasaba de 32 a 47% . Desde 1997 en adelante esa tendencia se ha revertido en todoslos
pasesasiticosconsiderados, con la excepcin de Corea. En 2004, lossalariosde Singapur haban
cado en trminosrelativoshasta equivaler a 32% de losdel pasque est sirviendo de base de com-
paracin, mientrasque en Taiwn el coeciente descendi hasta 26, inferior al del primer ao consi-
derado en la serie. En Corea esta tendencia descendente persisti, con uctuaciones, hasta 2001,
comenzando a partir del ao siguiente un incremento muy acelerado de lossalariosrelativos, lo que
losha llevado, en 2004, a equivaler a la mitad de lossalariosmanufacturerosde losEstadosUnidos.
[ 199 ]
Gerardo Fujii yLuis. E. Candaudap
Cuadro 1
ndice de las compensaciones salariales por hora de la manufactura de Mxico y otros pases
(EstadosUnidos= 100)
Pas 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Mxico 15 14 9 8 9 9 10 11 12 12 11 11
Hong Kong 26 28 28 30 30 30 29 28 28 26 25 24
Corea 34 38 42 46 43 30 38 42 37 41 45 50
Singapur 32 37 44 47 45 42 38 37 34 31 32 32
Taiwn 31 33 34 34 33 29 31 31 29 26 26 26
Fuente: U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, http://stats.bls.gov/
En la grca 1 se muestra el comportamiento de dosindicadoresde salariosrealesmensualesde
Mxico, a preciosde 2004:01. El salario mnimo ha cado persistentemente desde comienzosde 1990,
desde nivelescercanosa 2 000 pesosa alrededor de 1 300 pesosen 1996, nivel que, con oscilaciones,
se ha mantenido hasta la actualidad. Losdatosdel salario medio de cotizacin, que comienzan en la
grca en enero de 2001, muestran que no slo son notablemente mselevadosque el salario mni-
mo, sino que han tenido una tendencia ascendente, pasando de 4 988 a 5 297 pesosentre enero de
2001 y noviembre de 2005.
1200
1300
1400
1500
1600
1700
1800
1900
2000
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5
Aos
4800
4900
5000
5100
5200
5300
5400
5500
5600
Salario mnimo (ejeizquierdo) Salario medio decotizacin (ejederecho)
Grca 1
Tendencias de los salarios reales mensuales. Salarios mnimo y medio de cotizacin
(pesosa preciosde 2004:01)
[ 200 ]
Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
En la grca 2 se muestra el comportamiento de lasremuneracionesrealesmensualesde la
manufactura, en sussegmentosno maquilador y maquilador, tambin a preciosde enero de 2004, en
lascualesse concentrar este trabajo. Ademsde ser mselevadasque el salario mnimo y el de
cotizacin, en especial lasde la industria no maquiladora, han experimentado uctuacionesnotables
en el periodo considerado, lasque han sido particularmente profundasen la industria no maquilado-
ra. Puede apreciarse que entre 1990 y 1994 stasexperimentaron un ascenso vertiginoso, fase que
fue seguida por una cada igualmente abrupta que se extendi hasta 1997. Posteriormente, se han
recuperado en forma persistente, aunque a un ritmo que ha descendido en losltimosaos. Sin
embargo, en diciembre de 2005 slo eran levemente superioresal nivel que haban alcanzado en di-
ciembre de 1993. El comportamiento de lasremuneracionesde la industria maquiladora ha pasado
por estasmismasfases, pero en forma notablemente msmoderada. Hasta 1994 experimentaron un
ascenso muy leve y su cada a mediadosde la dcada fue tambin notablemente moderada. Poste-
riormente, han comenzado a incrementarse de forma constante, aunque a una tasa que ha cado a
partir de 2001, lo que ha conducido a que en la actualidad sean notablemente mselevadasque en
cualquier ao a partir de 1990.
5000
6000
7000
8000
9000
10000
11000
12000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Grca 2
Remuneraciones medias reales mensuales de la industria manufacturera
(pesosa preciosde 2004:01)
Fuente: INEGI, Banco de Informacin Econmica.
Remuneracionesmanufacturera no maquiladora
Remuneracionesindustria maquiladora
[ 201 ]
Gerardo Fujii yLuis. E. Candaudap
Cuadro 2
Remuneraciones y productividad de la manufactura no maquiladora
(variacionesporcentuales)
Tasa decrecimiento mensual Crecimiento acumulado
Fases Remuneraciones Productividad Remuneraciones Productividad
1990:01-1993:11 0.54 0.47 27.91 24.03
1993:12-1997:10 -0.42 0.42 -17.93 22.03
1997:11-2001:01 0.32 0.01 12.80 0.41
2001:02-2005:12 0.25 0.44 9.66 17.49
1990:01-2005:12 0.14 0.31 30.36 80.16
Fuente: INEGI, Banco de Informacin Econmica.
Salarios manufactureros y productividad
Dado que uno de losdeterminantesdel comportamiento de lossalariosesel de la productividad del
trabajo, en este apartado se examina la relacin entre estasvariables. En el cuadro 2 se muestran las
variacionesde lasremuneracionesyde la productividad de la industria manufacturera no maquiladora
entre 1990 y2005, periodo que ha sido dividido en cuatro fasessegn la dinmica de lasremuneracio-
nes. Para el conjunto de los16 aoscubiertos, lasremuneracionesde este sector de la industria experi-
mentaron un incremento de 30% (equivalente a un ritmo medio mensual de 0.14% ) mientrasque la
productividad del trabajo lo haca en 80% (0.31% al mes). En otraspalabras, el crecimiento de lasremu-
100
110
120
130
140
150
160
170
180
1990/01 1991/05 1992/09 1994/01 1995/05 1996/09 1998/01 1999/05 2000/09 2002/01 2003/05 2004/09
Aos

n
d
i
c
e
Remuneraciones Productividad
Grca 3
Remuneraciones y productividad de la manufactura no maquiladora
(1990:01 = 100)
Fuente: INEGI, Banco de Informacin Econmica.
[ 202 ]
Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
neracionesse rezag en forma notable con respecto al de la productividad laboral. Sin embargo, no en
todaslasfasesla relacin entre el comportamiento de estasvariablesha sido la misma. En el periodo
1990-1993, tanto lasremuneracionescomo la productividad experimentaron un aumento importante.
Msan, el incremento de aqullassuper al de la productividad (28 vs. 24 por ciento). Esta fase fue
seguida por el periodo 1993:121997:10, en el cual lasremuneracionesexperimentaron un descenso
profundo, que en gran parte anul el incremento que haban acumulado en losaosanteriores. Sin
embargo, esto no impidi que se conservara la dinmica de crecimiento de la productividad de la pri-
mera fase, la que creci a una tasa mensual de 0.42% mensual, acumulando un crecimiento de 22% en
la fase. En losaosposteriores, lasremuneracionespasaron a recuperarse en forma continua. Sin em-
bargo, a comienzosde 2001 se dio un punto de inexin en su ritmo de crecimiento. Entre nesde 1997
y2000 crecieron en 0.32% mensual, mientrasque a partir de 2001:02 esa tasa cay a 0.25% al mes. El
comportamiento de la productividad laboral en estasdossubfasesha sido notablemente diferente: en
la primera, que coincide con la recuperacin vigorosa de la economa, la productividad permaneci es-
tancada, mientrasque en el ltimo periodo, en el cual el crecimiento econmico ha sido notablemente
lento, la productividad laboral pas a dinamizarse en forma importante. Por lo tanto, en tresfasesre-
cientesha habido una divergencia notable entre el comportamiento del producto yde la productividad,
hecho que contraviene lo convencionalmente establecido en la mayor parte de losestudiosempricos
acerca del movimiento de estasvariables, el que tiende a mostrar un paralelismo notable. Este tema
amerita ser abordado en una investigacin especca que est fuera de losmarcosde este trabajo.
Lasbrechasy fasesen el comportamiento de lasvariablesremuneracionesy productividad de la
manufactura no maquiladora se pueden apreciar mejor en la grca 3, en la cual se observa la brecha
entre ambasvariables, que se ampli en un sentido hasta 1993 y en sentido opuesto con posteriori-
dad a esa fecha, la que se ha mantenido no obstante el incremento de lasremuneracionesque ha
tenido lugar a partir de nesde 1997.
Cuadro 3
Remuneraciones y productividad de la manufactura maquiladora
(variacionesporcentuales)
Tasa decrecimiento mensual Crecimiento acumulado
Fases Remuneraciones Productividad Remuneraciones Productividad
1990:01-1993:11 0.05 0.06 2.45 2.66
1993:12-1997:10 -0.14 0.12 -6.24 5.89
1997:11-2001:01 0.38 0.45 15.69 18.40
2001:02-2005:12 0.27 0.29 10.33 11.28
1990:01-2005:12 0.11 0.19 23.43 44.87
Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
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Gerardo Fujii yLuis. E. Candaudap
En el cuadro 3 se muestra el comportamiento de lasmismasvariables, remuneracionesrealesy pro-
ductividad, para el sector de la industria no maquiladora, en el cual se aprecia que tambin el incre-
mento de la productividad laboral super con crecesal de lasremuneraciones: 45 vs. 23% . El periodo
1990-2005 tambin fue dividido en fasessegn el comportamiento de lasremuneracionesreales
que, en general, son similaresa lasde la manufactura no maquiladora, aunque con velocidadesde
cambio notablemente diferentes. Entre 1990 y 1993, remuneracionesy productividad se expandieron
a un ritmo extremadamente lento, de tal modo que en casi tresaosambasvariablesacumularon un
incremento en torno a 2.5% . Posteriormente, lossucesosde mediadosde la dcada de losnoventa
derivaron en la cada sustancial de las remuneraciones, de tal modo que entre nes de 1993 y
de 1997 descendieron en msde 6% , lo que laspuso en un nivel sustancialmente inferior al de co-
mienzosde la dcada. Paralelamente, este contexto econmico tan negativo no impidi que la pro-
ductividad del trabajo del sector maquilador se dinamizara levemente, de tal modo que acumul un
incremento de casi 6% en el periodo. A partir de noviembre de 1997 cambia la tendencia de lasre-
muneracionesde la industria maquiladora, lasque comienzan a recuperase rpidamente, tendencia
que se ha mantenido hasta el n de 2005. Entre noviembre de 1997 y enero de 2001, se incrementa-
ron en 0.38% al mes, acumulando un aumento de 16% en el periodo. Tambin a partir de este perio-
do la productividad de la manufactura maquiladora se dinamiza en forma notable, lo que le permiti
acumular un aumento de 18% en el periodo. En la fase actual, que comienza en febrero de 2002, el
aumento de lasremuneracionesy de la productividad se hace mslento que en la fase anterior, 0.27
y 0.29% mensual, datosque, sin embargo, son sustancialmente mselevadosque losdel conjunto
del periodo 1990-2005.
Lastendenciasde lasremuneracionesy de la productividad del trabajo en la industria maquila-
dora se aprecian en la grca 4, en el cual se ve que a partir de 1994 se fue ampliando la brecha
entre la ambasvariables, lo que en una primera fase se deriv de la cada de lasremuneraciones
conjuntada con un lento aumento de la productividad del trabajo, y, posteriormente, del hecho que
la productividad comenz a incrementarse en forma notablemente msacelerada que lasremunera-
ciones. Esto se extiende hasta 2003, momento a partir del cual la productividad de la industria ma-
quiladora se estanca.
Aunque lasfasesen el comportamiento de lasremuneracionesy de la productividad son simi-
lares en ambos segmentos de la industria, hay diferencias notables en cuanto a la velocidad de
cambio de ellas. Para el conjunto del periodo, el sector no maquilador de la industria mostr ser no-
tablemente msdinmico que la industria maquiladora tanto en trminosde remuneracionescomo
de productividad. El crecimiento de la variable productividad de la industria no maquiladora siempre
ha estado por encima del que ha mostrado el sector maquilador, con la excepcin de la fase noviem-
bre de 1997 a enero de 2001, en la cual, como se destac, la productividad de la manufactura no
maquiladora se mantuvo prcticamente estancada. Lasdiferenciasentre ambossectoresen cuanto
al comportamiento de lasremuneracioneshan sido notablemente menosprofundas. Para el conjun-
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Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
to del periodo, en la industria no maquiladora se incrementaron en 30% , mientrasque en el otro
sector lo hicieron en 23% . Hasta antesde 2001 exista una disparidad notable entre la dinmica de
lasremuneracionesde ambossegmentosde la industria, con ritmosde crecimiento o de cada en
benecio de uno u otro sector notablemente diferentes. Esto ha desaparecido en fase msreciente,
en la cual losincrementosde remuneracionesse han hecho muy similares.
En resumen, de lo expuesto hasta el momento cabe destacar que a partir de la recuperacin de
la economa que comenz a manifestarse a partir de 1997, la productividad del trabajo en la manu-
factura mexicana ha crecido notablemente msque lasremuneraciones, por lo que, en principio, se
ha ido acumulando una reserva que hara posible el incremento de lossalariosmanufacturerossin
afectar loscostosde produccin. En lo que sigue se abordarn dosfactoresque pueden contribuir a
explicar el notable rezago que estn experimentando lasremuneracionescon respecto a la dinmica
de la productividad del trabajo.
Remuneraciones, tipo de cambio y competitividad de la industria manufacturera
En el contexto de apertura comercial, la competitividad de laseconomasha pasado a ser un factor
de gran relevancia. La competitividad est determinada por un gran nmero de variables, tanto estric-
tamente econmicascomo no econmicas(World Economic Forum, 1999). Este trabajo se concentra
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Grca 4
Remuneraciones y productividad de la manufactura maquiladora
(1990:01=100)
Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
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en la competitividad de preciosvista a travsdel comportamiento del costo laboral unitario, el que,
como se seal en el apartado metodolgico, est determinado por lasremuneracionesexpresadas
en dlaresy por la productividad del trabajo. La tendencia de esta ltima variable en la industria
manufacturera ya esconocida, por lo que aqu nosconcentraremosen la dinmica de lasremunera-
cionesen dlares, lasque dependen de lasremuneracionesen pesosy del tipo de cambio.
En lasgrcas5 y 6 se muestra el comportamiento de lasremuneracionesen pesosy en dlares
para losdossegmentosde la industria manufacturera. Puede apreciarse que en losdoscasoslas
remuneracionesen dlareshan variado notablemente msque lasexpresadasen pesos. Si para la
industria manufacturera no maquiladora, considerando losextremosdel periodo cubierto, lasremu-
neracionesen pesosaumentaron en 30% , en dlaresse duplicaron con creces. Tambin el diferencial
de crecimiento de las remuneraciones para la industria maquiladora es sustancial: 23 vs. 130% ,
aproximadamente. Por otra parte, en el periodo en el cual lasremuneracionesde ambossectores
estuvieron cayendo, lasremuneracionesen dlaresdescendieron msque lasexpresadasen pesos.
En otraspalabras, la evolucin experimentada por el tipo de cambio ha determinado una diferencia
sustancial entre lasremuneracionesexpresadasen moneda nacional y en dlares.
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Remuneraciones(dlarescorrientes)
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Industria no maquiladora remuneraciones en pesos constantes y en dlares
(1990:01=100)
Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
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Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
Esto ha afectado profundamente el costo laboral unitario. En lasfasesen que el tipo de cambio ha
tendido a sobrevaluarse, el costo laboral unitario se increment en forma signicativa, con la consi-
guiente prdida de competitividad en preciosde la produccin nacional. Esto ocurri entre 1990 y
1993, fase en la cual este indicador se increment en alrededor de 50% para la manufactura no ma-
quiladora yen msde 35% en la industria maquiladora. Sobre el comportamiento del costo laboral
unitario de la industria no maquiladora inuyeron tanto el aumento de lasremuneracionesen pesosy
la evolucin del tipo de cambio, factoresque no pudieron ser compensadoscon el aumento de la pro-
ductividad, el que, como ya se mencion, se expandi en forma importante en esta fase (casi 0.5%
mensual). En esta fase, en el sector maquilador, el ascenso del costo laboral unitario se debi exclusi-
vamente al incremento de lasremuneracionesen dlares, o sea, al tipo de cambio, pues, como ya se vio,
tanto lasremuneracionesen pesoscomo la productividad permanecieron prcticamente estancadas.
Posteriormente, el ajuste del tipo de cambio que tuvo lugar entre nesde 1994 y1995 yla cada de las
remuneracionesen pesos, determin que lasremuneracionesen dlaresdisminuyeran en forma muy
importante, lo que fue determinante para explicar la cada del costo laboral unitario, a lo cual contri-
buy el incremento de la productividad, el que se mantuvo a un ritmo importante en el sector manu-
facturero no maquilador a la vez que comenzaba a dinamizarse en la manufactura maquiladora. Por lo
tanto, tambin fue en esta ocasin el movimiento del tipo de cambio el factor que msinuencia tuvo
sobre el comportamiento del costo laboral unitario. Posteriormente, entre el segundo semestre de 1996
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Remuneraciones(dlarescorrientes)
Remuneraciones(pesos)
Grca 6
Industria maquiladora remuneraciones en pesos constantes y en dlares
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Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
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Manufactura no maquiladora Manufactura maquiladora
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Costo laboral unitario (CLU)
(1990:01=100)
Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
yagosto de 2001 para la industria maquiladora ymarzo de 2002 para la no maquiladora, el costo la-
boral unitario creci en forma sustancial, acercndose en este ltimo sector ysuperndolo signicati-
vamente en el caso de la industria maquiladora a losnivelesque tenan en 1993. Nuevamente, fue el
comportamiento de lasremuneracionesen dlaresel factor decisivo que explica este ascenso, pues
aunque lasremuneracionesen pesosse recuperaron en forma importante, lasexpresadasen dlareslo
hicieron a un ritmo an msacelerado. Esto ocurri en losdossegmentosde la industria. A esto con-
tribuy el comportamiento decepcionante de la productividad en la industria no maquiladora, la que
prcticamente se estanc en el periodo 1997:11-2001:01. En el segmento de la maquiladora ocurri lo
contrario: la dinamizacin de la productividad compens parcialmente el efecto del incremento de las
remuneracionesen dlares, pero fue insuciente para impedir el incremento en el costo laboral unita-
rio. Posteriormente, el costo laboral unitario de la industria no maquiladora ha tendido a caer levemen-
te, mientrasque el de la manufactura maquiladora ha vuelto a crecer desde 2004 (vase grca 7).
En conclusin, existe fundamento para armar que el rezago de lasremuneracionesen pesoscon
respecto al comportamiento de la productividad ha estado decisivamente inuido por el comporta-
miento del tipo de cambio. El incremento del valor real del peso a partir de 1997 est encareciendo la
produccin nacional, situacin que se agravara si lasremuneracionesen pesosestuvieran creciendo ms
rpidamente de lo que lo estn haciendo. Dado el comportamiento del tipo de cambio, la nica manera
de evitar el deterioro de la competitividad de la manufactura mexicana que derivara del crecimiento de
lasremuneracionesen pesosa la par con el aumento de la productividad laboral esel incremento drs-
tico de la productividad a un ritmo tal que compensara el efecto negativo sobre el costo laboral unitario
derivado del comportamiento del tipo de cambio yde lasremuneracionesen pesos.
[ 208 ]
Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
Remuneraciones y desempleo
Lascarenciasen materia de empleo de Mxico han de ser el segundo factor que ha de estar impidien-
do el incremento de lasremuneracionesrealesal ritmo de aumento de la productividad del trabajo.
Esconocido el hecho de que en el paseste problema no se maniesta tanto bajo la forma de desem-
pleo abierto, cuya tasa esmuy reducida, sino por la enorme proporcin de la poblacin ocupada que
labora en empleosde mala calidad. Esto eslo que pretende captar el concepto de empleo informal. Si
ste esdenido por losempleosde baja productividad que, en el sector urbano, incluyen losocupa-
dosen microempresas(denidascomo lasque ocupan hasta cinco personas), losdedicadosal servi-
cio domstico y lostrabajadoresindependientesno calicados, en 2004, 45.7% de la ocupacin ur-
bana del paslaboraba en este tipo de actividades(CEPAL, 2006: 353). Esrazonable suponer que una
gran proporcin de estosocupadosrepresenta el desempleo oculto del pas, lo que presiona lossala-
riosdel sector formal hacia la baja.
Con el propsito de mostrar la relacin entre lasremuneracionesde losdossegmentosde la
industria y el desempleo, en lasgrcas8 y 9 ste escaptado a travsde la suma de lastasasde
desempleo abierto y de condicionescrticasde ocupacin, siendo esta ltima denida como la pro-
porcin de la poblacin ocupada que se encuentra trabajando menosde 35 horasa la semana por
razonesde mercado, que trabajan (sic) msde 35 horassemanalescon ingresosmensualesinferiores
al salario mnimo o que laboran msde 48 horassemanalesganando menosde dossalariosmnimos
(INEGI). Losdosgrcosmuestran la relacin opuesta entre tasa de desempleo y el nivel de remune-
racionesrealesde la industria.
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Remuneraciones industria
manufacturera no maquiladora
y desempleo
(tasa de desempleo abierto
alternativa + tasa de condiciones
crticasde ocupacin)
Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
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Gerardo Fujii yLuis. E. Candaudap
Dispersin salarial y diferenciales de productividad
Anbal Pinto (1973) acu el trmino heterogeneidad estructural para caracterizar lasenormesbre-
chasde productividad que caracterizan a laseconomasde Amrica Latina en losmsdiversospla-
nos, ya sea entre regiones, empresaso sectores, lasque son la causa fundamental de la desigualdad
en la distribucin del ingreso que caracteriza a la regin. Dado que losnivelesde ingreso y remune-
racionesdependen de losnivelesde productividad, una economa con profundasbrechasde produc-
tividad necesariamente debe mostrar existencia de grandesdesnivelesde remuneraciones. En la gr-
ca 10 se muestra esta regularidad a travsde la relacin entre la productividad y lasremuneraciones
por grandesdivisioneso ramasde la economa. Estasvariablesestn expresadasen trminosrelati-
voscon respecto a la productividad y lasremuneracionesmediasde la economa. Puede observarse
que existe una asociacin bastante estrecha entre losnivelesde productividad y de remuneraciones.
La rama de extraccin de petrleo crudo y gas, cuya productividad est en torno a ocho vecesla
productividad media, tiene remuneraciones que equivalen a cinco veces la remuneracin media,
mientrasque en el otro extremo el sector agropecuario, con una productividad que esslo una pe-
quea fraccin de la media, estambin el que muestra la remuneracionesrelativasmsbajas.
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Remuneraciones industria maquiladora y desempleo
(tasasde desempleo abierto alternativa + tasa de condicionescrticasde ocupacin)
Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
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Salarios, productividad, competitividad ydesempleo
Conclusiones
1. En trminoscomparativos, lossalariosmanufacturerosde Mxico son notablemente infe-
rioresno slo con respecto a losde losEstadosUnidossino que tambin a losde otros
pasesde reciente industrializacin. An ms, en la ltima dcada, no se ha reducido la
brecha salarial entre Mxico y losEstadosUnidos.
2. Lasremuneracionesde la industria manufacturera no maquiladora experimentaron gran-
desuctuacionesentre 1990 y 2005. Aunque a partir de 1997 han comenzado a aumentar
en forma sostenida, en la actualidad su nivel no supera al de 1990. En el sector no maqui-
lador, lasremuneracioneshan experimentado uctuacionesnotablemente msleves, aun-
que tambin han manifestado una tendencia ascendente en losltimosaos.
3. A partir de 1997, en ambossectoresla productividad del trabajo ha crecido notablemente
msrpido que lasremuneraciones.
4. Uno de losfactoresque puede explicar el rezago de lasremuneracionescon respecto a la
productividad es el ascenso notable de los salarios expresados en dlares, derivado del
movimiento del tipo de cambio, lo que ha reducido la competitividad de preciosde la eco-
noma. El incremento de lasremuneracionesen pesosa la par con el crecimiento de la
productividad habra elevado an msel costo laboral unitario de Mxico.
Grca 10
Dispersin salarial y de productividad
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Productividad relativa
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Agropecuario
Bancos
Comercio
Construccin
Electricidad
Manufactura
Minera
Petrleo
Servs. com
Transporte
Fuente: INEGI, Banco deInformacin Econmica.
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Gerardo Fujii yLuis. E. Candaudap
5. Tambin loselevadosnivelesde subempleo y la mala calidad del empleo que afectan a
parte importante de la poblacin ocupada de Mxico conguran un excedente de oferta de
trabajo que impide el crecimiento de lasremuneracionesrealesen el sector formal de la
economa.
6. La elevada dispersin salarial entre sectores, que escaracterstica del pas, est asociada
con lasprofundasbrechasde productividad que existen en la economa.
Bibliografa
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World EconomicForum, 1999, Global Competitiveness Report, Ginebra.
Mxico: el salario y la necesidad de un proceso
de amplia restauracin de su poder adquisitivo
Luis Lozano Arredondo en coautora con:
David A. Lozano Tovar, Jessica Funez Sagastizado,
Javier A. Lozano Tovar, Elizabeth Guadalupe Arriaga Arroyo*
En Mxico losgobiernosneoliberales(19822004) prometieron mejoressalariospara lostrabajadores
mexicanos, promesa siempre reiterada pero jamscumplida. En ninguno de losgobiernoslosasala-
riadosmexicanoshan visto mejorar, en trminosreales, susingresosy condicionesde vida y trabajo,
dicha situacin ha empeorado y expresan desencanto, desconanza y frustracin. Actualmente no
hay esperanza real de una vida digna para la gran mayora de lostrabajadores.
Cada da losgrandesempresariosimponen a lostrabajadoresnuevasformaslegalese ilegales
de explotacin. Losdespojan de losderechoslaboralesy socialesconquistadoshistricamente por
sushermanosde clase, el presente y el futuro se expresa mslimitado para el trabajo humano.
Hoy, lasfamiliastrabajadorasenfrentan un constante deterioro de lascondicionesde vida y
trabajo; que se expresa en la restriccin, en calidad y cantidad, del consumo de susalimentos, de una
vivienda digna, educacin, salud y transporte de calidad. Existe la tendencia, que se ampla y profun-
diza, de un mayor incremento en el desempleo y en empleo precario e informal, de migracin y por
consecuencia, mayor desintegracin familiar. A cinco aosde gobierno foxista, vivir con mejor cali-
dad de vida y de trabajo, de la gran mayora de losmexicanos, no se vislumbra, msbien se aleja.
El actual Secretario de Gobernacin CarlosAbascal, anterior Secretario del Trabajo y Previsin
Social, dasantesde tomar posesin de susfuncionescomo Secretario del Trabajo, dio a conocer los
lineamientosque impulsara durante su gestin en tal Secretaria. Plante un proceso que permitira
exibilizar y modernizar la Ley Federal del Trabajo, para que lasrelacionesobrero-patronalesse den
en trminosde lascondicionesactualesde lasempresasy la industria; eliminando lasrigidecesnor-
mativasactualesque no favorecen a nadie, ademsde lograr el establecimiento de la contratacin
y del pago del personal por hora y jornada y que la negociacin de lasprestacionessocialessean de
carcter individual, de acuerdo con lascondicionesde cada empresa y regin en que se encuentre y
q
q
* Centro de AnlisisMultidisciplinario de la Facultad de Economa de la UNAM, artculo publicado.
[ 212 ]
[ 213 ]
LuisLozano Arredondo et al.
no globales. Hoy con laspretensioneslegalesde reformar la Ley Federal del Trabajo, CarlosAbascal
encabeza una ofensiva del gran capital en contra de losderechoslaboralesy socialesde lostrabaja-
dores. Con el objeto de garantizar y ampliar las gigantescas ganancias de las grandes empresas
transnacionales, CarlosAbascal pretende imponer a lostrabajadoresmexicanosuna nueva Ley Fede-
ral del Trabajo que lesiona ampliamente losintereseslaboralesde lostrabajadores, imponindoles
condicionesde moderna esclavitud.
La concepcin y orientacin poltica que en benecio del gran capital ha impuesto el Estado
mexicano a travsde laspolticaseconmicasy socialesy suscrisisrecurrentes, as como la interven-
cin, represin y manipulacin a que han sometido al movimiento obrero, han sido algunasde las
causasfundamentalesdel profundo rezago en el poder adquisitivo del salario, por lo que se plantea
la necesidad urgente de impulsar un proyecto poltico-sindical que implique un profundo proceso de
amplioscambiosen la vida poltica, econmica, social y sindical en nuestro pas.
Por parte de lostrabajadoresesuna necesidad urgente impulsar la organizacin de un amplio
debate y reexin con el objeto de condensar y construir un amplio proyecto poltico-sindical que
permita abrir un proceso de democratizacin real con el objeto de recuperar el valor de la fuerza de
trabajo perdido. Uno de losaspectosa considerar esabrir un proceso que permita recuperar el poder
adquisitivo del salario de lostrabajadores. En el siguiente trabajo presentamosalgunosavancesde la
situacin actual del salario de lostrabajadores:
Realizando un rpido recuento, no hay que olvidar que a partir de loscuarenta Mxico sigui un
modelo de crecimiento econmico basado en la industrializacin sustitutiva de importaciones, proce-
so que continu hasta losaossetenta. Loscapitalistasbuscaron su crecimiento a travsde negocios
que empleaban fuerza de trabajo simple, no profesionalizada y descalicada. Se trataba sobre todo
de trabajadoresde origen campesino que hacia nesde loscuarenta y parte de loscincuenta, comen-
zaron a llegar a lasciudadesy a emigrar hacia loscamposde cultivo del sur de EstadosUnidos(Plan
Bracero). As se fue constituyendo la clase obrera en Mxico.
Durante el gobierno de Manuel vila Camacho (1940-1946), el salario mnimo acumul una
prdida en su poder adquisitivo de 19.6% , fue durante ese gobierno cuando Fidel Velzquez lleg a la
secretaria general de la CTM, sustituyendo al licenciado Vicente Lombardo Toledano en la misma,
Velzquez fue impulsado y apoyado por el gobierno en todaslasformasposiblespara llegar a la Secre-
tara General (al respecto existe abundante bibliografa y hemerografa que ilustra el proceso con que
fue impuesto). El tiempo de trabajo necesario que requera laborar una familia trabajadora para poder
adquirir la canasta bsica en 1940 era de 11 h 7 min al da.
Con Miguel Alemn (el Presidente Obrero como entoncesse le llam) el salario mnimo acu-
mul una prdida de 13.4% , y el tiempo de trabajo necesario que requera laborar una familia traba-
jadora para adquirir la canasta bsica, al inicio de su mandato en 1952, fue de 13 h 21 min, y para
1958 cuando naliza su gobierno fue de 15 h 38 min. Durante su gestin, Miguel Alemn enfrent
numerosose importantesmovimientossindicalesdemocrticose independientesque fueron brutal-
[ 214 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
mente reprimidos, tal esel caso de lostrabajadoresferrocarrileros, mineros(caravana del hambre
de Nueva Rosita, Coahuila), por mencionar algunos.
La recuperacin del salario coincide con el inicio del periodo de crecimiento econmico soste-
nido denominado desarrollo estabilizador por la estabilidad cambiaria (la paridad peso-dlar per-
maneci inalterada por 22 aosa partir de 1954) que incidi en la relativa estabilidad de precios,
como lo demuestra el crecimiento de slo 2.5% anual promedio en el ndice de preciosal mayoreo en
la Ciudad de Mxico.
Por otro lado, la participacin de lossalariosen el ingreso nacional se redujo considerablemente
en losaos40, pero empez a registrar una tendencia ascendente a partir de losaos50, conforme se
consolidaba la industrializacin sustitutiva de importaciones. En este periodo se incrementan lasreivin-
dicacionesnacionalistasde lostrabajadoresysu poder de negociacin busc mejoraseconmicasy
sociales, reivindicacionesque se expresaron en lasbatallassindicalesde esosaos. Esen el gobierno
de Adolfo Ruiz Cortines(1952-1958) cuando el poder adquisitivo del salario recupera, de manera
acumu lada 27.6% , por lo que el tiempo de trabajo que requiere una familia trabajadora al inicio de su
gestin era de 15 h 38 min, mientrasque al nalizar su gobierno disminuy a 12 h 30 minutos.
Entre 1960 y1971, la economa creci a una tasa anual promedio de 6.3% . El consumo se acrecen-
t al 6.5% promedio anual, en la dcada de los60 la economa continu bajo el modelo denominado
desarrollo estabilizador aunque tambin se acumularon grandesrezagosen el sector agropecuario que
repercutieron en la distribucin del ingreso de la poblacin.
El desarrollo industrial que el pasregistr en losperiodosde sustitucin de importacionesy del
desarrollo estabilizador (1954-1970) no puede explicarse sin el control sindical, sin el acuerdo cola-
boracionista entre el Estado y el sindicalismo para controlar a la naciente clase obrera y as mantener
una poltica sostenida de bajossalarios. Lo anterior qued sellado con el llamado pacto obrero-indus-
trial rmado en 1945 entre la Canacintra y la CTM (ya dirigida por Fidel Velzquez), ese pacto de
hierro entre burocracia sindical ocial y empresariosse ha reformulado peridicamente bajo distin-
tosnombresAlianza para la Produccin, Pacto de Solidaridad Econmica (PSE), Pacto de Estabili-
dad y Crecimiento Econmico (PECE), la Alianza para el Crecimiento (AC), etc. Sin embargo susca-
ractersticasbsicashan sido: lasprcticasclientelaresy patrimonialistasque manipulan el enorme
ejrcito de mano de obra en nuestro pas, aprovechndose de lasnecesidadesinsatisfechasde los
trabajadores, sigue siendo un efectivo medio de desmovilizacin de lostrabajadoresen benecio de
loscapitalistasy de suscmplices.
Fue durante el gobierno de Adolfo Lpez Mateos(1958-1964), en el que el mismo Lpez Mateos
se autodeni polticamente de izquierda, pero dentro de la Constitucin. Fue durante su gestin
cuando losverdaderostrabajadoresdemocrticosferrocarrileros, losmaestros, lospetroleros, entre
otros, enfrentaron la fuerte represin de ese gobierno a travsde lasfuerzasde la polica, del ejrci-
to, de losmismoscharros, y de casi la totalidad de losmediosde comunicacin. Lostrabajadores
enfrentaron un linchamiento por parte de la clase patronal.
[ 215 ]
LuisLozano Arredondo et al.
Cuadro 1
Mxico: poder adquisitivo del salario mnimo 1940-2006*
Sexenio Variacin %
1940-1946 -19.6
1946-1952 -13.4
1952-1958 27.6
1958-1964 56.7
1964-1970 24.7
1970-1976 18.4
1976-1982 6.2
1982-1988 -44.9
1988-1994 -46.5
1994-2000 -51.1
2000-2006
2
-22.8
Fuente: Direccin General de Estadstica. Seco. Comisin Nacional de Salarios Mnimos. CNSM. Centro de Anlisis Multidisciplinario CAM,
Facultad deEconoma, UNAM.
* Losdatosdela canasta bsica de1940 a 1976 son con baseen la informacin del ndicedel costo dela vida obrera en la ciudad deMxico
(ICVO). Conformada por 32 artculosbsicos. Elaborado ypublicado por la Direccin General deEstadstica (DGE) dependientedela Secretara
deIndustria yComercio (SIC). Posteriormentela DGE setransform en el INEGI. El clculo del (ICVO) sesuspendi en el ao de1978. A partir de
1979, con una encuesta deingreso-gasto a lasfamiliasmexicanasel Centro deAnlisisMultidisciplinario (CAM) dela Facultad deEconoma
dela UNAM, deneycalcula el precio dela canasta obrera indispensable(COI), conformada por 35 productosbsicospara el uso diario de
una familia mexicana integrada por cinco personas.
** Esal 2 deenero del 2006.
-19.6
-13.4
24.7
18.4
6.2
-44.9 -46.5
-51.1
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Variacin
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Grca 1
Mxico: poder adquisitivo del salario mnimo de 1940-2006
[ 216 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
Por otra parte, el salario tuvo un breve respiro al acumular ste una recuperacin en su poder
adquisitivo de 56.7% . Al iniciar su mandato el tiempo de trabajo necesario para que la familia traba-
jadora pudiera adquirir la canasta bsica pas de 12 h 30 min a 8 h 3 minutos.
Entre 1964 y 1970 durante el gobierno de Gustavo Daz Ordaz (1964-1970), el movimiento
obrero democrtico e independiente luch por mejorar suscondicionesde vida y trabajo enfrentando
fuertesrepresionesdel ejrcito, la polica y losdirigentessindicalescharros, como fue el caso de los
trabajadoresde la salud (mdicos), loselectricistas(movimiento de la Tendencia Democrtica, en-
cabezada por Rafael Galvn), y que entre susresultadosfue el charrazo que consolid en la direc-
cin del Sindicato nico de TrabajadoresElectricistasde la Repblica Mexicana SUTERM a La gera
Leonardo Rodrguez Alcaine posterior secretario general de la CTM.
El salario mnimo tuvo una recuperacin de 24.7% y el tiempo de trabajo que requera laborar
una familia trabajadora para adquirir la canasta bsica pas de 8 h 3 min, al inicio del sexenio a 6 h
10 min al nalizar este periodo.
Esimportante indicar que en 1968 se desarroll el movimiento democrtico estudiantil, el cual tuvo
un trgico desenlace el 2 de octubre. Dicho movimiento fue un antecedente fundamental para impulsar
ypresionar, para que en el passe abriera un proceso de democratizacin de la vida poltica nacional.
Con el gobierno de LuisEcheverra lvarez (1970-1976) tuvo lugar el llamado desarrollo com-
partido, la economa creci a una tasa similar a la de la dcada previa (6.0% promedio anual) pero
losagregadoseconmicosregistraron un menor dinamismo. La poltica deliberada de contraccin de
lospreciosy tarifasde losbienesy serviciosdel sector pblico como un estmulo al crecimiento, y la
negativa de llevar a cabo una reforma impositiva que nanciara el creciente gasto gubernamental,
provocaron que ste dependiera del crdito interno y del endeudamiento externo. La inacin gene-
r un mayor incremento de precioshasta representar 16.5% en promedio anual. En 1976, Mxico
devalu su moneda presionando an msel proceso inacionario.
Durante el sexenio de LuisEcheverra lvarez el salario mnimo recuper en su poder adquisiti-
vo, de manera acumulada, 18.4% , y el tiempo de trabajo que requera laborar una familia trabajado-
ra para poder adquirir la canasta bsica pas de 6 h 10 min al inicio de su sexenio, a 5 h 15 min al
concluir su mandato.
En el gobierno de Jos Lpez Portillo (1976-1982) se abri un proceso de ajuste macroeconmi-
co bajo loslineamientosdel Fondo Monetario Internacional (FMI), a travsde lasllamadascartasde
intencin, fue durante este gobierno que para allegarse recursoseconmicosse impuls como eje
central una poltica de gran magnitud para la explotacin y exportacin del petrleo.
El pasenfrent al nal del sexenio una profunda crisiseconmica que repercuti en losniveles
de vida de la poblacin trabajadora. As, durante este sexenio el poder adquisitivo solamente tuvo una
recuperacin acumulada de 6.2% , y el tiempo de trabajo que necesitaba laborar una familia trabaja-
dora para poder adquirir la canasta bsica pas de 5 h 15 min al inicio del sexenio a 5 h 24 min al
nalizar. Esimportante sealar que a pesar de que en este sexenio el producto interno bruto tuvo un
[ 217 ]
LuisLozano Arredondo et al.
crecimiento promedio de 7% anual, dicho crecimiento nunca se vio reejado en una signicativa
recuperacin del salarial y del nivel de vida de la gran mayora de la poblacin mexicana. Esimpor-
tante sealar que durante este sexenio existi un control de preciosa una canasta bsica conforma-
da por 96 bienesy servicios. Al nal de dicho sexenio empez a disminuir en nmero losartculos
sujetosa control de precios, para que durante el siguiente sexenio desapareciera prcticamente el
control de preciosde dicha canasta bsica. Perjudicando profundamente el nivel de vida de lostra-
bajadoresy de la poblacin en general.
Grca 2
Tiempo de trabajo que requiere laborar una familia trabajadora para adquirir
la canasta bsica obrera indispensable (COI)

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9 h 29 min
18 h 28 min
36 h 58 min
47 h 40 min
Tiempo detrabajo
Fecha
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Cuadro 2
Fecha 1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Tiempo de trabajo 9.29 17.88 36.58 47.40
Con el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) el salario mnimo inicia, en la poca
moderna, un largo proceso de deterioro que a la fecha dura msde 20 aos. Fue durante este sexenio
cuando se impuso e instrument al gobierno, desde el exterior, un nuevo modelo econmico, el lla-
mado modelo neoliberal que a la fecha se contina profundizando, y ha impuesto, entre otros
elementos, como eje integral: el impulso del mercado externo (apertura comercial), el proceso de
privatizacin de lasempresasdel sector pblico, la reduccin del Estado y del gasto pblico. Ignorar,
violar y mutilar losderechoshistricamente conquistadosy plasmadosen el contrato colectivo de
trabajo de lostrabajadores, la profundizacin del deterioro salarial como un elemento esencial que
garantiza la tasa de ganancia del capital. Continuar con la represin, control, desmantelamiento y
[ 218 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
corrupcin de lasorganizacionessindicalesdemocrticase independientes. Durante este sexenio se
profundiza el deterioro salarial, puesste pierde en su poder adquisitivo 44.9% y el tiempo que re-
quiere laborar una familia trabajadora para adquirir la canasta bsica pasa, al inicio del sexenio, de
5 h 24 min a 9 h 19 min al nalizar. Dicho modelo tuvo entre susprincipalescostossocialesun in-
cremento del deterioro salarial, mayor inequidad en la distribucin del ingreso, mspobreza en el
campo y en la cuidad, msviolencia e injusticia social contra lospobres.
Durante el gobierno de Miguel de la Madrid en diciembre de 1987, frente una inacin galopante
de 159% se rm el Primer Pacto de Solidaridad Econmica que textualmente indicaba De acuerdo
con lostrminospactados, el Presidente de la Comisin Nacional de SalariosMnimospropondr a los
sectoresproductivosun aumento inmediato de 15% en lossalariosmnimosvigentes, extensivo a
lossalarioscontractuales, y otro de 20% exclusivo para lossalariosmnimos, que entrara en vigor el
1 de enero de 1988, con motivo de la jacin ordinaria que establece la ley. Para lostrabajadores
dichosacuerdosfueron letra muerta ya que nunca se cumpli el que, en cuanto al salario, al concluir
el primer bimestre de 1988 se determinen, con periodicidad mensual, nuevosaumentos, de acuerdo
con la evolucin previsible del ndice de preciosde una canasta bsica. sta se denir, en el curso de
losprximosdas, por lasSecretarasdel Trabajo y Previsin Social y de Comercio y Fomento Indus-
trial, previa consulta con losotrossectoresrmantesdel Pacto de Solidaridad Econmica (Miguel de
la Madrid Hurtado, Pacto de Solidaridad Econmica).
Y esque la prdida del poder adquisitivo del salario esmsclara sobre todo si comparamoslo
que se poda comprar con un salario mnimo al inicio de losPactospara la Estabilidad y el Crecimien-
to Econmico (PECE) en diciembre de 1987, y lo que se puede comprar en 2006, se trata de hacer una
comparacin bajo el supuesto de que si un salario mnimo se dedicara ntegramente a la compra de
un solo artculo de la Canasta Obrera Indispensable (COI), para ver cunto se puede adquirir.
Sin legitimidad, el gobierno de CarlosSalinasde Gortari (1988-1994) continu yprofundiz la
poltica econmica ysocial que se impuso va cartasde intencin por el Fondo Monetario Internacio-
nal (FMI), el Banco Mundial (BM), yel Departamento del Tesoro de losEstadosUnidos. As, entre otras
medidasse continu rematando lasempresasdel sector pblico, se avanz en la reduccin del Estado y
del gasto pblico, con la apertura comercial se impuso el Tratado de Libre Comercio (TLC), en el sector
pblico yprivado se impuso ysocializ mscorrupcin, continu el deterioro del salario para garantizar
lastasasde ganancia del gran capital. El salario mnimo durante este sexenio perdi de su poder adquisi-
tivo, de manera acumulada, 46.5% yel tiempo de trabajo que requera laborar una familia trabajadora
para poder adquirir la canasta bsica pas de 9 h 19 min en el inicio del sexenio, a 17 h 57 min al na-
lizar. El gobierno de Salinaslogr histrica, econmica ymoralmente el mayor deterioro del salario ydel
tiempo de trabajo de lostrabajadoresen Mxico. Salinasimplement la represin yel control de amplios
movimientosde trabajadores, como esel caso de lospetroleros, de losmaestros(CNTE), etctera.
En el sexenio de Ernesto Zedillo y frente a la crisiseconmica, social y poltica que enfrent el
pas, el Estado mexicano se vio obligado a imponer, de palabra, algunosajustesa suspolticaspara
[ 219 ]
LuisLozano Arredondo et al.
Grca 2
Salario mnimo en Mxico 1935-2006*
(pesosde 1938)**
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28.65
27.27
32.35
30.27*
adecuarse a la nueva realidad sociopoltica, para tal n, reorient susdiscursoscon el objeto de rele-
gitimarse a travsde dar un nuevo rostro a su antipopular poltica econmica y social. Expres, de
palabra, un rostro mssocial, mshumano. Pretendi mostrar interspor el bienestar social, inclusi-
ve el slogan de su campaa electoral a la presidencia reiteraba el bienestar para la familia, y an
ms, algn integrante de su equipo de colaboradoresmanifest que se ha solicitado el gasto social
msalto de losltimos25 aos (CarlosRojas), tambin declaraba que era necesario que lossalarios
de lostrabajadoresse recuperaran, indicaron que la pobreza y la desigualdad social son incompati-
blescon la democracia. Sin embargo, el gobierno siempre garantiz, va leyes, corrupcin o despojo:
altastasasde gananciasal gran capital a costa del sacricio de lasfamiliastrabajadorasy de los
pobresdel campo y de la ciudad.
Y esque, a pesar de todo, el salario durante el gobierno de Zedillo (1994-2000) acumul, una
prdida en su poder adquisitivo de 51.1% , y el tiempo de trabajo necesario que requiere laborar una
familia trabajadora para adquirir la canasta bsica al inicio del sexenio era de 17 h 57 min y a la fecha
(1 de diciembre de 1997) requiere de 32 h 22 minutos.
Nota metodolgica: el ltimo dato escalculado medianteel empalmedenmerosndices(ndicenuevo, ndicebasedeseado)/100.
* Losdatoscorresponden al 1 deenero de2006.
** La ponderacin esconsiderada deacuerdo con el ndicedel mesdejulio de1978.
rea geogrca A.
Fuentes: Nansa, La economa mexicana en cifras, 1981; CNSM, Banco deMxico. Elaborado: Equipo depreciosysalariosdel Centro deAnlisis
Multidisciplinario dela Facultad deEconoma, UNAM.
[ 220 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
La poltica econmica ysocial implementada por losltimosgobiernosen nuestro pasha gene-
rado para el gobierno de Vicente Fox, entre otrosresultados, a nivel nacional e internacional, un amplio
ysostenido desprestigio yuna acelerada prdida de soberana nacional en losmbitospoltico yecon-
mico. Y por tanto la perdida de espaciospolticosyde legitimidad ante otrasnaciones, yha sido parte
del costo poltico expresado electoralmente en losresultadosde laspasadaseleccionesyseguramente
de prximaselecciones. Esdecir, el gobierno hoytendr que enfrentar, para implementar su poltica
econmica ysocial, un poder legislativo msreal, msplural ymscrtico, de cara a la poblacin cada
vez msinconforme ynecesitada. Situacin que lo enfrenta a una nueva realidad yproceso que implica
abrir en cada vez msampliosycomplejosespaciossocialesconsultaspara discutir ypresentar pro-
puestasconsensuadas, que al menospretendan expresar ante la opinin pblica, mayor profundidad,
seriedad yorientacin social. Propuestase iniciativasque aparentemente pretenden superar amplia-
mente losinteresesprivadosyde gruposde inters. Esto es, el gobierno est entre la espada yla pared;
en realidad no puede servir a dosamosal mismo tiempo: de un lado a lospoderosos, a losricos, yde
otro lado a loscampesinos, a lostrabajadores, a lospobres, que son la mayora en nuestro pas.
Ante tal realidad no esextraa la posibilidad de una nueva generacin de pactoso acuerdos,
como losllamadosAcuerdosde Chapultepec. Esto qu quiere decir?, si consideramosque la histo-
ria no ha terminado, quiere decir que losPactosde hierro para benecio de quin fueron?; los
pactosde solidaridad econmica, lospactosde estabilidad, lospactosde crecimiento. Y para el
prximo gobierno realmente quinesquieren garantizar e incrementar susutilidades? Y para eso
qu proponen con susAcuerdosde Chapultepec? Se trata de losmismospersonajes, que han
hecho su riqueza a costa de despojar, saquear y depredar el pas? Susinteresese intencionesson los
mismosdel pasado? Hoyhan ocultado su verdadero rostro con nueva mscara ymaquillaje? Esdecir
el personaje (el gran empresario nacional e internacional) tendr nuevo rostro, pero sustareasy sus
objetivossern losmismos: garantizar lasgananciasdel gran capital, a costa de continuar el saqueo,
la desaparicin, explotacin, destruccin del campesino, del trabajador, del pas.
A pesar de las declaraciones ociales el salario mnimo contina su cada
A partir de 1977 el salario mnimo en Mxico se desploma, este proceso de deterioro salarial a la fecha
contina y de hecho desde que el salario mnimo en Mxico esreglamentado en 1935, nunca haba
alcanzado un nivel tan bajo en su poder adquisitivo como el que tiene hoy en da. Se encuentra un
28% abajo de su nivel histrico msbajo en loscincuenta.
Segn el Centro de AnlisisMultidisciplinario (CAM) de la Facultad de Economa de la UNAM, du rante
el periodo en que han estado en vigencia lospactos, del 16 de diciembre de 1987 al 2 de enero del 2006, el
precio de la canasta obrera indispensable se ha incrementado (de manera acumulada) en 1435.3% mien-
trasque el salario mnimo slo lo ha hecho (tambin de manera acumulada) en 308.7% , arrojando para
dicho periodo una perdida acumulada del poder adquisitivo del salario de 73.4 por ciento.
[ 221 ]
LuisLozano Arredondo et al.
El precio de la canasta obrera indispensable pas de 6.86 a 288.23 pesos, esdecir, acumul un
incremento de 4451.31% . Mientrasque por otro lado, el salario mnimo pas de 6.47 a 48.87 pesos
presentando un aumento de 755.33% para el mismo periodo (vase grca 4, cuadro 3).
Grca 4
Precio de la canasta obrera indispensable (COI) y salario mnimo 1987-2006
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Salario mnimo nominal diario
Precio dela COI
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16dic. 1987 1dic. 1994 1dic. 2000 2enero 2006
Fecha
6.47 6.86
15.27
34.13
37.89
173.24
48.67
288.23
Cuadro 3
Fecha
Salario mnimo
nominal diario
Precio dela COI
16 dic. 1987 6.47 6.86
1 dic. 1994 15.27 34.13
1 dic. 2000 37.89 173.24
2 enero 2006 48.67 288.23
Realmente se recupera el poder adquisitivo del salario mnimo en Mxico
como seala Fox?
Durante loscinco aosde gobierno de Fox el salario mnimo contina estancado y acumula de 1987
a la fecha una prdida del poder de compra de 82.39% .
Si analizamoslosdatosociales, se observa en el cuadro de Metasgubernamentalesque en el
ao 2002 la inacin acumulada fue de 5.7% , sin embargo el incremento total al salario mnimo fue
de nicamente de 4.5% . Resultando mayor el incremento de la inacin al logrado por el salario m-
nimo, no siendo posible la recuperacin del mismo como indica Fox. Para el mismo ao an esms
grave el deterioro del poder adquisitivo del salario mnimo si consideramosel incremento del precio de la
canasta bsica, que se increment 6.06% (Banco de Mxico) en comparacin con 4.50% de incremen to
del salario mnimo, dando como resultado un mayor dcit para el salario mnimo para ese ao.
[ 222 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
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[ 223 ]
LuisLozano Arredondo et al.
Para el ao 2003, la inacin del ao fue de 3.98% (Banco de Mxico) y el incremento del sala-
rio mnimo fue de 3% , resultando un dcit para el salario. Pero si consideramosel incremento de
preciosde la canasta bsica, ste fue de 4.71% (Banco de Mxico). Resultando un dcit an mayor
para el salario mnimo para ese ao.
Para el ao 2004 la historia no fue diferente, al salario mnimo se asign un incremento de 3%
(1.50 pesos), pero la inacin se espera mayor a 5.19% y el incremento de la canasta bsica fue de
6.73% segn Banco de Mxico, con lo que desaparece una vez msla posibilidad de recuperacin del
salario mnimo. Esimportante considerar el hecho de que algunosproductosbsicos, como la tortilla,
presentaron aumentosimportantes(en febrero aument de 5.50 a 6 pesosel kg) su incremento fue
de 9% ; dosterceraspartesmsque el salario mnimo.
En lo que toca al salario mnimo para el ao 2005, y con base en la lgica e historia de la pol-
tica salarial de la trinidad gobiernoempresariosrepresentantes, el aumento al salario mnimo diario
fue de 3.2% . Esdecir, pasar de 45.24 a 46.82 pesosdiariospara el rea geogrca A. Lo que repre-
sent una vez msuna burla para lostrabajadoresy en nada mejor suscondicionesde vida.
Cul esel balance del poder adquisitivo del salario mnimo yla canasta bsica con la poltica neo-
liberal impuesta por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ypor el Partido Accin Nacional (PAN)?
Esta notable prdida del poder de compra del salario reeja un agudo proceso de desvalorizacin
de la fuerza de trabajo, y si comparamosel precio de la canasta obrera indispensable con el salario,
tenemosque en diciembre de 1987 lasfamiliastrabajadorascon un salario mnimo de 6.47 pesos
podan adquirir 31 de los35 artculosque conformaban dicha canasta, actualmente (2 de enero del
2006) slo se pueden adquirir 5 de ellosdisminuyendo o eliminando de su consumo productosesen-
cialestalescomo frutas, verduras, lcteos, pan, pescado, productosde aseo personal y del hogar.
En diciembre de 1987 con un salario mnimo de 6.47 pesosse poda adquirir 94% de la COI, cosa
que no ocurre al 2 de enero del 2006, ya que con un salario mnimo de 48.67 pesosslo se adquiere
16.26% de dicha canasta bsica.
De lo anterior podemosobservar que en ninguna fecha durante el periodo en que se ha implemen-
tado la poltica econmica neoliberal en Mxico (1982-2004), se ha podido adquirir el total de la Canas-
ta Obrera Indispensable. Fox tampoco ha cumplido con la promesa de apoyar una poltica salarial que
permita recuperar signicativamente el poder adquisitivo del salario de lostrabajadoresmexicanos.
Qu se puede comprar con un salario mnimo?
Loscapitalistasargumentan que en Mxico ya casi nadie gana el salario mnimo, sin embargo segn
datosde la ltima Encuesta Nacional de Empleo (2004) de la Secretara del Trabajo y Previsin Social
STyPS y del Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica INEGI, actualmente en Mxico
10 078 098 de trabajadoreso no reciben salario alguno o bien perciben hasta un salario mnimo, lo que
representa el 23.9% del total de la poblacin trabajadora (vase cuadro 6).
[ 224 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
Cuadro 4
Lo que se puede comprar de la canasta obrero indispensable (COI)
con un salario mnimo*
% dela COI
1982 1994 2000 2006
94.30% 20.10% 21.80% 16.26%
* El Centro deAnlisisMultidisciplinario (CAM) dela Facultad deEconoma dela UNAM, inici el estudio dela canasta obrera indispensable
(COI) yel salario mnimo en 1978. La COI esuna canasta bsica real (CBR) conformada por 35 bienesyservicios: 27 alimentos, tresproductos
para el aseo personal ydel hogar, transporte, energa elctrica ygasdomstico. Para el uso yconsumo por da, para una familia mexicana
conformada por cinco personas: dosadultos, un joven ydosnios. La COI no incluyerenta devivienda, gastosen educacin, salud, vestido
ycalzado, recreacin ycultura.
Cuadro 5
Comienza el
neoliberalismo
Toma posesin
Ernesto Zedillo
Toma posesin
VicenteFox Q.
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Salario mnimo 0.29 15.27 37.89 48.67
Precio de la COI 0.31 34.13 173.24 288.23
Elaborado por LuisLozano Arredondo, UlisesGarca FloresyJavier A. Lozano Tovar.
Fuentes: Encuestasdirectasdel Centro deAnlisisMultidisciplinario (CAM) Facultad deEconoma. UNAM.
94. 30%
20. 10%
21. 80%
16. 26%
1982
1994
2000
2006

Grca 5
Porcin que se puede comprar de la canasta obrero indispensable (COI)
con un salario mnimo
[ 225 ]
LuisLozano Arredondo et al.
Cunto ganan los trabajadores en Mxico?
Cuadro 6
Nivel de ingreso de los trabajadores en Mxico 2004
Nivel deingreso
Personasocupadas
Absolutos %
Menosde 1 salario mnimo* 10 078 098 23.90
De 1 hasta 2 salariosmnimos 9 569 158 22.73
Msde 2 hasta 5 salariosmnimos 16 002 723 38.02
Msde 5 salariosmnimos 4 554 298 10.82
No especicado 1 885 124 4.48
Total 42 089 401 100.00
* Incluyea lostrabajadoresqueperciben menosde1 salario mnimo ylosquelaboran yno
perciben ingresos
Fuente: Encuesta Nacional deEmpleo 2004; INEGI.
Grca 6
Nivel de ingreso de los trabajadores en Mxico 2004
* Incluyea lostrabajadoresquereciben menosdeun salario mnimo ylosquelaboran yno perciben ingresos.
24%
23% 38%
4%
11%
Menosde1 salario mnimo*
De1 hasta 2 salariosmnimos
Msde2 hasta 5 salariosmnimos
Msde5 salariosmnimos
No especificado
A continuacin analizamoslo que se puede comprar con el salario mnimo en Mxico de 1982 al 2 de
enero del 2006.
El 1 de diciembre de 1982, con el salario mnimo diario de 0.31 pesosse poda comprar 26.59 kg
de tortillas, mientrasque para el 2 de enero de 2006, con un salario mnimo se pueden comprar
nicamente 6.95 kg esto es, la tercera parte de lo que adquira en 1982 (vase cuadro 7 y grca 7).
Cuadro 7
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Tortilla (Kg.) 26.59 20.36 9.47 6.95
Fuente: Investigacin decampo, Centro deAnlisisMultidisciplinario CAM, Facultad deEconoma, UNAM.
11
[ 226 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
Grca 7
Lo que se puede comprar con un salario mnimo
(Tortillas)
En cuanto al pan blanco, con un salario mnimo de 0.31 pesosen 1982 se poda adquirir 292.5 piezas
de pan, mientrasque para el 2 de enero de 2006, con un salario mnimo de 48.67 pesos, se pueden
adquirir 40.6 piezas(vase cuadro 8, grca 8).
Cuadro 8
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Pan blanco (piezas) 292.5 63.20 63.20 40.6
26.50
20.36
9.47
6.95
0
5
10
15
20
25
30
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Fecha
K
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Tortillas(kg)
Grca 8
Lo que se puede comprar con un salario mnimo
(Pan blanco)
292. 5
63.2
63.2
40.6
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50
100
150
200
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1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Fecha
Pan blanco
[ 227 ]
LuisLozano Arredondo et al.
En relacin con el gasdomstico, el 1 de diciembre de 1982 con un salario mnimo de 0.31 pesosse
adquiran 52.70 litrosde gas. Al 2 de enero de 2006 el precio del cilindro de 20 l esde 175 pesos, por
lo que con un salario mnimo diario de 48.67 pesos, slo se pueden comprar 5.56 litrosde gas. Lo que
signica que en el 2006 nicamente se puede adquirir 9.47% de gasde lo que se adquira en 1982,
con un salario mnimo (vase cuadro 9, grca 9).
Cuadro 9
Lo que se puede comprar con un salario mnimo
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Gasdomstico (litro) 52.70 11.59 6.34 5.56
Grca 9
Lo que se puede comprar con un salario mnimo
(gasdomstico, litro)
0
10
20
30
40
50
60
L
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s
Fecha
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2007
Gasdomstico
52.7
11.59
6.34
5.56
En relacin con el metro, el 1 de diciembre de 1982 con un salario mnimo de 0.31 pesosse adquiran
243.75 boletos. Al 2 de enero del 2006 con un salario mnimo de 48.67 pesosslo se pueden com-
prar 24.33 boletos, lo que signica que en el 2006 nicamente se puede adquirir 9.98% de lo que se
adquira en 1982, con un salario mnimo (vase cuadro 10, grca 10).
Cuadro 10
Lo que se puede comprar con un salario mnimo
1 dic. 1982 1 dic. 1994 1 dic. 2000 2 enero 2006
Metro (boleto) 243.75 24.23 25.26 24.33
[ 228 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
Grca 10
Lo que se puede comprar con un salario mnimo
(boletosdel metro)
243.75
24.23 25.26 24.33
0
50
100
150
200
250
Boletosdel metro
1dic. 1982 1dic. 1994 1dic. 2000 2enero 2006
Fecha
Ante lo insuciente del poder adquisitivo del salario qu alternativashan asumido lasfamiliastra-
bajadorasen Mxico?
a) Lostrabajadoreshan tenido que incrementar el nmero de horastrabajadaspara poder ad-
quirir la canasta bsica.
Durante el actual gobierno en Mxico, el sistemtico y real deterioro del nivel de vida y trabajo
de lostrabajadores, ha generado entre otrosefectossociales, que el trabajador y su familia tengan
que trabajar jornadaslaboralesen condicionesmsintensasy de mayor duracin, y en situaciones
msprecariasen cuanto a prestacionessocialesy econmico-laborales. Lo anterior se puede consta-
tar inclusive con datosociales(vase grca A).
Grca A
Mxico: trabajadores que han incrementado a ms de 48 horas su trabajo
(millones)
1
Preliminar
Fuente: Encuesta Nacional deEmpleo. 1988-2000 y2002. STyPS-INEGI. Elaborado por LuisLozano Arredondo.
[ 229 ]
LuisLozano Arredondo et al.
Actualmente para poder acceder a la canasta obrera Indispensable con un salario mnimo, el trabajador
ysu familia tienen necesariamente que sumar jornadaslaboralesde 48 horas25 minutos, esdecir, con
el actual salario mnimo esimposible poder acceder a la COI. Tal situacin expresa la situacin de po-
breza, la persona que gana el salario mnimo no puede satisfacer susnecesidadesmnimasbsicas,
cada hogar tiene que incorporar mspersonasa trabajar, o bien, laborar en doso trestrabajosmspara
obtener el mnimo ingreso que permita tener acceso a la canasta bsica (vase cuadro 11, grca 11).
Cuadro 11
Horas
1 diciembre1982 25 noviembre2004
Tiempo trabajadorespara acceder a la COI 901 4825
Fuente: elaborado por LuisLozano Arredondo yUlisesGarca Flores.
0
20
40
60

H
o
r
a
s
1 dic. 1982 25 nov. 2004
9.01
48.25
Grca 11
Tiempo de trabajo socialmente necesario para adquirir la COI
Sobre todo con la poltica neoliberal, durante losltimos20 aoslostrabajadoreshan visto desapa-
recer losbeneciosque histrica y socialmente conquist la clase trabajadora durante lossiglosXVIII,
XIX y XX.
Dicha situacin la podemosobservar con el incremento de 485.96% de trabajadoresque perdieron
el derecho al benecio de contar con prestacionessocialestalescomo jubilacin, servicio mdico, prima
de vacaciones, prima de antigedad, vale de despensa, entre otras(vanse cuadro A y grca B).
Cuadro A
Mxico: trabajadores ocupados sin prestaciones
Trabajadoressin prestaciones Porcentajedela PEA Conclusin
1988 5 501 683 100.00% 19.07
Del 2000 a 2004 se increment
en 4 063 232 lostrabajadoressin
prestacionessociales.
2000 22 673 196 412.11% 60.23
2004 26 736 428 485.97% 63.14
Fuente: INEGI, STyPS
[ 230 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
Durante el gobierno de Vicente Fox (ao 2000 al tercer trimestre del 2004) el incremento de trabaja-
doressin seguridad social esde 17.2% de la PEA, esdecir, 4 063 232 trabajadoresmssin seguridad
social en Mxico.
Ante la anterior situacin, cuando millonariosde la talla de CarlosSlim, promueven pactosentre
losde arriba, para que lospolticosslo operen dichosacuerdos, como el pacto de Chapultepec, ya
no lesimporta de qu partido poltico se trata, ya que no hay gran diferencia de principiosentre ellos
y suspolticos.
Por eso se entiende que losque suspiran por el poder dicen hoy que no se tiene que corregir el
TLC, o bien se mantendr la poltica macroeconmica, pero no dicen a qu costo y quien nalmente
lo pagar sern losde siempre lospobres. Y esa misma poltica esla que nosha llevado a un grado
de explotacin mayor y a que prcticamente nosmantengamostrabajando todo el da para losem-
presariosy gobierno. Qu destino nosquieren jar? La pregunta escmo podemosdetenerlossin
entrar al juego de suspolticas. Hoy quienesdejaron de ser de izquierda suspiran por ser el relojero
que ajuste el reloj de la maquinaria neoliberal. Durante algunosaosla izquierda, la verdadera, trat
de combatir la explotacin de lostrabajadores. De luchar por lasreivindicacionessindicalesy salaria-
les, por mejorescondicionesde vida y de trabajo. Pero losque vieron a la poltica como una forma de
vida, se lesolvid realmente luchar con la izquierda.
Grca B
Mxico: trabajadores sin prestaciones
(sin aguinaldo, servicio mdico, pensin, jubilacin)
1
Tercer Trimestre
Fuente: Encuesta Nacional deEmpleo. 1988, 1998, 2002 STyPS-INEGI. Elaborado por LuisLozano Arredondo.
5501683
22673196
26736428
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
M
I
L
E
S
1988 2000 2004
AO
Millonesde
trabajadores
1
[ 231 ]
LuisLozano Arredondo et al.
Conclusiones
Establecer formasde organizacin de lostrabajadorespor fuera de lospartidospolticos. Para defen-
der y luchar por susdemandaslaborales:
Lospartidospolticoshan dejado de lado la lucha por una verdadera recuperacin de los
salariosde lostrabajadores. En distintosmomentos, lasmodicacionesy ajustesa lossa-
larioshan sido con una participacin cmplice de lospartidospolticos, loscualeshan
preferido msla negociacin poltica de acuerdo con susinteresesque cuidar losintereses
de lostrabajadores.
En algunoscasoslasdireccionessindicalesestn msal pendiente de ser funcionarios, dipu-
tados, senadores, que ver por losinteresesde lostrabajadoresintegrantesdel sindicato que
dicen representar. Lospartidospolticoshan visto como un botn a lospropiossindicatos
para negociar frente al gobierno ypatrones. Por ello, la defensa de lossalariosylascondicio-
neslaboralestiene que ser por fuera de lasdinmicasde lospartidospolticosyfuera de las
direccionessindicalescharras.
Construir un programa nacional de lucha laboral, desde abajo:
Recoger y luchar por lasdemandaslaboralesdesde lospropiostrabajadores, estableciendo
un programa de lucha elaborado por lostrabajadoresy no por la direccin sindical. Esta-
bleciendo planesde accin por sector, ramo, regin.
Relacionarse y construir con otrasluchas, tanto localescomo nacionales, demandaslabo-
ralescomo la recuperacin de lossalarios. No esposible dejar de ver losproblemascomu-
nescon otrossectores, sin considerar el panorama nacional. El gobierno que representa,
sobre todo, losinteresesdel gran capital trasnacional y losrepresentantessindicalescha-
rros han provocado que problemastalescomo lascondicionesde vida, lasprestaciones
laboralesy lascondicionesde trabajo, en general, enfrenten un acelerado proceso de de-
terioro, situacin que no puede seguir as.
Esnecesaria la integracin de un Frente (poltico-sindical) de lostrabajadoresel cual debe
ser consensuado, con el objeto de elaborar un programa integral (econmico-social) por la
recuperacin del valor de la fuerza de trabajo, a corto y largo plazo. La construccin de un
plan de recuperacin nacional condensado por lostrabajadoressin lascpulascharras.
Creando un frente de demandasy no un frente de membretes, ya que organismoscomo la
Unin Nacional de Trabajadores, espresa de su direccin.
Algunasde lasnecesidadesurgentesque hayque considerar en el plan de accin de lostrabajadoresson:
[ 232 ]
Mxico: el salario yla necesidad deun proceso deamplia restauracin desu poder adquisitivo
Un programa anual de recuperacin salarial que considere que el incremento salarial sea
superior a la inacin esperada.
Reconstruccin y supervisin por parte de lasfamiliastrabajadorasde un programa per-
manente de control de preciosde una canasta bsica recomendable de acuerdo con lo que
establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Todoslosmexicanos
debemosrespetar la Ley Federal del Trabajo.
Analizar losmecanismos, tiemposy formaspara establecer una tasa cero de impuestosa
una canasta bsica recomendable, denida y vigilado su cumplimiento por todos.
Bibliohemerografa
Centro de AnlisisMultidisciplinario, Reportes de Investigacin, variosnmeros, Facultad de Economa, UNAM.
Comisin Nacional de SalariosMnimos, Informe tcnico, variosaos, Mxico.
Direccin General de Estadstica, 1978, Informe anual, Secretara de Industria yComercio, Mxico.
Encuesta de Estructura Salarial, 1993, Espaa.
Estadsticas de convenios colectivos y encuesta de poblacin activa, 1993, Espaa.
Instituto Nacional de Geografa Estadstica e Informtica, Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares,
2004.
Instituto del Empleo, 2000, Informe anual, Espaa.
Nacional Financiera, La economa mexicana en cifras, Mxico, 1968.
Organizacin Internacional del Trabajo, 2000, Panorama laboral.
, 2005, Panorama laboral.
, Niveles de ingreso en el mundo.
Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmico, Informes 2005.
Presidencia de la Repblica, Informe de gobierno, variosaos, Mxico.
, Informe de gobierno, variosaos, Mxico.
, 1987, Pacto de Solidaridad Econmica, Mxico.
, Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Mxico.
, 2005, Quinto Informe de Gobierno de Vicente Fox, Mxico.
Revista del Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales, 2000, Espaa.
Secretara de Trabajo y Previsin Social, Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica, Encuesta
Nacional de Empleo, 1988, 1998, 2002 y2004.
Sexta seccin
Distribucin del ingreso y bienestar
q
q
Efectos de la desigual distribucin del ingreso en el bienestar:
Mxico bajo el neoliberalismo
Mario Camberos C.*
Una de lasgrandesdecienciasde losestudiossobre la distribucin del ingreso en Mxico essu falta de
interspor el bienestar. La preocupacin lo fue msbien el estudio de la distribucin del ingreso en s
mismo, sin cuestionarse acerca de susposiblesefectosen el bienestar econmico. Este ltimo tiene la
ventaja de que combina dosconceptoscentralesen el estudio del bienestar: la eciencia yla equidad.
La eciencia entendida como la capacidad del sistema econmico de generar un mayor ingreso,
y la equidad, la forma para distribuirlo de manera msequitativa. En este enfoque, el ingreso medio
se convierte en un referente del bienestar obligado, porque si todoslosindividuoslo tuvieran, por un
lado, no habra desigualdad y por el otro, la sociedad alcanzara el bienestar mayor.
Espor ello que el objetivo de este trabajo esel de mostrar el impacto que ha tenido la desigual-
dad en el bienestar de losmexicanosa lo largo de lasltimasdcadasy en losiniciosdel presente
siglo. Para lo cual, nosapoyamosen la concepcin de la desigualdad derivada del bienestar como lo
hace Dalton (1920), retomada por Atkinson ySen en la dcada de lossetenta yque ha tomado fuerza
en lasltimastresdcadas, en el estudio de la desigual distribucin del ingreso. Tambin hacemos
uso del anlisisde la dominancia de Lorenz. Para medir la desigualdad utilizamoslosndicesderivados
de la concepcin del bienestar, losndicesde entropa generalizados(GE), y el conocido coeciente de
Gini, cuyasestimacionesrealizamosa partir de losmicrodatosde lasEncuestasde Ingresosy Gastos
de losHogaresde Mxico (ENIGH), 1984 a 2002.
Fundamentos del anlisis desigualdad-bienestar
Para estimar loscambiosen el bienestar global, dada la relacin entre desigualdad y bienestar se
requiere tener una medida de la desigualdad que derive de una concepcin del bienestar mismo. Por
esa razn, nosbasamosen la medida de Dalton (1920), que compara el bienestar actual logrado, con el
bienestar normativo que se obtiene mediante la maximizacin de la funcin de bienestar, cuando
q
q
* CIAD, A. C., Hermosillo.
[ 235 ]
[ 236 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
todaslaspersonastienen el mismo ingreso equivalente al ingreso medio (). La medida propuesta es
de la forma:
D = BS/BN
donde:
BS: Bienestar actual de la sociedad como funcin del ingreso distribuido entre laspersonas.
BN: Bienestar normativo si todoslosindividuostuvieran el ingreso medio ().
Con esta medida, lo que obtenemosesla proporcin del bienestar logrado, respecto al mximo que
se puede obtener, es decir el bienestar relativo. La medida de la desigualdad I sera propiamente
aquella que considera tambin la parte del ingreso que no est distribuida, o que est concentrada.
De hecho, esta parte esla que da lugar a la desigualdad y explica, en este marco de anlisis,
porque laspersonasno aumenten su bienestar hasta conseguir el nivel normativo. Con estoselemen-
tospodemosdesprender de manera natural la medida de la desigualdad, suponiendo una situacin
en la cual todaslaspersonaso gruposobtienen el bienestar normativo, comparada con la situacin
que establece la distribucin real del ingreso en un tiempo t determinado, pero que podemosnorma-
lizar de una manera en que el ndice I quede acotado entre cero y uno de la siguiente manera:
I = BN/BN BS/BN
o tambin
I = 1-D.
de la cual esposible desprender que conforme el bienestar social sea mayor, la desigualdad esmenor. En
el lmite, cuando el bienestar social alcanza el mximo, el caso hipottico en el que todoslosindividuos
tienen el ingreso medio , la desigualdad escero; pero en el caso contrario, cuando la poblacin obser-
ve muybajosnivelesde bienestar, la desigualdad se acercara a su valor mximo que esla unidad.
Atkinson (1970) establece una relacin entre distribucin del ingreso y bienestar social que se
puede ilustrar por medio de la funcin de utilidadespromedio U(x)f(x)dx, de tal suerte que la funcin
de bienestar social tiene la forma siguiente:
W(x) = U(x)f(x)dx
que corresponde a una funcin de utilidad de la clase F(y) =
x
o
f(y)]dy, que son funcionescrecientes,
estrictamente cncavas con mediasde ingreso iguales.
[ 237 ]
Mario CamberosC.
De lo anterior resulta la siguiente proposicin conocida como teorema de Atkinson:
1
Una distribucin f(y)es preferida a otra f*(y), U(y) (U >0, U0), s y slo s

z
0

[F(y)-F*(y)]dy 0, para toda z, 0 z
~
y
F(y) F*(y) para algn y.
Lasdistribucionesa lasque se reere el teorema conguran lasconocidascurvasde Lorenz (CL), con-
sideradascomo una de lasformasclsicasque adopta la distribucin del ingreso. De aqu se deriva
tambin que la condicin necesaria y suciente para establecer un orden entre dosdistribuciones, es
solamente saber que son crecientesy estrictamente cncavas, porque puede ser obtenida una de
ellasa partir de la otra con slo realizar transferenciasdel msrico al mspobre.
2

Una forma reconocida para relacionar eciencia, equidad y bienestar, esla propuesta por Sen
(1972) y Foster y Sen (1997),
3
de la manera siguiente:
W = (1-I)
donde:
W: Bienestar social
: Ingreso medio de la distribucin del ao correspondiente
I: Medida de la desigualdad
en la cual W tiene lasmismaspropiedadesque establece la funcin de bienestar de Akinson.
Para medir la desigualdad utilizaremostambin el ndice de Atkinson que deriva de una concepcin
del bienestar daltoniana, pero incluye juiciosde valor referidosa la aversin a la desigualdad; as como
lasmedidasmsutilizadasque son lasde entropa generalizada (GE). Estasmedidasde tienen la ventaja
sobre losrestantesque cumplen con laspropiedadesbsicas, como el principio de transferencia o prin-
cipio de Pigou-Dalton
4
por ser el msimportante, de simetra,
5
replicacin invariante o de la poblacin,
independencia de la media o multiplicacin escalar; son aditivamente descomponible
6
y en el caso de
1
Atkinson, A., op. cit., desarrolla la demostracin para el ordenamiento de Lorenz, pp. 246-247.
2
Op. cit., p. 249.
3
Foster ySen, On economicinequality, anexo, Clarendon Press, Oxford, 1997, pp. 133-134 yCowell, F. (2000), Measuring
Inequality, Oxford UniversityPress, pp. 37-39.
4
Pigou A. C. esquien primero se reri al principio en Wealth and Welfare, 1912 si una transferencia de un rico a un
pobre no hace disminuir la renta nacional, tiene que incrementar el bienestar, citado en Blaug M., La teora econmica
en retrospectiva, 1968, pp. 804-806.
5
Lambert, The distribution and redistribution of income, Manchester UniversityPress, Manchester, 2001, p. 108.
6
Vase A. F. Shorrocks, op. cit., 1980, pp. 612-627, e Inequalitydecomposition byfactorscomponents, Econometrica,
vol. 50, nm. 1, enero de 1982, pp. 194-205.
[ 238 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
los ndices de Atkinson que muestran aversin a la desigualdad,
7
propiedades que tambin son
deseablespara una medida de la desigualdad.
Caracterstica de los datos de alta calidad para el estudio de la distribucin
del ingreso
En losestudiossobre la desigualdad realizadosen la mayora de lospasesdel mundo, incluidosAmri-
ca Latina yMxico, se utilizan losdatosprovenientesde variasfuentes: a) Encuesta Nacional de Ingre-
sosyGastosde losHogares(ENIGH), b) Encuestasde ingresosde la poblacin econmicamente activa
(PEA), c) encuestasde hogaresurbanos, d) cuentasnacionales, ye) loscensosde poblacin.
La eleccin de la fuente msadecuada para el estudio que realizamos, necesariamente tiene que
ser aqulla cuya informacin permita obtener losresultadosmsconablesy consistentesacerca
de cmo se distribuye el ingreso entre loshogaresy losindividuosen diferentespuntosen el tiempo.
Al respecto Deininger y Squire y Altimir en su trabajo de igual importancia para Amrica Latina con-
sideran que loselementosbsicosque debe cumplir una fuente de informacin para el estudio de la
distribucin del ingreso son: a) la conabilidad y b) su comparabilidad,
8
razn por la cual ahondare-
mosen ambosaspectospara reunir una base de informacin compuesta por datosde alta calidad y
con ello se pueda reducir al mnimo lossesgosen losresultadossobre la medicin de la desigualdad
y suscambiosen el tiempo.
La conabilidad y la comparabilidad de la informacin
La conabilidad depende en gran parte de la metodologa que se utilice en el diseo de la encuesta y
quien levante la informacin sobre el ingreso. Cowell, autoridad en este tema seala, al respecto,
cuatro aspectos que deberan tomarse en cuenta para la conabilidad, debido a que constituyen
fuentesposiblesde error en que se puede incurrir: 1) el periodo de levantamiento, 2) la precisin de
losdatosobtenida, 3) la cantidad de fuentesde ingreso contempladas, y 4) el subreporte del ingreso
respecto a cuentasnacionales.
9
Por su parte, Deininger y Squire, nosindican un criterio adecuado para calicar la comparabili-
dad de lasdiferentesfuentesde informacin, y que consiste en considerar lasdenicionesde tres
7
Vase A. Atkinson, op. cit., 1970, p. 257.
8
K. Deininger yL. Squire, A New Data Set Measuring IncomeInequality, TheWorld Bank Economic review, Washington, 1996,
pp. 565-566 yO. Altimir, IncomeDistribution Statisticsin America Latina and their reliability, TheReview of Incomeand
Wealth, 1987, pp. 111-155.
9
Cowell F., J. Litcheld yMartha Mercader-Prats, Income Inequality with Dirty Data: The UK and Spain during the 1980s,
LSE-UAB, 1999, documento presentado en Analesde economa aplicada. XIV Reunin, Oviedo, 22 y 23 de junio del
2000, pp. 11-12.
[ 239 ]
Mario CamberosC.
conceptosclave que deben ser utilizadospor la fuentes: a) la cobertura, referida al universo de po-
blacin, que si bien constituye una muestra estadstica, debe ser nacional; b) la unidad perceptora de
ingreso o estadstica, referida al hogar o familia ampliado, y c) el concepto de ingreso utilizado bruto
o despusde impuestosy otrasaportaciones.
10

El ingreso considerado deber incluir todaslasfuentesposibles, de tal suerte que un mismo
hogar compuesto de variosperceptorespuede incluir ingresosprovenientesdel capital, del trabajo,
de la propiedad, o producto de transferencias. Incluso, un mismo perceptor del hogar puede recibir
ingresospor trabajo y losderivadosde la propiedad de activosnancierosy del ahorro.
11

La fuente de informacin que cumple con estosrequisitosde conabilidad y comparabilidaden
la mayora de lospasesen el mundo son lasEncuestasNacionalesde Ingresosy Gastosde losHoga-
res(ENIGH), particularmente laslevantadasen losltimosaos, toda vez que se pueden disponer de
losmicrodatospara cada uno de loshogaresde la muestra, seala Bourguignon, lo que nospropor-
ciona una base de informacin que permite un manejo msdesagregado, mismo que combinado con
programasde cmputo, constituye una alternativa msslida para el anlisismicroeconmico, que
permitir contrastar hiptesisque explican loscambiosen la distribucin basadosen factoresma-
croeconmicos, como el crecimiento econmico, con aquellosderivadosde lascaractersticasde los
hogaresy de losindividuos.
12
En el caso de Mxico lasENIGH realizadasde 1983-1984 y hasta el 2002,
son lasque cumplen con loscriteriosmencionados, espor ello que lasconsideramoscomo la fuente
principal de informacin que utilizamosen nuestro estudio.
El marco del modelo neoliberal
Lascrisisrecurrentesiniciadasa principiosde 1982, que se repitieron a lo largo de la misma, la cada
de lospreciosdel petrleo, lasexigenciasimpuestaspor el pago puntual de la deuda externa, las
devaluacionesdel peso y el alza de lastasasde inters, junto con la apertura de la economa mexica-
na al exterior y laspolticasde ajuste para equilibrar lascuentascon el exterior, fueron rasgosde la
economa mexicana que dio lugar a una fuerte corriente de pensamiento que apoyaba
13
al nuevo
10
Deinninger ySquire, 1996, pp. 566-571.
11
Jenkins, Stephens, Thedistribution of incomeby sectors of population, 2000, Institute for Social and EconomicResearch,
Universityof Essex, U. K., p. 2.
12
F. Bourguignon, The distributional effects of growth: micro vs macro approaches, Delta and World Bank, preparado para
el Raul Prebisch Seminar, Pars, 2001, pp. 2-3.
13
Vase al respecto para losresultadosde la poltica de ajuste contra la crisisde losochenta a A. Pedro Aspe, El camino
mexicano de la transformacin econmica, FCE, Mxico, 1993; Villarreal Ren, Deuda externa ypoltica de ajuste: el
caso de Mxico 1982-1986, en StephanyGrifth-Jones(comp), Deuda externa renegociacin yajuste en la Amrica
Latina, El Trimestre Econmico, Mxico, FCE Lecturas61, 1988, pp. 42-67; Zabludovsky, J., Liberalizacin comercial y
ajuste macroeconmico, en BrothersD. S. yL. Sols(comps.), Mxico en busca de una nueva estrategia de desarrollo;
[ 240 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
modelo econmico neoliberal, que propona la apertura al exterior, como punto central de la nueva
estrategia del desarrollo, toda vez que la liberaban de lasatadurasimpuestaspor la poltica proteccio-
nista yestatista, implementadasdurante msde tresdcadaspor losgobiernosde corte nacionalista.
Existe tambin, por el otro lado de la moneda, un conjunto de autoresque analiz losefectos
negativosde losllamadosajusteseconmicosen el gasto destinado a brindar apoyo y proteccin a
losgrupospobresy marginadosen losaspectosde salud y educacin principalmente; que son cono-
cidoscomo loscostossociales, en el sentido que fueron medidasque se tradujeron en desempleo,
informalidad en el empleo o subempleo, cada del salario real, y descuido de lossistemasde seguridad
social, autorespara quienesestasmedidaspropiciaron el empobrecimiento de la poblacin mexicana
y el incremento en la desigualdad.
14
Analizaremosinicialmente dosaspectossobresaliente de la nueva poltica econmica en losque
se bas el neoliberalismo: la apertura comercial y el ajuste del gasto social, y despusrevisa remos
el impacto conjunto en la desigualdad y el bienestar a largo de dosdcadas.
La apertura comercial
La apertura comercial tiene especial importancia en el inicio de este periodo, porque constitua, as se
pensaba en losiniciosde esta nueva era del desarrollo, una seal en el nuevo camino por el cual
transitara la economa, con la esperanza de alcanzar su plenitud con lasreformaseconmicas, el
cambio estructural y la globalizacin de losnoventa.
La apertura se acelera en 1982 a raz de la crisisy laspresionesejercidaspor losorganismos
nancierosinternacionales, principalmente el FMI y el Banco Mundial, responsablesdel rescate de las
economasque enfrentan problemasde cumplimiento de pagoscon susacreedores, siempre ycuando
pudieran poner en riesgo el equilibrio de losmercadosinternacionales, como era el caso de Mxico.
El Trimestre Econmico, Mxico, FCE Lecturas74, 1992, pp. 160-180 y; LuisBravo A., La apertura comercial 1983-1988.
Contribucin al cambio estructural de la economa mexicana, en Bazdrech C., N. Bucay, Soledad Loaeza yNora Lustig
(comps.), Mxico auge, crisisyajuste, El Trimestre Econmico, Mxico, FCE Lecturas73, 1993, pp. 317-346.
14
Vase en referencia a este punto a F. De Alba, El mercado de trabajo: Cambiosen el modelo de absorcin de la fuerza
laboral yLustig, Nora, El efecto social del ajuste, en Bazdrech C., N.Bucay, Soledad Loaeza yNora Lustig (comps.),
Mxico auge, crisisyajuste, El Trimestre Econmico, Mxico, FCE Lecturas73, 1993 pp. 179-200 y201-238; Dussel E.,
Polarizing Mexico the impact of liberalization strategy,Lyne Rienner Publlisher, USA yUK, 2000; Pnuco-Laguette, H. yM
Szkely, La distribucin del ingreso yla pobreza en Mxico, en Bulmer-Thomas(comp), El nuevo modelo econmico
de Amrica Latina su efecto en la distribucin del ingreso yla pobreza, El Trimestre Econmico, Mxico, FCE Lecturas84,
pp. 225-266; L. Sols, El efecto social de la crisiseconmica, en BrothersD. S. yL. Sols(comps.), Mxico en busca de
una nueva estrategia de desarrollo, El Trimestre Econmico, Mxico, FCE Lecturas74, 1992, pp. 50-62; CamberosM., La
desigualdad en Mxico y las expectativas en un modelo neoliberal y R. de la Torre, Alternativas econmicas ante
la desigualdad yla pobreza en Mxico, en J. L. Calva (coord. general), Distribucin del ingreso y polticas sociales, t. I, J. P.
et al., Mxico, 1995, pp. 139-158 yt. II, pp. 17-32.
[ 241 ]
Mario CamberosC.
As, a cambio del rescate, tendran que implementarse ajustessupervisadospor losorganismosmen-
cionados. Esas como se exigi al gobierno mexicano que cambiara su poltica proteccionista de la
economa por una de apertura al mercado internacional. Ya en el Plan de Desarrollo de 1983 se con-
templa la reforma arancelaria que abre laspuertasde Mxico al mercado mundial; mientrasque en
el Programa Nacional de Fomento lasExportaciones, se plantean losmecanismospara lograrlo.
15
Acorde con el programa, durante 1984 se inicia el desmantelamiento del sistema de permisos
previospara importar, logrando desgravar 2 844 fraccionesen ese ao, cerca de 25% , proceso que se
aceler en el siguiente ao hasta desgravar 7 252 fracciones, llegando a 11 880 en 1988, prctica-
mente el total.
16
La adhesin de Mxico al desaparecido Acuerdo General de Arancelesy Comercio
(GATT por sussiglasen ingls), ahora convertido en la Organizacin Mundial de Comercio, OMC, en
1986, constituy, sin duda, el factor cualitativo que requera el modelo neoliberal, puescasi de ma-
nera inmediata se redujo el arancel de losbienesde consumo a un mximo de 20% . Un ao despus,
lasfraccionesarancelariasse redujeron a 329 y el arancel mximo pas de 50 a 29% , con un prome-
dio de 9.7 por ciento.
17
A nalesde losochenta, se haban eliminado prcticamente de la poltica comercial con el exte-
rior el factor discrecional que representaban lospermisosde importacin, vigente por msde tres
dcadas, quedando la poltica arancelaria como el marco de intercambio con el exterior. El siguiente
paso se dio de manera inmediata en losnoventa, de la globalizacin, con la rma de tratadoscomer-
cialesiniciadoscon el Tratado de Libre Comercio con losEstadosUnidosy Canad (TLC) en 1993, al
que le siguieron losde Chile yla Unin Europea, entre otros. Mediante estostratados, se eliminaron en
denitivo todaslasbarrerasarancelariasconvirtindose con ello Mxico en uno de lospasescon el
mayor ndice de apertura comercial.
La cada del gasto social
Un ltimo punto a tratar en este apartado se reere al impacto de laspolticasneoliberalesreferidas
al uso de losrecursosdestinadosa proteger algunasde lasnecesidadesbsicasde la poblacin, como
educacin ysalud, en particular, de la poblacin que posee escasosrecursos. En este aspecto destaca el
hecho de que el gasto pblico se redujo en losaosque siguieron a la crisisde 1982 en 7.6% , como
respuesta a las exigencias que impuso, principalmente, el pago puntual de la deuda externa que
creci en 25.5% entre 1983 y 1988.
18
El gasto social, educacin y salud, respecto al gasto pblico,
sufri sensiblesrecortes, que aunado a la reduccin del gasto pblico mismo, por la cada a su vez del
15
Consltese para este punto a A. L. Bravo, op. cit., 1992, pp. 331-334 ya ZabludovskyJ., op. cit., 1993, pp. 168-172.
16
A. Bravo, op. cit., grca 2, p. 329.
17
Gitli, E., 1990, La dinmica del comercio exterior mexicano, en Mxico en la dcada de los ochenta, UAM-A, Mxico.
18
Vase a Lustig Nora, op. cit., 1993, p. 218.
11
[ 242 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
PIB en el periodo sealado, explican la reduccin todava msdrstica del gasto social destinado a las
personas, que se redujo a una tasa anualizada de 13.1% a lo largo de la dcada de losochenta.
19
Esde la mayor relevancia sealar para nuestro estudio ya que esta medida se convirti en una
prctica del gobierno mexicano cada que se presentaba una crisiso recesin en Mxico. Una suerte
de antipoltica social.
La consecuencia de esta poltica de gasto pblico se tradujo en:
1. Que el gasto social por mexicano, en trminosreales, se redujera a una cuarta parte, al
pasar de 2 388 pesosen 1980, a 587 en 1990.
2. La aparicin de enfermedadesconsideradasde la pobreza y la insalubridad como el clera,
el paludismo, la tuberculosisy la desnutricin severa, entre otras, que haban sido erradi-
cadashaca msde 20 aosen Mxico, regresaron a nesde losochenta y continuaron en
la dcada de la globalizacin.
3. La cada en la calidad de la educacin pblica, evidenciada mscon el ingreso de Mxico a
la OCDE, organizacin de pasesdesarrollados, en la que aparece con frecuencia colocado
en el ltimo lugar.
4. En general, losescasoslogrosen el desarrollo integral de losmexicanosconstatadospor
organismoscomo lasNacionesUnidascon losestudioscomparativosdel ndice de Desarro-
llo Humano,
20
en loscualesocupa Mxico lugarespor arriba del nmero 50 en el ranking
mundial, junto a pasesde un nivel de ingreso per capita incluso menor que el nuestro.
21

En qu medida estosresultadosimpactaron a la desigualdad y el bienestar de losmexicanosen los
ltimos20 aos? Nuestra siguiente tarea esdemostrarlo y para ello haremosuso de la informacin
contenida en lasENIGH de 1984 al 2002.
19
Mario CamberosC., La desigualdad en Mxico ylasexpectativasen un modelo neoliberal, en Jos LuisCalva (coord.),
Distribucin del ingreso y polticas sociales, JP, Mxico, 1995, pp. 139-158, cita p. 149.
20
El IDH fue elaborado por Anand ySen (1990) yfue incorporado a partir de entoncesen losreportesanualessobre desa-
rrollo de lasNacionesUnidas. El ndice est compuesto por tresindicadores: esperanza de vida, educacin, e ingreso per
capitamedido en dlaresdelosEstadosUnidosconstantesen capacidad decompra. El ndicequetienevaloresentrecero
el peor desarrollo yuno el msalto, vase en S. Anand yA. Sen, Human Development Index: Methodology and measu-
rement, Cambridge Mass., Harvard University.
21
Respecto al nivel educativo comparado al que se reere el inciso 3 yel rankeosobre desarrollo humano en general con-
sl tese al United NationsDevelopment Programme, Human Development Report, desde losnoventa. Con base al IDH el
programa elabora un reporte en el que se establece un rankinganual. En el reporte se desglosa a su vez cada uno de los
indicadorespara ir captando mejor loscambiosen el desarrollo humano. As, en el correspondiente al ao 2002, Mxico
aparece en el rankingcomo pasde desarrollo medio en el lugar 54, pp. 149-193.
[ 243 ]
Mario CamberosC.
Los cambios en la desigualdad
En este captulo realizaremosel anlisiscomparativo de la desigualdad por dcadascon base en el
mtodo de la dominancia de Lorenz, cuyo propsito esel de comprobar si hubo cambiosen la desi-
gualdad en cada dcada, si se puede establecer una tendencia a lo largo del periodo, o si por el con-
trario se puede hablar nicamente de episodioscorrespondientesa cada una de lasdcadas.
Los cambios en la desigualdad: un anlisis de dominancia de Lorenz
Con el propsito de buscar continuidad en el anlisisentre losdosperiodos, partimosde 1977, ao
que muestra una reduccin fuerte en la desigualdad, respecto a la que se observ en la dcada de los
sesenta, razn por lo cual resulta todava msimportante compararla con lasdistribucionesde Lorenz
de 1984 y 1989. Para ello, elaboramosla grca 1, en la que se observa la dominancia de Lorenz de
1984. Esto signica que la desigualdad baj de forma sistemtica a partir de 1968, ao en que 30%
mspobre tuvo su participacin msreducida del periodo estabilizador, durante toda la dcada de
lossetenta, y luego hasta 1984, cuando losgruposmspobresalcanzan la tajada msalta desde
1950, y que ya no lograra recuperar.
Grca 1
Dominancia de Lorenz en Mxico, 1977-1984
Estoslogrosno fueron duraderos, el modelo de apertura cambi losobjetivoseconmicosentre ellos
el abandono de la poltica redistributiva. Losefectospodemosconstatarlosen la misma grca 1 en
la que se observa como la desigualdad repunta nuevamente, la Lorenz de 1989 cae por debajo de
1984 y 1977 en el segmento correspondiente a lasgruposmedios. Sin duda podemosdesprender
de estosresultadosque el efecto de lasreformasneoliberalesdurante la primera dcada fue acabar
con gran parte de losbeneciosque haban logrado lasclasesmediascon losmodelosde desarrollo
estabilizador y compartido.
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45 grados
Ao 1977
Ao 1984
Ao 1989
Deciles
[ 244 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
Cambios para empeorar la desigualdad en la globalizacin
A nalesde losochenta, la poltica econmica llamada de modernizacin, de cambio estructural yde
integracin en bloquescomercialescomo parte de la era de la globalizacin de losnoventa, generaron
expectativasde mejora en la poblacin, pensando que podan recuperar el bienestar perdido apenasen
la dcada que terminaba; sin embargo, no ocurri as. A pesar de lasevidenciasde algunoslogroses-
pectacularesconseguidospor gruposempresarialesbeneciadoscon lasreprivatizacionesylasnuevas
reglasde competencia, al grado de que en 1993 una mayor cantidad de mexicanos, comparada con
aosanteriores, guraba en laslistasde loshombresmsricosdel mundo;
22
as como el ingreso de
Mxico a la organizacin de pasesmsricosdel planeta, la OCDE; pero a la par, comenzaba a aparecer
tambin en losinformessobre la pobreza en el mundo elaboradospor el Banco Mundial yla CEPAL,
23

como una de lasnacionescon mayoresndicesde pobreza, opinin que compartan en su momento
autoresdestacadosde lasmsdiversascorrientesde pensamiento en Mxico
24
como Julio Boltvinik,
Nora Lustig, Enrique Hernndez LaosySantiago Levy. Estosresultadoscontrastantesdaban cuenta, sin
duda, de una gran desigualdad entre laspersonasque privaba al interior de nuestro pas.
Una manera de demostrar lo anterior escomparando lasLorenz como aparecen en la grcas 2
y 3. En ellasesnotoria la dominacin de 1984. Tambin, esvisible la forma como se traslapan las
curvasde losnoventa, seal de que no existi una tendencia, pero al compararlascon 1984, espor
dems evidente que hubo un incremento en la desigualdad, puesto que se encuentran ubicadas
por debajo de ella. Igualmente clara esla dominacin de 1984 sobre losaos2000; as como la forma
en que se ensancha la brecha en el segmento que corresponde a lasclasesmediasde losnoventa y
del 2000, que reeja el deterioro de losgruposmediosincluso respecto a 1989, cuando ya era de por
s evidente. Por el contrario, el segmento que corresponde al 10% de msaltosingresos, se torna de
una gran pendiente, seal de haber incrementado su participacin relativa en la distribucin, e indi-
cio de aumento en la desigualdad.
22
Vase laslistasque publican lasrevistasFortuneyForbes, especialmente desde 1992, para cerciorarse de una cantidad
mayor de mexicanosque comenzaron a aparecer a partir de ese ao.
23
Vase al respecto losinformessobre la pobreza en el mundo publicadospor el Banco Mundial a partir de 1990. The
World Bank Poverty Report, variosaos, Washington, D. C. yCEPAL, Magnitud de la pobreza en Amrica Latina en los aos
ochenta, LC/L.533, Santiago de Chile, 1990.
24
Para este tema durante la poca vase a Julio Boltvinik, La estraticacin social de la pobreza en Mxico, Mxico, INEGI,
Colmex, IIS-UNAM, 1994; Nora Lustig, La medicin de la pobreza en Mxico, El Trimestre Econmico, nm. 236, Mxico,
1992; E. Hernndez L., La pobreza en Mxico, Comercio Exterior, vol. 42 (4), Mxico, abril de 1992 yS. Levy, La pobre-
za extrema en Mxico: una propuesta de poltica, Estudios Econmicos, vol. VI, nm. 1, Mxico, El Colegio de Mxico,
1991.
[ 245 ]
Mario CamberosC.
Grca 2
Dominancia de Lorenz en Mxico, 1984-1998
Grca 3
Dominancia de Lorenz en Mxico, 1984-2002
Estoscambiosdeben ser corroboradospor lasmedidasconsistentesde la desigualdad. Para ello, en el
cuadro 1. Seleccionamostresndicesde entropa generalizada (GE), cuyosvalorespositivoscaptan
msclaramente loscambiosen la parte alta de la distribucin, pero no estn acotadosentre 0 y 1,
por eso son msdifcilesde interpretar. Luego aparecen lostresndicesde Atkinson (A), cuya aversin
a la desiguadad representa mayor sensibilidad a lastransferenciasen la parte baja de la distribucin,
msel coeciente de Gini, que registra loscambiosen mayor medida en la parte media. Losndices
de Atkinson y el coeciente de Gini si estn acotadosentre 0 y 1.
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45 grados
Ao 1984
Ao 2000
Ao 2002
[ 246 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
Esmuynotorio en el cuadro 1, que sintetiza nuestroshallazgos, que todoslosndices, sin excepcin,
registren, para cada uno de losaos, valoresmayoresque losobservadosen 1984, resultadosa losque
llegaron tambin Pnuco-Laguette ySzkely
25
de 1984 a 1992 con losndicesGE, yEnrique Dussel
26

durante el periodo 1984-1996 utilizando la relacin del 20% mspobre respecto al 20% msrico como
medida de la desigualdad. Tambin existen coincidencia con lasestimacionesde Hernndez LaosyVels-
quez
27
que comprende 4 dcadasde 1963 al 2000, cuando utilizan: a) el ndice de Theil; b) el coeciente
de Gini G; pero dieren cuando emplean c) la relacin entre 10% de la poblacin con mayoresingresos
respecto a 10% de msbajos, con la cual la desigualdad de 1984 resulta mayor que la de 1989 y1994.
Con ser este un hallazgo a tomar en cuenta, toda vez que contradice algunosde losresultadosde
losautorescitadosylospropios, la ltima medida lo esms, puesto que d) la desviacin estndar de los
logaritmos, nosmuestra que la desigualdad de 1984 fue mayor que para todoslosaosdel periodo,
excepto 1998, resultado por demssorprendente, que tampoco coincide con el anlisisde Lorenz, ytrae
a colacin de paso el problema en el que se puede incurrir de medir loscambiosen la desigualdad antes
de comprobar si loshubo yen que sentido.
Cuadro 1
La desigualdad en Mxico 1977 - 2002*

Aos

Medidasdela desigualdad
Entropa (GE) Atkinson Gini
GE(0) GE(1) GE(2) A(0.5) A(1) A(2) (G)
1977 1.050 0.204 --- --- --- --- 0.518
1984 100.0 0.474 0.500 0.927 0.215 0.378 0.618 0.511
1989 118.6 0.547 0.670 3.145 0.255 0.422 0.661 0.545
1992 126.5 0.596 0.700 2.382 0.272 0.449 0.697 0.566
1994 132.1 0.631 0.712 1.799 0.284 0.468 0.693 0.584
1996 121.4 0.581 0.685 2.537 0.261 0.440 0.662 0.564
1998 131.6 0.630 0.710 1.904 0.283 0.468 0.708 0.580
2000 134.8 0.633 0.755 2.367 0.290 0.470 0.693 0.586
2002 112.1 0.526 0.580 1.161 0.241 0.409 0.628 0.540
* Lasestimacionesson con datossin ajustar, excepto para 1977 quelastomamosdeHernndezLaosyVelzquez, 2003, cuadro 7, p. 79.
Fuente: estimacionespropiascon baseen INEGI, ENIGH 1984-2002 yPrograma STATA, adecuado por Jenkins, S., abril del 2001.
25
Pnuco-Laguette, H. y Miguel Szkely, La distribucin del ingreso y la pobreza en Mxico, en Bulmer-Thomas, V.
(comp.), en El nuevo modelo econmico en Amrica Latina su efecto en la distribucin del ingreso, El Trimestre Econ-
mico, FCE, Mxico, 1999, pp. 225-266, cita cuadro 3, p. 237.
26 Dussel E. utiliza la proporcin del ingreso que representa el 20% mspobre respecto a la participacin del 20% msrico,
en lugar del rango; sin embargo, losresultadostiene el mismo signicado mediante loscualesse puede comprobar el
deterioro relativo del ingreso del losgruposbajos, en Dussel P. Enrique, Polarizing Mexico the Impact of Liberation Stra-
tegy, 2000, tabla 6.2, pp. 154-155.
27
Vase L. Hernndez yVelzquez, 2003, cuadro 4, p. 78.
[ 247 ]
Mario CamberosC.
Un anlisis de sensibilidad de las medidas a los cambios en la desigualdad
Cul fue el ao que registr el mayor nivel de desigualdad?
Depende de la medida que se escoja. Si nosguiamospor el valor del ndice de entropa generalizada GE(2),
que en la grca 4 curva azul claro que en la grca alcanza el punto msalto en el ao de 1989; en
tanto que medido con el A(2) curva verde, result 1998, muycercano el de 1992; ycon el coeciente
de Gini G result el ao 2000, casi igual al de 1994; por lo tanto, no podemosdeducir completamente
cual result el peor ao de la desigualdad. Lo que se puede comprobar claramente esque la desigualdad
en losnoventa se mantuvo siempre en losnivelesmsaltosrespecto a 1984.
Grca 4
Cambios en la desigualdad en Mxico, 1977-2002
Un asunto que habremosde analizar ahora se reere al grado de sensibilidad que representan las
medidasa lastransferenciasde ingreso. As, podemosdeducir que en el caso de 1989, el ndice GE(2)
nosindica que hubo transferenciasmuy fuerteshacia el grupo de msaltosingresosprovenientesde
todoslosrestantes, propiciadasprincipalmente por laspolticasde apertura, de ajuste y la inacin.
En el caso de losvaloresdel ndice A(2) de losaosde 1992 y 1998, que registran losincrementos
msfuertesen la desigualdad, son reejo de que lastransferenciasoperaron en detrimento de los
gruposde bajosingresos, de ah su empeoramiento, seguramente como producto de lospactosque
signicaron la contencin salarial y una mayor libertad para establecer preciospara losempresarios.
Por ltimo, el G nosdice slo que la desigualdad alcanz losnivelesmayoresen losaosde 1994 y el
2000 como producto de la mayor dispersin del ingreso entre todoslosgrupos.
Una vez demostrado que el ao de 1984 constituye el punto de referencia msimportante para
el estudio de la desigualdad del Mxico moderno, toda vez que pudimoscomprobar que tiene domi-
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Entropa GE ( 0)
Entropa GE ( 1)
Entropa GE ( 2)
Atkinson A( 0.5)
Atkinson A( 1)
Atkinson A( 2)
Gini ( G)
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[ 248 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
nancia sobre el resto de lasdistribuciones, lo cual signica la menor desigualdad, podemospregun-
tarnosQu tanto empeor la desigualdad en lasdosltimasdcadasdel siglo XX con el nuevo mo-
delo de desarrollo?
La magnitud de los cambios
Para entender la magnitud del aumento en desigualdad, elaboramosel cuadro 2 con loscambiospor-
centualestomando como base el ao de 1984 yluego nosintroducimosa losresultadosde cada ndice
yobservaremossuscambiosla grca 5, redimensionada para todoslosvaloresacotadosentre 0 y1.
Un primer aspecto a tomarse en cuenta esque losndicesGE muestran losrangosde variacin
de la desigualdad mselevados, 239.3% con el GE(2) en 1989, y dado que esta medida, esla mssen-
sible a loscambiosen la parte msalta de la distribucin, la grca lo registra como el punto ms
elevado de la desigualdad de todaslasmedidas. Este resultado corrobora que el aumento del ingreso
de losgruposaltosno encontr freno alguno en lasdcadasde la apertura y la globlizacin. En con-
traste, losndicesde Atkinson (A), sealan un rango de variacin mucho menor que losGE, lo cual no
impide observar un grave aumento en la desigualdad a lo largo de la dcada de 1990, llegando a su
mximo de 34.9% en el 2000, reejo de lastransferenciasde losgruposbajos, a losde msaltos
ingresos. Por su parte, el coeciente de Gini, como no esmuy sensiblesa loscambiosen losextremos,
esel que registra loscambiosmenoresen la desigualdad, el msalto corresponde al ao de 1998 de
15% respecto a 1984.
Un ltimo hallazgo por demsimportante esque entre 1984 y el 2000, la desigualdad observ
incrementossustanciales, particularmente con losndicesGE, y eshasta el ao 2002 cuando mues-
Cuadro 2
Cambios en la desigualdad en Mxico 1984-2002*
Medidasdela desigualdad
Aos Entropa (GE) Atkinson Gini
GE(0) GE(1) GE(2) A(0.5) A(1) A(2) (G)
(%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)
1984 --- --- --- --- --- --- ---
1989 15.4 34.0 239.3 18.6 11.6 7.0 6.6
1992 25.7 40.0 156.5 26.5 18.8 12.8 10.8
1994 33.1 42.4 94.1 32.1 23.8 12.1 14.3
1996 22.6 37.0 173.7 21.4 16.4 7.1 10.4
1998 32.9 42.0 105.4 31.6 23.8 12.6 15.6
2000 33.5 51.0 155.3 34.9 24.3 12.1 14.7
2002 11.0 16.0 25.2 12.1 8.2 1.6 5.7
* La basedecomparacin esel ao de1984, por ser el quetienedominancia sobreel resto delosaos.
Fuente: estimacionespropiascon baseal cuadro XVI.3-15 (supra)
[ 249 ]
Mario CamberosC.
tran el incremento menor; pero esto no debera considerarse como una tendencia a la baja en la
desigualdad, toda vez que en los4 aosanterioreshaba sufrido un repunte, que acompa a la re-
cuperacin econmica posterior a 1996; de donde pudiera desprenderse que la recuperacin fue a
costa de la prdida de ingresos, principalmente de losgruposde asalariadose informales; por lo
tanto, habra que esperar el repunte econmico en esta primera dcada del siglo XXI para comprobar
si esacompaada con una reduccin en la desigualdad, o si por el contrario, vuelve a ser acompaa-
da con un ahondamiento de la desigualdad entre losgrupos
Una vez analizado el periodo en el que predomin el modelo neolibreral, hayrazonessuciente
para decir que si durante la dcada de la apertura la clase media deterior su participacin en el ingre-
so, coincidiendo con el desplome de la economa, convirtindose as en la gran perdedora de la dcada
perdida, la reactivacin econmica de losprimerosaosde la globalizacin yla crisisde 1995, ter-
minaron por hundirla en la pobreza, ya que se desplom prcticamente junto con lasclasesbajas.
Grca 5
Cambios en la desigualdad en Mxico, 1977-2002.
ndices redimensionados con valores entre cero y uno
Desigualdad y bienestar 1984-2002: ineciencia e inequidad
Las estadsticas micro y los cambios en el bienestar de los hogares
Qu nosrevelan losdatosmicroeconmicossobre loscambiosen el bienestar? Para responder con-
sideramoslosdatosque nosproporcionan lasENIGH, referentesal ingreso per capita de loshogares,
que junto a lasestimacionesdel bienestar, se presentan en el cuadro 3. En ste, se observa el contraste
en algunosaoscon losresultadosmacroeconmicosreferidosinicialmente a la eciencia. As, en
1989 loshogaresmuestran un aumento de su ingreso a una tasa del 2.4% , a pesar que la economa
y el ingreso disponible de lascuentasnacionalesregistraron una cada.
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0.2
0.4
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0.8
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1977 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Aos
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Entropa GE (0)
Entropa GE (1)
Entropa GE (2)
Atkinson A(0.5)
Atkinson A(1)
Atkinson A(2)
[ 250 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
Cuando comparamoslosresultadosde 1994, encontramosun vigoroso crecimiento para los
hogaresmayor al 6% , en tanto que lasestadsticasmacroeconmicasnosindican que loscambios
fueron muy leves. Por el contrario, lasevidenciasmicroeconmicasde 1996 revelan una fuerte cada
del ingreso de loshogaresen msde 15% , por slo 3.3% de disminucin con losdatosdel ingreso
nacional disponible. Loshallazgosposterioresal ao de 1996 tambin muestran grandesdiferencias,
excepto para el ao 2002 en el que son coincidentes. Qu ocurri con el bienestar de loshogares?
Una vez conocidosloscambiosen la eciencia econmica de loshogares, tomamosdosmedidas
de la desigualdad normativasderivadasdel bienestar, que nospermiten evaluar el bienestar global en
loscasosen que no existe dominacin, como ocurri en el periodo que estudiamos. Una de lasme-
didasfue elaborada por nosotrosa partir de la medida de Dalton: I=1-D, y la segunda esde Atkinson
A(2), que esla medida que muestra la mayor aversin a la desigualdad, estasmedidassabremosde
que manera incidieron en el bienestar global la prdida sufrida por losgruposde msbajosingreso,
toda vez que captan mslastransferenciasen la parte baja de la distribucin.
El primer hallazgo seala que el bienestar de loshogarescreci a una tasa entre 1 y 1.25% , en
amboscasosmuy por debajo del de por s magro crecimiento econmico de 1.7% del ingreso de los
hogaresmostrado a lo largo de todo el periodo y cuyasdiferenciasse pueden considerar como el
impacto neto negativo de la desigualdad en el obtenidosaplicando el ndice A(2), se comprueban la
cada del bienestar en losaosbienestar. Un segundo aspecto a destacar esel hecho de que con base
en losresultadosde losnoventa, incluso a pesar de que lasevidenciasestadsticasnosconrman
tasasde crecimiento elevadasdel ingreso de loshogarespara algunosaoscomo en 1992 y 1998,
pero en su cargo, se registran losmselevadosnivelesde desigualdad del periodo.
Cuadro 3
Crecimiento, desigualdad y bienestar de los hogares de Mxico
Aos
Ingreso per
capita de
lasENIGH
TMCA*
Precios
del 2000
ndice(W)
1984=100
I=A(2)
(W) I=A(2)
de1984
Prdida deW
por aumento
A(2)(%)
ndice(W)
1984=100
con I=1-D
(W) con
I=1-D de
1984
Prdida deW
por aumento
1-D (%)
1984 4373.2 --- 100.0 100.0 --- 100.0 100.0 ---
1989 4925.1 0-2.4 100.0 112.6 12.60 104.0 108.1 4.1
1992 5424.9 0-3.3 98.4 124.0 26.60 113.4 124.0 10.6
1994 6168.6 0-6.0 113.4 135.1 21.70 124.8 141.5 16.7
1996 4421.9 -15.3 089.5 101.1 11.60 92.5 101.1 8.6
1998 4999.8 0-6.3 087.4 114.3 26.90 102.1 114.3 12.2
2000 6149.5 -10.9 113.0 140.6 27.60 124.3 140.6 16.3
2002 5620.4 0-1.2 125.2 128.5 3.30 120.5 128.5 8.0
TMCA 0-1.7 0001.25 001.4 00.15 1.0 1.4
* Tasa media decrecimiento anual.
** Suponequela desigualdad semantieneconstanteal nivel de1984.
Fuente: estimacionespropiascon baseen INEGI, ENIGH 1984-2002 yJenkins, STATA, 2001.
[ 251 ]
Mario CamberosC.
Por otra parte, con la medida 1-D, que pondera todoslosgrupo por igual, se registran tambin pr-
didasen el bienestar, aunque son menoresque cuando usamosA(2), ello debido a que este ndice es
mssensible a loscambiosobservadosen losgruposde msbajosingresos, cuya prdida se reeja ms
en el bienestar, como lo mostramosen el anlisisreferido a losgrupos.
En trminosgeneralessi comparamoslascolumnas4 y 7 del cuadro que corresponden a lasesti-
macionesdel bienestar con diferentesnivelesde desigualdad, para lasdosmedidas, con lascolumnas
5 y 8 que suponen un valor constante de la desigualdad, podemoscomprobar como la prdida de
bienestar esmayor conforme se incrementa la desigualdad, e incluso inhibe el impacto positivo del
ingreso en el bienestar. Tambin, podemosdesprender que la disminucin de la desigualdad propicia
el incremento en el bienestar social, inclusive en loscasosen que disminuye el ingreso, como ocurri
en el ao 2002.
Mejor el bienestar de los mexicanos durante el periodo 1984-2002?
En prrafosanterioresobservamosprimero que de acuerdo al criterio de Lorenz generalizado no se
puede saber si mejor el bienestar por el cruce de lascurvasde losaos1984 y2002, por lo cual no
se puede establecer una dominancia, que signicara que todoslosgruposde ingreso tuvieron una mejor
situacin en el 2002; en segundo lugar, mostramosla prdida de bienestar de la mayora de losgrupos
de ingresosa lo largo del periodo, incluso el 50% mspobre; a pesar del incremento del ingreso per
capita durante el periodo; sin embargo yen tercer lugar, pudimoscomprobar un ligero incremento en
el bienestar global en nuestro ltimo anlisis, por lo tanto surge la cuestin A qu otro criterio acudir
para evaluar losresultadosreferidosal bienestar? Para ello, inicialmente desglozaremosnuevamente la
distribucin por gruposde acuerdo a la distribucin de Lorenz como aparece en el cuadro 4 yestimamos
la desviacin estndar, junto con otroscomponentessugerida para determinar la dominacin orden
superior a n establecer un rankeo para conocer si mejor el bienestar entre 1984 yel 2002.
En apariencia pudiera pensarse en una mejora del bienestar; porque se increment ligeramente
el ingreso; a pesar de ello, hay tresaspectosa tomar en cuenta para concluir acerca de loscambios.
Primero, la varianza, que tiene la propiedad de aumentar con la magnitud del ingreso, lo que se tra-
duce en una mayor dispersin de losmismos.
La varianza y su raz cuadrada, la desviacin estndar, constituyen en s, una medida de la des-
igualdad. De acuerdo a losresultadosen el cuadro 4, la desigualdad en el 2002 fue mayor a la de
1984, puesla desviacin estndar creci de 6 315 a 7 517 pesos.
Un segundo aspecto a considerar esel principio de lastransferenciasdecrecientesde Kohlm,
28

que se reere a la participacin de losgruposmspobresen la distribucin, que en este caso consi-
28
S. C. Kolm (1969), The optimal production of social justice, en J. MargolisyH. Guitton (edits.), Public Economics, Lon-
dres, McMillan.
[ 252 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
deraramosal 50% de la poblacin, cuya participacin en el ingreso se redujo de 22.67% en 1984 a
21.25% en el 2002.
Cuadro 4
Mxico: distribucin del ingreso monetario per capita 1984 y 2002 y ordenadas de Lorenz L(p)
1984 2002 1984 2002
Deciles Participacin Participacin L(p) % L(p) %
1 1.24 1.18 1.24 1.18
2 2.35 2.29 3.6 3.46
3 3.23 3.24 6.82 6.7
4 4.19 4.21 11.01 10.91
5 5.42 5.17 16.44 16.08
6 6.83 6.47 23.27 22.55
7 8.67 8.18 31.94 30.73
8 11.42 10.92 43.36 41.65
9 16.89 16.4 60.24 58.05
10 39.76 41.95 100.00 100.00
.
N
6 315
4 515
7 517
15 751
Fuente: elaboracin propia con basea losdatosdelasENIGH, INEGI, aosrespectivos. : Desviacin estndar.
Finalmente, consideraremosel principio de mxima aversin a la desigualdad de Rawls,
29
que se re-
ere a la participacin del grupo mspobre en la distribucin, en este caso, el decil msbajo, que
reciba 1.24% en 1984, disminuy a 1.18% en el 2002.
Una vez reunidostodosestoselementos, podemosdecir que el bienestar de loshogaresde la
mayora de losmexicanos, particularmente del 50% de la poblacin que recibe menoresingresos, no
mejor a lo largo del periodo, por lo que no se puede hablar de una mejora en el bienestar social, toda
vez que este esproducto no slo del crecimiento del ingreso, sino tambin de una mejor distribucin
entre losindividuos, con arreglo a losjuiciosdistributivosfundamentadosen losprincipiosde trans-
ferencia de Dalton (1920), de transferencia decreciente de Kohlm y de justicia distributiva de Rawls
(1970). Estosresultados, por lo dems, apoyan la hiptesisde que el bienestar no esproporcional-
mente creciente con el ingreso, contraria a la que arma la teora de Pareto (1896).
El riesgo de la prdida de bienestar por efecto del incremento en la desigualdad
Qu tan sensible resulta el bienestar a loscambiosen la desigualdad? O, cunto ser la prdida de
bienestar esperada cuando cambia la desigualdad? Para responder repetiremosel ejercicio de simula-
cin realizado en el apartado anterior. Consideramosla situacin hipottica en la cual la desigualdad
29
J. Rawls(1971), A Thoery of Justice, Harvard UniversityPress, CambridgeMA.
[ 253 ]
Mario CamberosC.
global se mantiene constante durante todo el periodo, al nivel msbajo observado de 1984. Utiliza-
mosla medida de la desigualdad de Atkinson A(2) y un ndice de prdida del bienestar (B
R
), que rela-
ciona el bienestar perdido con loscambiosen la desigualdad en el tiemp t, de la manera siguiente:
B
R(t)
=
t
(% BP) /
t
(% I)
donde
(% BP): bienestar perdido
(% I): aumento de la desigualdad
Retomamosla hiptesisdel riesgo de prdida esperado de bienestar por efecto del incremento en la
desigualdad. Losresultadosindican, para todo el periodo, un valor del ndice:
B
R(1984-2002)
= 1.97
Cuando descomponemos el ndice por dcadas encontramos nuevas evidencias importantes que
arrojan msluz acerca de la hiptesisdel riesgo:
B
R(1980s)
= 1.61
B
R(1990s)
= 1.94
B
R(2000s)
= 2.25
Si bien escierto estosresultadosno pueden generalizarse, como lo escribimosanteriormente, puesto
que por un lado tendramosque tomar en cuenta tal vez otra medida de la desigualdad, lo cual no
implica que de manera obligada cambien losresultadosy por el otro, considerar la calidad de la infor-
macin y quiz un periodo msamplio; sin embargo, lo que puede quedar en claro cmo el ndice se
vuelve mssensible conforme la desigualdad esmayor. As, para losochenta esmenor a 2; mientras
que para la siguiente dcada se acerca a 2, y hacia el nal, en 1998 y el 2000, cuando la desigualdad
crece msrpidamente, la prdida de bienestar se acerca a 2.25.
Conclusiones
En el anlisisanterior pudimoscomprobar de manera clara:
1. Que el crecimiento del ingreso per capita a lo largo del tiempo, considerado como la e-
ciencia econmica, no escapaz de garantizar por s sola mejoresnivelesde bienestar para
[ 254 ]
Efectosdela desigual distribucin del ingreso en el bienestar
todos, particularmente el de losgruposde menoresingresos, cuando la equidad no juega
su papel de mejorar el aspecto distributivo.
2. El incremento en la desigualdad representa un riesgo que se traduce en prdida esperada
del bienestar en el largo plazo, principalmente para losgruposde bajosingresoscomo
parece haber ocurrido en Mxico entre 1984-2002, empeorando su situacin respecto al
periodo 1950-1977. Por ello, esnecesario indagar a profundidad sobre losfactoresque
explican la desigualdad y suscambios.
Crecimiento, distribucin y pobreza en Corea del Sur y Mxico
Enrique Valencia Lomel *
En este texto tratamosde destacar enseanzasde lastrayectoriassocioeconmicascomparadasde
Corea del Sur
1
y de Mxico. Simplemente nospreguntamosculesson lasenseanzasque podemos
extraer de la manera en que Corea del Sur y Mxico han enfrentado lastransicioneseconmicas, los
riesgossocialesy en la que han tratado de crear bienestar.
Para ello, en un primer apartado presentaremosuna versin sinttica de losrecientesprocesos
de transicin econmica de ambospases, en concreto de lastransicionesde laspolticaseconmicas
y de la intervencin del Estado. En un segundo apartado, destacaremosla utopa del crecimiento
econmico, compartida por losgobiernosde Mxico y Corea como camino para enfrentar losretos
del bienestar; subrayaremosen un tercer apartado lasdebilidadesdel mero crecimiento econmico, la
necesidad de lograr un crculo virtuoso de largo plazo y losproblemasde volatilidad experimentados
por ambaseconoma, especialmente la mexicana pero recientemente tambin la coreana; acentuare-
mosque en Corea se han aplicado de manera consistente polticasanticclicasque han consolidado
la sostenibilidad del crecimiento econmico, lo que no ha sido el caso mexicano especialmente en las
ltimasdosdcadas.
En el cuarto apartado aadiremosque incluso el exitoso caso coreano estil para relativizar la
potencia social del dinamismo econmico tomado de forma aislada; destacaremoslosperiodoscrti-
cosde vulnerabilidad de lossectoresque fcilmente caen en la pobreza en situacionesde recesin o
en etapasde ajuste, y losperiodosde durabilidad de estascrisissociales, msagudasen el ejemplo
mexicano pero tambin presentesen el coreano. Sealaremosque se requiere ademsanalizar el tipo
de crecimiento y su asociacin con la distribucin de la riqueza (en este artculo, concretamente
distribucin del ingreso), anlisisque destaca lasmayoresdesigualdadesmexicanasy losrecientes
procesosregresivosen Corea; no obstante stos, la reduccin de la pobreza en Corea ha sido ms
rpida, mientrasque en Mxico no se ha logrado una reduccin sostenible de la pobreza.
* Investigador de la Universidad de Guadalajara.
1
En el resto de este artculo denominaremosa este pasnicamente como Corea.
q
q
[ 255 ]
[ 256 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
En el quinto apartado, indicamosque para decrecer en un sentido sostenido y con mejorasen
la distribucin del ingreso (o con bajosindicadoresde desigualdad), espreciso generar instituciones
centradasen el objetivo de la creacin del bienestar y del enfrentamiento de losriesgossociales.
Presentamosla experiencia mexicana de creacin temprana de algunasinstitucionessociales, expe-
riencia que no ha sido completada y que se qued a la mitad del camino en la cobertura; en contras-
te, mostramosla experiencia coreana de creacin tarda de institucionessocialespero que se van
completando de manera acelerada en un sistema con tendencia universal y con debilidadesestruc-
turales. Apuntamosque Mxico permanece as en un rgimen de bienestar dual y que Corea transita
de uno residual asociado a lasfamiliascoreanashacia un rgimen de bienestar de carcter universal;
hablaremos de cmo en Mxico inicia la evocacin del paradigma universalista, en tanto que en
Corea se ha ido aanzando en losltimosdecenios, sin abandonar la inuencia de un paradigma
familiarista centrado en la responsabilidad de losvaronesproveedores.
Dos economas en transicin
2
Al menosen losltimosdosdecenios, Corea del Sur y Mxico han estado viviendo signicativos
procesos de transicin econmica. En ambas naciones han predominado las polticas de reforma
econmica dirigidashacia la liberalizacin de losmercados, aunque lassecuenciasy losritmoshan
sido diversos, lo mismo que la manera de interpretar en la prctica losprocesosde liberalizacin; las
propiastrayectoriashistricaseconmicashan generado resultantesdiferentesde estasreformas, en
contra de lo que podra pensarse desde una concepcin simplista de la convergencia econmica
hacia el modelo propugnado en el Consenso de Washington de losochenta y noventa.
Lastransicioneseconmicasabarcan al menoslosmbitoscomercial, industrial, nanciero y en
general de la intervencin del Estado. Sin embargo, espreciso notar que Corea ha preferido transi-
cionespaulatinasy no abruptas; esto fue particularmente claro en el mbito comercial y en la pre-
sencia del Estado en la economa. Mxico, en cambio, ha vivido procesosde transicin econmica
msabrupta, en concordancia con lo propugnado por losimpulsoresdel Consenso de Washington;
en el caso comercial, la apertura mexicana fue notoriamente radical y rpida.
La forma de intervencin del Estado en ambasnacionesse ha ido modicando. Durante varios
aos, el proceso coreano de industrializacin y alto crecimiento fue apoyado con una activa e inu-
yente presencia del Estado en la economa. La intervencin pblica inclua una poderosa actividad
planicadora favorecida por un fuerte presidencialismo poltico y por la creacin de instituciones
especializadas(en particular el EPB), una poltica industrial con apoyo selectivo a lossectoresecon-
micosconsideradoscomo estratgicos, una poltica nanciera que permita el control del tipo de
cambio y especialmente de lasfuentescrediticias, una poltica comercial con proteccin a lasindus-
2
Con relacin en este apartado vase Valencia, 1996 y1998.
[ 257 ]
EnriqueValencia Lomel
triasnacientesy con fuertesincentivosa lasactividadesexportadorasde lossectoresindustriales
seleccionados, una poltica macroeconmica con preferencia en lasestrategiascontracclicaspara
favorecer el alto crecimiento.
En losltimosdeceniosse han ido modicando lasformasde intervencin, debido a la conjuncin
de una serie de factores: la economa escada vez mscompleja (simplemente por su tamao, esya una
de laseconomasmsgrandesdel mundo actual), losactoresempresarialesse han fortalecido yya no
dependen en el mismo grado de losincentivospblicos(en especial, del crdito yde la disposicin de
divisas), losinversionistasextranjerosestn mspresentesylascondicionesglobalesno son favorables
a una masiva intervencin pblica. Sin darse un retiro general del Estado, su presencia en la economa
se ha modicado aunque se mantiene la preferencia por laspolticasmacroeconmicascontracclicasy
de sostn del crecimiento. El Estado ya no tiene el control de lasfuentescrediticias, por lo que laspol-
ticasindustrialesse han modicado yson msselectivasen losincentivosa pocossectoresconsidera-
doscomo estratgicos; lasinstitucionesplanicadorashan perdido peso, aunque no se ha abandonado
la planeacin en lasactividadesindustrialescentralesyde desarrollo tecnolgico msavanzado.
Lasautoridadestienen que buscar mslaboriosamente el consenso de losactoreseconmicos,
sobre todo de losconglomeradosindustriales, frente a la poca en que el Estado elega lossectores
prioritariose indicaba laspolticasa seguir. Lasautoridadeshan disminuido su poder disciplinario de
losgrandesconglomerados. La intervencin econmica en laspocasdel alto crecimiento no incluan
una fuerte presencia pblica en lasinstitucionessociales, despusde la crisisde 1997, se ha ido
exigiendo una mayor presencia del Estado para enfrentar losriesgoseconmicosde loshogaresen
situacin de vulnerabilidad y losnuevosproblemassocialesde la transicin demogrca hacia una
sociedad con cada vez msancianos.
En el caso mexicano, el proceso de industrializacin sustitutiva tambin implic una activa e in-
uyente presencia del Estado en la economa. En comparacin con Corea, la intervencin pblica fue
menor en lasactividadesde planicacin, pero fue muyimportante en la construccin de instituciones
yde instrumentosde proteccin comercial para favorecer la industrializacin, sin generar incentivos
importantespara lasactividadesexportadoras; la principal poltica industrial mexicana fue el protec-
cionismo comercial aunque tambin se dio un apoyo selectivo a lossectoreseconmicosconsiderados
como estratgicos(a travsde cajonesde crdito especializados), se permiti la entrada de capitales
externossobre todo al sector industrial (lo que supona permitira lastransferenciasyel aprendizaje
tecnolgicos) yse impuls la inversin directa del sector pblico especialmente en el sector energtico
(electricidad ypetrleo) yen el sector comercial (control yventa de productosbsicos); como corolario
de este proceso se descuid notablemente al sector agrcola. La poltica nanciera durante un largo
periodo buscaba el control del tipo de cambio yde lastasasde inters, en una perspectiva de estabili-
zacin de lasvariablesmacroeconmicasyd impulso a un fuerte crecimiento.
En losltimosdecenios, en Mxico tambin se han ido modicando lasformasde intervencin,
en parte por razonessemejantesal caso coreano, pero especialmente a raz de la crisisde 1982, de
11
[ 258 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
los convenios de ajuste estructural celebrados con las instituciones nancieras internacionales y
del acuerdo bsico de losresponsablesde laspolticaseconmicasmexicanascon el Consenso de
Washing ton. Sin darse un retiro general del Estado, su presencia en la economa s ha disminuido y
se ha modicado hacia la bsqueda del control de lasvariablesmacroeconmicas, especialmente de
la inacin y del dcit pblico; en Mxico, lasautoridadespreeren intervenir para reducir la ina-
cin y mantener un dcit bajo, que para impulsar el crecimiento. El Estado ya no tiene el control de
las actividades comerciales y una gran cantidad de empresas paraestatales, debido a la apertura
econmica y a un intenso programa de privatizaciones; ya no inuye directa y fuertemente en la
inversin y las polticas industriales prcticamente han desaparecido. Las autoridades mexicanas
buscan especialmente losacuerdoscon losgruposnancierosnacionalese internacionales, de tal
manera que puedan atraer lasinversionesexternasy obtener o mantener el grado de inversin. En el
caso mexicano, la intervencin econmica en laspocasdel alto crecimiento s inclua una presencia
pblica creciente en lasinstitucionessociales, pero desde losaos90 ha habido una mayor presencia
gubernamental para enfrentar la situacin de pobreza.
En cuanto a lasactividadescomerciales, la poltica de apertura en Corea se fue dando en un
ritmo lento para permitir la adaptacin de lasempresasa la competencia en el mercado interno. As,
Corea ha ido transitando de una economa protegida pero exportadora, hacia una economa cada vez
msabierta al comercio internacional, tanto por lo que se reere a lasimportacionescomo a la ex-
portaciones. Ha ido pasando paulatinamente de una economa muy protegida ante lasimportaciones
industrialesy agrcolasa una economa msabierta con proteccin selectiva en tems considerados
como sensibles, especialmente en el sector agrcola; ha ido modicando tambin la forma de protec-
cin comercial, de la preferencia en lastarifasy cuotas, hacia la proteccin selectiva con medidas
sanitariaso con altastarifasen productossensibles(agrcolas); evit rmar tratadosde libre comer-
cio, aunque recientemente ha iniciado una nueva etapa de relacionescomercialescon la rma del
Tratado de Libre Comercio con Chile, la negociacin con Singapur y Japn, y probablemente Mxico
en losprximosmeses. En lasrelacionescomerciales, Corea ha pasado de una economa dependien-
te de lasrelacionescomercialescon Japn y losEstadosUnidos(msde la mitad de lasimportaciones
y exportaciones, de y hacia estospasesrespectivamente) hacia una estructura diversicada (no ex-
porta ni importa de ningn pasmsde un tercio del total); en losltimosaosChina desplaz a los
EstadosUnidoscomo el principal destino de lasexportacionescoreanas. El dinamismo chino ha mo-
dicado notablemente la estructura del comercio exterior y de lasinversionesenviadasal exterior.
La poltica comercial mexicana, en cambio, pas de una proteccin muy amplia, armada con
diversosinstrumentos, a una liberalizacin abrupta en el periodo de 1985 a 1988, la rma de varios
acuer doscomercialesen losnoventa y la promocin de lasexportacionesespecialmente a travsde
lasinversionesexternas(por ejemplo, lasindustriasmaquiladoras) y de lasinversionesnacionales
que pudieron adaptarse al cambio de rgimen comercial. La rpida liberalizacin gener fuertespro-
blemasen lasempresas, que de pronto tuvieron que competir en el mercado interno. As, Mxico
[ 259 ]
EnriqueValencia Lomel
transit de una economa protegida (y no exportadora), hacia una economa abierta al comercio in-
ternacional, tanto por lo que se reere a lasimportacionescomo a la exportaciones. De un esquema
de proteccin comercial con muy variadosinstrumentos(tarifasy cuotas, ademsde la discreciona-
lidad de lasautoridadesresponsables), se dirigi hacia una apertura unilateral, primero a travsdel
acuerdo con el antiguo GATT en 1985, y despushacia la constitucin de una extensa red de tratados
de libre comercio y acuerdosde complementariedad o asociacin econmica con cerca de 40 pases,
entre losque destacan el TLC con losEstadosUnidosy Canad, y con la Unin Europea, y el acuerdo
de asociacin con Japn. No obstante, esta amplitud de acuerdoscomercialesMxico ha agudizado
su dependencia slo en el mercado de losEstadosUnidos, msde 80% de lasrelacionescomerciales
del paspasan por este pas.
En el mbito industrial, Corea combin la sustitucin de lasimportacionesy la promocin de las
exportaciones, para tratar de consolidar el aparato industrial. As, Corea ha ido consolidando su
transformacin de una economa centrada en lasindustriasligeras(especialmente textil) hacia una
economa mssosticada con acento en lasramasindustrialescon tecnologa msavanzadas, de
manera reciente, sobre todo en lasindustriaselectrnicas, maquinaria y automotriz. Slo en lo que
respecta a lasindustriaselectrnicas, representan ya msun tercio de lasexportacionestotales.
Para fortalecer este proceso industrial, la inversin en ciencia y tecnologa coreana se ha ido
incrementado, de tal manera que se encuentra actualmente en cerca de 3% del PIB. Corea preri el
desarrollo tecnolgico propio, gener conglomeradosaltamente endeudados(dependientesen las
primerasetapasde loscrditosdirigidospor el Estado) y fue reticente a la autorizacin de inversiones
extranjerasdirectas; aunque despusde la crisisde 1997 liberaliz tambin este sector y recibe ya
importantesinversionesexternas. En el sector industrial, losconglomeradoshan tambin consolida-
do su presencia y se dirigen hacia la produccin de lastecnologasde la informacin, de la nanotec-
nologa y la biotecnologa. Losconglomeradosindustrialesy otrasgrandesempresashan ido modi-
cando suspatronesde inversin y ya no slo invierten en Corea misma, sino especialmente en otros
pasesde Asia pero tambin en losEstadosUnidosyEuropa; recientemente lasinversionescoreanasen
China igualaron a lasinversionesestadounidenses. Estasinversiones(sobre todo en Asia y Amrica
Latina) tienen como objetivo reexportar hacia tercerospases, por lo que buscan ventajassalarialesy
de localizacin geogrca. Losconglomeradosmantienen un poder econmico de primera importan-
cia y dominan variosmercadosen Corea.
En el mbito industrial, en Mxico se agot el proceso de sustitucin de lasimportacionesy no
se transit exitosamente hacia la produccin de bienestecnolgicosmssosticados(por ejemplo,
bienesde capital y equipo). A partir de la crisisde 1982 y de la apertura comercial, se inici un pro-
ceso de reestructuracin industrial dirigida hacia lasexportaciones. Efectivamente, en el largo plazo
Mxico ha pasado de ser una economa exportadora de productosagrcolas, a ser una economa de
exportacionesmanufacturerasindustriales(despusde un breve lapso, en lossetenta, de petroliza-
cin de lasexportaciones). La economa mexicana exporta en la actualidad sobre todo productos
[ 260 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
manufacturados(poco msde 80% ), de lossectoresautomotriz, aparatoselctricosy equipo electr-
nico. Lasexportacionespetrolerassiguen siendo importantes, no tanto por su peso en la estructura
de lasexportaciones(superior a 10% en losltimosaos), sino porque proporcionan signicativos
recursosal sector pblico (msde una cuarta parte) en un contexto de fallidasreformasscalesy
dbil captacin de impuestos.
Para consolidar este proceso industrial y este paso a la exportacin de productostecnolgica-
mente mssosticados, a diferencia de Corea, Mxico ha optado por incentivar con fuerza la inversin
extranjera directa. La presencia de subsidiariasde empresastrasnacionalesexplica la mayor parte de
lasexportacionesmanufactureras; por ejemplo, slo la industria maquiladora exporta casi la mitad
del total de la industria manufacturera. En este marco, Mxico permanece con un retraso relativo
importante en la inversin en ciencia y tecnologa (menor a 0.5% del PIB); para cubrir el gap tecno-
lgico, Mxico ha favorecido lasinversionesextranjeras, aunque tambin se ha desarrollado un pe-
queo nmero de empresastrasnacionalesmexicanaso de empresasnacionalesexportadoras, em-
presasque han manifestado un dinamismo importante. La mayor parte de lasinversionesexternas
son de lialesde empresasde losEstadosUnidos.
En el mbito nanciero esdonde Corea experimenta la transicin msaguda en losltimosaos.
Desde losochenta, se inici una paulatina reforma del sector nanciero, con la privatizacin de losban-
cosyla liberalizacin progresiva de lastasasde inters, sin abandonar la prctica del control del crdito.
En la primera mitad de losnoventa, Corea privilegi la apertura de cuenta de capitalesespecialmente en
lo que se reere a loscapitalesde corto plazo, pero continu controlando el ingreso de capitalespara el
largo plazo yfavoreci lasexportacionesde capitalessobre todo para proyectosindustriales.
Esta secuencia en la apertura nanciera favoreci un excesivo endeudamiento de lasempresas
privadasyde losbancos, lo que gener lascondicionespara la crisisnanciera de 1997. Despusde la
crisisyen el contexto de losacuerdosde salvamento nanciero, Corea decidi liberalizar an msel
sector nanciero, incluso con el ingreso de capitalesexternosal sector bancario. Sin embargo, contra
lo que lasaparienciaspudieran indicar, esta liberalizacin no ha signicado el retiro del Estado en este
sector, sino la modicacin de su presencia: lasautoridadeshan buscado una reestructuracin nan-
ciera que signique una disminucin de la tasa de endeudamiento de lasempresas, un saneamiento
nanciero de losbancos(con el cierre de lasinstitucionesmsdbiles) yel establecimiento de regula-
cionesmsestrictasdel desempeo bancario (de acuerdo a lasnormasinternacionales). En este con-
texto, el poder regulatorio de lasautoridadesnancierasesha fortalecido ypor este medio el Estado
de forma indirecta sigue inuenciando la asignacin de crdito. Sigue siendo importante el papel in-
directo de lasautoridadesnancieraspara la asignacin del crdito a empresasespeccas, sobre todo
para lassometidas(prcticamente de manera obligatoria) a procesosde reestructuracin.
En el mbito nanciero, Mxico ha experimentado tambin una muy rpida transformacin
especialmente en losltimos15 aos. Despusde la liberalizacin comercial, Mxico emprendi una
acelerada liberalizacin nanciera desde nalesde losochenta. En este campo, la economa mexica-
[ 261 ]
EnriqueValencia Lomel
na tambin ha vivido vaivenesimportantes: en lossetenta inici un proceso de modernizacin ban-
caria y algunosintentosde liberalizacin de lastasasde inters, pero este proceso fue interrumpido
con la nacionalizacin bancaria de 1982. Losbancosse convirtieron en propiedad gubernamental y
se acentu la intervencin gubernamental en la jacin de lastasasde intersy en el manejo del tipo
de cambio. En muy pocosaos(en realidad entre 1988 y 2002), se desencaden un proceso de libe-
ralizacin nanciera: losbancosfueron reprivatizadosy se abri la cuenta de capitalestanto para las
ujosde corto plazo como para losde largo plazo; no obstante, se mantuvo el control en la poltica
cambiaria con el objetivo de generar una ancla para la inacin y de atraer capitalesde corto plazo.
Esta secuencia en la apertura nanciera favoreci una excesiva entrada de capitalesde corto
plazo en losprimerosaosde losnoventa, lo que gener lascondicionespara la crisisnanciera de
1997. Estoscapitalesbuscaban lasventajasde lasaltastasasde intersy de la sobrevaluacin del
peso mexicano, en el marco de la libertad cambiaria. Por otra parte, con la ausencia de un marco re-
gulatorio slido para el sector bancario recientemente privatizado y con un incremento del crdito al
sector privado, el disparo hacia arriba de lastasasde intersfavorecido por laspolticasanticrisisde
1995 gener la crisissistmica de la banca mexicana, que debi ser rescatada con polticascritica-
dasde no transparentes. Despusde la crisisy en el contexto de losacuerdosde salvamento nan-
ciero, Mxico tambin decidi liberalizar an msel sector nanciero, incluso con la aceleracin del
ingreso de capitalesexternosal sector bancario. Loscapitalesexternosson hoy propietariosmayori-
tariosdel sector bancario mexicano; sin embargo, despusde la crisisse ha reducido notablemente
el acceso del sector productivo al crdito.
Importancia del crecimiento econmico
3
Como instrumento central explcito para generar bienestar ysuperar la pobreza, losgobiernosde los
dospasescreyeron en la utopa o potencia social del crecimiento, en buena parte de la segunda mitad
del siglo XX (Sakong, 1993). Lasautoridadescoreanasdespusde la llegada al poder presidencial del
general Park Chung-Hee, generaron desde losaos60 la estrategia de primero crecer (ydespus
distribuir, Park, 2002) e impulsaron un gran nmero de instrumentospara lograr un fuerte dinamismo
econmico. Lasautoridadesmexicanas, por su parte, promovieron polticascentradasen primero acumu-
lar (ydespusdistribuir), ytambin generaron instrumentospara crecer (Sols, 1983).
Losresultadosen ambospasesdaban en parte razn a esta fuerte creencia en lasvirtudesso-
cialesdel crecimiento: en el caso de Corea del Sur tenemosun largo proceso de msde tresdcadas
de crecimiento sostenido interrumpido bruscamente slo hasta 1998 (con un menor problema en
1980, con resultadossocialesnegativosdistinguiblesen 1982, Park, 2002); en este periodo, la sociedad
coreana pudo incrementar notablemente el producto por persona. Entre 1965 y 1997, la economa de
3
Losapartadossiguientesson una versin breve yactualizada de Valencia, 2006.
[ 262 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
este pascreci 8% en promedio anual.
4
En el caso mexicano, tenemostambin un largo periodo de tres
dcadasde crecimiento interrumpido a partir de 1982; el producto por persona tambin fue incremen-
tndose antesde este ao de la crisisde la deuda. Entre 1965 y 1982, la tasa de crecimiento muestra
el dinamismo de la economa de este paslatinoamericano, con 6.4% en promedio anual.
5
Este pro-
ceso se vio interrumpido a partir de la crisisdel endeudamiento de 1982 a 2004, el crecimiento del
PIB mexicano fue de apenas2.4% en promedio anual, lo que signic de hecho el estancamiento
durante dosdcadasdel producto per capita. En cambio, Corea, despusde la crisisnanciera, ha
crecido en 6.1% en promedio anual entre 1999 y 2004, con un incremento an considerable del PIB
per capita.
6
En el ao 2005, este pascreci en 4.5% frente a 3.9% de Mxico.
Este proceso permiti, en sntesis, el crecimiento sostenido del producto por persona en la segun-
da mitad del siglo XX en Corea, en tasasparticularmente elevadas: casi 6% en promedio anual; mientras
que en Mxico de acuerdo a losdatosde largo periodo de AngusMaddison (1992 yLee, 2002) se dan
dosfasesclaramente distinguibles: una primera de crecimiento relativamente alto del producto por
persona (3.2% en promedio anual entre 1950 y1973) yuna segunda de freno (apenas1.3% de incremen-
to anual entre 1973 y1998).
7
En losaosrecientes, entre 1999 y2005, Corea continu incrementando
el producto por persona, mientrasen Mxico se estanc, especialmente en el periodo 2000-2003.
Corea pudo mantener un crecimiento del producto por persona cercano a 6% en promedio
anual durante medio siglo. As, en este largo periodo, la comparacin en el producto por persona de
ambospasessufri una transformacin considerable: de acuerdo a la Organizacin para la Coope-
racin y el Desarrollo Econmicos, en 1970 Mxico (1 566 dlaresPPP) doblaba el ingreso nacional
por persona de Corea (803 dlaresPPP); en 2003, la relacin se haba ya invertido con 9 382 dlares
PPP en Mxico y 19 299 en Corea (OECD, 2006).
8

Sostenibilidad del crecimiento econmico
El mero crecimiento econmico (tambin expresado en incremento del producto por persona) no
signica en s mismo progreso social. La teora econmica ha ido discutiendo durante variosdecenios
que crecimiento no signica en s mismo desarrollo y que deben tomarse en cuenta otrasdimensio-
4
Clculosnuestroscon datosdel Banco de Corea, vase Bank of Korea, 2003 yValencia, 1996.
5
Clculosnuestroscon datosdel Banco de Mxico, vase Valencia, 1996.
6
Clculosnuestroscon datosdel Banco de Corea, vase Bank of Korea, 2003, Valencia, 1996. Para losaosrecientesver
www.inegi.gob.mx.
7
Incluso si el corte se hace en 1982, el cambio esan mssignicativo. Dado que entre 1982 y1998 el PIB por persona
prcticamente se estanc.
8
Para mantener un crecimiento per capitasemejante al coreano, el dinamismo mexicano econmico requerira ser an
mayor al de este pasasitico: mientrasen Corea del Sur la poblacin se increment de 25 a 45 millones(80% ) entre
1960 y1995, en Mxico de 36.9 a 91.1 millones(147% ). (NSO, 2004 yCEPAL, 2004).
[ 263 ]
EnriqueValencia Lomel
nescomo, por ejemplo, lasecolgicas, socialesy tecnolgicas. Se tiene que analizar con msdetalle,
en primer lugar, la sostenibilidad del crecimiento, esdecir, si laseconomasanalizadashan logrado
generar un proceso virtuoso en el largo plazo, sin interrupcionessignicativasni intensasvolatilida-
des; si laseconomashan generado la cultura y mentalidad de la mejora permanente de la producti-
vidad, si laspolticaseconmicashan favorecido la sostenibilidad del crecimiento o si han favorecido
lasexperienciasde stop and go. El crecimiento sostenido implica un desempeo reiterado de incre-
mento de lasactividadeseconmicasen un largo periodo, sin variacionesagudasrepetidasde un ao
para otro (volatilidad) y, especialmente, sin cadasen recesionesagudas.
En efecto, Corea del Sur y Mxico crecieron sostenidamente en forma parecida en lossesenta y
setenta. La volatilidad de ambaseconomasfue muy parecida en lossesenta y setenta, mspronun-
ciada en la primera dcada que en la segunda, y estaba asociada a altastasasde crecimiento (Salama,
2006; Valencia, 2006). No obstante, en losochenta, la comparacin se transform: la volatilidad re-
punt en losdospases, pero se dispar en el caso mexicano ademsen medio de un freno notable
en el crecimiento (De Ferranti, 2000). La economa coreana continu creciendo fuertemente en el
marco de una volatilidad debida sobre todo a la crisisde principiosde losochenta, mientrasque
Mxico, entr en un proceso de sube y baja, cay en la recesin en variosaosy duplic su volatilidad
(De Ferranti, 2000).
En losnoventa la volatilidad repunt en Corea y fren en Mxico. En el primer pas, hasta antes
de la crisis, el dinamismo sostenido de la economa en esta dcada fue muyparecido al de lossetenta
con una volatilidad baja; se creca, escierto, a un menor ritmo en este decenio pero en una forma igual-
mente sostenida. No obstante, la crisisdestapada a nalesde 1997 llev a una profunda recesin: la
economa cay en 6.7% , la peor cada en el periodo de la posguerra coreana. La volatilidad, por
supuesto, se increment. Incluso si se analiza la crisisa partir de 1998-2003, la volatilidad se incre-
ment de forma sustancial (Salama, 2006). Visto con detalle, la economa coreana no ha podido
recu perar el crecimiento sostenido en el periodo poscrisis(vase grca 1); evit mantenerse en la
recesin durante un periodo mslargo y pudo salir de la crisisrecesiva rpidamente, pero en las
nuevascondicionesy con lasreformaseconmica recientesno ha logrado reinstalar un crecimiento
sostenido elevado. La pregunta en este caso essi en el cambio institucional de la economa coreana
(mayor apertura) se han generado lasinstitucioneso acuerdosapropiadosal crecimiento.
En el caso mexicano, la volatilidad ha disminuido despusde la muydifcil dcada de losochenta,
pero en el marco de un muy dbil proceso de crecimiento con aosde dinamismo importante, con
variosaosde freno y con la grave recesin de 1995. De hecho, la volatilidad mexicana ha sido menor
a la coreana en losrecientesaospero con prcticamente nulo crecimiento (sobre todo si nosrefe-
rimosal producto por persona).
Laspolticaseconmicashan favorecido el crecimiento sostenido o han favorecido (o al menos
no han impedido) losvaiveneseconmicos? En Corea puede mencionarse una batera de instrumen-
tosutilizadospor lasautoridadespara impulsar el crecimiento, en particular la poltica industrial
[ 264 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
sostenida durante un largo periodo y apoyada en especial por el manejo de loscrditosdirigidos;
9
por
otra parte, en el largo plazo, como sealbamosen el apartado anterior, Corea no ha optado general-
mente por laspolticasde choque e incluso cuando opt por ellas(1997-1998) muy pronto lasrela-
tiviz con polticasmspragmticas. En el fondo, laspolticaseconmicasde Corea han puesto en el
centro de atencin el sostenimiento del crecimiento y no la reduccin de la inacin o la eliminacin
del dcit pblico.
Noscentraremosen este caso en la poltica presupuestal: histricamente el gasto del sector
pblico en este pasha jugado un papel anticclico, de tal manera que se puede vericar una relacin
inversa entre tasa de crecimiento econmico y gasto pblico (Park, 1989). En periodosde debilita-
miento econmico, el Estado ha recurrido a polticasexpansionistas; el ajuste econmico en lospe-
riodoscrticosno ha signicado en Corea una reduccin a toda costa de losgastospblicos, como
medida para controlar el dcit. Por otra parte, en periodosde dinamismo econmico, la tendencia
presupuestal ha sido hacia el equilibrio e incluso al freno en el crecimiento del gasto pblico (Amsden,
1989; Valencia, 1996). En losperiodosrecesivos, se puede constatar el crecimiento del gasto e incluso
el incremento signicativo del dcit pblico. Este fue el caso de la recesin de 1980 y losaossubse-
cuentes, ydel reciente proceso recesivo de 1998; incluso en este ao, en pleno acuerdo negociado con
el FMI, Corea alcanz el mayor dcit de su historia reciente, 4.2% del PIB (o equivalente a 5.6% del
PIB si se excluyen lascuentasde la seguridad social, Kim, 2003: 63), debido fundamentalmente a la
inyeccin de gasto pblico (econmico y social) para impulsar la economa.
10
As, Corea pudo recu-
9
La poltica industrial coreana no signic necesariamente una inversin mayoritaria directa del sector pblico en la
economa. Haba otrosinstrumentosmspoderosos. Por ejemplo, en comparacin con el caso mexicano, en losochenta
la formacin bruta de capital jo del sector pblico en Corea fue cercana a 5% del PIB en promedio anual, pero repre-
sentaba menosde una quinta parte de la inversin total (Valencia, 2006).
10
Vase tambin al respecto OCDE, 2003. Entre 1998 y2001, Corea experiment un dcit pblico (excluyendo cuentas
sociales) que fue de 5.6% en 1998 a 4.2% , -1.1% y1.5% en lossiguientestresaos.
Grca 1
Crecimiento reciente
Fuente: elaboracin propia con datosdeOECD, 2006.
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
1998 1999 2000 2001 2002 2003
C
r
e
c
i
m
i
e
n
t
o

P
I
B

a
n
u
a
l
Corea Mxico
[ 265 ]
EnriqueValencia Lomel
perar su crecimiento, pero no ha logrado mantenerse en lascifrasprevias. Incluso en la actualidad
se discute en Corea, el inminente arribo de una nueva tendencia hacia el aterrizaje econmico: de
lasviejastasasanualessostenidasde 8% : se estar transitando a una nueva etapa con crecimientos
situadosentre 4 y 5% anualmente?
11

En el caso mexicano, en laspocasde crecimiento de loscincuenta a lossetenta, la concepcin
tambin fue expansionista, aunque con maticesen diferentesperiodos. Centremosla visin en el
gasto dirigido a la inversin pblica, en loscincuenta y sesenta, la inversin pblica representaba en
trminos generales un tercio de la inversin total; fundamentalmente el dinamismo estaba en el
sector privado. En lossetenta y principiosde losochenta, fue aumentando la importancia de la inver-
sin pblica, de tal manera que en 1981 y 1982 representaba prcticamente la mitad de la inversin
total; en 1981, en pleno periodo de petrolizacin, la inversin pblica lleg a casi 13% del PIB. El dina-
mismo de la inversin se encontraba en el sector pblico, que impulsaba directamente de esta manera
el crecimiento. Desde el inicio de losprocesosde ajuste, la inversin pblica fue descendiendo en
importancia hasta llegar a representar un cuarto de la inversin total a principiosde losnoventa
(Aspe, 1993: 69 y 75; Valencia, 1996, cuadro A.16). La inversin pblica ha ido disminuyendo su im-
por tancia y susmontostotalespara representar slo 2.7% del PIB en 2001. En este largo camino, de
estabilidad, ascenso y descenso del gasto en inversin, su comportamiento no ha sido claramente
anticclico y en algunos periodos importantes (en especial de 1982 en adelante), al contrario, ha
sido procclico; esdecir, el gasto en inversin disminuye cuando cae o frena el crecimiento y, en sen-
tido inverso, aumenta cuando el crecimiento se dispara. Este resultado escoherente con lasprioridades
de la poltica econmica en losltimosdecenios: desde 1982, la preferencia en Mxico ha sido reto-
mar el camino de la estabilidad macroeconmica y, en realidad, el impulso al crecimiento ha sido
dejado como prioridad frente al control de la inacin y la bsqueda de equilibrio en lasnanzas
pblicas; esta preferencia favorece un desempeo procclico del gasto pblico: a pesar del crecimien-
to prcticamente cero del periodo 2001-2002, el gasto pblico se mantuvo en cerca de 23% de PIB
con el objetivo de mantener el dcit pblico cerca del equilibrio.
En breve, Corea ha podido sostener un crecimiento econmico durante un largo periodo, con
dicultadesen losltimosaos. Si bien lasautoridadesde este pasno cuentan con losmismos
instrumentos de otras pocas (en particular el poderoso control del crdito anterior), mantienen
elementosimportantesde una poltica industrial (apoyosa sectoresclaves) y una activa estrategia
presupuestal que funciona con carcter anticclico. Mxico no ha podido retomar el crecimiento
sostenido y la prioridad en la reduccin de la inacin y en la tendencia al equilibrio en lascuentas
11
En losaossesenta, Corea creci 8.4% en promedio anual; en lossetenta, aument el promedio a 9.3% ; yen losochen-
ta ynoventa, lo redujo a 7.6 y6.2% respectivamente. Inici el siglo con un crecimiento de5.5% (2000 a 2003) yen des-
censo (clculospropios, con datosdel Banco de Corea).
[ 266 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
pblicas, le impide la utilizacin de estrategiasanticclicascon el gasto pblico. En el largo plazo, laspol-
ticasanticclicashan sido msecientesen el caso coreano para sostener el crecimiento.
Insuciencia del crecimiento econmico para el bienestar social:
volatilidad, pobreza y desigualdad
Sin embargo, incluso crecimientossostenidosno necesariamente conducen a una mejora igualmente
sostenida en el bienestar social, como lo muestra el contra ejemplo chileno que se ha topado con la
pobreza dura y con una gran desigualdad (Ffrench-Davis, 1999: 53). Se requiere, entonces, estudiar
el tipo de crecimiento: en concreto si el dinamismo econmico est asociado a una distribucin del
ingreso progresiva o regresiva, si el reparto de losfrutosdel crecimiento permite una mejora en los
indicadoressocialesy si ste est asociado intrnsecamente a una mejora o a un deterioro en el in-
greso de losagenteseconmicos. En este marco nospreguntaremosqu ha sucedido con algunos
indicadoressocialesclave de estosdospases, en este marco de crecimiento sostenido y disminucin
de la volatilidad en un largo periodo, y de crecimiento inestable y volatilidad en ciertosperiodos, y de
estabilidad en el nulo crecimiento en el caso mexicano. En este caso noslimitaremosa preguntar qu
ha sucedido con la pobreza en ambospases. No se trata de una pregunta de fcil respuesta porque
lasestadsticassobre la pobreza estn sometidasa una fuerte polmica tanto en Corea como en
Mxico y porque lasbasesestadsticasson diferentes. Sin embargo, pueden sugerirse hiptesiscom-
parativasa partir de la dinmica de la pobreza en ambospases, calculada a partir de propuestas
estadsticasrelativamente comparables.
12
Lasconclusionesde nuestro anlisisindican que el creci-
miento sostenido ha favorecido la reduccin de la pobreza, pero que la volatilidad econmica, aso-
ciada a cadasen el producto, afecta de forma negativa a losmsvulnerables; sobre todo cuando hay
recesiones, losndicesde pobreza tienden a incrementarse rpidamente y la durabilidad de la cada
social esnotablemente mayor a la mera cada del producto.
13
12
En amboscasosse trata de la medicin a partir de una lnea de pobreza monetaria confrontada con losingresosde los
hogares. En el caso mexicano, se trata de la metodologa diseada por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza
(2002): establece una lnea de pobreza monetaria yla compara el ingreso total (monetario yen especie) per capitade
loshogares, sin introducir clculoscon escalasde adulto equivalente. Para el ao 2000, calcul una lnea de pobreza
general (o nmero 3) de 3 376 pesosmensualespara un hogar de 4.7 miembros. En el caso coreano, Park (2002) utiliza
una lnea de pobreza denominada costo mnimo de vida (CMV) para una persona, elaborado por el Instituto Coreano para
AsuntosSocialesyde Salud (KIHASA, por sussiglasen ingls), costo calculado en 1994 a partir de losgastosde loshoga-
resurbanos, yla compara con losingresosde loshogaresurbanos. Park deduce retrospectivamente este CMV hasta 1975
con la ayuda de dosndices: loscambiosen lospreciosde consumo yde losgastosde loshogares; ademsutiliza las
escalasde adulto equivalente desarrolladaspor KIHASA.
13
Vase De Ferranti, 2000, para Latinoamrica en general, yCorts, 2002, para Mxico en particular.
[ 267 ]
EnriqueValencia Lomel
En efecto, la experiencia de ambospasespermite relativizar fuertemente la potencia social del
crecimiento per se. Lo msnotable de la comparacin esque, a pesar de lassupuestasevidencias, esto
esde forma especial importante en el caso coreano y no slo en el mexicano. En una primera etapa,
an y con volatilidad pero sin procesosrecesivos, segn losdatosdisponibles, el fuerte dinamismo
econmico, sostenido, en losdospasesestuvo asociado a una reduccin de la pobreza. En Corea del
Sur este periodo fue desde lossesenta hasta la segunda mitad de losnoventa; en el mexicano, desde
losaos60 hasta el inicio de losochenta.
Sin embargo, si el crecimiento no essostenido, la enseanza esque lo ganado en un periodo
relativamente largo puede perderse con cierta facilidad en un corto lapso. El crecimiento per seno eli-
mina la vulnerabilidad. En Mxico, despusde la crisisde 1982 el proceso de crecimiento sostenido
se termin e inici un proceso de gran volatilidad durante cerca de 20 aos, con variosaosde cada
en el indicador de PIB per capita. La pobreza repunt en losochenta,
14
fren en la parte inicial de los
noventa y explot despusde la crisisde 1994-1995. En esta crisis, losindicadoresde la pobreza
experimentaron una regresin hasta lo vivido en lossetenta. Desde lossesenta, la incidencia de la
pobreza vena bajando desde 75.2% hasta cerca de 60% en 1984. Con la gran cada de 1995, la pobreza
se dispar y regres a losporcentajesde 30 aosantes, esdecir, prcticamente 70% de la poblacin
(o 61% de loshogares). En nmerosabsolutosel incremento de personasen condicin de pobreza
subi notablemente de 39.8 millonesde personasen 1984 (en pleno ajuste econmico) hasta 66.2
millonesde personasen 1996 (apenassaliendo de la crisisde 1994-1995) (Szkely, 2005). Este em-
pobrecimiento repentino
15
revel la vulnerabilidad en la que se encontraban muchoshogaresque
haban dejado temporalmente la pobreza. El problema esque, con el fuerte crecimiento de la segunda
mitad de losnoventa, la recuperacin fue mslenta y hubo que esperar hasta el ao 2002 para que
losindicadoresregresaran a losporcentajesde losiniciosde losnoventa (poco msde 50% de la
poblacin, 44% de loshogares, pero an con mspobresen trminosabsolutos).
16
Lo ganado en losaosde crecimiento sostenido en Mxico parece haberse perdido en el largo
periodo de freno, posterior al inicio de lasreformaseconmicashasta la crisissealada, con una recu-
peracin a principiosde siglo. Pareciera que en este passe reinicia, despusde 20 aos, el combate
a la pobreza. Por una parte, en losaosde crecimiento un sector importante de la poblacin dej de
ser pobre, pero mantuvo una vulnerabilidad importante sin la generacin de redesinstitucionales
socialesde proteccin frente al riesgo recesivo; por otra parte, en el periodo de lasreformasecon-
14
De acuerdo a diferentesclculosde la pobreza. En esto hayconsenso, excepto en un reciente estudio de Szkely(2003).
Segn algunosanalistasremont en el periodo de losajusteseconmicosde 1984 a 1989 yde nuevo se acerc a dos
terceraspartesde la poblacin. Vase Hernndez Laos(2003: 147), Boltvinik (1999: 91) yDamin (2004).
15
De acuerdo a Szkely(2005), el nmero de pobresentre 1994 y1996 se increment en 15 millonesde personas.
16
52.1 millonesen 2002 frente a 51.2 en 1994 (Szkely, 2005).
[ 268 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
micasno se logr generar ni un crculo virtuoso de crecimiento sostenido en Mxico ni un cambio
hacia una redistribucin del ingreso (vase msadelante).
En Corea, el cambio tambin fue brutal aunque en un periodo mscorto. El largo periodo de
crecimiento signic tambin una reduccin consistente de la pobreza, con una excepcin en la
primera mitad de losochenta (despusde la crisisde 1980 y de laspolticasde ajuste implementadas
para superarla, la incidencia de la pobreza regres de nuevo a 20.5% ). La pobreza pas de representar
a poco msde un quinto de loshogares(21.5% ) en 1975 hasta nicamente cerca de una catorceava
parte (7.4% en 1996). Sin embargo, la crisisde 1998 y la profunda recesin vivida en ese ao (sobre
todo en losprimerosseismeses) gener un fenmeno impactante para la sociedad coreana: la po-
breza se duplic en slo algunosmeses(14.3% ) y se regres a lascifrasde pobreza de inicio de los
ochenta. Incluso segn diversasfuentes, se puede hablar de una triplicacin de la pobreza en slo
unosmeses;
17
pero fuese duplicacin o triplicacin, se trat en efecto de un fenmeno social extra-
ordinariamente grave para la trayectoria reciente de este pas.
En sntesis, la permanencia de un amplio crculo duro de la pobreza constituye probablemente
uno de losprincipalesproblemassocialesde Mxico: incluso si extendemoslosdatosdesde lossesen-
ta hasta principiosdel siglo XXI, la sociedad mexicana no ha logrado disminuir la incidencia de la po-
breza en poco msde 40% de loshogares(o al menosla mitad de la poblacin). Podemossuponer que
buena parte de la sociedad mexicana ha sido pobre en losltimosdecenios, tanto con lasexperienciassus-
titutivas
18
como con la apertura econmica. En Corea del Sur, en cambio, losindicadoressocialeshablan
de una reduccin sustancial de la pobreza, pero con vulnerabilidadesnotablesen losperiodosde ajuste
ycrisis, que se maniestan en el incremento agudo de la pobreza en slo unosmeses.
Destaca en estospasesla vulnerabilidad de loshogaresa loschoquesmacroeconmicos; pero
no slo, tambin, resalta la durabilidad de la crisissocial
19
despusde una crisiseconmica de gran-
desproporciones, msresistente en el caso mexicano. En amboscasos, encontramoscmo grandes
porcentajesde loshogarespasan en momentosde la crisisa la condicionesde hogaresen pobreza;
se trata del fenmeno de la vulnerabilidad. En Corea, en slo un ao, en 1998, la pobreza prctica-
mente se duplic; sin embargo, el regreso a losanterioresporcentajesfue mslento: lo perdido en
un ao se recuper en cinco aos. Igualmente en Mxico, lo perdido en la crisisde 1994-1995 (la
pobreza pas de 44.1% de loshogaresen 1992 a 60.8% en 1996), se recuper hasta ocho aosdespus
17
Ver el trabajo de Kim (2000), preparado en conjunto con la organizacin ciudadana PSPD yel PNUD.
18
Debenotarseque, con losdatosdisponibles, la pobreza sereduca demanera importanteen lossesenta ysetenta (vase
Boltvinik, 1999 yHernndez Laos, 2003).
19
Adoptamosaqu una nocin muysimple de crisissocial que podramosdenominar de carcter coyuntural: la duracin
de la curva en o v invertida, desde el disparo de la pobreza hasta la recuperacin de los indicadores previos. Puede
ser engaoso este concepto: puede vivirse en este periodo simplemente el agravamiento de una crisisiniciada previa-
mente o de una crisisde carcter estructural.
[ 269 ]
EnriqueValencia Lomel
(la incidencia de la pobreza en loshogaresse redujo a 44.1% en 2002).
20
Nosencontramosas en
ambospasescon una fuerte resistencia de losindicadoresde pobreza, mayor en Mxico para, al me-
nos, regresar a losporcentajesprecrisisrecesiva. Al crecimiento poscrisisno lo sigue una reduccin
equivalente de la pobreza (fenmeno que Salama, 2006, llama histresis). Se trata del fenmeno de la
durabilidad de la crisissocial. Lascrisisimpactan severamente a quienesviven cerca o bajo la lnea de
pobreza (en parte debido a la ausencia de mecanismosde proteccin social), lo que exige de acciones
gubernamentalesespeccasyno simplemente la espera del repunte en el ciclo econmico.
21
Ademsde la sostenibilidad del crecimiento espreciso analizar el tipo de crecimiento: si est
asociado o no a una distribucin regresiva del ingreso.
22
No esfcil abordar este anlisis, dada la
falta de informacin comparable de largo plazo
23
y la fuerte polmica en ambospasesacerca de
la informacin sobre distribucin.
24
En Corea incluso podemoshablar de una paradjica polmica
distributiva: mientrasen trminoscomparativosse habla de baja desigualdad en este pas, sushabi-
tantesmuestran signosde fuerte inconformidad con la estructura distributiva; de acuerdo a Choi y
20
Corea, segn la serie de Park, vivi una experiencia semejante en 1982, cuando en el marco de laspolticasde ajuste
posterioresa la crisisde 1980, la incidencia de la pobreza se dispar de 13.4% en 1981 a 20.4 en 1982; la recuperacin
tard 10 aosen llegar. Comprense lassituacionesde Corea yMxico: en el primer pas, la situacin previa era menos
apremiantequela mexicana, en trminosdepobreza; en el segundo pas, en cambio, podramossuponer una crisissocial
estructural previa dado que la incidencia de la pobreza era superior a la mitad de la poblacin (o de 44% de loshogares).
La crisisde losnoventa agrava la crisisestructural previa.
21
Vase Corts(2002: 16-17), quien analiza la elasticidad de la pobreza al crecimiento econmico en la experiencia mexi-
cana de 1996 a 2000, periodo posterior a la crisisde 1994-1995. En el periodo inmediatamente posterior a la crisisesa
elasticidad fue muyreducida.
22
Un enfoque msamplio de este punto nosllevara a discutir acerca de la distribucin de la riqueza en general; nos
quedaremosen este punto, el ingreso, como una simple puerta de entrada al otro tema mayor.
23
En Mxico, la Encuesta Ingreso Gasto de losHogares(ENIGH), nacional, eslevantada por el Instituto Nacional de Esta-
dstica, Geografa e Informtica (INEGI) slo desde 1984, con la que se puede generar una serie comparable con infor-
macin de losaos1989, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002 y2004. La informacin previa esde otrasfuentesyno
siempredecarcter nacional (vaseCorts, 2000). El ComitTcnico para la Medicin dela Pobreza (2002: 61) reconoce
que la poblacin pobre est subrepresentada en lasENIGH. En Corea, la Encuesta de Ingreso yGasto de losHogareses
levantada anualmente por la institucin nacional de estadstica (NSO) desde 1963, con el problema de que slo incluye
informacin urbana, que excluye a loshogaresruralesya losformadospor una sola persona; desde 1991, NSO levanta
tambin la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de losHogares, con periodicidad quinquenal (vase Park, 2002).
24
En el caso de Mxico, Corts(2000: 52) seala que lasENIGH estn truncadasen losextremos: esdifcil que capten infor-
macin de loshogaresmuyricos: losesquemasde muestreo con facilidad truncan losvaloressuperioresdel ingreso.
De esta manera, la informacin sobre la amplitud de la desigualdad est subestimada. En el caso de Corea, como vea-
mosen la nota anterior, la informacin anual disponible desde 1963 esfundamentalmente urbana; otra caracterstica
que limita la calidad de la informacin sobre desigualdad es que en la encuesta urbana son excluidos tambin los
hogares de los autoempleados; fundamentalmente estn incluidos los asalariados. De acuerdo a Park (2002), esta
caracterstica probablemente subestima el clculo de la desigualdad coreana.
[ 270 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
Kwon (1997: 567), esta aparente paradoja puede explicarse por razonesculturales, como por ejemplo
un mayor sentido comunitario en Corea que conducira a una menor propensin a tolerar la des-
igualdad. Tomando en cuenta estasdicultadesse pueden plantear algunashiptesiscomparativas
tendenciales. El punto de partida esel conocimiento ya adquirido en trminosinternacionales: en
pasescon alta desigualdad de losingresos(cercana a ndicesde Gini cercanosa 0.60), lastasasde
crecimiento tienen efectosmenoresen la reduccin de la pobreza. De acuerdo a Lustig (2004: 91), la
experiencia internacional muestra que con ndicesde Gini de 0.6 la reduccin de la pobreza asociada
con un 1% de crecimiento puede ser de slo 0.5, mientrasque con ndicesde Gini de 0.40, puede
superar un 2 por ciento.
Amrica Latina ha sido de forma tradicional una zona de alta desigualdad en la distribucin del
ingreso comparada con otrasregionesdel mundo y Mxico, en particular, ha estado entre lospases
msdesigualesde la regin (Altimir, 1998); en cambio, lospasesde alto crecimiento del este asitico
han computado una signicativa menor desigualdad, entre ellos Corea (World Bank, 1993).
25
La
asocia cin de baja desigualdad y alto crecimiento permiti a estospasesasiticosuna reduccin
signi cativa de la incidencia de la pobreza (World Bank, 1993: 32); en comparacin, la asociacin creci-
miento (o recesin) y alta desigualdad ha mantenido tasasde pobreza de forma inusual altaspara los
nivelespromedio de ingreso per capita de Amrica Latina (De Janvry y Sadoulet, 1996). Altimir (1998:
16) calculaba que para reducir la pobreza de Amrica Latina a la mitad, sin modicacin en estos
patronesde desigualdad y de crecimiento (aumento de 1.5% del PIB per capita), se necesitaran 42
aos; a algunospasesde alto crecimiento del este asitico (y baja desigualdad) reducir la pobreza a
un tercio lesllev slo 14 aosen promedio.
26
La desigualdad en Mxico, en el largo plazo, ha sido mayor a la coreana: en general, ha sido
superior a un ndice de Gini de 0.5, mientrasque la coreana se ha mantenido oscilando entre 0.30 y
0.40 (vase grca 2);
27
con datosdel Banco Mundial, para el periodo 1965-1989, Mxico logr un
crecimiento del PIB per capita cercano a 2% con un ratio de desigualdad prcticamente de 20
28
y
Corea alcanz un crecimiento del PIB per capita superior a 7% con un ratio de desigualdad notable-
mente menor, apenassuperior a 7 (World Bank, 1993: 31). Esta mayor desigualdad mexicana ha sido
25
En la ya famosa investigacin sobre lasrazonesdel xito econmico de lospasesdel este asitico, el Banco Mundial
incluy a Japn, a loscuatro tigres (Corea, Hong Kong, Singapur, Taiwn) ya Indonesia, Malasia yTailandia, para el
periodo 1965-1989.
26
Se trata de Indonesia, Malasia, Singapur yTailandia. Losdatosson clculosnuestroscon informacin de World Bank,
1993: 33.
27
En el caso mexicano utilizamoslosndicescalculadospor Corts(2000: 119), a partir dela participacin porcentual delos
decilesde ingreso monetario per capitaen el ingreso monetario total, con microdatosde lasENIGH. En cuanto a Corea,
losndicescalculadospor la National Statistical Ofce a partir de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de losHoga res
ypresentadosen el anuario de losindicadoressociales.
28
En este caso, la relacin se reere al ingreso del 20% msrico entre el ingreso de 20% mspobre.
[ 271 ]
EnriqueValencia Lomel
muy probablemente un obstculo para reducir la pobreza. En lossesenta y setenta se conjugaron el
crecimiento y la disminucin de la desigualdad, para reducir la pobreza en Mxico; en losochenta, la
pobreza aument en buena parte debido al incremento en la desigualdad, en el marco de un periodo
de estancamiento econmico; en losnoventa, loscambiosen la pobreza (aumento en la primera
parte de la dcada, disminucin en la segunda) se debieron sobre todo al ciclo econmico (Corts,
2002: 18) y no al comportamiento de la desigualdad que se mantuvo cercana al 0.52-0.53.
En el caso de Corea, tenemosun punto de partida con una desigualdad baja en trminosinter-
nacionales, incluso en el contexto asitico, debido entre otrosfactoresa losimpactosigualadoresde
la guerra de Corea y a la reforma agraria de nesde loscuarenta (Adelman, 1997: 511-512).
29
El
primer ndice de Gini de la distribucin del ingreso, construido en 1965, fue as notablemente bajo:
0.344. El fuerte dinamismo econmico coreano desde lossesenta hasta el principio del siglo XXI, pudo
as distribuirse de mejor manera que el dinamismo mexicano y la pobreza se redujo de forma sustan-
cial. Sin embargo, no todo el periodo sealado fue de reduccin de la desigualdad y de la pobreza
como en lossesenta y parte de losnoventa: en lossetenta, losdatosocialesy losde especialistasen
distribucin coinciden en que en Corea se increment la desigualdad en el marco del proyecto estatal
de apoyo a lasindustriaspesada y qumica (vigente especialmente de 1973 a 1979);
30
este proyecto
beneci especialmente a losconglomerados(chaebols) que recibieron apoyoscrediticiosy scales
muy importantes, a losasalariadostcnicosy profesionalesque recibieron losaumentossalariales
mssignicativos(Valencia, 1996: 166 y 272). Sin embargo, el crecimiento en esosaosfue muy alto
y la pobreza continu reducindose.
En la primera mitad de losochenta, este pasasitico vivi un periodo particular: de acuerdo a
losdatosociales, el ndice de Gini continu descendiendo en el marco de un fuerte ajuste econmico,
despusde la primera recesin de 1980; lossalariosrealesfrenaron notablemente su crecimiento.
31

La pobreza se increment notablemente, de acuerdo a Park (2002), sobre todo en 1982 y tard varios
aosen regresar a losnivelesde 1981. Tendramos, as, descenso en la desigualdad e incremento de
la pobreza, en el marco de un crecimiento sostenido (7.6% promedio anual de 1980 a 1989, a pesar
de la recesin de 1980).
32
En la primera mitad de losnoventa, antesde la crisisde 1996, la pobreza y
la desigualdad se reducen, en el marco de un fuerte crecimiento sostenido, hasta que despusde la
29
La reforma agraria se dio en dosetapas: en 1947, el gobierno militar de losEstadosUnidosdecret la distribucin de la
tierra perteneciente a lasempresasya lospropietariosjaponeses; en 1949, ya bajo el gobierno de Syngman Rhee, se
distribuy la tierra perteneciente a losterratenientescoreanosposeedoresde msde 3 hectreas. Aproximadamente
62% de lasfamiliasruralesse beneciaron de la reforma agraria, en un contexto en el que msde 60% de la poblacin
era rural (Adelman, 1997: 511).
30
El ndice de Gini pas de 0.332 en 1970 a 0.391 en 1976, un incremento mayor de 17% .
31
Entre 1979 y1983 slo se incrementaron 2.5% en promedio anual, mientrasde 1970 a 1979 lo haban hecho en 10.4%
anual (Valencia, 1996: 150).
32
De acuerdo a Park (2002), se trata de aumento tanto de la desigualdad como de la pobreza.
[ 272 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
crisis(1997-2002) la relacin se invierte y aumentan la desigualdad y la pobreza, con todo y la recu-
peracin tambaleante del crecimiento. Tenemos, en sntesis, en cuanto a la distribucin, cuatro gran-
desetapasen la historia reciente de Corea: reduccin de la desigualdad en lossesenta, incremento
en lossetenta (y losochenta de acuerdo a versionescrticas), descenso de losochenta hasta losaos
previosa la crisisde 1998 y posterior recrudecimiento de la desigualdad, todo ello en el marco de una
baja desigualdad en trminosinternacionales(vase grca 2).
Grca 2
Concentracin del ingreso
Fuente: elaboracin propia con datosdeCorts, 2000 y2002, ydeNSO.
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
1977 1984 1990 1992 1994 1996 2000
1977-2000

n
d
i
c
e

d
e

G
i
n
i
C orea
Mxico
0
100
200
300
400
500
600
700
Mnimo Mximo Mxim/Mnimo
Regiones mximas ymnimas

n
d
i
c
e

n
a
c
i
o
n
a
l
=
1
0
0
Corea
Mxico
PIB per capita
Grca 3
Desigualdad regional
Fuente: elaboracin propia con datosdeOECD, 2001 ydePNUD, 2002.
[ 273 ]
EnriqueValencia Lomel
Otrosindicadoresconrman la mayor desigualdad mexicana, como esel caso de la distribucin re-
gional de losrecursos. Histricamente en laszonasde mayor atraso se han concentrado porcentajes
importantesde hogaresen situacin de pobreza tanto en Mxico como en Corea. La distancia entre
regionesesmsaguda en el caso mexicano que en el coreano. Con datosdel ao 2000, la distancia
entre lasregionescon mximo y con mnimo PIB per capita promedio era de 1 a 6 en Mxico y de
1 a 2.75 en Corea.
33

Con estasconsideracionesde largo periodo, podemosresaltar en sntesisuna mayor desigual-
dad mexicana que se ha traducido en seriasdicultadespara reducir la pobreza. Corea ha podido
reducir su pobreza en el marco de una sociedad menosdesigual, sin embargo experimenta fuertes
problemasregresivosen losltimosaos.
La creacin institucional para generar bienestar
Hemosdiscutido que el crecimiento esnecesario para mejorar el bienestar yenfrentar losriesgossocia-
les, pero que no essuciente. Incluso ni siquiera el crecimiento sostenido durante un largo periodo es
suciente para asegurar el bienestar especialmente de lossectoresmsvulnerables; un contexto de
aguda desigualdad o de regresin en la distribucin pueden impedir avancesmsconsistentesen el
bienestar yen la superacin de la pobreza. Se requieren tambin institucionescentradasen el objetivo de
la creacin de bienestar y el enfrentamiento de losdiversosriesgossociales. Efectivamente, despus
de un periodo regresivo, al menosparte de lossetenta, yde una drstica poltica de ajuste a principiosde
losochenta, losindicadoresde pobreza parecieron estancarse en Corea. En losochenta, de acuerdo a Park
(2002), la curva de la incidencia de la pobreza no mostr claramente una tendencia negativa. Corea se
enfrentaba tempranamente con lmitesen su estrategia para enfrentar la pobreza: una suerte de pobre-
za dura cercana a 15% de loshogares. Cmo enfrentar estosproblema de bienestar ypobreza?
En esta dcada de losochenta, laspresionesde la sociedad (yespecialmente de lostrabajadores
sindicalizados) hacia un mejor reparto de losfrutosdel crecimiento coincidieron con losmovimientosen
pro de la democracia. El contexto fue as favorable para la creacin institucional de la red de seguridad
social.
34
Anteriormente, losgastossocialeseran consideradoscomo improductivos yel bienestar, como
responsabilidad de la familia, no del Estado;
35
en cambio, en estosaosochenta el vuelco fue impresio-
33
Sabemosque estospromediospueden ocultar diferenciasan mayoresyque requiere completarse el anlisis.
34
En trminosestrictos, el seguro desalud empez en 1977, pero su verdadero impulso sucedi en la dcada delosochen-
ta. Deacuerdo a Kim (2004: 149 y153), el movimiento obrero no tena en el centro desusdemandasa laspolticasde
bienestar, pero la lucha por la democratizacin gener lasposibilidadesdela transformacin constitucional en 1987 que
reconoci el derecho detodoslosciudadanosa una vida digna deacuerdo a lasnecesidadeshumanasyel deber del
Estado deesforzarsepara promover la seguridad social yel bienestar. Estefueel germen del paradigma universalista.
35
Por ejemplo, la Leyde Seguridad Social de 1963 inclua la losofa (paradigma residual) de no limitar el espritu de
autoayuda del pueblo (Kim, 2004: 150).
11
[ 274 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
nante yse lleg prcticamente a la cobertura universal en el seguro mdico (vase grca 4). La creacin
institucional en Corea fue as tarda, pero con un avance en la cobertura acelerado.
36
El modelo adopta-
do en este crecimiento acelerado de la cobertura fue el de copago: losaseguradosdeban pagar 20% de
losgastoshospitalariosyentre 30 y55% de losgastosde consulta externa (Shin, 2003: 120).
En la crisisde 1998, se da otra vuelta a la tuerca para reforzar lasinstitucionessocialesen Corea.
El severo desempleo, la cada de lossalariosrealespor primera vez en dcadasyel aumento de la po-
breza, mostraron debilidadesprevalecientesen la estrategia para generar bienestar ysuperar la pobreza.
Ante ello, lasautoridadesdecidieron fortalecer la red de seguridad social con el fortalecimiento del se-
guro del desempleo, la unicacin del sistema de salud, la extensin del Sistema Nacional de Pensiones
ydel Seguro contra Accidentesde Trabajo ycon la nueva Leyde Garanta de Mnimosde Sobrevivencia
que instaura este mnimo como un derecho social (Shin, 2003; Valencia, 2005). Corea se dirige de esta
manera a la consolidacin de un sistema de seguridad social; an esun sistema joven, con debilidades,
pero con la propagacin del paradigma de la universalizacin (Bidet, 2003; Kim, 2004).
Grca 4
Avance de cobertura de seguridad-salud
Fuente: elaboracin propia con datosdeNSO.
La creacin institucional de seguridad social mexicana fue mstemprana que la coreana, con la fun-
dacin del Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) en 1943 ydel Instituto de Seguridad Social
al Servicio de losTrabajadoresdel Estado (ISSSTE) en 1960; a diferencia del caso coreano, en Mxico no
36
Puede verse el proceso de creacin institucional mscompleto en Valencia, 2005.
00 .
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
1
9
7
7
1
9
7
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1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
5
1
9
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1
9
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1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
%

d
e

l
a

p
o
b
l
a
c
i

n

t
o
t
a
l
Corea del Sur 1977-2002
[ 275 ]
EnriqueValencia Lomel
se gener un sistema de copago por parte de losasegurados, de tal manera que losservicioshospita-
lariosyde atencin mdica cubren 100% de losgastos. Sin embargo, la cobertura de estossistemasde
salud se estanc prcticamente en poco msde la mitad de la poblacin. En 1960, la cobertura haba
llegado a 11% , en 1970 a 23.1% , en 1980 a 43.5% yen 1990 a 57.7% (Ordez, 2002: 84, 102 y123); en
el ao 2000, con losregistrosadministrativosde lasinstitucionesde salud, la cobertura llegara a
59.5% , con 59.2 millonesde beneciarios. Estosdatosnosmuestran un impulso importante a la cober-
tura de riesgosen salud en lossesenta ysetenta (se duplic la cobertura en cada dcada) yun freno
notable desde losochenta hasta estancamiento en losnoventa. El problema esque losdatosadminis-
trativosfcilmente pueden incorporar duplicidadesde registros; por lo que un estudio de la Secretara
de Salud
37
para junio 2002, mediante el anlisisde la condicin de derechoha biencia de loshogares,
identic slo a 50.9 millonesde incorporados, prcticamente el 50% de la poblacin, con fuertes
diversidadesregionales.
En lossesenta y setenta, coincidieron en Mxico altastasasde crecimiento econmico, reduc-
cin de la desigualdad, incremento de la cobertura de lasinstitucionesde seguridad social yreduccin
de la pobreza.
38
Pronto se lleg a un lmite. Despusde la agudizacin previa de la desigualdad del
ingreso entre 1984 y 1994, de la crisisde 1994, y del incremento notable de la pobreza en la primera
mitad de losnoventa, la reforma de lasinstitucionessocialesmexicanasno ha incluido un cambio de
paradigma hacia la universalizacin como en el caso coreano yla arquitectura institucional del Estado
de bienestar incompleto y segmentado ha adoptado una forma dualista con la exclusin de cerca de
la mitad de la poblacin (Barba, 2002).
Lasaccionesprincipaleshan sido hacia la reforma nanciera del IMSS en 1997, con nfasisen la
privatizacin de laspensiones, la generacin de un sistema de proteccin temporal para lospobres
extremos, en el marco de accionestemporalesde inversin en capital humano (Programa despus
Oportunidades),
39
y la creacin de un Seguro Popular para cubrir paulatinamente, con atencin m-
dica y hospitalaria bsica, a la poblacin excluida del seguro social. La cobertura del sistema temporal
ha llegado, desde su creacin en 1997 hasta 2005, a cinco millonesde hogares(que representan poco
menosde una cuarta parte de la poblacin); la del Seguro Popular,
40
desde su inicio en 2002 hasta
junio de 2005, haba logrado aliar a su vez a 2.1 millonesde familias(con 6.8 millonesde personas
37
www.ssa.gob.mx.
38
En este positivo rectngulo se ocultaban tambin desigualdadespersistentesygruposexcluidos, en particular hogares
ycomunidadesindgenas, ymigrantesruralesque llenaban lasciudades.
39
Incluyebeneciosen educacin (becas), salud (atencin mdica bsica ycapacitacin) yalimentacin (transferenciasecon-
micasyen especie). Puedeverseuna presentacin histrica deOportunidadesysu antecesor Progresa en Valencia (2003).
40
El Seguro Popular en Salud esun seguro pblico yvoluntario, dirigido a lasfamiliassin seguridad social en materia de
salud, con el n de evitar su empobrecimiento por causa de gastoscatastrcosen salud (www.salud.gob.mx); incor-
por a familiasde bajosingresosubicadasen losprimerosseisdecilesde la distribucin del ingreso, a quienesofrece
una atencin mdica bsica.
[ 276 ]
Crecimiento, distribucin ypobreza en Corea del Sur yMxico
incorporadas), 39.2% de ellasbeneciariastambin de Oportunidades. De esta manera, a principios
de siglo Mxico cuenta con cerca de 50 millonesde personasaliadasal Seguro Social, 25 millonesde
beneciariosdel esquema de proteccin parcial y temporal (poco menosde 3 millonesde ellosincor-
po radosal Seguro Popular) y cerca de 4 millonesaliadosal Seguro Popular (no incluidosen Oportuni-
dades); otros20 millonesde personasen el passon atendidosen susriesgosde salud por lossistemas
abiertosde asistencia social, por la medicina o aseguradorasprivadas. Despusde 15 aosde domi-
nio en lasideasde un paradigma residual, reductor de la poltica social al combate focalizado a la
pobreza, surge tmidamente el paradigma de la universalizacin (a travsdel Seguro Popular) y con
mayor fuerza el lenguaje de losderechosciudadanos(a travsdel programa Oportunidades).
41
Sin
embargo, si la concepcin de temporalidad de proteccin a lospobresextremosesllevada hasta sus
ltimasconsecuencias, en poco tiempo lasregioneshoy protegidasestaran de nuevo en la exclusin
de programassociales(con la excepcin probable del Seguro Popular), con lo que se consolidara el
esquema institucional dualista y excluyente. Aunque podra tratarse en esta ocasin de una exclusin
polticamente msexplosiva, porque porcentajesimportantesde la poblacin dejaran de percibir
transferenciasde peso para su vida cotidiana; para sopesar esta posibilidad, basta con recordar que
en algunosestadoscomo Chiapasy Oaxaca, la cobertura del programa Oportunidadessupera la mi-
tad de la poblacin.
Conclusiones
Ambospasesse encuentran inmersosen procesosde transicin econmica: en Mxico, la preferencia
ha sido por laspolticasde choque, abruptas, con acento en la estabilizacin inacionaria (Stiglitz;
2003); en Corea, la tendencia ha sido hacia laspolticasde transicin gradual, con acento en el man-
tenimiento de altastasasde crecimiento. De acuerdo a Salama (2006), la evolucin de la pobreza
depende de tresfactores: de la tasa de crecimiento, del nivel de desigualdadesy de su variacin. En
el caso mexicano, en el largo plazo, tasasde crecimiento dbiles(con volatilidad importante en algunos
periodos), alta desigualdad incluso incrementada en periodosde ajuste (losochenta en particular),
han favorecido el mantenimiento de una pobreza crnica de importantessectoresde la poblacin; en
el caso coreano, tasasde crecimiento sostenidasy menor desigualdad, han permitido una reduccin
sostenida de la pobreza, con la excepcin de la crisisde 1997-1998, en la que se conjugaron severa
crisisde decrecimiento y aumento de lasdesigualdades.
Mxico vive an un proceso de desestructuracin del rgimen de crecimiento previo sin acabar
de constituir uno nuevo, con regularidad en el incremento del producto. Pareciera que la regla bsica
esparadjicamente la inestabilidad, lo que genera lmitesestructuralesa la creacin de empleo for-
41
En el marco de la fuerte tradicional clientelar en la poltica mexicana, en losltimosaosse ha reforzado una campaa
en contra de la utilizacin poltica de programassocialescomo Oportunidades.
[ 277 ]
EnriqueValencia Lomel
mal y, por tanto, al avance en la cobertura de la seguridad social; a menosque se avance hacia un
proceso de aseguramiento social que no implique necesariamente el paso por el empleo formal.
La prioridad de la poltica econmica en la estabilizacin y en lasmetasde dcit cero en lascuentas
pblicassigue imposibilitando la generacin de instrumentosanticclicos.
El reto que enfrenta el rgimen de bienestar mexicano esgenerar un nuevo rgimen de crecimiento,
en el que se asocien polticasdistributivasde gran aliento, a partir de un pacto social explcitamente
distributivo. En este marco, sern de gran importancia laspolticasde empleo (activas), salariales
(recuperacin paulatina del salario real), sociales (consolidacin de las instituciones de seguridad
social ydistribucin de recursosa losdecilesde menor ingreso), scales(con incentivosa la creacin de
empleosy mayorestasasimpositivasa quienesmayoresingresostienen) y anticclicas(con creacin
de fondosde desarrollo social y regional, y utilizacin del arma presupuestal anticclica de manera
responsable y activa).
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[ 280 ]
La reforma social del Estado en Mxico
La reforma social del Estado en Mxico
Carlos Barba Solano,* Gerardo Ordez Barba** y
Enrique Valencia Lomel***
Tanto en Mxico como en Amrica Latina lasinstitucionesde proteccin social y laspolticassociales
tienen una larga historia. Su fase expansiva estuvo acoplada al proceso de industrializacin por sus-
titucin de importaciones(isi).
1
El seguro social fue el eje para articular coalicionesdistributivas, in-
tegradaspor sectoresmedios, organizacionesobreras, empleadospblicos, empresariosindustriales
nacionalesy extranjeros, polticosy funcionariospblicos.
A escala regional se desarrollaron trestiposde regmenesde bienestar: universalistas, dualesy
excluyentes.
2
Verdaderos escalones de bienestar, que implicaban descensos graduales de diversos
indicadoressocialesy ascensosprogresivosde losnivelesde pobreza, desigualdad en la distribucin
del ingreso, informalidad y precariedad laboral, as como en el carcter regresivo de lossistemasde
seguridad social.
3
* Director de la Divisin de Estudiosde Estado ySociedad yprofesor investigador Titular C del Departamento de Estu-
diosSociourbanosde la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel I.
** Profesor husped en la Universidad de Guadalajara, en periodo sabtico por El Colegio de la Frontera Norte. Miembro
del SNI, nivel II.
*** Profesor-investigador de la Universidad de la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel II.
1
Algo parecido a la relacin que se produjo en Europa Occidental ylosEstadosUnidosentre la expansin del Estado del
bienestar ylaspolticaskeynesianas.
2
En el primer grupo se incluan a Chile, Argentina, UruguayyCosta Rica yfueron losque msse asemejaron a losreg-
menesconservadoreseuropeos, tanto por su expansin gradual yuniversalizante, como por la vinculacin de la protec-
cin social al mercado laboral formal ya lasorganizacionesde clase obrera. Sin embargo, en este cluster slo Costa Rica
se caracteriz por contar con un rgimen democrtico estable; en el caso de losregmenesdualesestn Mxico, Brasil,
Colombia yVenezuela; nalmente, entre losexcluyentesse encuentran la mayora de lospasesde Centroamrica, as
como Ecuador, Per, Bolivia yParaguayen Amrica del Sur (Barba, 2003).
3
Estascaractersticastendan a manifestarsedemanera segmentada en losregmenesduales, privilegiando a la poblacin
urbana, organizada yrelevantepara el modelo ISI yexcluyendo al resto dela poblacin; mientrasseagudizaban en el caso
delosregmenesexcluyentes, dejando por fuera desu cobertura a la mayora dela poblacin (Barba, 2003: 444-464).
q
q
[ 281 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
Desde hace varioslustros, dichosregmeneshan experimentado un intenso proceso de reforma
social encaminado a ponerlosen sintona con losprocesosde estabilizacin y ajuste econmico en
marcha desde hace msde 20 aos. El camino de la reforma ha sido azaroso y desigual, pero sus
resultadoshan modicado profundamente lasconguracionesoriginales.
4
En la transformacin de losparmetrosseguidospor la reforma social hay que subrayar la rede-
nicin, a escala regional y en el caso mexicano, del campo de laspolticaspblicasy la conformacin
de una nueva coalicin distributiva de corte trasnacional, en el que lasagenciasnancierasinternacio-
nales
5
desempean un papel central en el diseo, negociacin y nanciamiento de la agenda social
regional.
Esta agenda ha cristalizado gradualmente en un nuevo paradigma que se caracteriza por respe-
tar la libertad de mercado y por atribuir a esa entidad el papel fundamental en la generacin y distri-
bucin de bienestar. Este enfoque ha tendido a acercar laspolticassocialesa la concepcin de que
su papel legtimo eshacer frente a losriesgossocialesde losmspobreso vulnerables, mientras
auspicia la autoproteccin de individuosy familiasubicadaspor encima de laslneasde pobreza, lo
cual le conere al paradigma latinoamericano un carcter residual.
6
En este contexto, este trabajo se propone explorar culeshan sido lasconsecuenciasde lasre-
formassocialesen el caso del rgimen de bienestar mexicano y sealar losdilemasy oportunidades
que estastransformacionesplantean para el futuro de la poltica social. Presenta un conjunto de
propuestasen torno a la reforma social del Estado en Mxico.
La transformacin del rgimen de bienestar mexicano
En el caso del rgimen de bienestar mexicano existe una considerable controversia sobre el momen-
to de su emergencia
7
y sobre el carcter de la poltica social mexicana desarrollada en el lapso com-
4
Vase Barba, 2003 y2004, Ordez, 2002 yValencia, 2005.
5
La nueva coalicin incluye a litesplanicadorasgubernamentaleso de organismosinternacionalescomo el BM, el BID
yel Fondo Monetario Internacional (FMI), funcionariospblicosyministrosde nanzas, sectoresgerencialesyprofesio-
nales, inversionistasnancierosyasesoresinternacionales, loscualescoinciden en la necesidad de realizar una serie de
reformasencaminadasa establecer economasabiertasmanejadasa travsde polticasmacroeconmicasprudentes
(Barba, 2003: 312; Meja, 1998: 363; Kerner, 2000: 6).
6
Este carcter se conrma por el nuevo rol atribuido al Estado como garante de la estabilidad macroeconmica ypor
la subordinacin de la poltica social a la disciplina scal ypresupuestal; tambin por la tendencia a reducir lo social
a problemasde pobreza extrema yvulnerabilidad, dejando a un lado la construccin de ciudadana social.
7
Puesmientrashayquien seala que el momento crucial para dicha aparicin esla promulgacin de la Constitucin de
1917, otrosla sitan durante el mandato del presidente Lzaro Crdenas(1934-1940), algunosmsla ubican durante
el periodo de gobierno de Manuel vila Camacho (1941-1946) cuando fue expedida la Leydel Seguro Social (1943) o
durante el mandato de Adolfo Lpez Mateos(1959-1964), cuando losgastosen pro de lo social tienen un repunte muy
signicativo. Para un recuento de esta polmica vase Barba (2003).
[ 282 ]
La reforma social del Estado en Mxico
prendido entre la promulgacin de la Constitucin de 1917 y la crisis econmica de 1982.
8
Una
mirada alternativa consiste en analizar el proceso de constitucin y despliegue del rgimen de bien-
estar mexicano, a lo largo de tresgrandesperiodos: primero, la creacin de una arena sociopoltica
entre 1917 y 1940, que puede denirse como la fase de constitucin de la poltica social posrevolu-
cionaria; segundo, la construccin de un sistema socioeconmico, que abarca de 1940 a 1982,
9
que
corresponde a la articulacin de la poltica social y al modelo isi; y tercero, a la crisisy reforma del
rgimen de bienestar
10
(Barba, 2003: 676-677). Por cuestionesde espacio abordaremosaqu nica-
mente lasdosltimas.
11
La construccin de un sistema socioeconmico
Durante el periodo comprendido entre 1940 y 1982 germinaron lasgurascentralesdel rgimen de
bienestar mexicano y se produjo la articulacin del orden sociopoltico autoritario y corporativo,
construido entre 1917 y 1940, con la tentativa de industrializacin orientada al mercado interno. A
lo largo de esosaosla poltica social empez a concebirse como un complemento a la estrategia
industrializadora impulsada estatalmente, por ello se reorient hacia el medio urbano y hacia los
grupossocialesque apoyaban el proyecto econmico del Estado.
8
Algunoshablan de la poltica social como fundamento de la aparicin de un Estado social, otrossubrayan el carcter
autoritario, burocrtico, centralista ycorporativo de esaspolticas, otrosmssubrayan la subordinacin de lasdecisio-
nesen materia de poltica social a laslgicasde control ylegitimacin poltica del sistema poltico mexicano, etc. Para
un recuento pormenorizado de este debate, vase: Barba (2003). Ver un recuento histrico en Ordez, 2002, yla pre-
sentacin de algunascontroversiascentralesen Valencia, 2001.
9
Subdividido en dosperiodos: 1940-1970 y1970-1982.
10
La primera se desarroll entre 1982 y1988 yse manifest como una crisisde articulacin entre la poltica social yel
modelo ISI; la segunda inici en 1988 con un cambio de paradigma de bienestar yen una reforma social de corte resi-
dual. En este paradigma se busca una nueva articulacin de laspolticassociales(desde la teora del capital humano)
con lasreformasde mercado (Valencia, 2005).
11
Por lo que corresponde a la creacin de una arena sociopoltica esconveniente resaltar que la herencia del perodo com-
prendido entre 1917 y1940 fue un orden sociopoltico autoritario ycorporativo, legitimado a travsde la manipulacin
ideolgica de su origen revolucionario, de la escatologa cristalizada en la Constitucin de 1917 yde la intervencin
pater nalista del Estado a cambio de lealtad poltica ysubordinacin social a lasformasde organizacin propuestaspor
el Estado. Durante la primera fase losejesde la poltica social fueron la movilizacin popular, la poltica educativa yla
am pliacin de la cobertura de programasde salud, loscualessiguieron de manera muylimitada lo establecido por los
ar tcu los3, 4 y27 de la Constitucin de 1917. Nada indica que en loscimientosdel rgimen de bienestar mexicano
estuvieran presentesni la intencin dedesarrollar una plataforma para la ciudadana social, a travsdela actualiza cin de
derechossocialesuniversales, ni la intencin derespetar la legitimidad democrtica. El legado del periodo fuela vocacin
interventora del Estado en la economa yla sociedad, respaldada a travsdela corporativizacin vertical delasorganiza-
cionesobrerasycampesinas, as como deuna poltica social decorteclientelar (Barba, 2003: 677-686; 686-695).
[ 283 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
Este acoplamiento produjo tanto la exclusin sistemtica de lossectoresligadosal medio rural
y lostrabajadoresinformalesurbanos, como el benecio de lostrabajadoresurbanos, formalesy orga-
nizados, as como de los empleados pblicos y las clases medias (Barba, 2003: 695-696). En ese
contexto econmico y poltico se despleg un complejo sistema de bienestar concebido como un
mecanismo complementario o corrector del modelo ISI. La ciudadana social supona la vinculacin a
la ciudadana laboral (CEPAL, 2006: 34) y fue claramente parcial (excluyente) en el caso mexicano.
El orden institucional del rgimen de bienestar mexicano, vigente hasta 1982, fue producido por
una lgica dual: la del poder poltico y la de la estrategia de crecimiento econmico. La arquitectura
de lasinstitucionesde bienestar respondi a una doble racionalidad: por una parte, mantener el con-
trol social y legitimar el rgimen poltico autoritario; por otra, respaldar el proyecto de industrializa-
cin transriendo recursosa losgrupossocialesque integraban la alianza sobre la que descansaba la
estrategia econmica (Barba, 2003: 729). Ese conjunto institucional fragment a la sociedad, divi-
dindola en camposopuestos, pero abriendo una avenida para el desarrollo de derechossociales:
Cuadro 1
Los campos de la poltica social en Mxico: 1940-1982
Seguridad social Asistencia pblica Derechossociales
Un medio urbano colmado deinstituciones
sociales.
Otro rural para el queslo hubo mecanismosde
control yprogramasfocalizados. --
Ciudadana social corporativa ytitularidadespara
lostrabajadoresformales.
Campesinosytrabajadoresinformales
escasamentecubiertospor programas
asistenciales; eindgenasexcluidosdela asistencia
pblica.
--
Sistemasinstitucionalizadospara cubrir la
coalicin social hegemnica.
Programassocialesdecarcter efmero para los
pobresrurales. --
Seguro social para losactoressociales
organizados.
Asistencia social coyuntural para lospobres
urbanos(focalizada en la familia ylosnios). --
Proteccin universal en el discurso Prcticasdeexclusin social en la realidad. --
Servicioseducativosselectivos, crecientemente
restrictivosconformeseascenda deun nivel a
otro.
--
Nivelesprimariosdeatencin
en educacin quetendan a la
universalidad.
Distintossistemasdeseguridad social que
separaban lo pblico delo privado ylo militar de
loscivil combinadoscon serviciosespecializados
desalud para todoslosderechohabientes.
Institucionesdesalud decortegeneral diseadas
para asistir al resto dela poblacin (denominadas
deatencin a poblacin abierta).
Salud preventiva para todos.
Derechosytitularidadespreferencialespara los
hombresadultoscon empleosformalesque
respaldaban el bread winner system.
Discriminacin a lasmujeresylosjvenes.
--
Centralizacin, burocratizacin yalta selectividad
dela poltica yel gasto social, queprivilegiaban a
laszonasurbanasya lasregionesmsricasdel
Nortedel pas.
Tratamiento discriminatorio para laszonasrurales
ylasregionesmspobresdel sur deMxico. --
Fuente: Barba, 2003.
[ 284 ]
La reforma social del Estado en Mxico
En ese marco dual, a pesar de que en el periodo se dio una gradual y constante reduccin de la
desigualdad en la distribucin del ingreso, as como una expansin de lossectoresde ingreso medio
y alto, una reduccin de la pobreza moderada y extrema (al nal del periodo) y notablesavancesen
materia de indicadoresde educacin y salud, no sorprende que losavancesestuvieran muy por de-
bajo de loslogrosde losregmenesuniversalistasde Amrica Latina
12
(Coplamar, 1985; INEGI, 1995;
Hernndez Laos, 1992, 1999; Szkely, 1998).
Un rgimen en transicin
Trasla crisiseconmica de 1982 que puso punto nal al modelo isi,
13
yen el contexto de la reo rien ta cin
del modelo econmico hacia lasexportaciones. Lossucesivosprocesosde estabilizacin y ajuste
14

fueron acompaadospor profundoscambiosen la arquitectura del rgimen dual me xicano. Dichos
cambiosfueron limitadosdurante losaosochenta
15
y acentuadosdurante losnoventa.
16
As, la re-
forma social ligada a lasreformasde mercado fue tarda en el caso mexicano.
12
Mientrasen 1980 la esperanza devida en Argentina, Uruguay, ChileyCosta Rica era dealrededor de70 aos, en Mxico
slo era de 67. Entre 1975 y1980 en Mxico la mortalidad infantil por cada 1 000 nacimientosera de 87, pero en Ar-
gentina, Uruguay, Chile yCosta Rica era de 48, 49, 52 y35, respectivamente. El analfabetismo de la poblacin de 15 aos
o msera de 17% en el caso mexicano yno llegaba al 10.0% en ninguno de losregmenesuniversalistas. Un ndice
relativo de vida construido por Astorga yFitzgerald, que compara el nivel de bienestar de un pasde la regin frente al
de losEstadosUnidosen un momento dado (1998) indica en 1980 una distancia de 28 puntosentre Mxico ylosEsta-
dosUnidos, mientrasen lospasesya mencionadosera en promedio de 24 puntos(Astorga yFitzgerald, 1998: cuadros
IX.2, IX.3, IX.5; Urrutia, 1993: cuadro 2.2).
13
El Estado mexicano enfrent la necesidad de generar un supervit comercial para estar en condicionesde hacer frente
al servicio de la deuda. Eso oblig a un giro de 180 de la estrategia de crecimiento, que fue reorientada hacia lasexpor-
taciones, redeni el escenario para laspolticaspblicasysirvi de marco para una nueva coalicin social que incluye
a lasagenciasnancierasinternacionalesmspoderosa, a empresariosmultinacionales, a grandesexportadoresnacio-
nalesya la alta tecnocracia del Estado.
14
Que hicieron de la disciplina scal, el control de la inacin, la apertura comercial, la privatizacin de losactivosesta-
tales, la exibilizacin laboral, ylasreformasde laspensionesytributaria, losobjetivoscentralesde la accin estatal.
15
Durante losaosochenta, no se dieron cambiossignicativosen la arquitectura de la poltica social, la estrategia fun-
damental fue hacer mscon menosyliquidar o fragmentar losprogramasorientadosa reducir la pobreza en el medio
rural, bajo el argumento de que no estaban respaldadosscalmente. Losrecortesmssignicativosen el gasto social
se dieron justamente en los rubros destinados a satisfacer las necesidades bsicas de los ms pobres Solidaridad
ydesarrollo regional ydesarrollo urbano, aunque hubo tambin recortessignicativosal gasto en educacin, salud y
seguridad social. A eso se debe sumar la supresin de subsidiosal consumo de corte general ysu sustitucin por sub-
sidiosfocalizados, que errneamente privilegiaron el medio urbano (Barba, 2003: 801-804).
16
Durante la dcada perdida el desahogo de la agenda de estabilizacin yajuste fue limitado yse dio principalmente en
el mbito econmico, mientrasen el campo social se produjo un desgaste gradual del viejo arreglo institucional.
[ 285 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
El relevo entre un modelo y otro se caracteriz por ser paradjico. El Estado se convirti en el
motor de lasreformaspropuestaspara realizar reformasestructuralesque a la postre desarticularon
la antigua coalicin social a n de recurrir a losmecanismosde control poltico tradicionales. El auto-
ritarismo permiti llevar a cabo lasreformasa un ritmo muy acelerado, pero llev al sistema poltico
tradicional a un callejn sin salida, que facilit el establecimiento de un sistema poltico democrtico.
Algo extravagante esque en el nuevo contexto la capacidad de reforma del Estado se ha reducido
porque ahora, por cuestionespolticas, el PRI pas de ser el principal promotor de lasreformasa
convertirse en su opositor sistemtico.
Al igual que lasreformaseconmicasestructurales, la reforma social se puede dividir en dos
momentossignicativos, separadospor la crisiseconmica de 1995: el primero que corresponde al
gobierno de CarlosSalinas, el segundo a lasadministracionesde Zedillo y Fox.
La reforma social durante el periodo salinista
En materia de gasto social entre 1989 y 1994 se detuvo la tendencia a su reduccin que prevaleci
durante losaosochenta, puesse recuperaron el gasto educativo, en salud y laboral, mientrasel
gasto en solidaridad y desarrollo regional repunt, aunque sin alcanzar losnivelesde 1982
17
(Barba,
2003: 811).
La descentralizacin de lossistemasde salud y educativo fue un elemento importante en la
estrategia, pero estuvo marcada por grandesambigedades, ya que la toma de decisionesy losrecur-
sosnancieroscontinuaron concentradosen lasinstanciasfederales
18
(Barba, 2003: 828-833). Cuatro
ejemplosmuy signicativosde residualizacin de la poltica social durante el sexenio de CarlosSali-
nasfueron: la reforma del artculo 27 constitucional, realizada en 1992, que no slo puso punto nal
al largo proceso de reforma agraria iniciado por la Revolucin de 1910, sino que abri la posibilidad
17
Lo que indica que la centralidad del Pronasol no fue presupuestal, impresin que esconrmada por el hecho de que ese
programa nunca rebas el 3.5% del total del gasto programable. Ver un anlisismsdetallado de Ordez, 2002.
18
Esta estrategia se dio en el caso del sector salud a travsde la creacin de lossistemaslocalesde salud yculmin con
la rma del Acuerdo Nacional para la Descentralizacin Operativa yla Ampliacin de la Cobertura de losServiciosde
Salud en agosto de 1996; mientrasen el caso del sector educativo se dio a travsdel Acuerdo Nacional para la Moder-
nizacin de la Educacin Bsica yNormal yde la LeyGeneral de Educacin de 1993. En el caso del sector salud los
llama dosSILOS continuaron bajo la administracin de funcionariosfederales, por lo que habra que conceptualizar la
medida como desconcentradora yno como una transferenciasde recursosytoma de decisioneshacia nivelesinferiores
de gobierno, ademsel proceso estuvo marcado por la reproduccin de lasdesigualdadesregionalesen materia de
recur soshumanosfsicosynancieros. En el caso del sector educativo, el Acuerdo para la Modernizacin Educativa
estuvo caracterizado tambin por la transferencia de recursosfsicos, puestosadministrativos, horasclase, alumnos,
etc., pero no por la entrega de la capacidad de tomar decisionesindependientesa nivel estatal, en lo concerniente a la
elaboracin de planeso programasde estudio, realizacin de tareasde control, supervisin yevaluacin, por ello este
proceso ha sido calicado como concurrente yno como autnomo (Barba, 2003: 828-833).
[ 286 ]
La reforma social del Estado en Mxico
de privatizar losviejosejidos; la creacin del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y la reforma del
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda de losTrabajadores(Infonavit) que en 1992 dieron inicio
al traslado de operacionesnancieraspreviamente realizadaspor institucionesde seguridad social al
sector privado; y, la instauracin de Procampo en 1993 para sustituir subsidiosa lospreciosde lospro-
ductosagrcolasbsicos,
19
por subsidiosdirectosfocalizadosen losproductoresde granosbsicos
para dinamizar la demanda y activar losmercadoslocales
20
(Barba, 2003: 834-840).
Sin embargo, el buque insignia fue el Pronasol. Creado en 1989, implic un cambio discursivo
de la poltica social, porque estableci la reduccin de la pobreza como el centro de la accin pblica
en materia social y porque se ajustaba parcialmente a lasrecomendacionesdel BM, ya que funciona-
ba como un gran Fondo de Inversin Social,
21
que en su apogeo dio lugar a la creacin de una secre-
tara de Estado: la Sedesol en 1992.
No obstante, Pronasol sigui haciendo acopio de lasviejasprcticasclientelistas, excluyentes, de
intermediacin, mediacin ymediatizacin de lasdemandassociales, con la nalidad de relegitimar al
gobierno ylograr apoyo social a laspolticasde ajuste.
22
Esta dualidad se expres en la articulacin
entre una lite de tecncratasque comulgaban con el Consenso de Washington yotra de reformadores
socialesque intentaba construir nuevasclientelaselectorales(Barba, 2003: 812-815; Dresser, 1994).
23

Sin embargo, se sembraron tambin semillasde conicto entre antiguosreformadoressocialesytecn-
cratas que buscaban mayor coherencia entre las reformas sociales y las reformas de mercado; se
19
Inaceptablespara la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) yprohibidospor el Tratado de Libre Comercio de Amri-
ca del Norte (TLCAN).
20
En este caso se buscaba crear un programa provisional, que operara 15 aos, que sirviera de colchn a lasprdidasque
enfrentaran estosproductorescomo consecuencia de la apertura comercial.
21
Que dena poblacionesobjetivo en lasque haba que focalizar accionesde educacin, salud, nutricin, abastecimiento
de agua y sanidad. No obstante, Pronasol no sigui al pie de la letra lospostuladosestablecidospara esta clase de
fondospuesno se ajust a lospresupuestostericosde promocin democrtica de susbeneciarios, no actu con
neutralidad poltica, no fue transparente en susoperaciones, no fue eciente en la ejecucin de proyectosyno fue
conducido por organizacionesno gubernamentales. Vase Ordez, 2002.
22
La poblacin interpelada por el programa inclua a trabajadores informales, los pueblos indgenas, los trabajadores
agrcolasmigratorios, loscampesinosempobrecidos, lospequeospropietariosagrcolas, loshabitantesde colonias
populares, losjvenesylasmujeres, quieneshaban sido marginadospor la poltica social tradicional yhaban tambin
sido excluido an mscomo resultado de losrecortespresupuestalese institucionalesrealizadosdurante el gobierno
de Miguel de la Madrid.
23
El programa actu contradictoriamente: por una parte, se plante como un programa focalizado que pretenda cons-
truir un piso bsico de servicios, de productividad yde desarrollo regional para lograr una distribucin msjusta del
ingreso yreducir la pobreza; por otra, se propona reestructurar la relacin entre el Estado yla sociedad actuando
centralizadamente, burocratizndose, excluyendo a losestadosylasfamiliasmspobres, premiando a losmsorgani-
zadosysiguiendo una lgica clientelista yneocorporativa; adems, intentaba hacer todo eso sin poner en predicamento el
funcionamiento del mercado ysin generar nuevosderechossociales(Barba, 2003: 816-823).
[ 287 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
plasmara este conicto en la pugna entre defensoresde Pronasol ycreadoresdel Progresa (Valencia,
2001).
24
La reforma social durante el periodo zedillista
Trasla crisisde 1994-1995 se acentu el proceso de residualizacin del rgimen de bienestar mexi-
cano. La crisisdesempe un papel crucial para la redenicin de la poltica social, ya que revel la
alta vulnerabilidad de la economa a la especulacin nanciera y la inestabilidad poltica, adems,
hizo evidente que en un lapso muy breve tanto losavanceslogradosen materia de reduccin de la
pobreza, como lasgananciasen materia de legitimacin poltica podan evaporarse.
25
En este contexto, en la estrategia de reduccin de la pobreza se opt por el remplazo del papel
central de losFondosde Inversin Social. El nuevo lugar de privilegio le correspondi a losprogramas
de dotacin de capital humano y de activacin laboral (workfare), particularmente a Progresa,
26
al
Programa de Empleo Temporal (PET) y al Programa de Becas de Capacitacin para Desempleados
(Probecat).
27
stosfueron concebidoscomo redesanticclicasde seguridad que ayudaban a interrum-
pir la reproduccin intergeneracional de la pobreza
28
y a reducir la vulnerabilidad de losmspobres
en situacionescrticas(Barba: 861-896).
La otra gura central de la nueva estrategia fue la reforma del sistema pensionario del Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS), pensada como un mecanismo no slo para resolver la crisisnan-
ciera del viejo sistema de reparto, sino para incrementar la capacidad de ahorro interno de la econo-
ma mexicana (Ibid.: 841-845).
Sin embargo, tras20 aosde cambiosgradualesla reforma social mexicana arrojaba a nales
del gobierno de Zedillo resultadoscontradictorios, puesse mantenan vigentesesquemasde Seguro
Social de reparto para lostrabajadoresal servicio del Estado, programasque subsidiaban la oferta
24
Esbien sabido que el reemplazo de Pronasol obedeci a razoneseconmicasypolticas, entre lasprimerasla msim-
portante fue la crisiseconmica de 1994-1995, entre lassegundasla ruptura del gobierno de Ernesto Zedillo con el
expresidente CarlosSalinas, que sell el n del matrimonio por conveniencia entre la lite tecnocrtica yla lite refor-
mista quedise el programa. A pesar deello, el principal argumento esgrimido por loscrticosociales, particularmente
por Santiago Levy(1994) para extinguir el programa fue su evidente inconsistencia con el paradigma residual (Dresser,
1991 y1994). Puede verse con detalle la versin de Levy, 2004.
25
Qued claro que losmspobresyexcluidoseran capacesde organizarse yadoptar un postura radical yviolenta en
contra de la liberalizacin de la economa.
26
Acerca de la discusin del enfoque terico de Progresa puede verse el conjunto de trabajosde Valencia, Gendreau y
Tepichn (1999) yLevy(2004).
27
Cabe mencionar que ni el PET yel Probecat fueron creacin del gobierno de Zedillo, pero adquirieron una mayor impor-
tancia durante su gestin.
28
Para evitar estrategiasfamiliaresde supervivencia que impulsan a losniosylosmsjvenesal mercado de trabajo y
losexcluyen de la formacin escolar, perpetuando la transmisin intergeneracional de la pobreza.
[ 288 ]
La reforma social del Estado en Mxico
alimentaria como Diconsa, Liconsa y Fidelist y se conservaban muchos de los subprogramas de
Pronasol, agrupadosbajo distintosramosdel presupuesto, loscualesoperaban siguiendo la lgica
comunitaria y de focalizacin directa que caracteriz a Solidaridad.
La reforma foxista
Durante el gobierno del presidente Vicente Fox continu la tendencia residualizadora, aunque ahora
la estrategia para reducir la pobreza se denomin Contigo, la cual reconoce discursivamente las
mltiplesdimensionesde ese fenmeno, pueshace nfasisen reascomplementariasde accin p-
blica y toma en cuenta el ciclo de la vida. Losdosprogramasesencialesde la estrategia foxista han
sido Oportunidades y el Seguro Popular. El primero constituye una ampliacin de Progresa, que
ha incorporado al campo de accin del programa no slo a laszonasruralesmsmarginadas, sino a
laszonassuburbanasy urbanascon lasmismascaractersticas.
29
Por su parte, el Seguro Popular,
creado en 2001, puede caracterizarse como un seguro pblico y voluntario, que combina transferen-
ciaspblicascon aportacionesde losusuarios(que son concebidascomo un prepago de servicios
mdicos), y se dirige a familiasque no cuentan con seguro social en materia de salud. Este sistema
surgi como una red de seguridad para proteger a lasfamiliasmsvulnerablesante situacionesca-
tastrcasde enfermedad de alguno de susmiembros.
30
Estosprogramasde corte residual constituyen, sin embargo, avancesimportanteshacia proce-
sosde universalizacin en materia de educacin y salud, pero mantienen la tnica de evitar la emer-
gencia de derechosy titularidadessocialesadicionales. Ambosse suman a lasherenciasde otros
sexeniosque continan vigentes, aunque algunasvecescon otrosnombres. En particular, Oportuni-
dadesse ha constituido en una especie de proteccin social temporal, especialmente con el compo-
nente de salud (Paquete Bsico de Salud).
Los desafos del rgimen de bienestar en Mxico
Como se ver msadelante, la reforma social no ha contribuido a generar un horizonte donde sea
pensable la superacin de losproblemasde exclusin asistencial, desigualdad y pobreza extrema, ni
a reducir de manera signicativa losgrandesdcit en materia de derechosy titularidadessociales
29
El proceso ha sido muy importante porque ha permitido la incorporacin hasta 2005 de 5 millonesde hogaresque
representan el 25% de la poblacin.
30
Deacuerdo con datosociales, hasta 2005 haba logrado incorporar a 3.6 millonesdefamilias(aproximadamente11.4 de
millonesde beneciarios), 40% de ellasbeneciariastambin de Oportunidades, 80% encabezadaspor mujeres, 95%
ubicadasen losprimerosdosdecilesde la distribucin del ingreso, 4.5% indgenas. En conjunto el sistema cubre el
30% de lasfamiliassin aliacin a algn sistema de seguro social (www.salud.gob.mx).
[ 289 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
que han distinguido a nuestro rgimen de bienestar. En este contexto esindispensable desarrollar
una agenda social que se funde en el diagnstico cuidadoso de losretosque hay que enfrentar y que
se base en una visin amplia del desarrollo social, articulada con conceptosalternativoscomo dere-
choseconmicos, socialesy culturalesque son fundamentalespara el desarrollo de una ciudadana
social plena (Ordez, 2003).
Losresultadosde la poltica social de losltimosdeceniossealan losenormesdesafosque
representan para el Estado el fortalecimiento tanto de las instituciones que conforma la base de
nuestro actual sistema de bienestar, como de lasaccionesfrente a la pobreza en Mxico.
El comportamiento de la seguridad social en los ltimos veinte aos representa un ejemplo
destacado de lastendenciasde la poltica social en este periodo. Despusde una etapa inicial de
fuerte crecimiento entre lasdcadasde loscincuenta y ochenta, con el freno del crecimiento soste-
nido y de la creacin de empleosformalesen 1980 y 1990, la cobertura de estasinstitucionesde
proteccin se ha mantenido estancada en alrededor de la mitad de la poblacin nacional (Ordez,
2002). Esto ha contribuido a la conformacin de una estructura dual (y segmentada) de la seguridad
social (Barba, 2002), que favorece la divisin de la sociedad en lo que corresponde a la satisfaccin
de susnecesidadesbsicase impide el mejoramiento de lascondicionesgeneralesde bienestar.
En lo que se reere a lasiniciativasde combate a la pobreza, la experiencia de la dcada de los
setenta, ochenta y noventa demuestra que, si bien stas han desempeado un importante papel
como medidas compensatorias para millones de mexicanos, al nal han tenido poca efectividad
como alternativaspara superar permanentemente lascausasque originan variadasformasde exclu-
sin, marginalidad o pobreza. Como lo hemosobservado, lasreduccionesligeraso importantesen
diferentesindicadoresde pobreza, logradasen determinadosperiodosde la historia reciente, des-
afortunadamente no se han mantenido en el tiempo, e incluso en algunosmomentosde crisisaguda
hemospresenciado situacionesde retroceso a proporciones(vase en el cuadro 1 losdatosreferentes
a 1989 y 1996)
31
que debieron persistir muchosaosatrs.
La ausencia de un crecimiento sostenido de la economa, la orientacin econmica hacia los
mercadosexternoscon fuerte descuido del mercado interno y la aguda desigualdad en la distribucin
de losingresos, son factoresque han impedido un avance sustancial en la reduccin de la pobreza y
en la consolidacin de lasinstitucionessociales. En este marco la economa no genera losempleos
formalesnecesariossocialmente vinculadosa la seguridad social. As, cmo superar la estructura
dual de la poltica social? Segn losclculosmsrecientesde la Secretara de Salud, si la poblacin
incorporada a la seguridad social apenasrepresenta la mitad de la poblacin, en variasentidadesdel
31
Como se puede comprobar en el cuadro 1, que fue construido con datosde dosmetodologasdistintas(la de CEPAL yla
del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza de la Sedesol), lastendenciasde la pobreza son lasmismas, con ex-
cepcin de losaos80, en losque losclculosde Szkely(2003) muestran una cierta estabilidad en alrededor de 53%
de la poblacin nacional que se mantiene por debajo de la lnea de pobreza patrimonial.
11
[ 290 ]
La reforma social del Estado en Mxico
pasla incorporacin apenassupera el 20% o alcanza con dicultad a un tercio de lospobladores.
32

Los empleos generados no incorporan necesariamente la seguridad social (Romn, 2003).
33
As,
la tendencia ms probable en las actuales condiciones y con la poltica econmica vigente, es el
mantenimiento de un porcentaje muy importante de losciudadanossin la garanta de la vigencia
de losderechossocialesque estasinstitucionesprotegen, a saber: a la salud, a una vivienda digna, a
la proteccin econmica contra riesgosen el trabajo y a una pensin por cesanta, vejez o incapaci-
dad laboral.
Por otra parte, la experiencia contempornea ha mostrado que se requiere prudencia antesde
festinar resultadoscomo si fueran denitivos. La comunicacin social del actual gobierno difunde
con gran optimismo losresultadosfrente a la pobreza: del ao 2000 al 2004, segn datosociales,
la pobreza patrimonial se ha reducido de 53.7 a 47% de la poblacin. Sin embargo, el proceso mismo
de esta reduccin, as como lo sucedido en otrosperiodos, invita a la moderacin.
En primer lugar, como ya lo hemosapuntado, la reduccin de la pobreza entre 2000 y 2004 se
reere fundamentalmente a la pobreza rural, puesla reduccin relativa de la pobreza urbana nacional
no ha sido signicativa, e incluso en nmerosabsolutosaument de 26 a 26.4 millones.
34
En trmi-
nosgenerales, la pobreza no se ha reducido por cambiosproductivosen loshogaresmismos(por
ejemplo, por aumentossignicativosen losingresossalarialeso incrementosen la productividad
agrcola), sino por ingresosprovenientesde lastransferencias.
En segundo lugar, losavanceslogradosen variasdcadasse perdieron simplemente con la crisis
de 1994-1995; en 1992, la pobreza medida por losingresosalcanzaba 52.6% de la poblacin y en
1996 ascendi a casi 70% (Corts, 2002); de esta manera se perdi con esta crisislo ganado en casi
30 aos, para regresar a losindicadoresde 1968, de acuerdo con Szkely (2003). La poblacin no
pobre y cercana a la lnea de pobreza permanece en situacionesde vulnerabilidad, con muy dbil
insercin a losmecanismostradicionalesde seguridad social y bienestar, y puede, con relativa facili-
dad, caer de nuevo por debajo de esta lnea.
35
32
Secretara de Salud (s/f). El clculo de la Secretara de Salud, para 2002, fue de 49.8% de derechohabientesa la seguri-
dad social en el pas. Los estados con menor cobertura en seguridad social en ese ao fueron Chiapas con 21.9% ,
Guerrero con 28.4% , Oaxaca con 28.6% , Puebla con 32.9% yMichoacn con 33.3% . En contraste, losestadoscon cerca
de trescuartaspartesde su poblacin asegurada fueron Coahuila con 78.8% yNuevo Len con 74.5% .
33
De acuerdo con losdatosde la Encuesta Nacional de Empleo, en 2004 slo 33.2% de losocupadostenan seguridad
social, frente a 34.8% en el inicio del gobierno actual (2001) (vase: www.stps.com.mx).
34
Ver Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza en Mxico (2004), Corts(2004) yBanco Mundial (2005).
35
Un reciente informe del Banco Mundial (2005: 88-89) sobre la pobreza en Mxico insiste en este aspecto como uno de
losrasgoscentralesde la vulnerabilidad en Mxico. Por ejemplo, casi uno de cada doshogarespobresextremosest
expuesto a perturbacionescatastrcasen salud, mientrasque entre losno pobresla proporcin esde 1 a 4 en los
hogaresruralesyde 1 a 5 en losurbanos. Estosgastoscatastrcosse denen como losque absorben msde 30% del
ingreso familiar neto del consumo bsico de alimentos).
[ 291 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
Cuadro 1
Proporcin de poblacin en situacin de pobreza, 1984-2004
Gradosdepobreza 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Nacional (CEPAL)1
Pobreza extrema (1)
Pobreza moderada (2)
Pobreza (1+2)
Nacional (Com. Tcnico) 2
Pobreza alimentaria
Pobreza de capacidades
Pobreza patrimonial
15.4
27.1
42.5
22.5
30.2
53.0
18.7
29.0
47.7
22.7
29.3
53.5
16.1
27.9
44.0
22.5
28.0
52.6
16.8
28.3
45.1
21.1
29.4
55.6
22.0
30.9
52.9
37.1
45.3
69.6
18.5
28.4
46.9
33.9
40.7
63.9
15.2
25.9
41.1
24.2
31.9
53.7
12.6
26.8
39.4
20.3
27.4
50.6
17.3
24.6
47.0
Urbana (CEPAL)
Pobreza extrema (1)
Pobreza moderada (2)
Pobreza (1+2)
Urbana (Com. Tcnico)
Pobreza alimentaria
Pobreza de capacidades
Pobreza patrimonial
9.6
26.6
36.2
13.1
29.0
42.1
9.6
27.1
36.7
13.5
18.4
44.0
9.0
27.8
36.8
9.7
17.1
43.6
14.3
31.8
46.1
26.5
35.0
61.9
9.7
29.2
38.9
21.3
29.0
55.8
6.6
25.7
32.3
12.6
20.2
43.8
6.9
25.3
32.2
11.4
17.4
41.5
11.0
17.8
41.0
Rural (CEPAL)
Pobreza extrema (1)
Pobreza moderada (2)
Pobreza (1+2)
Rural (Com. Tcnico)
Pobreza alimentaria
Pobreza de capacidades
Pobreza patrimonial
25.4
28.1
53.5
27.9
28.8
56.7
25.7
29.2
54.9
35.6
41.8
65.0
27.5
29.0
56.5
36.8
46.2
72.0
33.0
29.8
62.8
52.4
60.2
80.8
31.1
27.4
58.5
52.1
57.6
74.9
28.5
26.2
54.7
42.4
50.0
69.3
21.9
29.3
51.2
34.8
43.9
65.4
27.6
35.7
56.9
Fuentes: CEPAL-INEGI, 1993: Anexo estadstico; CEPAL, 2000: 40 y42; CEPAL, 2004: 325; Corts, 2002 y2005, Sedesol, 2003; y, Szkely, 2003. Cuadro
tomado de: OrdezyValencia, 2006.
Notas: 1. El enfoque utilizado por CEPAL para estimar la pobreza consiste en clasicar como pobre a una persona cuando el ingreso por
habitante de su hogar es inferior al valor de la lnea de pobreza o monto mnimo necesario que le permitira satisfacer sus necesidades
esenciales. Laslneasdepobreza sedeterminan a partir del costo deuna canasta debienesyservicios, empleando el mtodo del costo delas
necesidadesbsicas. Para la lnea depobreza extrema o deindigencia seestim el costo dela canasta bsica dealimentoscorrespondientea
cada zona geogrca; dicha canasta abarca los bienes necesarios para cubrir las necesidades nutricionales de la poblacin, tomando en
consideracin loshbitosde consumo, la disponibilidad efectiva de alimentos, suspreciosrelativosy lasdiferenciasde preciosentre reas
metropolitanas, demszonasurbanasyzonasrurales. A estevalor, seagreg el monto requerido por loshogarespara satisfacer lasnecesidades
bsicasno alimentarias, a n de calcular el valor total de la lnea de pobreza. Para ello, se multiplic la lnea de indigencia por un factor
constante, 2 para laszonasurbanasy1,75 para lasrurales(CEPAL, 2004: 57). 2. Sedesol instrument una nueva metodologa para la medicin de
la pobreza, quela desagrega en trescategoras: alimentaria, decapacidadesypatrimonial. Para generar esta metodologa Sedesol convoc un
ComitTcnico para la Medicin dela Pobreza; esteComitdenomin laslnasdepobreza como 1, 2 y3; Sedesol incorpor la denominacin
ocial depobrezasalimentaria, decapacidadesypatrimonial (ver ComitTcnico para la Medicin dela Pobreza, 2002). Para 1984 y1989, Miguel
Szkely(2003) calcul la pobreza nacional con la metodologa del ComitTcnico ylasdenominacionesdeSedesol.
Con todo y losrecientesindicadoresocialesde pobreza, podemossubrayar de nuevo el enorme reto
frente al que est la sociedad mexicana: al menoscerca de la mitad de la poblacin est en situacin
de pobreza y otrossectoresimportantesse encuentran en condicionesde vulnerabilidad que podran
[ 292 ]
La reforma social del Estado en Mxico
conducirlosfcilmente al empobrecimiento; cerca de la mitad de la poblacin cuenta con instrumen-
tos(no necesariamente de calidad) para enfrentar losriesgossocialesy asegurar su bienestar, pero la
otra mitad est excluida de ellos. Por ello, sugerimosen este texto una serie de propuestascentradas
en el marco general de lasreformasdel Estado y en lasaccionestendentesa la consolidacin de las
institucionessocialesy de losprogramasde combate a la pobreza en Mxico.
Como gua de nuestraspropuestas, partimosde la idea de que el Estado est obligado a garan-
tizar la proteccin universal de losmnimosde seguridad econmica (trabajo e ingresos) y bienestar
social (servicios) que suponen el pleno disfrute de losderechossocialesconsagradosen la Constitu-
cin General. Una orientacin de esta naturaleza impone al Estado responsabilidadesde muy diversa
ndole: de entrada lo obligan a no descuidar losfactoresque impulsan el crecimiento y el pleno em-
pleo, pero al mismo tiempo lo comprometen a transformar ese crecimiento en nivelesbsicosde
bienestar general. Estoscompromisosrequieren de una nueva convergencia de laspolticasecon-
mica y social a n de: por una parte, generar lascondicionespara la creacin de empleos, la igualdad
de oportunidades, la retribucin justa al esfuerzo individual; y por otra, proporcionar losmediospara
el desarrollo de lascapacidades(educacin, salud y alimentacin), para el desenvolvimiento de la vida
en un entorno digno y saludable (vivienda, infraestructura urbana, etc.) y para enfrentar losriesgosy
la vejez (seguridad social) (Ordez, 2002 y 2003).
El esfuerzo requerido para universalizar nuestro sistema de proteccin exige ampliosconsensos
socialesy la disposicin del Estado para asumir un programa integral de reformasque hagan posible
completar el ciclo crecimiento-desarrollo de manera sostenida. Una agenda pblica como sta exige
la articulacin de todoslosmbitosy modalidadesde la intervencin gubernamental, desde la regu-
lacin de variables macroeconmicas hasta la instrumentacin de programas especcos para el
cuidado de poblacionesvulnerableso de regionesmarginadas, pasando por toda la gama de instru-
mentoso polticascon lasque cuenta el Estado para fomentar la produccin y acrecentar la provisin
de serviciossociales.
A continuacin proponemosalgunasreformasque requieren de losconsensosaludidos. stas
se agrupan en tresgrandesapartados: a) reformasnecesariasen el manejo de la poltica econmica,
particularmente aquellaspolticasque inciden sobre el crecimiento, la creacin de empleos, la reduccin
de la desigualdad en la distribucin del ingreso y el aumento de losrecursospblicos; b) reformas
indispensablesen losmbitosde la seguridad social (pensiones, salud y vivienda);
36
y c) reformasde
Estado en lo concerniente a la superacin de la pobreza.
36
Desde nuestro punto de vista una reforma social debe incluir tambin transformaciones sustanciales en el mbito
educativo, hacia mseducacin con mayor calidad, yde participacin ciudadana, hacia una concepcin de la ciudada-
na social con la formalizacin de mecanismosde exigibilidad yjusticiabilidad de losderechossociales. En este trabajo
slo sealamosestasreformasde manera indicativa.
[ 293 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
Las reformas en el manejo de la poltica econmica
Para avanzar en el mejoramiento de lascondicionesgeneralesde bienestar y en la ecacia de las
accionesde superacin de la pobreza, se requieren de reformasparalelasen dosgrandeslneasde la
poltica econmica: reformasque posibiliten un crecimiento sostenido del producto y el empleo du-
rante un largo periodo, que permitan la gradual reduccin de lasdesigualdadeseconmicasy regio-
nales; reformashacia una nueva estructura scal.
37
A mayor volatilidad y presencia recurrente de polticasde ajuste tipo choque, menor posibilidad
de reducir permanentemente la pobreza y de consolidar la red de institucionessociales. Loseventos
crticosde lasdcadasde losochenta y noventa han sido particularmente severospara la poblacin
en situacin de pobreza y vulnerabilidad; la pobreza se increment notablemente en estosperiodos
y la recuperacin a losnivelespreviosa la crisis, por ejemplo la de 1994-1995, se extendi al menos
durante 10 aos(Corts, 2002, Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza en Mxico, 2004). En este
marco, se requieren medidascontracclicasque permitan hacer frente a lascadasdel ciclo econmico
yque protejan lasinstitucionessocialesde loschoqueseconmicos; laspolticasde dcit cero (o con
tendencia cero) a toda costa, se convierten fcilmente en polticasprocclicasque agudizan el freno
econmico. De esta manera se buscara una nueva y mejor coordinacin entre poltica econmica y
poltica social.
En un escenario econmico an precario, esevidente que entre lasprimerasobligacionesdel
Estado estn lasde generar y preservar lascondicionesde estabilidad y certidumbre que permitan al
aparato productivo crecer a ritmosmuy superioresa lastendenciaspoblacionales. El cumplimiento
de estasresponsabilidadesimplica, ademsde sostener losequilibriosmacroeconmicosy garantizar
certeza jurdica al ahorro y a lasinversiones, poner en marcha polticasscalesy sectorialesactivas
que incentiven la produccin y productividad y, en el contexto de la globalizacin, ayuden a aprove-
char lasoportunidadesde la integracin econmica y a evitar al mximo susperjuicios. No obstante,
la importancia de estosobjetivos, sabemospor experiencia propia que el crecimiento por s solo no
se traduce automticamente en mejoresnivelesde ingreso y bienestar para todo el conjunto social.
38

No se trata slo de crecimiento, sino tambin del tipo de crecimiento que articule impulso al mercado
interno en un marco global.
Por otra parte, est demostrado que a mayor desigualdad menor posibilidad de desarrollar las
regioneshistricamente atrasadaso excluidas. Latinoamrica esla regin msdesigual del mundo y
Mxico no esla excepcin, con ndicesde Gini para la distribucin del ingreso que han sido superio-
resa 0.50 (Corts, 2000 y 2002). En Mxico la desigualdad regional estambin un severo problema
37
El apartado sobre reforma scal slo se seala en forma indicativa en este texto.
38
Como sucedi durante el largo periodo de crecimiento auspiciado por la poltica de industrializacin sustitutiva, cuyo
xito en gran medida se produjo a costa del empobrecimiento de lascomunidadesrurales.
[ 294 ]
La reforma social del Estado en Mxico
estructural, que diculta la reduccin de la pobreza y la distribucin msequitativa de losrecursos
institucionales: con datosdel ao 2000, la distancia entre lasregionescon mximo y mnimo PIB per
capita promedio era de 1 a 6 (frente, por ejemplo, a la distancia en Corea del Sur, que esde 1 a 2.75).
39

Estasdesigualdadesse expresan en agudaspolarizacionesen trminosde indicadoressociales: basta
con decir, a manera de ejemplo, que de acuerdo con losinformesde la Secretara de Salud (2004), la
diferencia en la mortalidad por diarrea de niasmenoresde cinco aosesde 1 a 28 entre Sinaloa y
Chiapas, respectivamente.
40
La experiencia internacional tambin seala que a mayor desigualdad mayor lentitud en la re-
duccin de la pobreza (Lustig, 2004). Haciendo un ejercicio de simulacin para el caso de Mxico,
Lustig y Szkely (1997: 17) han calculado, considerando un escenario de crecimiento ininterrumpido
de 5% anual y manteniendo constante la distribucin del ingreso observada en 1994, que sera hasta
losaos2033 y 2050 cuando la pobreza extrema y moderada, respectivamente, se erradicaran de-
nitivamente; en suspalabras, esto sugiere que esnecesario hacer un esfuerzo adicional paralelo al
crecimiento econmico que garantice que losestratosde menoresingresostengan mayor acceso a
losbeneciosde desarrollo. Se requiere entoncesel impulso de polticasredistributivasde gran al-
cance y no esperar ingenuamente que el mercado genere una mejor distribucin de la riqueza.
La necesidad de imprimir velocidad a la disminucin de lasdesigualdadessocialesy regionales
acumuladas, demanda al manejo de la poltica econmica la consecucin de al menoscuatro com-
promisossustantivosadicionales: a) promover la creacin de empleosestables, formalesy producti-
vosa tasaspor encima del crecimiento de la PEA; b) otorgar apoyose incentivosespecialesa lasac-
tividadeseconmicasancladasen el subempleo para que puedan detonar su potencial y convertirse
en fuentesde trabajo rentablesy seguras; c) acordar con lossectoresproductivosla recuperacin
gradual del poder de compra de lossalariosmnimosy contractuales; y d) asegurar que losresultados
de toda la estrategia conuyan en la reduccin de lasdisparidadesregionales.
La instrumentacin de una estrategia consistente con estasorientacionesno slo requiere la
movilizacin de recursospblicosen todoslosaspectosvinculadosa la promocin econmica, como
son la construccin de infraestructura, la provisin de bienesy servicios, lasregulaciones, el nancia-
miento, lossubsidios, la capacitacin para el trabajo, entre otros; tambin exige, en el contexto de
pobreza prevaleciente, poner nfasisen accionesgubernamentalesdirigidasa solventar la emergencia
(con programasde empleo temporal e ingresoscomplementarios) y en mecanismosde proteccin
social para lossectorespobrescon el n de mitigar el impacto de lassituacionesadversas (Lustig y
Szkely, 1997: 19).
39
Estospromediospueden ocultar diferenciasan mayoresyrequiere completarse el anlisis. Ver datosde OECD, 2001,
para Corea del Sur, yPNUD, 2002, para Mxico.
40
Mientrasen Chiapasmurieron en 2003 por diarrea 64.5 niasmenoresde cinco aospor cada 100 000, en Sinaloa
solamente 2.34 (Secretara de Salud, 2004: 308).
[ 295 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
No hay duda que el futuro de la nacin depende de la capacidad de la economa para superar
susdebilidadesestructuralesy crecer a altastasasen periodosprolongados; sin embargo, aun en el
mejor escenario econmico existen pocasposibilidadesde dar viabilidad a un proyecto de desarrollo
social incluyente si en el proceso no se corrigen lasdesigualdadesdistributivasy territorialesy se
logra transformar el crecimiento en empleosdignosy mejor remunerados. De mantener la poltica
econmica desvinculada de estosobjetivoselementales, cualquier otra iniciativa gubernamental que
intente incidir sobre las causas de la marginacin y la pobreza ser insuciente y al nal tendr
resultadosdesalentadores. Pero ademssin el debido resguardo de losmnimosde seguridad econ-
mica el Estado enfrentar seriasdicultadespara desplegar una poltica scal sana y expansiva que
le permita fortalecer su intervencin en el desarrollo, especialmente para nanciar la universalizacin
de losbienesy serviciosde bienestar.
De acuerdo con una de lasrecomendacionescentralesde la CEPAL ningn paspuede proponer-
se garantizar nivelesde proteccin social que no tengan un sustento econmico slido. En otras
palabras, la poltica social debe concebirse dentro de lasposibilidadesdel desarrollo econmico, en
tanto losbeneciossociales, para que sean reales, tienen un costo que debe nanciarse adecuada-
mente (CEPAL, 2000a: 79). Sin perder de vista esta referencia, esevidente, considerando la magnitud
de losrezagosque subsisten en el acceso a losbienesy serviciosbsicosen Mxico, que el Estado
necesita disponer de una cantidad de recursossignicativamente superiorespara lograr, en un tiem-
po razonable, la universalizacin de losmnimosde bienestar. Desde nuestra perspectiva, el dilema no
radica en ajustar lasexpectativasde desarrollo de la sociedad a la capacidad de nanciacin actual,
sino en proponer frmulasalternativasde nanciamiento para alcanzar gradualmente losnivelesde
proteccin que garanticen la integracin de todosa losbeneciosdel desarrollo.
En sntesis, el manejo responsable de lasnanzaspblicasobliga a disear un programa integral
de reformasque, sin descuidar lasexpectativasde crecimiento y losequilibriosmacroeconmicos,
favorezcan una mayor recaudacin, mejoren y transparenten el funcionamiento del aparato de go-
bierno, se apoyen en decisionesdemocrticasy, especialmente, adopten el principio de solidaridad
como norma en el reparto de lascargasscalesy en el acceso a losrecursosy serviciosde bienestar.
Desde el punto de vista de losingresospblicosel resguardo de la solidaridad compromete principal-
mente a asegurar que la tributacin sea progresiva en funcin de losingresosindividualeso familia-
res; por su parte, el reconocimiento de este principio en la conformacin de lospresupuestosobliga
a introducir frmulasde distribucin del gasto sensiblesa lasdesigualdadesregionales, econmicas,
tnicas, intergeneracionalesy de gnero que propician el atraso, la pobreza y la exclusin.
Las reformas en los mbitos de la seguridad social, la salud y la vivienda
El reto central eslograr saltoscualitativosen la cobertura (universalidad) y calidad de losserviciosde
seguridad social (cepal , 2006). Para aceptar el reto de proteger el bienestar de la sociedad en nuestro
[ 296 ]
La reforma social del Estado en Mxico
pas, se requiere del impulso de un conjunto de transformacionesde diversa ndole, adaptadasa las
particularidadespor lasque atraviesa cada componente de la poltica social, pero con el propsito
comn de ajustar, como lo propone la cepal (2000a: 32-33), el diseo, nanciamiento, provisin y
regulacin de laspolticasa losprincipiosde universalidad, solidaridad (distribucin progresiva de los
costosy acceso a losserviciossin importar lasposibilidadescontributivas) y eciencia (capacidad
para maximizar losobjetivossocialescon recursosescasos). Como lo arma este organismo, una
reforma de esta naturaleza no contradice la aplicacin de criteriosde selectividad en la distribucin
de recursospblicosentre lospobres, pero stosdeben ser entendidosno como una poltica social en
s misma, sino como una condicin para hacer msecaz la universalizacin (Idem: 33); tampoco
se opone a la participacin de agentesprivadoso a la introduccin de mecanismosde competencia
y mercado, pero en cualquier caso stosdeben estar sometidosa una regulacin pblica que garan-
tice la eciencia en el uso de losrecursosy favorezca la equidad (Idem: 89).
Si tomamosen cuenta laslimitacionesde nuestro actual sistema de proteccin social evidente-
mente la universalizacin de un nivel mnimo de bienestar, en lostrminosreconocidosen el manda-
to constitucional, resulta un asunto que por su envergadura y complejidad requiere plantearse en un
horizonte de largo plazo y en concordancia con losavancesen materia de empleo y poltica scal. En
nuestra opinin, el mayor desafo de la poltica social radica en la formulacin de una estrategia que
sea capaz de impulsar cambiosinstitucionalesncadossobre una base nanciera sustentable y equi-
tativa, y en la perspectiva de ofrecer oportunidadesde inclusin o de eliminar lasrestriccionesque
obstaculizan a millonesde ciudadanosel acceso a losbeneciosdel desarrollo (solidaridad). Dadaslas
dimensionesde este proyecto, debemosesperar que la transformacin de lasinstitucionesy de la
propia sociedad en el trnsito hacia un Estado de bienestar avanzado se presente de manera gradual
y con apego a una adecuada seleccin de prioridades. No obstante, la gradualidad como una carac-
terstica insoslayable del proceso no debe traducirse en la prdida de la orientacin en torno al obje-
tivo ltimo (universalidad) ni exime de la responsabilidad de disear y poner en marcha medidasque
impriman velocidad a loscambiosy mejoren la rentabilidad, ecacia, productividad y distribucin de
lasinversiones, organizacionesy programaspblicos(eciencia).
Considerando estasdirectrices, a continuacin plantearemosbrevemente tresreformasde po-
ltica social
41
que, a nuestro juicio, resultan prioritariaspara cubrir vacos, mejorar su funcionamien-
to y acercar susnesal principio de universalidad:
a) Reformas de los sistemas pensionarios de la seguridad social
Con la reforma liberal yla seguridad social impulsada en la dcada de losnoventa, la federacin se
propuso romper con el rgimen solidario intergeneracional (tambin llamado de reparto o de bolsa
41
Que requieren ampliarse con lasreformasal sistema educativo ya la participacin ciudadana.
[ 297 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
comn) que permita pagar laspensionesen curso y, con susexcedentes, cubrir parte de la expansin
fsica requerida por el seguro de enfermedadesymaternidad (sem), esdecir, la salud. De acuerdo con
la postura ocial, la aplicacin de esta medida era urgente debido a que este sistema entrara, en un
futuro no muylejano, en una etapa crtica al conuir dosfactores: loscrecientesdcit del sem yla
reduccin del supervit del seguro de pensionesdebido al envejecimiento de la poblacin. Anticipn-
dose a estastendencias, la reforma tuvo como objetivo central sustituir el viejo esquema de reparto
por el sar, estableciendo que lasaportacionesa losfondosde pensionesfueran depositadasen cuentas
individualesnicas, lascualesse supone generarn, a lo largo de la vida productiva del trabajador ycon
la administracin de entidadesprivadas, losrecursospara el sostenimiento de cada pensionado.
A la nueva legislacin se le atribuyeron cualidadesde muy diverso tipo. Entre otrascosasse
deca que permitira: aumentar gradualmente el volumen del ahorro interno y su disponibilidad para
lasnecesidadesde la produccin; mejorar lascondicionesde proteccin social previstasen la Ley
anterior; hacer frente a losdesequilibriosinherentesal sistema de reparto; y eliminar lasdesviaciones
provocadaspor el movimiento de recursoshacia necesidadessocialesdistintasa lasde la jubilacin.
No obstante, para la mayora de losestudiososdel tema, el panorama que se proyecta no esnada
prometedor. Por un lado, losfondosradicadosen lasentidadesprivadashan regresado a lasarcas
gubernamentalesconvertidosen deuda pblica interna, lo cual representa un serio obstculo para
cumplir con el propsito de apoyar a lasactividadesproductivas. Por otra parte, en lo que se reere
a susefectossobre losmontosde laspensionesy de lasprestacioneseconmicasderivadasde otros
riesgos, la situacin an esincierta, pero no se alcanza a vislumbrar una mejora importante y est
claro que la nueva Ley ha endurecido lascondicionespara tener derecho a estosingresos.
42
De entrada, estoselementospermiten apreciar la persistencia de un nivel de proteccin social pre-
cario para aquellosderechohabientesysusdependientesque pudieran encontrarse en situacin de po-
breza al momento de la jubilacin o de sufrir una enfermedad o un accidente que losdeje incapacitados
de manera permanente o lescause la muerte. Tambin, debido al endurecimiento de lasrestriccionespara
tener derecho a una pensin, a la incapacidad que ha mostrado la seguridad social para incorporar a la
mayora de lostrabajadoresya la aceleracin de la tasa de envejecimiento de la sociedad, podemos
esperar que un nmero cada vez mayor de personasentre a la vejez en una situacin de absoluta des-
42
Poniendo en la balanza ambaslegislaciones, la nueva yla anterior, encontramosque: en primer lugar, la pensin mnima
garantizada de invalidez, vejez o cesanta en edad avanzada aument de 80 a 100% de un salario mnimo del DF, lo que
representa un incremento marginal tomando en cuenta el gradual deterioro del poder adquisitivo de dicho salario; y, en
segundo trmino, se extiende en 2.5 vecesel nmero de semanascotizadas(de 500 a 1 250, esdecir, de casi 10 a un
poco msde 24 aos) que deber cubrir un trabajador para acceder a una pensin por cesanta, a partir de los60 aos
de edad, ypor vejez, de los65 aosen adelante; de no alcanzarse esa cifra por algn accidente o enfermedad profesio-
nal que deje al trabajador incapacitado permanentemente, se deber contratar un seguro de sobrevivencia cuyo monto
ser determinado por losahorrosde la cuenta individual ypor una aportacin adicional del IMSS; en caso de muerte se
mantiene la misma composicin de recursosyla aseguradora pagar a losbeneciariosuna renta vitalicia.
[ 298 ]
La reforma social del Estado en Mxico
proteccin. Para dar una idea de la magnitud de este problema cabe mencionar que, en losiniciosdel
siglo XXI, slo 22% de losmayoresde 60 aoscuenta con algn tipo de pensin, yen la mayora de estos
casoslosmontosque reciben son insucientespara cubrir lasnecesidadesmsbsicas (Ham, 2003: 238).
En sntesis, el escenario proyectado por la nueva Leyno garantiza una mejora sustancial respec-
to de lascondicionespreviastomando en cuenta la actual distribucin salarial yla evolucin negativa
del empleo ylossalarios, as como lasrestriccionesde la competencia en el mercado privado de pen-
sionesyloscostosadicionalesque implica la reforma liberal, tanto para losindividuos(pagosde comi-
sionesyprimasde riesgo a lasadministradorasprivadas) como para el Estado (pago de pensionesac-
tualese incremento de lossubsidiosal IMSS debido a su descapitalizacin) (Ulloa, 1996: 37-46). En este
panorama resulta prioritario recticar la actual legislacin ymejorar el funcionamiento del sistema
pensionario. Entre lasmedidasque requieren un tratamiento urgente estn: el aumento de la cuanta
de laspensionesmnimasa nivelesque garanticen una existencia digna; la promocin de una mayor
capitalizacin de losahorrosmediante la reduccin de loscostosde administracin ysu aplicacin en
inversionesproductivas; el establecimiento de disposicionesante un mal desempeo de losmercados
nancieros(por ejemplo, jando una tasa mnima de rendimiento real); la instauracin de programas
alternativosde pensionespara laspersonaspobresque no tuvieron oportunidad de contribuir a la segu-
ridad social yestn incapacitadospara trabajar o ya hayan ingresado a la vejez (Ham, 2003: 273-275);
y, en general, la instauracin de garantaspara la proteccin econmica de cualquier individuo que
haya perdido susmediosde subsistencia por circunstanciasindependientesde su voluntad (Naciones
Unidas, 1948: artculo 25). En este ltimo punto destacaramoscomo una iniciativa a considerar en el
mediano plazo la creacin del seguro de desempleo, el cual nunca ha sido objeto de tratamiento en la
legislacin laboral mexicana yrepresenta uno de losprincipalesretosde la previsin social.
Un asunto crucial que posibilitara avanzar en la generalizacin ymejoramiento de laspensiones
est en la renegociacin de losregmenesespeciales(como en loscasosdel IMSS, Pemex o CFE) (Ham,
2003: 241 y274), cuyosbeneciospresentesyfuturosrebasan la capacidad nanciera de suspropios
fondosyponen en riesgo la sustentabilidad de todo el sistema pensionario. Con lasreformasde 2005
a la Leydel Seguro Social yloscambiosaceptadospor el Sindicato al Contrato Colectivo del IMSS, se han
dado losprimerospasosen este sentido, pero como lo demostr este incipiente proceso esindispensa-
ble mantener la voluntad poltica yconvencer a lostrabajadoresque su contribucin solidaria redun-
dar en bienestar para el resto de la clase trabajadora yapuntalar el futuro de la seguridad social.
b) Reformas que propicien la unicacin de los sistemas de salud
En lo referente al impacto de la reforma de la seguridad social sobre losserviciosde salud observamos
que, efectivamente, la salida de losfondospara el retiro dentro de la estructura nanciera del imss
caus un desequilibrio de tal magnitud que oblig al Estado a incrementar su participacin de aproxi-
madamente 5% en 1995 a msde 42% de losingresosque se esperaba captara directamente este
[ 299 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
instituto en 1998, con lo cual se cubrira el total de laspensionesen curso yparte de lossegurosde
enfermedadesymaternidad, invalidez, vida, guarderas, entre otrasprestacionessociales(shcp, 1997).
Sin duda, estasaportacionesayudaron a evitar la crisisnanciera del imssy, por lo menos, a sostener
loscompromisosadquiridoscon susderechohabientesen aspectosclavesdel bienestar, como son el
cuidado mdico ylaspensionesactuales. No obstante, esta recomposicin nanciera apenasha servi-
do para restituir losfondosperdidospor la reforma, lo que, aunado a lastendenciasdecrecientesde la
masa salarial ydel empleo formal, difcilmente podr contribuir a mejorar losserviciosde salud ya
expandir la oferta; incluso, con lasnuevasdisposicionespara el nanciamiento del seguro de enfer-
medadesymaternidad, que reducen la aportacin de patronesytrabajadoresen msde 30% del total
asegurado, al pasar de 94.4 a 62.5% de participacin, hayquien predice un dcit en un tiempo no
muylejano que obligar a limitar estosservicios(Guzmn, 1996: 11).
Para la atencin de la salud, sin embargo, losimpactosnegativosde mayor incidencia social,
causadosindirectamente por la reforma, se dejarn sentir entre la poblacin no derechohabiente.
Esto por dosrazonesprincipales: en primer lugar, dadaslasrestriccionesde la nueva Ley y a la luz del
proceso de descentralizacin completado en 1997,
43
la SS dejar de otorgar losserviciosa poblacin
abierta que vena ofreciendo en el medio urbano, transrindolosal mbito de losgobiernosestata-
les. Dentro del nuevo esquema, las32 institucioneslocalesencargadasde esta responsabilidad ten-
drn que multiplicar algunosgastosque anteseran absorbidospor la SS de manera centralizada,
como losderivadospor concepto de administracin. En segundo lugar, tomando en cuenta que el
costo scal de la reforma, incluyendo la aportacin al nuevo seguro de retiro (26.1% ), representa una
erogacin 12 vecessuperior a la que hubiera correspondido aportar al Estado con la legislacin an-
terior (esdecir, un gasto anual equivalente a 1.1% del PIB) (SHCP, 1997: 6-7), esmuy probable que se
congele, o incluso disminuya, el ya de por s limitado presupuesto de la salud asistencial, el cual tuvo
una asignacin en 2004 de apenasel 26% del gasto federal programable en el sector.
Como una forma de aminorar la carga social de la asistencia pblica, se estableci en 1995 la
posibilidad de ampliar el acceso al IMSS a travsde un nuevo seguro mdico de tipo familiar, que se
supone beneciara a otrosgruposde trabajadoresque no podan inscribirse de manera individual
con el sistema anterior. Para un estudioso del tema, resulta muy poco probable para muchasfamilias
de escasosrecursosla adquisicin de este seguro en la medida que su costo (alrededor de 22% de un
salario mnimo mensual) representara un gasto adicional importante para susmermadosingresos:
como punto de comparacin se puede sealar que con la ley vigente, lostrabajadoresasalariados
pagan 5.25% sobre su salario para tener derecho a serviciosmdicos, pensiones, SAR, guarderasy
prestacionessociales (Guzmn, 1996: 9).
43
En el proyecto de egresosde la federacin de 1998 (SHCP, 1997: 6) se arma que en 1997 se complet el proceso de
descentralizacin de la salud asistencial, al rmarse losacuerdosde transferencia con todaslasentidadesfederativas
que existen en el pas, incluido el D. F.
[ 300 ]
La reforma social del Estado en Mxico
De manera complementaria, y quiz ante el fracaso del aseguramiento voluntario al IMSS, en
2002 la federacin instaur el llamado Seguro Popular de Salud, cuyo objetivo principal esbrindar
proteccin nanciera a la poblacin sin seguridad social a travsde un esquema de aseguramiento
justo con el n de reducir el pago de bolsillo yfomentar la atencin oportuna de la salud (http://www.
ssa-sin.gob.mx/SEGUROPOPULAR/Index.htm). Este seguro tambin esde carcter voluntario yse su-
pone atender de manera integral las necesidades de salud, adscritas en el Catlogo de Servicios
Esencialesde Salud, a travsde lasdependenciasdel ramo pertenecientesa losgobiernosestatales. De
acuerdo con datosociales, en 2005 lasfamiliasinscritasa este seguro superaban los3.5 millones, que
representan a 30% de loshogaresno derechohabientes(http://www.seguro-popular.gob.mx/les/2.
Informe2osemestre2005.pdf). Graciasa una reforma de 2004, que exime del pago a hogaresque se
encuentran en losdosprimerosdecilesde ingreso y que representan 93.7% de losasegurados, la
cuota ponderada promedio que paga cada familia al Seguro Popular esde 39 pesosanuales(Fox,
2005). Entre lasprincipalescrticasque se han hecho a este seguro estn la baja calidad de losservicios
que se ofrecen, sobre todo en lasentidadesmspobres, yuna escasa cobertura en el medio rural.
Aun considerando lasposiblesbondadesdel Seguro Popular y a la luz de la insignicante con-
tribucin social a su nanciamiento, nosparece que urge emprender una revisin de lasbasesde
funcionamiento de lo que se ha dado en llamar sistema nacional de salud, con la intencin de iden-
ticar y eliminar lasrestriccionese inecienciasque han impedido universalizar el derecho social a
una atencin mdica oportuna y de calidad. En nuestra perspectiva, ademsde la obvia escasesde
recursos, lasinstitucionesque integran este sistema (IMSS, ISSSTE, ISSFAM, SS, DIF e institutosestatales
y de empresaspblicas) incurren en inecienciasadministrativasy de planeacin al operar dentro de
esquemasde coordinacin limitados, loscualesestn orientadosbsicamente a establecer acciones
conjuntasen materia de prevencin (en campaasde vacunacin o de planicacin familiar, por
ejemplo). Entre lasprincipalesconsecuenciasde la desarticulacin que prevalece en el sector encon-
tramosel aumento de loscostosburocrticospor la multiplicacin de unidadesadministrativas, la
denicin de planesde expansin en funcin de interesesinstitucionalesparticulares, una asignacin
no ptima de losrecursosen el territorio yaltosnivelesde desatencin entre losno derechohabientes
(que representan alrededor de 50% de la poblacin nacional). Sobre esta base, la descentralizacin de
losserviciosasistencialestiende a incrementar la dispersin de losesfuerzospblicosy, previsible-
mente, generar una mayor desigualdad regional en el acceso a la salud.
44
44
Como ejemplosde la desigualdad regional que prevalece en el acceso a la salud podemosmencionar que, en 2003, la
diferencia en el gasto per capitade lasinstitucionesde seguridad social entre Oaxaca yel Distrito Federal fue de 1 a 4;
y, la desigualdad en recursoshumanosde salud en lasinstitucionespblicasen general entre Chiapasyel Distrito Fe-
deral fue de 1 a 3.8. En otraspalabras, mientrasen 2003 se gastaron 7 046 pesospor asegurado en el D. F., en Oaxaca
nicamente se pag 1 772; por otra parte, mientrasen ese mismo ao haba 3.03 mdicosen institucionespblicaspor
cada mil habitantes, en Chiapasslo 0.79. Datosde la Secretara de Salud (2004: 335 y341).
[ 301 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
Una alternativa de solucin integral a esta problemtica sera la conformacin de un sistema
nico de salud que elimine loscompartimentosdeterminadospor la capacidad contributiva de los
individuosy acte en funcin de lasnecesidadessocialesgenerales(Lpez, 1993: 239-241). Estamos
conscientesque un proyecto de esta magnitud no sera posible sin el consenso y colaboracin de
todaslasagenciasinvolucradasen losmbitosfederal y local, as como de la anuencia y participacin
de lostrabajadoresy empresariosque contribuyen con una parte del sostenimiento de la seguridad
social; tampoco tendra viabilidad si no se garantiza a losderechohabientesuna provisin de mayor
calidad y la permanencia del otro conjunto de prestacionesa lasque tienen derecho (guardera, cen-
trosrecreativos, actividadesculturales, etc.). Con la reforma del rgimen de pensionespor lo menos
se anula uno de losprincipalesobstculospara la unicacin del sector, en la medida que ahora
todaslasinstitucionestienen como misin central el cuidado de la salud; tambin debido a ella el
Estado ha tenido que aumentar sustancialmente su aportacin a la seguridad social con fondospro-
venientesde la tributacin general, lo cual fortalece lasposicionesen favor de la solidaridad.
En ningn otro espacio de la intervencin social del Estado se requiere de losnivelesde concu-
rrencia, negociacin, nanciamientos y compromisos sociales y pblicos para concretar cambios
como el que se propone para la poltica de salud. Debido a ello, la construccin de un sistema de
sanidad nico debe plantearse en el marco de un gran acuerdo nacional y de un programa de refor-
masde largo plazo que considere, como lo sugiri en su momento Lpez Acua (1993: 240-241),
cubrir pasosintermedioscon el propsito de obtener una creciente socializacin de la atencin para
la salud, y entre loscualesdestacaramos: la formulacin de un modelo nacional de atencin que
incluya la prestacin de serviciosintegralesy vaya ampliando gradualmente su cobertura (en esto se
pueden aprovechar losavancesen la cobertura y denicin de serviciosesencialesde salud del
Seguro Popular); la regionalizacin de losservicios; la promocin de la coordinacin interinstitucio-
nal para evitar duplicaciones de esfuerzos, instalaciones y gastos; la creciente unicacin de las
institucionesde salud; la eliminacin de lasbarrerasde acceso a losservicios; y, el impulso a una
reforma scal que garantice mayoresfondosa estosrenglonespara alcanzar la satisfaccin de las
necesidadesde toda la poblacin.
c) Reformas que permitan el acceso a una vivienda digna
Al igual que sucede en la poltica de salud, la accin habitacional del Estado se ha orientado a cubrir
casi exclusivamente lasnecesidadesde segmentosde poblacin protegida por la seguridad social o
con capacidad de pago. Losestratosde bajo ingreso han recibido slo en forma marginal, y con una
tendencia decreciente, algn tipo de ayuda para la construccin o el mejoramiento de susviviendas.
Adems, a partir de 1989, con lasmedidasde liberalizacin, la intervencin pblica adopta una posi-
cin complementaria respecto del nanciamiento bancario y de lasposibilidadeseconmicasde cada
familia, reforzando lascaractersticasde un mercado inmobiliario altamente segmentado e inaccesi-
[ 302 ]
La reforma social del Estado en Mxico
ble para la mayora de losmexicanos. La quiebra tcnica del sistema bancario nacional, producida por
la crisisde 1994-1995, que llev a muchosacreditadosa devolver lasviviendaso a declararse insol-
ventes, mientrasque losbancosprcticamente suprimir loscrditoshipotecarios(que pasaron de
casi 130 mil otorgadosen 1992 a slo 764 en 1999), pone en duda la ecacia de esta opcin como
ordenadora de la poltica dentro de un marco regulador prcticamente abierto.
En losltimosaos, lasinstitucionespblicashan tenido que recuperar presencia en este sector,
a n de cubrir parte del vaco generado por el colapso del sistema bancario. Sin embargo, el balance
general muestra que la intervencin del gobierno no evit la concentracin de losrecursosen los
sectores de poblacin tradicionalmente privilegiados. Analizando la estructura de las inversiones
segn lo ejercido por los principales organismos pblicos comprobamos que la participacin de
aquellosque tienen la misin de atender a la poblacin de menoresingresos(Fonhapo, Sedesol e
institutosestatales) fue de 4.2% el nanciamiento disponible en 2004, en tanto que losinstitutos
vinculadosa la seguridad social (Infonavit, Fovissste, ISSFAM, Pemex y CFE) gastaron 71% del total, y
el restante 25% se distribuy entre lossectoresmediosde ingreso a travsdel Fovi (18.6% ) y entre
diversosgrupos(sobresale el magisterio) mediante otrosfondosespeciales(6% ) (Fox, 2005: 153).
La experiencia reciente de nuestro pasen este sector pone en entredicho la ecacia de lasme-
didasde liberalizacin y cuestiona la conanza irrestricta en la mano invisible del mercado como la
mejor alternativa para asignar recursosen la sociedad. Como se pudo comprobar, la desregulacin
del sistema nanciero privado contribuy a su propia quiebra y, al nal, el rescate nuevamente corri
a cuenta de la hacienda pblica. Ante estosresultadosy a la luz de la persistencia de grandesrezagos
y desigualdadesen el acceso a una vivienda digna, esindispensable que el Estado reasuma la respon-
sabilidad de regular el mercado inmobiliario; por un lado, ajustando la disponibilidad crediticia a las
expectativasde crecimiento econmico e imponiendo a losbancosnormasque reduzcan losriesgos
en loscrditoshipotecariosotorgadosa sectoresde ingreso medio y alto y losobliguen a conceder
una parte de losfondospara la construccin de viviendasde interssocial; y, por otra parte, fortale-
ciendo con equidad la capacidad nanciera de losorganismospblicos.
En este ltimo aspecto resultar de particular importancia dar continuidad y reforzar lospro-
gramasdirigidosa lasfamiliasde menoresingresosque no tienen ninguna posibilidad de acceder a
loscircuitosnancierosprivados, del Fovi o de la seguridad social. Entre stospodemosdestacar:
crditosbaratospara el mejoramiento o edicacin de viviendas, lotescon servicios, vivienda pro-
gresiva, regularizacin de la tenencia de la tierra, construccin de infraestructura y provisin de
serviciosurbanosbsicos(agua, drenaje y electricidad), impulso a la autoconstruccin, desarrollo
de tecnologasde materialesy de construccin, produccin y dotacin de insumos, proyectosde
regeneracin urbana y ambiental, etc. En todosestoscasoslasaccionesdeben estar adaptadasa
lasnecesidadesen el medio urbano y rural y a lasparticularidadesregionales, e incorporar la parti-
cipacin de lasco mu nidadesy de losgobiernoslocalesen lasdecisiones, administracin y operacin
de losprogramas.
[ 303 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
La reforma de Estado en las acciones gubernamentales frente a la pobreza
La gnesishistrica de lasaccionesgubernamentalesde combate a la pobreza en una forma focali-
zada se dio en la dcada de lossetenta. En esta ocasin lasautoridadesreconocen que el largo pe-
riodo de crecimiento no fue suciente en lo que se refera a la reduccin de la pobreza; a pesar de
que haba descendido en losaossesenta, subsistan grandesrezagos.
Ademsdel crecimiento se requeran de accionespblicasfrente a este fenmeno social. Inician
entonceslasgeneracionesdiversasde programasde gran envergadura en el combate a la pobreza,
que se suceden prcticamente sexenio trassexenio, con la nica interrupcin en la administracin de
Miguel de la Madrid: Pider (LuisEcheverra), Coplamar e IMSS-Coplamar (Jos Lpez Portillo), Sam
(Jos Lpez Portillo), Pronasol (CarlosSalinas) y Progresa-Oportunidades(Ernesto Zedillo y Vicente
Fox), entre losprincipales.
45
De lasltimasseispresidenciashan surgido cinco programasnacionalesde combate a la pobre-
za. A pesar de esta profusin de programas, el avance en la reduccin de la pobreza en losltimos
tresdeceniosha sido reducido: a partir de lasmetodologasde lnea de pobreza, la pobreza se habra
reducido apenasde entre 60 y 70% a nesde 1960 y a poco menosde 50% en 2004. Una reduccin
de slo 10 a 20 puntos, mientrasque al menosla mitad de la poblacin ha permanecido en la pobreza
en estosltimosseislustrosy medio, e incluso en algunosperiodoscrticos(como en el marco de las
crisisde 1983 y 1995) la pobreza repunt notablemente.
46
Uno de losfactoresque puede explicar esta paradoja de profusin de programasde combate
a la pobreza y persistencia de un amplio ncleo duro de pobreza, esla no continuidad de losprogra-
mas. Con algunasexcepciones, losprogramasno han superado la experiencia sexenal.
47
As, la expe-
riencia de losltimosseisgobiernosmuestra claramente que estosprogramasse han limitado al
carcter de accionesgubernamentalesy no han llegado a ser accionesde Estado: cada Presidencia ha
pugnado por su programa, incluso el presidente Fox ensay cambiar el Progresa por Oportunidades
(aunque mantuvo el ncleo central del primero). Qu garantiza, por ejemplo, que Oportunidadesse
mantenga en el prximo gobierno?
Mucho se ha hablado recientemente de la eciencia del programa Progresa-Oportunidades,
pero ciertamente an estemprano para evaluar su impacto en la reduccin de la pobreza. En este
marco, reconociendo losdesafosy de que nosencontramosfrente a una tarea de largo plazo, esmuy
importante analizar y discutir lo que ha estado sucediendo con Oportunidadesdespusde ocho aos
de experiencia. Este Programa ha sido objeto de particular atencin de organismosinternacionales,
45
Puede verse una sntesishistrica en Ordez, 2002.
46
Vase Corts, 2002 yZskely, 2003. Tambin Boltvinik, 1999, yHernndez Laos, 2003.
47
Entre lasexcepcionespuede citarse al IMSS-Coplamar ysussucedneosIMSS-Solidaridad e IMSS-Oportunidades; ylo
sustancial de Progresa ysu continuidad en Oportunidades.
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La reforma social del Estado en Mxico
acadmicos, nacionales e internacionales, organizaciones ciudadanas y estudiantes de posgrado.
Oportunidadesesya uno de losprogramassocialessobre losque msse ha escrito e investigado en
el pas, de tal manera que no esfcil elaborar un estado de la cuestin sobre lasdiferentesinvestiga-
ciones, evaluacionesy publicacionesal respecto.
48
En sntesis, puede decirse, que del fuerte rechazo
inicial de nesde 1990 o de la defensa a ultranza del diseo de Progresa, se ha pasado a una etapa
que reconoce la complejidad del tema y se han abierto ampliasavenidasde discusin y pro posicin.
En el marco de estasdiscusiones, evaluacionesy balancespresentamoslassiguientespropuestas:
a. Se requiere impulsar un verdadero Pacto Social para la Superacin de la Pobreza que per-
mita la generacin de una poltica social de Estado. Lasaccionesde combate a la pobreza
seran slo una parte de esta poltica social de Estado.
b. Una poltica social de Estado requiere (con apoyo en la actual Ley de Desarrollo Social) de
condicioneslegalesque la posibiliten, por ejemplo:
La consolidacin de programastransexenalese intergubernamentales(municipios,
estadosy federacin). Sera un error dejar Oportunidadesa merced de losvaivenes
gubernamentales. Se debe tender a reformar este programa y no a abandonarlo como
simple programa de periodo gubernamental.
El establecimiento de presupuestosmultianualespara la superacin de la pobreza, lo
cual dara certidumbre a losprogramasdirigidosa la poblacin pobre.
La consolidacin de medidasanticclicaspara la superacin de la pobreza: la volatili-
dad econmica afecta especialmente a lospobres. En lospresupuestosmultianuales
se pueden especicar medidasemergentesante lascrisis(semejantesa lasacciones
del Fonden).
Una parte de losingresosextraordinariosdel sector pblico (ingresospetroleroso
ingresostributariospor encima de lo calculado) y una parte de losingresosnormales
del sector pblico podran canalizarse por Ley a la constitucin de un Fondo de De-
sarrollo (Fondes), Fondo que se utilizara para enfrentar lassituacionesemergentes
nacionalesy para apoyar a lasregionesmsrezagadasdel pas. Para la canalizacin
de estosfondospodran utilizarse la infraestructura de Oportunidades, en lo que se
reere a transferenciasextraordinariasa loshogarespobres, y losprogramasde de-
sarrollo acordadoscon losestadosy municipios.
La creacin de una Ley de Mnimosde Bienestar que eleve a rango de derecho social
losmnimosacordados. Oportunidadesy el Seguro Popular podran ser la base de
arranque para el ejercicio de esta Ley. La ventaja de una Ley de esta naturaleza esque
48
Hasta el ao 2002, se puede consultar un balance de esta literatura en: Valencia, 2003.
[ 305 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
permite la continuidad de lasaccionesy la accin ciudadana (defensa de derechos,
de la transparencia y de la rendicin de cuentas). Por otra parte, no sera imposible la
vigencia de esta Ley dadoslosactualespresupuestosde Oportunidades;
49
se requeri-
ra consolidar la inversin en el sector salud, para hacer posible la atencin universal
acordada en el Seguro Popular para el ao 2010. Adems, se vinculara institucional-
mente la accin frente a la pobreza con la consolidacin del sistema de bienestar, en
el enfoque de la universalidad.
c. Una poltica social de Estado requiere de la consolidacin de lasinstitucionessociales, de tal
manera que se garantice la atencin universal a la salud. Como ya se mencion, una alter-
nativa posible esla eventual constitucin futura de un sistema nico de atencin a la salud.
Esindisociable la accin frente a la pobreza de la consolidacin de lasinstitucionessociales
(incluyendo por supuesto su consolidacin nanciera ysuperacin de riesgosde quiebra).
d. Una poltica social de Estado requiere de la vigencia de una pensin mnima universal para
losadultosmayores; si no se atiende a losancianos, en el futuro prximo lospobresextre-
mosmayoresde 65 aosirn aumentando en forma considerable.
50
Losfondosde Opor-
tunidades para el apoyo a la educacin primaria podra irse trasladando a los adultos
mayores. Oportunidadessera as un programa combinado de inversin en la educacin,
salud y alimentacin de losniosy jvenes, y de garanta de atencin a losadultosmayo-
resde loshogarespobresextremos. De esta manera, Oportunidadesse consolidara como
la base programtica para garantizar una Ley de Mnimosde Bienestar, que debera estar
asociada a la consolidacin de lasinstitucionesde seguridad social.
Conclusin
Como hemosexpuesto, durante losltimostreslustrosel Estado ha generado algunosactivosque
sern crucialespara enfrentar losretosmencionados. Entre ellosdestacan: poner n a una coalicin
so cial excluyente, desgastar el eje poltico autoritario del rgimen de bienestar, minar derechoscorpo-
rativosconcebidoscomo ejesfundamentalesdel sistema de proteccin social, erosionar la centralidad
de lasorganizacionescorporativascomo referentesfundamentalesde laspolticaspblicas, ydesarticu-
lar una poltica econmica yotra social que nicamente premiaban a la coalicin industrializadora.
49
El gasto de Oportunidadesen 2005 (2 985 millonesde dlares) representa 2.6% del gasto pblico programable y0.41%
del PIB. Por familia beneciaria, se gastan 597 dlaresal ao; 119 dlarespor beneciario promedio (informacin pro-
porcionada por el Programa Oportunidades).
50
De acuerdo con el Banco Mundial (2005: 89), la tasa de pobreza entre losmayoresde 65 aosesmayor a la de la po-
blacin en general en casi el doble.
11
[ 306 ]
La reforma social del Estado en Mxico
Sin embargo, el reto ahora esfortalecer el eje democrtico msall de la ciudadana poltica, a
travsde la construccin de derechossocialesuniversalesque permitan disear polticaspblicas
cuyosreferentessean ciudadanosindividuales, capacesde exigir susderechos; as como rearticular
laspolticaseconmica y social, pero ahora para activar el empleo formal, incrementar la calidad del
empleo para recuperar su papel como factor de integracin social y de acceso a derechos, y para
garantizar mnimosde bienestar universales, as como redesde seguridad y programasfocalizados
para actualizar losderechossocialesde quienesse encuentran en la tierra de nadie, al margen de
la proteccin de lasinstitucionespblicas.
El desafo esentoncesconstruir una coalicin social incluyente, porque no esposible la realiza-
cin de reformassocialesde la envergadura aqu mencionada sin la existencia de un ensamble de
ac to res, de una coalicin que lasposibilite. En este terreno lasorganizacionesobreras, lospartidos
polticos, lasorganizacionespopulares, lasONG, losfuncionariosestatales, losempresarios, lasinsti-
tucionesinternacionales, laslitestecnocrticas, losministrosde nanzas, etc., son loselementos
centrales.
En la historia de lospasesque sirvieron de modelo para desarrollar una tipologa estricta
51
o
am pliada
52
de losregmenesde bienestar hay ejemplosde distintascoalicionessocialesque permi-
tieron la construccin de sistemas de bienestar. En algunos casos se pueden hablar de reformas
desde arriba donde laslitesestatalesson fundamentalespara instaurar la matriz de bienestar;
53
en
otrosla inuencia de lasorganizacionesobrerasy la conformacin de un rea de expertosfue fun-
damental;
54
en otrosms, coalicionesintegradaspor partidossocialdemcratas, sindicatosy propie-
tariosrurales
55
permitieron establecer un sistema universalista,
56
en otroscoalicionesencabezadas
por la democracia cristiana y apoyadaspor organizacionesobrerasy trabajadoresruralespermitie-
ron el establecimiento de sistemascorporativos
57
(Esping-Andersen, 1990; Huber y Stephens, 2001;
Skocpol, 1987 y 1995).
De igual forma, en nuestro passlo ser posible un cambio como el que aqu proponemossi
somoscapacesde construir una coalicin para realizar la reforma social del Estado. Dicha coalicin
no debe verse nicamente como una coalicin poltica de gobierno, sino como una articulacin de
actoresalrededor de objetivossocialesaceptadospor todos. El eje de la coalicin de Estado debe ser
51
Regmenesresidual, conservador yuniversal.
52
Rgimen mediterrneo o japons, o regmenesen pasesen desarrollo.
53
Tal esel caso, por ejemplo, de la instauracin del seguro social en Alemania a nalesdel siglo XIX, que dio pie a lo que
actualmente se conoce como el modelo bismarckiano. Tambin el caso estadounidense.
54
Como en el caso de la introduccin del principio de seguridad social a la legislacin ypoltica social britnicas, como
alternativa a la prueba de medios.
55
La famosa coalicin roja yverde en Suecia (Esping-Andersen, 1990).
56
Esel caso de lospasesescandinavosdespusde la segunda Guerra Mundial.
57
Esel caso de Alemania, Austria yPasesBajos.
[ 307 ]
CarlosBarba Solano Gerardo OrdezBarba EnriqueValencia Lomel
un nuevo pacto social, una agenda abierta para alcanzar metascomunes, independientemente de las
alternanciaspolticas.
Un buen ejemplo esla construccin del sistema de proteccin inglsdespusde la Segunda
Guerra Mundial. Cabe recordar que la propuesta social msimportantespara el periodo de paz fue el
Reporte Beveridge,
58
que recomendaba la creacin de un sistema de seguridad por contribuciones
para todoslosciudadanos, contra la enfermedad, desempleo y envejecimiento; promova el mante-
nimiento del pleno empleo para asegurar que la seguridad social funcionara adecuadamente; y pro-
pona un servicio universal de salud. Como essabido, durante loscuarenta la propuesta de Beveridge
fue aceptada tanto por loslaboristascomo por losconservadores, y la construccin del sistema de
seguridad inglsfue garantizada por un amplio consenso social
59
(Hill, 1997: 25-29).
En este sentido, puede decirse que en el caso mexicano esindispensable establecer lospuntos
mnimosde acuerdo con losdistintosactoressocialespara enfrentar losretosque hemosmenciona-
do. Losretosde la reforma social de Estado son de tal envergadura que esimprescindible un amplio
pacto social (CEPAL, 2006), que concretice lo que la sociedad est dispuesta a invertir para garantizar
losderechossocialesbsicosy que fortalezca y ample el proceso democrtico.
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59
Un aspecto muyimportante fue la continuidad de laspolticasentre losdospartidosmsimportantes. La continuidad
se extendi msall del periodo ypuede apreciarse en el hecho de que losconservadoreshicieron poco, al retornar al
poder en 1951 para desmantelar lasleyespromovidaspor loslaboristasen materia de seguridad social, salud, vivienda
yeducacin. Ciertamente se opusieron a laspolticasde nacionalizacionesycambiaron el nfasisde la construccin de
viviendasdelo pblico a lo privado, pero no eliminaron el papel del Estado en esteprograma; estuvieron marginalmente
msdispuestosa incrementar lospagosde losserviciosde salud yfueron mslentospara aumentar losbenecios
de la seguridad social (Hill, 1997: 26-29).
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Sptima seccin
Polticas para superar la pobreza
q
q
Los retos en materia social en Mxico a inicios del siglo XXI
Araceli Damin*
Algunas consideraciones sobre las polticas econmicas
Diversaspolticasimplementadaspara contrarrestar lascrisisde losochenta (y subsecuentes) afec-
taron de manera signicativa losavanceslogradosen materia de superacin de la pobreza logrados
durante el periodo de sustitucin de importaciones. El esquema de subsidios generalizados fue
abandonado y se implement el de subsidiosfocalizados. Asimismo, lospreciosde losbienesy ser-
vicios producidos por el gobierno aumentaron en un afn de que stos reejaran su costo real.
Ambaspolticastrajeron consigo que productostalescomo la tortilla, el frijol, la leche, la carne,
entre otros, as como el agua, el transporte, la luz, la gasolina, fertilizantes, etc., aumentarn de
precio afectando el nivel de consumo de la poblacin y contribuyendo al aumento en la pobreza
(vase Damin, 2002).
Mltiplesfactoreshan inuido para que la economa no logre losnivelesde crecimiento obser-
vadosantesde la crisisde la deuda. Joseph Stiglitz (1998 y 2003) ha armado que laspolticasde
ajuste puestasen marcha en Amrica Latina han fracasado debido a la inexible adhesin de parte
de lasorganizacionesinternacionales(yde losgobiernosque lashan puesto en marcha) a la vertiente
ortodoxa de la economa neoliberal. Este autor identica cuatro reasen lasque estaspolticashan
afectado a lospobres: 1) la privatizacin tiende a elevar lospreciosde bienesy serviciosantesprodu-
cidospblicamente; 2) la liberacin del mercado de capital permite a losespeculadoresdesestabilizar
laseconomasnacionales; 3) el establecimiento de preciosmediante mecanismosde mercado, au-
menta loscostosde losalimentosbsicosy del combustible para lospobres; 4) la apertura comercial,
sin considerar que el libre mercado se encuentra regido por lasnormasde la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC), coloca en situacin de peligrosa desventaja a lospasesmspobres. En el caso
de Mxico, esta situacin ha sido experimentada ademsa travsdel establecimiento del Tratado de
Libre Comercio con losEstadosUnidosy Canad, en el cual se rmaron diversosacuerdosque ponen
q
q
* Profesora-investigadora del Centro de EstudiosDemogrficos, UrbanosyAmbientalesde El Colegio de Mxico.
[ 315 ]
[ 316 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
en desventaja a losproductoresnacionales, debido al atraso tecnolgico y a lossubsidiosa la agri-
cultura que otorgan losEstadosUnidosa losproductoresde ese pas.
1
Por otra parte, Stiglitz (1998: 31) tambin ha criticado al paquete de reformasque alent el
Consenso de Washington ya que se hace ...uso de un pequeo conjunto de instrumentos(incluyendo
estabilidad macroeconmica, liberalizacin comercial y privatizacin) para alcanzar una meta relati-
vamente estrecha (el crecimiento econmico). Stiglitz arma que se necesita un conjunto msvaria-
do de instrumentospara alcanzar una meta bastante msamplia (esdecir, aumentosen losniveles
de vida). Seala que la recomendacin de polticasde golpesagresivosy preferencialescontra la in-
acin se basa en el supuesto de que 1) la inacin resulta costosa; 2) una vez que empieza a au-
mentar, la inacin tiende a acelerarse hasta quedar fuera de control; y 3) resulta muy costoso rever-
tir losaumentosde la inacin. Con base en estudiosempricosque analizan el costo que tiene la
inacin para el crecimiento econmico, Stiglitz (1998: 8) seala que existe escasa evidencia de que
una tasa de inacin de hasta 40% resulte costosa en trminosde crecimiento. Este autor sostiene
que el control de lastasasalta y mediana de inacin debiera ser una poltica prioritaria, pero es
poco probable que una mayor presin para disminuirlaspudiera mejorar signicativamente el fun-
cionamiento de losmercados (Stiglitz, 1998: 8).
Losdatossobre desempeo econmico muestran que el modelo neoliberal seguido durante los
ltimoscuatro sexenioslogr una estabilidad macroeconmica muy frgil,
2
con un muy bajo y a
veces negativo crecimiento econmico. A pesar de haber mantenido una tasa de inacin de un
dgito (llegando a 3.33% en el 2005), la economa mexicana creci en losltimoscinco aos(del
ltimo trimestre de 2000 al correspondiente a 2005). El producto interno bruto (PIB) creci a tan slo
1.8% anual, que en trminosper capita representa 0.7% anual.
En Mxico, la manera como se puso en marcha el control de la inacin tuvo impactosdirectos
sobre el bienestar de la poblacin. En primer lugar, una herramienta central en el intento por frenar
la inacin fue el control salarial. Para justicar esta poltica, el gobierno argument que pretenda
evitar el cierre masivo de empresasy el crecimiento descontrolado del desempleo (Aspe, 1993: 18).
Sin embargo, se ha armado que loscontrolessalarialesfueron innecesarios, ya que la austeridad
scal y monetaria habra sido suciente para detener la inacin (Gould, 1996: 27).
Por otra parte, si bien la liberalizacin de losmercadosde bienesintensic la participacin de
Mxico en losmercadosinternacionales, el sesgo antiexportador del modelo de sustitucin de impor-
1
Esimportante sealar que a pesar de lasfuertescrticasal modelo de sustitucin de importaciones, el nuevo modelo
exportador mexicano est fuertemente sustentado en la industrializacin lograda durante el periodo de sustitucin de
importaciones. Sin embargo, muchascadenasproductivasfueron destruidasal favorecerse la importacin de productos
intermedios.
2
Muestra de la fragilidad macroeconmica son lascrisisposterioresa 1982. Como resultado de la de 1986, la tasa de
inacin lleg a casi 160% en 1987. La crisisde diciembre de 1994 conllev a tasasde inacin de 52 y78% en 1995
y1996, respectivamente.
[ 317 ]
Araceli Damin
tacionesfue reemplazado por un sesgo proimportador en el nuevo modelo secundario exportador
(Guilln, 2003: 9-10).
3
De esta forma se constata una desustitucin de importacionesy un aumento
de la elasticidad ingreso de lasimportaciones.
4
El nuevo modelo exportador se ha sustentado en el
crecimiento de la industria maquiladora y en lasnuevasactividadesexportadorasde lasempresas
multinacionalesque se caracterizan por su escaso eslabonamiento productivo interno (3% de pro-
veedoresnacionales), y la utilizacin de mano de obra con bajossalariosy sin proteccin laboral
(Guilln 2003: 10). Asimismo, losgobiernosabandonaron su papel activo en la economa, dejando
a la deriva y expuestas a la desleal competencia internacional a las diversas ramas productivas
na cionales.
La liberalizaron de losmercadosde capitalestambin desestabiliz la economa nacional al ser
sometida a loscaprichosde loscapitalesgolondrinos. Por otra parte, el mantenimiento de tasasrea-
lesde intersaltaspara atraer este tipo de capitalesdesalent la inversin productiva. Esta medida,
propuesta en el Consenso de Washington, no alent el ahorro interno como haba sido supuesto. El
mismo Stiglitz se preguntaba cmo era posible sostener que altastasasde inters, conjuntamente con
la liberalizacin de losmercadosde capital, podan construir fbricascon dinero que entra en un da
y sale por la noche. Lastasasde intersaltaspara controlar la inacin hacen casi imposible la inver-
sin, por tanto, en lugar de que lostrabajadoresen empleospoco productivospasen (en periodosde
ajuste) a empleosmsproductivos, pasan al desempleo. Msque impulsar el crecimiento, el efecto es
incrementar la pobreza. Esto se debe a que lastasasrealesde interselevadasrepresentan el precio
del capital. Laspolticasque alientan el alza de lastasasde intersrealesy la disminucin de lossala-
riosrealesproducen una redistribucin del ingreso a favor del capital yen contra de lostrabajadores.
La evolucin de la pobreza en nuestro pasmuestra un patrn de retroceso como se aprecia en
la grca 1. En sta se presentan cuatro clculosdistintosde la pobreza; tresde ellosse basan en lo
que se conoce como mtodo de lnea de pobreza (LP), el primero esel de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el segundo corresponde a un clculo de pobreza publicado por el
Banco Mundial (World Bank, 2000), y el tercero est basado en la Canasta Normativa de Satisfactores
Esenciales, por primera vez utilizada en Coplamar (1983) yposteriormente por Enrique Hernndez-Laos
y Julio Boltvinik. Finalmente se presenta el clculo de la pobreza con base en el Mtodo de Medicin
Integrada de la Pobreza (MMIP), mtodo que combina la medicin por LP, por necesidadesbsicas
insatisfechasy por tiempo (el necesario para el trabajo domstico y extradomstico y el libre).
5
3
Este autor seala que la proporcin que representaban lasimportacionesy exportacionesen trminosrealescomo
proporcin del PIB pas de 28% en 1994 a 48% en el 2002. Por otra parte, se logr reducir la dependencia de lasexpor-
tacionespetroleras, que pasaron de representar 70% del total en 1970 a 9% en 2002.
4
Guilln tambin seala que entre 1988 y1998 por cada 1% de aumento en el PIB, lasimportacionescrecieron en 3% ,
generando dcit comercial.
5
Para una explicacin de la metodologa del MMIP vase Boltvinik, 1999, anexo metodolgico. Para la metodologa de
medicin de la pobreza de tiempo, vase Damin, 2003 y2006.
[ 318 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
Lastresseriesque inician en 1968 muestran una disminucin de la pobreza durante el periodo de sus-
titucin de importaciones, al pasar de 72.6 a 48.5% en 1981 en la serie de Hernndez-Laos-Boltvinik,
de 42.5 a 36.5% en la de la CEPAL y de 49 a 25% segn el Banco Mundial. A partir de esa fecha, que
coincide con la crisisde la deuda de 1982, la pobreza muestra una tendencia al alza, y aunque sta
tiene periodosde disminucin, en general en el 2000 se tienen nivelespor arriba de losprevalecientes
a mediadosde losochenta. As en la serie del MMIP, la pobreza pasa de 69.8 a 79.8% entre 1984 y
2000, en la de Hernndez-Laos-Boltvinik aumenta de 58.5 a 68.5% y slo la de la CEPAL presenta una
ligera disminucin ya que pasa de 42.5 a 41.1% .
6
No obstante, en todoslosclculosla pobreza es
superior o cuando menoscasi igual en 2000 que en 1994. Por tanto, podemosdecir que, en general,
lasreformasestructuralesno mejoraron lascondicionesde vida de la poblacin en la dcada de los
noventa. Por otra parte, el rpido crecimiento econmico experimentado entre 1996 y 2000 (del 5.5%
anual, en promedio), no logr reducir la pobreza a losnivelesobservadosa iniciosde losnoventa.
La pobreza en el siglo XXI
El siglo XXI inicia en nuestro pascon un retroceso econmico. Entre 2000 y 2002 el PIB creci en tan
slo 0.3% anual, que en trminosper capita represent un disminucin de 0.6% . Con base en el
pobre desempeo de la economa mexicana, la CEPAL (2002: 4, recuadro 1.1) proyect que la pobreza
en Mxico aumentara a 42.3% en 2001, ubicndose este agelo en el nivel observado en 1964, casi
6 puntosporcentualespor encima de 1981, y msde un punto porcentual del 2000.
6
La serie del Banco Mundial llega hasta 1996 ypara esa fecha la pobreza haba aumentado en msdel doble al pasar de
25% en 1981 a 45% en 1996.
Grca 1
Evolucin de la pobreza en Mxico, 1968-2000
20
30
40
50
60
70
80
90
%

d
e

p
o
b
r
e
s
CEPAL
BancoMundial
HLB
MMP
1968
42.5
49.0
72.6
1977
39.5
34.0
58.0
1981
e
36.5
25
48.5
1984
42.5
28
58.5
69.8
1989
47.8
36
64.0
73.8
1994
45.1
34
67.1
75.8
1996
52.9
45
77.3
81.9
1998
46.9
73.6
80.3
2000
41.1
68.5
79.8
[ 319 ]
Araceli Damin
Para sorpresa de propiosy extraos, en 2003 el gobierno federal, a travsde la Secretara de
Desarrollo Social (Sedesol), dio a conocer susclculosde pobreza 2002, que mostraban una disminu-
cin de sta con respecto a 2000, pero sobre todo la pobreza extrema (denominada alimentaria
por el gobierno federal) en laszonasrurales.
7
Ante la inesperada baja de la pobreza, la CEPAL (2003),
Boltvinik (2003 a, b, c, d y e) y Damin (2003 a, b, c, 2004, y en prensa) analizaron en que grado los
cambiosmetodolgicosrealizadosa la Encuesta Nacional de Ingresosy Gastosde losHogares(ENIGH)
2002 afectaban la comparabilidad con la encuesta de 2000.
A pesar de que la CEPAL rectica a la baja su proyeccin de pobreza al ao 2002, (ubicndola en
39.4% , casi trespuntosporcentualespor debajo de lo proyectado), en el Panorama Social de Amrica
Latina 2003 el organismo advierte que: probablemente lascifrascorrespondientesal 2002 no sean
del todo comparablescon lasde 2000, en especial lasreasde baja densidad (rurales), debido a los
cambiosinducidosen el diseo muestral de la ltima encuesta de ingresosy gastosde loshogares,
relativosbsicamente al tamao y distribucin de la muestra (CEPAL, 2003:5)
En el mismo documento, msadelante, la CEPAL (2003: 58) dedica un recuadro para exponer
culesfueron loscambiosmetodolgicosmsrelevantesde la encuesta 2002 y cmo afectaron stas
la evolucin de variablessociodemogrcasque a su vez inuyen en la evolucin de la pobreza. La
CEPAL se pregunta si la baja en la pobreza y la indigencia pueden atribuirse a la dinmica econmica
y a losefectosde la poltica social, o deben entenderse como un fenmeno de carcter netamente
estadstico provocado por el hecho de que la ENIGH del 2002 diere de la 2000 en al menostresas-
pectos: lasconsideracionespara determinar el tamao de la muestra que esmucho mayor (17 167
hogaresen comparacin con 10 108 hogares), loscriteriosde distribucin de lasviviendasutilizados
en el diseo de la muestra y loscambiosen el cuestionario, que permitieron captar mayoresvolme-
nesde ingreso en ciertaspartidas. Finalmente el organismo sostiene que resulta evidente que los
factoresmencionados(esdecir, loscambiosmetodolgicosde la ENIGH 2002) podran tener un efec-
to importante en losresultadosde pobreza y distribucin del ingreso. A manera de ilustracin, si el
tamao de loshogares(rurales) de menoresingresoshubiera evolucionado (en 2002) conforme a lo
previsto por ejemplo, una disminucin de dosdcimasrespecto del valor de 2000 (5.9 personas),
la tasa de pobreza extrema se ubicara alrededor de 18% , una cifra superior a lasestimacionesderi-
vadasde losdatosde la ENIGH 2002. Pero este organismo opt por mantener como ocial el dato
7
La Sedesol calcul losdatosde pobreza 2002, basndose en la propuesta dada a conocer por el Comit Tcnico para la
Medicin de la Pobreza (2002), integrado por un grupo de investigadoresconvocadospor la misma Secretara, para
proponer el mtodo ocial de pobreza. El Comit Tcnico (CT) propuso treslneasde pobreza, de lascualesla ms
alta fue eliminada de manera arbitraria por la Sedesol, quedndose como medida de pobreza la lnea intermedia del CT,
la cual slo identica a un subuniverso de lospobres, yel gobierno federal la denomin pobreza de patrimonio. Asimis-
mo, la Sedesol construy una lnea de pobreza llamada de capacidades, la cual identicara un universo de pobres, que
no podran cubrir lasnecesidadesde alimentacin, salud yeducacin, aun cuando destinaran el 100% de su ingreso a
stas(para conocer a detalle el mtodo del CT yuna crtica a ste vase Boltvinik yDamin, 2003).
[ 320 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
derivado de la ENIGH 2002, ubicando a la pobreza extrema en 12.6% de la poblacin. A pesar de la baja
de la pobreza a nivel nacional por la reduccin en el medio rural, losdatoscorrespondientesa la
pobreza urbana en 2002 muestran un ligero aumento de la pobreza extrema (de 6.6 a 6.9% ), mientras
que la pobreza, en general, se mantiene estancada (32.3 y32.2% en 2000 y2002, respectivamente).
En anlisisde lasENIGH 2000 y 2002 realizadospor Boltvinik y Damin loshan llevado a armar
tambin que efectivamente stasno son comparables, debido a que presentan seriasinconsistencias
en la evolucin de lasfuentesde ingreso; el tamao de loshogares, sobre todo en el medio rural; en
el aumento de la poblacin ocupada (para una crtica msdetallada vase Damin, en prensa).
8
En
8
Lossealamientosde estosdosautorescoinciden con losde CEPAL y parcialmente con lossealadospor el Comit
Tcnico para la Medicin de la Pobreza en uno de suscomunicados(2003). Enumero aqu algunosde losproblemas
hasta ahora encontrados:
1. El aumento en el tamao de la muestra ycambio de loscriteriosmuestralesalter la calidad de la informacin
captada, lo que puede modicar lastendenciasde la medicin de la pobreza. El CT arm loserroresmuestrales
de la ENIGH 2002 son menoresa losde la ENIGH 2000, particularmente para losestratosde menoresingresos. Una
conclusin lgica de la armacin anterior hubiese llevado al CT a poner en duda la evolucin de la pobreza, no
obstante, a pesar de su propia observacin, deciden dar por buenoslosresultadosderivadosde lasENIGH.
2. El cuestionario sufri cambios, pero sobre todo aumentaron laspreguntasdirigidasa captar el ingreso de los
hogares. Desde el punto de vista del Comit ello no tuvo impacto signicativo porque estaspreguntasslo re-
presentan menosdel 1% del total del ingreso (Corts, 2003, citado en Banco Mundial, 2004: 67). No obstante, lo
que no mencionan losmiembrosdel CT esque estosrubrosaumentaron al doble en el decil mspobre rural (que
pasaron de representar 8% en 2000 a 16% en 2002). Por otra parte, CEPAL expresa su sorpresa por el aumento
real del ingreso por trabajo en lasfamiliasruralesde 17% ydel grado en que aumenta el ingreso total de losdos
decilesmspobresrurales(CEPAL, 2003: 58).
3. La baja en la pobreza se explica en gran medida por el aumento de la renta imputada de la vivienda, el cual esun
ingreso virtual yno constituye un mejoramiento real de lascondicionesde vida de loshogares(al respecto vase
Damin 2003cyCorts, 2005).
4. La evolucin de rubrosde ingreso captadospor la encuesta no corresponden a la evolucin que se deriva de las
fuentesde informacin. Esto esparticularmente importante en lo que respecta a lastransferenciasde ingreso.
Por ejemplo, en la encuesta el ingreso por concepto de remesasdel exterior aumenta en 16% , cuando el Banco
de Mxico (Banco Central) reporta un crecimiento de 50% . Las transferencias gubernamentales de apoyo al
campo (Procampo), aumentan 131% , a pesar de que losdatosadministrativospresentan una reduccin del 2%
(en este aspecto vase tambin CEPAL, 2003). El ingreso proveniente del programa de lucha contra la pobreza
Oportunidades, aumenta msdel doble de lo reportado en losdatosadministrativos.
5. En coincidencia con la CEPAL, Boltvinik yDamin observan una cada en el tamao del hogar en losdecilesms
pobresrurales(6 y18% en losdosprimerosdeciles), lo que contribuye a la baja de la pobreza, dado que el m-
todo del gobierno est basado en el ingreso por persona.
6. El nmero de ocupadosen la ENIGH aument 1.3 millonespor ao entre 2000 y2002, en agudo contraste con un
aumento de slo 500 mil reportadospor la Encuesta Nacional de Empleo, la especializada en el tema. Este orga-
nismo calcula que si tan slo el tamao del hogar en lasreasruralesse hubiese comportado con lo esperado, la
indigencia no hubiese bajado de 15.2% a 12.6% , sino que hubiese aumentado a 18.6% .
[ 321 ]
Araceli Damin
2004 la ENIGH sufri nuevasmodicacionesque no permiten la comparabilidad de lasencuestas
debido a loscambiostan dramticosen lascondicionesde habitabilidad que se observan en el
medio rural, que no se observaban en encuestasanteriores. Por ejemplo, de 2000 a 2002 el porcen-
taje de personasque habitan viviendascon excusado con conexin de agua pas de 15.2 a 16.4%
y para 2004 el porcentaje lleg a 35.3% . Esdecir, en el primer bienio el aumento del porcentaje fue
de slo 8% , y en el segundo de 115% , algo que difcilmente puede suceder en tan poco tiempo.
Este sbito me jo ramiento tambin se observa en otrossatisfactorescomo el refrigerador, lavadora,
gaspara cocinar, agua entubada dentro de la vivienda. Esevidente que la ENIGH 2004 presenta un
mundo ru ral mgicamente distinto al observado en 2000 y 2002 (vase cuadro 1). Todaslasincon-
sistenciasde lasENIGH favorecen curiosamente la baja en la pobreza. No obstante, el gobierno fe-
deral, a tra vsdel Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CT), anunci que la pobreza entre
2002 y 2004 baj, pero slo en el medio rural (de 65.4% a 56.9% ), mientrasque en el urbano se
mantuvo constante.
Cuadro 1
Cambio en la disponibilidad de algunos satisfactores de la vivienda, zonas rurales
(localidades menores a 2 200 habitantes) 2000, 2002, 2004. ENIGH
Ao Cambio porcentual en el periodo
Satisfactor 2000 2002 2004 2000-2002 2002-2004 2000-2004
Refrigerador 41.8 47.1 58.9 12.6 25.0 40.8
Lavadora 23.3 27.8 42.2 19.5 51.8 81.4
Utiliza gaspara cocinar 43.1 44.5 70.2 3.2 57.6 62.6
Utiliza lea para cocinar 56.4 54.8 29.4 -2.7 -46.4 -47.89
Cuenta con agua entubada dentro 18.2 19.0 40.3 4.1 112.3 121.0
Cuenta con excusado con conexin al agua 15.2 16.4 35.3 8.2 115.4 133.0
No tiene servicio sanitario 26.6 21.0 12.0 -21.1 -42.9 -54.9
Tiene conexin al drenaje 9.1 12.4 30.6 36.4 146.7 236.5
Quema la basura 74.8 74.3 46.9 -0.7 -36.9

-37.3
La basura la recoge el servicio pblico
o privado
14.4 16.7 37.3 15.9 123.0 158.4
Fuente: elaboracin propia con baseen lasENIGH.
11
[ 322 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
Cuando analizamosla pobreza en todassusdimensiones, yla medimoscorrectamente, nosencontra-
mosque sta no se ha reducido en losltimoscuatro aos. El cuadro 2 presenta la evolucin de la
pobreza total, urbana yrural entre 2000 y2004,
9
segn el MMIP. La primera lnea del cuadro se reere
a la poblacin indigente, esdecir, a la que satisface menosde 50% lasnormasde loscomponentesdel
MMIP. A nivel nacional, el porcentaje de indigentesbaja ligeramente entre 2000 y2002, pero repunta
en 2004. Esto ltimo se explica por el aumento en la indigencia registrado en el medio urbano (que
pasa de 28.5 a 26% ya 30.6% del total de la poblacin). En trminosabsolutos, en losprimeroscuatro
aosdel presente siglo, el nmero de pobresindigentesurbanospas de 20.7 a 24.1 millones.
Cuadro 2
Evolucin de la pobreza total, urbana y rural en Mxico, MMIP, 2000-2004
(Porcentaje de la poblacin)
Nacional Urbana Rural
Estratos 2000 2002 2004 2000 2002 2004 2000 2002 2004
Indigentes 41.5 37.4 39.2 28.5 26.0 30.6 79.8 72.5 66.4
Pobresno indigentes 38.9 40.0 42.1 46.3 45.7 46.8 17.2 22.5 27.5
Total de pobres 80.4 77.4 81.3 74.8 71.7 77.3 97.0 94.9 93.9
No pobres 19.6 22.6 18.7 25.3 28.3 22.7 3.0 5.1 6.1
Fuente: elaboracin propia con baseen lasENIGH.
La pobreza no indigente urbana (losque satisfacen msde 50% , pero menosde 100% de susnece-
sidades), se mantiene casi constante en el primer bienio ycrece ligeramente en 2004. Con ello, la pobre-
za total (indigente y no indigente) urbana aument msde trespuntosporcentualesen cua tro aos,
lo que, aunado al crecimiento de la poblacin, represent 6.6 millonesde pobresurbanosms.
En el medio rural y de manera lgica con lasinconsistenciasencontradasen lasencuestas, se
aprecia una disminucin constante de la indigencia en todo el periodo (de 79.8 a 66.4% ). Sin embar-
go, esta reduccin se tradujo en un incremento de la pobreza no indigente, que pas de 17.2 a 27.5%
entre 2000 y 2004. Como resultado, la pobreza total en el medio rural disminuye en un poco msde
trespuntosporcentuales. En trminosabsoluto, la reduccin de personaspobresen el medio rural
fue de cerca de 300 mil, lo cual puede atribuirse msa losproblemasde comparabilidad de lasENIGH,
que a un verdadero mejoramiento en lascondicionesde vida de la poblacin rural.
9
El dato de 2000 esligeramente distinto al presentado en la grca 1 debido a que en sta se conserva la comparabilidad
con lasencuestaslevantadasen losnoventa, mientrasque en el cuadro 2, el clculo de la pobreza incorpora algunasde
lasmodicacionesque se realizaron en el cuestionario, como una mayor desagregacin de losniveleseducativos, entre
otros. No obstante, a pesar delasdicultadesimpuestaspor loscambiosmetodolgicosantesexpuesto, el clculo dela
pobreza intenta lograr la comparabilidad entre lastresencuestas(2000, 2002 y2004).
[ 323 ]
Araceli Damin
En resumen, podemosdecir que desde losochenta la pobreza en Mxico ha aumentado en mayor
grado durante losaosde crisis, situacin que losperiodosde crecimiento econmico no han logrado
revertir. Ello ha signicado un sacricio de la mayora de la poblacin, sobre todo de la clase trabaja-
dora que ha tenido que cargar con el peso de losprogramasde austeridad y control de la ina cin.
La poltica social, por otra parte, fue rediseada bajo principiosde focalizacin y de asistencialismo,
cuyosresultadoshan sido muy cuestionables, dadoslosaltosndicesprevalecientesde pobreza. Ante
la disyuntiva de un cambio de gobierno, se presenta el reto de modicar el modelo actual de poltica
social. No obstante, surgen laspreguntasde hacia dnde queremosir y cul esel esfuerzo y que tipos
de carencia debe atacar un nuevo gobierno con inclinacin socialdemcrata de izquierda.
Hacia dnde queremos ir en materia de poltica social
El espritu de la Constitucin mexicana, emanado de losidealesrevolucionarios, establece como un
derecho de todo mexicano alcanzar un nivel de vida digno. Asimismo, establece lasobligacionesdel
Estado para lograrlo. No obstante, el proceso de construccin de un Estado de Bienestar (EB) que
garantice este derecho ha enfrentado diversosobstculosen Mxico.
Durante losgobiernosposrevolucionarios, el alcance de losbeneciosotorgadosmediante el EB
qued en manosde losgobernantes, quienesestablecieron una serie de derechossocioeconmicos
con un esquema de arriba hacia abajo. De esta forma el principio posrevolucionario de justicia so-
cial se limit al acceso universal a la educacin bsica (primaria en un principio y msrecientemen-
te secundaria y preescolar).
10
En Europa, una vez que ganaron el derecho al sufragio universal, lossindicatosempezaron a
ocupar centrosde poder dentro de la dinmica democrtica, con lo que legislaron a favor de una
amplia gama de derechossocioeconmicos. En cambio, el movimiento sindical mexicano fue cooptado
y controlado por laslitesy gruposen el poder y, por tanto, su lucha por losderechossocialesfue
limitada (Brachet-Mrquez, 2004).
No obstante lo anterior, en el periodo de sustitucin de importaciones, el gobierno federal cre
mecanismose institucionesencaminadasa proteger el ingreso de loshogares. Se combinaron pro-
gramasuniversalistas, como el de la educacin bsica, o bien el del subsidio a la produccin de bienes
bsicos, como la tortilla o el frijol, el mantenimiento de precios de garanta, etc., conjuntamente
con programascon una tendencia a focalizar la ayuda a lospobres, por ejemplo, la red de tiendas
Conasupo-Coplamar, leche Liconsa. Si bien dichosprogramasbuscaban mejorar la calidad de vida
de la poblacin, en su tiempo se tena muy claro que no era nicamente mediante stosque dicho
objetivo se lograra. Muestra de ello esque se llevaron a cabo diversasaccionespara promover el
crecimiento econmico y el empleo. Durante lossesenta y setenta el ideal de que todo mexicano
10
Para una historia de la conformacin del EB en Mxico, vase Brachet-Mrquez, 2004.
[ 324 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
tuviera un nivel de vida digno pareca alcanzable, pero la crisisde la deuda de losochenta alej al pas
este objetivo.
11
Debido a que el pasestaba fuertemente endeudado, el gobierno tuvo pocasposibilidadesde ne-
go ciar lascondicionesde pago de la deuda ytuvo que aceptar poner en marcha lascondicionalida des
en poltica econmica (ymstarde social) impuestaspor losorganismosinternacionales. Lasre co men-
daciones fueron, como ya vimos, promover el crecimiento econmico mediante el libre mercado, re-
ducir el estado ylimitar al mximo su participacin en la actividad econmica, liberar el mercado de
capitales, invertir en capital humano yofrecer redesmnimasde seguridad social para lospobres.
La puesta en marcha de laspolticasneoliberalesen materia social produjeron un cambio radical
en el modelo que, aunque fuese msen teora que en la prctica, se propona desarrollar en un inicio
un EB semejante a lo que Esping-Andersen (1990) denomin el conservador corporativista, hacia el
modelo liberal o residual. Este trnsito ha signicado hacer a un lado la responsabilidad del Estado
para garantizar el cumplimiento de una serie de derechossocioeconmicosfundamentalesy enfo-
carse a paliar lasconsecuenciasmsseverasde la desigualdad en el desarrollo econmico.
Mientras que el modelo conservador corporativista se desarroll colocando al empleo en el
centro del desarrollo del EB, el modelo liberal residual coloca al libre mercado como su eje funda-
mental. De esta forma, el primero, provee derechosampliosa losasegurados, pero losbenecios
dependen, casi siempre, de lasaportacionespersonales, y por tanto, del empleo. Esping-Andersen lo
denomina conservador dado que la seguridad social cubre a losfamiliaresy dependientesdel traba-
jador, reforzando lasinstitucionesfamiliares. El segundo modelo est dominado por la asistencia
social y losderechosa la asistencia dependen de la demostracin de necesidad. El individuo, para
tener derecho a la asistencia, tiene que demostrar que est en situacin de necesidad va la prueba
de medios, o sea tiene que comprobar que no tiene mediossucientesy que, por tanto, necesita la
asistencia social (esta se lleva a cabo en el programa Oportunidades). En este modelo losbenecios
son magrosy estn asociadosal estigma social; la ayuda a lospobresofrece una red de seguridad de
ltima instancia y al igual que en lasleyesde pobresdel siglo XIX en Inglaterra, busca presionar a
todoslosbeneciariosa participar en el mercado.
El trnsito hacia el EB residual en nuestro passe dio tambin graciasa que, como bien seala
Evelyne Huber (2004), hubo poca resistencia de la clase trabajadora mexicana a lastransformaciones
en materia de poltica social debido a que lossindicatosse encontraban cooptadospor el partido
gobernante, el PRI, que llev a cabo lasreformas. De igual forma, Huber sostiene que esto ha sido
11
En losaossetenta, diversosanalistashicieron llamamientosen torno al agotamiento del modelo de sustitucin de
importaciones. Se propuso desde entoncesiniciar una estrategia de apertura gradual de la economa mexicana (vase
Calva, 2004), pero el gobierno mexicano opt por continuar con una poltica econmica proteccionista, aumentando el
endeudamiento pblico (graciasa losexcedentespetroleros, la abundancia de petrodlaresylasbajastasasde inters
internacional), ysobrevaloracin del dlar. Lo anterior, conjuntamente con un cambio radical de lascondicionesinter-
nacionales(aumento de lastasasde inters, recesin en lospasesdesarrollados, etc.) conllev a la crisisde 1982.
[ 325 ]
Araceli Damin
posible tambin a que lospuestosclavesen losgobiernoslatinoamericanoshan sido ocupadospor
tecncratas pertenecientes a los circuitos de educacin que han formado, de manera creciente,
economistaslatinoamericanosen lasuniversidadesestadounidenses, en donde han absorbido una
visin del mundo neoliberal, y que ademscirculan entre empleosen lasinstitucionesnancieras
internacionalesy en gobiernosnacionales.
Con el predominio de la ideologa neoliberal, losprogramasuniversales(como el subsidio a la
tortilla) fueron fuertemente criticadosbajo el argumento de que no canalizaban ecientemente los
recursoshacia losmspobres, ademsde ltrar losbenecioshacia lasclasesno merecedoras. Se
supuso, que con losprogramasfocalizadosse lograra destinar de una manera mseciente losre-
cursosidenticando a losque verdaderamente necesitan el apoyo. Sin embargo, este argumento no
consider el costo que conlleva que losprogramasfocalizadosno lleguen a losmspobres.
Los vicios de los programas focalizados
En 1997 se puso en marcha en Mxico el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin, Progresa
(ahora Oportunidades). Este programa pone en prctica el modelo liberal residual, en el cual reciben
transferenciasdel Estado slo aquellosque prueben no tener mediospara solventar susnecesidades.
Conviene, por tanto, revisar a detalle qu problemastiene este enfoque, puesse ha proclamado como
la mejor solucin para reducir la pobreza, porque cuesta menosy essupuestamente mseciente al
no haber dispendio de recursoshacia quienesno lo necesitan.
Losprogramasfocalizadoshan sido criticadosdesde distintasperspectivas(vase Sen, 2003;
Cornia y Stewart, 2003; y Boltvinik, 2004). Sen seala, por ejemplo, que la palabra focalizacin (que
en inglsestargeting) viene de la palabra target cuyo signicado esblanco que no se mueve. Por
tanto, en losprogramasfocalizadosse concibe a la poblacin objetivo como un agente pasivo. Bajo
esta perspectiva, losobjetosde la focalizacin se vuelven pacientesno agentes. Sin embargo, ello
desvirta el objetivo de la lucha contra la pobreza, que de acuerdo con Sen, debe tener una visin ms
centrada en la actividad de losbeneciarios.
Sen seala variosde losviciosque se desarrollan en losprogramasde focalizacin. El primero,
esque dado que se pretende no desperdiciar losrecursos, losbeneciariosdeben demostrar que
requieren el apoyo y, por tanto, pueden recurrir a la manipulacin de la informacin. No obstante,
Sen seala que la alteracin de la informacin falsica lascosas, msno modica en s misma la
verdadera situacin econmica de fondo.
Otro de losproblemasque se generan con la focalizacin esla distorsin de losincentivos. Por
ejemplo, se pueden presentar cambiosen la oferta de mano de obra, al evitar trabajar para seguir
recibiendo el benecio. Sen tambin narra su experiencia en programasfocalizadosdesarrolladosen
frica, en donde lasfamiliasmantienen en total inanicin a losmenorespara calicar en losprogra-
masde focalizacin de alimentos.
[ 326 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
La focalizacin trae consigo una descalicacin y estigma de losbeneciarios. Al recibir el re-
curso, automticamente adquieren la connotacin de pobres, situacin que desalienta a posibles
beneciarios, o bien atenta contra la dignidad de losmismos.
Lasprdidaseconmicasadministrativasson otro fenmeno que trae consigo la focalizacin.
Mientrasmsprecisa se quiera la focalizacin, mscostosa ser yconllevar a una mayor intromisin.
Para ejemplicar este fenmeno en Mxico, retomaremosel procedimiento de seleccin e incorpora-
cin de beneciariasen laslocalidadesurbanas, que describen Escobar y Gonzlez de la Rocha (2004)
en una evaluacin realizada al programa Oportunidades en lo urbano. Identican cinco etapas:
1) denicin estadstica de zonasde atencin (zonasde mayor marginacin de hogarespobres) a las
que se dio atencin especial durante losprocesosde difusin (con lo que se deja fuera a lospobresque
no viven en esaszonas, no obstante necesitar el recurso); 2) difusin del proceso de incorporacin,
que informa a la poblacin de esasmanzanasque cierto tipo de familias(denidaspor suscarencias)
pue den acceder al programa;
12
3) la operacin por tresmesesde mdulosde atencin; 4) el proceso de
seleccin instantneo que, en losmdulos, informa a laspersonassi calican para ingresar al programa,
y5) la vericacin de la informacin ofrecida por lascandidataspor medio de visitasa sushogares.
La exclusin de beneciariosesmuy alta mediante este procedimiento. De acuerdo con la eva-
luacin del mtodo de seleccin de Oportunidadesen lo urbano, Gutirrez et al. (2003) arman que
deja fuera del programa a 40% de loshogaresque deberan de ser beneciarios. Se advierte en el
documento que la encuesta de hogaresutilizada en reasruralesy urbanaspequeasaumenta la
efectividad de la focalizacin a 79% , pero el costo de incorporacin de nuevasfamiliasesmuy alto,
por lo que losevaluadoresno recomiendan su utilizacin en lo urbano.
Sen resalta tambin que losprogramasfocalizadosconllevan a prcticasinvasivas. Oportunida-
desmuestra clarosejemplos. Escobar y Gonzlez de la Rocha (2004: 280) reportan que una vez que
lossolicitantesllenan un cuestionario tienen que recibir una visita domiciliaria para que vericadores
comprueben losdatosproporcionados. Talesvericadoresbuscan pertenenciasescondidas. De esta
manera, la poblacin se enfrenta a un proceso de vericacin denigrante.
Por otra parte, Sen tambin menciona que losprogramasfocalizadosdan origen a pequeos
gruposde poder. Por ejemplo, Escobar yGonzlez de la Rocha (2004) sealan que en lascomunidades
urbanasdonde se recibe Oportunidadeslasfaenasson organizadaspor vocales,
13
maestroso per so nal
de salud (p. 267), aunque como sealan (Meneses, et al., 2004: 109) lasfaenasno forman parte de las
reglasde operacin, por tanto, se obliga a lasbeneciariasa realizar laboresque no debera. Asimismo,
12
Lamentablemente, losautoresno profundizan en loscontenidosde esosperlesde losaspirantes. Aqu caben dospo-
sibilidades: una descripcin vaga que no permite a la poblacin identicar si son candidatoso no, yuna descripcin ms
o menosprecisa que lespermita prepararse para hacerse pasar como aspiranteslegtimos, lo que como veremosparece
ocurrir de manera generalizada.
13
Las vocales son titulares beneciarias de Oportunidades que son elegidas en asamblea para integrar un Comit de
Promocin Comunitaria.
[ 327 ]
Araceli Damin
Escobar y Gonzlez de la Rocha (2004: 267) arman que lasvocalespiden cuotaspara realizar los
trmitescon Oportunidades, en lasescuelaslascuotasaumentan yen lasclnicasse cobra cuotaspor
atender a losenfermos. Cobrar cuotasconstituye un acto de corrupcin, dado que ese dinero, al no ser
un requisito del programa, va directamente a losbolsillosde quieneslo solicitan. Finalmente, esimpor-
tante sealar que la informacin de beneciariosde Oportunidadesse ha utilizado para la manipula-
cin poltica de la poblacin. Lo anterior ha sido documentado en la prensa nacional.
14
Cuando no se da en el blanco
El costo humano de la exclusin de programas focalizados
El argumento que sustent la puesta en marcha de losprogramasfocalizadosfue que losuniversales
tenan fugashacia lossectoressocialesque no losrequeran. Se supuso que losprogramasfocaliza-
dospermitiran reducir al mximo lasfugasa losno objetosde la focalizacin. Como bien sealan
Cornia y Stewart (2003), para evaluar losprogramasde focalizacin, se utilizan losestudioscosto-
benecio, loscualesbasan su anlisisen la prevencin de loserrorestipo II, esdecir, evitar la inclusin
de losno pobres(E, de exceso de cobertura). Sin embargo, nunca se considera el error tipo I, esdecir,
el no incluir con la focalizacin a muchospobres(F, de fallasen la focalizacin.)
Estosautoresarman que cuando se procura un nivel bajo de erroresE se tienden a aumentar
loserroresF. Ademsde la exclusin que puede darse porque la poblacin objetivo carece de la infor-
macin (o documentacin) necesaria para pertenecer al programa, se presentan problemasde incor-
poracin por la falta de tiempo o de la documentacin necesaria para realizar lostrmites(como los
sealan Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2003, al evaluar Oportunidades en reas semiurbanas).
Tambin quedan hogaresexcluidosdebido a que no cumplen losrequisitos(como vivir en zonasno
pobres, o tener materialesduraderosen la vivienda, aunque su condicin de pobreza fuese aguda).
Con base en el anlisisde la experiencia en ocho pases(incluyendo Mxico) Cornia y Stewart
(2003) observan que existen altoscostosde bienestar y eciencia productiva tanto presentescomo
futurosdebido a la desnutricin de losmenoresy adultosexcluidosdel programa.
Plantean que loserroresa minimizar pueden expresarse en la ecuacin siguiente:
(aNPC + bPNC) / N
14
Se reportaron sucesosen losque beneciariosde Oportunidadesfueron acarreados a mtinesdel candidato ocial del
Partido Accin Nacional, con la promesa de participar en rifasde autosytelevisiones(vase losperidicosReforma,
Milenioy La Jornada, 4, 5 y6 de marzo de 2006). Asimismo, la revista Procesoen su edicin 1535 (2 de abril de 2006)
document el uso de lospatronesde beneciariosen favor de la campaa del mismo candidato.
[ 328 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
Donde NPC esla poblacin no pobre cubierta, PNC esla poblacin pobre no cubierta, a yb son los
ponderadorescon losque se calcula loserroresde inclusin yexclusin, yN el total de la poblacin.
De acuerdo con losautoressiempre se asume que a = 1 y b = 0. No obstante, b > a, por lo que
una intervencin nutricional que no llegue a la poblacin objetivo esmsgrave que la fuga hacia
gruposno destinatarios, la cual aumenta el costo de la intervencin msno afecta el logro de su
objetivo bsico.
Para capturar el costo de la focalizacin lCornia y Stewart proponen considerar el costo inme-
diato en trminosde bienestar (W), as como el valor actual del ingreso futuro perdido (Y*) como re-
sultado de la falla consistente en no llegar a algunoshogarespobres(PNC).
En el caso de la desnutricin de la poblacin adulta, el costo inmediato se relaciona con el nivel
de productividad laboral alcanzado en el corto plazo, contra el que alcanzara en caso de estar bien
nutrida. En lo referente a losinfantes, se deben considerar losretrasosen el crecimiento en la infan-
cia, el coeciente intelectual y el rendimiento escolar y la productividad laboral en el largo plazo. Los
autoresrealizan un clculo grueso de loserroresde focalizacin y llegan a la conclusin que el valor
de losingresosfuturosperdidosresulta de magnitud considerable en relacin con el valor promedio
de lasltracionesde losprogramas, por tanto, losprogramasde asistencia alimentaria que reducen
loserroresE pero aumentan loserroresF tenderan a incrementar el error total E y F. A continuacin
analizo loserroresde focalizacin del programa Oportunidades.
Los errores de focalizacin de Oportunidades
Para ubicar a losposiblesbeneciariosde Oportunidadesse eligen, en primera instancia, laslocalida-
deso losAGEB (no a loshogarescomo cuando se mide la pobreza) con alta o muy alta marginacin
de acuerdo con el ndice de Conapo. El ndice de marginacin (IM) que se utilizada para ubicar a las
zonasque deben ser atendidaspor el Progresa-Oportunidades, esuna variante del mtodo de Ne-
cesidadesBsicasInsatisfechaso NBI (vase Boltvinik, 2004), pero el nmero de variablesselecciona-
dasesmenor que cuando se mide la pobreza por este mtodo, ademsde que losumbralesson muy
bajosy, generalmente, se asocian con la pobreza extrema.
15
El primer error de inclusin de Oportunidadesse comete al elegirse solamente reascon alta y
muy alta marginacin debido a dosrazones. La primera esque loshogaresen condicin de margina-
cin que no viven en localidadesde alta o muy alta marginacin quedan fuera. La segunda esque el
15
Losindicadoresde carencia utilizadosen el IM son educacin (porcentaje de analfabetismo yde personassin educacin
primaria); viviendas(porcentaje de viviendassin agua entubada, de lasque no tienen drenaje ni servicio sanitario exclu-
sivo, de lasque tienen piso de tierra, de lasque no cuentan con energa elctrica, ylasque presentan hacinamiento); un
indicador indirecto de ingreso (porcentaje de la poblacin ocupada que percibe hasta dossalariosmnimos); distribu-
cin de la poblacin (localidadescon menosde 5 mil habitantes); yuna medida indirecta de ingreso (porcentaje de
ocupadosque ganan menosde dossalariosmnimos(Conapo, 2001, gura 1:15).
[ 329 ]
Araceli Damin
programa est diseado para que loshogaresreciban el apoyo monetario siempre y cuando cumplan
con lascorresponsabilidadesdel programa (asistencia a lasescuelas, a lasplticasde orientacin y a
lascitasmdicasen lasclnicasde salud). Una vez que se elige a una localidad se verica si la acce-
sibilidad y capacidad de atencin de losserviciosde salud y educacin permiten operar en forma
integral el componente de alimentacin, salud y educacin.
16
De esta forma, loshogaresmspobres
del pasquedan fuera ya que por lo general no cuentan con (o no estn cerca de) losserviciosde
salud (clnicas) y de educacin (primaria y secundaria).
Una vez elegida la localidad a ser atendida por Oportunidadesse realiza un proceso de seleccin
de loshogaresbeneciarios, fase en la que una vez msse excluye a hogarespobresdel benecio. En
laszonasruralesse levanta una encuesta a 100% de loshogares(aunque quedan fuera de la posibi-
lidad de ser elegidosloshogaresque no tienen quien conteste la encuesta) y en laszonasurbanasy
semiurbanasse lleva a cabo un proceso de incorporacin voluntaria que culmina con visitasdomici-
liariasde lospotencialesbeneciariosque cubren el perl de pobre. La eleccin de loshogaresse
realiza mediante el mtodo de componentesprincipales, en el cual se divide en dosgruposa la po-
blacin segn si su ingreso est por arriba o por debajo del costo de la canasta normativa alimentaria
de Coplamar
17
se incluyen lasvariablessocioeconmicas, excepto el ingreso de loshogares, y con
base en losresultadosse eligen a loshogaresbeneciarios. Desde la primera evaluacin del programa
(Sedesol, 1999) se detect que el mtodo dejaba fuera a hogaresque s requeran el apoyo, por lo que
se realiz un proceso de redensicacin procurando atender a lospobresextremosexcluidos, sin
embargo, como mencionan algunasevaluaciones, la exclusin prevalece. Por ejemplo, en el trabajo de
Meneseset al. (2004: 105) se arma que 76% de lasvocalesentrevistadasdeclar no saber losmoti-
vospor loscualesalgunasfamiliasquedaban fuera, y declararon que a veces no entienden cmo
seleccionaron a las personas porque hay familias que tienen recursos econmicos y que estn den-
tro del Programa y hay familias o abuelitos que no trabajan y no son beneciarios.
En lasreasurbanasse utiliza un mdulo de incorporacin al cual losinteresadostienen que
acudir a llenar un cuestionario para ver si son elegibles. De acuerdo con un documento de evaluacin
del programa, este mtodo no logra identicar al 40% de loshogaresque deberan de ser benecia-
riosen lasreasurbanas(Gutirrez et al., 2003). Se advierte en el documento que el otro mtodo de
identicacin de hogaresutilizado en reasruralesy urbanaspequeas, que consiste en encuestar a
toda la poblacin que vive en laslocalidadesseleccionadas, aumenta la efectividad de la focalizacin
al 79% , pero que el costo de incorporacin de nuevasfamiliasesmuy alto, por lo que losevaluadores
no recomiendan su utilizacin en lo urbano.
16
En lasReglasde Operacin de Oportunidades2002, aparece el nmero de kilmetrosde distancia a la que pueden
ubicarse loscentrosde salud, escuelasprimariasysecundarias, segn tipo de carretera (federal, estatal o municipal,
vase cuadro 1A).
17
Que identica a lospobresextremosyse actualiza con ndicesde precios.
[ 330 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
La evaluacin 2003 conrma ademsque el procedimiento mediante mdulosde incorporacin
no permite que muchoshogarespuedan incorporarse por falta de tiempo. Segn esta evaluacin los
estudiosde caso de hogaresno beneciariosmuestran que el tiempo necesario para dedicar al pro-
ceso de incorporacin desalent a muchos (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2004: 266). Esta situa-
cin esan msgrave en loshogaresdonde lasmujerestrabajan o tienen mucha carga domstica,
lascualesno pudieron acudir a losmdulos(Ibid: 281).
18
A su vez, en muchascomunidadesel traslado escomplicado y costoso, por lo cual losrequisitos
de asistencia a la clnica para la pltica educativa, para recoger lossuplementosalimentariosy asistir
a lasmltiplescitas, pueden convertirse en una barrera de acceso adicional. El costo, sobre todo si se
considera la desatencin que implica de susobligacionesdomsticasy laboralesy la necesidad pro-
bable de trasladar a losniosen la mayora de lasvisitas(al no tener con quien dejarlos), puede hacer
poco atractivo el benecio (Ibid).
Adicionalmente, para excluir a loshogaresno merecedores del programa se utilizan unosltros.
Un hogar tanto rural como urbano que posea un refrigerador, una lavadora, un vehculo, o acceso a
serviciosde seguridad social (IMSS, ISSSTE, etc.) queda potencialmente eliminado del programa ya que
estasvariablestienen un puntaje muy alto de ponderacin en el mtodo de eleccin. Por ejemplo, el
refrigerador tiene un ponderador de casi un 25% , y msdel 46% de loshogarespobresalimentarios
urbanosy el 20% de losruralescuentan con este equipamiento bsico.
La exclusin en cifras
Hasta antesde 2002, el clculo de exclusin de familiaspobresde Oportunidades(antesProgresa) se
realizaba comparando el nmero de hogaresbeneciadospor el programa, contra el de loshogares
que tenan un ingreso per capita por debajo de la lnea de pobreza (LP) utilizada en el propio progra-
ma en el anlisisdiscriminante. Sin embargo, a raz de la propuesta de medicin de la pobreza del CT,
la Sedesol estableci una LP (mal) llamada de capacidadesque identica a loshogaresque no logra-
ran satisfacer lasnecesidadesde alimentacin, salud y educacin (pblica), esdecir lostresejesde
apoyo de Oportunidades, aun cuando destinara 100% de su ingreso a stas. Lo anterior supondra
que para satisfacer esastresnecesidades, la poblacin con un nivel igual o ligeramente superior a la
LP de capacidadestendra que vivir desnudo, en la calle, no tendra utensiliosparar preparar y consu-
mir alimentos, no tendra muebles, en resumen, no podra satisfacer ninguna otra necesidad.
18
Esta falla tambin essealada en la evaluacin realizada por el grupo de investigadoresdel Instituto Nacional de Salud
Pblica que arman que la incorporacin mediante mdulosabre la posibilidad de una autoseleccin o autoexclusin
de familias. Dado que [...] se puede dar un sesgo si laspersonascon msrecursosymayor capital social son lasque
acuden a losmdulos(Meneseset al., 1994).
[ 331 ]
Araceli Damin
Cuando Oportunidades (antes Progresa) slo atenda a las reas rurales, Boltvinik y Damin
(2001) calcularon la cantidad de hogaresen pobreza extrema excludosdel programa. Con base en la
ENIGH 1996 mostraron que exista un total de 21.7 millonesde pobresextremos(3.6 millonesde ho-
gares). De esos, 4 millonesde pobresextremosno reciban el benecio del programa en lasreas
rurales, ademsde 8.7 millonesen lasciudades, con lo que obtena una cifra de 12.7 millones exclui-
dos del Progresa, que representa 58.5% pobresextremosindenticadoscon la LP; mientrasla pobla-
cin incluida sera de slo 9 millones. Esdecir, con la propia LP del Progresa, el error de exclusin esde
141% si se calcula sobre la poblacin incluida, y del 58.5% si se calcula sobre el universo que debi
incluirse.
A partir de la denicin de la LP de capacidades, el discurso del gobierno federal ha relacionado
la cobertura del programa, con el nmero de familiasclasicadascomo pobresde capacidades. Sin
embargo, la utilizacin de mtodosdistintospara la identicacin de hogaresbeneciariosy para
medir la pobreza ha conllevado a seriascontradiccionessobre quinesdeberan de ser losbenecia-
riosya quin se le otorga, en la prctica, el benecio. Si tomamosahora que lospobresde capacidades
deberan de ser losbeneciariosdel programa, nosencontramosuna vez mscon graveserroresde
inclusin y exclusin del programa.
LasENIGH 2002 y 2004
19
fueron lasprimerasen incluir una pregunta especca que busca detec-
tar a loshogaresque reciben transferenciasgubernamentalesa travsde Oportunidades. En 2002 la
encuesta muestra que el nmero de hogaresque declararon recibir ingresosdel Progresa-Oportuni-
dadesfue de 3.1 millones(esdecir 15.6 millonesde personas), cifra similar a la correspondiente con
los datos administrativos del 2001 (3.2 millones de familias beneciadas segn el Tercer Informe
Presidencial de Vicente Fox, 2003).
20
A pesar de que casi no existe diferencia entre el nmero de bene-
ciariosentre la encuesta y losdatosadministrativosen 2001, el cuadro 3 muestra que el error de
exclusin es muy alto, 64.7% de las familias en pobreza de capacidades no reciban benecios
de Oportunidades(lo que representa, un total de 16.6 millonesde pobresde capacidadesexcluidos).
Esdecir, de cada tresfamiliascon este tipo de pobreza, slo una reciba el benecio. En lo que se re-
ere al error de inclusin, el 40% de lasfamiliasque reciban el benecio no cubran con el requisito
de ser pobresde capacidades. Adems, 16.1% del total de lasfamiliasbeneciadasno eran ocial-
mente pobres, ya que su ingreso estaba por arriba de la LP msalta reconocida por el gobierno fede-
ral, denominada de patrimonio.
21
19
Ambascon nanciamiento parcial de la Sedesol.
20
El dato administrativo decobertura deOportunidadescorrespondeal ao anterior al levantamiento delasencuestas, ya
quelasfamiliasempiezan a recibir el apoyo monetario a nalesdeoctubreyla ENIGH selevanta entreagosto ydi ciembre.
21
El gobierno foxista bautiz as a la LP intermedia propuesta por el CT (LP2), considerando a sta el umbral ocial que
separa a lospobresde losno pobres. Esta lnea cubre ademsde alimentacin, salud yeducacin, losgastosen trans-
porte, vivienda, vestido ycalzado. Deja fuera muebles, blancos, productosde limpieza, utensilios, etc. (para una lista
detallada de lo que excluye esta LP vase Boltvinik yDamin, 2003.)
[ 332 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
La ENIGH 2004 capt una proporcin menor, que la ENIGH 2002, de hogaresbeneciarios, en relacin
con losreportadosen losdatosadministrativos(3.4 millonesde hogaresdeclararon recibir Oportu-
nidadesen 2004, contra 4.2 millonesde hogaresbeneciadosen 2003, segn el Informe Presidencial
de ese ao, de esta forma, la eciencia en la captacin del universo de Oportunidadesse redujo de 95
a 82% del dato administrativo). El error de exclusin en 2004 sigue siendo casi el mismo que en 2002
(ya que el porcentaje de familiaspobresde capacidadesque no declararon recibir ingresosprovenien-
te de Oportunidades fue de 63.7% ), mientras que el de inclusin aumenta considerable mente (el
porcentaje de loshogaresbeneciariosno pobresde capacidadesque reciben el benecio aumenta
de 40 a 47% , mientrasque losocialmente no pobres, esdecir, su ingreso era superior a la LP de
patrimonio aumentan del 16 al 23% ).
Otra manera de ver la inecacia de la focalizacin esconstatar que, en 2004, 1.3 millonesde
hogaresbeneciarios(casi 40% del losbeneciariosestimadospor la ENIGH) cuentan con de dosa
cuatro de lossatisfactoresque supuestamente lospondran fuera del programa (refrigerador, bao
con conexin de agua, acceso a la seguridad social y lavadora). En cambio, 4 millonesde hogaresque
no reciben Oportunidadestienen a lo mucho uno de stos
Loserroresde exclusin e inclusin de Oportunidadesson mselevadosen laszonasurbanas
(localidadesmayoresa 2 500 habitantes). Segn la ENIGH, en 2004, 60% de loshogarespobresde
capacidadesera urbano, no obstante, de losque declararon recibir Oportunidadesslo 31% radi caba
en estasreas. Por otra parte, de loshogaresurbanosque declararon ser beneciarios, 51.2% no
deberan recibir el apoyo, ya que no son pobresde capacidades. Asimismo, el error de exclusin es
Cuadro 3
Errores de focalizacin de Oportunidades. Hogares segn pobreza de capacidades
y cobertura de Oportunidades, 2002-2004
Millonesdehogares Porcentajehorizontal Porcentajevertical
Pobres No pobres Total Pobres No pobres Total Pobres No pobres Total
2002
Cubiertos 1.8 1.2 3.1 59.7 40.3 100.0 35.7 6.4 12.5
No cubiertos 3.3 18.2 21.5 15.4 84.6 100.0 64.3 93.6 87.5
Total 5.2 19.5 24.6 21.0 79.0 100.0 100.0 100.0 100.0
2004
Cubiertos 1.8 1.6 3.5 52.7 47.3 100.0 35.5 8.4 14.1
No cubiertos 3.2 19.1 22.3 14.4 85.6 100.0 63.7 92.1 86.5
Total 5.0 20.8 25.8 19.5 80.5 100.0 99.2 100.5 100.7
Error de inclusin de no pobres Error deexclusin depobres
Fuente: elaboracin propia con baseen lasENIGH.
[ 333 ]
Araceli Damin
altsimo, de los2.9 millonesde hogarespobresde capacidadesurbanos, slo 18.5% declar recibir el
benecio.
22
Como puede derivarse de losdatoshasta aqu presentados, esfalso el argumento de que la foca-
lizacin evita la fuga de recursoshacia hogaresno merecedores. Oportunidadesesun programa con
un alto grado de erroresde inclusin y exclusin. El aumento en el nmero de hogaresbeneciarios
no ha seguido criteriosclaros, la cobertura se ampli a lasreasurbanasy lasbecaseducativasse
otorgan hasta el nivel de preparatoria, cuando antesera hasta secundaria. Sin embargo, nunca ha
existido un documento que explique con claridad culesson loscriteriosde seleccin de loshogares.
Lasreglasde operacin del programa dan una idea general del procedimiento, pero losdetallesde
cmo se selecciona cada hogar han quedado en documentosinternos, casi clandestinos, sin que se den
a conocer al pblico en general.
Ante este panorama valdra la pena discutir de manera amplia qu sentido tiene continuar con
una estrategia focalizada que ha mostrado seriasdecienciasen la focalizacin y no ha cumplido con
su objetivo, esdecir, llegar a una proporcin mayoritaria de losmspobres, evitando fuga de recur-
soshacia quienesno merecen el benecio. Se deben buscar mecanismosmsecientespara lograr
llegar a losmspobres. La cobertura universal esuna alternativa. Se requiere para ello aumentar (y
cobrar) losimpuestosa quienesmstienen. Propuesta que no podra ni pensarse de continuar con
un gobierno prista o panista.
El costo social de dividir a las comunidades pobres
Entre loscostossocialesdel programa la alteracin de lasrelacionescomunitariasde cooperacin y
solidaridad entre hogarescon y sin Oportunidades. Desde la evaluacin de 1999 se sealaba que era
conveniente focalizar por comunidadesy no por hogares(prctica que se sigue llevando a cabo has-
ta ahora), ya que con ello se evitara el surgimiento de costosno econmicos, como lospotenciales
conictoscomunitarios, dado que loshogaresexcluidosson en muchossentidossimilaresa losse-
leccionados(Sedesol, 1999: 107).
Otro de losefectosnegativosdel programa sobre lascomunidadesesque Oportunidadesgenera
desigualdad entre lospobres. Progresa-Oportunidadesintroduce desigualdadesen el ingreso de los
propioshogarespobres: primero, entre lospobresOportunidades y lospobresextremossin apoyo;
segundo, entre losque tienen hijosen edadesescolaresy quienesno lostienen; misma que puede
llegar a ser de 10 a 1; tercero, discrimina a loshogaresmsgrandes, para loscualesel apoyo per
capita esmenor, particularmente el apoyo alimentario.
El esquema de apoyo a la educacin mediante becaseducativasinicia a partir del tercer ao de
primaria y naliza en la preparatoria. Con ello una importante proporcin de loshogaresmspobres,
22
En la zonasruralesestosporcentajesesde 45.5 y60.1% respectivamente (vase cuadro 3).
[ 334 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
con hijospequeoso conformadospor adultosse quedan sin recibir un apoyo econmico adicional
al alimentario.
23
Loshogaresseleccionadosreciben un apoyo en efectivo mensual que empez en 125 y que en
el 2006 estaba en 170 pesos(aunque supuestamente el apoyo va aumentando cada seismesescon
la inacin observada, desde enero-junio 2005 no se modicaron los montos del benecio), que
debiera destinarse a gastosde alimentacin. La condicin para recibir ste esque todoslosmiembros
de la familia asistan a lascitasmdicasestipuladasen la cartilla familiar y la beneciaria titular de-
ber asistir, adems, a una pltica educativa mensual. Si se falla a cualquiera de estascitas, se sus-
pende este apoyo.
En 2005-2006 una familia de cuatro personascon doshijosmenoresde ocho aosreciba en el
mejor de loscasos170 pesosal mesde complemento alimentario (5.70 pesosal da por hogar). En
cambio otro del mismo tamao, pero con dosmujeresestudiando (en tercero de secundaria ytercero
de preparatoria) recibir mil 160 pesosal mes(38.7 pesospor da por hogar). Esclaro que esta medida
aumenta la desigualdad entre lospobres.
Por otra parte, la saturacin de serviciosen lascomunidadesOportunidadesest generando
problemasen su operacin. En lo que se reere a la obtencin de losserviciosde salud y educacin,
la evaluacin 2003 (Meneseset al., 2004) reporta que lasbeneciariasse quejan de la prdida de
tiempo, reporta mal trato del personal de salud, falta de medicamentos, cuotaso cooperacin por
atencin a enfermos, siendo esto ltimo un acto de corrupcin, ya que la atencin a la salud debe ser
gratuita. Asimismo, lospadresmostraron insatisfaccin respecto a la calidad y trato en lasescuelas,
la precariedad de lasinstalaciones, la inasistencia de losmaestros, etc. Adems, lospadresde familia
reportaron que al recibir el apoyo econmico de Oportunidadesse aumentaron lascuotaspor concep to
de contribucionesescolaresy lospreciosen lastiendaslocaleslosdasen que reciben el pago.
El costo social de generar desigualdad intrafamiliar
El diseo de Oportunidadespuede agudizar conictosintrafamiliares. En lasprimerasevaluacionesde
Oportunidades(cuando era Progresa) se detect que algunasmujeresfueron vctimasde violencia
debido a su negativa de otorgar a losvaronesadultosel dinero de Oportunidades, o bien por el enojo de
losmismosal estar involucradasen tareasfuera de casa. Loscasosreportadosfueron, segn el docu-
mento signicativos, aunque no demasiados. No obstante, se reconoce que posiblemente el problema
sea mayor dado que se menciona que lasmujeresno hablaban fcilmente de la violencia domstica,
23
En el momento en que escribo este artculo (abril de 2006) se anunci la puesta en marcha del programa de apoyo a
adultosmayores, sin embargo, apenasempieza su implementacin, cuya primera etapa slo cubre a 200 mil familias,
lasque representan un pequeo porcentaje de losbeneciarios, por lo que asumiremosque este apoyo no modica el
anlisisaqu presentado.
[ 335 ]
Araceli Damin
ni siquiera en gruposfocales, no obstante, losevaluadoresse enteraron de casosde violencia a travs
de losmdicoso vocales(antespromotoras) del programa (Sedesol, 2000).
Por otra parte, el programa puede contribuir a una mayor desigualdad de gnero, ya que laspre-
sionesde lascorresponsabilidadesde lasfaenas(organizadas, estasltimas, por lasvocales, maestros
o personal de salud) recaen casi siempre en lasmujeres[...] yson poco compatiblescon lasrutinascoti-
dianasde mujeresurbanas (Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2004: 266.)
No obstante, Oportunidadespuede producir, al mismo tiempo, efectosque favorezcan la posi-
cin de lasmujeresen la familia, ya que la entrega del benecio econmico se da a stas. Asimismo,
al involucrarse en tareascomunitariaslasmujerespueden gozar de mayor libertad de movimiento,
tambin pueden experimentar mayor independencia al saber que cuentan con un ingreso estable
(aunque miserable), etctera.
El diseo del programa incurre en actosdiscriminatorios. En primera instancia, losvaronesque
ya no estn en edad de estudiar no reciben ningn tipo de apoyo, aun cuando sean analfabetas. Al
parecer tendran que ir a lasrevisionesmdicas, sin embargo, lasevaluacionesnunca reportan la
asistencia de stosa lasclnicas, slo se limitan a mencionar la de lasmujeresynios. Tampoco tienen
la responsabilidad de asistir a lasplticasde orientacin familiar, ni de mandar a sushijosa la escuela,
ni de participar en lasfaenasy trabajo comunitario. No obstante, desde lasprimerasevaluacioneslas
mujeresdeclararon que sera conveniente integrar a loshombresa algn programa de educacin
familiar, sobre violencia familiar, etctera.
Asimismo, Oportunidadesdiscrimina a losmenoresde entre dosy ocho aosde edad quienes
no reciben la papilla nutritiva, a menosque presenten desnutricin, con ello se adopta una actitud
curativa. En cambio, con losniosde cuatro a 24 mesesde edad se adopta una actitud preventiva de
la desnutricin. Sin embargo, losdatosde lasencuestasdel Instituto Nacional de la Nutricin (INN)
revelan que lasdiferenciasde desnutricin entre niosde menosde dosaosy losde dosa cinco no
son signicativas. En 1989, en el medio rural, la encuesta del INN mostr que 58.4% de losnios
menoresde 5 aosestaban desnutridos, mientrasel dato equivalente para losde 2 a 5 aosera de
44.7% .
24
Si la prctica de la lactancia, como esfrecuente, se prolonga hasta losdosaosen el medio
rural, losmenoresson beneciadostambin por el suplemento otorgado a la madre, lo que refuerza
el argumento en favor de un cambio de actitud respecto a lospreescolares. Adicionalmente, a partir
24
La encuesta nacional de nutricin msreciente esla de 1999 (INSP, SSA e INEGI, 2001) no escomparable con la de 1989,
sin embargo, losdatosno son comparables. Losdatosde desnutricin estn descompuestossegn peso para la edad,
talla para la edad ypeso para la talla. Por ejemplo, entre la poblacin preescolar (de 0 a 59 meses) en el indicador de
peso para la edad, losque son menoresa un ao tienen losnivelesde desnutricin msbajos(3.6% a nivel nacional, 3%
en reasurbanasy4.9% en lasrurales). Losque mayor desnutricin presentan son losde un ao cumplido yhasta 23
mesesde edad (11% a nivel nacional, 8.2% a nivel urbano y17.6% en el rural). La poblacin de entre dosycinco aos
de edad (de 24 a 59 meses) tiene nivelesde desnutricin msbajosque el grupo de edad anterior, sin embargo, sta
hasta en ocasionestriplica la observada en el primer grupo de edad.
[ 336 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
de loscinco y hasta losocho aosde edad losniosquedan sin proteccin especial (esdecir, sin
suplemento alimenticio y sin apoyo monetario). Esto se reejar en que mientraslasfamiliascon
bebspequeosy/o madresembarazadasrecibirn por partida doble lossuplementosalimentarios
(una racin para la madre y otra para el beb), loshogarescon niosmayores(cuyosrequerimien-
tosnutricionalesson mayores) no recibirn ningn apoyo alimentario en especie, lo cual parece, al
menos, contradictorio y genera desigualdad en la ingesta de nutrientesal interior del hogar.
En educacin el diseo del programa supuso que lasmujeresruralestienen un nmero de aos
estudiadosmsbajo que loshombresrurales, este mismo supuesto se sigue aplicando en reasurbanas.
Con el objetivo de reducir la brecha educativa por gnero se otorgan becasmsaltaspara lasmujeresa
partir de la secundaria. Con base en la ENIGH 2002 calcul el nmero de aosestudiado yel rezago edu-
cativo promedio por edad ysexo.
25
El cuadro 4 muestra que, en el total de la poblacin, lasmujeresde los
tresprimerosgruposde edad atendidospor Oportunidades(de 8 a 20 aosde edad) tienen menor reza-
go educativo ymayor nmero de aosestudiadosque loshombres. Slo lasmujeresmayoresde 20 aos
de edad presentan una desventaja frente a loshombres, no obstante, no son atendidasen el programa.
Cuadro 4
Rezago educativo, nmero de aos estudiados por edad y gnero.
Poblacin total y pobres de capacidades en lo urbano y rural, 2002
Rezago educativo Aosestudiados
Gruposedad Hombres Mujeres Hombres Mujeres
Poblacin total
8 a 12 0.02 -0.02 3.6 3.8
13 a 15 0.11 0.10 7.3 7.4
16 a 20 -0.08 -0.09 9.4 9.6
msde 20 0.03 0.09 7.9 7.2
Pobresrurales
8 a 12 0.07 0.05 3.4 3.5
13 a 15 0.16 0.19 6.8 6.6
16 a 20 0.17 0.23 7.4 6.8
msde 20 0.46 0.51 3.5 3.0
Pobresurbanos
8 a 12 0.09 0.03 3.3 3.5
13 a 15 0.19 0.14 6.6 7.0
16 a 20 0.12 0.04 7.7 8.5
msde 20 0.28 0.31 5.6 5.2
Fuente: clculospropioscon baseen la ENIGH 2002.
25
El rezago educativo se calcula considerando analfabetismo, asistencia a la escuela de la poblacin de 8 a 14 aosde
edad yel nivel educacional mximo logrado, comparado con la norma por edad. Para detallesdel clculo vase Boltvinik,
Julio, 1999, Pobreza y distribucin del ingreso en Mxico, Siglo XXI editores, Anexo metodolgico.
[ 337 ]
Araceli Damin
Para vericar la relevancia de otorgar mayor apoyo econmico a estudiantesmujeres, separ a
la poblacin entre pobresy no pobresde capacidades(dado que este tipo de pobresesel supuesta-
mente atendido por el programa). Losdatosconrman que lasmujeresmayoresde 20 aos, pobres
o no, son lasque tienen desventajaseducativascon respecto a loshombres.
Lasmujeresde entre 8 y 19 aosde edad viviendo en hogaresno pobrestienen igual o mejor
nivel educacional. Considerando a loshogarespobrespodemosobservar que si bien lasmujeresde
13 a 19 aosde edad del medio rural presentan en promedio una pequea desventaja educacional
(6.8 contra 6.5 aosestudiados), lasque tienen entre 8 y 12 aosde edad han superado a losvarones.
En el medio urbano lasmujerespobresde capacidadestienen sistemticamente niveleseducativos
msaltosque loshombreshasta los20 aosde edad.
La evaluacin del impacto educativo del programa asegura con orgullo que Oportunidadesfo-
menta la desigualdad positiva. Seala que lasmujerestienen menor tasa de reprobacin, incluso
antesde Oportunidadesy que el Programa ha aumentado la brecha invertida (a favor de lasmujeres)
en reprobacin (Parker, 2004: 6.) Asimismo se sostiene que a pesar de la mayor diferencia en el apo-
yo econmico a nivel de preparatorias, Oportunidadesno ha contribuido a reducir la brecha en las
reasruralesaunque sta casi se ha eliminado en la prctica (ibid.). Siguiendo con el cinismo en la
evaluacin del impacto educativo del programa se sostiene que en lasreasurbanasla inscripcin al
primer ao antesde la entrada en vigor del programa era casi igual para hombresy mujeres, y en el
segundo ao exista una brecha invertida, la cual se ha ampliado con el programa (ibid.). Una poltica
a favor de lasmujeres, cuando stastienen ventajas, tambin exacerba la desigualdad. Desde una
verdadera perspectiva de gnero lasmujeresy hombresdeben gozar de losmismosderechos, una
poltica que ampli la desigualdad no tiene sentido.
El blanco (target) se mueve. Respuesta de los hogares a la normatividad
del programa
Como ya mencionamosOportunidadesest diseado como si la poblacin beneciaria fuese inerte
(targets, dira Amartya Sen) y no reaccionara ante losprogramas. En losmanualesde operacin del
programa se reitera que lossuplementosalimenticiosdeben otorgarse a madreslactantesy losnios.
Asimismo se plantea que losapoyoseconmicosdeben utilizarse para mejorar el bienestar familiar,
pero sobre todo la alimentacin y educacin de loshijos.
Una reaccin bsica en familiasal borde del hambre esla redistribucin de losalimentosapenas
aparece uno adicional. Lasfamiliastienen susprioridadesbasadasen una lgica de reproduccin en
condicionesagudasde escasez. stasno tienen por qu coincidir con lasnormasjadaspor el pro-
grama, por lo que puede preverse un desvo de lossuplementoso apoyosmonetarios(Boltvinik,
2004). Adato (2000) ha sealado ademsalgunosproblemasencontradospor losprimerosevaluado-
resde Progresa: 1) que lossuplementosalimenticiosno eran totalmente consumidospor losmenores
11
[ 338 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
o eran consumidospor miembrosdel hogar a losque no estaban destinados; 2) el impacto de la
transferencia monetaria en el ingreso de loshogaresse redujo en una tercera parte de lo esperado
debido a losretrasosen la entrega de losbenecioso al incumplimiento de lasobligacionescontradas
para recibir el apoyo (lasllamadascorresponsabilidades) y, 3) el consumo de alimentosse increment
en una proporcin menor a la esperada, dado que parte del dinero se utiliz para compra de durables
o para ahorro. En la evaluacin 2003, Meneses et al. (2004: 237) se reporta que en dos de las
tres localidades donde se realizaron estudios piloto para conocer el grado de cumplimiento de
lasreglasde operacin, menosde la mitad de lasentrevistadasarmaron que el apoyo econmico lo
destinaban a alimentacin (en la otra comunidad 72% mencion destinarlo a alimentacin). Los
otrosgastosmencionadospor lasmujeresfueron ropa, calzado, tilesescolares, medicinasy para
casosde emergencias.
Con la evidencia anterior queda claro que la ayuda proporcionada esinsuciente para resolver la
mselemental necesidad: el hambre. Loshogaresviviendo en situacionesextremastienen mltiples
requerimientosque no alcanzan a ser satisfechosmediante la ayuda monetaria del programa, por
tanto, no se puede esperar que losbeneciariossigan el manual de operacionesde Oportu nidades.
Las pensiones de Oportunidades
Ante el debilitamiento poltico del Partido Accin Nacional (PAN), yfrente a laseleccionespresidenciales
de 2006, el ejecutivo federal puso en marcha un programa de apoyo a losadultosmayoresque viven en
hogares(supuestamente) pobresde capacidades, con el n de contrarrestar la popularidad de Andrs
Manuel Lpez Obrador, candidato presidencial del Partido de la Revolucin Demo crtica (PRD).
Losadultosde 70 aosy msrecibirn 250 pesosal mes, esdecir, ocho pesoscon 30 centavos
al da, lo que, segn la Sedesol, lespermitir salir de su miserable pobreza de capacidades. Este
in justo benecio lesalcanzar para un kilo de tortillas, pero no lesalcanzar para pagar el transporte
para ir a comprarlo.
26
Mediante este programa, el gobierno federal busca presentarse como un agen-
te benevolente ypreocupado por este sector de la poblacin, ignorado hasta ahora por susprogramas
neoliberalesde lucha contra la pobreza.
El programa de pensionesa adultosmayoresen Oportunidadesse complementa con un progra-
ma de ahorro para el retiro destinado a losque tienen de 40 a 70 aos, lo que supuestamente permi-
tir que laspensionessean autonanciables. En el programa de retiro se abrirn cuentasindividuales,
en lasque losbeneciariospodrn depositar 20, 30 o 50 pesosal mes. Habr un estmulo para el
ahorro el cual consiste en que el gobierno federal aportar un peso por cada peso ahorrado por
el beneciario, hasta un monto mximo de 50 pesosal mes.
26
La diferencia en el monto del apoyo comparado con lo que otorga por leyel gobierno del D. F. esabismal: 650 pesos
mensuales(en 2005) para todoslosAM, independientemente de su condicin de pobreza.
[ 339 ]
Araceli Damin
El programa de retiro, sin embargo, no lograr nunca ser autonanciable. Si losprevisorespo-
bresde capacidadesahorran 20 pesos, tendrn al mes40 pesosahorrados(si el gobierno federal les
otorga siempre el estmulo al ahorro). Supongamosque la tasa real de intersesigual a cero. Dado
que la pensin esde 250 pesosal mes, necesitarn ahorrar msde seismesespor cada mesde pen-
sin que vayan a recibir. Si el adulto mayor vive hasta los85 aosde edad, necesitar la pensin
durante quince aos. Por tanto, tendra que ahorrar durante msde 90 aospara alcanzar una can-
tidad similar a los250 pesos. Pero como slo ahorr, en el mejor de loscasosdurante 30, tendr un
dcit de ahorro gigantesco.
27
En la presentacin del programa de pensionesde Oportunidades, la Sedesol arm que se ten-
dra una cobertura de 100% de losadultosmayoresen pobreza de capacidades. Sin embargo, como
seal anteriormente, Oportunidadestiene serioserroresde focalizacin por lo que dicha armacin
resulta falsa.
De acuerdo con la ENIGH 2004, de los960 mil adultosmayoresque vivan en hogarespobresde
capacidades, slo 317 mil vivan en hogaresque reciban Oportunidades. Por tanto, el error de exclu-
sin esgigantesco: 642 mil adultosmayorespobresde capacidadesviven en hogaresque no reciben
Oportunidades, esdecir un error de exclusin de 67% (vase cuadro 5). Por otra parte, otros329 mil
adultosmayoreshabitaban en hogaresque no eran pobre de capacidades, pero que s reciban Opor-
tunidades. El error de inclusin (incorporar al programa a quienesno cumplen losrequisitos) era de
msde 50 por ciento.
Cuadro 5
Adultos mayores, segn pobreza de capacidades
y si el hogar recibe Oportunidades, 2004
(en milesde personas)
Recibe No recibe Total
Pobres 317 642 959
No pobres 330 2 888 3 217
Total 647 3 530 4 177
Fuente: clculospropioscon baseen la basededatosdela ENIGH 2004.
El programa de apoyo a adultosmayoresser condicionado a que cumplan con un paquete de aten-
cin a la salud, que nada tendr que ver con lospadecimientosde cada adulto mayor beneciario. A
partir del momento que acepten la miserable pensin tendrn la obligacin de gastar una parte sus-
27
Una persona ahorrando 50 pesosal mes, junto con losotros50 pesosotorgadospor el gobierno federal, necesitara
ahorra 37.5 aosde su vida para completar su pensin, no obstante, el programa de ahorro slo contempla 30 aosde
ahorro, por lo que se espera que la carga scal de este programa de pensionesaumente con el tiempo.
[ 340 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
tancia de ella en trasladarse regularmente a lasclnicasque generalmente se encuentran a kilmetros
de distancia.
Los250 pesosal mesdifcilmente sacarn a losadultosmayoresde la pobreza. La mayora de
losmspobresquedarn, por otra parte, fuera del programa, simplemente porque Oportunidadesno
ha sido capaz de llegar a sushogares. La ENIGH 2004, una vez calculada la pobreza con el mtodo de
medicin propuesto por el Comit Tcnico de la Sedesol, lo muestra claramente.
Reexiones nales
La economa mexicana ha sufrido un retroceso en losltimos25 aos, susperspectivasde recupera-
cin no son muy alentadoras por lo que es necesario modicar de manera sustancial el modelo
econmico. Losltimoscuatro gobierno han rehusado su responsabilidad de elaborar una poltica
econmica que promueva la inversin y la investigacin en lasramasproductivascompetitivas. Tam-
poco se ha fomenta el crecimiento del mercado interno. Por el contrario, lostrabajadoresestn so-
metidosa una prdida constante en su poder adquisitivo (con aumentossalarialespor debajo de la
inacin). La industria maquiladora, orgullo de nuestrosgobernantes, ha venido sufriendo el cierre
de numerosasplantas, con la consecuente reduccin de la actividad en este sector. Al mismo tiempo
este proceso provoca aumentosen losnivelesde desempleo y por lo tanto de la pobreza en laszonas
donde sta se ubica.
Lasexportacionesmexicanasa losEstadosUnidosestn atravesando una grave crisisde com-
petitividad debido a que losproductoschinosentran a preciosmsbajosen el mercado norteameri-
cano. Losltimoscuatro gobiernoshan tenido la capacidad de proponer alternativasde crecimiento.
Para utilizar un trmino desarrollado por Boltvinik, este gobierno se ha congurado en un ente glo-
balisubordinado a loscaprichosdel capital extranjero. La globalisubordinacin ha trado consigo la
pobreza para muchosmexicanos, por lo que se requiere un proyecto nacional autodeterminado que
construya una esperanza para todos.
Oportunidades
Bajo la ptica neoliberal, el otorgar dinero a lospobresesto es, subsidiar la demanda, no esvisto
como una interferencia en el funcionamiento del libre mercado. Suponen que el dinero que reciben
lospobreslespermite adquirir, con base en su conocimiento perfecto del mercado, losbienesque
requieren al mejor precio, que losconsumidores(en este caso lospobres) son tomadoresde precios.
Estaspremisasson falsas. Lasmismasevaluacionesde Oportunidadeshan sealado que losprecios
de losalimentossuben losdasen losque losbeneciosmonetariosse reciben. Loslibres consumi-
doresno tienen la opcin de adquirir bienesen lugaresdonde lospreciosson msbajos, dadoslos
altoscostosmonetariosy de tiempo de lostraslados. Ante esta situacin, cabe preguntarse cmo
[ 341 ]
Araceli Damin
podemoscalicar de eleccin libre la que realizan lospobresextremoscuando son guiadaspor su
condicin de hambre y endeudamiento.
La ideologa neoliberal, adoptada por losltimoscuatro gobiernos, sostiene que el Estado tiene
la obligacin de apoyar a lospobres, pero slo a losextremos, debido a que su condicin en el lmite
de la supervivencia no lespermite estar sanosy educarse para competir en igualdad de condiciones
en el mercado laboral. De esta forma, la tarea del Estado neoliberal esasegurar que lospobresextre-
mosno se mueran de hambre, mantengan un nivel razonable de salud (sobre todo controlando en-
fermedadesrelacionadascon la pobreza: respiratoriasy gastrointestinales), y puedan elevar su nivel
educativo (capital humano), lo que lespermitir salir de la pobreza por suspropiosmediosen edades
adultas, ya que la pobreza se explica por su escaso capital humano.
Por otra parte, dado que el programa Oportunidadesest inmerso en la ideologa anglosajona
que ve con muy malosojosdar dinero a lospobressin nada a cambio, exige la corresponsabilidad
para otorgar el benecio, esdecir, que lospobrestienen que cumplir con ciertasobligacionespara
seguir permaneciendo en el programa (asistir a la escuela, a loscentrosde salud, etc.).
A pesar de que Oportunidadesesel programa de lucha contra la pobreza msevaluado en la
historia del pas, susverdaderosalcancesno han sido realmente evaluados. Al jar desde su arranque
como objetivo romper la transmisin intergeneracional de la pobreza, el programa esestrictamente
evaluable slo despusde unos10-20 aosde haberse puesto en marcha, cuando losprimerosesco-
laresque recibieron la beca sean adultosy conformen suspropioshogares. Esaqu cuando se podr
observar si salieron o no de la pobreza. An as, quedarn dudassobre la contribucin del programa
a esa posible reduccin.
Informacin reciente pone en duda los reales alcances de Oportunidades. A nales de 2004
(Universal, 9 de noviembre) se public un interesante reportaje sobre la primera localidad que recibi
Oportunidades. Esta localidad se ubica en una regin otom del estado de Hidalgo. La reportera, Gui-
llermina Guilln, describe que se trata de un pueblo habitado casi exclusivamente por mujeressin
esposo ni hijos. El mejoramiento de lascondicionesde lasviviendasen la localidad, seala, no fueron
resultado de losbenecios del programa, sino de lasremesasque reciben de susfamiliaresdesde
losEstadosUnidos.
En la localidad slo una persona contina recibiendo el apoyo (una mujer de 74 aos, analfabeta
que reciba entonces160 pesosal mes). Segn el testimonio de losentrevistados, el resto de losbene-
ciarioshaba abandonado el programa dadoslosmagrosbeneciosque otorga, la dicultad de cumplir
lasobligacionescontradaspara recibirlos(visitasmdicasperidicas, asistencia a plticaseducativas,
etc.) yla posibilidad de obtener ingresosmucho mayorestrabajando ilegalmente en el pasvecino.
No se puede negar el impacto positivo de inyectar 20 mil millonesde pesoso msa losbarrios
y comunidadesmspobresdel pas, pero ello no basta para asegurar que esta poblacin tenga la
posibilidad de encontrar un empleo que le permita disfrutar una vida digna. Tampoco demuestra que
la mejor manera de inyectar esosrecursosesla de Oportunidades.
[ 342 ]
Losretosen materia social en Mxico a iniciosdel siglo XXI
El actual gobierno ha renunciado a su papel de promotor del desarrollo econmico y del empleo.
Oportunidadescoadyuva a la educacin de mano de obra barata para que sea aprovechada por el
pasvecino. A esta poblacin se le prometi que con este programa saldra de la pobreza extrema. Sin
embargo, nunca se le dijo que para ello tena que arriesgar su vida y enfrentarse al duro golpe de
separarse de su familia. El Estado lesofreci ddivasy la promesa de una mejor vida futura. Sin em-
bargo, la estrategia ha fracasado y el Estado tiene una deuda moral con todasesasfamiliasseparadas
por la desesperanza.
La exigencia de la corresponsabilidad provoca que queden excluidosdel apoyo loshogaresms
pobresdel pas, por vivir en zonasque no cuentan con escuelasy centrosde salud a una distancia
razonable para cumplir con lasobligacionesadquiridas. En este caso se da una doble violacin de
losderechossocioeconmicosy culturalesen nuestro pas. Esel Estado quien tiene la obligacin
de proveer losserviciosde educacin y salud, y al no haber cumplido con esta obligacin viola una
vez mslosderechossocioeconmicosal excluir a la poblacin de laslocalidadesmspobresde
Oportunidadespor no poder cumplir con lascorresponsabilidades del programa.
La lucha a fondo contra la pobreza, urbana y rural, requiere un cambio de fondo en laspolticas
econmicas. Por ejemplo, lossalariosy el tipo de cambio deben dejar de usarse como anclasde la
ina cin, orientando la poltica salarial al bienestar de los trabajadores y la poltica cambiaria a
la com petitividad de la economa mexicana.
La propuesta de cambio en materia de poltica social debe de considerar la realidad que agobia
actualmente a nuestro pas: prevalencia de la pobreza, del desempleo y del subempleo. Por tanto, los
esquemasasociadosal empleo formal no son la solucin para mejorar el bienestar de la poblacin.
Retomo aqu la propuesta de Evelyn Huber (2003) en materia de fortalecimiento del Estado de
Bienestar en Amrica Latina.
1. Para salud y pensionesla autora propone un sistema combinado contributivo para el sec-
tor formal y otro no contributivo o de contribucin mnima para el sector informal, com-
partiendo serviciospara evitar su deterioro.
2. Programasde nutricin para niosy madresy subsidio generalizado a alimentos.
3. Fondossocialeso programasde emergencia focalizados(sin que sean stosel eje de la
lucha contra la pobreza).
4. La universalizacin de losbeneciossociales, al mismo tiempo que cobrar a lasclasesaltas,
lasque posiblemente reciban un benecio que no requieren, un mayor impuesto para -
nanciar estosprogramas(siendo esta ltima una propuesta tambin de FrancesStewart y
Giovanni Cornia).
Quiero terminar este trabajo, parafraseando a Sen: losprogramasfocalizados, siendo stosbenecios
otorgadosslo a lospobresterminan siendo beneciospobres.
[ 343 ]
Araceli Damin
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[ 345 ]
Araceli Damin
Anexo
Tipo decarretera
Institucioneseducativa
o deatencin mdica
Carretera federal Carretera Estatal Sin carretera
Primaria 5 kilmetros 3 kilmetros 2.5 kilmetros
Secundaria 10 kilmetros 6 kilmetros 5 kilmetros
Centro de salud 15 kilmetros 10 kilmetros 5 kilmetros
Fuente: ReglasdeOperacin, Programa Oportunidades, 2002.
Con lasENIGH 2002 y2004 seobtieneuna baja dela pobreza extrema o indigencia con respecto a 2000 (tanto por LP como por el MMIP), pero un
aumento en la pobreza no extrema (o no indigente) tal como la concebimosnosotroscon baseen umbralesgenerososquetoman en cuenta
todaslasnecesidadeshumanas, satisfechasa un nivel austero pero digno, queno estomada en cuenta por losmtodosdela CEPAL ydel Banco
Mundial. La disminucin dela pobreza extrema no escoherentecon la evolucin delosindicadoresdedesempeo econmico. Por ejemplo, el
Producto Interno Bruto (PIB) per capitaapenascreci en 0.3% , el desempleo aument en el periodo de1.9 a 2.9% dela poblacin econmicamente
activa, yel nmero detrabajadoresformales, inscritosen el IMSS, disminuy en msde200 mil. CEPAL (Panorama Social deAmrica Latina, 2003)
seala algunosproblemasdecomparabilidad dela ENIGH 2002.
Autodeterminacin y orecimiento humano.
Reexiones sobre desarrollo, poltica social y pobreza
Julio Boltvinik*
El concepto de desarrollo
De la autodeterminacin a la subordinacin global
Paul Baran, en La economa poltica del crecimiento, concluy que la diferencia especca que explica
el rpido desarrollo de Japn, a pesar de su arribo tardo al capitalismo, esel hecho que nunca fue
una colonia, siempre fue un pasindependiente, autodeterminado. La experiencia reciente vuelve a
mostrar que lospasesexitososhan sido losque han determinado autnomamente su agenda de
desarrollo, como Corea del Sur y Taiwn. Joseph Stiglitz, premio Nobel de economa 2001, ha dicho
que lospasesque han tenido mayor xito en la globalizacin determinaron su propio ritmo de cam-
bio y rechazaron las presunciones del Consenso de Washington, que postulan un rol mnimo para los
gobiernosy rpidosprocesosde privatizacin y liberalizacin.
1
Lasleccionesson contundentes: la autodeterminacin es condicin necesaria del desarrollo. Lo
mismo ocurre a nivel individual. La sobreproteccin frena el impulso innato al desarrollo de capaci-
dades, vuelve dependientesa losniosy atroa su desarrollo. Algo similar ocurre con lospueblos
dependientes. En condicionesde autodeterminacin, laspersonasy lospueblosaprenden a hacer lo
que tienen que hacer; desarrollan las capacidades que necesitan desarrollar, las capacidades social-
mente necesarias. Fernando Hiriart contaba cmo un pequeo grupo de ingenieros, l entre ellos,
acometi en losaostreinta del siglo pasado la tarea de disear y calcular lasgrandesrepresashi-
drulicas. No lo haban hecho nunca, ni haba en Mxico nadie con esa experiencia. Enfrentaron el
problema y lo resolvieron porque era una necesidad social y porque haba una decisin poltica que
losestimulaba. Desarrollaron las capacidades socialmente necesarias. Esta ancdota se sita en un
* El Colegio de Mxico.
1
Joseph E. Stiglitz, GlobalismsDiscontents The American Prospect, vol. 13, nm. 1, enero del 2002, traducido en Perl.
La Jornada, 19 de enero del 2002. En lascitashe preferido mi propia traduccin.
q
q
[ 346 ]
[ 347 ]
Julio Boltvinik
momento en que naca en Mxico un proyecto de autodeterminacin nacional que dur medio siglo
y que transform radicalmente al pas. En losaossetenta se limit el campo de la inversin extran-
jera, se estimul la difusin y asimilacin tecnolgicas, se cre el Conacyt para impulsar la ciencia y
la tecnologa nacionales, y se impuls vigorosamente la educacin superior pblica. Esta ltima fase
del modelo de autodeterminacin, aunque result fallida, buscaba crear la necesidad social y las
oportunidades para desarrollar capacidades tecnolgicas y cientcas avanzadas.
Mientrasla dependencia reduce el campo de lascapacidadessocialmente necesarias, la autode-
terminacin lo ampla mucho. Para que la autodeterminacin se traduzca en un proceso de desarro-
llo se requieren masascrticasmnimasde recursosy capacidadesprevias. Esdecir, la autodetermi-
nacin escondicin necesaria pero no suciente. Cuba y laszonasgobernadaspor el EZLN muestran
loslmitesde la autodeterminacin en condicionesde aguda escasez de recursos.
El proyecto de autodeterminacin nacional fue sustituido por la subordinacin global a partir de
1983. Algo similar ocurri en muchosotrospasesde Amrica Latina. En la subordinacin ya no hay
proyecto nacional, el futuro de la nacin depende de lospoderososy del mercado. La subordinacin
global, que supone plena obediencia a lospoderesmundiales, parte de premisasopuestasa lasde la
autodeterminacin. Si sta parte de la fe en nuestraspropiaspotencialidades(podemoslograr solos
el desarrollo si as noslo proponemos), aquella supone que dependemos totalmente del capital y la
tecnologa provenientes del exterior. Por tanto, en vez de limitar la inversin extranjera, debemos
invocarla mediante toda clase de ritualesy complacerla. La subordinacin global, al suponer la inevi-
tabilidad de la dependencia empresarial y tecnolgica, destruye las condiciones de la necesidad social
del desarrollo de muchas capacidades.
En la subordinacin global en la que vivimos, de lo que se trata esde aceptar lasreglasdictadas
por losque saben y pueden, cumplirlaselmente y preparar nuestrosrecursoshumanospara hacer
lo que en la nueva divisin internacional del trabajo nos toca: operar lo que ha sido desarrollado y di-
seado en el exterior. La divisin internacional del trabajo ya no estanto entre produccin primaria e
industrial, sino entre desarrollo-diseo y operacin. Ahora buena parte de la produccin de bienes
industrialesse lleva a cabo fsicamente en lospasesdbiles. Lascomputadorasse desarrollan y dise-
an en losEstadosUnidos, pero se producen en una cadena fragmentada en diversospasesde la
periferia. Loslibrosse escriben en el primer mundo pero se imprimen en el tercero. Losdel primer
mundo llevan a cabo laslaborescreativas, nosotroslasrepetitivas.
El personal que va a operar estasfbricasde movimientosrepetitivosnormadosdesde afuera
requiere de una educacin que escualquier cosa menosel desarrollo de capacidades de pensamien-
to independiente y crtico. No necesitamospersonal que desarrolle tecnologa. Eso s, se requerirn
muchosabogadosy administradoresy muchostcnicosmedios. El modelo de universidadestecno-
lgicasimpulsado por Zedillo esel modelo ideal de educacin superior para un pasmaquilador. Si la
estructura productiva dependiente hace innecesariasla mayor parte de lascapacidadescientcasy
tecnolgicas, la preparacin universitaria de alto nivel, que busca desarrollar esascapacidades, resul-
[ 348 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
tar intil en una muy alta proporcin de loscasos. Esto esas porque lascapacidadesslo se realizan
al aplicarlasy porque su pleno desarrollo slo se alcanza en aplicacionesque supongan un reto, es
decir que vayan msall de la rutina. La subordinacin global es pobreza de espritu para todos y, para
la mayora, es tambin pobreza material.
Hacia una denicin del desarrollo
Con lo anterior se renen loselementospara intentar una denicin del desarrollo centrado en los
conceptosde necesidadesy capacidades(en el sentido lato del trmino capacidadesy no en el que le
ha dado Amartya Sen), la unidad de lascualesMarx denomin lasfuerzasesencialeshumanas. Am-
bas(mutuamente condicionadas) determinan al individuo concreto activo. Como ser activo, el ser
humano slo puede satisfacer susnecesidadesmediante el desarrollo de suscapacidades. Partiendo
de esta idea de Marx, he desarrollado un nuevo enfoque de la pobreza y el orecimiento humano,
2

que dene como elemento constitutivo del eje de orecimiento humano el desarrollo de lasfuerzas
esencialeshumanas. Segn esta visin, el individuo no esindividuo humano sino en la medida que se
apropia de las capacidades, formasde conducta e ideas creadaspor lasgeneracionesprecedentesy
las asimila a su actividad. La persona rica es la que necesita mucho (cualitativa y cuantitativamente)
y ha desarrollado sus capacidades en profundidad y en extensin (se ha apropiado ampliamente de las
capacidadesgeneradaspor lasgeneracionesprecedentes).
El orecimiento humano lo concibe Marx, segn la interpretacin de Girgy Markus,
3
como la
realizacin de la esencia humana (o ser humano) en la existencia individual concreta, esdecir
la me dida en la cual el individuo se despliega libremente, multilateralmente. Este despliegue se expre-
sa en el desarrollo y ampliacin de susnecesidadesy capacidadesque tienden a la universalidad. Su
conciencia y su socialidad tienden tambin a la universalidad. Sin embargo, durante el largo periodo
de la alienacin, de la prevalencia de la divisin social espontnea del trabajo, pueden coexistir la
creciente universalidad del ser humano, esdecir, la multilateralidad social, con la creciente unilate-
ralidad de losindividuos. Markusconsidera necesario, por lo anterior, realizar la evaluacin tanto a
nivel societal como individual. He adoptado esta postura y, por tanto, he subdividido el eje de ore-
cimiento humano en estosdosniveles. He denominado progreso social al primero y desarrollo de las
fuerzasesencialeshumanasal segundo. El progreso social lo concibe Markuscomo la constitucin de
las condiciones de un desarrollo irreprimido y rpido de las fuerzas esenciales humanas.
En el periodo en que predomin la autodeterminacin nacional, en Mxico aspirbamosal de-
sarrollo industrial basado en empresasnacionales. Para desarrollarnosrequeramosnuestra propia
2
Julio Boltvinik, Ampliar la mirada. Un nuevo enfoque de la pobreza yel orecimiento humano, Tesisde Doctorado,
CIESAS-Occidente, Guadalajara, abril del 2005.
3
GirgyMarkus, Marxismo yantropologa, EdicionesGrijalbo, Barcelona, 1973, Mxico, 1985.
[ 349 ]
Julio Boltvinik
capacidad industrial. El funcionamiento en nuestro territorio de empresasmodernasque contratan
trabajadoresmexicanos, que habamosconocido con lasempresaspetrolerasy minerasextranjeras,
no constituyedesarrollo.
Podemosconcebir el desarrollo econmico como un subconjunto del progreso social y denirlo
como la creacin de lascondicionespara el desarrollo irreprimido y rpido de lasnecesidadesecon-
micas y de las capacidades productivas. Entre stas, son centrales las capacidades para generar,
adaptar y asimilar tecnologas(incluyendo lasavanzadas) y para crear y gestionar empresaspropias
que operen esas tecnologas. Capacidades empresariales, tecnolgicas, de trabajo e intelectuales.
Cuando una empresa extranjera ensambla (o fabrica) un producto, incluso si estecnolgicamente
avanzado, digamosuna computadora, ello no necesariamente conlleva el desarrollo de algunaso
todaslascapacidadesmencionadas. Si la empresa es100% extranjera, no hay desarrollo empresarial
mexicano. Si la tecnologa del producto y del proceso ha sido diseada en otro pasy se instala la
fabrica sin participacin de la ingeniera nacional, no hay desarrollo de capacidadestecnolgicas,
aunque si la empresa esoperada por tcnicosy administradoresnacionalespuede haber aprendizaje
industrial y administrativo, desarrollndose algunascapacidadesmenores. Una parte de la inversin
extranjera ha consistido en la compra de empresasnacionales(banca, empresascomerciales, etc.), lo
que conlleva un desmantelamiento de capacidadesempresarialesnacionales. La atroa de capacida-
des nacionales esel resultado central de la subordinacin global, en cuyascondicionesel desarrollo
econmico logrado, incluso si hay crecimiento econmico, esnegativo.
Cuando hay crecimiento econmico se desarrollan de manera acelerada lo que llam arriba las
necesidadeseconmicasde la poblacin. Una parte de sta va requiriendo de manera creciente una
variedad msamplia y compleja de bienesy servicios. Eslo que Markusllama la riqueza objetual de
lasnecesidadeshumanasy lo considera como una de lascondicionesdel Progreso Social. Para la
humanidad en su conjunto, lasmayoresnecesidadesobjetualessignican mayorescapacidadesproduc-
tivas(la otra cara de la moneda). Pero esta ecuacin no se equilibra necesariamente para un pas. A
lasmayoresnecesidadesobjetualesen Mxico (pinsese en telfonoscelulares, computadoras, internet),
dadas las condiciones de subordinacin global, no corresponden mayores capacidades producti-
vas, sino una mayor dependencia de capacidadesproductivasdel exterior, incluso si algunosde estos
bienesse ensamblan o fabrican en el pas. Se ampla as la brecha entre capacidades y necesidades
econmicas, brecha que se constituye en indicador objetivo de la dependencia econmica.
Para recuperar la autodeterminacin. Algunas reexiones
La subordinacin global va tejiendo restricciones(crceles) para evitar que el passubordinado esca-
pe del sometimiento. Lostratadosde libre comercio, lasreglasde la OMC, la legislacin nacional que
va volviendo obligatoriasciertaspautasde poltica econmica (el control de la inacin a ultranza, el
dcit cero, etc.). Pero la crcel msslida eslo que FrancesStewart ha llamado el consenso del
[ 350 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
mercado. ste esmucho mspoderoso que el consenso de Washington, porque est conformado por
lascreenciasy actitudesde losagenteseconmicos. Esperan que lasreglasdel segundo consenso se
respeten y si esto no ocurre lo toman como una seal negativa y pueden entrar en pnico. Mientras
mstiempo pase, msdifcil resulta salir de talescrceles. La soberana nacional se va diluyendo
hasta hacerse tan delgada que parece inexistente.
Muchosintentosde romper losbarrotesde la crcel pueden ser reprimidos. Si el Congreso de la
Unin determina un impuesto a losrefrescosque utilicen fructuosa, un panel de la OMC puede orde-
nar su eliminacin. Lasreglasinternaspueden, sin embargo, ser modicadassi se cuenta con el su-
ciente poder en el Congreso. El rgimen de control inacionario a ultranza del Banxico puede ser
modicado si se reforma la Constitucin. El dcit cero puede ser eliminado si se modica la recien-
temente aprobada Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Lasreglasinternacionalespa-
recen aplicarse de manera diferencial segn la fuerza del pas. EstadosUnidoshace lo que quiere (por
ejemplo, lossubsidiosagrcolas) sin que haya manera de obligarlo a recular. El secreto parece estar
en que lasreglashan sido hechaspara lospasesdbiles. Por tanto, se presenta la paradoja que para
poder ganar espaciosde soberana hay que mostrar una soberana slida; que la autodeterminacin
se va recuperando actuando como si fusemosun pasautodeterminado. Por ejemplo, la resistencia
del pasa la liberacin de losenergticosa la inversin extranjera, termina siendo respetada por el
resto del mundo. Algo similar tenemosque ir ganando en otrosterrenos. China impone condiciones
a la inversin extranjera que parecen impensablesen otrospases. Y sin embargo, la inversin extran-
jera est sumamente dispuesta a invertir en China aceptando esassui generis condicionesque tien-
den, por cierto, a fortalecer lascapacidadesproductivasde China.
La debilidad de lasnanzaspblicasy la escasa o nula vigencia de la ley en el pas(asociada a
la corrupcin pblica y privada) producen la debilidad scal y moral del Estado. Si sta no se supera,
el proyecto nacional consistente en recuperar la autodeterminacin nacional como base para un
autntico desarrollo que permita el orecimiento humano, y que requiere un Estado fuerte, resulta
imposible.
Como resultado de la crisisde la deuda de 1982, en la mentalidad de muchosfuncionariosy
empresariosquedaron asociados, de manera difcil de borrar, el endeudamiento con la crisis, lo cual
explica su entusiasta apoyo al tab del dcit. El problema de lasnanzaspblicasdel pasno esel
excesivo gasto sino el precario ingreso. La carga scal del pasesde alrededor de 11% del PIB, una de
lasmsbajasdel mundo. La reforma scal necesaria, que tendra que elevar esta carga scal entre 5
y 8 puntosdel PIB, est pendiente. Pero la baja carga scal deriva tambin de una muy baja capacidad
(y voluntad) scalizadora por parte del SAT, que se traduce en una evasin scal gigantesca. Solamen-
te la evasin scal del ISR de personas fsicas tiene un orden de magnitud anual de medio billn de
pesos. Por dcadas, la cmoda dependencia de losingresospetrolerosha llevado a la autoridad scal
a relajar la presin scalizadora y a permitir que crezcan desmesuradamente lasempresasque eva-
den susobligacionesscalesy de seguridad social. Losingresosobtenidospor suspropietariostam-
[ 351 ]
Julio Boltvinik
poco son gravadoscomo ingresosde laspersonasfsicas. Como esta debilidad scal estructural del
Estado le impide desarrollar la infraestructura, y limita su capacidad para operar grandesempresas,
la privatizacin se convierte en la nica salida. A partir del gobierno de De la Madrid se han privati-
zado prcticamente todaslasactividadesindustrialesdel estado, as como bancos, carreteras, puertos
y aeropuertos.
Un Estado scalmente fuerte es un estado que puede resistir las presiones del Consenso de Was-
hington. Es un Estado que puede aspirar a la autodeterminacin. Para alcanzar la fortaleza scal es
necesaria una reforma scal y una scalizacin severa, empezando por las personas fsicas. sta
puede emprenderse identicando losconsumossuntuariosy cotejando esta conducta con susdeclara-
cionesimpositivas. De ah tambin se pueden rastrear hacia atrslasempresasevasoras. Igualmente,
esurgente fortalecer la scalizacin del IMSS, lo cual hara crecer la aliacin y evitara una parte de
la subdeclaracin de ingresosde loscotizantes.
El proceso de recuperacin plena de la autodeterminacin puede durar variasdcadas. Para
desatar vigorosamente el proceso se requiere: 1) frrea voluntad poltica; 2) poder poltico suciente
para eliminar barrerascrticas(como el rgimen del Banxico y el dcit cero); 3) un amplio apoyo
popular dispuesto a la movilizacin; 4) el apoyo de losgruposempresarialesque buscan tambin la
autodeterminacin; 5) la superacin de la debilidad scal y moral del estado en lostrminosarriba
planteados; 6) una condicin adicional clave esla capacidad de movilizacin inicial de recursos; si se
muestra desde un principio esta capacidad, se mostrar que no se depende de la inversin extranjera
y se ganar un respeto que puede cambiar radicalmente la correlacin de fuerzas. Si se renen estas
condiciones, la recuperacin de la autodeterminacin y, por tanto, de la marcha al desarrollo (como
ha sido aqu denido) puede ser una realidad.
La globalizacin realmente existente y la regulacin global requerida
Librado el mercado a suspropiasreglas, sin el poder compensador de lossindicatosni el poder regu-
lador del Estado, conduce a gradosde explotacin muy altosque colocan a lostrabajadoresen situa-
cionesinfrahumanas, en la pobreza msextrema. La vida digna y civilizada de lostrabajadoresen los
pasesdel centro y en lasramasmodernizadasde todo el mundo, se logr mediante la organizacin
de lostrabajadoresy susluchas, que condujeron a la reglamentacin legal de losderechoslaborales,
globalizadosen la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Estasluchasobreras, lejosde frenar el
desarrollo del capitalismo, fueron la base de su constante capacidad innovadora: cada triunfo de la
clase obrera, estimulaba la bsqueda de innovacionesadicionalespara recuperar la tasa de ganancia.
Esnecesario partir de una caracterizacin crtica y realista de la globalizacin que tenga presen-
te lossiguientesrasgos: 1) Esparcial y asimtrica porque libera losujosde mercancasy capitales
pero no losde mano de obra, elevando la remuneracin del capital y disminuyendo la de la fuerza de
trabajo. Como dice Stiglitz, el recurso mvil obliga a losdemsa la disciplina. As se cambia la corre-
[ 352 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
lacin de fuerzasentre el trabajo y el capital, lo que lleva a la disminucin de lossalariosrealesy al
aumento de la pobreza. El poder compensador del sindicato (que tan bien analiz Galbraith) perdi
fuerza. El poder regulador del Estado no rebasa lasfronterasnacionalesy la OIT carece de todo poder
coercitivo, no participa en la Organizacin Mundial de Comercio ni en losacuerdosde libre comercio.
Pasescomo Corea, cuyo desarrollo ha estado impulsado por su propio capital nacionalista que no
chantajea con retirarse, resultan privilegiadosen este sentido. El orden econmico que ha resultado de
esta globalizacin asimtrica essumamente ineciente (contra lo que dicen susdefensores), puesto
que mantiene a centenaresde millonesde trabajadoressubempleadosy desempleadosen lospases
perifricos, y muy mal remuneradosa la inmensa mayora de losocupados, mientrashace vivir a los
habitantesde lospasescentrales, innecesariamente, en una economa de escasez de mano de obra
que se maniesta en el self-service, y en la falta de personaspara cuidar a menoresy ancianosy para
levantar lascosechas. 2) Supone una nueva divisin internacional del trabajo en la cual losbienesylos
procesosse disean en el primer mundo y se fabrican en el tercero. 3) Todoslospasesbuscan el creci-
miento econmico aumentando lasexportaciones. Lospasesde la periferia lo tratan de hacer atra-
yendo capitalesextranjeroscon el cebo de salariosa la baja, a costa de pauperizar a sustrabajadores
y reducir su mercado interno. Como para el mundo en su conjunto no hay mercados externos, la con-
traccin de losmercadosinternosgenera la contraccin del mercado interno mundial, lo que genera la
tendencia a crisisde sobreproduccin a escala mundial. La contraccin del mercado que se genera
por la baja de lossalariospuede ser frenada temporalmente por la expansin horizontal del capita-
lismo, que incorpora como asalariadosa poblacin antesrelativamente aislada de loscircuitosmer-
cantiles. 4) La economa esglobal pero la poltica econmica esnacional, contradiccin que da lugar
a diversostiposde inconsistenciasy problemas. Por ejemplo, si en EstadosUnidoshay presionesin-
acionarias, la Reserva Federal aumenta lastasasde interspara frenar la inversin y amortiguar la
inacin. Sin embargo, eso afecta el costo del servicio de la deuda de casi todo el mundo. As se
origin la crisisde la deuda de 1982. 5) Hasta antesde la crisisde la deuda losbancosdel primer
mundo colocaban susprstamosal tercer mundo en dlares y otras monedas fuertes, mientrasque
lo nuevo del ujo nanciero de hoy esque loscapitaleslquidoscompran accionesy valoresde renta
ja en losllamadosmercadosemergentesen las monedas locales. ste esel sentido en el que se
puede hablar de mercadosemergentes. Pero si antesel riesgo derivado de lasposibilidadesde deva-
luacin lo asuma enteramente el deudor, ya que losprstamosestaban denominadosen dlaresu
otrasmonedasfuertes, ahora el riesgo de la devaluacin lo asume el acreedor o inversionista extran-
jero. Esto explica la enorme presin que estosinversionistasejercen, a travsde susgobiernosy de
losorganismosnancierosinternacionales, para que laspolticasnacionalescontrolen la inacin y
aseguren la estabilidad de lasmonedas.
La ventaja competitiva principal de lospasesperifricos(con diferenciasfuertesentre ellos)
radica en el bajo costo de la mano de obra. Dada la percepcin del mayor riesgo asociado a lasinver-
sionesde capital en estospases, laspolticasmonetariashan hecho prevalecer altastasasde inters
[ 353 ]
Julio Boltvinik
reales, superioresa lasdel primer mundo. Por lo tanto, en esta lgica perversa no quedara msre-
medio que acentuar la ventaja original y alcanzar la competitividad por el costo an msbajo de la
mano de obra, involucrndose en un dumping social (o carrera hacia abajo, como le ha llamado David
Gordon)
4
que consiste en tratar de vencer al competidor abaratando msque l, el costo de la mano
de obra. Pero con ingresosde la poblacin trabajadora en descenso en prcticamente todo el mundo,
se reduce el mercado interno mundial, se explica lascrecientespobreza y desigualdad (entre pasesy
dentro de ellos), lastendenciasa la sobreproduccin y a la deacin y el exceso de liquidez mundial,
que se expresa en una masa enorme de capitaleslquidosotantes.
La regulacin global requerida se relaciona, por tanto, no slo con losujosnancieroserrticos
(que generan inestabilidad en laseconomasperifricassobre todo) sino tambin con lascondicionesde
lostrabajadoresque producen lasmercancasglobales. Entre ellasel respeto a lasleyesya losacuerdos
internacionalesde tipo laboral (jornadasde trabajo, seguridad social, prohibicin del trabajo infantil,
salariosmnimos, etctera). La regulacin requerida en este campo supondra el desarrollo de sindi-
catosinternacionalesy acuerdosintergubernamentalespara impedir el ujo de mercancasque no
cumplan con lascondicioneslaboralesestipuladas.
Elementos de anlisis de la realidad econmica y social de Mxico
De la articulacin entre poltica econmica y social a su desarticulacin
La manera ocial de medir el desarrollo sigue siendo el crecimiento del PIB, a pesar de la presencia de
diversosindicadoresalternativosdel desarrollo, entre loscualesel msconocido esel ndice de desa-
rrollo humano, que calcula anualmente el PNUD. A continuacin presento, de manera esquemtica y
poniendo nfasisen losaspectoscualitativos, una evaluacin del desarrollo nacional centrada en el
bienestar de la poblacin. Esuna sntesisde un trabajo largo publicado en ingls,
5
en el cual mido lo
4
David Gordon ha sealado que la brecha entre laspolticasde lucha contra la pobreza promovidaspor el Banco Mundial
(BM) yla quellevan a cabo losgobiernoseuropeosseha ampliado porquelosgobiernoseuropeosrechazaron el principio
de la carrera hacia abajo promovido por losorganismosinternacionales. Este principio busca reducir al mnimo yde
manera progresiva losestndareslaboralesyde cobertura de laspolticassociales. De acuerdo con Gordon, el BM yel
FMI llevan cuarenta aospromoviendo lasmismaspolticasantipobreza: crecimiento econmico, desarrollo del capital
humano ysistemassocialesmnimosde apoyo para lospobres. Este autor analiza lascifrasque muestran que mientras
mscomprehensiva esla redistribucin va el estado de bienestar, menoresson lasproporcionesde pobresen lospases.
Advierte que la pobreza esel asesino mscruel del mundo yla mayor causa de sufrimiento en la tierra. David Gordon,
La medicin internacional de la pobreza y laspolticaspara combatirla, en J. Boltvinik y A. Damin, La pobreza en
Mxico y el mundo. Realidades y desafos, Siglo XXI editores, Mxico, 2004, pp. 45-75.
5
Julio Boltvinik, Welfare, Inequality and poverty in Mxico. 1970-2000, cap. 11 de Kevin J. Middlebrook y Eduardo
Zepeda (eds.), Confronting Development: assessing Mexicos Economic and Social Policy Challenges, Stanford University
Press, 2003.
11
[ 354 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
que en 1990 llam oportunidadespara el bienestar social.
6
El cuadro anexo presenta una evaluacin
de lastresltimasdcadasdel milenio en Mxico.
De manera simplista podemosformar dosgruposde indicadorespara analizar la evolucin de
la pobreza y el bienestar: 1) losingresosde loshogares; y 2) la satisfaccin de susnecesidadesbsicas
(educacin, acceso a serviciosde salud, vivienda y susservicios). Cuando losingresosson menoresa
la lnea de pobreza, o norma de ingresos, se identica la pobreza de ingresos. Cuando laspersonaso
loshogaresno alcanzan la norma de satisfaccin de lasnecesidadesbsicas, se originan laspobrezas
de educacin, salud, etc. Tambin podemossituar dosgruposde polticaspblicascomo determinan-
tesimportantes, aunque no nicos, de la evolucin de cada uno de nuestrosgruposde indicadores
de bienestar. Por una parte, la poltica econmica como uno de losdeterminantesdel ingreso de los
hogares. Por la otra, la poltica social como determinante central de la satisfaccin de necesidades
bsicasespeccas. De esta manera, la evolucin observada del bienestar puede verse como reejo de
la accin conjunta de la poltica econmica y la social.
Entre 1970 y 1981-1982 (la ltima fase del desarrollo hacia adentro) se observa una sinergia
positiva en todoslosaspectosdel bienestar social de Mxico. El objetivo central de la poltica pblica
fue mantener el crecimiento econmico a pesar del agotamiento del modelo de sustitucin de impor-
taciones
7
y generar empleosbien remunerados. Laspolticassalarialesprotegieron lossalariosreales,
que continuaron creciendo hasta 1981.
8
Las oportunidades para el bienestar social
9
aumentaron
como resultado de logrosmediosmsaltosy menor desigualdad en la distribucin del ingreso (la
6
Meghnad Desai, Amartya K. Sen yJulio Boltvinik, Indice de Progreso Social. Una propuesta (InglsyEspaol), PNUD,
Bogot, 1991, 120 pp. El libro consta de trescaptulosy una introduccin. Soy autor de sta y del captulo 2. Libro
Reeditado en 1998 por el Centro de InvestigacionesInterdisciplinariasen Cienciasy Humanidades, UNAM, Coleccin
Nuestro Mundo.
7
Sobreesteagotamiento vaseJulio Boltvinik yEnriqueHernndezLaos, Origen dela crisiseconmica deMxico: el ago-
tamiento del modelo desustitucin deimportaciones. Un anlisispreliminar, en Desarrollo y crisis dela economa mexica-
na: ensayos deinterpretacin histrica, coordinado por Rolando Cordera, Fondo deCultura Econmica, Mxico, 1981.
8
Al respecto vase Julio Boltvinik, Condicionesde vida ynivelesde ingreso en Mxico, 19701995, en Deuda externa
mexicana: tica, teora, legislacin e impacto social, editado por Jos Antonio Ibez Aguirre, Plaza yValds/Universidad
Iberoamericana, Mxico, 1998, pp. 259-270.
9
Lasoportunidadespara el bienestar social (OBS) constituyen un ndicequesecalcula combinando tresindicadorescom-
puestos: 1) el consumo total (privado ypblico) igualitario por adulto equivalente, 2) el tiempo libreigualitario, y3) el
logro educacional igualitario. La media aritmtica de losdosltimosindicadoresse multiplica por el primer indicador
para obtener OBS. Cada uno delostresindicadorescompuestosesel resultado decombinar el indicador delogro prome-
dio con un indicador deigualdad distributiva a escala social, deah el uso dela palabra igualitario. Losindicadoresde
logro medio son: el consumo total por adulto equivalente, un ndicedel tiempo libredisponiblepara el conjunto deho-
gares, yun ndicedel logro medio educativo detodaslaspersonas. Losindicadoresdistributivosson: el coecientedeGini
del ingreso deloshogares, la disponibilidad media del tiempo libreentreloshogarespobrescomo proporcin del mismo
indicador entre loshogaresno pobres; yel logro medio educativo de loshogarespobrescomo proporcin del mismo
indicador entreloshogaresno pobres. VaseJ. Boltvinik, Welfare, Inequality, and Poverty, op. cit., pp. 391-402.
[ 355 ]
Julio Boltvinik
nica variable distributiva disponible para este periodo). El gobierno contribuy signicativamente al
aumento de estasoportunidadesa travsde un mayor gasto pblico que expandi ampliamente el
consumo pblico. Estasmayoresoportunidadesse tradujeron en una rpida disminucin tanto de la
pobreza de ingresoscomo de la pobreza educativa, de espacio de la vivienda, de serviciosde la vivien-
da, de salud, y de seguridad social. Lasmejorescondicionesde vida y el mayor acceso a la atencin a
la salud explican losmuy rpidosdescensosen lastasasde mortalidad de losgruposde menores
edades(mortalidad infantil y la del grupo de 1 a 5 aos). La articulacin entre la poltica econmica
y la social fue virtuosa; ambas contribuyeron al mejoramiento de las condiciones de vida. Sin embargo,
el crecimiento logrado basado en parte en el auge petrolero y en el endeudamiento externo entre
1978 y 1981 no podra haberse sostenido ante cambiosradicalesen losparmetrosexternos(la
baja en lospreciosdel petrleo y el aumento simultneo en lastasasinternacionalesde inters) y se
colaps con el estallido de la crisisde la deuda en 1982.
En losaosochenta Mxico sustituy el modelo de industrializacin basado en la sustitucin de
importacionespor el modelo neoliberal orientado hacia afuera, revirtiendo casi todosloslogrosdel
periodo anterior. El objetivo de la poltica econmica al cual se subordin todo lo dems fue cum-
plir con el servicio de la deuda externa. Con la crisisde la deuda no slo se interrumpi el ujo de
capital externo, sino que el pasempez a transferir cantidadessustancialesde capital al exterior, que
fueron nanciadoscon muy altosnivelesde supervit en el comercio exterior. Estosexcedentesse
hicieron posiblesmediante drsticasreduccionesen la demanda agregada interna producidaspor la
poltica econmica mediante devaluacionesde la moneda, aceleracin de la inacin y mantenimien-
to de aumentosnominalesa lossalariosmuy por debajo de la inacin. Esta poltica produjo reduc-
cionesdrsticasen lossalariosrealesy en la participacin de lossalariosen el producto interno
bruto, haciendo que loscostosdel ajuste econmico recayesen casi totalmente en lostrabajadores.
10

LasOBS disminuyeron con rapidez debido tanto al deterioro de loslogrospromedio como al aumento
en la concentracin del ingreso, a pesar de la disminucin lenta en lasdesigualdadeseducativa y de
tiempo libre.
La disminucin de lasOBS no se tradujo, sin embargo, en aumentosen todaslaspobrezas: la de
ingresos aument mucho, pero las pobrezas especcas continuaron bajando como consecuencia
de un gasto social per capita que continu creciendo (si bien despacio) en trminosreales,
11
a pesar de
la severa crisis de las nanzas pblicas. Esta combinacin de movimientos contradictorios en los
componentesdel nivel de vida se tradujo en el estancamiento en lastasasde mortalidad infantil y
10
Vase al respecto Julio Boltvinik yFernando Torres, 1987, Concentracin del ingreso ysatisfaccin de necesidadesen
la crisisactual, El Economista Mexicano19 (3), 1987, pp. 1536.
11
En Welfare, Inequalityand Poverty, muestro que la creencia generalizada de que el gasto social baj estrepitosamen-
te en losaosochenta se debe a la aplicacin de ndicesde preciosinadecuados. Una vez que se usan losndicesade-
cuados, se siguen lasconclusionesexpresadasen el texto.
[ 356 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
preescolar. Aunque la poltica econmica pauperiz a la poblacin, la poltica social actu en sentido
opuesto.
12
Losaosnoventa atestiguaron la consolidacin del modelo neoliberal, con consecuenciasmix-
tasen el bienestar y la igualdad. El gasto pblico social creci a un ritmo moderado (inferior al de los
aossetenta, pero superior al de losochenta). Loslogrosmediosdetuvieron su descenso y (con algu-
nasuctuaciones) aumentaron. Sin embargo, la igualdad del ingreso, el tiempo libre y la educacin,
disminuyeron (aumentaron lasdesigualdades), alcanzando en el 2000 lasreferidasal ingreso y al
tiempo libre losvaloresmsbajosobservadosen toda la serie. Como resultado, lasOBS crecieron muy
despacio, terminando el siglo a nivelespor debajo de losalcanzadosen 1981.
Evaluacin global de la evolucin del bienestar en Mxico. 1970-2000
Concepto Aossetenta Aosochenta Aosnoventa
1. Oportunidadespara el Bienestar Social Aumento rpido Cada rpida Aumento lento, con
uctuaciones
2. Oportunidadesno igualitariaspara el
bienestar social (logrosmedios)
Aumento rpido Cada Aumento, con
uctuaciones
3. Igualdad (ingresos) Aumento rpido Cada rpida Cada lenta, con
uctuaciones
4. Igualdad (educacin) No disponible Cada lenta Cada
5. Igualdad (tiempo libre) No disponible Aumento Cada rpida, con
uctuaciones
6. Pobrezasde educacin, vivienda ysus
servicios
Cada muyrpida Cada Cada rpida
7. Pobrezasde salud yseguridad social Cada muyrpida Cada Cada lenta
8. Pobreza de ingresos Cada muyrpida Aumento muyrpido Aumento, con
uctuaciones
9. Pobreza Integrada (MMIP) Cada muyrpida Aumento rpido Aumento lento, con
uctuaciones
10. Mortalidad infantil, preescolar yescolar Cada muyrpida Estancamiento en
parte del periodo
Cada rpida (excepto
alrededor de 1995)
11. Gasto pblico social per capita Aumento muyrpido Estancamiento (leve
aumento)
Aumento
12. Caracterizacin de laspolticaspblicas Fase nal desarrollo
hacia adentro
Estabilizacin e inicio
del modelo neoliberal
Ajuste estructural y
consolidacin del
modelo neoliberal
12
En este periodo, que incluye el gobierno de M. de la Madrid, se descontinu completamente el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM) pero se conservaron loscomponentesde Coplamar que haban sido institucionalizados: IMSS-Coplamar,
que contina operando hasta ahora yprovee serviciosde salud gratuitosa una parte de la poblacin rural no derechoha-
biente del IMSS; Conasupo-Coplamar, con el nombre de Diconsa, contina proveyendo serviciosde abasto de productos
bsicosen laszonasrurales.
[ 357 ]
Julio Boltvinik
En losaosnoventa si bien laspobrezasde educacin, vivienda y serviciosde la vivienda volvie-
ron a decrecer con rapidez, el valor promedio de laspobrezasde salud y seguridad social experimen-
t una disminucin muy pequea como resultado del nulo cambio en la pobreza de seguridad social
y una baja lenta en la de salud. Durante este mismo periodo, lastasasde mortalidad de losmenores
bajaron rpidamente, lo cual no se alcanza a explicar por el lento crecimiento de lasOBS. El nfasisen
el cuidado materno infantil y lasnuevaspautasreproductivasde la poblacin deben haber contribui-
do a este descenso.
En el ao 2000, despusde casi dosdcadasde gobiernosneoliberales, lasOBS fueron casi 10%
msbajasque en 1981, lo que se explica por la incapacidad de la economa (y de la poltica econmi-
ca) para lograr un crecimiento sostenido, y por un aumento muy fuerte en la desigualdad. La pobre-
za de ingresosfue sustancialmente msalta en el 2000 que en 1981, en contraste con laspobrezas
especcas(educacin, vivienda, serviciosde la vivienda, atencin a la salud y seguridad social) que
son msbajas. El gasto social per capita, sin incluir subsidiosgeneralizados, eshoy tambin mucho
msalto. Sin embargo, la pobreza integrada, que incorpora ambostiposde pobreza, aument en el
periodo. Esdecir, la baja en lasoportunidadesse tradujo, en loshechos, en un aumento en la pobreza.
Aunque lastasasde mortalidad infantil y preescolar son, al nal del milenio, sustancialmente ms
bajasque en 1980, losclculosmuestran que podran ser mucho msbajastodava, ya que el aumen-
to en la pobreza por ingresosy en la desigualdad frenaron su baja.
Dos problemas nodales de la poltica social
La poltica social padece dosproblemasnodales. El primero consiste en la operacin insular de las
entidadespblicas, lo que aunado a la inexistencia de un mecanismo intersectorial con atribuciones
realespara la formulacin e instrumentacin de la poltica social,
13
ha llevado a que la nica institu-
cin que posee una visin integrada de la poltica social sea la SHCP a travsde la Subsecretara de
Presupuesto.
El segundo problema esla separacin tajante entre la poltica econmica y la social y la subordi-
nacin de la segunda a la primera. En el gobierno federal se ha perdido la conviccin que el propsito
central del desarrollo esel bienestar (orecimiento humano) de toda la poblacin. Mientrashace
algunasdcadasla preocupacin por el bienestar social era central a casi todaslasentidadespblicas
y ello se reejaba en muchasmedidasde poltica econmica global y sectorial, hoy da tal preocupa-
cin se ha vuelto un asunto especializado, que slo compete a lassecretarasde lo social (sobre todo
Sedesol, Salud y Educacin).
13
A pesar dequela LeyGeneral deDesarrollo Social (LGDS) instituy la Comisin Intersecretarial deDesarrollo Social yla
dot defuncionesimportantes, sobretodo la deproponer partidasymontosdel gasto social para el Proyecto dePresu-
puesto deEgresosdela Federacin, el Gobierno deFox ha hecho desta, como deotraspartesdela LGDS, letra muerta.
11
[ 358 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
El modelo neoliberal, que parte de la premisa que el buen funcionamiento de los mercados
permite alcanzar el mximo bienestar posible, da lugar al carcter especializado de la atencin a la
pobreza y a lo social. Para el neoliberal el objetivo de la poltica econmica esque losmercadosfun-
cionen bien. Cualquier intervencin que altere lospreciosrelativosdistorsiona lassealesy aleja a los
mercadosdel ptimo. Por tanto, losagentesde la poltica econmica abandonan todo intersdirecto
en el bienestar social. En el modelo anterior, en la medida que se poda y era bien visto intervenir en
losmercados, losagentesgubernamentalesinuan en el bienestar social jando salariosmnimos
crecientesen trminosreales, controlando preciosy subsidiando losbienesbsicos. Esto est ahora
prohibido por el Consenso de Washington. Ahora para que lospobresextremosno mueran de hambre
se lesdan transferenciasmonetariasfocalizadas, se subsidia la demanda.
Se han separado tajantemente los campos de lo econmico y lo social. En el primer campo est
prohibido pensar en intervenciones con objetivos sociales directos. La separacin de las polticas
econmicas y sociales y la prevalencia automtica de los objetivos de equilibrio econmico sobre
cualquier otro, han llevado a la poltica social a una existencia solitaria y a la poltica econmica a la
insensibilidad social total.
La adopcin de la nueva agenda de pobreza en Mxico
En Mxico, la retrica sobre laspolticaspblicasgira cada vez msen torno al combate de la pobreza.
Losgobiernosdel pashan venido formulando, desde 1997, suspolticascontra la pobreza de confor-
midad con la nueva agenda para la pobreza (NAP) que promueve el Banco Mundial.
14
El enfoque gu-
bernamental sobre el tema cambi de manera radical en el decenio de 1990. En lasdcadasanteriores
a losaosochenta, el gobierno intervino para alterar losparmetrosbsicosque determinan la pobreza:
se aumentaron losactivosde lospobresa travsde la reforma agraria, la mejora de lastierrasyel ga-
nado, el otorgamiento de crdito yla asistencia tcnica. El gobierno tambin ejerci inuencia sobre los
preciosrelativosde losbienesyserviciosque compran yvenden lospobres a travsde subsidiosa los
insumosagropecuariosya losartculosbsicosde consumo; estableciendo preciosde garanta; con el
aumento a lossalariosmnimosypblicosrealesyel consecuente aumento indirecto de lossalarios
promedio; a travsde la oferta directa de servicioscomo el transporte, o subsidiando el prestado por los
particulares, yde una intervencin en losmercadosde artculosbsicospara evitar lasgananciasexce-
14
Vase Moore, Mick, y Stephen Devereaux, Editorial Introduction: Nationalising the Anti-Poverty Agenda?, en IDS
Bulletin30 (2), 1999, pp. 1-5. Estosautoreshacen notar que la agenda de pobreza puesta en vigor por el gobierno
mexicano a partir del periodo de Ernesto Zedillo esuna reproduccin de la agenda internacionalmente denida, que fue
puesta en el escenario internacional por el Informe Mundial de 1990 del Banco Mundial, yla calican como una agen-
da conservadora y como save-tax-payers-money-atall-costs (ahrrense recursosde loscausantesa toda costa).
Estn en lo cierto cuando sealan la necesidad de nacionalizar la agenda de pobreza de cada pas. Esdecir, que cada pas
dena la agenda en funcin de suspropiasnecesidades.
[ 359 ]
Julio Boltvinik
sivas. Adicionalmente, mejor lascondicionesde vida de la poblacin mediante losserviciosde educa-
cin bsica gratuita, serviciosde salud yla ampliacin de la seguridad social. Esta antigua agenda fue
msun programa para el desarrollo yla justicia social que una agenda de lucha contra la pobreza. Los
programassocialesla educacin en especial fueron en su mayora universalesygratuitos, yaunque
existieron programasdirigidosa gruposespeccos, stostuvieron un papel secundario.
15
Por el contrario, segn la NAP, lasintervencionesdel gobierno no deben alterar lassealesdel
mercado slo se puede subsidiar la demanda (nunca la oferta), de preferencia a travsde transfe-
renciasmonetarias. Lospreciosrelativosno deben alterarse para evitar distorsionesa losincentivos
econmicos. El crecimiento debe estar sujeto a las libres fuerzas del mercado, de manera que la
nica funcin del Estado (aparte de proveer losllamadosbienespblicos) esayudar a quienesno
pueden participar por su cuenta en el juego del mercado esdecir, quienesse encuentran en con-
dicionesde pobreza extrema. La NAP recomienda concentrar losrecursospblicosen programasque
benecien exclusivamentea lospobres extremos. Por ello recomienda el cobro de cuotasen progra-
masuniversalesexistentes, para evitar subsidiar a quienesno lo necesitan. En loscasosen que sea
posible, el sector privado debe operar talesprogramas.
El diagnstico que subyace (implcitamente) a la NAP identica doscausasde la pobreza extre-
ma: la indebida intervencin del Estado que distorsiona lassealesdel mercado; y el reducido capital
humano de lospobresextremos, que lesimpide jugar el juego del mercado.
No hay nada en el anlisisrealizado (vase seccin 3.1 y la obra ah referida) que sugiera, ni
siquiera de manera indirecta, que lasorientacionesde poltica social de losaossetenta fuesen in-
ecientes. El juicio simplista en el cual se bas el vuelco a losprogramasfocalizados, que sostiene que
el gasto no focalizado supone desperdicio de recursos, no toma en cuenta la complejidad de la din-
mica social que, al transformar radicalmente para grandessectoresde la poblacin el acceso a bienes
y servicios, puede signicar un cambio cultural que convierte losbieneso serviciosde referencia en
una necesidad social, ni lasenormesinecienciasy distorsionesque se generan como consecuencia
de la focalizacin individualizada. La aceptacin acrtica del enfoque focalizado por su supuesta
mayor eciencia, olvida lossiguienteselementosque llevan a la conclusin opuesta:
a. Losprogramasfocalizadosparecen msecientesque losuniversalescuando slo se toman
en cuenta loserroresde inclusin (incluir a no pobres) ya que estn diseadospara minimi-
zar estoserrores(aunque en la prctica no lo logran del todo), pero cuando tambin se to-
man en cuenta loserroresde exclusin (excluir a pobres, que crecen explosivamente siempre
que un programa universalista essustituido por un programa focalizado) la apariencia ante-
rior se desvanece yla verdad se hace visible: los programas focalizados a individuos/hogares
15
Un ejemplo de esto esLiconsa, an en operacin, que vende leche a preciossubsidiadosa lasfamiliasde bajosingresos
(principalmente) de lasreasurbanas.
[ 360 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
son menos ecientes que los universales. Tambin esnecesario tomar en cuenta que el costo
social de un error de exclusin (Vgr. dejar sin atender a una persona desnutrida) esvarias
vecesmsalto que el de un error de inclusin (atender a un no desnutrido).
b. La focalizacin individual a hogares/personas conlleva costos administrativos directos.
Tambin, de manera asociada a la lucha (casi inevitable) que establece la autoridad para
atrapar a quienesproporcionan informacin falsa para aparentar que cumplen losrequi-
sitosde la focalizacin, la autoridad termina invadiendo la privaca y ofendiendo la digni-
dad de quienesaspiran a obtener losbenecios(sean o no mentirosos).
c. Que, como consecuencia de losproblemasapuntadosen el prrafo precedente, el objetivo
terico de minimizar el error de inclusin queda lejosde cumplirse y se presentan muchos
erroresde exclusin, entre otrasrazonesporque muchos, que s cumplen lascondiciones,
se ven desalentados.
16
Propuesta institucional para articular la poltica econmica y la social
La lucha contra la pobreza y por el orecimiento humano, como lo muestra la evidencia analizada, no
puede ser una tarea exclusiva de la poltica social. Para hacer posible la articulacin sinrgica busca-
da entre ambas polticas, superar la subordinacin de la poltica social a la econmica, superar la divi-
sin tajante entre ambas y recuperar la sensibilidad social y el inters por inuir en el bienestar social
(orecimiento humano) en las reas econmicas de la administracin, ser necesario, en materia ins-
titucional en el Gobierno Federal, los siguientes cambios:
a. Denir el orecimiento humano, en vez de la estabilidad o crecimiento de lasvariables
macroeconmicas, como el objetivo rector de todaslaspolticaspblicas. Para que esta
denicin no sea slo retrica y se convierta en autntica gua del quehacer gubernamen-
tal, hay que dejar de evaluar el desarrollo a travsdel crecimiento del PIB (que pone en el
centro a lascosas) y hacerlo mediante ndicesque pongan en el centro a laspersonasy su
orecimiento (progreso social, desarrollo de necesidadesy capacidades, disminucin de la
pobreza, autodeterminacin nacional). El principio fundamental esque la economa debe
ser el medio para el n nico que debe ser el orecimiento (bienestar) de laspersonas.
b. Para llevar a cabo esta nueva evaluacin del desarrollo debe crearse, mediante reforma
constitucional, un organismo autnomo del Ejecutivo Federal, que podra denominarse
16
Vanse al respecto, losensayosde Giovanni Andrea Cornia yFrancesStewart, Subsidiosalimentarios: doserroresde
focalizacin yde Amartya Sen, la economa poltica de la focalizacin, ambosen el nmero de junio del 2003 de
Comercio Exterior. Igualmente, vase Julio Boltvinik yFernando Corts, La identicacin de lospobresen el Progresa,
en Enrique Valencia et al. (coords.), Losdilemasde la poltica social, U de G, ITESO, UIA, 2000, pp. 31-61.
[ 361 ]
Julio Boltvinik
Instituto Nacional de Evaluacin del Desarrollo (INED), presidido por un cuerpo colegiado
cuyosintegrantesdeban cumplir estrictosrequisitosy sean nombradospor un mecanismo
que garantice su plena independencia de losdemspoderes.
c. Ademsde la evaluacin del desarrollo en su conjunto, mediante la medicin del progreso
social e indicadoressimilares, este organismo llevara a cabo lassiguientestareas: i) eva-
luacin ex antedel impacto en el orecimiento humano de lasmedidasde poltica econ-
mica que se planeen adoptar; ii) medicin de la pobreza; y iii) evaluacin de laspolticasy
programaspblicosde carcter sectorial. En todosloscasos, el criterio central de evalua-
cin sera el mismo: el orecimiento humano. Con ello, se re-establecera el interspor el
orecimiento (bienestar) en losservidorespblicosde todoslossectores, y se superara la
separacin tajante entre la poltica econmica y la social. El INED estara abierto, obligato-
riamente y por disposicin constitucional, a la participacin de la sociedad. Todossusactos
seran pblicosy se difundiran ampliamente.
d. Tambin mediante reforma constitucional se estipulara el funcionamiento obligatorio del
Gabinete del Ejecutivo Federal (gabinete) y de los subgabinetes temticos, que seran presidi-
dospor el Presidente de la Repblica. Las sesionesde losgabinetesy subgabinetes, y sus
acuerdos, seran obligatoriospara la validez legal de una amplia gama de actosdel Ejecutivo
Federal. El gabinete aprobara el Proyecto de Presupuesto de Egresosde la Federacin (PEF), a
partir de losproyectosde subpresupuestostemticosintegradospor lossubgabinetes. Por lo
que hace a lostemasque aqu msinteresan (aunque podra haber otrossubgabinetescomo
el de seguridad, el de medio ambiente, el de infraestructura pblica), habra un subgabinete
econmico, un subgabinete social yun subgabinete de lucha contra la pobreza. Este ltimo
aprobara el presupuesto horizontal integrado de lucha contra la pobreza. La lucha contra la
pobreza dejara de ser una tarea (casi) exclusiva de la Sedesol para convertirse en una tarea
de toda la Administracin Pblica Federal, encabezada por el Presidente de la Repblica, ya
la cual se invitara a participar activamente a losotrosdosrdenesde gobierno.
e. En la denicin de lo econmico y lo social, para nesdel funcionamiento de losgabinetes,
se ampliara el campo de accin de la poltica social para que incluya no slo susmbitos
tradicionales, sino tambin loselementosque se suelen manejar como parte de la poltica
econmica pero que inciden directamente en el ingreso de loshogares: polticas de em-
pleo, de salarios, y de promocin y fomento de la economa popular.
Esbozo de una estrategia de superacin de la pobreza
El concepto de desarrollo aqu presentado, tanto en su msamplia dimensin como progreso social,
como en la msrestringida de desarrollo econmico, especica el objetivo de las polticas pblicas: el
desarrollo de las necesidades y capacidades de la nacin y, en particular de las necesidades econmi-
[ 362 ]
Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
cas y las capacidades productivas. Estasltimastienen un carcter mucho msinstrumental que
otrasnecesidadesy capacidades(como lascognitivas, emocionalesy de crecimiento) que son nes
en s mismas.
De lo dicho, se desprenden algunascondicionesmnimaspara el desarrollo de lasfuerzasesen-
cialeshumanas. Situmonosde momento al nivel societal: en el progreso social y en el desarrollo
econmico. La autodeterminacin escondicin central de posibilidad del progreso social y del desa-
rrollo econmico, pero no esla nica condicin. Otrasson la presencia de una masa crtica de capa-
cidadesy de recursos. Como se dijo antes, en condicionesde aguda escasez de recursosel desarrollo
se vuelve imposible incluso en presencia de la autodeterminacin. A nivel nacional Mxico no tiene
esa escasez aguda de recursosni carece de la masa crtica de capacidades, pero estascondicioness
estn presentesen muchasregionesy en casi todaslasmicrorregionesdel pas. El desarrollo esposi-
ble en Mxico si recuperamosla autodeterminacin. A nivel de regiones, sin embargo, muchasde
ellasque padecen una aguda escasez de recursosrequieren del apoyo de la nacin. Lascondiciones
mnimaspara recuperar la autodeterminacin fueron sealadasen el inciso 1.3. Cumplidasesascon-
diciones, el desarrollo en Mxico ser posible.
Denido el progreso social como el objetivo nico de las polticas pblicas a escala social, y como
instrumento de ste el desarrollo econmico, esnecesario denir el papel que en la bsqueda de tales
objetivostiene la superacin de la pobreza. Al igual que hemosdistinguido progreso social y desarro-
llo econmico a nivel societal, conceptosambosque pueden medirse en una escala que en el extremo
inferior podra caracterizarse como atraso social y subdesarrollo econmico, en la pobreza (cuya
contraparte evidente esla riqueza) tambin distinguimosla pobreza humana y la pobreza econmica.
La superacin de esta ltima esuna condicin necesaria, pero no suciente, para la superacin de la
pobreza humana (que equivale al orecimiento humano o riqueza humana).
La superacin de la pobreza econmica esuna premisa bsica del proyecto nacional de oreci-
miento humano, puesen l un principio igualitario mnimo esel de que todosdeben tener la opor-
tunidad efectiva para el orecimiento humano, la que slo puede existir para quien no vive en con-
diciones de pobreza econmica. Se fundamenta as un derecho humano que sintetiza diversos
derechos sociales, el derecho a no vivir en la pobreza, o el derecho a un nivel de vida digno.
Qu debe hacerse para superar la pobreza econmica? Qu relacioneshay entre la poltica de
lucha contra la pobreza, la poltica econmica y la social? Qu hacer para que sea realidad el derecho
humano a no vivir en la pobreza? La propuesta aqu planteada, en congruencia con lo sealado en la
seccin anterior, esen primer lugar que la poltica de lucha contra la pobreza no est formada por un
programa, ni por el conjunto de losprogramasde una secretara, ni por el conjunto de la poltica
social y la econmica, sino por todo esto msla aplicacin sistemtica de algunosprincipiosy crite-
riosen todaslaspolticas. Una poltica de lucha integrada contra la pobreza econmica tiene que
abordar todaslasvariablesque determinan la situacin econmica de personasy hogares. Una pri-
mera gua para identicar estasvariableseslo que he llamado lasfuentesde bienestar de loshogares.
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Julio Boltvinik
stos son: a) el ingreso corriente (monetario y no monetario); b) los activos bsicos (vivienda y
su equipamiento); c) activosno bsicos(propiedadeslquidaso no y capacidad de endeudamiento);
d) titularidadesde acceso a bienesy serviciosgratuitoso altamente subsidiados; e) losconocimientos
y capacidades; y f) el tiempo libre y el disponible para trabajo domstico y educacin.
Una poltica integrada de lucha contra la pobreza debe promover el aumento de todaslasfuentes
de bienestar de loshogares, as como establecer mecanismosde seguridad social para evitar su dete-
rioro ante losriesgoscomunesde la vida. En lo que sigue se presenta una enumeracin no exhaustiva
de algunoselementosde laspolticasde lucha contra la pobreza clasicadossegn la fuente de bien-
estar sobre la que actan en vertientes. Ntese que lasvertientesylaslneasde accin involucran a
toda la administracin pblica federal yno slo a la secretara especializada en la lucha contra la po-
breza. Slo en el contexto del desarrollo (en el sentido aqu denido) cobran sentido loselementosde
poltica que ese enuncian a continuacin yque siguen la lgica de lasfuentesde bienestar.
Enumero y explico someramente algunaslneasde accin para aumentar el ingreso corriente
real de los hogares en situacin de pobreza (o cercanosal umbral de pobreza) y darle estabilidad al
ingreso de todosloshogares:
1. Precios y tarifas (pblicas y privadas). La poltica de preciosy tarifasde la gasolina, la elec-
tricidad, el gas, el agua, el transporte y la telefona, esuna herramienta importante de la
lucha contra la pobreza. En ella hay que aplicar algunosprincipiosy criteriosmuy elemen-
tales: a) distinguir losconsumosbsicosde losdiscrecionales; de tal manera de subsidiar
el consumo bsico, cobrar conforme a costosel tramo siguiente (que tiene que denirse
en cada caso), y cobrar mucho mscaro losque rebasan ambos; esto esaplicable a agua y
a electricidad. sta es una manera de establecer subsidios cruzados, que los ricos (que
consumen mucho) subsidien a lospobres(que consumen poco); b) zonicar lasciudades
por estratosresidencialesy establecer nivelesdiferencialesen diversastarifas; c) evitar la
autorizacin a losproductoresprivadosde tarifasexcesivasy dejar de tolerar la existencia
de condicionesmonoplicasque propician tarifaselevadas, como ocurre actualmente con
la telefona; la poltica gubernamental prevaleciente ha propiciado tasasde ganancia em-
presarialesdesmesuradasy debe ser modicada radicalmente.
2. Impuesto sobre la renta. La poltica impositiva puede ser un instrumento fundamental para
la lucha contra la pobreza. El rgimen scal del ISR de laspersonasfsicasprevaleciente
hasta el ao 2000 contena doscaractersticasque conviene hacer explcitasyrescatar para
una poltica scal progresista que apoye la lucha contra la pobreza: a) tasasprogresivasdel
ISR; b) tasas negativas (inversamente crecientes) para la poblacin de ingresos menores
a 5-6 salariosmnimos: el llamado crdito scal. La segunda caracterstica va msall de la
defensa de la capacidad adquisitiva del salario para la satisfaccin de lasnecesidadesbsi-
casque est detrsde la disposicin del art. 123 de la Constitucin que establece que el
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Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
salario mnimo no puede estar sujeto a ninguna deduccin (impuestos, cuotasde seguri-
dad social, etc.). La legislacin del ISR va msall de esta defensa en un doble sentido. En
primer lugar, reconoce (de manera implcita) que por el deterioro del salario mnimo, el
umbral de pobreza se sita alrededor de 5 o 6 salariosmnimos. En segundo lugar, porque
no slo se abstiene el legislador de gravar este ingreso mnimo sino que le transere in-
gresosa susperceptores. Esnecesario defender y aplicar sistemticamente estasdosca-
ractersticas. La de la transferencia de ingresospor la va scal esla semilla del ingreso
garantizado hacia el cual debemosdirigirnos.
3. Impuesto al valor agregado. Este impuesto, usualmente considerado regresivo, puede
transformarse en progresivo si se aplican diferentestasasa cada tipo de bienesy servicios.
La legislacin vigente, que no pudo modicar la alianza entre Fox y Elba Esther Gordillo,
distingue trestiposde tasas: tasa cero, exentosy tasa uniforme de 15% . En lasdosprime-
rastasasse ubican bienesbsicosfundamentalescomo alimentosy medicinas; educacin,
algunosserviciosde salud y el transporte terrestre. Todoslosdemsbienesy serviciosse
gravan con 15% . La estructura actual eslevemente progresiva porque loshogaresde ms
bajosingresos, que gastan una proporcin mayor de susingresosen alimentacin, medi-
cinasy transporte, en su gasto de consumo total pagan una tasa media del IVA msbaja
que loshogaresde msaltosingresos. Esta progresividad puede y debe aumentarse. Ac-
tualmente pagan 15% de IVA la electricidad, el gas, losdetergentes, jabones, losautosde
lujo, loshelicpterosy losyates. La propuesta que elabor en el 2001 consiste en estable-
cer tasasdiferencialesdel IVA que vayan desde el IVA negativo, de menos10% y menos5%
para bienesultra bsicos, hasta tasasde 25 o 30% para bienesultra suntuarios. Lastarifas
de la electricidad y el gasse pueden reducir de inmediato en 15% pasando estosrubrosde
tasa 15% a tasa cero o en 25% si se gravan con menos10% . La poltica de IVA negativo
sera la manera mseciente de otorgar subsidiosgeneralizadosa losbienesbsicosy
ultra bsicos(tortillas, pan, frijoles, arroz, leche, etc.).
4. Control de precios, abasto social y pblico. Restablecer el control de precios en algunos
bienesbsicos. Revigorizar laspolticasde abasto pblico y estimular lassociales(coope-
rativasde consumo, por ejemplo) para abaratar mslosbienesbsicos.
5. Recuperacin de salarios mnimos, pblicos y contractuales. En lospuntosanterioresse
han propuesto medidaspara elevar el ingreso (neto) de losmspobresy bajar losprecios
que pagan lospobrespor susbienesy serviciosde consumo. Como complemento esencial
de lo anterior, esnecesaria una poltica para recuperar lossalariosmnimosy losque paga
el sector pblico, e inuir as en la negociacin de lossalarioscontractuales. Se tratara de
una poltica de recuperacin gradual de lossalariosque, si se mantiene constante a lo
largo de un buen nmero de aos, puede signicar la recuperacin casi completa de los
salariosrealesdel pas. La pobreza prevalece en Mxico en gran medida porque lossalarios
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Julio Boltvinik
se ubican por debajo del costo de la vida en condicionesmnimasde dignidad. Se trata de
una gran deuda social que esnecesario pagar.
6. Apoyo masivo a la economa popular. No se tratara de un programa nico sino de una red
de programasque cubriran todoslossectoreseconmicos. Cada uno de ellosdebe cubrir,
al menos, lossiguientesaspectos: promocin, asistencia tcnica, crdito tanto para capital
de trabajo como para inversin, y apoyosa la comercializacin. Con esta lnea de accin se
busca aumentar losingresosy lascapacidadesproductivasde la poblacin no asalariada,
lo que viene a complementar la recuperacin salarial.
7. Reversin de la tendencia a la informalizacin de la economa. La pobreza se abate no slo
apoyando a aquellosque han cado en la pobreza a salir de ella. Un componente central es
el preventivo. Evitar que la poblacin caiga en la pobreza. Para ello esfundamental la segu-
ridad social. Su funcin esmantener la estabilidad del ingreso mediante un conjunto de
seguros que protejan ste al ocurrir ciertas eventualidades. No hay signo ms evidente
de la informalizacin de la economa que la baja en la cobertura de la seguridad social.
Entre 1991 y2005, la PEA aument en 11.6 millones. En ese mismo periodo, la poblacin
asegurada del IMSS pas de 9.7 a 12.6 millones, un incremento de menosde 3 millones, por
lo cual la incidencia marginal de la cobertura de la seguridad social esde slo 33% . La pro-
puesta de revitalizacin de la incorporacin al IMSS tiene una triple vertiente. Por una parte,
la scalizacin. Por la otra la activacin del seguro facultativo o voluntario de salud del IMSS.
Por ltimo, la posibilidad de abrir en el IMSS un rgimen no contributivo para la poblacin
mspobre, lo que requerira subsidiosgubernamentales.
Respecto a la vertiente orientada a aumentar los activos, bsicos y no bsicos, y
propor cionar seguridad en su posesin, me referir slo a dosactivoscentrales, entre los
bsicos: a la vivienda, y entre losno bsicos: a la capacidad de endeudamiento del hogar.
8. Vivienda. ste esel activo bsico msimportante y un derecho social para lasfamilias. Sin
embargo, esuna de lasreasde msagudasy generalizadascarenciasde la poblacin. Dos
terceraspartesde la poblacin nacional viven en viviendaspor debajo de lasnormas. Las
carenciashabitacionalesson alimentadaspor losbajosingresoscorrientesque dejan muy
poco espacio a la inversin en vivienda; y por la nula capacidad de endeudamiento del
hogar. El problema afecta sobre todo a losasalariadosde muy bajosingresosy a casi todos
lostrabajadorespor cuenta propia, que estn excluidosde lasinstitucionespblicasde
nanciamiento, como el Infonavit. Al observar el desarrollo de la vivienda en losbarrios
populares, sin embargo, resulta evidente que el cuello de botella bsico esel acceso al
suelo urbano, legalizado y con servicios. Una vez superado ste, loshogaressuelen empe-
zar un proceso gradual de consolidacin de la vivienda (introduccin de materialesslidos
y ampliaciones) que, sin embargo, suele terminar en viviendaspor debajo de lasnormas.
Por tanto, resultan fundamentalesla poltica de apoyo para el acceso a este tipo de suelo,
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Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
complementada con un apoyo permanente para la consolidacin de la vivienda. Para que
losasalariadoscon percepcionesbajastengan acceso sustentable a crdito para la vivienda
esnecesario instituir un subsidio bsico que reduzca la deuda a cargo del hogar a niveles
adecuadosa su capacidad de pago. Este subsidio debe tambin aplicarse a lostrabajado-
respor cuenta propia, pero entre ellosse presenta la dicultad adicional de la inestabilidad
de susingresos. Una solucin muy interesante para ellos, aunque no esaplicable universal-
mente, esel de lasComunidadesUrbanasy Vivienda Productivas, desarrollada por el Pro-
yecto Regional (latinoamericano) para la Superacin de la Pobreza (PRSP-PNUD), en el cual
el apoyo al mejoramiento de la vivienda forma parte del desarrollo de actividadesproduc-
tivas, de tal manera que el incremento en el ingreso generado por el proyecto hace posible
lospagosde la vivienda.
17
9. Capacidad de endeudamiento. La apertura de todo el sistema nanciero para que el crdi-
to de todo tipo pueda ser accesible a la poblacin actualmente excluida esel objetivo a
alcanzar. Para hacer viables algunos crditos para proyectos productivos se requiere el
respaldo de un fondo de garanta, mismo que debera ser provisto por la banca de desarro-
llo o por el gobierno.
El acceso a bienes y servicios gratuitos o altamente subsidiados, es una fuente de
bienestar que se ubica en el terreno de la poltica social; en el mundo de lo no mercantil,
losderechossocialesy el consumo pblico. Al respecto, msque intentar un listado de
polticasespeccasen cada campo (salud, educacin, etctera), conviene presentar algu-
nasreexionesgenerales.
10. Derechohabientes, no mendigos. Recordemosque hemospartido del derecho social a una
vida digna o derecho a no vivir en la pobreza, que sintetiza y engloba todoslosderechos
sociales. Cumplir este derecho signica que se han realizado losderechosa la salud, a la
educacin, a la vivienda, al trabajo dignamente remunerado, a la seguridad social, etctera.
Pero adems, dado el incumplimiento de casi todos los derechos sociales en Mxico,
18

podemosplantear la necesidad complementaria, en tanto esta situacin no sea modica-
da, del derecho de la poblacin pobre a recibir losapoyos adicionales necesarios para ga-
rantizar losderechossociales. Este derecho, aunque fraseado en trminosde personaso
gruposen situacin de vulnerabilidad ha sido denido en el artculo 8 de la Ley General
de Desarrollo Social (LGDS). Mientrasel derecho a no vivir en la pobreza se debiera traducir
en paquetes universales en educacin, salud, apoyospara la vivienda, etc., lo establecido
17
Vase Development without Poverty, edicin revisada, PRSP-PNUD, Bogot, 1991, pp. 185-186.
18
Para un panorama de losderechossocialesen Mxico, vase Julio Boltvinik yAraceli Damin, Derechoshumanosy
medicin ocial de la pobreza en Mxico, Papelesde Poblacin, Centro de Investigacin yEstudiosAvanzadosde la
Poblacin, UAEM, Toluca, nueva poca, ao 9, nm. 35, enero-marzo del 2003, especialmente pginas102-106.
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en la LGDS debiera traducirse en paquetes complementarios de subsidios, serviciosy trans-
ferencias para la poblacin pobre. Por ejemplo, si bien para la poblacin en general la
gratuidad de la educacin y de loslibrosde texto son condicionessucientespara garan-
tizar el derecho a la educacin, la poblacin pobre requiere, para ello, tambin desayunos
escolaresy becas. De esta manera laspolticasuniversalistasy lasfocalizadasse complemen-
taran plenamente. En este planteamiento, laspolticasfocalizadasson complementariasa
lasuniversalistas(y a laspreventivas) y no sustitutasde ellas. Al partir de la titularidad de
derechos, concebimoscomo derechohabientes tanto a losreceptoresde beneciosuniver-
salescomo a losde focalizados, lo que supone un cambio radical en lasrelacionesentre
losservidorespblicosy la poblacin beneciaria, ya que sta, lejosde estar pidiendo un
favor, y por tanto estando sujeta a la manipulacin poltica (apoyo a cambio de tu voto),
est exigiendo susderechos; el servidor pblico, por su parte, tiene la obligacin de aten-
derloscon ecacia, prontitud y cortesa.
11. Todos somos ciudadanos de primera. Este corolario estambin una consecuencia del enfo-
que de titularidadesde derechos. Ni lospobres, ni losbeneciariosde beneciosuniversa-
les, son ciudadanos de segunda. Por tanto, la oferta de servicioso bienesde segunda a esta
poblacin, comn en la lantropa pblica neoliberal, esinaceptable en principio. Slo si
lascircunstanciasobligan a escoger entre un servicio parcial o incompleto (gruposmulti-
grado en educacin, serviciosde salud incompletos, o pensionespor debajo de losmnimos
aceptables) o ninguno, podr prestarse ste de manera temporal, pero su carcter transi-
torio deber hacerse explcito.
12. Disear los programas previendo la reaccin de la poblacin. Es necesario partir de una
concepcin de la sociedad como una estructura en la que interactan cuatro subsistemas:
el pblico, el privado lucrativo (empresasprivadas), el solidario (familia, comunidad, aso-
ciaciones) y el no lucrativo (fundaciones, ONG y organismosinternacionales). Algunosde
lossubsistemasson predominantemente de carcter econmico, otrosde carcter social y
otrosmixtos. Un primer corolario de esta concepcin esque toda accin (u omisin) pblica
produce una reaccin en los otros subsistemasque esnecesario prever para evitar el fracaso
de laspolticaspblicas. Ilustremoscon algunosejemplos. En un programa de nutricin
complementaria para escolaresse encontr que la desnutricin de algunosesco lareshaba
aumentado como consecuencia de que susfamiliashaban entendido que el programa se
haca cargo de la alimentacin de ellosy, por tanto, haban disminuido losalimentospro-
porcionadosen el hogar. Otro ejemplo, como resultado de la focalizacin a hogaresen el
programa Progresa/Oportunidades, que parte implcitamente de la premisa de que el sub-
sistema solidario se reduce al hogar, se lastim el tejido social comunitario (solidario)
provocando que losexcluidosdel programa dejaran de participar en lasactividadescomu-
nitariastradicionales. Un segundo corolario esque uno de losretoscentralesde la poltica
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Autodeterminacin yorecimiento humano. Reexionessobredesarrollo, poltica social ypobreza
(pblica) de lucha contra la pobreza eshacer conuir de manera complementaria loscua-
tro subsistemashacia losmismosobjetivos.
Respecto a conocimientos y habilidades, cuyo desarrollo, en el enfoque aqu adopta-
do, esmsun n en s mismo que un medio para la obtencin de ingresos, propongo:
13. Desarrollo de las capacidades socialmente relevantes. Msall de la educacin formal yde
la capacitacin especca para el trabajo, esnecesario llevar a cabo una amplia poltica so-
ciocultural orientada a desarrollar, en extensin y profundidad, lascapacidades(conoci-
mientosyhabilidades) socialmente relevantesque le permitan a la poblacin desempear
un rol protagnico en la superacin de su pobreza. Este enfoque rechaza la visin conven-
cional que concibe el aprendizaje como algo que ocurre slo en lasdosprimerasdcadasde
la vida. Tambin hay que tener presente que, como se seal antes, son lascondiciones
ampliasdel contexto social (que podemossintetizar en el grado de autodeterminacin) las
que determinan la necesidad del desarrollo de las capacidades. En el contexto de la autode-
terminacin (o de su recuperacin) es necesario desencadenar una amplia movilizacin
para la socializacin de conocimientosyhabilidadesrelacionadoscon la produccin yla
comercializacin, la vida cotidiana yel consumo, la organizacin comunitaria yasociativa,
la vida cvica ypoltica, ycon el acervo cultural ycientco. Losconocimientospertinentes
cubren un amplio espectro que va de la sanidad del agua ylosalimentoshasta mtodosde
clculo de loscostosde produccin; desde la crianza de losmenores, al control de calidad,
la educacin sexual ypara la salud, losderechoshumanos, losprocedimientosle gales, las
tecnologasen camposespeccos, el gusto por lasartesyla curiosidad cientca. Buena
parte de lastareaspara este n pueden apoyarse en losmediosmasivosde difusin.
14. Disminucin de la desigualdad educativa. Una poltica educativa para la superacin de la
pobreza debe, como se dijo antes, ademsde suscomponentesuniversales, incluir elemen-
tosde apoyo adicionalespara la poblacin cuyascircunstanciasle impiden el cumplimien-
to del derecho con el paquete universal. Adems, deben recibir prioridad especial porque
reducen lasdesventajasde lospobres: a) la educacin preescolar (de alta calidad) de tres
grados, que debe proponerse la cobertura universal que est an muy lejos; b) la educacin
para adultos, que debe articularse con la poltica de desarrollo de lascapacidadessocialmen-
te relevantes y con la de impulso masivo a la economa popular. Aunque la educacin
media superior, superior y de posgrado no constituyen parte del derecho a la educacin, la
prioridad de la educacin pblica en la materia en trminosdel desarrollo como aqu se
ha denido esevidente, incluso sin contar susefectosen la movilidad social y en la com-
petitividad internacional de la economa nacional.
15. Superacin de la pobreza de tiempo. Lossntomasmsagudosde esta pobreza (carencia de
tiempo libre, de tiempo para estudio, para el cuidado de menoresy para el trabajo doms-
tico), esel abandono de menoresdurante lashorasque susprogenitorestrabajan fuera del
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Julio Boltvinik
hogar, as como el trabajo infantil. Lasconsecuenciasson brutales. Lasdel trabajo infantil
son conocidas. Losmenoresabandonadossufren y sufren accidentes; adems, no desarro-
llan lashabilidadesmselementales: a lostreso cuatro aosno hablan, no controlan los
esfnteres, no han aprendido a comer. Para abatir esta pobreza se requiere: a) la recupera-
cin salarial para hacer que el trabajo de ambosprogenitoresdeje de ser forzado por la
insuciencia de ingresos; b) la oferta pblica (gratuita o altamente subsidiada) de centros
de desarrollo infantil que se hagan cargo, con amplioshorarios, del cuidado de lospreesco-
lares; c) la ampliacin del horario escolar en primaria a por lo menoslascuatro de la tarde;
d) sobre todo en lasgrandesciudades, la mejora de la vialidadesy de lossistemasde
transporte para abatir el tiempo que la poblacin pierde en el camino al y del trabajo, etc.,
y e) ampliacin de apoyospara adquirir equipo domstico ahorrador de trabajo (refrigera-
dores, lavadorasde ropa, etctera).
El conjunto enunciado de lneasde accin, que tiene un carcter provisional (no est
todo lo que necesita estar, ni todo lo que est ha sido cabalmente resuelto) muestra el
carcter necesariamente transversal, que abarca a toda la administracin pblica federal,
de la lucha contra la pobreza. Muestra, por tanto, el carcter regresivo del acto de creacin de
la Sedesol que instal la idea que la pobreza, como la educacin o la salud, esun asunto
sectorial que puede ser atendido por una secretara de Estado.
Empleo, ingreso
y bienestar,
se termin de imprimir durante
el mes de marzo de 2007, en
los talleres litotipogrfcos de la
casa editorial migueL ngeL porra,
librero-editor. El tiro consta de
2,000 ejemplares impresos sobre
papel de 75 gramos.
MAP: 015345-01