Invirtiendo en El Desarrollo. Un Plan Práctico para Conseguir Los ODM

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La presente publicacin debe citarse de la siguiente manera: Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005. Invirtiendo en el desarrollo: Un plan prctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Nueva York. Fotos: Portada (de arriba abajo y de izquierda a derecha) Christopher Dowswell/PNUD, Pedro Cote/PNUD, Giacomo Pirozzi/Panos Pictures, Liba Taylor/Panos Pictures, Jrgen Schytte/PNUD, Fototeca de las Naciones Unidas, Giacomo Pirozzi/UNICEF, Curt Carnemark/Banco Mundial, Pedro Cote/PNUD, Franck Charton/UNICEF, Paul Chesley/Images, Ray Witlin/Banco Mundial, Pete Turner/Getty Images y B. Marquez/PNUD. El presente libro ha sido editado, diseado grcamente y producido por Communications Development Inc., Washington, D.C., y su asociado para diseos, Grundy & Northedge. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas fue encargado por el Secretario General de las Naciones Unidas y apoyado por el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que preside el Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El informe es una publicacin independiente, que no representa necesariamente los puntos de vista de las Naciones Unidas, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o de sus Estados Miembros. Si se desea una lista de errores u omisiones encontrados despus de imprimir Invirtiendo en el desarrollo: Un plan prctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, consltese por favor http://www.unmillenniumproject.org. Versin espaola: Multi-Language Services, Inc. (Estados Unidos), multilanguagemls@compuserve.com. Impreso en papel corriente cloro elemental.
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Prefacio xii Personas que han contribuido al presente documento Informes de los equipos de tareas xvii Lista de siglas y abreviaturas xviii Objetivos de Desarrollo del Milenio xx Diez recomendaciones fundamentales xxii Parte 1 Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes, dnde nos encontramos y por qu nos estamos quedando atrasados 1 Los Objetivos y por qu son importantes Qu son los Objetivos? 1 Por qu son importantes los Objetivos? 3 Estructura del informe 11 1
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2 La situacin a 10 aos vista 15 Evaluacin de los niveles de pobreza y de progreso en el mundo Cmo las regiones estn progresando hacia los ODM 20 Resumen del progreso hacia cada Objetivo 27
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3 Por qu el mundo no alcanza plenamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio 33 Cuatro razones de que no se puedan alcanzar plenamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio 34
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Inversin pblica e inversin privada para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio 53 Parte 2 Procesos en el plano nacional para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio 4 Estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio 65 Elaborar una estrategia nacional para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio 65 Trabajar retrospectivamente desde las metas y cronogramas de 2015 67 Un proceso transparente, integrado y consultivo 72 5 Inversin pblica para potenciar a la gente pobre 75 Desarrollo rural: aumento de la produccin de alimentos y de los ingresos de la poblacin rural 78 Desarrollo urbano: promover el empleo, mejorar los barrios de tugurios e idear alternativas para evitar la formacin de nuevos barrios de tugurios 86 Sistemas de salud: garantizar el acceso universal a los servicios esenciales de salud 92 Educacin: lograr la enseanza primaria universal y la expansin de la educacin posprimaria y superior 101 Igualdad de gnero: invertir para superar los prejuicios generalizados en lo que respecta al gnero 104 Medio ambiente: invertir en mejorar la ordenacin de los recursos 107 Ciencia, tecnologa e innovacin: fortalecimiento de las capacidades nacionales 110 Interdependencia de los grupos de inversiones 113 Aplicacin de las recomendaciones: escala y secuencias 113 6 Los elementos clave para un rpido incremento de escala 115 Liderazgo poltico 116 Fijacin de objetivos concretos y la secuencia de planes de trabajo 117 Creacin de capacidades de ejecucin nacional y local 119 Mecanismos de prestacin de servicios reproducibles y localmente apropiados 128 Vigilancia e intercambio de informacin 130 Situar a las comunidades en el centro del incremento de escala 131 Promocin del incremento de escala mediante la nanciacin a largo plazo y la asistencia tcnica 132
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7 La buena gestin de los asuntos pblicos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio 134 Estrategias para mejorar la gestin pblica a n de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio 137 Inversiones en la administracin pblica 139 Fortalecimiento del estado de derecho 140 Promover la rendicin de cuentas y la transparencia 141 Promocin de los derechos humanos 144 Promover polticas econmicas slidas en apoyo del sector privado 146 Alianzas con la sociedad civil 150 8 Contribucin de la sociedad civil a los Objetivos de Desarrollo del Milenio 153 Facilitar una campaa pblica en pro de los Objetivos 155 Contribucin a la elaboracin de polticas 156 Incremento de escala de la facilitacin de servicios 157 Vigilancia para establecer la responsabilidad 161 Qu pueden hacer las organizaciones de la sociedad civil internacionales? 162 9 Contribuciones del sector privado 166 Aumento de la productividad y creacin de empleo 166 Suministro de los servicios mediante asociaciones entre el sector pblico y el sector privado 169 Gobernanza y ciudadana corporativas responsables 172 Contribucin a la elaboracin de polticas 173 Promocin de los Objetivos 174 Filantropa corporativa 174 10 Las necesidades especiales de frica 177 Las circunstancias nicas de frica 179 Un plan de inversiones para frica centrado en los ODM 11 Prioridades de inversin para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en otras regiones 190 Asia oriental 191 Asia meridional 195 Asia central 201 Amrica Latina 202 Oriente Medio y frica de Norte 207 Pases de transicin y de la CEI de Europa central y oriental Dicultades especiales 210
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12 Estrategias para los pases afectados por conictos 219 Invertir en la prevencin de conictos 220 Inversiones en pases en conicto 222 Inversiones en pases que estn saliendo de una situacin de conicto Parte 3 Recomendaciones a la comunidad internacional para apoyar los procesos a nivel de los pases 13 Reorganizacin del sistema de asistencia 229 Los 10 problemas centrales del sistema de asistencia en la actualidad Medidas fundamentales para mejorar la prestacin de ayuda 238 14 Un adelanto mundial decisivo en el comercio 251 El contexto de las negociaciones comerciales 252 Esferas fundamentales en la negociacin 253 Promover la oferta de exportaciones en los pases de bajos ingresos 15 Bienes pblicos regionales y mundiales Bienes regionales 265 Bienes mundiales 270 16 265
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La labor comienza en 2005 con un decenio de grandes ambiciones 274 Determinar cules son los pases en la va rpida 275 Preparar estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM 275 Iniciar actividades de capacitacin a nivel mundial en materia de recursos humanos para los ODM 278 Lanzar iniciativas de resultados positivos rpidos (Quick Wins) 279 Involucrar a los pases de medianos ingresos en el reto de la consecucin de los Objetivos 279 Parte 4 Costos y benecios derivados del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Recursos necesarios para nanciar los Objetivos de Desarrollo del Milenio 283 Inversiones necesarias para los ODM a nivel de pas 285 Financiacin de las inversiones para los ODM a nivel de pas 290 Asistencia ocial para el desarrollo necesaria a nivel mundial para cumplir los ODM 294 Mecanismos de nanciacin para incrementar el conjunto de asistencia ocial para el desarrollo 301 Necesidades inmediatas de AOD para 2005 304 17
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18 Los benecios: ante un decenio de grandes ambiciones 305 Reduccin espectacular pero solamente parcial de la pobreza en el mundo 305 Necesidad continua de la asistencia ms all de 2015 309 El peligro de la inaccin 310 Un decenio de grandes ambiciones 311 Apndice 1 Apndice 2 Apndice 3 Apndice 4 Intervenciones sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio por sector 313 Objetivos de Desarrollo del Milenio, intervenciones por meta 331 Supuestos en los que se basan las estimaciones de recursos del captulo 17 346 Metodologa y fuentes de datos para proyectar los progresos hacia el logro de los ODM (cuadro 18.1) 354
Notas 357 Referencias 362 Expresiones de agradecimiento

Recuadros
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1.1 1.2 1.3 1.4 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4.1 4.2
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son para los pases 3 El Consenso de Monterrey como un marco para la asociacin mundial 6 Los medios para una vida productiva 10 Reduccin de la pobreza y seguridad mundial 12 Aportaciones esenciales para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio 35 La trampa de la pobreza y la demografa 45 Los obstculos geogrcos y el crecimiento econmico 47 El nexo entre pobreza y conicto 49 La ayuda en gran escala promueve la riqueza cuando se realiza correctamente 58 Traducir al plano local los Objetivos de Desarrollo del Milenio 69 Manera de determinar si el contenido de una estrategia de reduccin de la pobreza es suciente para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio 71 Iniciativas de resultados positivos rpidos: Quick Wins 79 Aumentar el rendimiento de las cosechas en frica 82 Mejorar el saneamiento urbano en la India 89 Lucha contra el paludismo en Viet Nam 94 Salud sexual y reproductiva: fundamental para el logro de los Objetivos 98
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5.6 5.7 6.1 6.2 6.3 7.1 7.2 7.3 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 9.1 9.2 12.1 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5 16.1 17.1 17.2 17.3 17.4
Lograr que todos los nios asistan a la escuela en Tanzana 103 Potenciacin del papel de la mujer en Rwanda 108 Transformacin de las vidas de los habitantes de barrios de tugurios en el Brasil 118 Trabajadores de la salud para controlar el paludismo en Etiopa 126 Transmisin de tecnologa de infraestructura en Argelia 128 Evaluacin de la gestin de los asuntos pblicos: diversos criterios 135 Medidas para promover la transparencia 142 El poder de la informacin 144 Las organizaciones de la sociedad civil y los Objetivos: crticas y oportunidades 154 Cmo las organizaciones de la sociedad civil ayudan a Tailandia a combatir el VIH/SIDA 159 SPARC: asociacin con el gobierno local 159 El movimiento en pro de la mujer y las conferencias de las Naciones Unidas en el decenio de 1990 160 Grameen Trust: difusin de conocimientos y autosuciencia 163 El papel del sector privado en el desarrollo: el Consenso de Monterrey 167 Incremento de escala de los servicios pblicos mediante intervencin del sector privado: electricacin rural en Chile 170 Responder a las necesidades de salud en situaciones frgiles 225 Experiencias de pases piloto en hacer operativos los Objetivos de Desarrollo del Milenio 231 Lo que pueden hacer las economas adelantadas para conseguir los Objetivos 233 Los Objetivos y las instituciones nancieras internacionales 238 Diferenciacin del apoyo para el desarrollo segn las necesidades de los pases 242 Planicacin en Etiopa basada en los ODM 247 Identicacin de los pases de va rpida en relacin con los Objetivos de Desarrollo del Milenio 276 Trminos y conceptos esenciales 284 Metodologa para evaluar las necesidades para los ODM 286 La meta del 0,7% para la AOD, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio 299 Algunas observaciones de advertencia en cuanto a las previsiones de necesidades de AOD 301
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Grcos
La acumulacin de capital, el crecimiento econmico y los ODM 34 3.2 La clsica trampa de la pobreza 42 3.3 Tasas de ahorro, por regin en desarrollo 43 4.1 Estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM 68 7.1 Cimientos del sector privado y pilares del empresariado 148 7.2 Demora para iniciar un negocio, por regin 149 7.3 Demora para iniciar un negocio, por nivel de ingresos del pas 149 10.1 Los costos de transporte relativos en un pas tpico del frica subsahariana tropical son mucho ms altos que en Asia 180 17.1 Incrementar las inversiones pblicas para lograr los ODM en Ghana 293 18.1 Mortalidad de menores de cinco aos 308
Mapas
3.1
2.1 2.2 2.3 2.4 3.1 5.1 5.2 10.1 11.1 11.2
Pobreza absoluta: mortalidad infantil y desnutricin, 2000 21 Mortalidad de menores de cinco aos, 2002 29 Mortalidad materna, 2000 30 Porcentaje de la poblacin que habita en tugurios 31 ndice de vulnerabilidad humana, 1980 52 Nmero de mdicos por 1.000 habitantes 96 Cobertura de medicamentos antiretrovirales 97 Mapa mundial del ndice de estabilidad del paludismo 183 Ingresos en China, por habitante y por provincia 192 Los ndices de alfabetizacin de las nias aumentan, pero son mucho menores que los de los nios 197 11.3 Altas tasas de mortalidad infantil demuestran la existencia de focos de extrema pobreza 204 11.4 Zonas que tienen los mayores niveles de riesgo de mortalidad relacionado con desastres naturales 216 17.1 Dcit de nanciacin de los ODM en 2015 295
Cuadros
2.1 2.2 2.3 2.4 3.1
Indicadores de progreso medio en el mundo en desarrollo, 19902002 (cifras ponderadas por poblacin) 16 Principales tendencias de los Objectivos de Desarollo del Milenio, por region 18 Poblacin que vive por debajo del nivel de pobreza 20 Progreso alcanzado desde 1990, por regin en desarrollo 22 Previsin del crecimiento econmico a partir del ahorro interno, el crecimiento demogrco y la depreciacin de capital 44
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3.2 3.3 10.1 10.2 10.3 11.1 13.1 13.2
13.3 14.1 17.1
17.2 17.3 17.4 17.5
18.1 A3.1 A3.2 A3.3
Riesgo relacionado con la agricultura, con el transporte y con el paludismo, por regin 51 Concentration de la IED no petrolera en los pases en desarrollo 55 Controlando por el nivel de ingresos, la gobernanza en frica subsahariana tropical no es peor que la de otras regiones 178 Indicadores comparados, por regin en desarrollo (circa 1965) 184 Tecnologa y productividad agropecuarias por regin en desarrollo 185 Riesgo de mortalidad debido a los desastres, por regin 205 Estado condicionado de la AOD segn cada miembro del CAD, 2002 234 Estimacin de la AOD que nancia directamente el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la creacin de capacidades para lograr los ODM, 2002 235 Recomendaciones para reformar la asociacin mundial para el desarrollo 236 Crecimiento econmico por tamao de la poblacin y ubicacin 264 Necesidades de inversin por habitante para lograr los ODM y dcit de nanciacin de los ODM en Bangladesh, Camboya, Ghana, Tanzana y Uganda (20062015) 289 La conanciacin de los ODM en pases de bajos ingresos 295 Costo estimado de la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en todos los pases 297 Necesidades plausibles de AOD para lograr los ODM 298 Estimacin del volumen y el dcit de la AOD de los miembros del Comit de Asistencia para el Desarrollo sobre la base de los compromisos contrados 302 Benecios de la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por regin en desarrollo 306 Proyecciones del crecimiento anual del PIB en 20062015, por regin 348 Mobilizacin estimada de los recursos pblicos 349 Desglose de la nanciacin de la investigacin mundial 351
Prefacio
El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha sido una iniciativa sin precedentes. Sus 10 equipos de tareas, su Secretara, y una amplia gama de participantes provenientes de instituciones acadmicas, el gobierno, organismos de las Naciones Unidas, instituciones nancieras internacionales, organizaciones no gubernamentales, organismos donantes y el sector privado crearon una red de mbito mundial formada por profesionales del desarrollo y expertos de una enorme gama de pases, disciplinas y organizaciones. El Proyecto fue posible gracias al extraordinario compromiso, las aptitudes y las convicciones de los coordinadores de equipos de tareas, que impulsaron sus grupos a adoptar algunas de las decisiones ms innovadoras de nuestra generacin, y a los miembros de equipos de tareas, que prestaron a sus grupos una parte notable de su tiempo. El Proyecto es un esfuerzo mundial, al servicio de una gran causa mundial: los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Nuestro Proyecto ha sido un microcosmos de una verdad ms general: la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio requerir una alianza global idnea para un mundo interconectado. El mundo comparte realmente un destino comn. Esta ha sido una labor muy sentida para los numerosos participantes de los equipos de tareas y de la Secretara. Las personas han aportado un amplio volumen de esfuerzos y conocimientos especializados al Proyecto. Sus aportaciones, muy por encima de toda expectativa razonable, han reforzado y agudizado incalculablemente los mensajes contenidos en los numerosos resultados del Proyecto, incluidos el presente informe, los informes nales de los equipos de tareas, medios de reciente elaboracin para evaluar las necesidades y el apoyo consultivo para establecer en varios pases una planicacin basada en los ODM. Creo que todos los participantes han contribuido como lo han hecho porque se han percatado de que este esfuerzo era muy especial, en parte por
Prefacio
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el honor y el privilegio de trabajar en nombre del Secretario General de las Naciones Unidas, Ko Annan, que lanz el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas y ha desempeado un papel sin igual en la promocin de la lucha global contra la pobreza extrema; en parte tambin por lo agradable que es trabajar junto con el Administrador del PNUD, Mark Malloch Brown, y para l, que con tenacidad, visin y liderazgo ha orientado los esfuerzos del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo durante varios aos. Tambin hemos trabajado con placer y admiracin y nos hemos beneciado ampliamente con la colaboracin de los dirigentes de otros organismos de las Naciones Unidas, cuyos equipos salvan vidas y aligeran la carga de la pobreza y la desesperanza en el mundo todos los das. Otro aspecto especial del Proyecto es que nos brinda la rara y rme oportunidad de ayudar a transmitir las esperanzas, aspiraciones y necesidades vitales de los que menos poseen y menos voz tienen en el mundo. En los tres aos de nuestra labor hemos encontrado innumerables hroes y heronas del desarrollo, en los poblados y barrios de tugurios de frica, Amrica Latina, Asia y otras partes del mundo en desarrollo. Hemos visto a personas que preservaban su espritu, su integridad, su voluntad y su esperanza en el futuro que a veces era lo nico que les quedaba cuando por culpa de trgicas circunstancias se haban visto privadas de salud, de educacin, de sus posesiones y de medios de vida. Hemos podido observar en innumerables ocasiones que el espritu humano es verdaderamente indomable. Este triunfo del espritu humano nos da esperanza y conanza en que la pobreza extrema pueda quedar reducida a la mitad para el ao 2015, y totalmente suprimida algunos aos ms tarde. La comunidad mundial tiene a su disposicin recursos nancieros, polticas y tecnologas de valor demostrado y, lo que es an ms importante, la compasin y valenta humanas necesarias para hacer realidad esas esperanzas.
Jeffrey D. Sachs Enero de 2005
Personas que han contribuido al presente documento
El presente documento expone las conclusiones y recomendaciones formuladas a Ko Annan, Secretario General de las Naciones Unidas, por el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, rgano consultivo independiente. Quedamos agradecidos al Secretario General por haber iniciado y apoyado el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, por su inquebrantable voluntad de alcanzar el objetivo de la reduccin de la pobreza en el mundo, y por su excelente e incansable liderazgo del sistema de las Naciones Unidas. Tambin damos gracias a Mark Malloch Brown, Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Presidente del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, por la cabal orientacin y apoyo que ha dado al proyecto en todas sus fases. Asimismo, quisiramos expresar nuestra profunda apreciacin a los miembros del Comit Ejecutivo del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo por su constante apoyo: Carol Bellamy, del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia; Jim Morris, del Programa Mundial de Alimentos, y Thoraya Obaid, del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas. Quedamos tambin agradecidos a Louise Frchette, Vicesecretaria General; a Jos Antonio Ocampo, del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales; a su predecesor Nitin Desai, y a Shashi Tharoor, del Departamento de Informacin Pblica, por lo generoso de su orientacin y asesoramiento. Son tambin autores del presente informe los coordinadores de los 10 equipos de tareas del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas y la Secretara, que han ampliado la aportacin de centenares de especialistas, profesionales del desarrollo, cientcos, lderes polticos y dirigentes de normativa, que participan en el Proyecto desde que comenz en julio de 2002. Gran nmero de personas asociadas con los equipos de tareas o miembros de dichos equipos han aportado una enorme contribucin a muchas partes del presente informe; entre ellas guran Gabriella Carolini, Glenn Denning, Helen de Pinho, Phi-
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lip Dobie, Lisa Dreier, Lynn Freedman, Caren Grown, Ruth Levine, Kristen Lewis, Joan Paluzzi, Robin Sears, Smita Srinivas, Yesim Tozan, Ron Waldman, Haynie Wheeler, Paul Wilson y Nalan Yuksel. En la Secretara del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, Albert Hyunbae Cho, Michael Faye, Michael Krouse, Fatou Lo, Gordon McCord, Luis Javier Montero, Rohit Wanchoo, Emily White y Alice Wiemers trabajaron sin cesar durante muchos meses y prestaron una valiosa asistencia para las investigaciones. Erin Trowbridge ofreci comentarios e informaciones sumamente valiosos. Prarthna Dayal, Rafael Flor, Maria Beatriz Orlando, Nora Simpson, Kelly Tobin y Brian Torpy tambin desplegaron esfuerzos esenciales en apoyo de las aportaciones de los equipos de tareas. En el presente informe se integran tambin directamente muchas de las ideas expuestas por el Equipo de Tareas sobre la pobreza y el desarrollo econmico, del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, incluidas muchas subrayadas en su informe provisional de febrero de 2004. Entre los miembros y asociados del Equipo de Tareas sobre la pobreza y el desarrollo econmico que contribuyeron guran Kwesi Botchwey, Haidari Amani, Ernest Aryeetey, George Cahuzac, Andrew Cassels, Jamie Drummond, Richard Freeman, Rebecca Grynspan, Pekka Haavisto, Aynul Hasan, Peter Heller, Macartan Humphreys, John Langmore, Ruth Jacoby, Carlos Jarque, Allan Jury, Eddy Lee, Zhu Ling, Thomas Merrick, Vijay Modi, John Okidi, Haz Pasha, Michael Platzer, Steven Radelet, Atiqur Rahman, Frederic Richard, Ana-Teresa Romero, Rabbi Royan, Ratna Sahay, Francisco Sercovich, Sudhir Shetty, David Simon, Suresh Tendulkar, Michael Usnick, Ashutosh Varshney y Xianbin Yao. Algunos de ellos escribieron documentos de antecedentes de importancia crucial que formaron la base de secciones importantes del texto. Por ejemplo, Philip Alston (Derechos humanos), Macartan Humphreys y Ashutosh Varshney (Conictos), Vijay Modi (Infraestructura rural), David Simon (Corrientes de ayuda) y Steven Radelet (Gobernanza y asistencia ocial para el desarrollo). La Comisin Econmica para frica (junto con PNUD/Etiopa). y la Comisin Econmica y Social para Asia y el Pacco (en colaboracin con PNUD/Tailandia) acogieron las reuniones de equipos de tareas en las que se elaboraron muchas de las ideas expuestas en el presente informe. El PNUD ofreci cortsmente alojamiento al Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, junto con importantes contribuciones intelectuales, en especie y nancieras en nombre del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Por todo lo antedicho damos gracias a todos los miembros de la administracin superior, entre ellos Abdoulie Janneh, Rima Khala Hunaidi, Elena Martnez, Jan Mattson, Kalman Mizsei, Shoji Nishimoto, Haz Pasha, Julia Taft y sus respectivos equipos de personal. Bajo el liderazgo de Bruce Jenks, la Direccin de Recursos y Colaboracin Estratgica brind un apoyo incansable al proyecto, particularmente por parte de Turhan Saleh, Amina Tirana y el resto del personal de la Dependencia de ODM. Mark Suzman, de la Ocina
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del Administrador, suministr diariamente dosis de asesoramiento paciente y amable. El Fondo duciario del Milenio, en el PNUD, fue apoyado por varios gobiernos y fundaciones y facilit el apoyo nanciero esencial para el Proyecto desde que ste se cre en 2002. El Proyecto queda tambin profundamente agradecido por las contribuciones de la Fundacin Ford, de la Fundacin Bill y Melinda Gates, de la Fundacin William y Flora Hewlett, de la Fundacin John D. y Catherine T. MacArthur, de la Fundacin David y Lucile Packard, del Open Society Institute y de la Fundacin Rockefeller. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas quisiera dar gracias especialmente al Instituto de la Tierra, de la Universidad de Columbia, por su apoyo intelectual, administrativo, nanciero y en especie a la Secretara del Proyecto y a muchos de los equipos de tareas. Tambin da gracias al Center for Global Development, a la John F. Kennedy School of Government en la Universidad de Harvard, a Partners in Health, al International Centre for Research on Women, a la Mailman School of Public Health en la Universidad de Columbia, y al Yale Center for the Study of Globalization por su papel de crucial importancia en apoyo de las actividades de los equipos de tareas del Proyecto. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas queda agradecido asimismo al personal del sistema de las Naciones Unidas y a los miembros de los gobiernos, de la sociedad civil y del sector privado, demasiado numerosos para mencionar a cada uno por su nombre, que han contribuido directa o indirectamente al informe. Todos los errores u omisiones que pueda haber son responsabilidad de los autores.
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Informes de los equipos de tareas

Equipo de Tareas sobre el hambre Reducir a la mitad el hambre: Es posible Equipo de Tareas sobre la educacin y la igualdad entre hombre y mujeres Hacia la educacin primaria universal: Inversiones, incentivos e instituciones Equipo de Tareas sobre la educacin y la igualdad entre hombres y mujeres Paso a la accin: Consecucin de la igualdad entre hombres y mujeres y potenciacin de la mujer Equipo de Tareas sobre la salud de los nios y de las madres Quin tiene el poder? Transformando los sistemas de salud para la mujer y el nio Equipo de Tareas sobre el VIH/SIDA, el paludismo, la tuberculosis, y sobre el acceso a medicamentos esenciales, Grupo de Trabajo sobre el VIH/SIDA Luchando contra el SIDA en el mundo en desarrollo Equipo de Tareas sobre el VIH/SIDA, el paludismo, la tuberculosis, y sobre el acceso a medicamentos esenciales, Grupo de Trabajo sobre el paludismo Contener el paludismo en el nuevo milenio Equipo de Tareas sobre el VIH/SIDA, el paludismo, la tuberculosis, y sobre el acceso a medicamentos esenciales, Grupo de Trabajo sobre la tuberculosis Realizar inversiones en estrategias para invertir la incidencia global de la tuberculosis Equipo de Tareas sobre el VIH/SIDA, el paludismo, la tuberculosis, y sobre el acceso a medicamentos esenciales, Grupo de Trabajo sobre el acceso a medicamentos esenciales Prescripcin para un desarrollo sano mediante el mejoramiento del acceso a los medicamentos Equipo de Tareas sobre la sostenibilidad ambiental Medio ambiente y bienestar humano: Una estrategia prctica Equipo de Tareas sobre el agua y el saneamiento Salud, dignidad y desarrollo: Qu se necesitar para su consecucin? Equipo de Tareas sobre el mejoramiento de la vida de los habitantes de tugurios Un hogar en la ciudad Equipo de Tareas sobre el comercio Comercio para el desarrollo Equipo de Tareas sobre ciencia, tecnologa e innovacin Innovacin: Aplicacin de los conocimientos para el desarrollo
Lista de siglas y abreviaturas
ADPIC
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad relacionados con el Comercio AGCS Acuerdo General para el Comercio de Servicios AIF Asociacin Internacional de Fomento AOD Asistencia ocial para el desarrollo APRM Mecanismo africano de examen inter pares ASEAN Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental CAD Comit de Asistencia para el Desarrollo (de la OCDE) CARICOM Comunidad del Caribe CEDEAO Comunidad Econmica de los Estados del frica occidental CEDEAO Comunidad Econmica de los Estados del frica occidental CEI Comunidad de Estados Independientes CENUPA Comisin Econmica de las Naciones Unidas para frica CESPAP Comisin Econmica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacco CGIAR Grupo Consultivo para la Investigacin Agrcola Internacional COMESA Mercado Comn para frica Meridional y Oriental DAES Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (Naciones Unidas) DERP documento de estrategia para la reduccin de la pobreza DFID Departamento de Desarrollo Internacional (Reino Unido) DOTS tratamiento de observacin directa y corta duracin EIA Energy Information Administration EITI Extractive Industries Transparency Initiative ERP estrategia de reduccin de la pobreza FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola
Lista de siglas y abreviaturas
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FMI GATT GAVI I&D IED IFF INB IPCC MANUD MCA MCC MGMP NEPAD OCDE ODM OIT OMC OMPI ONG ONUDI ONUSIDA OSC PIB PMA PNB PNUD PNUMA PPME SADC SIMUVIMA SWAp TIC TLC TMM UE UNCTAD UNESCO UNFPA UNICEF UNIFEM USAID WBCSD
Fondo Monetario Internacional Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio Alianza Mundial de Fomento de la Vacunacin y la Inmunizacin investigacin y desarrollo inversiones extranjeras directas International Financing Facility ingreso nacional bruto Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambios Climticos Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Millennium Challenge Account Millennium Challenge Corporation marco de gastos a mediano plazo Nueva Alianza para el Desarrollo de frica Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos Objetivo(s) de Desarrollo del Milenio Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial del Comercio Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual organizacin (u organizaciones) no gubernamental(es) Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial Programa conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA organizacin (u organizaciones) de la sociedad civil producto interno bruto pas(es) menos adelantado(s) producto nacional bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente pases pobres muy endeudados Comunidad para el Desarrollo del frica Meridional Sistema Mundial de Vigilancia del Medio Ambiente enfoque sectorial tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones Tratado de Libre Comercio (de Amrica del Norte) tasa de mortalidad de menores de cinco aos Unin Europea Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Consejo Econmico Mundial para el Desarrollo Sostenible y la Cultura
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Objetivos de Desarrollo del Milenio
Objetivos de Desarrollo del Milenio
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Diez recomendaciones fundamentales
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Diez recomendaciones fundamentales
Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes, dnde nos encontramos y por qu nos estamos quedando atrasados
Captulo 1
Los Objetivos y por qu son importantes
Tenemos la oportunidad en el prximo decenio de reducir la pobreza del mundo en la mitad. Miles de millones de personas podran disfrutar de los frutos de la economa mundial. Decenas de millones de vidas pueden ser salvadas. Las soluciones prcticas existen. El marco poltico ha sido establecido. Y, por primera vez, el costo es completamente asumible. Cualquiera que sea la motivacin de cada cual para combatir la crisis de la pobreza extrema derechos humanos, valores religiosos, seguridad, prudencia scal, ideologa las soluciones son las mismas. Todo lo que se necesita es pasar a la accin. En este informe se recomienda el camino que hay que seguir. Se bosqueja una manera de alcanzar ese objetivo ambicioso. Se describe cmo alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Qu son los Objetivos?
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son las metas, cuanticadas y cronolgicas, que el mundo ha jado para luchar contra la pobreza extrema en sus muchas dimensiones pobreza de ingresos, hambre, enfermedad, falta de vivienda adecuada y exclusin a la vez que se promueve la igualdad de gnero, la educacin y la sostenibilidad ambiental. Tambin son derechos humanos fundamentales, los derechos de cada persona que vive en el planeta a la salud, la educacin, la vivienda y la seguridad, tal como se proclama en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas. Cmo ser el mundo en 2015 si se consiguen los Objetivos? Ms de 500 millones de personas sern rescatadas de la pobreza extrema. Ms de 300 millones dejarn de ser vctimas del hambre. Tambin se producir una sensible mejora en la salud infantil. En vez de morir antes de llegar a su quinto
Parte 1
Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes
cumpleaos, 30 millones de nios se salvarn, al igual que las vidas de ms de dos millones de madres. Eso no es todo. Alcanzar los Objetivos signicar agua potable para otros 350 millones de personas, y los benecios del saneamiento bsico para 550 millones, permitindoles llevar una vida ms sana y digna. Centenares de millones ms de mujeres y nias vivirn en libertad, con ms seguridad y ms oportunidades. Detrs de estas cifras estn las vidas y la esperanza de personas que buscan nuevas oportunidades para poner n a la carga de la pobreza aplastante y contribuir al crecimiento y la renovacin econmicos Muchos pases estn obteniendo los benecios de la mundializacin y estn en camino de conseguir, por lo menos, algunos de los Objetivos en el plazo designado de 2015. Entre 1990 y 2001, segn estimaciones del Banco Mundial, la proporcin de personas que viven en condiciones de pobreza extrema disminuy del 28% al 21% en el mundo en desarrollo. El nmero de personas que viven en condiciones de pobreza extrema disminuy de 1.210 millones a 1.090 millones (Chen y Ravallion, 2004). Muchas regiones, especialmente extensas partes de Asia oriental y Asia meridional, experimentaron un progreso econmico y social notable. Sin embargo, extensas regiones todava se encuentran lejos de las metas. El frica subsahariana, muy especialmente, se ha visto sumida en una espiral descendente de SIDA, resurgimiento del paludismo, disminucin de la produccin alimentaria por persona, deterioro de las condiciones de vivienda y degradacin ambiental, de manera que la mayora de pases de la regin se encuentran en una trayectoria que les impedir alcanzar la mayora de los Objetivos, si no todos. El cambio climtico podra empeorar la situacin al aumentar la inseguridad alimentaria, propagar las enfermedades transmitidas por vectores e incrementar las probabilidades de desastres naturales; una prolongada disminucin de las lluvias en partes de frica ya ha causado estragos. Entretanto, para algunos Objetivos, tales como reducir la mortalidad materna e invertir las prdidas de recursos ambientales, la mayor parte del mundo se est quedando atrs. La meta temprana para la paridad de gnero en la educacin primaria y secundaria con el plazo lmite de 2005 no se conseguir en muchos pases. Ha llegado el momento de imprimir a los Objetivos el fuerte impulso que requieren y merecen. Los objetivos han de alcanzarse a nivel del pas, y no slo a nivel mundial y regional (Recuadro 1.1) Este Informe presenta un plan prctico para ello, basado en los trabajos realizados por ms de 250 de los mejores profesionales del mundo en cuestiones de desarrollo, durante los dos ltimos aos, en el contexto del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. Recalcamos que las tecnologas especcas para conseguir los Objetivos ya se conocen. Lo que se necesita es aplicarlas a escala. Tenemos 10 recomendaciones bsicas (pginas xx-xxii) y un conjunto ms detallado de recomendaciones conexas (apndice 1). Anlisis y recomendaciones ms elaborados guran en
Captulo 1
Recuadro 1.1
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son para los pases
El proyecto del Milenio de las Naciones Unidas interpreta los Objetivos de Desarrollo del Milenio como objetivos de los pases, ya que es ste el espritu en que se persiguen en todo el mundo. Aunque el progreso en China y la India ha de ensalzarse como un triunfo a escala mundial, sera un error cantar victoria en la lucha para eliminar la pobreza extrema sobre la base del progreso que se ha conseguido en dos pases, mientras que decenas de otros pases, con centenares de millones de las personas ms pobres del mundo, no consiguen los Objetivos. Es a los pases ms pobres, que realizan menos progresos, a quienes la Declaracin del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio tratan de apoyar, no a los que estn efectuando mayores progresos, incluso sin los Objetivos. Esta es una razn importante para continuar tratando de lograr los Objetivos a nivel de pas. Existen otras dos razones importantes. En primer lugar, los Objetivos necesitan ser operacionales, y la mayora de las decisiones polticas econmicas y las actividades de asistencia al desarrollo tienen lugar a nivel de Estados soberanos. Virtualmente todo el proceso de ayuda al desarrollo incluidos los Documentos de Estrategia para la Reduccin de la Pobreza, las negociaciones entre donantes y pases y el alivio de la deuda estn diseados a nivel de pas. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas subraya la necesidad de programas nacionales e internacionales ms slidos, para subvenir a necesidades mundiales y entre pases. Pero las actividades bsicas de la prctica del desarrollo probablemente permanecern efectundose a nivel de pas en el perodo que va hasta 2015. En segundo lugar, los Objetivos necesitan aplicarse a nivel de pas para que se pueda exigir responsabilidad a los gobiernos por haberlos suscrito. La interpretacin mundial o regional de los Objetivos hace que se difuminen la responsabilidad y la rendicin de cuentas de los distintos lderes por su obligacin de desplegar todos los esfuerzos posibles para reducir la pobreza. Una de las inquietudes que a menudo se expresa, tanto en los pases de bajos ingresos como en los pases donantes, es que los Objetivos carecen de realismo porque requieren demasiados progresos con demasiada rapidez. Esta opinin ejerce una tremenda presin contra las aspiraciones en pro de los Objetivos y necesita ser contrarrestada en lo posible. Implcitamente se basa en una extrapolacin de tendencias actuales que, en efecto, harn que no se obtengan los Objetivos en decenas de pases. Sin embargo, nuestro anlisis sugiere claramente que cumpliendo los compromisos de Monterrey y los asumidos en otros foros, los Objetivos todava pueden alcanzarse en la mayora de los pases del mundo, si no en todos. Renunciar a ellos ahora sera un acto de presagio mal informado, en vez de un ejercicio de evaluacin rigurosa, y una negativa cruel de las esperanzas y posibilidades que los Objetivos han generado.
los 13 informes de orientacin temtica de los grupos de tareas que apoyan el presente plan.
Por qu son importantes los Objetivos?
Como las metas para la reduccin de la pobreza ms especcas, ms amplias y ms universalmente apoyadas que el mundo haya jams jado, los Objetivos de Desarrollo del Milenio son demasiado importantes para no ser alcanzados. Para el sistema poltico internacional, constituyen la piedra angular de la poltica de desarrollo. Para los ms de mil millones de personas que viven en con-
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diciones de pobreza extrema representan los medios para una vida productiva. Para todos los habitantes de la tierra, son el eje de la bsqueda de un mundo ms seguro y pacco. La piedra angular de la poltica internacional del desarrollo En la Cumbre del Milenio, celebrada en septiembre de 2000, la mayor reunin de lderes mundiales en la historia, se aprob la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, en la que comprometieron a sus naciones a una nueva asociacin mundial para reducir la pobreza, mejorar los niveles de salud y promover la paz, los derechos humanos, la igualdad de gnero y la sostenibilidad ambiental. Este compromiso conjunto, sin precedentes, no fue un acontecimiento aislado. La asociacin entre los pases ricos y pobres se rearm en el inicio de la celebracin, en noviembre de 2001, de la Ronda de Doha sobre comercio internacional. Poco despus, los lderes mundiales se reunieron de nuevo en la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo, celebrada en Monterrey, Mxico, en marzo de 2002, estableciendo un marco histrico para una asociacin en pro del desarrollo mundial en la que los pases desarrollados y los pases en desarrollo convinieron en adoptar medidas conjuntas para reducir la pobreza. Posteriormente en ese mismo ao, los Estados Miembros de las Naciones Unidas se reunieron en la Cumbre Mundial del Desarrollo Sostenible en Johannesburgo, Sudfrica, donde rearmaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio como metas cronolgicas de desarrollo mundiales. El marco establecido en el Consenso de Monterrey describi la naturaleza e importancia de la nueva asociacin mundial como sigue: Alcanzar las metas de desarrollo internacionalmente acordadas, incluidas las que guran en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, exige una nueva asociacin entre pases desarrollados y pases en desarrollo. Nos comprometemos a adoptar polticas racionales, promover una buena gestin pblica a todos los niveles y respetar el estado de derecho. Tambin nos comprometemos a movilizar los recursos internos, atraer las corrientes internacionales, promover el comercio internacional como motor del desarrollo, aumentar la cooperacin nanciera y tcnica internacional para el desarrollo, promover una nanciacin sostenible de la deuda externa y mejorar la coherencia y uniformidad de los sistemas monetarios, nancieros, comerciales e internacionales (Naciones Unidas, 2002a). Aunque en el Consenso de Monterrey se arm acertadamente que la reduccin de la pobreza es responsabilidad primordial de los mismos pases en desarrollo, tambin se estableci un enfoque equilibrado del crecimiento econmico que reconoce la naturaleza interrelacionada de las distintas economas y el modo en que algunos pases necesitan ms apoyo internacional (recuadro 1.2). Por ejemplo, en Monterrey se esboz la necesidad de mejores polticas y
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un aumento de la asistencia, del comercio y de la ayuda. Tambin se indicaron las necesidades especiales de asistencia para el desarrollo que tienen las economas de los pases menos adelantados, africanos, insulares, y sin litoral. Se rearm el compromiso de larga data de jar la AOD en el 7% del producto nacional bruto (PNB). El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas apoya el principio equilibrado y considera el Consenso de Monterrey como punto de partida internacional para detallar las medidas especcas que hay que arbitrar para alcanzar los Objetivos. Expresados en estos histricos compromisos del Milenio y de Monterrey, los Objetivos de Desarrollo del Milenio impulsan una nueva era del desarrollo internacional. Son los primeros objetivos internacionales que reconocen, a los ms altos niveles polticos, que la pobreza en los pases ms mseros puede reducirse notablemente slo si los pases en desarrollo arbitran planes bien diseados y ejecutados para reducir la pobreza, y slo si los pases ricos complementan sus esfuerzos con aumentos sustanciales de ayuda. A ningn pas de buena voluntad, por muy pobre que sea, se le deja abandonado a su propia suerte en virtud de su statu quo actual. Bajo los auspicios de los Objetivos, los pases han convenido en exigirse responsabilidad mutua, y los ciudadanos de los pases de altos y bajos ingresos estn habilitados para pedir a sus gobiernos que observen normas de conducta claras. Los medios para llevar una vida productiva Para los ms de mil millones de personas que todava viven en condiciones de pobreza extrema, los Objetivos son una cuestin de vida o muerte. La pobreza extrema puede denirse como la pobreza que mata, que priva a los individuos de los medios para permanecer vivos ante la amenaza del hambre, la enfermedad y los peligros ambientales. Cuando los individuos sufren una pobreza extrema y carecen de los escasos ingresos que necesitan para cubrir sus necesidades bsicas, un nico episodio de enfermedad, o una sequa o una plaga que destruya la cosecha, puede signicar la diferencia entre la vida y la muerte. En los hogares que sufren una pobreza extrema, la esperanza de vida es a menudo aproximadamente la mitad de la que se registra en el mundo de ingresos altos, 40 aos en vez de 80. Es comn que de cada 1.000 nios nacidos, ms de 100 mueren antes de los cinco aos, en comparacin con menos de 10 en el mundo de ingresos altos. Un nio nacido en el frica subsahariana en la actualidad slo tiene una tercera parte de posibilidades de sobrevivir hasta los 65 aos. Para las personas que viven en la pobreza extrema, los Objetivos son nes en s mismos, representando directamente la condicin de una vida ms larga, saludable y satisfactoria. Pero tambin son insumos de capital, los medios para una vida productiva, el crecimiento econmico y un ulterior desarrollo en el futuro (captulo 3). La pobreza extrema se encuentra en todas partes del mundo, no slo en los pases de ingresos bajos sino tambin en los pases de ingresos medianos que tienen focos de pobreza, como las regiones remotas y
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Recuadro 1.2
El Consenso de Monterrey como un marco para la asociacin mundial
Fuente: Naciones Unidas, 2002a.
El Consenso de Monterrey ofrece un marco valioso para la accin internacional, aunque muchos de sus principales compromisos siguen sin cumplir. Algunos de sus puntos importantes, a menudo ignorados, son los siguientes: En primer lugar, el mundo se comprometi a cumplir un programa de desarrollo de amplia base, no uno de alcance limitado, teniendo en cuenta no slo el crecimiento sino tambin la reduccin de la pobreza y la sostenibilidad ambiental: Nuestra meta es erradicar la pobreza, lograr un crecimiento econmico sostenido y promover un desarrollo sostenible a medida que avanzamos hacia un sistema econmico mundial, basado en la equidad y que incluya a todos (prrafo 1). En segundo lugar, el Consenso distingue entre pases en desarrollo que disponen de una infraestructura y capital humano adecuados para atraer las inversiones privadas (principalmente pases de ingresos medianos) y los que dependen de la ayuda ocial para el desarrollo para crear infraestructura y capital humano (principalmente pases de bajos ingresos, y, en especial, los pases desarrollados menos adelantados): La asistencia ocial para el desarrollo (AOD) desempea un papel esencial como complemento de otras fuentes de nanciacin para el desarrollo, especialmente en aquellos pases con menor capacidad para atraer inversiones directas privadas. La AOD puede ayudar a los pases a movilizar un volumen adecuado de recursos internos, a la vez que se mejora el capital humano, y las capacidades productivas y de exportacin. La AOD puede ser de importancia crtica para mejorar el entorno para las actividades del sector privado y, de este modo, prepara el terreno para un crecimiento vigoroso. La AOD es tambin instrumento crucial para la educacin, la salud, el desarrollo de la infraestructura pblica, la agricultura y el desarrollo rural, as como para reforzar la seguridad alimentaria (prrafo 39). En tercer lugar, el Consenso hace observar que el comercio es un motor de importancia crtica para el desarrollo y que los pases de bajos ingresos necesitan dos clases de ayuda para mejorar el aspecto comercial: un mayor acceso a los mercados de los pases de ingresos altos y recursos nancieros para eliminar las limitaciones del sector del suministro mediante inversiones en infraestructura, tecnologa e instituciones comerciales: En cooperacin con los gobiernos interesados y sus instituciones nancieras, y con miras a apoyar ms rmemente los esfuerzos nacionales por beneciarse de las oportunidades que ofrece el comercio e integrarse efectivamente en el sistema de comercio multilateral, invitamos a las instituciones nancieras y de desarrollo multilaterales y bilaterales a que amplen y coordinen su labor, con una aumento de los recursos para eliminar gradualmente las limitaciones de la oferta; mejorar la infraestructura comercial; diversicar la capacidad de exportacin y apoyar un aumento del contenido tecnolgico de las importaciones; fortalecer el desarrollo institucional y mejorar la productividad y competitividad en general (prrafo 36). Cuarto, el Consenso identica varias regiones en que la AOD es particularmente necesaria para lograr los Objetivos: Para muchos pases de frica, los pases menos desarrollados, los pequeos Estados insulares y los pases en desarrollo sin litoral, la AOD representa todava el grueso de la nanciacin externa y tiene una importancia crtica para el logro de los objetivos y metas de desarrollo de la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas y otros objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente (prrafo 39). En quinto lugar, el Consenso reconoci que, por consiguiente, se necesitaran aumentos signicativos en la ayuda, y los pases donantes se comprometieron a proporcionar esos recursos adicionales, incluida la meta de larga data del 0,7% del PNB:
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Recuadro 1.2
El Consenso de Monterrey como un marco para la asociacin mundial
(contina)
Reconocemos que se necesitar un aumento sustancial de la AOD y otros recursos para que los pases en desarrollo puedan conseguir las metas y objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los consignados en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas. Para incrementar el apoyo a la AOD, cooperaremos para mejorar las polticas y estrategias de desarrollo, tanto en el plano nacional como internacional, a n de aumentar la ecacia de la ayuda (prrafo 41). En ese contexto, instamos a los pases desarrollados que todava no lo hayan hecho a que adopten medidas concretas para dedicar el 0,7% del producto nacional bruto (PNB) como AOD para los pases en desarrollo (prrafo 42).
las minoras tnicas o raciales. Por consiguiente, los Objetivos son pertinentes donde quiera que exista la pobreza. Consideremos a una aldea tpica de hogares que practican una agricultura de subsistencia en un pas pobre, como Afganistn, Bolivia, Burkina Faso, Etiopa, Nicaragua o Papua Nueva Guinea. La aldea carece de acceso a una carretera asfaltada y al transporte motorizado. Tampoco tienen electricidad, sus necesidades energticas se cubren extrayendo lea de las selvas y bosques secundarios disminuidos. El agua potable es insalubre y las letrinas regularmente son un foco de infeccin, al contaminar los alimentos y las fuentes de abastecimiento de agua locales. Los nios estn enfermos de diarrea, neumona o paludismo. En una aldea africana, los adultos mueren de SIDA y de tuberculosis, sin esperanza de tratamiento. Los agricultores trabajan pero ni tan siquiera producen sucientes alimentos para sus familias. Los suelos hace tiempo que estn agotados de nutrientes, especialmente nitrgeno. Las lluvias no llegan y no hay un sistema de regado que sirva de apoyo. En tales circunstancias, las mujeres soportan una triple carga: cuidar de los nios, de los ancianos y de los enfermos; pasarse muchas horas para buscar agua y recoger lea, elaborar y producir alimentos, y trabajar en las granjas o en las empresas familiares por escasa o ninguna remuneracin. Las familias empobrecidas tienen ms hijos de los que desearan, debido al deciente acceso a la educacin, los medios anticonceptivos, oportunidades de empleo digno e informacin y servicios en materia de salud sexual y reproductiva. La educacin, en el mejor de los casos, es un lujo para la mayora de los ciudadanos, y como no hay atencin obsttrica de emergencia, las madres mueren al dar a luz a una tasa que es 100 veces, o ms, superior a la que se registra en el mundo rico. Las fuerzas del mercado por s solas no rescatarn a la aldea. En efecto, el mercado tiende a ignorar a las aldeas con escasos ingresos y que carecen de los medios disponibles para obtenerlos, habida cuenta de la escasa productividad y las decientes conexiones con la economa regional y mundial. La aldea apenas puede subsistir con su propia produccin de alimentos. Sin dinero no puede
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atraer a mdicos, maestros o empresas de transporte. Sin electricidad ni acceso a los combustibles modernos no puede utilizar equipo de procesamiento de alimentos, bombas de irrigacin, computadoras o herramientas elctricas de carpintera o de confeccin de ropa. Los aldeanos no tienen ingresos sucientes para poder ahorrar. Y como no hay infraestructura o una fuerza de trabajo calicada, los inversores privados no acuden. Los hombres y mujeres jvenes, especialmente los alfabetizados, abandonan la aldea, y los que estn mejor formados, abandonan el pas. La misma espiral descendente se aplica a muchas zonas urbanas. A su vez los emigrantes de las zonas rurales podran encontrar empleo, aunque en el sector no estructurado y con carcter inseguro, y se enfrentan con unas condiciones en materia de vivienda inaccesibles e inasumibles. Se refugian en asentamientos irregulares, en condiciones de hacinamiento y escasez de servicios. Muchas de las aglomeraciones urbanas ms grandes en el mundo de ingresos bajos son como aldeas ampliadas, y las ciudades de rpido crecimiento en los pases de ingresos medianos a veces adolecen de una planicacin urbana deciente, con grandes reas que quedan fuera de la infraestructura, el empleo y la gestin ambiental. Una generacin o ms de emigrantes del campo, combinada con el rpido crecimiento natural de la poblacin, crea supercies densamente pobladas por personas que carecen de lo bsico en cuanto a atencin de la salud, educacin, electricidad, abastecimiento de agua, saneamiento, eliminacin de desechos slidos y acceso al transporte. Las personas que viven en los barrios de tugurios estn excluidas en gran medida del disfrute de sus derechos polticos, sociales y econmicos. Algunos tugurios estn tan densamente poblados que ni tan siquiera es posible conducir una ambulancia para penetrar en ellos. Enfermedades como la tuberculosis se propagan como un fuego incontrolado. A menudo el VIH se propaga de manera rampante. Sin infraestructura bsica ni capital humano, los pases estn condenados a exportar una estrecha gama de productos bsicos de bajo margen, basados en su dotacin natural (fsica) de recursos, en vez de contar con un conjunto diversicado de exportaciones basadas en la tecnologa, los conocimientos y las inversiones de capital. En tales circunstancias, la mundializacin puede tener efectos signicativamente adversos incluido el xodo intelectual, la degradacin ambiental, la fuga de capitales y el deterioro de la relacin real de intercambio en vez de aportar benecios mediante un aumento de la inversin directa extranjera y los adelantos tecnolgicos. Sin embargo, se pueden tomar medidas prcticas para invertir la tendencia. Tanto las aldeas como las ciudades pueden convertirse en parte del crecimiento econmico mundial si se les dota de la infraestructura y del capital humano necesario para ello. Si cada aldea dispusiera de una carretera, acceso al transporte, una clnica, electricidad, agua potable, educacin y otros insumos esenciales, los aldeanos de los pases muy pobres demostraran la misma deter-
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minacin y espritu empresarial que las personas del resto del mundo. Si cada ciudad tuviera una red elctrica conable, telecomunicaciones competitivas, acceso al transporte, vivienda accesible y costeable para los pobres, un sistema de abastecimiento de agua y saneamiento y acceso a los mercados mundiales mediante puertos o carreteras modernas, los puestos de trabajo y la inversin extranjera acudiran, en vez de la situacin actual en la que los trabajadores capacitados tratan de emigrar. Por consiguiente, las inversiones en infraestructura bsica, capital humano y buena gobernanza, produce varios benecios: Convierte la agricultura de subsistencia en agricultura orientada hacia el mercado. Establece las bases para una exportacin diversicada y un crecimiento econmico, dirigido por el sector privado. Permite a un pas sumarse a la divisin mundial del trabajo de manera productiva. Establece el marco para el desarrollo tecnolgico y, con el tiempo, para una economa basada en la innovacin. A un nivel ms profundo, alcanzar los Objetivos equivale, en gran medida, a efectuar inversiones bsicas en infraestructura y capital humano que permitan a los pobres sumarse a la economa mundial, a la vez que se habilita a los pobres con los derechos econmicos, polticos y sociales que les permitan hacer un uso pleno de la infraestructura y el capital humano, all donde opten por vivir (recuadro 1.3). Infraestructura, capital humano y derechos humanos son complementos vitales para un sector privado saludable. En una economa de mercado, mientras los individuos y los negocios dispongan de las herramientas ofrecidas por la infraestructura y el capital humano, el sector privado puede desarrollarse rpidamente. El crecimiento de la agricultura, la industria y los servicios, impulsados por el sector privado, generar a su vez trabajo e ingresos, que reducirn la pobreza y la dependencia futura de la ayuda exterior. Por consiguiente, la meta es combinar las inversiones pblicas crticas en infraestructura y capital humano con polticas econmicas orientadas hacia el mercado, a n de asegurar el dinamismo del crecimiento del sector privado. A medida que las economas prosperan, el sector privado tiene que proporcionar una parte cada vez mayor de servicios de infraestructura bsicos. Los Objetivos son crticos para la seguridad mundial Los Objetivos no slo reejan las metas econmicas, la justicia mundial y los derechos humanos; tambin son vitales para la seguridad y la estabilidad internacional y nacional, como ha puesto de relieve el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los retos y el Cambio (Naciones Unidas, 2004). Las sociedades pobres y hambrientas encierran muchas ms posibilidades que las sociedades de ingresos altos de generar un conicto, en disputa de los escasos recursos
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Recuadro 1.3
Los medios para una vida productiva
Los elementos clave de un capital humano adecuado incluyen: Nutricin bsica. Un sistema de salud que permita a las personas vivir una vida larga y saludable. Salud sexual y reproductiva. Alfabetizacin, conocimientos bsicos de aritmtica y conocimientos comerciales para los empleos del siglo XXI. Habilidades tcnicas y empresariales para adoptar las tecnologas existentes pero subutilizadas, y la pericia cientca para promover nuevos conocimientos. Los servicios esenciales de infraestructura incluyen: Agua potable salubre y saneamiento bsico Un medio ambiente natural gestionado y conservado de manera sostenible. Insumos agrcolas, incluidos nutrientes del suelo, fuentes conables de agua para la agricultura y variedades de semillas mejoradas, adems de semillas, productos farmacuticos de veterinaria y alimentos y pienso para el ganado. Energa, incluida la electricidad y los combustibles para cocinar seguros. Carreteras pavimentadas y servicios de transporte seguros y conables, incluidas opciones no motorizadas. Tecnologa moderna de informacin y comunicaciones. Los derechos bsicos polticos, sociales y econmicos incluyen: Igualdad de derechos, incluidos los derechos reproductivos, para las mujeres y las nias. Libertad frente a la violencia, especialmente para nias y mujeres. El derecho a que cada ciudadano haga or su voz en la poltica, a menudo por conducto de las organizaciones de la sociedad civil. Igual acceso a los servicios pblicos. Seguridad de tenencia y derechos de propiedad para la vivienda, los negocios y otros bienes.
vitales, como los pozos y la tierra cultivable, y sobre recursos naturales escasos, tales como el petrleo, diamantes y madera. Muchos lderes mundiales han subrayado acertadamente en los ltimos aos la poderosa relacin que existe entre la reduccin de la pobreza y la seguridad mundial (recuadro 1.4). Por consiguiente, el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio debera gurar en el puesto central de todos los esfuerzos internacionales para poner n al conicto violento, la inestabilidad y el terrorismo. Como recomienda el Grupo de Alto Nivel, los pases que aspiran a un liderazgo mundial mediante la ocupacin de un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tienen una responsabilidad primordial de promover los Objetivos y de cumplir los compromisos internacionales en materia de asistencia ocial para el desarrollo y otros tipo de apoyo que son vitales para conseguirlos. Apoyamos el criterio recomendado por el Grupo de asignar el 0,7% del PNB como asistencia ocial para el desarrollo para aquellos pases desarrollados que aspiren a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad.
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La pobreza hace aumentar los riesgos de conicto de mltiples maneras. Los pases pobres tienen ms probabilidades de tener gobiernos dbiles, lo que hace ms fcil para los rebeldes potenciales apoderarse de la tierra y de recursos vitales. La escasez de recursos puede provocar movimientos migratorios de la poblacin que desembocan en un conicto entre grupos sociales, como en Darfur, Sudn, tras la disminucin de las lluvias. Sin alternativas productivas, los jvenes pueden dedicarse a la violencia para obtener ventajas materiales, o experimentar un sentimiento de desesperanza, desesperacin y rabia. Los agricultores pobres que carecen de infraestructura bsica y acceso a los mercados agrcolas pueden recurrir, en su desesperacin, a la produccin y al comercio de estupefacientes, como los cultivos de adormidera en Afganistn o de coca en los Andes. Muchos barrios de tugurios estn controlados por bandas de tracantes o comerciantes de drogas, creando crculos viciosos de inseguridad y de pobreza. La falta de opciones econmicamente viables, distintas a la actividad criminal, crea un germen de inestabilidad y aumenta el potencial de violencia. Aunque los conictos violentos resultan seguramente de una combinacin de factores, las investigaciones sugieren un fuerte impacto causal entre la pobreza y las conmociones negativas en materia de ingresos y el inicio del conicto. El riesgo de conicto civil disminuye regularmente a medida que aumentan los ingresos nacionales. La conmocin que produce el crecimiento econmico negativo incrementa el riesgo de conicto civil de una manera notable (captulos 3 y 12). Las consecuencias son dobles: invertir en el desarrollo es especialmente importante para reducir las probabilidades de conicto, y las estrategias de desarrollo deberan tener en cuenta sus posibles efectos para reducir los riesgos de conicto (o aumentarlos, por inadvertencia).
Estructura del informe
Al proponer un marco mundial que permita a todos los pases alcanzar los Objetivos, este informe se estructura en cuatro partes. En el resto de la primera parte se ofrece un panorama general del progreso mundial, destacando aquellas regiones y Objetivos que estn particularmente atrasados (captulo 2). A continuacin se ofrece un marco analtico para comprender por qu algunas partes del mundo se estn quedando atrs en el logro de los Objetivos. Tambin se describe la importante relacin que existe entre los Objetivos y el crecimiento econmico, as como la importancia central que revisten las inversiones pblicas para alcanzar los Objetivos en los pases ms pobres (captulo 3). La segunda parte presenta las recomendaciones centrales del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas para activar los Objetivos en los pases en desarrollo. El captulo 4 bosqueja el contenido y los procesos del marco bsico para alcanzar los Objetivos: estrategias de reduccin de la pobreza, basadas en los ODM, cuyo diseo, propiedad y ejecucin recaen en el pas interesado y utilizan un marco de referencia de diez aos que ja las prioridades en funcin de las metas de 2015. El captulo 5 hace una sntesis de las recomendaciones
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Parte 1
Recuadro 1.4
Reduccin de la pobreza y seguridad mundial
Fuente: Abdullah II, 2004; Blair, 2002; Bush, 2002; Chirac, 2004; Koizumi, 2004; Mkapa, 2003; Obasanjo, 2004; Schrder, 2001; da Silva, 2004.
Muchos dirigentes mundiales han recalcado el hecho de que la lucha por la seguridad mundial para poner n a las guerras, a la violencia interna, al terror y a otros agelos de la inestabilidad profunda requiere tambin que se zanje con xito la batalla contra la pobreza. A continuacin se citan algunas de sus declaraciones, que ponen de relieve la amplia base de acuerdo sobre ese aspecto vital. Rey Abdullah de Jordania, 23 de enero de 2004 La oportunidad es una potente fuerza que brinda a la poblacin un paso adelante hacia un futuro pacco. Tenemos en nuestras manos la posibilidad de crear una economa de crecimiento mundial, acceso a la educacin y la tecnologa, y, lo que es an ms importante, justicia, para mostrar a los jvenes que nuestro mundo es un mundo de equidad, de apertura y de esperanza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio deben reforzarse con la introduccin de nuevos indicadores para evaluar los progresos, para lograr que el comercio sea mejor y ms equitativo y para forjar nuevos vnculos mundiales. Primer Ministro Tony Blair, del Reino Unido, 7 de octubre de 2004 El resto del mundo no puede mantenerse a la expectativa, porque no podemos permitrnoslo, porque lo que sucede en frica afecta y afectar al resto del mundo. La pobreza y la inestabilidad desembocan en la debilidad de los Estados, que pueden convertirse en puestos de refugio para los terroristas y dems delincuentes. Presidente George W. Bush, de los Estados Unidos de Amrica, 14 de marzo de 2002 La pobreza no crea terrorismo. El hecho de ser pobre no hace criminal a una persona. La mayor parte de los conspiradores del 11 de septiembre se criaron en un entorno confortable. Ahora bien, la opresin y la pobreza persistente pueden llevar a la desesperanza y a la rebelin. Y cuando los gobiernos no se esfuerzan por atender las necesidades ms fundamentales de sus poblaciones, esos Estados fracasados pueden convertirse en parasos del terror. La pobreza impide que los gobiernos puedan controlar sus fronteras, vigilar su territorio, e imponer sus leyes. El desarrollo brinda los recursos necesarios para instituir la esperanza y la prosperidad, as como la seguridad. [...] Para el xito del desarrollo se necesitan tambin ciudadanos sanos, ciudadanos dispuestos a trabajar y capaces de hacerlo. La asistencia para el desarrollo puede ayudar a las naciones pobres a atender esas necesidades de educacin y atencin mdica. Presidente Jacques Chirac, de Francia, 26 de mayo de 2004 Toda la economa mundial queda frenada cuando la falta de desarrollo condena a regiones enteras a la pobreza y a lo que parece ser una falta absoluta de perspectivas. Tambin es una necesidad poltica, pues la seguridad y la estabilidad del mundo estn amenazadas por las reacciones de poblaciones que carecen de sus derechos fundamentales. Primer Ministro Junichiero Koizumi, de Japn, 21 de septiembre de 2004 La proteccin y la potenciacin de personas y de comunidades es el cimiento de la paz y la seguridad internacionales.... No habr estabilidad ni prosperidad en el mundo sino se resuelven los problemas de frica.... La paz y la seguridad, y las cuestiones econmicas y sociales, estn cada vez ms entrelazadas. Presidente Benjamin Mkapa, de Tanzana, 11 de enero de 2003 Deberamos ocuparnos de las situaciones y de los factores que poseen el potencial de crear terrorismo: estoy hablando de la pobreza, de la exclusin, de la privacin, de la opresin y de la injusticia.
Captulo 1
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Recuadro 1.4
Reduccin de la pobreza y seguridad mundial
(contina)
Presidente Olusagun Obasanjo, de Nigeria, 23 de septiembre de 2004 Nuestras ansias de paz y seguridad mundiales no tendrn frutos a no ser que intensiquemos la cooperacin internacional para el desarrollo y la reduccin de la pobreza. Canciller Gerhard Schrder, de Alemania, Programa de Accin para 2015 La pobreza extrema, una creciente desigualdad entre pases pero tambin en el interior de los propios pases, son otros tantos grandes retos de nuestros das, pues son un caldo de cultivo para la inestabilidad y el conicto. Por eso la reduccin de la pobreza mundial es, por lo menos, esencial para salvaguardar la paz y la seguridad. Presidente Lula da Silva, de Brasil, 21 de septiembre de 2004 La senda hacia la paz duradera debe discurrir paralelamente a un nuevo orden poltico y econmico internacional, que brinde a todos los pases verdaderas oportunidades de desarrollo econmico y social.
bsicas de los grupos de tareas del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, respecto de las intervenciones bsicas que han de incluirse en las estrategias nacionales basadas en los ODM. En el captulo 6 se describen los principales elementos para la creacin de sistemas a escala de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En el captulo 7 se bosquejan las cuestiones clave de gestin pblica nacional que hay que tratar en una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM. Se carga el acento en las medidas prcticas para crear los distintos componentes de un sistema de gobernanza pertinente al logro de los Objetivos, incluido el progreso en la gestin del sector pblico, los derechos humanos, las organizaciones de la sociedad civil y el crecimiento del sector privado. El captulo 8 describe las importantes contribuciones que aportan las organizaciones de la sociedad civil a los esfuerzos nacionales e internacionales por conseguir los Objetivos. En el captulo 9 se describe el papel crtico que desempea el sector privado. El captulo 10 identica las prioridades particularmente las prioridades de inversin en el frica subsahariana, aclarando el frecuente malentendido de que los pases africanos se encuentran atrapados en una crisis de gobernanza, cuando la realidad es que estn ms bien atrapados en la trampa de la pobreza. El captulo 11 evala las prioridades en otras regiones del mundo, con especial atencin a los pases ms vulnerables. En el captulo 12 se examinan las condiciones especiales de los pases en conicto, o que estn saliendo de un conicto, con la recomendacin de que cualquier estrategia internacional o nacional para conseguir los Objetivos debe incluir un foco de atencin especial en los conictos y la prevencin de conictos. En la tercera parte se examinan las consecuencias del enfoque de estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM en el sistema internacional. En el captulo 13 se expone cmo el sistema de donantes de la asociacin para el desarrollo todava no est a la altura de lograr los Objetivos y recomienda medidas especcas para su reforma. En el captulo 14 se examina el papel de
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Parte 1
la reforma del comercio en el logro de los Objetivos, formulando recomendaciones especcas para la ronda actual de negociaciones de Doha. Se subraya la necesidad de distinguir los efectos de la reforma comercial por pases. Tambin se trata el aspecto de la oferta de competitividad para la exportacin de los pases en desarrollo, adems de lascuestiones de acceso al mercado. En el captulo 15 se esbozan los bienes regionales y mundiales que es preciso tener en cuenta en las estrategias nacionales para la reduccin de la pobreza, y mediante estrategias e instituciones regionales y mundiales. En el captulo 16 se exponen medidas para una accin audaz e inmediata en 2005, a n de inaugurar diez aos de xito de los ODM. Se indican modos de conferir a los Objetivos el fuerte impulso que requieren y merecen. La cuarta parte concluye el informe bosquejando los costos y benecios estimados de un decenio de ambiciones elevadas que llega hasta 2015. El captulo 17 evala el costo de las estrategias de inversin en ODM a nivel nacional, y presenta un enfoque de conanciacin, basado en Monterrey, para apoyar estas estrategias mediante un aumento de la movilizacin de recursos nacionales y el incremento de la asistencia ocial para el desarrollo. El captulo 18 concluye con la estimacin de los benecios de lograr los Objetivos as como una evaluacin de las posibilidades del mundo en 2015. Los Objetivos representan un primer paso en el camino que conduce a la eliminacin de la pobreza en el transcurso de una generacin.
Captulo 2
La situacin a 10 aos vista
El desarrollo econmico sac a millones de personas de la pobreza durante el ltimo decenio. Aunque la poblacin de los pases en desarrollo aument de unos 4.000 millones de personas a 5.000 millones, los ingresos medios per cpita aumentaron en ms del 21% (cuadro 2.1). Con 130 millones menos de personas en condiciones de pobreza extrema en 2001, en comparacin con el decenio anterior, la proporcin de personas que viven con menos de un dlar diario disminuy en siete puntos porcentuales, del 28% al 21% (Banco Mundial, 2004c; Chen y Ravallion, 2004). La tasa de subnutricin disminuy en dos puntos porcentuales, al igual que la tasa de mortalidad de nios menores de cinco aos, que baj de 103 fallecimientos por 1.000 nacimientos a 88. La esperanza de vida aument desde 63 aos hasta casi 65 aos (FAO, 2003a; Banco Mundial, 2004c). Un 8% adicional de la poblacin del mundo en desarrollo consigui acceso al agua y un 15% ms obtuvo acceso a los servicios de saneamiento bsico (OMS y UNICEF, 2004). Por supuesto, no todo han sido buenas noticias. Tal vez lo ms notable en este sentido sera sealar la propagacin del VIH/SIDA, que ha tenido proporciones catastrcas, tras haber truncado la vida de ms de 20 millones de personas desde que se detect el primer caso en 1981 (ONUSIDA, 2004).
Evaluacin de los niveles de pobreza y de progreso en el mundo
Las tendencias generales del desarrollo en el mundo oscurecen las vastas diferencias que existen entre regiones y pases, as como en el interior de ellos. Algunas regiones han realizado pocos progresos e incluso han experimentado retrasos en varias esferas (cuadro 2.2). Muchos pases han experimentado un crecimiento econmico mientras que en otros se ha producido un estancamiento. Tan slo algunos de los pases ms pobres han experimentado un crecimiento econmico gradual, pero a unas tasas que son claramente insucientes para conseguir una
16
Parte 1
Cuadro 2.1
Indicadores de progreso medio en el mundo en desarrollo, 19902002 (cifras ponderadas por poblacin)
a. El recuento de la pobreza indica la proporcin de la poblacin nacional con ingresos bajo 1,08 dlares por da. Los datos correspondientes a 2002 no estn disponibles; han sido utilizados datos correspondientes a 2001. b. En 1990 no estn comprendidos los pases de la CEI. Fuente: Los datos sobre el PIB, mortalidad de menores de cinco aos, y esperanza de vida han sido extrados de Banco Mundial, 2004c. Los datos sobre el recuento de la pobreza son de Chen y Ravallion, 2004. Los datos de subnutricin son de FAO, 2003a. Los datos de prevalencia del VIH proceden de UNAIDS/OMS, 2004, y los datos de abastecimiento de agua y saneamiento son de OMS/UNICEF, 2004.
Indicador PIB por habitante (en dlares de 1995)
1990 1.071
2002 1.299
Recuento de la pobreza (porcentaje) a
28
21
Prevalencia de la subnutricin (porcentaje) b Mortalidad de menores de cinco aos (por cada 1.000 nacimientos vivos) Esperanza de vida al nacer (aos)
20
17
103
88
63
65
Prevalencia del VIH (porcentaje)
0,5
1,6
Acceso al agua potable (porcentaje)
71
79
Acceso a saneamiento mejorado (porcentaje)
34
49
reduccin notable de la pobreza. De 1990 a 2002, por ejemplo, los pases pobres muy endeudados vieron que sus ingresos ascendan nicamente de 298 dlares per cpita a 337, en dlares de 1995 (Banco Mundial, 2004c). Gran parte del progreso en la reduccin de la pobreza durante el ltimo decenio se ha visto propiciado por adelantos conseguidos en Asia oriental y Asia meridional, donde se encuentran China y la India, los pases ms poblados del mundo. Con ms de 2.300 millones de habitantes en tan slo estos dos pases, sus importantes adelantos en la reduccin de la pobreza produjeron un sesgo de los promedios mundiales de desarrollo (cuadro 2.3). La tasa de pobreza en China descendi del 33% al 17% entre 1990 y 2001, mientras que en la India disminuy del 42% al 35% (Chen y Ravallion, 2004) e incluso ms segn ciertas estimaciones (Bhalla, 2002; Deaton, 2003). La baja tasa de crecimiento de la poblacin y las altas tasas de reduccin de la pobreza en China se han combinado para hacer disminuir el nmero de personas en condiciones de pobreza en casi 165 millones desde 19901. En contraste, las tasas de disminucin de la pobreza de la India se han visto contrarrestadas por el crecimiento de la poblacin, por lo que el nmero de personas en condiciones de pobreza absoluta sigue inalterable, aproximadamente unos 360 millones de personas (Chen y Ravallion, 2004). En otras partes de Asia tambin se ha registrado un progreso slido, con un crecimiento econmico que ha ayudado a reducir las condiciones de extrema pobreza en el resto de la regin en casi 70 millones de personas desde 1990. Sin embargo, el simple nmero de pobres en Asia sigue siendo elevado, con ms de
Captulo 2
17
270 millones en Asia oriental y 430 millones en Asia meridional, todos ellos vulnerables a las sequas, los desastres naturales y otras conmociones (Chen y Ravallion, 2004). Asia oriental y Asia meridional, tomados en su conjunto, todava albergan al mayor nmero de personas en condiciones de pobreza absoluta de todo el mundo. En marcado contraste con el progreso de Asia, la mayora del frica subsahariana se enfrenta con importantes desafos para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en casi todas las dimensiones de la pobreza, y muchos pases estn retrocediendo en su camino hacia los Objetivos. Entre 1990 y 2001, el nmero de personas que vive con menos de un dlar diario aument de 227 millones a 313 millones, y la tasa de pobreza aument del 45% de la poblacin al 46% (Chen y Ravallion, 2004). En los 33 pases del frica subsahariana, el PIB per cpita promedia nicamente 270 dlares anuales, apenas 71 cntimos diarios (Banco Mundial, 2004c)2. El Oriente Medio y frica del Norte experimentaron una tasa de pobreza sistemticamente baja, aproximadamente un 2%, mientras que el nmero de pobres aument ligeramente, de cinco a siete millones. Cabe decir que en Amrica Latina y el Caribe las tasas de pobreza se estancaron, mientras que Europa oriental y Asia central experimentaron un brusco aumento de la pobreza durante el perodo. Hay que sealar que las mediciones que utilizan el estndar de un dlar diario es probable que no reejen la medida real de la pobreza en regiones donde el costo de vida es ms alto. Por ejemplo, se ha sugerido que un baremo de dos dlares diarios resulta ms apropiado en Amrica latina y el Caribe o en los pases en transicin de Europa. Es importante sealar que todas estas tendencias regionales tienden a encubrir la variacin existente a nivel de pas. Algunos pases africanos como Mozambique han registrado un crecimiento slido durante el ltimo decenio. Asia cuenta con casos atrasados, al igual que con casos adelantados. Las variaciones en el interior de los distintos pases tambin pueden ser muy altas. Por ejemplo, China y la India han mostrado un fuerte crecimiento agregado, pero tienen variaciones subnacionales muy grandes en el desarrollo. De manera anloga, el Brasil y Mxico han experimentado amplias variaciones regionales en la reduccin de la pobreza. Las variaciones subnacionales en las condiciones de pobreza son importantes porque pueden reejar determinantes de exclusin geogrcos, sociales, o de otro tipo que requieren estrategias o inversiones adecuadas. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha tratado de identicar esta variacin mediante la elaboracin de un mapa mundial de la pobreza absoluta. Sin embargo, en vez de utilizar el factor ingresos o el consumo para efectuar la medicin de la pobreza, dos indicadores que resultan notablemente difciles de comparar entre los pases, utilizamos datos sobre la mortalidad infantil y la malnutricin, dos medidas bsicas de la pobreza humana, que generalmente se obtienen a nivel subnacional en todo el mundo (mapa 2.1)3. La pobreza ms
18
Parte 1
Cuadro 2.2
Principales tendencias de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por regin
frica Septentrional Subsahariana Oriental Asia Sudoriental
Objetivo 1 Reducir la extrema pobreza y el hambre

Reducir la extrema pobreza a la mitad Reducir el hambre a la mitad por buen camino elevada, sin cambios elevada, sin cambios muy elevada, sin cambios logrado progresos, pero con demora por buen camino progresos, pero con demora
Objetivo 2 Lograr la enseanza primaria universal

Enseanza primaria universala por buen camino progresos, pero con demora por buen camino con demora
Objetivo 3 Promover la igualdad entre los sexos y la habilitacin de la mujer

Igualdad en la enseanza primaria Igualdad en la enseanza secundaria Igualdad en la alfabetizacin de los jvenes y las jvenes Proporcin de mujeres en los parlamentos por buen camino logrado con demora progresos, pero con demora progresos, pero con demora progresos, pero con demora con demora progresos, pero con demora logrado sin datos logrado en disminucin por buen camino logrado logrado progresos, pero con demora
Objetivo 4
Reducir la mortalidad infantil

por buen camino logrado muy elevada, sin cambios baja, sin cambios progresos, pero con demora sin datos por buen camino por buen camino
Reducir en dos terceras partes la mortalidad de nios menores de cinco aos Inmunizacin contra el sarampin
Objetivo 5
Mejorar la salud materna

tasa moderada tasa muy elevada tasa baja tasa elevada
Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes
Objetivo 6
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

sin datos poco riesgo baja, en disminucin estable riesgo elevado elevada, en aumento en aumento riesgo moderado moderada, en disminucin estable riesgo moderado elevada, en disminucin
Haber detenido y comenzado a reducir la propagacin del VIH/SIDA Haber detenido y comenzado a reducir la propagacin del paludismo Haber detenido y comenzado a reducir la propagacin de la tuberculosis
Objetivo 7
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

menos del 1% es bosque logrado acceso amplio, pero poco cambio por buen camino progresos, pero con demora por buen camino en disminucin sin cambios progresos, pero con demora acceso reducido, sin cambios sin cambios en aumento logrado disminucin del acceso progresos, pero con demora progresos, pero con demora progresos, pero con demora progresos, pero con demora en disminucin acceso amplio, pero sin cambios progresos, pero con demora por buen camino progresos, pero con demora por buen camino
Invertir la prdida de bosques Reducir a la mitad el porcentaje de la poblacin urbana que carezca de acceso a agua potable Reducir a la mitad el porcentaje de la poblacin rural que carezca de acceso a agua potable Reducir a la mitad el porcentaje de la poblacin urbana que carezca de saneamiento Reducir a la mitad el porcentaje de la poblacin rural que carezca de saneamiento Mejorar la vida de los habitantes de los barrios de tugurios
Objetivo 8
Una asociacin mundial para el desarrollo

elevada, sin cambios elevada, sin cambios baja, en aumento aumento rpido
Desocupacin de los jvenes
logrados o en camino
progresos, pero demasiado lentos
ningn cambio o cambio negativo
sin datos
Captulo 2
19
Asia Meridional Occidental Oceana
Amrica Latina y el Caribe
CEI Europa Asia
por buen camino progresos, pero con demora
en aumento en aumento
sin datos moderada, sin cambios
baja, mejora mnima por buen camino
en aumento baja, sin cambios
en aumento en aumento
progresos, pero con demora
elevada, pero sin cambios
progresos, pero con demora
por buen camino
en disminucin
por buen camino
progresos, pero con demora progresos, pero con demora con demora muy baja, algunos progresos
progresos, pero con demora poco cambio con demora muy baja, sin cambios
por buen camino progresos, pero con demora con demora progresos, pero con demora
por buen camino por buen camino logrado progresos, pero con demora
logrado logrado logrado progresos recientes
por buen camino logrado logrado en disminucin
progresos, pero con demora progresos, pero con demora
moderada, sin cambio por buen camino
moderada, sin cambio en disminucin
por buen camino logrado
baja, sin cambios logrado
en aumento logrado
tasa muy elevada
tasa moderada
tasa elevada
tasa moderada
tasa baja
tasa baja
en aumento riesgo moderado elevada, en disminucin
sin datos poco riesgo baja, en disminucin
en aumento poco riesgo elevada, en aumento
estable riesgo moderado baja, en disminucin
en aumento poco riesgo moderada, en aumento
en aumento poco riesgo moderada, en aumento
pequea disminucin logrado por buen camino por buen camino progresos, pero con demora algn progreso
menos del 1% es bosque logrado progresos, pero con demora logrado sin cambios en aumento
en disminucin acceso amplio, pero sin cambios acceso reducido, sin cambios acceso amplio, pero sin cambios sin cambios sin datos
en disminucin, salvo en el Caribe logrado progresos, pero con demora acceso amplio, pero sin cambios progresos, pero con demora progresos, pero con demora
logrado logrado acceso amplio, pero cambio limitado acceso amplio, pero sin cambios poco cambio baja pero sin cambio
logrado logrado acceso amplio, pero cambio limitado acceso amplio, pero sin cambios poco cambio baja pero sin cambio
baja, en aumento
elevada, sin cambios
baja, en aumento
en aumento
baja, aumento rpido
baja, aumento rpido
a. Los resultados se basan en mediciones de los ndices de matriculacin. Los resultados pueden cambiar si se basan en mediciones de los ndices de terminacin del ciclo primario. Por ejemplo, las estimaciones de terminacin del ciclo primario en Amrica Latina muestran que entre el 8% y el 10% de la poblacin en edad escolar no terminar la escuela primaria, lo que implica que la regin est atrasada en el logro del objetivo de la enseanza primaria universal. Fuente: Divisin de Estadstica, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, 2004.
20
Parte 1
Cuadro 2.3
Poblacin que vive por debajo del nivel de pobreza
a. Los niveles de pobreza calculados en dlares de 1993 fueron ajustados a la paridad del poder adquisitivo b. Las cifras han sido calculadas con la frmula: ndice de pobreza rural (100 ndice de urbanizacin) / ndice nacional de pobreza. Tngase presente que los ndices de pobreza publicados subestiman la pobreza urbana. c. Cuando no estn disponibles los datos correspondientes a 2001 se utilizan los datos del ltimo ao disponible. Fuente: Columnas 1 a 4 y 7 a 10: Chen and Ravallion, 2004. Columnas 5 y 6: calculado usando datos del Banco Mundial, 2004c.
Nivel de pobreza: 1,08 dlares por daa Porcentaje de la poblacin total 1990 45 11 41 30 1 2 2001 46 10 31 15 4 2 Porcentaje de los pobres viviendo en zonas ruralesb 2001c 73 42 77 80 53 63
Millones Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional Asia oriental Europa oriental y Asia central Oriente Medio y frica del Norte 1990 227 49 462 472 2 6 2001 313 50 431 271 17 7
Porcentaje de la poblacin viviendo en zonas rurales 2001 67 24 72 63 37 42
Nivel de pobreza: 2,15 dlares por daa Millones Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional Asia oriental Europa oriental y Asia central Oriente Medio y frica del Norte 1990 382 125 958 1.116 23 51 2001 516 128 1.064 865 93 70
Porcentaje de la poblacin total 1990 75 28 86 70 5 21 2001 77 25 77 47 20 23
extrema se localiza en el frica subsahariana, Asia meridional, Amrica central y la regin andina de Sudamrica. Otras dos importantes dimensiones para comprender la pobreza entre las regiones: la tasa de urbanizacin y la proporcin de personas en condiciones de pobreza extrema que viven en reas rurales. Aunque la medida estndar de un dlar diario probablemente subestima la medida de la pobreza urbana (Satterthwaite, 2004), los datos disponibles muestran que en las regiones ms pobres Asia y frica subsahariana, en particular la inmensa mayora de la poblacin y la mayora de personas en condiciones de pobreza extrema viven en las zonas rurales. Aunque la poblacin urbana crece rpidamente en todas las regiones y el nmero de pobres urbanos crece con rapidez, aproximadamente tres cuartas partes de las personas ms pobres de frica y Asia todava vive en zonas rurales. Esto establece un notable contraste con Amrica Latina y el Caribe, por ejemplo, donde las tres cuartas partes de la poblacin, y por lo menos el 60% de las personas en condiciones de pobreza extrema, se estima que viven en las zonas urbanas. No slo la prevalencia de la pobreza extrema diere segn la regin, sino que su concentracin en las zonas rurales y urbanas tambin diere ostensiblemente.
Cmo las regiones estn progresando hacia los ODM
Aunque existe una variacin considerable a nivel de pas en los progresos hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las tendencias a nivel regional a menudo reejan importantes condiciones y problemas comunes para muchos
Captulo 2
21
pases. En esta seccin se describen los progresos y los problemas restantes relacionados con el intento de lograr los Objetivos en cada una de las principales regiones del mundo (cuadros 2.3 y 2.4)4. frica del norte Esta regin est avanzando en la direccin adecuada en todos los indicadores, pero se debe acelerar el ritmo de progreso para conseguir los Objetivos. frica del norte ha experimentado un crecimiento econmico modesto desde 1990 y est en camino de alcanzar la meta de reducir en la mitad la tasa de pobreza. Los niveles de subnutricin estn virtualmente estancados en 5% desde 1990. Sin embargo, la desigualdad de gnero sigue siendo un problema, reejado en los bajos salarios de la mujer en los sectores no agrcolas y en el escaso nmero de mujeres representantes en los parlamentos. Las tasas de prevalencia del VIH/ SIDA, la tuberculosis y el paludismo son bajas, aunque se necesita avanzar ms en la mortalidad materna y el acceso rural al agua potable y el saneamiento. La escasez crnica de agua y el uso no sostenible de los recursos naturales han aliMapa 2.1
Pobreza absoluta: mortalidad infantil y desnutricin, 2000
Tasa de mortalidad infantil (TMI) por 1.000 nacimientos vivos y porcentaje de nios con peso inferior al normal
Fuente: CIESIN, 2005a,b.
22
Parte 1
mentado crecientes problemas ambientales, particularmente la deserticacin y la salinizacin del suelo. La regin tambin se ha adaptado con lentitud a los adelantos cientcos y tecnolgicos y ha realizado pocas inversiones en tecnologa de la informacin y las comunicaciones. frica subsahariana La regin no est en camino de lograr todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tiene la tasa ms alta de subnutricin; una tercera parte de la poblacin est bajo el nivel mnimo de consumo de energa en la dieta. El frica subsahariana tiene las tasas de matrcula primaria ms bajas de todas las regiones. A pesar de recientes progresos, la desigualdad de gnero en el nivel de enseanza primaria es de 0,86, la ms baja de todas las regiones (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005j). La crisis del VIH/SIDA ha afectado a gran parte del continente, destrozando vidas y medios de subsistencia. Las mujeres se han visto desproporcionadamente afectadas, con 15 mujeres por cada 10 hombres (ONUSIDA, 2004). La regin tambin tiene las tasas de incidencia de tuberculosis ms altas del mundo y las tasas de mortalidad materna y mortalidad de nios menores de cinco aos ms elevadas. Las tasas de mortalidad materna son 46 veces ms altas que en el mundo desarrollado. El progreso en el acceso al agua potable salubre ha sido ms prometedor, pero todava demasiado lento para el logro de los ODM. Ms de 160 millones
Asia oriental
1990 2001/02
Cuadro 2.4
Progreso alcanzado desde 1990, por regin en desarrollo
No disponible. a. Compara los niveles del indicador entre 1990 y 2002. b. Compara los niveles del indicador entre 19901992 y entre 19992001. c. Compara los niveles del indicador entre 19901991 y entre 20012002. d. Compara los niveles del indicador entre 19981999 y entre 20012002. e. Nivel del indicador en 2000. f. Compara los niveles del indicador entre 1990 y 2002. g. Slo representa a Amrica Latina. Fuente: Segn datos preparados por la Divisin de Estadstica del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, 2004, y presentados en ONU, 2004b; datos sobre el PIB de Banco Mundial, 2004c.
Asia sudoriental
1990 2001/02
Asia meridional
1990 2001/02
Asia occidental
1990 2001/02
PIB por habitante (en dlares constantes de 1995) a Prevalencia de la subnutricin (porcentaje) b Matriculacin neta en el ciclo primario (porcentaje) c Proporcin de mujeres en el ciclo secundariod Tasa de mortalidad de los menores de cinco aos (cada 1.000) a Mortalidad materna (tasa por 100.000 nacidos vivos) e Supercie cubierta por bosques (porcentaje) f Acceso al agua potable mojorada (porcentaje) a Acceso a saneamiento mejorado (porcentaje) a Poblacin urbana que vive en barrios de tugurios (porcentaje) a Lneas telefnicas y abonados a telfonos celulares (por cada 100 habitantes) a
351 16 98 48
943 11 92 38
1.012 17 92 0,97 78
1.421 13 91 0,98 48
379 25 73 0,74 126
547 22 80 0,77 93
2.868 7 81 0,76 68
3.070 10 83 0,79 61
15 72 24 41
55 17 78 45 36
54 73 48 37
210 49 79 61 28
14 71 20 64
520 13 84 37 59
3 83 79 34
190 3 88 79 35
38
16
10
42
Captulo 2
23
Cuadro 2.4
Progreso alcanzado desde 1990, por regin en desarrollo
(contina)
PIB por habitante (en dlares constantes de 1995) a Prevalencia de la subnutricin (porcentaje) b Matriculacin neta en el ciclo primario (porcentaje) c Proporcin de mujeres en el ciclo secundariod Tasa de mortalidad de los menores de cinco aos (cada 1.000) a Mortalidad materna (tasa por 100.000 nacidos vivos) e Supercie cubierta por bosques (porcentaje) f Acceso al agua potable mejorada (porcentaje) a Acceso a saneamiento mejorado (porcentaje) a Poblacin urbana que vive en barrios de tugurios (porcentaje) a Lneas telefnicas y abonados a telfonos celulares (por cada 100 habitantes) a
frica del Norte

1990 2001/02
frica subsahariana
1990 2001/02
Amrica Latina y el Caribe

1990 2001/02
Oceana
1990 2001/02
1.263 5 82 0,94 87
1.484 4 92 0,96 41
595 35 54 0,81 186
581 33 62 0,79 174
3.290 13 86 1,09 54
3.735 10 96 1,07 34
1.017 25 74 0,89 86
1.112 27 79 0,93 78
1 88 65 38
130 1 90 73 28
29 49 32 72
920 27 58 36 72
50 g 83 69 35
190 48g 89 75 32
68 51 58 25
240 66 52 55 24
17
36
CEI (Europa)
1990 2001/02
CEI (Asia)
1990 2001/02
CEI (Total)
1990 2001/02
PIB por habitante (en dlares constantes de 1995) a Prevalencia de la subnutricin (porcentaje) Matriculacin neta en el ciclo primario (porcentaje) c Proporcin de mujeres en el ciclo secundariod Tasa de mortalidad de los menores de cinco aos (cada 1.000) a Mortalidad materna (tasa por 100.000 nacidos vivos) e Supercie cubierta por bosques (porcentaje) f Acceso al agua potable mejorada (porcentaje)a Acceso a saneamiento mejorado (porcentaje) a Poblacin urbana que vive en barrios de tugurios (porcentaje) a Lneas telefnicas y abonados a telfonos celulares (por cada 100 habitantes) a
b
3.553 4 91 49 6
2.617 4 87 1,01 49 6
1.223 18 85 5 6
938 27 94 0,97 6 6
41 92 84 13
44 93 83 29
de personas viven en condiciones de tugurios, donde carecen de la seguridad de permanencia y vivienda adecuada. La mayor parte de la regin carece de acceso a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, con slo 5,3 titulares de telfono por cada 100 habitantes. Las tasas de desforestacin son de las ms altas del mundo, lo que ilustra la crisis ambiental del continente. Sin
24
Parte 1
un apoyo sostenido, el frica subsahariana no es probable que consiga ninguno de los Objetivos. (Nos centramos en las necesidades especiales del frica en el captulo 10). Asia oriental La regin ha registrado una disminucin rpida de la pobreza de ingresos y el hambre. Tambin se han registrado mejoras en la igualdad de gnero, la educacin y la supervivencia infantil. Asia oriental ha invertido profusamente en infraestructura, con 37,8 lneas telefnicas por cada 100 personas, comparndose favorablemente con otros pases en desarrollo. Pero contina sufriendo concentraciones de extrema pobreza, con tasas de incidencia de la tuberculosis bastante altas, as como problemas persistentes en el acceso al agua potable salubre y el saneamiento. Las tasas de prevalencia del VIH son bajas pero estn aumentando para los grupos de alto riesgo. ONUSIDA estima que sin una respuesta efectiva, hasta 10 millones de personas pueden quedar infectadas en 2010 (ONUSIDA, 2004). Casi 200 millones de personas en Asia oriental viven en tugurios, donde carecen de acceso a vivienda segura o servicios esenciales. La desigualdad de gnero en China sigue siendo alta, con un nmero mucho menor de nias matriculadas en las escuelas, en comparacin con los muchachos. Un problema importante plantea la degradacin ambiental, incluida la contaminacin resultante de una rpida industrializacin e intensicacin de las explotaciones agrcolas. Asia sudoriental La regin est en camino de lograr los Objetivos relativos a la pobreza de ingresos, el hambre, la mortalidad de nios menores de cinco aos y la igualdad de gnero. Sin embargo, los progresos hacia otros Objetivos han sido variados, con pases como Tailandia y Viet Nam realizando rpidos progresos en muchas esferas, aunque otros, como Camboya y Laos, se esfuerzan por avanzar. Las tasas de matriculacin escolar se han estancado y es preciso hacerlas aumentar con mayor rapidez para conseguir la meta de la educacin primaria universal. Otros obstculos para conseguir los Objetivos incluyen el aumento del nmero de personas infectadas con el VIH y la tuberculosis, altas tasas de mortalidad materna, rpida desforestacin y la destruccin del medio ambiente costero y marino, as como un bajo acceso rural a los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Asia meridional La regin ha hecho algunos avances importantes en la reduccin general de la pobreza, gracias al rpido crecimiento econmico en la India sobre todo. Aunque la pobreza de ingresos agregada est disminuyendo rpidamente, Asia meridional todava tiene ms pobres que cualquier otra regin y permanece alejada del camino que conduce al logro de muchos de los Objetivos. Los indi-
Captulo 2
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cadores de matriculacin en la enseanza primaria y la igualdad de gnero se estn quedando atrs. La salud infantil est mejorando pero no con la rapidez suciente para cumplir las metas, mientras que la tasa de mortalidad materna sigue siendo alta, y el VIH se propagar a menos que se tomen medidas urgentes. Una subnutricin severa afecta a grandes segmentos de la poblacin. Ms de 250 millones de personas viven en tugurios, con una tenencia insegura, vivienda inadecuada y falta de acceso a servicios esenciales. La mayora del Asia meridional carece de acceso a modernas tecnologas y servicios, con aproximadamente cinco titulares de telfono por cada 100 habitantes. Parte de la regin sufre serios problemas de calidad y de escasez de agua, y el acceso al saneamiento es bajo en toda la regin. En el lado positivo, el acceso al abastecimiento de agua ha aumentado rpidamente tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Asia Occidental Esta regin, que incluye muchos pases tpicamente clasicados como parte del Oriente Medio, est muy atrasada en la mayora de los Objetivos. Estn aumentando la pobreza de ingresos y el hambre, y los progresos hacia la igualdad de gnero han sido lentos. La matriculacin en la enseanza primaria aument nicamente del 81% en 1990 al 83% en 2001, y la mortalidad de menores de cinco aos disminuy ligeramente de 68 por 1.000 nacimientos vivos a 61 durante el mismo periodo. La mortalidad materna sigue siendo alta, y las enfermedades infecciosas, tales como la tuberculosis, an plantean una amenaza. Aunque las zonas urbanas estn en camino de lograr el Objetivo de abastecimiento de agua y saneamiento, las zonas rurales se estn quedando atrs. El desempleo entre la juventud es motivo de especial preocupacin en la regin. Oceana Con ocho millones de habitantes aproximadamente, Oceana comprende en su mayor parte pequeos Estados insulares en desarrollo. La regin est atrasada respecto de casi todos los Objetivos y en algunas esferas ha registrado un retroceso. El porcentaje de personas que padecen subnutricin aument del 25% al 27% entre 19901992 y 19992001. Las tasas netas de matriculacin en la enseanza primaria siguen por debajo del 80%. La cobertura de la inmunizacin contra el sarampin disminuy del 70% al 57% entre 1990 y 2003. Las tasas de infeccin del VIH y la tuberculosis estn aumentando, y la mortalidad materna sigue siendo alta. Incluso donde se han registrado progresos, ha sido de una manera demasiado lenta para el logro de los Objetivos. La degradacin de los entornos costero y marino amenaza a los ecosistemas y economas insulares. La mayor parte de Oceana tambin carece de acceso a las tecnologas modernas de informacin y comunicaciones, con menos de 10 titulares de telfonos por 100 habitantes. Slo el frica subsahariana est atrasada en ms indicadores que Oceana.
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Parte 1
Amrica Latina y el Caribe La regin ha experimentado escaso crecimiento econmico desde 1990, con niveles de pobreza estancados y niveles de desigualdad persistentemente altos. Sin embargo, los pases estn cumpliendo relativamente bien los Objetivos en lo que respecta al hambre, la educacin, la igualdad de gnero y la salud infantil. El Objetivo de acceso al agua se ha conseguido en las zonas urbanas, pero las zonas rurales han registrado escasos progresos. El acceso al saneamiento permanece atrasado, tanto en las reas rurales como en las urbanas. La desforestacin acelerada sigue siendo un problema importante en toda la regin. La mortalidad materna es relativamente alta, 190 por 100.000 nacimientos vivos, aproximadamente ms de 10 veces el promedio de los pases ricos. Ms de 125 millones de personas viven en condiciones similares a los tugurios. Los mayores desafos se localizan en Centroamrica y los pases andinos, donde son mayores los niveles de concentracin de pobreza. En su condicin de pequeos Estados insulares en desarrollo, los pases caribeos se enfrentan con problemas e inquietudes especiales. (Vase el captulo 11). Pases de la CEI en Europa En el decenio de 1990, y especialmente en la primera mitad del decenio, los pases de la CEI registraron un colapso econmico y aumentos importantes del nivel de pobreza y hambre. La mayor parte de ellos est progresando, pero unos pocos todava no han conseguido niveles de ingresos por cpita mayores a los de la poca anterior a la reforma. El desempleo entre los jvenes sigue siendo muy alto. Las tasas netas de matriculacin en la enseanza primaria han aumentado desde el periodo posterior a la independencia, pero todava siguen por debajo de los niveles de 1990. Algunos de esos pases pueden alejarse del logro de los Objetivos de salud, a causa del alarmante aumento del nmero de personas infectadas por la tuberculosis y el VIH, adems de las altas tasas de mortalidad materna. Problemas ambientales serios incluyen el acceso al agua limpia potable y el saneamiento, y los altos niveles de la contaminacin industrial. Pases del CEI en Asia central Los pases del Asia central experimentaron un aumento de los niveles de pobreza despus del hundimiento de la economa sovitica. El extremo aislamiento geogrco de la regin multiplica los problemas del desarrollo econmico en la era postsovitica. Desde 1990, las tasas de pobreza han aumentado de manera importante en varios pases, al igual que la subnutricin y las tasas de mortalidad de nios menores de cinco aos. Mientras que las tasas generales de matriculacin en la enseanza primaria siguen siendo relativamente altas, la desigualdad de gnero en la educacin sigue siendo destacada en algunos pases. Los indicadores de salud se estn deteriorando en la regin, y la prevalencia del VIH y la tuberculosis va en aumento. La mayora de los pases ya han con-
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seguido, o estn en camino de hacerlo, la meta relativa al agua potable urbana, pero se han registrado pocos adelantos en el acceso rural. La deserticacin y la escasez de agua plantean graves amenazas a la agricultura y a la sostenibilidad ambiental de la regin. Entre tanto, el acceso al saneamiento y a otras formas de infraestructura se ha estancado o va en declive. * * * Cada regin ve afectadas sus perspectivas de progreso hacia los Objetivos por sus condiciones demogrcas. El frica subsahariana se enfrenta con un crecimiento demogrco alto y continuo, y una poblacin en su mayor parte adolescente. Asia occidental tiene el segundo mayor crecimiento de la poblacin. Asia meridional y Asia sudoriental se ven afectadas por presiones demogrcas menos severas, pero las necesidades no satisfechas de servicios de planicacin de la familia y otros servicios de salud sexual y reproductiva siguen siendo altas. Las perspectivas se ven afectadas en Amrica latina y el Caribe por la gran desigualdad de acceso a los servicios de planicacin de la familia y maternidad sin riesgos que existe entre los grupos sociales ms ricos y ms pobres. Varios pases europeos de la CEI acusan una disminucin de sus poblaciones debido a la baja fecundidad y la emigracin. Los pases que estn cerca del nal de su transicin demogrca tendrn que prestar especial atencin a las futuras necesidades de una poblacin que envejece y de los emigrantes. Cada regin requerir estrategias e intervenciones adaptadas a sus necesidades para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En el captulo 11 se describen las prioridades de inversiones para cada una de estas regiones y por grupos de pases que comparten preocupaciones especiales, tales como los pases en desarrollo sin litoral, los pases menos adelantados, los pequeos Estados insulares en desarrollo y los paises vulnerables a las catstrofes naturales.
Resumen del progreso hacia cada Objetivo
Adems de las amplias variaciones entre las regiones, los progresos han sido desiguales entre los distintos Objetivos de Desarrollo del Milenio. Pobreza y hambre Entre 1990 y 2001, el porcentaje de la poblacin que viva con menos de un dlar diario disminuy de manera signicativa en Asia oriental, Asia meridional, Asia suroriental y frica del Norte. Las tasas de pobreza se estancaron en el frica subsahariana, en Amrica latina y el Caribe y aumentaron en Asia occidental y la Comunidad de Estados Independientes. En 2001, los niveles de pobreza alcanzaban su nivel ms alto en frica subsahariana, con un 46% de la poblacin afectada, y en Asia meridional, con un 31%. El hambre sigue siendo alta en varias regiones del mundo y est aumentando en algunas de ellas. Una tercera parte de la poblacin del frica subsahariana y el 27% de la poblacin de Oceana y en los pases asiticos de la CEI est subnutrida. La subnutricin est aumentando en Asia occidental y los
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pases asiticos de la CEI. Y aunque las tasas disminuyen como promedio en el frica subsahariana y en el frica meridional, la subnutricin est aumentando en algunos pases africanos. Educacin primaria Las tasas mundiales y regionales de terminacin de la enseanza primaria han mejorado desde 1990, pero muchas regiones siguen atrasadas respecto del logro del Objetivo. Amrica Latina y el Caribe, el Oriente Medio y frica del Norte, y Asia meridional han experimentado todos un aumento de las tasas de terminacin primaria entre 1990 y 2002, aunque los niveles generales no son muy altos. Estas tasas permanecieron ms o menos constantes durante el mismo perodo en Asia Oriental y los pases de la CEI de Europa y Asia, aunque a un nivel elevado. Los mayores desafos se localizan en el frica subsahariana, donde las tasas medias de terminacin del ciclo primario rondaron el 50% entre 1990 y 2002 (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005k). Igualdad de gnero El progreso sobre las metas de igualdad de gnero es limitado y desigual. El mundo todava est muy lejos de conseguir la paridad de gnero y no alcanzar la meta de paridad en la educacin para el 2005, con una proporcin de nias respecto de los muchachos en la educacin secundaria de apenas el 0,77 en Asia meridional y 0,79 en Asia occidental y el frica subsahariana. En frica del Norte y Asia oriental se han registrado slidos progresos en la paridad de gnero en las matriculaciones generales. La proporcin de mujeres alfabetizadas respecto de los hombres todava es bajo en todo el mundo, y las tendencias sugieren que Asia meridional, Oceana y Asia occidental estn especialmente atrasadas en este indicador. Entre tanto, la proporcin de mujeres en el empleo remunerado del sector no agrcola se increment en 93 de 131 pases examinados. La proporcin de mujeres en los parlamentos nacionales aument considerablemente en Amrica Latina y el Caribe entre 1990 y 2004. Tambin se increment en otras regiones del mundo, aunque a un ritmo menor. Pero los niveles generales siguen siendo muy bajos en el frica subsahariana, Asia meridional y el Oriente Medio y frica del Norte (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005j). Mortalidad de nios menores de cinco aos Durante el ltimo decenio, las tasas de mortalidad de nios menores de cinco aos disminuyeron en todas las regiones excepto en los pases del CEI, incluso en los lugares en que no se consigui un nivel alto de crecimiento econmico o una reduccin de la pobreza. Sin embargo, la mortalidad de nios menores de cinco aos sigue siendo extremadamente alta: 174 fallecimientos por 1.000 nacimientos vivos en el frica subsahariana y 93 en Asia meridional. En cada regin en desarrollo, la mortalidad de nios menores de cinco aos es todava muchas veces ms alta que en el mundo desarrollado. A las tasas
Captulo 2
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actuales, muchas regiones probablemente no consigan alcanzar la meta (mapa 2.2). Solamente frica del Norte, Asia suroriental y Amrica Latina y el Caribe parecen estar bien encaminados. Mortalidad materna La mortalidad materna sigue siendo terriblemente alta en todas las regiones del mundo, reejando la escasa prioridad otorgada a las necesidades de la mujer y el inadecuado acceso a servicios de salud obsttrica de emergencia (mapa 2.3). Las tasas de mortalidad materna en Asia oriental, que ha hecho importantes progresos en muchos de los Objetivos, todava son aproximadamente el doble de las tasas del mundo desarrollado. Aunque los datos sobre la mortalidad materna son poco ables y no permiten un anlisis cronolgico, la evidencia disponible sugiere que el frica subsahariana, Asia suroriental, Asia meridional y Oceana probablemente no consigan alcanzar los objetivos si persisten las tendencias actuales. VIH/SIDA, tuberculosis, paludismo y otras enfermedades infecciosas El VIH, que en la actualidad afecta a unos 40 millones de personas, constituye una pandemia en partes del frica subsahariana y plantea una seria amenaza
Mapa 2.2
Mortalidad de menores de cinco aos, 2002
Tasa por cada 1.000 nacidos vivos
Fuente: Banco Mundial, 2004c.
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Parte 1
Mapa 2.3
Mortalidad materna, 2000
Tasa por 100.000 nacidos vivos (ajustado)
Fuente: PNUD, 2004b.
en otras regiones en desarrollo. El Caribe tiene la segunda tasa ms alta de prevalencia del VIH, y la India tiene el segundo nmero ms alto de personas infectadas con el VIH del mundo despus de Sudfrica. Muchos pases estn luchando por contener nuevas infecciones y para dispensar tratamiento a las personas que ya estn infectadas. Las infecciones estn aumentando en Asia oriental, Asia meridional, Oceana y los pases de la CEI de Asia y Europa. La incidencia de la tuberculosis sigue siendo extremadamente alta en todo el mundo, y la enfermedad est aumentando como una infeccin oportunista asociada al VIH/SIDA. La prevalencia de la enfermedad est aumentando de manera vertiginosa en el frica subsahariana, Oceana y los pases asiticos de la CEI y Europa. Entre tanto el paludismo, una parsito con base ecolgica, trunca la vida de bastante ms de un milln de personas al ao, la inmensa mayora de ellos nios, y sigue siendo una importante amenaza a la salud y la productividad humana en muchas regiones tropicales. Este es especialmente el caso del frica subsahariana, que representa el 90% de todos los fallecimientos de paludismo. Sostenibilidad ambiental La degradacin ambiental est erosionando la base de recursos naturales de que dependen muchas economas. Existen pocos indicadores ables para medir la
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sostenibilidad ambiental, y la cobertura de datos tiende a ser deciente. En consecuencia, la degradacin ambiental no se recoge en muchas estadsticas ociales. Sin embargo, los datos relativos a los bosques demuestran que la desforestacin est aumentando rpidamente y amenaza la biodiversidad en el frica subsahariana, Asia suroriental, Oceana y Amrica Latina. Otros recursos naturales estn siendo amenazados, y los daos inigidos a los ecosistemas marinos y costeros empeoran rpidamente en Amrica latina y el Caribe, Asia sudoriental y Oceana. La disponibilidad de agua per cpita est alcanzando un umbral crtico en muchas partes el mundo. La deserticacin y el deterioro progresivo del suelo se han convertido en problemas crticos en todo el mundo, especialmente en Asia y frica. Abastecimiento de agua y saneamiento El acceso urbano al agua potable es relativamente alto en la mayora de las regiones, excepto en el frica subsahariana. No obstante, el acceso rural al abastecimiento de agua mejorada sigue siendo limitado en la mayora de las regiones, con el frica subsahariana, los pases de la CEI y Oceana especialmente atrasados a este respecto. El acceso al saneamiento mejor en muchas regiones pero sigui estancado en Asia occidental y los pases de la CEI, y
Mapa 2.4
Porcentaje de la poblacin que habita en tugurios
Fuente: ONU-Hbitat, 2003.
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Parte 1
sufri un retroceso en Oceana. La cobertura en el frica subsahariana y Asia meridional sigue siendo extremadamente baja, con un 36% y 37% respectivamente, contribuyendo a la propagacin de enfermedades diarreicas que se podan prevenir. El problema es particularmente severo en las zonas rurales donde las tasas de cobertura son mucho ms bajas que en las zonas urbanas. Mejoramiento de la vida de los habitantes de tugurios Finalmente, el nmero de personas que vive en barrios de tugurios y en condiciones semejantes en las ciudades del mundo est creciendo. El rpido ritmo de la emigracin del campo a la ciudad ha producido barrios masivos de tugurios en muchas ciudades de los pases en desarrollo, donde los moradores carecen de tenencia segura y muchos no tienen acceso a los servicios bsicos de abastecimiento de agua y saneamiento. La poblacin de los tugurios creci entre 1990 y 2001 en todas las regiones, excepto en frica del Norte y los pases europeos de la CEI. Un nmero estimado en 900 millones de personas viven en condiciones semejantes a los tugurios, ms de 150 millones de ellas en Asia meridional, donde aproximadamente el 60% de la poblacin carece de tenencia segura. En el frica subsahariana, ms del 70% de la poblacin urbana se estima que vive en tugurios. El problema tambin registra rasgos de gravedad en Amrica Latina, donde aproximadamente una tercera parte de la poblacin urbana vive en barrios de tugurios. Acceso a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones Las tecnologas de la informacin y las comunicaciones constituyen un insumo crtico para el desarrollo econmico. Desde 1990, el acceso a estas tecnologas ha venido aumentando en cada regin, pero sigue siendo bajo en la mayora de ellas. Por ejemplo, el nmero de suscriptores de lneas telefnicas y telfonos mviles por 100 personas aument en todas partes, de manera ms espectacular en Asia oriental, donde creci de 2,4 a 38 por cada 100 personas, y Asia sudoriental, donde creci de 1,4 a 16 por cada 100 personas. El acceso tambin aument de manera importante en Oceana, Asia meridional y el frica subsahariana, durante el perodo, pero cada una de estas regiones todava tiene baja conectividad, con menos de 10 subscripciones por cada 100 personas.
Captulo 3
Por qu el mundo no alcanza plenamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio

La reduccin a largo plazo de la pobreza requiere un crecimiento econmico sostenido, crecimiento que depende de los adelantos tecnolgicos y de la acumulacin de capital. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio cumplen dos funciones en el proceso de crecimiento. En primer lugar, son un n en s mismos porque la reduccin del hambre, la igualdad entre los sexos, el mejoramiento de la salud pblica y la educacin, y el acceso ms amplio al agua potable y el saneamiento son nes directos de la sociedad. En segundo lugar, son tambin aportaciones de capital para el crecimiento econmico y el desarrollo ulterior. Un trabajador ms sano es un trabajador ms productivo, de la misma forma en que lo es un trabajador ms educado. Una mejor infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento incrementa el rendimiento per cpita por diversos conductos, como la reduccin de las enfermedades. Por ello, muchos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio son una parte de la acumulacin de capital, en sentido amplio, pero tambin son convenientes por propio derecho. En el presente captulo explicamos los procesos bsicos que estn detrs del desarrollo econmico y del progreso hacia el logro de los Objetivos, algunas importantes razones de que el progreso suela ser insuciente y las prioridades en materia de medidas pblicas para corregir esa insuciencia. Las conexiones entre la acumulacin de capital, el crecimiento econmico y los Objetivos de Desarrollo del Milenio se pueden apreciar en el grco 3.1. Los Objetivos relativos al hambre y las enfermedades son parte del casillero capital humano. Los Objetivos relativos al agua y el saneamiento y a los habitantes de tugurios son parte del casillero infraestructura. El Objetivo relativo a la innovacin tecnolgica y su difusin forman parte del casillero capital de conocimientos. Y el Objetivo relativo a la pobreza de ingresos es parte del casillero ingresos familiares. Como lograr los Objetivos relativos al hambre, la educacin, la igualdad entre los sexos y la salud es esencial para un creci-
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Parte 1
Grco 3.1
La acumulacin de capital, el crecimiento econmico y los ODM

miento econmico y un desarrollo generales, es un error referirse simplemente al nivel de crecimiento econmico necesario para lograr los Objetivos en un pas determinado. Es mejor, sobre todo para los pases ms pobres atrapados en la pobreza, pensar en el tipo de inversin que permita lograr los numerosos Objetivos y de esa forma facilitar el crecimiento econmico general. Algunas importantes inversiones en capital humano e infraestructura no estn comprendidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio pero son decisivas para lograrlos y para favorecer el crecimiento econmico (recuadro 3.1). Diversas formas de capital contribuyen a la acumulacin de otras formas de capital. El capital humano en forma de buena salud, por ejemplo, tambin contribuye al capital humano en forma de educacin y destrezas. La infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento contribuye directamente a la buena salud. El capital natural tiene efectos similares de retroalimentacin. Las poblaciones de peces, los nutrientes del suelo y el aire puro tambin contribuyen a la buena salud. Para mantener el crecimiento econmico a largo plazo hacen falta todas las formas de capital. El capital crece como un producto de la inversin, proceda sta del ahorro familiar o de la inversin pblica nanciadas con ingresos scales, el ahorro procedente del exterior y dems fuentes de ingreso (asistencia extranjera, prstamos). Cuando el proceso de acumulacin de capital se interrumpe, el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza tambin se interrumpen.
Cuatro razones de que no se puedan alcanzar plenamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio
No existe una nica explicacin de por qu se logra o no alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Cada regin y cada Objetivo requieren un anlisis cuidadoso. Sin embargo, podemos determinar cuatro razones comprensivas de
Captulo 3
Por qu el mundo no alcanza plenamente los ODM
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Recuadro 3.1
Aportaciones esenciales para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Si bien los Objetivos de Desarrollo del Milenio se crearon para medir y suministrar metas en los aspectos ms decisivos del desarrollo, en ese marco no se incluyen otras esferas que son importantes para el desarrollo y para lograr los Objetivos. Los servicios de abastecimiento de energa, la salud sexual y reproductiva y los servicios de transporte son, cada uno de ellos, decisivos para permitir y facilitar el logro de los Objetivos. Servicios de abastecimiento de energa Mejores servicios de abastecimiento de energa como combustibles modernos para cocinar, acceso a la electricidad y fuerza motriz son necesarios para alcanzar casi cualquiera de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Pueden reducir los ndices de mortalidad infantil y mejorar la salud materna al disminuir la contaminacin del aire en los lugares cerrados. Pueden reducir el tiempo y la carga de transporte de las mujeres y las nias al reducir la necesidad de recoger biomasa. Y pueden disminuir la presin sobre los ecosistemas frgiles. La electricidad es decisiva para suministrar servicios sociales bsicos, como la salud y la educacin, y para alimentar las mquinas que permiten oportunidades generadoras de ingresos, como la elaboracin de alimentos, la produccin de prendas de vestir y la industria manufacturera liviana. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas propone que los pases adopten las siguientes metas especcas en los servicios de abastecimiento de energa que favorecern el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015: Reducir a la mitad el nmero de personas que no tienen un acceso efectivo a combustibles modernos para cocinar y aumentar la disponibilidad de cocinas ms ecientes. Proveer de acceso a la electricidad a todas las escuelas, instalaciones sanitarias y dems instalaciones esenciales para la comunidad. Garantizar el acceso a la fuerza motriz de cada comunidad. Proveer de acceso a la electricidad y a servicios modernos de energa a todos los pobres urbanos y suburbanos. Salud sexual y reproductiva El marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio comprende algunas partes de programas amplios de salud sexual y reproductiva (en los Objetivos 4, 5 y 6). Sin embargo, los servicios de salud sexual y reproductiva tambin son esenciales para reducir la extrema pobreza y el hambre, garantizando las oportunidades de educacin y la igualdad entre los sexos y consiguiendo un medio ambiente sostenible (vase el recuadro 5.5). Estos servicios inuyen en la asignacin de recursos en la familia, las perspectivas de ahorro familiar, las elecciones familiares en materia de inversiones en educacin y en salud, el ejercicio del derecho a elegir cuntos hijos tener, cundo tenerlos y con cunto espaciamiento, y las posibilidades que tiene la mujer de participar en la sociedad y en la economa, como as tambin en las dems decisiones de la vida diaria. En el plano macroeconmico, estos servicios inuyen en la dinmica demogrca. Una transicin a ndices menores de fecundidad y de mortalidad (incluido el relativo al VIH/ SIDA) crea la oportunidad de superar la trampa de la pobreza y de acelerar el desarrollo social y econmico, un premio demogrco que puede alcanzarse mediante polticas, buena gestin pblica e inversiones apropiadas. El Proyecto del Milenio pide que las cuestiones de salud sexual y reproductiva se incluyan en las medidas de reduccin de la pobreza, sea en el plano nacional, regional o internacional.
(contina en la pgina siguiente)
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Parte 1
Recuadro 3.1
Aportaciones esenciales para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(contina)
Servicios de transporte Los servicios de transporte, como carreteras, ferrocarriles, barcos y aviones, deben proveer un acceso ecaz a los servicios sociales, como la atencin obsttrica de urgencia, y reducir la carga familiar de transporte y la falta de tiempo que soportan los pobres, especialmente de las mujeres y las nias. Adems de ampliar la infraestructura de transporte los pases deben invertir en mejorar el acceso a medios de transporte de bajo costo. Los servicios de transporte tambin realizan muchas contribuciones directas al crecimiento econmico. Reducen el costo de los insumos agropecuarios y aumentan los precios del productor para los productos del mercado. Facilitan la creacin de industrias manufactureras y de servicios basadas en la exportacin, entre ellas el turismo. Y al bajar los gastos de transporte aumentan para el sector privado local las posibilidades de llegar al mercado. Una mejor infraestructura de transporte es esencial para promover el desarrollo y e comercio del sector privado, como se arma en el reciente Informe sobre el desarrollo mundial 2005 (Banco Mundial, 2004d y UNCTAD, 2004).
por qu los Objetivos no se alcanzan. A veces el problema es el mal gobierno, marcado por corrupcin, decisiones erradas de poltica econmica y denegacin de los derechos humanos. A veces el problema es la trampa de la pobreza, con economas locales y nacionales demasiado pobres para realizar las inversiones necesarias. A veces el progreso se alcanza en partes del pas pero no en otras, con lo cual persisten considerables focos de pobreza. Y aun en el caso de que exista un nivel adecuado de buen gobierno suele haber sectores especcamente abandonados por la poltica que pueden tener un efecto profundo en el bienestar de los ciudadanos. A veces estos factores conuyen, aumentando la dicultad de resolver problemas particulares. Deciencias en la gestin pblica El desarrollo econmico se estanca cuando los gobiernos no respetan el estado de derecho, no aplican polticas econmicas slidas, no realizan inversiones pblicas apropiadas, no tienen un buen manejo de la administracin pblica, no protegen los derechos humanos fundamentales, ni apoyan a las organizaciones de la sociedad civil incluidas las que representan a los pobres en el proceso de adopcin de decisiones. El estado de derecho implica seguridad de la propiedad privada, proteccin frente a la violencia y el maltrato fsico, honradez y transparencia en la gestin pblica y previsibilidad en el ejercicio de la funcin pblica dentro del marco de la ley. Son demasiados los pases que no pueden cumplir estas normas bsicas, a veces porque tienen gobiernos autoritarios que utilizan la violencia y la corrupcin para aferrarse al poder, pero a menudo porque la existencia de un estado de derecho requiere instituciones que scalicen los actos de gobierno y esas instituciones faltan. Los derechos sociales y polticos deberan garantizar la igualdad ante la ley y la equidad en todos los grupos de la sociedad. En muchos lugares hay grupos
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que tienen un acceso limitado a los bienes y los servicios pblicos. Las mujeres y las nias sufren una discriminacin jurdica, econmica y social persistente, y son vctimas de la violencia. Grupos minoritarios en razn de su idioma, religin o raza sufren discriminacin a manos de grupos ms poderosos. Una poltica econmica slida requiere que haya un equilibrio racional entre la responsabilidad del sector privado y la del pblico. El sector privado es el motor del crecimiento de la produccin. El sector pblico prepara el marco y el entorno favorable al crecimiento mediante la aplicacin de polticas macroeconmicas slidas y la provisin de bienes pblicos, tales como infraestructura, salud pblica y educacin, como as tambin de ayuda a la ciencia y la tecnologa. Las inversiones pblicas son fundamentales para una economa de mercado basada en el sector privado. Toda economa exitosa depende en gran medida del gasto pblico en salud, educacin, infraestructura (redes elctricas, carreteras, puertos), ordenacin del medio ambiente (parques nacionales y reservas protegidas, agua y saneamiento), informacin y comunicaciones, e investigacin cientca y tierras para viviendas de costo accesible. Una administracin pblica eciente requiere funcionarios capaces, idneos y motivados, as como sistemas de gestin ecaces que permitan efectuar grandes inversiones y hacer su seguimiento, y sistemas de supervisin y evaluacin. Muchos pases pobres sin recursos adecuados para pagar sueldos dignos o sin disposiciones que al limitar el abuso del poder poltico aporten un incentivo al buen comportamiento y la capacidad de suprimir a los funcionarios ineptos y corruptos no pueden permitirse un sector pblico eciente. Por eso terminan padeciendo ineciencias en gran escala y derrochando recursos. Para una buena gestin pblica es fundamental contar con el compromiso y la participacin de las sociedades civiles, porque stas representan las opiniones de las comunidades locales, aseguran la oportunidad de las inversiones pblicas y sirven de centinelas de la elaboracin y aplicacin de las polticas del gobierno. Para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio es necesario atender debidamente a todas estas facetas de un buen gobierno. Ningn pas tiene excusas, por pobre que sea, para abusar de sus ciudadanos, negarles la igualdad de proteccin ante la ley o convertirlos en vctimas de la corrupcin, la mala gestin y la irracionalidad econmica. Algunas mejoras en la gestin pblica cuestan poco dinero, o nada, y algunas otras hasta ahorran dinero (por ejemplo, menos corrupcin). Vale decir que algunas mejoras en los resultados econmicos se pueden realizar a bajo costo y esas oportunidades no deben ser desaprovechadas. (En los captulos 6 y 7 describimos las estrategias para invertir en la mejora de la gestin pblica). Trampas de la pobreza Otra razn de que muchos pases no avancen en el logro de los Objetivos es que son demasiado pobres para ello y han cado en una trampa de pobreza. Es
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Parte 1
importante que los pases tengan estrategias para ascender la escala del desarrollo, vale decir, para lograr el crecimiento a largo plazo. Todos los pases encuentran dicultades muy especcas y por ello deben adecuar sus estrategias nacionales a las condiciones locales. Pero hay principios generales de desarrollo que los pases deben seguir a medida que van ascendiendo. La escala del desarrollo econmico. Debajo de todo se ubican los pases ms pobres, que en general tienen un perl similar. La mayora de la poblacin habita en zonas rurales. La pobreza rural es alta y la productividad de los minifundios es muy baja. La poblacin rural aumenta rpidamente y parte de ella se muda a las ciudades en busca de trabajo. La infraestructura es muy pobre, con escasez de caminos, electricidad, agua y saneamiento. Las mujeres y las nias cargan con gran parte del peso de la pobreza, con duros trabajos agrcolas y recogiendo lea y agua. Los nios son valores econmicos en las granjas y muchos de ellos, especialmente las nias, no asisten a la escuela porque deben realizar las tareas del hogar. La mayor parte de la poblacin urbana opera en la economa informal, sin seguridad de la tenencia y sin un empleo formal. Las ciudades estn muy divididas en bolsones de riqueza con servicios pblicos ecientes, buena infraestructura y viviendas de alta calidad, y grandes asentamientos ilegales con derechos de propiedad precarios y servicios pblicos decientes. Carreteras, electricidad y puertos tienden a estar congestionados y mal mantenidos. Los cortes de electricidad son muy comunes. La inversin extranjera directa tiende a ser escasa y difcil de atraer. El empleo es muy informal, en servicios y pequeos talleres o en la elaboracin casera de alimentos. Las exportaciones tienden a ser de materias primas, cuyos precios son voltiles y se deterioran a largo plazo. La poblacin se ve afectada por un bajo capital humano. La expectativa de vida es inferior a los 50 aos (por oposicin a 80 aos en los pases de altos ingresos) y la mortalidad de nios menores de cinco aos es igual o superior a 100 por cada 1.000 nacimientos con vida. Una proporcin importante de nios, especialmente nias, no terminan la escuela primaria. Las tasas de fecundidad son altas, sobre todo entre los pobres, y hay una considerable demanda insatisfecha de planicacin familiar y de anticonceptivos modernos. Las enfermedades infecciosas son muy corrientes. Segn el clima, el paludismo puede ser anual o estacional. La tuberculosis cunde en los barrios de tugurios densamente poblados. El VIH/SIDA est descontrolado entre los grupos vulnerables (trabajadores migrantes, camioneros, trabajadores del sexo, drogadictos que se inyectan) y puede haber pasado a otros sectores de la poblacin. En estas circunstancias es posible imaginar en qu consistira una estrategia de desarrollo exitosa. En primer lugar, estara orientada a aumentar la
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productividad rural, una Revolucin Verde para aumentar la produccin de alimentos. Con esto se alcanzaran varios objetivos importantes y se provocara un cambio estructural en la economa. Permitira a los agricultores alimentar a sus familias. Aportara alimentos de bajo costo para el resto de la economa. Acelerara la transicin a una agricultura comercial y a la urbanizacin (ya que menos familias se dedicaran a la produccin de alimentos). La urbanizacin y el paso de recursos humanos a sectores productivos distintos del agropecuario diversicaran la economa y diversicaran la base de exportacin. Prcticamente todas las experiencias exitosas de desarrollo se han basado en la realizacin de una Revolucin Verde en una fase temprana. Esta Revolucin Verde podra hacerse sostenible desde el punto de vista ambiental mediante inversiones sensatas a nivel de granja y de aldea, en salud del suelo, captacin de aguas, variedades de semillas mejoradas, caminos de conexin entre las granjas y las carreteras principales, electricacin, mejores fuentes de agua, saneamiento y combustibles modernos que reemplacen la lea para cocinar. En segundo lugar, pero simultneamente, la estrategia permitira a las ciudades fomentar industrias y servicios que fueran competitivos en el plano internacional, pero que suplieran las necesidades bsicas de todos los residentes urbanos. Se estableceran parques industriales, zonas de elaboracin de exportaciones, zonas econmicas especiales, parques cientcos y lugares similares como sede de industrias urbanas competitivas en el plano internacional, tanto en el sector de las manufacturas como en el de los servicios. Los servicios portuarios, la electricidad, los servicios de transporte y carreteras se mejoraran para apoyar la industria privada. Los habitantes de los barrios de tugurios tendran la seguridad de una tenencia reconocida o quizs la opcin negociada de una reubicacin voluntaria. Una mayor inversin en eliminacin de desechos slidos, aire puro y tratamiento de las aguas residuales mejorara la salud ambiental en las zonas urbanas. La estrategia debe apuntar a diversicar las exportaciones de un pas, apartndolo de su dependencia de las materias primas y acercndolo a las manufacturas y los servicios. Los pases con exportaciones diversicadas han experimentado un crecimiento superior, especialmente porque la dependencia de las exportaciones de materias primas expone la economa a la volatilidad y la declinacin a largo plazo de los precios de esos productos. Esta transicin hacia exportaciones diversicadas requiere prestar particular atencin en el caso de los pases sin litoral y las economas del interior que deben soportar altos costos de transporte, como as tambin en el caso de pases muy pequeos que carecen de la escala necesaria para diversicarse en muchos sectores. En tercer lugar, estos cambios estaran apoyados por inversiones masivas en nutricin, atencin sanitaria, educacin y planicacin familiar. El capital humano aumentara con el tiempo. La mano de obra adulta pasara a ser alfabeta y a gozar de buena salud. Las enfermedades contagiosas estaran domi-
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nadas gracias a programas concretos de control de las enfermedades aplicados mediante un buen sistema de salud pblica. En cuarto lugar, estas inversiones en capital humano y productividad rural y urbana estaran apoyadas por otros tres sectores de inversin de gran alcance. Se perfeccionaran los sistemas de gestin pblica, mediante la capacitacin y la retencin de gerentes idneos y un mayor uso de la tecnologa de la informacin. Una extensa creacin de capacidades en el plano local permitira una descentralizacin efectiva de las inversiones pblicas, hacia la metrpolis, la ciudad y el pueblo. La capacidad cientca se ampliara mediante inversiones en las principales universidades, laboratorios nacionales y centros nacionales de asesoramiento cientco. Y las inversiones transfronterizas con pases vecinos mejoraran las conexiones en materia de carreteras, electricidad, gestin ambiental, ferrocarriles y telecomunicaciones. La historia muestra que las inversiones en cada uno de esos sectores se pueden aumentar muy rpidamente en el curso de unos pocos aos. La produccin de alimentos en frica se puede doblar, o triplicar, en un decenio si los responsables de las polticas y los donantes invierten en una Revolucin Verde del siglo XXI en frica. Los sectores de gran densidad de mano de obra, como el sector de las prendas de vestir, pueden desarrollarse con mucha rapidez, como se vio en Bangladesh. Las inversiones en salud pblica pueden redundar en una enorme reduccin de los ndices de mortalidad infantil en unos pocos aos. Los ndices de fecundidad pueden bajar bruscamente en un decenio si se despliega un esfuerzo coordinado para mejorar el acceso a los servicios de salud reproductiva, como la planicacin familiar voluntaria. En resumen, un aumento masivo de la inversin pblica y de la privada es factible. Por qu se producen las trampas de la pobreza. Muchos pases relativamente bien gobernados son demasiado pobres para realizar las inversiones que se requieren para ascender el primer peldao de la escala. Les faltan los recursos para invertir en infraestructura, servicios sociales o incluso en la administracin pblica necesaria para mejorar el gobierno. Sin carreteras, transporte, nutrientes para el suelo, electricidad, combustibles seguros para cocinar, clnicas y escuelas, las poblaciones estn crnicamente hambrientas, cargadas de enfermedades y sin capacidad de ahorro. Si el sector pblico no tiene sueldos ni tecnologa de la informacin adecuados, la gestin pblica es crnicamente deciente. Estos pases no pueden atraer corrientes de inversin privada ni retener a la mano de obra capacitada. Y docenas de pases pobres y de medianos ingresos muy endeudados se ven forzados por los pases acreedores a gastar gran parte de sus limitados ingresos scales en el servicio de la deuda, lo que socava su capacidad de nanciar inversiones en capital humano e infraestructura. En un revoltijo debilitante e insensato de los recursos, los acreedores proveen asistencia por un lado y la quitan en servicio de la deuda por el otro.
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Con estas grandes limitaciones de recursos los pases se enfrentan a un devastador conjunto de problemas: Bajos ndices de ahorro. Las familias pobres utilizan todos sus ingresos para sobrevivir y, por lo tanto, no pueden ahorrar para el futuro. Con un nivel de ahorro bajo las posibilidades de realizar inversiones privadas indgenas son limitadas. Las pocas familias que tienen margen de ahorro no suelen tener acceso al sistema bancario. Poca recaudacin scal. Los gobiernos carecen de los recursos presupuestarios necesarios para realizar inversiones pblicas o para contar con administraciones pblicas que tengan funcionarios idneos y modernos sistemas de informacin. Poca inversin extranjera. Los inversores extranjeros evitan las economas sin infraestructura bsica, es decir, las que tienen caminos, puertos, sistemas de comunicacin y electricidad costosos. Conictos violentos. La escasez de recursos puede avivar las tensiones latentes entre grupos que compiten entre s. xodo de cerebros. La mano de obra capacitada abandona el pas porque los salarios son bajos y hay pocas esperanzas para el futuro. Nacimientos no deseados e inoportunos y rpido crecimiento demogrco. Las personas empobrecidas que habitan en las zonas rurales tienen los ndices de fecundidad ms altos y las familias ms numerosas. El rpido crecimiento demogrco y la disminucin del tamao de las propiedades rurales agravan la pobreza rural. Los pobres (en las zonas rurales y en las urbanas) tienen menos acceso a la informacin y a los servicios para espaciar o limitar los embarazos de acuerdo con sus preferencias. Degradacin ambiental. Los pobres no tienen los medios para invertir en el medio ambiente ni el poder poltico para limitar los daos causados a los recursos locales, lo que deriva en una prdida de los nutrientes del suelo, deforestacin, pesca excesiva y otros daos ambientales. Estas condiciones degradadas disminuyen los ingresos rurales y contribuyen a la mala salud y a la migracin de las zonas rurales a las urbanas, que desemboca en nuevos asentamientos en zonas peri urbanas ecolgicamente frgiles. Poca innovacin. Los pases pobres con sistemas reducidos de educacin no pueden permitirse invertir en ciencia y tecnologa, lo que limita sus posibilidades de lograr el crecimiento sostenido de que gozan las economas basadas en el conocimiento y en las innovaciones. Uno de los muchos problemas de ser extremadamente pobre es que casi todos los ingresos del pas deben dedicarse a los gastos corrientes y no al ahorro. Cada familia tiene que gastar sus ganancias en alimentos, ropa y vivienda y dems necesidades bsicas, con lo cual les queda poco o nada de ahorro para el futuro. Cuando el ingreso es muy bajo, el ndice de ahorro tambin lo es. Con un bajo ndice de ahorro la cantidad de capital por persona disminuye, lo que
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lleva a una declinacin econmica y a mayor pobreza (grco 3.2). Est probado que el ndice de ahorro es bajo en los pases empobrecidos y aumenta con los ingresos per cpita (Sachs y otros, 2004). Ahora bien, la situacin respecto de los ahorros bajos es incluso peor de lo que parece porque es casi seguro que los datos de la cuenta de ingresos nacionales sobreestiman, y con mucho, el verdadero ndice de ahorro de los pases ms pobres. En gran medida, estos pases estn viviendo de su capital natural, pero contando como renta el agotamiento de los recursos naturales. Muchos pases han ido talando sus bosques tropicales para dejar lugar a nuevas tierras de labranza y para abastecerse de lea y madera. Los agricultores han ido agotando los suelos de nutrientes al sembrar sin fertilizantes. Pero la deforestacin y la prdida de los nutrientes del suelo no se cuentan como una prdida de capital. Se considera que los pases que agotan sus reservas minerales generan un ingreso en vez de reconocer que convierten una forma de capital, los depsitos minerales, en otra, los activos nancieros. Tarde o temprano, estas formas de agotar los recursos tendrn que acabarse. El patrimonio nacional productivo de estos pases se reduce todava ms rpido de lo que se sospechaba si tomamos en cuenta, an imperfectamente, la disminucin de varias formas de capital natural. No existe una metodologa claramente reconocida para corregir, en funcin de los efectos del agotamiento de los recursos, los ndices de ahorro comprobado. En el grco 3.3 se utiliza el intento, valiente pero muy preliminar, del Banco Mundial y se agrega un clculo por agotamiento de los nutrientes del suelo. El grco muestra ndices comprobados de ahorro nacional, aumentados por el gasto en educacin (que se cuenta como consumo en las cuentas nacionales, pero que debera contar como inversin en capital humano) y reducidos en base a estimaciones de los costos econmicos generados por la deforestacin y por el agotamiento de la energa, de los minerales y de los nutrientes del suelo. Este ndice de ahorro corregido muestra que los ndices de ahorro comprobados pueden estar sobreestimando seriamente los verdaderos ndices de ahorro en la economa. Estos ndices pueden bajar hasta el 1%, como en el caso del frica subsahariana tropical.
Grco 3.2
La clsica trampa de la pobreza
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Ahora podemos ver la esencia de la trampa de la pobreza. Los pases ms pobres ahorran demasiado poco para alcanzar el crecimiento econmico, y la ayuda es demasiado escasa para compensar los bajos ndices de ahorro nacional. Datos especcos sobre los verdaderos ndices de ahorro, inversin, ayuda y crecimiento dieren enormemente segn la regin y segn el nivel de ingresos (cuadro 3.1). Los pases menos adelantados muestran el ndice ms bajo: justo el 6,7% de su PIB. Este nivel tan bajo dara como resultado un ndice de crecimiento de los ingresos per cpita claramente negativo de no estar contrarrestado en parte por una asistencia ocial para el desarrollo del 11,2% del PIB. Con ese contrapeso las tasas de inversin en los pases menos adelantados promedian el 16,5% del PIB. Desde el punto de vista de la razn del crecimiento esta tasa de inversin no es suciente para lograr un crecimiento econmico signicativo. Un modelo que describen Sachs y otros, 2004, sugiere que con un ndice de crecimiento demogrco del 2,5% anual entre 1980 y 2000, una tasa de amortizacin del 2,8% anual y una relacin ja estimada de 3 entre capital y rendimiento, el ndice de crecimiento previsto para el ingreso per cpita en los pases menos adelantados es del 0,2% (16,5%/3 2,5% 2,8% = 0,2%), exactamente el ndice de crecimiento medio en ese perodo. A medida que ascendemos en la escala de ingresos, el ndice de ahorro sube y el ndice de crecimiento demogrco baja. El resultado es que el crecimiento econmico previsto tambin aumenta en los pases que tienen un ingreso per cpita ms alto.
Grco 3.3
Tasas de ahorro, por regin en desarrollo
Porcentaje del INB
Nota: El ahorro ajustado es igual al ahorro nacional bruto ms los gastos en educacin menos el agotamiento de los recursos energticos, minerales y forestales netos. Por frica subsahariana tropical se entiende a la muestra de 33 pases denida en Sachs y otros, 2004. a. Hemos utilizamos indicadores de empobrecimiento del suelo y los precios de los fertilizantes para calcular que la degradacin del suelo en el frica subsahariana tropical es del orden del 2% del PIB, lo cual reducira a 1,5% el ahorro ajustado. Fuente: Banco Mundial, 2003a. El agotamiento de los nutrientes del suelo se ha calculado, en 1999, para el frica subsahariana tropical tomado de Henao y Baanante (1999), y Stoorvogel, Smaling y Janssen (1993). Las cifras de PIB fueron tomadas de Banco Mundial, 2003a; los precios fueron tomados de African Agricultural Market Information Network, 2004.
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Por eso muchos de los pases menos adelantados, especialmente en el frica subsahariana, estn estancados con un crecimiento bajo o negativo porque su ndice de ahorro es demasiado bajo para compensar el crecimiento demogrco y la amortizacin (recuadro 3.2). El resultado de un ndice bajo de ahorro a menos que se compense con la asistencia exterior o la inversin extranjera es una disminucin crnica del capital por persona y, por consiguiente, una disminucin crnica del ingreso per cpita. Salir de la trampa de la pobreza. La clave para escapar de la trampa es aumentar el capital nacional de la economa en infraestructura, capital humano y administracin pblica hasta el punto en que termina la espiral y comienza el crecimiento econmico autosostenido. Esto requiere una fuerte inyeccin de inversiones bsicas desde ahora hasta 2015 en infraestructura esencial (carreteras, electricidad, puertos, agua y saneamiento, tierras accesibles para viviendas asequibles, ordenacin ambiental), capital humano (nutricin, salud, educacin) y administracin pblica. Este proceso se ve favorecido por una reduccin voluntaria de la fecundidad, que promueve mayores inversiones en la salud, la nutricin y la educacin de cada nio. Por ello apoyamos rmemente
Cuadro 3.1
Previsin del crecimiento econmico a partir del ahorro interno, el crecimiento demogrco y la depreciacin de capital
Entre 1980 y 2000, por regin en desarrollo y nivel de ingreso (porcentaje)
Nota: No estn comprendidos los pases de ingresos altos, los de la antigua Unin Sovitica, ni los pases que en 1980 tenan menos de un milln de habitantes. Todas las categoras son promedios anuales de todos los pases y aos, ponderados por poblacin. a. La depreciacin de capital jo dividida por la relacin capital-producto asumida de 3. b. Se calcul por: (ahorro interno / 3) (crecimiento demogrco + tasa de depreciacin). c. Cuando no se dispone de datos para 1980 se utilizan los datos ms cercanos posibles para calcular la tasa promedio de crecimiento. Fuente: Banco Mundial, 2004c.
Ahorro interno bruto como porcentaje del poducto Crecimiento nacional bruto demogrco frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia central Asia oriental y el Pacco Asia meridional Europa oriental Oriente Medio y frica del Norte Pases menos adelantados Pases de ingresos bajos distintos de los menos adelantados Pases de ingresos medianos bajos Pases de ingresos medianos altos 10,9 20,1 15,5 34,0 17,8 24,5 19,2 6,7 2,7 1,8 1,2 1,4 2,0 0,4 2,6 2,5
Tasa de depreciacin estimativaa 3,1 3,3 4,4 3,0 2,9 3,7 3,1 2,8
Crecimiento anual de la produccin Previstob 2,2 1,6 0,4 6,9 1,1 4,0 0,7 3,1 Realc 0,7 0,4 3,2 6,7 3,3 1,2 1,0 0,3
20,2
2,1
2,8
1,9
2,9
31,4 23,7
1,5 2,0
3,2 3,5
5,8 2,4
5,5 0,7
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Recuadro 3.2
La trampa de la pobreza y la demografa
La relacin entre la extrema pobreza y la alta fecundidad es muy estrecha por varias razones que estn interconectadas: Los ndices de mortalidad infantil son altos cuando los servicios sanitarios son decientes, de manera que la alta fecundidad es un seguro de la supervivencia de un hijo. Los nios suelen considerarse un activo econmico que aporta un trabajador adicional en la familia, especialmente en las zonas rurales. Las mujeres pobres y analfabetas tienen pocas oportunidades de trabajo fuera de la granja, por lo que dan poco valor a los costos en prdidas de oportunidades y de tiempo que implica la crianza de un nio. Las familias pobres de las comunidades pobres tienen menos posibilidad de conocer las diferencias en la mortalidad y en las oportunidades de empleo que tienen las personas mejor educadas, por lo que no se dan cuenta de las ventajas de invertir en la calidad ms que en la cantidad de hijos. Las mujeres suelen desconocer sus derechos reproductivos (como el derecho a planicar su familia) y no tienen acceso a informacin sobre salud reproductiva, servicios e instalaciones, lo que produce un alto nivel de demanda insatisfecha de anticonceptivos en los pases de bajos ingresos y entre los habitantes ms pobres de todos los pases en desarrollo. Las familias pobres no tienen los medios necesarios para comprar los anticonceptivos ni los servicios de planicacin familiar. Los gobiernos carecen de los recursos necesarios para proveer un acceso amplio a los servicios de salud reproductiva y el asesoramiento pertinente. Debido a estos mltiples conductos que unen la pobreza y la alta fecundidad, un criterio voluntario ecaz para reducir los ndices de fecundidad debera centrarse en diversos frentes de poltica: Invertir en supervivencia infantil para transmitir a los padres la conanza necesaria para tener menos hijos. Invertir en infraestructura rural (agua, combustibles para cocinar, caminos) para que los nios puedan asistir a la escuela en lugar de pasar sus das recogiendo agua y lea. Dar autonoma a la mujer con destrezas, alfabetismo y derechos econmicos que le permitan buscar un empleo fuera de la granja. Facultar a la mujer para que tenga acceso a servicios de planicacin familiar y a formas modernas de anticoncepcin, por ejemplo suprimiendo las lagunas de informacin y la discriminacin del proveedor (basado en la riqueza, etnia o edad) que restringen su uso. Poner servicios anticonceptivos gratuitos a disposicin de las familias de bajos ingresos. Invertir en servicios de salud sexual y reproductiva en el marco de una mejora de las instalaciones y los servicios de salud pblica.
los programas que promueven la salud y los derechos sexuales y reproductivos, como la planicacin familiar voluntaria. Decisivos para el xito general del crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, estas inversiones pueden contribuir a que los pases logren los
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Objetivos de Desarrollo del Milenio, liberndolos de la trampa de la pobreza y de su dependencia de la ayuda. Algunos pases, como la India, probablemente puedan dejar de recibir asistencia externa para 2015. En casos ms difciles, como el de Etiopa, independizarse de la ayuda llevar ms tiempo (vase el capitulo 17). Recientemente, en una importante iniciativa de poltica, el gobierno de los Estado Unidos estableci una serie de indicadores de transparencia para identicar 17 pases pobres, pero razonablemente bien gobernados, que pueden recibir nanciacin de su nueva cuenta, la Cuenta del Desafo del Milenio. En la lista de pases guran Bolivia, Ghana, Mal y Mozambique. Pese a los considerables esfuerzos que han desplegado y al progreso real que han alcanzado, estos pases, y muchos otros como ellos, pasan la prueba del buen gobierno pero no pueden adelantar en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Las razones son muy claras: les falta infraestructura bsica, capital humano y administracin pblica, es decir, la base del desarrollo econmico. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio conforman un marco rme para determinar las inversiones que son necesarias. Sealan metas prcticas de inversin pblica abastecimiento de agua, saneamiento, mejoramiento de barrios de tugurios, educacin, salud, gestin del medio ambiente e infraestructura bsica que reducen la pobreza de ingresos y la desigualdad entre los sexos, mejoran el capital humano y protegen el medio ambiente. Logrando los Objetivos, los pases pobres establecern una base adecuada de infraestructura y capital humano que les permitir escapar de la trampa de la pobreza. Las condiciones geogrcas favorecen la trampa de la pobreza. Algunos pases y regiones corren ms riesgo que otras de caer en ella. Si bien una historia de violencia, de gobierno colonial o de una mala gestin pblica puede dejar a un pas sin infraestructura bsica ni capital humano, la geografa es especialmente perniciosa en determinadas regiones (recuadro 3.3). Algunas regiones requieren ms infraestructura bsica que otras simplemente para compensar un entorno fsico difcil. A continuacin guran algunos de los inconvenientes que hay que compensar con la inversin: Condiciones adversas para el transporte: Pases sin litoral. Pequeos Estados insulares alejados de los principales mercados. Poblaciones del interior alejadas de la costa y de los ros navegables. Poblaciones que habitan en las montaas. Gran distancia de los principales mercados mundiales. Muy baja densidad demogrca. Condiciones climticas adversas para el agro: Pocas precipitaciones pluviales y muy variables. Falta de condiciones convenientes para el riego. Suelos con pocos nutrientes o agotados.
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Recuadro 3.3
Los obstculos geogrcos y el crecimiento econmico
Fuente: Calculado segn el Banco Mundial, 2004c; CIESIS, 2002, y Kiszewski y otros, 2004.
Una geografa difcil puede aumentar las posibilidades de que un pas caiga en la trampa de la pobreza, requiriendo crecientes inversiones en infraestructura para reducir los gastos de transporte y disminuir las enfermedades tropicales. Construimos ndices para estimar los riesgos de cada pas por condiciones agropecuarias adversas, condiciones adversas de transporte debidas a la ubicacin y la ecologa paldica (vase el cuadro 3.2). Cuando se utilizan estos ndices las regresiones marcadas en el cuadro demuestran la importancia que tienen los factores geogrcos para el crecimiento econmico. Regresiones de los ndices de riesgos
I Variable independiente Ingreso (PIB per cpita en PPA de 1980, en logaritmos) Gobernanza en 1982 (International Country Risk Guide) Riesgo agropecuario (riego, zona subhmeda, fertilizantes) Riesgo de transporte (costero, baja densidad, altitud, carreteras 1990) Ecologa paldica
* Signicativo a un nivel de conanza de 95%. ** Signicativo a un nivel de conanza de 90%. Nota: La regresin II excluye a los pases de altos ingresos. Todas las variables con excepcin del PIB per cpita siguen un ndice de 0 a 1, en el cual un valor mayor indica un riesgo mayor. Las regresiones incluyen una constante que no se presenta en el recuadro. Estn excluidos los pases de la antigua Unin Sovitica y los que en 1980 tenan una poblacin inferior al milln de habitantes.
II Crecimiento 19802000 (n = 56, r2 = 0,52) 1,26* (3,46) 3,61* (2,96) 3,96* (2,56) 4,42* (3,35) 2,02** (1,73)
Crecimiento 19802000 (n = 76, r2 = 0,56) 1,27* (5,01) 3,18* (3,57) 3,57* (3,09) 3,93* (3,68) 2,19* (2,16)
Cada ndice se forma en una escala de 0 a 1 en la que 1 representa el riesgo mximo. Para estudiar los efectos en el crecimiento econmico de 1980 a 2000, los indicadores detrs de cada ndice utilizan valores de 1980. El control de las regresiones correspondiente al nivel inicial de ingresos (ya que la teora econmica convencional espera que, de ser todo lo dems igual, los pases pobres crezcan con mayor rapidez) y el correspondiente a la calidad de gobierno en cada pas, utilizando un ndice similar de 0 a 1 (en el que el valor ms alto indica un mal gobierno) se forman a partir de una graduacin para el inicio del perodo utilizada comnmente, de la International Country Risk Guide. Los resultados de la regresin muestran que los tres riesgos geogrcos (agricultura, transporte y paludismo) estn signicativamente relacionados con un menor crecimiento econmico per cpita, aunque exista un control de los niveles iniciales de ingreso y de la calidad del gobierno (ambos tambin signicativos). Los resultados muestran que los pases con el mayor riesgo en el ndice agropecuario o de transporte tendieron a crecer con ms lentitud (por casi cuatro puntos porcentuales en el ao) que los pases con el riesgo menor, aunque controlen la calidad del gobierno. Igualmente, los pases con un medio ambiente ms propenso al paludismo endmico tendieron a crecer dos puntos porcentuales ms lento que los pases con un medio ambiente que no favorece el paludismo. Estos resultados demuestran la importancia de la relacin entre el crecimiento econmico y los factores geogrcos que afectan la agricultura, los gastos de transporte y la ecologa de la morbilidad. Los pases que sufren estas vulnerabilidades geogrcas necesitarn inversiones orientadas a la infraestructura, la agricultura y la salud para minimizar los riesgos de caer en la trampa de la pobreza o para comenzar a salir de ella.
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Vulnerabilidad a las plagas y dems prdidas posteriores a la cosecha. Susceptibilidad a los efectos de los cambios climticos. Condiciones adversas para la salud: Gran vulnerabilidad ambiental al paludismo y dems enfermedades tropicales. Gran prevalencia del SIDA. Otras condiciones adversas: Falta de recursos energticos nacionales (como combustibles fsiles y potencial geotrmico o hidroelctrico). Mercado nacional pequeo y falta de integracin regional. Vulnerabilidad a los riesgos naturales (como tormentas tropicales, terremotos o volcanes). Fronteras articiales que dividen grupos culturales o tnicos. Proximidad a pases en conicto (recuadro 3.4). frica subsahariana est especialmente agobiada por malas condiciones geogrcas (cuadro 3.2 y mapa 3.1). frica tiene el mayor riesgo agropecuario (unido a Asia meridional), el mayor riesgo de transporte y, por lejos, el mayor riesgo de paludismo. Adems es particularmente vulnerable a las sequas. La vulnerabilidad humana en 1980 estaba inversamente relacionada con el crecimiento econmico entre 1980 y 2000 (vase el recuadro 3.3). Un importante anlisis estadstico reciente del crecimiento econmico corrobora la importancia de las variables geogrcas1. frica tiene una vulnerabilidad muy alta, pero no insoluble. Por el contrario, nuestro mensaje es que las vulnerabilidades geogrcas pueden y deben compensarse con inversiones especcas en infraestructura, agricultura y salud pblica. Los pases alejados de los mercados pueden acercarse a ellos mediante una inversin adecuada en carreteras y ferrocarriles. Los pases con suelos agotados y con precipitaciones insucientes pueden ser ayudados mediante programas especiales para reponer los nutrientes del suelo y realizar obras hidrulicas (como el riego y la captura de aguas). Los pases que sufren de paludismo y otras enfermedades endmicas pueden luchar contra ellas con programas apropiados de prevencin y control de enfermedades. Pero toda esa inversin es costosa demasiado costosa para que los pases ms pobres la soporten solos y por ello requiere una ayuda mucho mayor de los pases donantes2.
Focos de pobreza El prximo peldao en la escala del desarrollo corresponde a los pases que han hecho la transicin de una agricultura de subsistencia a una agricultura comercial, y de la exportacin de materias primas a exportaciones de base urbana, con una gran proporcin de poblacin en las zonas urbanas. La mayora del Asia sudoriental lleg a ese nivel de desarrollo hace una generacin. Sin embargo, la mayora de las economas tienen considerables variaciones en los ingresos familiares, de forma que incluso los pases de medianos ingresos con
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Recuadro 3.4
El nexo entre pobreza y conicto
Fuente: Humphreys y Varshney, 2004; Fearon y Laitin, 2003; Miguel, Satyanath y Sergenti, 2004; Homer-Dixon, 1994; Reno, 1995.
En el decenio de 1990, hasta un cuarto de todos los pases llegaron a estar afectados por conictos y ms de mil millones de personas vivan en pases en conicto. Es importante el hecho de que las relaciones estadsticas entre pobreza y conicto violento son muy estrechas. Se ha constatado que son fuertes respecto de la variacin en el tiempo y la variacin en el concepto de lo que constituye una guerra civil. Es usual que un pas en guerra civil slo tenga un tercio del ingreso per cpita que tiene un pas de caractersticas similares pero en paz. Los pases pobres tambin tienen ms posibilidades de sufrir conictos nuevos. Un pas con un ingreso per cpita de 500 dlares tiene aproximadamente el doble de posibilidades de que ocurra un nuevo conicto importante en un trmino de cinco aos que un pas con aproximadamente 4.000 dlares per cpita (vase el grco). Tendencias similares tambin son vlidas para una clase ms amplia de conictos internos denidos como conictos armados intermedios internos o guerras internas. Los pases ms pobres tienen un riesgo mayor de un nuevo conicto y hay una disminucin sistemtica del riesgo a medida que crecen los ingresos. Con independencia de los niveles de ingresos las tasas bajas de crecimiento econmico tambin estn asociadas a un mayor riesgo de que ocurra un nuevo conicto. Un importante estudio reciente de Miguel y otros demuestra que un shock de crecimiento negativo de 5 puntos porcentuales aumenta en un 50% el riesgo de que ocurra una guerra civil al ao siguiente y que las condiciones econmicas son posiblemente el determinante ms importante de los conictos civiles en el frica subsahariana. Si bien entre los investigadores existe amplio consenso sobre las fuertes relaciones bidireccionales entre pobreza y conicto, hay desacuerdos sobre la razn de esa relacin. Lo ms obvio es que la relacin nace porque el conicto violento destruye la riqueza. Resulta en la destruccin de capital fsico y humano, en prdidas masivas de los ahorros y en interrupciones de la actividad econmica. Pero la investigacin indica claramente que la relacin se debe no simplemente a los conictos que resultan en prdidas de ingresos aunque esto ciertamente ocurre sino tambin al hecho de que la pobreza hace a los pases ms vulnerables al conicto. Al tratar de determinar los conductos especcos de causalidad comn, se destacan las siguientes razones: Poca capacidad del Estado. Es ms probable que los pases pobres tengan un Estado dbil, por lo que son vulnerables a los golpes de Estado y a los ataques de grupos armados. Tambin son menos capaces de resolver paccamente las diferencias locales y ms vulnerables a las manipulaciones y la dominacin de terceros. Esto reduce su libertad de reaccionar ante el peligro de conicto y los hace ms propensos a la difusin de formas leoninas de nanciacin y liquidacin de activos, lo que a su vez produce mayores niveles de frustracin con el gobierno. Escasez y desigualdad. Si bien la pobreza afecta la capacidad del Estado, tambin afecta los incentivos de los ciudadanos para ejercer violencia. La escasez, por ejemplo la de recursos naturales, puede provocar migraciones que resultan en conictos por los recursos entre grupos de identidad. Sin alternativas productivas, los jvenes especialmente pueden volcarse a la violencia por frustracin o por benecios materiales. Este comportamiento es ms probable que se d cuando en el pas, adems de pobreza existe desigualdad entre distintos segmentos de la poblacin, -cuando dentro de la economa nacional quedan focos de pobreza. Demografa y estructuras sociales. Los pases ms pobres probablemente tengan regmenes demogrcos marcados por una alta fecundidad y una alta mortalidad,
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Recuadro 3.4
El nexo entre pobreza y conicto
(contina)
resultantes en una alta relacin adulto-nio. Estos perles demogrcos tambin estn asociados a mayores riesgos de conicto. Desde 1945 casi cada caso de violencia masiva unilateral (genocidio o politicidio) ha ocurrido en pases con una relacin nio-adulto superior a dos. Otros factores de riesgo incluyen una distribucin muy desigual de la riqueza, especialmente cuando esta riqueza est repartida en forma despareja entre distintos grupos polticos, como grupos regionales, tnicos o religiosos; dependencia de exportaciones de recursos naturales de alto valor (particularmente diamantes, drogas y petrleo); transiciones polticas o econmicas sbitas y drsticas; instituciones y regmenes polticos dbiles e inestables, y tensiones polticas derivadas de tensiones tnicas histricas y choques de identidad. En muchos casos los conictos tambin se han iniciado o exacerbado por ingerencias externas, sean actos de gobiernos o de empresas.
Crecientes ingresos nacionales reducen el riesgo de una guerra civil Probabilidad estimada de observar un nuevo conicto dentro de cinco aos (porcentaje)
Nota: Las probabilidades estimadas se calculan por la relacin entre el PIB per cpita (a dlares EE.UU. constantes de 1985) y el comienzo de una guerra civil. La cifra denota slo relaciones medias identicadas en distintos pases y en distintas pocas y no implica que para un determinado nivel de ingreso los riesgos de conicto sean iguales en todos los lugares.
estructuras de mercado complejas pueden tener un gran nmero de familias extremadamente pobres, especialmente los pases extensos con considerable diversidad regional y tnica. El desarrollo econmico suele dejar muy atrs a algunas partes de la economa o a algunos grupos de la sociedad. Esto ocurre en regiones atrasadas y en ciudades, donde una proporcin creciente de los pobres viven en los barrios de tugurios. En muchos pases hay ciudades dentro de las ciudades, una realidad dual en la que conviven lado a lado los que tienen y los que no tienen. En muchos casos las desventajas geogrcas (como la distancia a los mercados) se agravan con la falta de poder poltico de los grupos minoritarios. La consecuencia normativa ms importante para los pases de medianos ingresos es garantizar que inversiones esenciales en infraestructura, capital humano y administracin pblica se canalicen a las regiones ms atrasadas, como barrios de tugurios, y a los grupos sociales excluidos del proceso poltico y de los benecios econmicos. Entre las regiones atrasadas dignas de mencin guran las siguientes: China occidental, agobiada por la gran distancia a la costa oriental.
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Cuadro 3.2
Riesgo relacionado con la agricultura, con el transporte y con el paludismo, por regin
Nota: Todos los ndices van del 0 al 1; un ndice mayor indica un riesgo creciente. Los promedios de pases se ponderan por poblacin. a. Promedio de los ndices de la proporcin de tierras arables con riego en 1980, de la utilizacin de fertilizantes por habitante en 1980 y del porcentaje de la poblacin que vive en una zona ecolgica subhmeda. b. Promedio de los ndices de la proporcin de la poblacin que vive cerca de la costa, de la proporcin de la poblacin que vive en zonas escasamente pobladas, de la proporcin de la poblacin que vive sobre los 800 metros de altura, y de la longitud de las rutas asfaltadas por habitante en 1990 (primeros datos disponibles).
Regin frica subsahariana Amrica del Norte Amrica Latina y el Caribe Asia central Asia meridional Asia oriental y el Pacco Europa Oriente Medio y frica del Norte
Riesgo relacionado con la agriculturaa 0,86 0,51 0,76 0,31 0,86 0,68 0,38 0,71
Riesgo relacionado con el transporteb 0,52 0,23 0,37 0,41 0,26 0,27 0,27 0,36
Riesgo relacionado con el paludismoc 0,42 0,00 0,03 0,00 0,02 0,04 0,00 0,02
ndice de vulnerabilidad humanad 0,60 0,25 0,39 0,24 0,38 0,33 0,22 0,36
c. ndice de vulnerabilidad ecolgica al paludismo, situado entre 0 y 1. d. Promedio de los riesgos relacionados con la agricultura, el transporte y el paludismo. Fuente: Cifras calculadas usando datos del Banco Mundial, 2004c; del CIESIN 2002, y de Kiszewski y colaboradores, 2004.
El sur de Mxico, agobiado por enfermedades tropicales, riesgos agropecuarios, gran distancia al mercado de los Estados Unidos y marginalizacin poltica de la poblacin indgena rural. El nordeste del Brasil, agobiado por su vulnerabilidad a la sequa y una larga historia de latifundios concentrados en pocas manos. Los estados del Ganges en la India, agobiados por la baja productividad agropecuaria, gran distancia al comercio costero y una enorme poblacin sin tierras. Concurrentemente, para seguir ascendiendo en la escala del desarrollo econmico los pases de ingresos medios deben concentrarse en crear un mejor entorno econmico que profundice la integracin en la economa mundial en una amplia gama de manufacturas y servicios. Tambin necesitan una mayor capacidad en ciencia y tecnologa para pasar de ser un importador puro de tecnologa a ser un pas que puede innovar y comercializar tecnologa por s mismo. La Repblica de Corea y Taiwn (China) son ejemplos clave de una economa que en los ltimos 20 aos ha pasado de importadora de tecnologa a innovadora y exportadora de tecnologa. Las estrategias de inversin de pases de ingresos medios deben centrarse en infraestructuras complejas (sistemas muy modernos de transporte intermodal y puertos para contenedores) y en sistemas de innovacin que comprendan laboratorios nacionales, universidades de investigacin y asociaciones privadas y pblicas de investigacin y desarrollo.
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Mapa 3.1
ndice de vulnerabilidad humana, 1980
1 = riesgo mayor
Fuente: Calculado usando datos del Banco Mundial, 2004c, de CIESIN 2002, y de Kiszewski y otros, 2004.
Esferas de negligencia normativa especca La cuarta razn de que algunos Objetivos de Desarrollo del Milenio no se logren es, simplemente, que los encargados de las polticas desconocen los desafos, no saben lo que deben hacer o ignoran temas fundamentales de inters pblico. La poltica ambiental suele ser alevosamente ignorada porque los ministerios del medio ambiente son dbiles desde el punto de vista poltico, las normas de aplicacin son an ms dbiles y existen considerables deciencias en la informacin y en la capacidad de aplicar esa informacin. Pocos gobiernos tienen hoy en da la capacidad de evaluar la profunda relacin entre los servicios de ecosistemas (como hidrologa, diversidad biolgica y reduccin de los riesgos naturales) y la reduccin de la pobreza. Con demasiada frecuencia no se hace nada para mejorar el medio ambiente, no se le otorga la debida importancia o se lo considera un recurso para explotar a corto plazo. Pero ahora este criterio est fracasando en todo el mundo ya que con una mayor densidad demogrca aumentan marcadamente las repercusiones del hombre en el medio ambiente. La sostenibilidad ambiental debe convertirse en el eje de la inversin pblica.
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Tambin son comunes los prejuicios por razones de gnero en las inversiones pblicas y en las polticas sociales y econmicas, la salud materna, y la salud sexual y reproductiva. Las necesidades de los adolescentes tampoco estn bien atendidas por lo que respecta a formacin para ganarse la vida, informacin sobre nutricin, educacin y fuentes de trabajo, como tampoco respecto de informacin y servicios sobre salud sexual y reproductiva. En todo el mundo en desarrollo, e incluso en los pases de medianos ingresos, los ndices de mortalidad materna siguen siendo terriblemente altos. La alta mortalidad y morbilidad materna tiene un importante remedio: el acceso a la atencin obsttrica de urgencia. Pese a ser tan importante para salvar vidas, ha habido una falta de inversin sistemtica en este servicio y en los sistemas sanitarios para prestarlo. Durante mucho tiempo la alta tasa de mortalidad materna se atac mediante asistentes de parto bien capacitados, criterio que ha demostrado ser insuciente. La inversin en la capacidad de los hospitales locales para realizar cesreas, por ejemplo, es extremadamente til para salvar la vida de la mujer en el caso de un parto prolongado. En trminos ms generales, los encargados de las polticas y la sociedad civil deben aprovechar la oportunidad para determinar las esferas clave de poltica pblica e inversin pblica que han sido dejadas de lado en los pases que no han podido lograr los Objetivos. Toda estrategia nacional destinada a lograr los Objetivos deber incluir todas las regiones y todas las esferas de poltica.
Inversin pblica e inversin privada para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Tanto el sector pblico como el privado tienen una funcin que desempear prcticamente en cada forma de inversin necesaria para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En algunas esferas el sector privado es predominante, como en el crecimiento de los negocios, la generacin de fuentes de trabajo, el incremento de los ingresos y el aumento de la productividad. En otras el sector pblico es predominante, por ejemplo en el buen gobierno y el marco regulatorio para fomentar el sector privado. Y todava en otros existe una mezcla de responsabilidades, como en el caso del capital humano, la infraestructura, la ciencia y la tecnologa, y la sostenibilidad del medio ambiente. Cuando estn bien concebidas, la inversin pblica y la privada tienden a ser complementarias, y no rivales o sustitutos. Por lo tanto, es un gran error ser dogmtico en la cuestin de la inversin pblica contra la privada. Ambas son necesarias. Los lmites a la inversin privada Una evaluacin comn de la situacin en los pases estancados en la extrema pobreza es que, simplemente, necesitan ms inversin privada (por ejemplo, ingreso de capitales extranjeros) para estimular el crecimiento del mercado. Esta opinin, demasiado simplista, no evala correctamente las dicultades
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de promover la inversin extranjera en un pas de bajos ingresos. La inversin privada en general, y la inversin extranjera en particular, requieren el cumplimiento de determinadas condiciones mnimas. Cuando la infraestructura y el capital humano son inadecuados los posibles inversores no acudirn en absoluto. Una de las funciones del sector pblico es garantizar que la infraestructura sea suciente para empujar a la economa ms all de ese umbral, de forma que los inversores privados puedan obtener al menos el rendimiento mnimo que necesitan para invertir. Las principales variables de inters para los inversores privados son: Infraestructura adecuada (carreteras, puertos, electricidad y agua). Seguridad fsica, como la paz y el orden. Sitios convenientes para emplazar las operaciones, tales como zonas industriales cercanas a los puertos de mar y aeropuertos. El estado de derecho, que regule con certeza los contratos y las relaciones entre las empresas y el gobierno. Una fuerza de trabajo saludable y capaz. Un sitio seguro y agradable para que vivan los gerentes expatriados y sus familias. Un rgimen scal favorable. La principal razn de que la inversin extranjera directa (IED) raramente pueda dirigir el desarrollo de pases empobrecidos es que esas condiciones previas no se cumplen. Se presenta el problema del huevo y la gallina: el crecimiento depende de la inversin privada, y especialmente de la IED (ya que sta trae tecnologa junto con capital), pero la inversin privada depende de una infraestructura slida y de un capital humano adecuado, dos cosas que dependen de un nivel suciente de ahorro nacional. En este caso un desarrollo de la infraestructura nanciado con ayuda y una inversin en capital humano pueden resultar determinantes para promover la inversin, especialmente la IED. No es casualidad que slo 12 pases reciban casi el 85% de la IED no petrolera del mundo en desarrollo (grco 3.4). Estos son pases con costas especialmente favorables, grandes mercados nacionales o proximidad a grandes mercados, y condiciones climticas y agropecuarias razonablemente saludables. Por otro lado, los pases del frica subsahariana reciben slo el 4,3% de la corriente de inversin extranjera directa y los pases menos adelantados slo el 2,5%. Adems del entorno mercantil consideramos que un rgimen scal favorable es importante para atraer a los inversores tempranos a un mercado recin emergente. Ha habido un largo debate sobre la importancia de los impuestos para atraer la IED, debate que en nuestra opinin ha sido generalmente mal interpretado. Es cierto que, por s mismas, las exenciones scales no sern decisivas. Sin infraestructura, derechos de propiedad, capital humano y seguridad fsica que sean adecuados la exoneracin temporal de impuestos no har
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Cuadro 3.3
Concentration de la IED no petrolera en los pases en desarrollo
Nota: Se cuentan como pases productores de petrleo aquellos que tienen una produccin anual de crudo mayor de 100 dlares por habitante y cuyas exportaciones de productos manufacturados representan menos de la mitad del total de las exportaciones. Quedan excluidos los pases que reciben menos del 1% de la IED mundial. Fuente: Banco Mundial, 2004c y Departamento de Energa, 2002.
IED recibida, como porcentaje de la destinada a los pases en desarrollo no productores del petrleo China Brasil Mxico Repblica Checa Polonia Repblica Eslovaca Malasia India Per Colombia Chile Viet Nam Total Para comparar: Todos los pases menos adelantados Toda el frica subsahariana 2,5 4,3 36,8 12,4 10,9 7,0 3,1 3,0 2,4 2,3 1,8 1,5 1,3 1,0 83,5
mucha diferencia. Sin embargo, esto no signica que el sistema scal carezca de importancia o que la exoneracin temporal de impuestos y dems instrumentos de promocin se deba ignorar. Una vez cumplidas las dems condiciones previas las tasas impositivas se convierten en una importante inquietud de los principales inversores extranjeros. Por eso ha sido equivocada la recomendacin del FMI y del Banco Mundial, de larga data, de evitar las concesiones scales y dems mecanismos de promocin. Un estudio reciente destaca con mucha claridad que es precisamente en los pases de bajos ingresos que compiten por la IED orientada a las exportaciones (como prendas de vestir, montaje de aparatos electrnicos y otros sectores internacionales altamente mviles) donde los impuestos tienen un efecto enorme: Los resultados conrman y consolidan las conclusiones extradas de estudios anteriores en el sentido de que los impuestos inuyen sobre las operaciones reales de las empresas multinacionales, y no solamente cuando intentan desplazar las utilidades o los activos nancieros. Las elasticidades scales particulares mencionadas sugieren que cuando se da la mayor capacidad de respuesta (pases que no pertenecen a la OCDE, con polticas de libre comercio y empresas que producen para mercados de exportacin), la elasticidad puede llegar a 3. En esas circunstancias los programas de promocin de la IED basados en una exoneracin temporal de impuestos, la provisin por parte del gobierno de infraestructura esencial, por ejemplo tierras, la creacin de parques industriales convenientes, etctera, puede tener una gran importancia (Mutti, 2003, pg. 68).
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Inversin extranjera directa basada en los recursos naturales. La IED basada en los recursos naturales, tales como yacimientos de petrleo y de gas, se da en circunstancias muy distintas. La capacidad de atraer la inversin depende mucho menos de la buena gestin de los asuntos pblicos y de los tributos que del recurso en cuestin. De hecho, las compaas petroleras han demostrado repetidamente que estn dispuestas a funcionar en las peores condiciones, incluso en zonas de guerra, y a pagar sobornos u otro tipo de pagos ilcitos para obtener la concesin del yacimiento. Quizs sea esta una de las razones de que la IED basada en los recursos haya demostrado ser un arma de doble lo: puede generar una renta esencial que permitir al Estado realizar inversiones amplias en infraestructura, capital humano, capital natural y capital pblico; pero con demasiada frecuencia ha derivado en saqueo y corrupcin en lugar de desarrollo, un fenmeno conocido como la maldicin del recurso natural. En determinadas partes del mundo de bajos ingresos convertir en desarrollo econmico la IED basada en los recursos resulta as un gran desafo, especialmente en el frica occidental de hoy en da, con sus grandes yacimientos marinos de petrleo y gas. Estas inversiones deberan estar guiadas por las siguientes consideraciones: Transparencia en las licitaciones y concesiones pblicas. Transparencia en la utilizacin de las rentas resultantes. Utilizacin de una parte suciente del petrleo y del gas para el desarrollo de la infraestructura energtica del pas. Un plan general de inversiones pblicas para explicar la forma en que se invertirn las rentas provenientes de los recursos naturales a benecio de un desarrollo amplio. Remesas de dinero. Cuando las economas no son altamente productivas la mano de obra trata, naturalmente, de emigrar a otros pases, sobre todo a los ricos. As, los pases empobrecidos se benecian de las remesas de dinero que los trabajadores migrantes envan a sus familias. Estas remesas pueden aumentar los ingresos y el ahorro de la familia, especialmente si se pueden canalizar por un sistema nanciero ocial, como est comenzando a ocurrir en algunos pases de Amrica Latina y de Asia. Pero la migracin mundial de los pases ms pobres a los ms ricos sigue siendo limitada, de forma que la mayora de los pases atrapados en la pobreza slo recibe benecios limitados de las remesas. Las remesas tambin constituyen un arma de doble lo. Gran parte de la migracin internacional est formada por mano de obra muy calicada, mdicos y cientcos, que tienen ms oportunidades de cruzar las fronteras, ya que los pases ricos les facilitan la obtencin de visados y de trabajo. El resultado es un xodo de cerebros y, para los pases de bajos ingresos, el costo cada vez mayor de brindar servicios especializados. En otras palabras, la emigracin suele vaciar el capital de conocimientos y el capital pblico de un pas. En partes de frica, por ejemplo, los mdicos reciben salarios de 25.000 dlares o
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ms, que puede ser 10 veces mayor que el ingreso per cpita medio, porque tienen oportunidades alternativas de trabajo en las economas de altos ingresos. Esta emigracin de mano de obra calicada, como mdicos y enfermeras, exige dos tipos de respuesta: Mayores salarios en el sector pblico en los pases de bajos ingresos, con apoyo de los donantes, para poder competir con los mercados mundiales. Nuevos tipos de mano de obra calicada, por ejemplo trabajadores sanitarios de la comunidad, con dos o tres aos de capacitacin (posiblemente a nivel terciario), que puedan prestar algunos de los servicios sin ser objeto de la misma intensidad de xodo de cerebros (vase Joint Learning Initiativa, 2004). La necesidad de inversin pblica Sin inversiones con sentido pblico en infraestructura y capital humano el sector privado simplemente est ausente. Pero esta norma, observada repetidamente en la historia de la economa moderna, da lugar a una importante pregunta: por qu no dejar, simplemente, que el sector privado tome la delantera en la inversin en infraestructura, salud y educacin si son realmente condiciones previas tan importantes para otras clases de inversin privada? Hay cuatro tipos de respuestas cuya importancia vara segn las circunstancias. En primer lugar, muchas de las condiciones previas esenciales para el crecimiento, como carreteras, lucha contra las enfermedades infecciosas y educacin, son bienes pblicos, lo que signica que los rendimientos sociales que resultan de ellas son mucho mayores que los rendimientos privados. Esas inversiones se caracterizan por crecientes rendimientos a escala, externalidades de red y otros tipos de efectos secundarios positivos, de forma que el abastecimiento privado de esas inversiones es muy inferior al ptimo social. Por eso, aunque en la economa haya ahorros disponibles, es mejor recurrir al gasto pblico que al gasto privado. Por ejemplo, aunque las carreteras puedan nanciarse con peajes, suele ser mucho ms conveniente fomentar el libre trnsito que el acceso con peaje. De modo similar, el rendimiento social de la inmunizacin es superior al rendimiento privado, con lo cual la inmunizacin masiva realizada con nanciacin pblica es ms conveniente que la nanciacin privada, con la consiguiente utilizacin limitada de los servicios de inmunizacin. En segundo lugar, aunque estas inversiones en infraestructura y capital humano sean condiciones previas de un crecimiento a largo plazo, la tasa privada de rendimiento de esas inversiones es muy baja. En algunos pases hay poca o ninguna inversin que pase actualmente la prueba del mercado internacional. Construir carreteras y ferrocarriles en pases sin litoral empobrecidos, como Chad, Mongolia o Tayikistn, puede ser necesario para el crecimiento a largo plazo, pero el rendimiento de esas inversiones es muy bajo. En este caso, la ayuda exterior es ms esencial que el capital privado para salir del estancamiento.
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Parte 1
Recuadro 3.5
La ayuda en gran escala promueve la riqueza cuando se realiza correctamente
Las crticas a la ayuda son muchas y variadas. Algunos crticos alegan que la ayuda tiene un defecto inherente porque fortalece los gobiernos, a menudo corruptos, a expensas del sector privado. Este es el famoso argumento del fallecido economista britnico Peter Bauer. Algunos alegan que la ayuda no es necesaria, ya que el ahorro y la inversin privados pueden y deben ser la columna vertebral del crecimiento econmico. Otros han tomado el camino intermedio y sostienen que la ayuda funciona cuando se canaliza a pases bien gobernados. Esta es la conclusin del inuyente estudio de Burnside y Dollar, 2000. Nosotros opinamos que la ayuda es muy til cuando se canaliza a los pases que realmente la necesitan (principalmente los que estn atrapados en la pobreza) y se canaliza a los sectores correctos (sobre todo infraestructura y capital humano). Funciona mejor cuando se entrega a pases bien gobernados. Y la ayuda empleada para nanciar la inversin pblica complementa el ahorro y la inversin privados en lugar de competir con el capital privado. Muchas conclusiones negativas sobre la relacin entre la ayuda y el crecimiento econmico provienen de regresiones de crecimiento econmico en volumen de ayuda (y otras variables) en distintos pases. Suele ocurrir que el volumen de ayuda sea estadsticamente insignicante como determinante del crecimiento econmico, por lo que algunos autores han llegado a la conclusin de que la ayuda no sirve para promover el desarrollo econmico. Una importante falla de esos estudios es que tienden a examinar la relacin del crecimiento con volmenes generales de ayuda sin prestar atencin a la forma en que la ayuda realmente se entrega. En concreto, mucha ayuda adopta la forma de asistencia tcnica (para asesores del pas donante), gastos administrativos para el funcionamiento de organismos bilaterales y multilaterales, y ayuda alimentaria de emergencia. No es realmente sorprendente que esa ayuda no se corresponda con un crecimiento econmico en el pas beneciario. La ayuda alimentaria se da, sobre todo, en medio de una profunda crisis. De ese modo, la regresin del crecimiento econmico con la ayuda alimentaria tiende a probar (errneamente) que la ayuda causa una disminucin de la produccin en lugar de llegar a la conclusin correcta de que una disminucin de la produccin (causada por sequa, por ejemplo) causa un incremento de la ayuda de emergencia. Clemens, Radelet y Bhavnani, 2004, corrigen, en un importante estudio, este tpico error al considerar slo los volmenes de ayuda que efectivamente nancian inversiones y servicios sobre el terreno en el pas beneciario, no contando la ayuda de emergencia, la asistencia tcnica y dems tipos de ayuda que no se traducen en inversiones y servicios que promueven el crecimiento. Estos autores encuentran que cuando la ayuda se mide correctamente contribuye en gran medida al crecimiento econmico. De aqu se inere que la ayuda es ecaz cuando est bien dirigida y administrada como una ayuda directa para inversiones a nivel nacional. Desde ya que se requiere un mnimo de buen gobierno para que un pas pueda canalizar la ayuda en inversiones. La ayuda puede y debe desembolsarse de una forma que permita la coincidencia de los incentivos de los donantes y los beneciarios para apoyar resultados positivos de desarrollo. Como se sostienen en el captulo 13 del presente informe, entre los elementos de una buena estrategia de desembolso se cuentan la ayuda en forma de nanciacin presupuestaria de las estrategias nacionales para reducir la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Si bien se han presentado problemas concretos por la forma en que se ha distribuido la ayuda en el pasado los gobiernos de los pases ricos y
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Recuadro 3.5
La ayuda en gran escala promueve la riqueza cuando se realiza correctamente
(contina)
de los pobres por igual estn aprendiendo de sus errores a elaborar formas ms ecaces de entregar la asistencia econmica a los que ms la necesitan. En resumen, la ayuda exterior puede desempear una funcin enormemente positiva en el crecimiento y la reduccin de la pobreza cuando est bien administrada y dirigida hacia una infraestructura y un capital humano esenciales. Esta constatacin se vio reforzada por la reciente experiencia en pases como Mozambique, Tanzana y Uganda, todos los cuales tuvieron considerables mejoras en el sector social nanciadas en gran medida por la asistencia para el desarrollo. Mozambique es un modelo particularmente exitoso del ltimo decenio, con una tasa promedio real de crecimiento econmico per cpita superior al 5%, habiendo recibido ayuda todos los aos, desde 1993, equivalente al 20% 60% de su PIB.
En tercer lugar, algunas de las inversiones en esferas decisivas, como salud pblica y educacin primaria, son bienes de inters social, lo que signica que el acceso universal a ellos es un objetivo en s mismo. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio identican varios de esos bienes de inters social: la enseanza primaria, la supervivencia materna e infantil, el control de las enfermedades infecciosas, el acceso al agua potable y el saneamiento. En cuarto lugar, un pas empobrecido puede muy bien ser un riesgo crediticio, aunque la rentabilidad de la inversin sea relativamente alta. Ejecutar las deudas internacionales es muy difcil, y muchos de los pases ms pobres del mundo ya estn agobiados por deudas externas impagas e impagables. En este caso, el ahorro interno puede no estar disponible, y el ahorro privado externo puede no estar interesado en ingresar en la economa. En general destacamos que hay una distincin importante entre la nanciacin pblica de capital y la provisin pblica directa de servicios de capital. El sector pblico puede nanciar el capital (sean caminos, escuelas o clnicas) pero determinar que lo provean empresas privadas o inclinarse por organizar por s mismo la prestacin pblica. De cualquier forma, el sector pblico lleva la delantera en lo que respecta a disponer nanciacin y a la estructura normativa, pero puede tratar de favorecer la prestacin privada. Esta es la esencia de las asociaciones pblico-privadas, en las que el sector pblico provee una parte o el todo de la nanciacin de un proyecto o programa y el sector privado provee los servicios en forma contractual. La pregunta clave es si el proveedor del sector privado va a resultar un proveedor ms eciente, teniendo en cuenta los complicados costos de contratacin en que el sector pblico paga pero el sector privado presta el servicio. No hay una sola respuesta a esta cuestin. La respuesta vara segn el sector y segn el pas. Ayuda para poder superar la trampa de la pobreza La responsabilidad primaria del desarrollo reside en los propios pases. Como condicin indispensable para vencer la pobreza, cada pas deber reanudar su compromiso de establecer las instituciones y polticas nacionales que favore-
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Parte 1
cen un desarrollo econmico dinmico y sostenible. Pero muchos de los pases de bajos ingresos, incluidos algunos muy bien gobernados, son incapaces de permitirse las inversiones pblicas en infraestructura bsica, capital humano y administracin pblica que son el fundamento del crecimiento del sector privado y del desarrollo econmico. Muchos de los pases menos adelantados, especialmente en el frica subsahariana, estn empantanados con un crecimiento bajo o negativo. Por qu? Porque sus ndices de ahorro son demasiado bajos para compensar el crecimiento demogrco y el agotamiento, y porque son incapaces de atraer del exterior las inversiones necesarias. La idea central de la asistencia ocial para el desarrollo, por lo tanto, es empujar el capital nacional infraestructura, capital humano, administracin pblica y dems, como se ve en el grco 3.1 por encima del mnimo necesario para el crecimiento econmico autosostenido. La ayuda ocial para el desarrollo no debe ser una red de seguridad (salvo por lo que respecta a la ayuda humanitaria), sino una inversin en desarrollo econmico para ayudar a los pases a comenzar a ascender la escala del desarrollo econmico autosostenido. El programa de inversin con base en los Objetivos de Desarrollo del Milenio que se expone en los captulos siguientes es principalmente un programa de inversin para llegar al crecimiento autosostenido, no para llegar a una mayor dependencia de las ddivas. Toda estrategia de ayuda debe confrontar diversas complejidades, y ya se han estudiado los efectos de la ayuda sobre el crecimiento econmico. Cuando ha sido mal diseada o se ha utilizado para nes distintos del desarrollo real por ejemplo cuando se ha utilizado para apoyar a los clientes de la poltica exterior de los pases desarrollados, la ayuda puede crear en los pases beneciarios incentivos pervertidos que no son positivos para el desarrollo3. Pero estudios recientes indican que cuando la ayuda se mide correctamente (vale decir, descontando las cosas que se han computado como ayuda pero que en realidad no han llegado al pas beneciario en una forma que permita la inversin), las pruebas sugieren que benecia enormemente al crecimiento econmico (Clemens, Radelet y Bhavnani, 2004) (recuadro 3.5). Adems, los estudios han demostrado que la ayuda es especialmente ecaz en pases en desarrollo con buenas polticas scales, monetarias y comerciales, y menos ecaces cuando esas polticas son malas (Burnside y Dollar, 2000). La prueba es, por lo tanto, decisiva: la ayuda exterior con buenas polticas en el pas beneciario contribuye al crecimiento econmico cuando se realiza en una forma que permite convertirla en inversiones en el lugar. Para ser adecuada a un pas atrapado en la trampa de la pobreza la asistencia para el desarrollo debe sostener la debida inversin a un nivel que permita una acumulacin de capital que supere el crecimiento demogrco y el agotamiento. Un gran aporte de inversin apoyada por ayuda que ponga al pas en el camino de mayores ahorros y de un crecimiento autnomo es mucho ms ecaz que pequeas cantidades de ayuda que no cambian el potencial funda-
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mental de crecimiento de la economa. La apreciacin clave es que ser mucho ms econmico que los donantes entreguen toda su ayuda en el perodo de 2005 a 2015 para lograr que cada pas de ingresos bajos alcance el punto del crecimiento autosostenido lo ms rpido posible, en lugar de seguir goteando ayuda en pequeas cantidades durante varios decenios. Si la ayuda, incluso la ayuda bien orientada, es tan pequea que la infraestructura y el capital humano del pas siguen siendo insucientes, el crecimiento nunca alcanzar una forma autosostenible y la ayuda seguir siendo una ddiva en lugar de una salida de la trampa de la pobreza.
Procesos en el plano nacional para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Captulo 4
Estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Para que todos los pases puedan lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio el mundo no debe considerarlos ambiciones abstractas sino objetivos prcticos de poltica. Como son esenciales para la transparencia y la responsabilidad, es importante tomarlos literalmente, ya que en la poltica de desarrollo las presiones empujan irremediablemente hacia menores y no hacia mayores expectativas. Los gobiernos nacionales y los donantes internacionales, que no desean asumir responsabilidades por su papel en la reduccin de la pobreza, siempre tratarn de diluir los Objetivos, especialmente cuando para lograrlos se necesiten mayores compromisos presupuestarios o importantes cambios de poltica. En muchos pases se considera que los Objetivos no son realistas porque para lograrlos se requerir un progreso enorme. Generalmente hay que tomar estas armaciones con escepticismo. Los pasos prcticos para lograr los Objetivos en cada pas se pueden y se deben determinar, planicar y ejecutar debidamente, con las medidas que correspondan y con un apoyo adecuado de la comunidad internacional.
Elaborar una estrategia nacional para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Cada pas que desee lograr estos Objetivos, especialmente los que encierran condiciones bsicas de estabilidad y buena gestin de los asuntos pblicos, debera partir de la presuncin de que son viables salvo que tcnicamente se pruebe lo contrario. Para muchos de los pases ms pobres los Objetivos son realmente ambiciosos, pero en la mayora, o quizs en todos los pases, todava se pueden lograr para 2015 si todas las partes hacen lo imposible para mejorar la gestin de los asuntos pblicos, involucrar y capacitar activamente a la sociedad civil, promover el espritu de empresa y el sector privado, movilizar los recursos internos, aumentar considerablemente la ayuda a los pases que la
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Parte 2
necesitan para nanciar inversiones prioritarias basadas en los Objetivos de desarrollo del milenio, y realizar reformas adecuadas de poltica a nivel mundial, como por ejemplo las reformas en materia de comercio. Es fundamental que las limitaciones tcnicas para lograr los Objetivos de desarrollo del milenio no se confundan con las limitaciones econmicas. Si bien la reduccin de la pobreza es responsabilidad primaria de los pases en desarrollo, como se dice en el presente informe (captulo 17), lograr los Objetivos en los pases ms pobres los que aspiran genuinamente a conseguir las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio requerir aumentos considerables en la asistencia ocial para el desarrollo para poder salir de la trampa de la pobreza. Instamos a todos los pases de bajos ingresos a aumentar su propia movilizacin de recursos para alcanzar los Objetivos, destinando ms ingresos presupuestarios a inversiones prioritarias. Y para el caso de los pases donde la gestin pblica es adecuada pero los recursos internos no lo son, pedimos a los donantes que mantengan sus compromisos de larga data de aumentar considerablemente la ayuda. Para resumir, pedimos la conanciacin del incremento de las inversiones basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los pases ricos no deben demorar ms en cumplir su parte del trato. Para llevar a la prctica el elemento fundamental de alianza delineado en el Consenso de Monterrey, el sistema internacional requiere un criterio de base para alentar a todos los pases en desarrollo a explicar sus estrategias especcas y sistemticas destinadas a lograr los Objetivos de desarrollo del milenio y, de ser necesario, el camino de conanciacin requerido. A tal n, nuestra recomendacin operacional fundamental es que cada pas en desarrollo con pobreza extrema incluidos los pases de ingresos medios con focos de pobreza o zonas especcamente abandonadas por la poltica deberan adoptar y aplicar una estrategia de desarrollo nacional lo sucientemente ambiciosa para lograr los Objetivos. Los aliados internacionales del pas en la esfera del desarrollo como por ejemplo donantes bilaterales, organismos de las Naciones Unidas, bancos de desarrollo regional e instituciones de Bretton Woods deberan prestar todo el apoyo necesario para aplicar la estrategia nacional de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La asistencia ocial para el desarrollo debera ser lo sucientemente generosa para satisfacer las necesidades nancieras, suponiendo que las limitaciones del buen gobierno no sean su principal obstculo, y que los pases receptores adopten medidas razonables para la movilizacin de los recursos internos (vase el Captulo 17 para un examen ms profundo de los recursos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio). Los donantes deben asumir un compromiso verosmil de facilitar los fondos sucientes, con los desembolsos asignados a estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio que sean de alta calidad. Cuando los Objetivos ya estn al alcance y se busque un mayor progreso, sugerimos que los pases adopten una estrategia que trascienda los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con metas ms ambiciosas.
Captulo 4
Estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM
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Trabajar retrospectivamente desde las metas y cronogramas de 2015
La seria aplicacin de las metas y los cronogramas para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio implica un cambio importante en la prctica del desarrollo. Los pases de bajos ingresos y sus aliados en el desarrollo estn planeando un moderado incremento de los servicios sociales y la infraestructura. En lugar de ello recomendamos un marco audaz de inversiones, basado en las necesidades, orientado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con una duracin de 10 aos, destinado a lograr las metas cuantitativas jadas en los Objetivos. Ms que estrategias para acelerar el progreso hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los pases necesitan estrategias para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Detrs de este punto hay un criterio fundamentalmente nuevo de poltica de desarrollo. En lugar de hacer la pregunta usual: Cun cerca est un pas de lograr los Objetivos de desarrollo del milenio con las actuales limitaciones?, recomendamos rmemente preguntarse: Dada la urgencia de los Objetivos y la repeticin de los compromisos internacionales asumidos para lograrlos, qu secuencia de inversiones y de polticas se necesita, y qu limitaciones, econmicas y de otro tipo, habr que superar?. El elemento rector de este criterio es que trabaja retrospectivamente desde las metas jadas para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para ocuparse de las polticas y las inversiones necesarias entre 2005 y 2015 (grco 4.1). Recomendamos un enfoque de cuatro etapas. En primer lugar, los pases necesitan trazar un mapa de las dimensiones esenciales y las dinmicas fundamentales de la extrema pobreza por regin, por ubicacin y por gnero de la mejor manera posible con los datos disponibles. En segundo lugar, de conformidad con los mapas de la pobreza los pases deberan realizar una evaluacin de las necesidades para determinar las inversiones pblicas concretas que son necesarias a n de lograr los Objetivos, por ejemplo un crecimiento econmico general ms rpido apoyado por mayores inversiones pblicas en infraestructura y en promocin del sector privado (captulo 17). En tercer lugar, la evaluacin de las necesidades debe convertirse en un marco de accin de 10 aos, con inversiones pblicas, gestin pblica y nanciacin. En cuarto lugar, en el contexto de ese marco de 10 aos debera elaborarse una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio que durara de tres a cinco aos. La estrategia de reduccin de la pobreza es un documento operacional ms detallado asociado a un marco de gastos a mediano plazo que traduce la estrategia a desembolsos presupuestarios. Lo esencial es que tanto el marco de 10 aos como la estrategia de reduccin de la pobreza de entre tres a cinco aos deberan incluir una estrategia
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Grco 4.1
Estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM
de gestin del sector pblico centrada particularmente en la transparencia, la responsabilidad, los derechos humanos, las bases de referencia y una gestin basada en los resultados. Tambin deberan incluir una estrategia clara para descentralizar a nivel de los gobiernos locales la jacin de metas, la adopcin de decisiones, el presupuesto y las responsabilidades por la aplicacin (ver cuadro 4.1). Deberan alentar la prestacin de servicios con la participacin y la vigilancia de las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales. Y debera haber una estrategia clara del sector privado para promover el crecimiento econmico y conseguir que los pases se independicen a largo plazo de la asistencia de los donantes. Es muy importante tener presente que no propugnamos nuevos procesos de desarrollo o vehculos de poltica. Ms bien recomendamos que los actuales procesos se orienten realmente al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En muchos pases de bajos ingresos, la estrategia nacional de reduccin de la pobreza est encarnada en un documento de estrategia para la reduccin de la pobreza (DERP) utilizado de base para los programas con el Fondo Mone-
Captulo 4
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Recuadro 4.1
Traducir al plano local los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Muchos de las inversiones y servicios necesarios para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio deben ser ejecutados por la autoridad provincial o local. Esto se aplica especialmente a las ciudades, donde las municipalidades estn encargadas de suministrar la infraestructura y los servicios urbanos y de mejorar los barrios de tugurios. A tal n, los Objetivos deberan ser localizados, vale decir, traducidos en objetivos operacionales para el nivel de gobierno al que corresponder la responsabilidad primaria por su realizacin. Esto es importante, no slo para vincular la gestin del programa lo ms estrechamente posible con los beneciarios previstos, sino tambin para reducir objetivos nacionales de gran escala a una dimensin ms manuable que permita a las comunidades identicarse con ellos y alcanzarlos por s mismas. Por ejemplo, se puede invitar a una ciudad como Nairobi a que dena los Objetivos de desarrollo de Nairobi jando metas cuantitativas para la educacin, la salud, la vivienda, el abastecimiento de agua, los servicios de saneamiento, la eliminacin de desechos slidos, los servicios de transporte, etc. De la misma forma, un pueblo puede identicar sus propias metas por lo que respecta a escuelas, clnicas, abastecimiento de agua, saneamiento, servicios de energa, etc. Sobre la base de objetivos localizados compatibles con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las autoridades locales y los gobiernos regionales deberan desarrollar sus propias estrategias que sean compatibles con la estrategia nacional de reduccin de la pobreza y que se asocien con grupos comunitarios locales para el suministro de los servicios. Para manejar la ejecucin de polticas y las responsabilidades en relacin con las metas localizadas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los gobiernos locales y provinciales (o estatales) requieren recursos reales. Una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio debera, por lo tanto, incluir marcos scales para proveer estos recursos, como por ejemplo transferencias del presupuesto nacional. En el caso de pases de bajos ingresos con recursos nacionales insucientes para nanciar los Objetivos, las estrategias de reduccin de la pobreza deben establecer los sistemas para transferir la nanciacin externa a los niveles inferiores de gobierno. Si bien estas transferencias de recursos a entidades subnacionales plantean cuestiones complejas de responsabilidad y transparencia nancieras, el incremento de la nanciacin demanda mecanismos consolidados en cada pas. De otra forma, los costos de transaccin entre los donantes y gran nmero de autoridades locales sera demasiado alto, haciendo imposible el rpido aumento de inversiones esenciales a nivel local.
tario Internacional y el Banco Mundial. Habra que revisar urgentemente estos DERP para hacerlos concordar con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Muy pocos de estos documentos son sucientemente ambiciosos para lograr los Objetivos, en gran medida porque han sido preparados en un contexto de asistencia insuciente de los donantes. Aun cuando en el DERP se arme que su n es lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, raramente se determina el camino de las inversiones pblicas necesarias para lograrlos. Apoyamos rmemente el DERP como un instrumento poderoso para lograr los Objetivos, pero debe ser elaborado con tal n y contener metas y calendarios. Consideramos que el Banco Mundial, como la institucin internacional de desarrollo con el mayor compromiso con el proceso de los DERP en materia de nanciacin directa, debera hacer todo lo posible para ayudar a
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los pases a preparar DERP que estn basados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La mayora de estos documentos tienen un plazo de tres aos, de forma que necesitan incorporarse en planes nacionales a ms largo plazo, muchos de ellos ya existentes. Adems, el proceso de preparar estos documentos debe convertirse en ms inclusivo. En los pases que no utilizan el DERP para orientar la formulacin de polticas tambin recomendamos que sus procesos se basen en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con el pleno apoyo de la comunidad internacional. Existen cinco criterios para evaluar si una estrategia nacional es genuinamente compatible con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (recuadro 4.2). En el proceso de formulacin de polticas basado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio recomendamos que el gobierno establezca un plan de 10 aos para lograr estos Objetivos en el que se aumenten las intervenciones decisivas y se establezcan las necesidades econmicas para todo el perodo segn aparecen en 2005. Suele ocurrir que los pases ya hayan preparado estas estrategias en sectores particulares, pero es usual que estas estrategias no hayan recibido apoyo para aplicarlas. O que tampoco estn vinculadas con los dems sectores en un marco consolidado. En muchos pases, estos planes audaces han quedado arrumbados sin haber pasado por un debate pblico, ya que los donantes han manifestado que una nanciacin suciente no est disponible para esos programas tan audaces. El proceso basado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio permitir que estas estrategias cuenten con compromisos de nanciacin, estrategias de aplicacin y concordancia entre los sectores. El plan de 10 aos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio se convertira, entonces, en la base para elaborar los presupuestos y planes de accin detallados en la estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (o en los DERP, si correspondiera) para 20052008, el plazo tpico para los programas nanciados por el FMI y el Banco Mundial. Para vincular la estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio con procesos presupuestarios reales, la comunidad internacional por ejemplo las instituciones nancieras internacionales y los donantes bilaterales deberan apoyar a cada pas a medida que ste desarrollara el correspondiente plan de gastos a mediano plazo para nanciarlo. Esto diere diametralmente de la prctica actual en los pases en desarrollo, que es formular estrategias de inversin despus de haber jado el marco macroeconmico, la asistencia ocial para el desarrollo y los topes generales presupuestarios, con independencia de las necesidades (Oxfam, 2004). Para lograr los Objetivos, muchos pases en desarrollo, especialmente los pases de bajos ingresos, debern revertir este proceso a n de que comience con una evaluacin de las necesidades reales de inversin para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio y contine con la elaboracin de un marco macroeconmico de apoyo, con una estrategia viable de nanciacin que incluya una mayor asistencia para el desarrollo.
Captulo 4
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Recuadro 4.2
Manera de determinar si el contenido de una estrategia de reduccin de la pobreza es suciente para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Para que una estrategia de reduccin de la pobreza est realmente basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio se requiere mucho ms que mencionarlos como aspiraciones. Debe estar sistemticamente vinculada a las metas y el cronograma de los Objetivos, y debe basarse en una evaluacin detallada de la estrategia de inversin pblica necesaria para lograrlos. Como norma general, para decidir si una estrategia de reduccin de la pobreza est realmente basada en los Objetivos de desarrollo del milenio se pueden aplicar los cinco puntos siguientes. Ambicin: Concuerdan las metas con los Objetivos de Desarrollo del Milenio? Lo primero que se debe evaluar es si las metas de la estrategia de reduccin de la pobreza concuerdan con los Objetivos. Son iguales que los Objetivos, ms ambiciosas o menos ambiciosas? mbito: Concuerda la estrategia de reduccin de la pobreza con todos los Objetivos de desarrollo del milenio? Muchas estrategias de reduccin de la pobreza se reeren a los Objetivos por nombre, pero en realidad slo analizan a unos pocos. Por ejemplo, si una estrategia ja metas compatibles con los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de educacin, tambin debe establecerlas en relacin con la salud, el hambre y el resto de los Objetivos. Adems, las cuestiones como el medio ambiente, la igualdad entre los sexos y la urbanizacin deben tratarse en forma integral. Exactitud: Se fundan las metas en un anlisis serio de los aportes necesarios? Muchas estrategias de reduccin de la pobreza jan metas muy altas, a menudo mucho ms ambiciosas que los Objetivos, sin un plan claro para alcanzarlas. Por ejemplo, un pas podra apuntar a reducir el ndice de mortalidad de nios menores de cinco aos en un 80% en un plazo de 10 aos sin tener una clara estrategia basada en la intervencin que sirviera para lograrlo. Las metas de resultado son decisivas, pero las metas de aporte tambin son decisivas para conseguir resultados. Adems, es importante que en una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio guren todas las inversiones necesarias. Con demasiada frecuencia, por ejemplo, las inversiones importantes en el sector del transporte y de la energa no guran en los documentos de estrategia, aun cuando los Objetivos no puedan alcanzarse sin ellas. Cronograma: Se basa la estrategia en una evaluacin a largo plazo de las necesidades? La mayora de las estrategias de reduccin de la pobreza slo abarcan un periodo de tres a cinco aos y no se basan en una evaluacin de las necesidades a largo plazo de inversin y de poltica. Es corriente que las graves limitaciones de capacidad no se atiendan, ya que requeriran inversiones a largo plazo en capacitacin de los recursos humanos como por ejemplo mdicos y enfermeras, que necesitan muchos aos de formacin o planes de desarrollo de infraestructura. Para que una estrategia de reduccin de la pobreza est basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio debe formar parte de una evaluacin de las necesidades y un plan de accin por 10 aos, y que funcione retrospectivamente desde los Objetivos para determinar la secuencia necesaria de inversiones y polticas. Financiacin: Es el presupuesto compatible con el nivel de aportes necesarios para lograr los Objetivos? Suele ocurrir que las estrategias de reduccin de la pobreza no tengan presupuestos ni planes de gastos que estn vinculados con los Objetivos. Cuando existen, los planes macroeconmicos suelen establecerse antes de elaborar las estrategias de inversin
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Recuadro 4.2
Manera de determinar si el contenido de una estrategia de reduccin de la pobreza es suciente para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(contina)
sectorial, independientemente de las inversiones necesarias para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Oxfam, 2004). En lugar de ello, los presupuestos basados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio deberan elaborarse a partir de una evaluacin cuidadosa de la forma en que satisfarn las necesidades de la poblacin. Por ejemplo, la Comisin sobre Macroeconoma y Salud, de la OMC, destac que los costos de base de un sistema de salud mejorado y en funcionamiento son, como mnimo, de 30 a 40 dlares per cpita (OMS, 2001). El Proyecto del Milenio ha determinado puntos de referencia similares para otros sectores (captulo 17). Cuando se ve un presupuesto anual de salud pblica de 4 dlares per cpita como parte de una estrategia para lograr los Objetivos, se sabe que el presupuesto no ha sido debidamente vinculado a una evaluacin plena de las necesidades. A un nivel ms profundo de detalles, especialmente cuando las estimaciones de costos son visiblemente bajas, es necesario averiguar si el presupuesto incluye los costos completos del suministro del servicio, por ejemplo los gastos de capital y de explotacin. Estos ltimos se suelen pasar por alto, condenando las estrategias a una baja probabilidad de ejecucin sostenible. * * * Estas cinco preguntas pueden guiar la evaluacin de una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, o de un DERP. Tngase presente que todava son independientes de las preguntas sobre la ejecucin. Aun las mejores estrategias de reduccin de la pobreza deben ser ejecutadas sistemticamente y gestionadas mediante puntos de referencia, una gestin basada en los resultados y en un plan de gastos a mediano plazo.
Un proceso transparente, integrado y consultivo
El proceso de elaborar una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio debe ser abierto y consultivo e incluir a los principales interesados, nacionales y extranjeros. Cada pas debera reunir un grupo de estrategia presidido por el gobierno nacional, pero que tambin incluyera a donantes bilaterales y multilaterales, organismos de las Naciones Unidas, autoridades provinciales y locales, y lderes de asociaciones civiles nacionales, entre ellas las organizaciones femeninas, que tradicionalmente estn poco representadas. El grupo de estrategia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio puede entonces organizar una serie de grupos de trabajo temticos, con una participacin amplia, que se encargarn de elaborar las estrategias para mejorar determinadas esferas, como por ejemplo la salud, la infraestructura rural y la productividad agropecuaria. Muchos pases ya han creado grupos de trabajo similares, que podran utilizarse mejorando sus integrantes, de ser necesario para atender los Objetivos. El grupo de estrategias para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio y cada uno de los grupos temticos deberan incluir expertos en gnero a n de garantizar que las medidas relativas a la igualdad entre los sexos se hayan integrado plenamente. De la misma forma, una adecuada experiencia en materia de medio ambiente debera estar a disposicin de todos los grupos para garantizar que las estrategias de sector estn alineadas con los objetivos ambientales.
Captulo 4
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Aliados para el desarrollo y lderes de la sociedad civil deberan designar puntos de inters para cada uno de estos grupos dirigidos por el gobierno, contribuyendo al proceso de resolver los problemas relativos a los Objetivos locales desde el comienzo en lugar de hacerlo a mitad de camino o despus de ocurridos los hechos. La elaboracin de planes de 10 aos de duracin para mejorar varios sectores naturalmente requerir mucha labor tcnica y considerable ingenio. Los organismos de las Naciones Unidas por ejemplo organismos tcnicos tales como la FAO, el PNUAP, la OMS, la ONUDI y el UNICEF, e instituciones nancieras internacionales (el FMI, el Banco Mundial y los bancos de desarrollo regional) deberan desempear una importante funcin de asesoramiento para apoyar esta labor, a peticin del gobierno interesado. Los pases de ingresos medios que requieren menos apoyo nanciero externo igual se beneciarn a menudo de este apoyo tcnico. Un coordinador de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, generalmente en el ministerio de planicacin o de economa, o en la ocina del jefe de gobierno, debera garantizar que la labor de los diversos grupos de trabajo est debidamente integrada1. Tambin es importante que el grupo de estrategia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio trabaje en estrecha colaboracin con el ministerio de nanzas para garantizar que la estrategia est vinculada al presupuesto de funcionamiento del gobierno y que no quede a la deriva como un documento irrelevante. Por otro lado, los ministerios tales como el de salud pblica y aguas suelen quejarse de que han quedado excluidos del proceso de planicacin, de forma que necesitan asumir un papel protagnico en los grupos de trabajo temtico. Este proceso requiere un liderazgo ejecutivo constante del jefe de Estado y de los altos funcionarios pblicos de cada pas. En 2004, el Proyecto del Milenio comenz a asesorar a un nmero selecto de Equipos de las Naciones Unidas en los pases, que prestan apoyo en tiempo real a los gobiernos con estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En cada uno de estos pases, el Proyecto del Milenio y los Equipos de las Naciones Unidas para el pas, trabajan con los gobiernos, los aliados locales y las organizaciones multilaterales para determinar la mejor manera de integrar las metas y los plazos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los procesos nacionales de poltica vigentes. Algunas de las primeras experiencias de estos pases se examinan en el captulo 13. Si bien este plan basado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio es la recomendacin del Proyecto del Milenio para los pases que desean lograr los Objetivos, reconocemos que en algunos pases especialmente aquellos pases en conicto o con gobiernos muy corruptos el contenido de una estrategia nacional, el proceso nacional de preparacin y ejecucin y el apoyo nanciero de los aliados internacionales requerirn, cada uno de ellos, adecuarse a la situacin local. Estas difciles circunstancias necesitan cuidadosas estrategias para cada caso particular. En los captulos 11, 12 y 13 examinamos la necesidad de
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que los pases con una dbil gestin de los asuntos pblicos y un Estado frgil cuenten con prioridades y criterios diferenciados.
Captulo 5
Inversin pblica para potenciar a la gente pobre
Una conclusin fundamental del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas es que el mundo dispone de los conocimientos prcticos, las herramientas y los medios para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El desarrollo se puede lograr con medidas concretas sobre el terreno. Sabemos cmo evitar que una mujer muera durante el embarazo o el parto. Sabemos cmo estimular a las nias para que terminen sexto grado y tengan de esa manera ms opciones que sus madres. Sabemos cmo incrementar sustancialmente la produccin de maz para alimentar a las aldeas. Sabemos cmo suministrar energa elctrica en forma ininterrumpida a los hospitales y clnicas rurales. Sabemos cmo aumentar la densidad arbrea en las zonas forestadas. Sabemos cmo planicar las ciudades para evitar la miseria de los barrios de tugurios y cmo conectar aldeas lejanas con mercados y escuelas. Sabemos cmo combatir la violencia contra las mujeres y las nias. Sabemos lo que se requiere para garantizar que todos los ciudadanos tengan los mismos derechos y las mismas oportunidades de elegir distintas opciones. Aunque no tengamos un conocimiento completo de esos desafos, sabemos lo suciente para alcanzar los Objetivos. Adems, las medidas necesarias tienen un costo totalmente accesible (captulo 17). Para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio se requiere un gran volumen de nuevas inversiones y, en muchos casos, se necesitan mejores polticas e instituciones para aplicar las medidas prcticas que sabemos que funcionan. Las herramientas han existido en los pases ricos durante decenios. En los informes de los equipos de tareas del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, que son un complemento esencial del presente informe, se describen en detalle las inversiones y polticas necesarias (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005a-m). En este captulo se resumen las inversiones y polticas recomendadas en dichos informes.
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En los pases ms pobres, sobre todo los que estn atrapados en un crculo vicioso de pobreza, el proceso debera comenzar con un aumento de la inversin pblica, no solamente para satisfacer ciertas necesidades crticas, sino tambin para desencadenar un crecimiento de la inversin privada que no se produce debido a la falta de infraestructura, servicios prestados con ecacia y una fuerza de trabajo sana y capacitada (captulo 3). Estas ambiciosas estrategias de inversin generalmente no se aplican en los pases en desarrollo debido a la extrema escasez de recursos. Para todos los pases en desarrollo, en particular los que estn atrapados en un crculo vicioso de pobreza, recomendamos que los marcos basados en los ODM para alcanzar las metas de 2015 (descritos en el captulo 4) se diseen en torno a siete grupos amplios de inversiones y polticas pblicas: 1. Promover comunidades rurales vibrantes, aumentando la productividad de los cultivos alimentarios de los pequeos agricultores y los ingresos de la poblacin rural, y ampliando el acceso de los pobladores rurales a la infraestructura y los servicios pblicos esenciales. 2. Promover zonas urbanas vibrantes, fomentando la creacin de empleos en la fabricacin de productos manufacturados y la prestacin de servicios competitivos a nivel internacional, mejorando los barrios de tugurios y ofreciendo alternativas para evitar la formacin de barrios de tugurios. 3. Garantizar al acceso universal a los servicios esenciales de salud en un sistema de salud que funcione correctamente1. 4. Garantizar la matrcula primaria universal y la nalizacin del ciclo de enseanza primaria y un acceso mucho ms amplio a la educacin posprimaria y superior. 5. Eliminar los prejuicios generalizados en lo que respecta al gnero. 6. Mejorar la ordenacin del medio ambiente. 7. Crear capacidad nacional en materia de ciencia, tecnologa e innovacin. Al disear los grupos de inversiones y polticas recomendadas, hemos considerado con detenimiento la cuestin de la igualdad de gnero. Adems de las diversas funciones productivas que desempean las mujeres como agricultoras y trabajadoras jornaleras en la mayora de los pases del mundo son principalmente las mujeres las que se encargan de cuidar a otras personas y administrar el hogar. Si bien las funciones reproductivas de las mujeres afectan a su participacin en las diversas actividades sociales, econmicas y polticas, stas suelen carecer de la informacin y los servicios necesarios para determinar cuntos hijos desean tener, en qu momento y cada cunto tiempo. Por lo general realizan diariamente un volumen desproporcionado de trabajo fsico simplemente para mantener con vida a sus familias. Adems de las inversiones directas en la lucha contra la discriminacin basada en el gnero que se detallan ms adelante, muchas de las otras inversiones recomendadas como un
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mayor acceso al abastecimiento de agua, combustibles modernos para cocinar, servicios de transporte ms apropiados y mejores nutrientes del suelo pueden reducir la desigualdad por razones de gnero y potenciar el papel de la mujer. La sostenibilidad ambiental tambin es un aspecto esencial de cualquier medida destinada a mejorar el bienestar y la salud de los ms pobres del mundo. Un medio ambiente degradado tiene efectos profundos y perjudiciales en la salud, la educacin, la igualdad de gnero y el desarrollo econmico. La gente pobre no puede trabajar ni estudiar si se enferma con frecuencia porque bebe agua contaminada o se baa en aguas contaminadas, o si est malnutrida a causa de la erosin del suelo y la deserticacin. El argumento que se aduce a menudo de que los pobres deben esperar a que sus ingresos aumenten antes de invertir en mejorar la ordenacin del medio ambiente, est fuera de lugar. Por qu? Porque en muchas partes del mundo en desarrollo la degradacin del medio ambiente ya constituye un obstculo importante para el desarrollo. Por lo tanto, es necesario crear y aplicar desde el principio, y de manera sostenible para el medio ambiente, una estrategia exitosa para la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Como aspecto general de la estrategia de lucha contra la pobreza basada en los ODM que adopte cada pas, los planes detallados de inversin pblica deberan ajustarse a seis criterios. Dichos planes deberan: Ser lo sucientemente ambiciosos como para lograr los Objetivos. Sentar las bases de un crecimiento econmico dirigido por el sector privado, prestando especial apoyo al sector privado autctono. Basarse en medidas conocidas que puedan rpidamente aplicarse en mayor escala. Describir un proceso de expansin que se extienda hasta 2015, empezando con inversiones que destraben los obstculos en materia de capacidad para ampliar la escala, e inversiones a las que cada pas asigne prioridad por considerarlas ms urgentes. Promover las organizaciones de la comunidad y otras organizaciones no gubernamentales como asociados vitales en la prestacin de servicios a la gente pobre. Velar por que se tomen en cuenta las necesidades especcas de las mujeres y por que las nias se benecien en igual medida que los varones. En cada uno de los siete grupos de inversiones, los gobiernos nacionales y locales, en colaboracin con la sociedad civil, deberan asumir el papel rector en cuanto a jar las reglas del juego para los hogares y las empresas privadas. Deberan establecer las polticas y las instituciones que permitan garantizar la prestacin ecaz, equitativa y sostenible de los servicios esenciales. Tambin son los principales responsables de la planicacin y la nanciacin de las inversiones y servicios esenciales en mayor escala, aun cuando algunos de ellos sean proporcionados por el sector privado. Es importante sealar que las
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siete esferas de inversin nacionales deben complementarse con inversiones en cooperacin regional y servicios de infraestructura y en los bienes mundiales que se describen en el captulo 15 (incluidas la ordenacin del medio ambiente y la ciencia y la tecnologa internacionales). En este captulo sealamos los paquetes de inversin prioritarios y las polticas que hacen posible su puesta en prctica, con ejemplos de aplicacin en mayor escala que han tenido xito. En el captulo 17 indicamos los costos de los paquetes de inversin a escala nacional y la forma en que pueden sufragarse esos costos mediante una mayor movilizacin de recursos nacionales, combinada con un aumento de la ayuda prestada a los pases que no pueden nanciarlos solamente con recursos nacionales. Antes de pasar a analizar las diversas prioridades de inversin que se indican a continuacin, es importante reconocer que la amplia gama de grupos de inversiones puede atemorizar a los pases, en particular los de capacidad limitada. Para algunos, los procesos de desarrollo son complejos, por lo que el perfeccionamiento de los recursos humanos y la creacin de infraestructura de manera integrada en todos los sectores requerirn, durante el prximo decenio, programas intensivos de inversin a largo plazo que presten especial atencin al fortalecimiento de la capacidad (captulo 6). Sin embargo, hay muchas medidas e inversiones que pueden aplicarse en un plazo mucho ms corto, utilizando la capacidad e infraestructura ya existentes. Estas medidas, que llamamos Quick Wins (iniciativas de resultados positivos rpidos), ofrecen oportunidades inmediatas de salvar y mejorar gran cantidad de vidas a partir de 2005 (recuadro 5.1).
Desarrollo rural: aumento de la produccin de alimentos y de los ingresos de la poblacin rural
El epicentro mundial de la extrema pobreza son las pequeas explotaciones agrcolas. De los aproximadamente 850 millones de personas que padecen hambre crnica, la mitad son pequeos agricultores (FAO, 2004). Cabe recordar que estos agricultores representan tambin la mayor parte de la actividad econmica del sector privado en muchos pases en desarrollo, de manera que si mejora su suerte en el mbito econmico se lograr una enorme diferencia en las perspectivas de crecimiento econmico a largo plazo de sus pases. Los pequeos agricultores empobrecidos sobreviven a duras penas en una existencia brutalmente difcil, al lmite de la supervivencia y a menudo cayendo por debajo de ese lmite. Viven en comunidades geogrcamente aisladas y asoladas por las enfermedades, los fenmenos climticos extremos, la degradacin del medio ambiente, la exclusin social y la violencia. No solamente sufren, sino que adems transmiten su sufrimiento a la generacin siguiente. Las familias pobres del medio rural tienden a tener muchos hijos porque temen por la supervivencia de stos, porque los consideran su seguro social y porque no tienen acceso a mtodos anticonceptivos y de planicacin de la
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Recuadro 5.1
Iniciativas de resultados positivos rpidos: Quick Wins
La aplicacin de un conjunto amplio de inversiones y polticas basadas en los ODM requerir tiempo y en muchos casos cambios institucionales complejos. No obstante, si se adoptan las medidas que se detallan ms abajo, los progresos en gran escala podrn comenzar inmediatamente en 2005 y en los prximos tres aos o menos se observarn resultados importantes. A esos progresos, iniciativas de resultados positivos rpidos, los llamamos Quick Wins ; son medidas que pueden y deben aplicarse enseguida, si el mundo toma realmente en serio sus compromisos. Si bien distan mucho de ser completas, las Quick Wins podran producir mejoras sustanciales en el bienestar de millones de personas y encaminar a los pases en desarrollo al logro de los Objetivos. Eliminar el cobro de derechos de matrcula y uniformes para garantizar que ningn nio, y en especial ninguna nia, deje de asistir a la escuela porque su familia es pobre. Los ingresos que se pierdan por ese motivo deberan sustituirse por fuentes de nanciacin ms equitativas y ecientes, incluida la asistencia de donantes. Proporcionar a los agricultores empobrecidos del frica subsahariana mtodos de costo accesible para la reposicin del nitrgeno y otros nutrientes del suelo. Dar comida en forma gratuita a todos los nios en las escuelas, utilizando alimentos producidos a nivel local y proporcionndoles raciones para llevar a sus casas. Disear programas de nutricin a nivel de la comunidad que apoyen la lactancia materna y den acceso a alimentos complementarios producidos a nivel local y, cuando sea necesario, complementacin con micronutrientes (sobre todo zinc y vitamina A) para madres embarazadas y en perodo de lactancia y nios menores de cinco aos. Anualmente, aplicar un tratamiento peridico de eliminacin de parsitos a todos los nios de las escuelas ubicadas en zonas afectadas, para mejorar los resultados sanitarios y educacionales. Capacitar a un gran nmero de trabajadores de las aldeas en materia de salud, agricultura e infraestructura (mediante programas de un ao de duracin) para garantizar que se proporcionen servicios y conocimientos tcnicos bsicos a las comunidades rurales. Distribuir en forma gratuita mosquiteros para camas tratados con insecticida de larga duracin, a todos los nios que viven en zonas de paludismo endmico, para dar un golpe decisivo a esta enfermedad. Eliminar el cobro de tarifas de usuario respecto de los servicios bsicos de salud en todos los pases en desarrollo, aumentando al mismo tiempo la nanciacin con cargo a recursos nacionales y de donantes destinados a la salud. Ampliar el acceso a la informacin y los servicios relacionados con la salud sexual y reproductiva, inclusive la informacin y los servicios sobre planicacin de la familia y mtodos anticonceptivos, y subsanar los dcit actuales de nanciacin en materia de suministros y logstica. Extender el uso de combinaciones de frmacos de ecacia demostrada contra el SIDA, la tuberculosis y el paludismo. En el caso del SIDA, esto supone llevar a cabo con xito las iniciativas de tres por cinco para proporcionar medicamentos antirretrovricos a 3 millones de personas para el ao 2005. Recaudar fondos para nanciar actividades de mejoramiento de los barrios de tugurios con base en la comunidad y destinar tierras pblicas ociosas a la construccin de viviendas de bajo costo.
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Parte 2
Recuadro 5.1
Iniciativas de resultados positivos rpidos: Quick Wins
(contina)
Proporcionar acceso a la energa elctrica, el agua, el saneamiento y la Internet a todos los hospitales, escuelas y otras instituciones de servicio social, utilizando generadores diesel de fuera de la red, paneles solares u otras tecnologas apropiadas. Modicar y hacer cumplir las leyes que garanticen a las mujeres y las nias el goce de derechos de propiedad y derechos sucesorios. Lanzar campaas nacionales de reduccin de la violencia contra la mujer. Establecer, en cada pas, una ocina de asesoramiento cientco para el presidente o el primer ministro a efectos de consolidar el papel de la ciencia en la formulacin de polticas nacionales. Potenciar a las mujeres para que desempeen un papel central en la formulacin y el seguimiento de estrategias de lucha contra la pobreza basadas en los ODM y de otros procesos fundamentales de reforma de polticas, en particular a nivel de los gobiernos locales. Prestar apoyo a nivel de la comunidad a la plantacin de rboles para obtener nutrientes del suelo, lea, sombra, forraje, proteccin de las cuencas hidrogrcas, abrigo del viento y madera. Es evidente que estas Quick Wins no permitirn por s solas alcanzar los Objetivos. Es necesario acompaarlas de estrategias de inversin a ms largo plazo, como las relacionadas con la infraestructura de transporte, los servicios de energa y la capacitacin de maestros y enfermeros. Sin embargo, representan un conjunto de medidas viables e inmediatas que podran ponerse en marcha hoy mismo y que podran salvar y mejorar millones de vidas en todo el mundo en desarrollo. Estas estrategias no requieren sistemas complejos o grandes obras de infraestructura para su aplicacin. Probadas a lo largo del tiempo, han demostrado su ecacia en los pases ms pobres. Para tener xito, deben adaptarse a las circunstancias particulares de los distintos pases en desarrollo y ser aplicadas por stos, con el apoyo inmediato de un volumen suciente de asistencia nanciera y tcnica prestada por pases ricos. Cada una de estas medidas se examina en mayor detalle en los informes de los equipos de tareas del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. Reiteramos que no son las nicas medidas necesarias para alcanzar los Objetivos, sino simplemente medidas que pueden producir efectos profundos en el corto plazo. El mundo no puede darse el lujo de dejar transcurrir un ao ms sin invertir en estas estrategias sencillas y de ecacia comprobada.
familia modernos y ecaces. Las mujeres soportan un peso desproporcionado de la pobreza rural, y su vida es de intenso trabajo fsico, adems de criar a sus hijos y cuidar de los ancianos y los enfermos. Para empeorar las cosas, la agricultura de subsistencia en predios rurales pequeos suele ser altamente destructiva del medio ambiente, especialmente debido a que la presin del crecimiento demogrco y la baja productividad dan lugar a la deforestacin, el agotamiento de los nutrientes del suelo y la erosin de los suelos. Para combatir la pobreza en las zonas rurales es preciso lograr que las pequeas explotaciones rurales sean ms productivas, aumentar los ingresos de los agricultores, mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales sin tierra y ampliar los servicios esenciales.
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Lograr que las explotaciones agrcolas sean ms productivas La productividad agrcola (de los cultivos, el ganado, los bosques y las pesqueras) sigue siendo baja en muchos pases por numerosas razones. Entre las ms importantes cabe sealar que los suelos tienen amplias carencias de nutrientes, los recursos hdricos no son objeto de una ordenacin adecuada, los agricultores no tienen medios para utilizar variedades mejoradas de plantas y razas de animales adaptadas a sus mtodos de agricultura, y los servicios de extensin no divulgan sucientemente los hallazgos de la investigacin agrcola moderna. La escasez cada vez mayor de agua para la agricultura, unida a la ordenacin deciente de los recursos hdricos, es un grave problema en muchas zonas rurales del mundo en desarrollo, y la escasez de agua en algunas regiones se ve exacerbada adems por el cambio climtico a largo plazo. Prcticamente todos los perodos de auge econmico de la historia moderna han sido precedidos por una Revolucin Verde, desde la Revolucin Industrial original en Gran Bretaa precedida por su revolucin agrcola hasta el fuerte auge en Asia a partir de los aos setenta, impulsado por la Revolucin Verde moderna, basada en variedades de alto rendimiento de los cultivos bsicos esenciales. El 5 de julio de 2004, el Secretario General de las Naciones Unidas exhort a que se iniciara una Revolucin Verde africana del siglo XXI que tuviera en cuenta los desafos interrelacionados de la agricultura, la atencin de la salud, la nutricin, las condiciones de mercado adversas e injustas, las deciencias de la infraestructura y la degradacin del medio ambiente. (Annan, 2004; Centro de Apoyo Tcnico para los ODM, 2004). Pidi que se prestara especial atencin a los sistemas de cultivo en zonas mayormente desconectadas de los mercados en funcionamiento. Esto se aplica igualmente a las zonas ms alejadas de frica, Asia y Amrica Latina. Una Revolucin Verde del siglo XXI en frica y en regiones marginadas de Asia y Amrica Latina incluira varios componentes que funcionaran todos juntos (vase el apndice 3): servicios de infraestructura rural mejorados en forma de carreteras y medios de transporte, sistemas modernos de energa y tecnologas de comunicacin. Un elemento fundamental de esta nueva Revolucin Verde consiste en mejorar la salud del suelo, combinando la aplicacin de fertilizantes con el uso de rboles fertilizantes, fertilizantes minerales, abono verde, cultivos de cobertura y residuos de cosechas para reponer nutrientes del suelo, y con el control de la erosin del suelo (recuadro 5.2). Otras inversiones importantes en las explotaciones agrcolas son la expansin y el mejoramiento de la ordenacin de los recursos hdricos en pequea escala, el almacenamiento posterior a la cosecha, variedades de plantas y razas de ganado. En muchas partes de frica y Asia, el ganado y los medios de subsistencia estn estrechamente relacionados entre s, ya que el ganado refuerza tanto la seguridad nutricional como la seguridad de ingresos. Las inversiones
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Recuadro 5.2
Aumentar el rendimiento de las cosechas en frica
Fuente: Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005d; datos en el mapa calculados usando datos de Banco Mundial, 2004c.
Ms de 200 millones de africanos estn desnutridos. A diferencia de otras regiones donde la escasez de alimentos es consecuencia de desigualdades y de una mala distribucin, la inseguridad alimentaria en frica es principalmente el resultado de una produccin insuciente de alimentos. Una de las principales razones por las cuales tantos africanos carecen de alimentos sucientes es que los cultivos se siembran en tierras cuyos suelos estn empobrecidos. Las tierras han sido cultivadas en forma excesiva y son pocos los agricultores de subsistencia que pueden darse el lujo de usar fertilizantes (vase el mapa), que en algunas partes de frica pueden costar casi cuatro veces ms que en Amrica del Norte o Europa. Investigadores del Centro Mundial de Agrosilvicultura, junto con servicios nacionales de investigacin y extensin y ONG que trabajan con agricultores, pasaron 10 aos ideando mtodos de reposicin de la fertilidad del suelo con recursos disponibles en la naturaleza en frica. En la mayora de los casos se elaboraron fertilizantes verdes sencillos y de costo accesible, que se pusieron a prueba en ensayos diseados por los agricultores y realizados en sus propias tierras. Se pueden usar tres componentes combinados o separados: rboles leguminosos que jan el nitrgeno, fosfatos de rocas autctonas en suelos con carencia de fsforo, y transferencia de biomasa de hojas de arbustos que acumulan nutrientes. Al incorporar nutrientes al suelo, estos mtodos de fertilizacin natural en muchos casos han duplicado o triplicado el rendimiento para los agricultores, con el resultado de que en apenas unos pocos aos miles de personas han podido acceder a ms y mejores alimentos. Estas tecnologas de agrosilvicultura son tambin beneciosas para el medio ambiente, ya que aumentan la diversidad biolgica, secuestran carbono y protegen las cuencas hidrogrcas. Decenas de miles de familias de agricultores de Kenya, Malawi, Mozambique, Tanzana, Uganda, Zambia y Zimbabwe utilizan actualmente diversas combinaciones de rboles fertilizantes, fsforo y transferencias de biomasa con resultados satisfactorios y constantes. Estos mtodos se han adoptado casi exclusivamente mediante la transferencia de conocimientos de un agricultor a otro y de una aldea a otra y con el apoyo de organizaciones con base en la comunidad, institutos nacionales de investigacin y extensin y universidades. Consumo de fertilizantes, 2001
(en toneladas por milln de habitantes)
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Recuadro 5.2
Aumentar el rendimiento de las cosechas en frica
(contiina)
Estas tecnologas que combaten el empobrecimiento del suelo pueden y deben extenderse en benecio de decenas de millones de familias ms que dependen de la agricultura. Deberan combinarse con el uso estratgico de fertilizantes de nitrgeno mineral, la devolucin de los residuos de las cosechas al suelo y prcticas de control de la erosin para restablecer la salud del suelo. Se requieren inversiones cuantiosas y sostenidas de los gobiernos y los donantes para ampliar el xito notable que se ha logrado en cuanto al aumento del rendimiento. El costo de una expansin tan ambiciosa es increblemente bajo. Se estima que la distribucin de fertilizantes verdes a decenas de millones de agricultores africanos tendr un costo de 100 millones de dlares anuales durante los prximos 10 aos. Esto es apenas la dcima parte de la cantidad que se gasta actualmente cada ao para entregar ayuda alimentaria y lidiar con los efectos del hambre y la malnutricin en el continente. La combinacin de suelos sanos con mtodos de ordenacin de los recursos hdricos en pequea escala, plasma germinal mejorado para los cultivos y medidas orientadas especcamente a la nutricin y el mercado, en el marco de una Revolucin Verde africana del siglo XXI basada en la ciencia impulsada por tecnologas ya desarrolladas y adoptadas por muchos agricultores africanos podra salvar millones de vidas y proporcionar un futuro sostenible a la agricultura africana. Factores de xito de la aplicacin en mayor escala Desarrollo de tecnologas en colaboracin con los agricultores. El resultado fue cientcamente correcto y se ajust a las necesidades de los agricultores. Intensa participacin de las instituciones nacionales de investigacin. Participacin de ONG locales en las actividades de desarrollo y ensayo. Compromiso de los gobiernos locales y gestin de planes modestos de expansin en algunos de los pases.
en vacunas, medicamentos veterinarios y forrajes y pienso de calidad contribuyen a aumentar la productividad de los animales de las explotaciones agrcolas y a reducir la pobreza y el hambre. Se requerirn inversiones pblicas y privadas para mejorar el almacenamiento y la recoleccin de agua, as como para aumentar la eciencia del uso del agua en la agricultura, obteniendo mayores cosechas por gota de agua. (En zonas periurbanas y en ciudades, las aguas cloacales debidamente tratadas pueden utilizarse para el riego). Para respaldar todas estas actividades destinadas a estimular el rendimiento de las tierras, los sistemas de investigacin agrcola necesitan niveles de nanciacin considerablemente ms altos. A diferencia de la Revolucin Verde asitica, actualmente existen tcnicas de cultivo que permiten una intensicacin agrcola inocua para el medio ambiente (como la agrosilvicultura y la ordenacin de los recursos hdricos en pequea escala). Es necesario fortalecer los servicios de extensin con tcnicos a nivel de aldeas que apliquen un enfoque altamente participativo y tengan conocimientos actualizados sobre tcnicas agrcolas ecolgicamente racionales2. En muchas partes del mundo, especialmente en frica, la mayora de los pequeos agricultores son mujeres. La manera ms ecaz de darles acceso a tcnicas de
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cultivo mejoradas es por conducto de trabajadoras de extensin debidamente capacitadas. Cabe destacar que ser ms ecaz invertir en las pequeas explotaciones agrcolas que combatir los sntomas de la baja productividad con ayuda alimentaria trada del exterior. Se recomiendan vigorosamente los subsidios inteligentes para agricultores sin seguridad alimentaria que renan los requisitos exigidos, a n de garantizar que tengan acceso a insumos agrcolas esenciales. En otras palabras, abogamos por que se reviertan las polticas de los ltimos aos de recortar drsticamente los subsidios para la compra de fertilizantes y otros insumos crticos. No obstante, destacamos que esos subsidios deberan apuntar a regiones muy pobres y traducirse en inversiones en suelos, agua, semillas mejoradas y otras necesidades crticas de las explotaciones agrcolas, con una estrategia de eliminacin gradual a medida que aumenten la productividad y los ingresos rurales (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005d). Aumentar los ingresos de los agricultores: llevar al mercado los productos de las pequeas explotaciones agrcolas Hoy en da la mayora de los agricultores de frica y zonas distantes de Asia y Amrica Latina estn prcticamente desconectados de los mercados ubicados ms all de sus aldeas. Ello se debe principalmente a las deciencias de los servicios de transporte, sobre todo en las zonas rurales de frica, donde el costo del transporte es mucho ms elevado que en otras partes del mundo. Dado que las redes de caminos rurales en muchos pases pobres son demasiado pequeas y se encuentran en un estado de constante deterioro, se necesitan grandes inversiones pblicas en la construccin y la rehabilitacin de senderos para peatones, caminos vecinales y carreteras secundarias y nacionales, aplicando tcnicas que utilicen mucha mano de obra para generar empleo y minimizar los efectos adversos para el medio ambiente. Adems de poner en marcha importantes programas de construccin de carreteras, es necesario tomar las debidas precauciones para sufragar los costos de mantenimiento mediante fondos destinados especcamente a las carreteras, que tengan una dotacin plena de recursos. En muchos casos se requieren fuertes inversiones para crear instituciones encargadas del diseo, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura de transporte y fortalecer las instituciones existentes. De idntica importancia son las medidas destinadas a mejorar el acceso a servicios de transporte de bajo costo. Son ejemplos de esas medidas las que apuntan a dar acceso al crdito, garantizar mercados de transporte ecientes mediante la aprobacin de leyes, bajar los costos de ingreso al mercado de transporte y mejorar la oferta de vehculos de bajo costo, bicicletas y otros medios de transporte. Las estrategias de desarrollo rural deberan centrarse siempre en reforzar los vnculos econmicos entre las zonas rurales y urbanas, donde se encuentran los mercados para los productos y los insumos de los agricultores. Para ello es necesario promover
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corredores de transporte que conecten las regiones agrcolas ms importantes con ciudades primarias y secundarias. El mejoramiento de los servicios de transporte tendr un importante efecto positivo en la reduccin del tiempo que insumen las tareas a cargo de las mujeres y las nias, que pasan actualmente gran parte del da caminando para conseguir agua y otros elementos imprescindibles para sobrevivir. Esos caminos tambin permitirn que las mujeres tengan mejor acceso a servicios de salud que pueden salvarles la vida, como la atencin obsttrica de emergencia. A n de mejorar an ms la capacidad de los agricultores de comercializar sus productos y acceder a los mercados, las estrategias nacionales pueden centrarse en la construccin de instalaciones de almacenamiento, el fomento de la creacin de redes de distribuidores de productos agrcolas, y el mejoramiento de los servicios de ahorro y crdito. Todas estas inversiones tendrn xito cuando se otorgue a los pequeos agricultores y a las comunidades rurales el poder necesario para establecer sus propias instituciones, por ejemplo, escuelas agrarias locales para que los productores puedan acceder a nuevas tecnologas agrcolas, bancos locales que ofrezcan servicios nancieros, y asociaciones de agricultores encargadas de negociar con los intermediarios del mercado. Mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales sin tierra Las medidas mencionadas anteriormente ayudarn a reducir el hambre y aumentar los ingresos de los pobres del medio rural que cultivan sus propias tierras, pero no son sucientes. Muchas personas pobres y hambrientas, sobre todo en Asia, son pobladores rurales sin tierra. La mayora de ellas depende de los mercados rurales de trabajo no agrcola para ganarse el sustento. Sin embargo, esos mercados suelen funcionar de manera deciente en las zonas rurales, donde pueden escasear las oportunidades de trabajo distintas de la agricultura, o donde el nivel de educacin o la capacitacin de los pobres son limitados. Por ejemplo, la gran cantidad de trabajadores sin tierra del Asia meridional carece de activos productivos, conocimientos de valor comercial u oportunidades de empleo diferentes. En consecuencia, se ven obligados a trabajar en la agricultura a cambio de salarios bajos. Se necesitan muchas oportunidades ms decorosas de obtener ingresos. Hay diversas medidas para aumentar los conocimientos que pueden ampliar las oportunidades de trabajo de los pobladores rurales sin tierra y promover en mayor grado el sector econmico no agrcola. La enseanza primaria y la capacitacin dirigidas a los adultos, tanto hombres como mujeres, tambin pueden generar un mercado de trabajo ms competitivo. La posicin y el poder de negociacin de los pobres en los mercados de trabajo pueden reforzarse con leyes que permitan la formacin de organizaciones de trabajadores y la libre circulacin de personas en busca de trabajo, as como de organismos de trabajo del gobierno que presten servicios a los pobres.
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Ampliar los servicios esenciales en las zonas rurales para alcanzar los dems Objetivos Adems de aumentar los ingresos de los agricultores, la expansin de la infraestructura rural y el mejoramiento de la prestacin de servicios son tambin condiciones necesarias para reducir la pobreza, las enfermedades y el trabajo pesado en las zonas rurales, especialmente de las mujeres. La ampliacin del acceso efectivo a servicios de abastecimiento de agua y saneamiento para los hogares, que constituye un n importante en s mismo, es de vital importancia para alcanzar los Objetivos relacionados con la salud, la educacin, el gnero y el medio ambiente y otros Objetivos, como el de mejorar la ordenacin de los recursos hdricos. La enseanza de la higiene y los programas de sensibilizacin deben preceder y acompaar al suministro de infraestructura para aumentar la demanda de servicios de saneamiento por parte de los hogares y garantizar el uso y mantenimiento adecuados de la infraestructura. Como a menudo se pueden utilizar tecnologas de saneamiento de bajo costo utilizando materiales disponibles a nivel local, sin necesidad de recurrir a un volumen considerable de nanciacin externa, la participacin y la movilizacin de la comunidad son fundamentales para poner n a la defecacin en lugares abiertos y sus efectos nocivos en la salud y la dignidad de los seres humanos en comunidades de todo el mundo. La mayora de las zonas rurales tambin necesitan mejorar su acceso a los servicios de energa. A n de acelerar la evolucin hacia combustibles menos contaminantes para cocinar y para calefaccin, los pases deberan proporcionar cocinas ecientes y mejorar el acceso a combustibles modernos. Cualquier estrategia destinada a cumplir los Objetivos debera tambin poner nfasis en la instalacin de la infraestructura necesaria para suministrar energa elctrica de bajo costo a las escuelas, clnicas, hospitales y otros servicios esenciales de la comunidad3. stos pueden desempearse como puntos de acceso para servicios de comunicacin bsicos y estaciones de carga de bateras para abastecer a los hogares. Son tambin necesarias para combatir el hambre oculta o malnutricin, que contribuye a las enfermedades y reduce la productividad, las medidas nutricionales como el enriquecimiento de los alimentos o la yodacin de la sal, dirigidas a las mujeres embarazadas y los nios menores de dos aos, determinados grupos vulnerables (como las personas que viven con el VIH/SIDA) y la poblacin en general. Los servicios de salud sexual y reproductiva pueden mejorar el espaciamiento de los nacimientos y reducir las deciencias nutricionales y sanitarias de las madres y sus hijos. Estas medidas se aplican obviamente tanto a los habitantes del medio rural como del medio urbano.
Desarrollo urbano: promover el empleo, mejorar los barrios de tugurios e idear alternativas para evitar la formacin de nuevos barrios de tugurios
Es necesario poner un nfasis ms especco en la reduccin de la pobreza en las zonas urbanas, en parte debido a que las estadsticas ociales tienden a
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subestimar la pobreza urbana, que es muy alta en la mayora de los pases en desarrollo (Satterthwaite, 2004). Para eliminar la pobreza extrema tambin es preciso asegurar un entorno urbano productivo, mejorar la calidad de vida de los habitantes de los barrios de tugurios y ofrecer alternativas para evitar la formacin de nuevos barrios de tugurios. La mayor parte de las actividades no agrcolas industria y servicios se desenvuelven mejor en medios urbanos en los que la concentracin de la actividad econmica reduce los costos de transaccin (como el transporte y las comunicaciones) y permite el contacto cara a cara que resulta vital para una divisin compleja del trabajo. Esa es la razn por la cual la economa urbana es generalmente un centro de gravedad importante de la vida econmica y el foco de los adelantos tecnolgicos y la especializacin. En los pases en desarrollo de todo el mundo, las ciudades luchan por funcionar. Son el asiento de la pobreza extrema y no logran generar el nivel de empleo necesario para el crecimiento. La proporcin de la poblacin que vive en zonas urbanas est aumentando a un ritmo un tanto inexorable, y seguir creciendo con independencia de que el desarrollo rural tenga xito o no. Si el desarrollo rural tiene xito, ello signicar que una proporcin menor de la poblacin podr alimentar a toda la poblacin. Los hijos de los agricultores se mudarn entonces a las ciudades en busca de una nueva vida. Si el desarrollo rural no tiene xito, entonces los refugiados rurales huirn de la intensa pobreza rural, la reduccin del tamao de las explotaciones agrcolas y la degradacin del medio ambiente. Emigrarn a las ciudades en busca de empleo y servicios. Si no existen buenos empleos, los trabajadores migratorios vivirn en la extrema pobreza en condiciones similares a las de los barrios de tugurios y engrosarn las las de la economa no estructurada. En los prximos decenios, los pases de Asia y frica seguirn urbanizndose rpidamente, y la proporcin de su poblacin urbana se ir acercando a las de Amrica Latina y los pases de altos ingresos. Si bien la rpida urbanizacin en los pases pobres plantea un desafo sin precedentes, tambin crea una oportunidad. Debido a las altas densidades demogrcas, los servicios sociales de importancia crtica, como la educacin y la atencin de la salud, pueden prestarse con mayor facilidad que en las zonas rurales. Aun as, esos servicios suelen ser inaccesibles para muchos pobres de las zonas urbanas. En algunos barrios de tugurios, la situacin sanitaria es peor que en las zonas rurales. Si se logra poner n a la exclusin social de la gente que vive en asentamientos informales o barrios de tugurios, la urbanizacin puede ser un motor poderoso para mejorar la calidad de vida de la poblacin de un pas y generar crecimiento econmico. En vista de las presiones que ejerce la urbanizacin sobre las ciudades, el ofrecimiento de alternativas para evitar la formacin de nuevos barrios de tugurios y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los barrios de tugurios, como se establece en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, son
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en s mismos bienes esenciales y necesarios para aumentar la productividad urbana. El paquete de inversiones para el desarrollo urbano, que se resume en el apndice 1, debera abarcar cinco esferas amplias: el aumento de la seguridad de la tenencia de la tierra para los habitantes de los barrios de tugurios, el mejoramiento de esos barrios y de las viviendas, la expansin de la infraestructura y la prestacin ecaz de servicios en toda la ciudad, la creacin de empleos urbanos mediante el desarrollo econmico local y el ofrecimiento de alternativas para evitar la formacin de barrios de tugurios. Mayor seguridad de la tenencia de la tierra Las estrategias para aumentar la seguridad de la tenencia son fundamentales para mejorar la calidad de vida de los habitantes de los barrios de tugurios y el uso de la tierra en las zonas urbanas. A menudo exigen una reforma del rgimen legal de tenencia y uso de la tierra, combinada con la promulgacin de leyes para evitar los desalojos forzosos. Al mejorar el acceso a la tierra, debera prestarse particular atencin a asegurar que las mujeres tengan igualdad de acceso a la tenencia de la tierra y a la titularidad de derechos de propiedad. En general, el aumento de la seguridad de la tenencia exige un alto grado de adaptacin a las necesidades locales, ya que las preferencias respecto de un rgimen determinado de tenencia y la viabilidad de dicho rgimen varan enormemente dentro de una misma ciudad, y mucho ms dentro de un mismo pas o una misma regin (Durand-Lasserve y Royston, 2002). Tambin depende de que exista un alto grado de participacin y adopcin de decisiones por los propios habitantes de los barrios de tugurios, cuyas organizaciones deberan ser reconocidas como asociados vitales de las autoridades locales. Mejoramiento de los barrios de tugurios El mejoramiento de las viviendas y la reconversin de la infraestructura de abastecimiento de agua, saneamiento, transporte y servicios de energa son fundamentales para mejorar la calidad de vida de los habitantes de los barrios de tugurios. Las actividades de mejoramiento de los barrios de tugurios que tienen ms xito son las que llevan a cabo las autoridades y comunidades locales trabajando juntas en estrecha colaboracin (recuadro 5.3). Siempre que sea posible, se debe dar apoyo a las organizaciones de la comunidad y permitirles desempear un papel activo en la preparacin y ejecucin de los planes de mejoramiento de los barrios de tugurios. Adems, el mejoramiento debe hacerse en toda la ciudad para evitar que los asentamientos informales restantes sigan creciendo al atraer a nuevos inmigrantes. Revisten particular importancia las inversiones en vivienda, que a menudo pueden ser realizadas de manera gradual por los pobres, si tienen un grado suciente de seguridad de la tenencia, y que pueden convertirse en un medio importante de acumulacin de activos. (En el informe del Equipo de Tareas sobre el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los barrios de tugurios se describen en detalle estrategias
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Recuadro 5.3
Mejorar el saneamiento urbano en la India
Fuente: Consejo de colaboracin para el abastecimiento de agua potable y el saneamiento, 2000.
A partir del decenio de 1970, la ONG Sulabh International cre y puso en prctica un sistema de saneamiento de bajo costo en la India. El programa de Sulabh introdujo dos innovaciones principales que facilitaron la expansin de los sistemas de saneamiento: la modicacin de una tecnologa existente de bajo costo, y actividades de educacin de la comunidad para aumentar la demanda de servicios. La tecnologa, conocida como sistema de sifn, tiene numerosas ventajas. Su costo es accesible, incluso para los segmentos de la poblacin ms desfavorecidos econmicamente. Nunca queda fuera de funcionamiento porque, con la opcin del doble pozo, siempre se puede utilizar un pozo mientras se deja descansar el otro. La letrina se puede construir con materiales disponibles a nivel local y es fcil de mantener. Tambin es fcil de mejorar, ya que se puede conectar a un sistema de alcantarillado si se instala uno en la zona. El retrete tambin tiene un cierre hidrulico que hace que sea inodoro y no atraiga a las moscas. Y la cisterna utiliza solamente dos litros de agua, en lugar de los 10 litros que requieren otros retretes de cisterna. A pesar de estas ventajas tcnicas, el programa de Sulabh no hubiera tenido xito si no se hubiera hecho tomar mayor conciencia al pblico y no se hubiera fomentado la participacin de la comunidad. En el caso de las poblaciones no familiarizadas con las prcticas modernas de saneamiento, la organizacin de servicio social Sulabh International emprendi campaas de educacin basadas en la comunidad, incluso con visitas puerta a puerta para convencer a la gente de que dejara de usar las letrinas de cubo. A las personas que estuvieron de acuerdo en cambiar de sistema, Sulabh les construy un retrete de sifn con doble pozo. Sulabh tambin ense a la gente a usar y mantener sus nuevas letrinas, prometindole subsanar los defectos de construccin y resolver los problemas tcnicos sin costo alguno. El programa tambin ayud a las comunidades locales a instalar, hacer funcionar y mantener los complejos de retretes de la comunidad. Se han construido (o se han instalado en sustitucin de las letrinas no higinicas ya existentes) ms de 1 milln de unidades en casas particulares, y se han instalado alrededor de 5.500 unidades en baos pblicos de uso pago. Esto ha mejorado enormemente la calidad de las instalaciones disponibles para los usuarios. Los baos pblicos cuentan las 24 horas del da con un empleado que entrega jabn en polvo para que los usuarios se laven las manos, se baen o laven ropa. Se ofrecen servicios gratuitos a los nios, los discapacitados y los pobres. Actualmente ms de 10 millones de personas utilizan los complejos todos los das, y algunas instalaciones han comenzado incluso a prestar nuevos servicios, como planes de llamadas telefnicas o servicios bsicos de atencin primaria de la salud. Como resultado de ello, algunos gobiernos municipales han dejado en manos de Sulabh el control de la prestacin del servicio pblico de saneamiento por perodos de hasta 30 aos. Factores de xito de la aplicacin en mayor escala Colaboracin entre una ONG, las comunidades locales y el gobierno. Cambio en la funcin del gobierno central, de ejecutor a facilitador. Enfoque gradual de la prestacin de servicios en lugar del criterio del todo o nada. Participacin de la comunidad y programas de sensibilizacin para garantizar la demanda de servicios. Creacin de capacidades para permitir que las comunidades colaboren en la prestacin de servicios. Mtodo de prestacin de servicios adaptado a las circunstancias locales.
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exitosas de mejoramiento de barrios de tugurios. Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005f). En comparacin con las zonas rurales, las actividades de mejoramiento de los barrios de tugurios deben prestar ms atencin a las tecnologas que funcionan en red, como las redes de alcantarillado, abastecimiento de agua y suministro de energa elctrica. Debera asignarse alta prioridad a las inversiones en obras de saneamiento para mejorar la calidad de vida y reducir la alta incidencia de enfermedades que se transmiten por va oral-fecal en los asentamientos informales, causadas por la prctica generalizada de defecar en lugares abiertos. La alta densidad de los asentamientos informales hace que los servicios de saneamiento sean particularmente precarios. Cuando las limitaciones de espacio son muy grandes, se ha recurrido con xito a los baos comunales en bloque de bajo costo. La enseanza ecaz de la higiene y los programas de sensibilizacin son fundamentales para generar una demanda de servicios de saneamiento y garantizar que todos los miembros de una familia hagan un uso adecuado de esos servicios. Otras inversiones que resultan necesarias como parte del mejoramiento de los barrios de tugurios son el drenaje de las aguas pluviales, los servicios e instalaciones de la comunidad, los mercados locales y el alumbrado pblico. Tambin es necesario invertir en los servicios de salud. Como se mencion anteriormente, las medidas nutricionales dirigidas tanto a la poblacin en general como a los grupos vulnerables reducirn la morbilidad y la mortalidad entre los pobres del medio urbano. Las clnicas tienen que ser ms accesibles, estar ubicadas en los lugares donde las necesidades son mayores y permanecer abiertas en horarios que contemplen la jornada de trabajo de los trabajadores pobres. Expansin de la infraestructura urbana general Para complementar las actividades de mejoramiento de los distintos asentamientos urbanos, es necesario ampliar y mejorar la infraestructura y los servicios a nivel de toda la ciudad. Debera asignarse alta prioridad a satisfacer las necesidades de transporte de la poblacin urbana mediante inversiones en servicios e infraestructura de transporte, como aceras, cordones, sendas para autobuses, calles y sistemas de transporte pblico. En muchos casos, las inversiones en sistemas de transporte pblico no requieren una infraestructura costosa. En muchas ciudades grandes se han creado con xito sistemas ecientes de transporte pblico basados en autobuses, que pueden ofrecer servicios de transporte a los pobres a un costo moderado. A menudo son ms ecientes en funcin de los costos que las inversiones en infraestructura de transporte en gran escala, basada en ferrocarriles y carreteras. Tambin es importante modicar las polticas para ampliar la disponibilidad de medios de transporte de bajo costo, como las bicicletas. Adems, tambin es necesario prever la eliminacin de residuos slidos utilizando vertederos bien diseados y, en algunos casos, el tratamiento de las aguas cloacales y de desecho.
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Creacin de empleos Las ciudades deben generar empleo para dar trabajo a su poblacin en aumento. Una buena infraestructura atrae inversiones nacionales y extranjeras, que son necesarias para generar empleo en gran escala. Otra tarea de los urbanistas consiste en aumentar la eciencia de las industrias y atraer inversionistas extranjeros con parques industriales, zonas francas de elaboracin de productos para la exportacin u otras zonas designadas para el desarrollo del sector privado. Las ciudades prsperas son capaces de conectar las zonas industriales con los puertos martimos y aeropuertos a efectos de reducir el tiempo, el costo y los inconvenientes del embarque de mercancas. Revisten la misma importancia las medidas de apoyo al sector no estructurado, en el que trabaja la mayora de los pobres de las zonas urbanas en empleos poco remunerados, de baja productividad y poca seguridad. Para facilitar su incorporacin al sector estructurado, las autoridades locales deberan adaptar sus leyes y reglamentos para bajar los costos y aumentar las ganancias a n de que la gente regularice sus empresas. Tambin deberan proporcionar asistencia a las pequeas empresas para que mejoren sus conocimientos y tengan mayor acceso a los recursos productivos y las oportunidades de mercado. Alternativas para evitar la formacin de barrios de tugurios Debido a que las ciudades de muchos pases en desarrollo siguen creciendo a un ritmo muy veloz, es necesario que las autoridades locales y los gobiernos nacionales mejoren la planicacin urbana y las estrategias a nivel de toda la ciudad para ofrecer alternativas que permitan evitar la formacin de barrios de tugurios. La planicacin urbana puede ser un medio de ofrecer esas alternativas si pone tierras a disposicin de los pobres a precios accesibles y asegura la prestacin de servicios de vivienda, infraestructura urbana y transporte en la periferia de las ciudades. Anteriormente se han utilizado bancos de tierras en algunas ciudades, particularmente en Amrica Latina, con este n. Las autoridades locales tambin deberan proporcionar gran parte de la infraestructura interurbana en zonas de desarrollo y establecer normas reglamentarias claras con respecto a las dimensiones mnimas de los terrenos, normas de infraestructura, etc. Tambin es fundamental contar con una planicacin y un sistema de normas urbanas racionales, para evitar o mitigar los efectos de las inundaciones, los deslizamientos de tierra y las tormentas. Lograr que las cosas sucedan: potenciar el papel de los gobiernos municipales y la comunidad urbana Tal vez el cambio ms importante que es preciso introducir en la administracin de las ciudades es fomentar una alianza de colaboracin entre las autoridades locales y las comunidades, con un fuerte apoyo del gobierno nacional. Las autoridades locales son los urbanistas, los nancistas y los proveedores de servicios de infraestructura. Su desempeo depende de una buena gestin de gobierno a nivel
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municipal que haga participar a la sociedad civil, incluidas las comunidades que viven en asentamientos informales, y trabaje con los pobres de las zonas urbanas como asociados en la tarea de lograr que las ciudades funcionen, en lugar de verlos como obstculos, como sucede con tanta frecuencia hoy en da. Una clave del desarrollo urbano productivo y sostenible es que los gobiernos municipales tengan la autonoma normativa y la independencia nanciera necesarias para disear y ejecutar planes y programas de infraestructura. Las estrategias de descentralizacin deben fortalecer a las autoridades locales que son directamente responsables ante las comunidades urbanas. Los donantes deben velar por que la asistencia que prestan a las ciudades no quede retenida en las capitales nacionales, sino que llegue a los gobiernos urbanos locales y los prepare para asumir el papel rector en sus propias actividades de desarrollo. A su vez, los gobiernos nacionales deben reforzar las polticas de recaudacin de impuestos y asignacin de gastos a nivel local, para garantizar que se transeran recursos nancieros sucientes y de manera predecible a las autoridades locales. Las organizaciones de la comunidad pueden ser el canal de expresin de las opiniones de los pobres de las zonas urbanas y lograr que los intereses de stos se tengan en cuenta en el mejoramiento de los barrios de tugurios y la planicacin urbana (captulo 8). Las federaciones de habitantes de barrios de tugurios tienen acceso a informacin exclusiva sobre los asentamientos informales, informacin fundamental para que el mejoramiento de esos barrios se realice satisfactoriamente. Deberan participar como asociados en pie de igualdad desde el comienzo de los procesos de planicacin. En muchas ciudades, organizaciones de la comunidad, como las agrupadas en Shackdwellers International, han dirigido campaas de mejoramiento de barrios de tugurios en gran escala. Siempre que sea posible, las autoridades locales deberan prestar apoyo nanciero a las iniciativas dirigidas por la comunidad y tratar a las organizaciones de la comunidad como asociados en pie de igualdad. Esto resulta particularmente importante cuando es necesario realojar a los habitantes de un barrio de tugurios, por ejemplo, para permitir el paso de trenes de vital importancia para una ciudad. Sin el apoyo y la participacin de los pobres, esos programas de reasentamiento pueden llevar a una mera reubicacin de los barrios de tugurios, o a resultados mucho peores. Las organizaciones de la comunidad pueden ayudar a movilizar los recursos de los pobres del medio urbano para conanciar mejoras en las viviendas e inversiones en servicios urbanos bsicos. En tal sentido, la labor de la ONG Sulabh International en la India constituye un ejemplo de expansin exitosa de la prestacin de servicios de saneamiento (vase el recuadro 5.3).
Sistemas de salud: garantizar el acceso universal a los servicios esenciales de salud
La salud, un derecho humano fundamental, es tambin un elemento clave del desarrollo econmico porque aumenta la productividad de la fuerza de trabajo y refuerza el atractivo de la economa para inversionistas nacionales y extranje-
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ros. Enfermedades pandmicas como el paludismo, la tuberculosis y el SIDA no slo causan mayores sufrimientos sino que adems actan como un elemento de disuasin de las inversiones en infraestructura, turismo, agricultura, minera e industria. Sin embargo, los pases en desarrollo siguen soportando ndices muy altos de enfermedades y muerte prematura que son evitables. Adems, las desigualdades en cuanto al estado de salud y el acceso a la atencin mdica son generalizadas y estn creciendo, tanto dentro de cada pas como entre un pas y otro. A pesar de todo esto, las medidas tcnicas para prevenir y tratar la gran mayora de los problemas de salud que afectan a la poblacin de esos pases son bien conocidas. El principal obstculo para alcanzar los Objetivos de salud es de orden prctico: cmo garantizar el acceso a esas medidas conocidas en formas que promuevan al mismo tiempo los objetivos fundamentales del desarrollo y la justicia social (recuadro 5.4). En el apndice 1 se resumen las medidas clave que, aplicadas de manera amplia y equitativa, podran permitir el logro de cada uno de los Objetivos de salud. stos se examinan en detalle en los informes de los distintos equipos de tareas sobre la salud. Si bien muchas de estas medidas podran aplicarse en el marco de programas verticales especcos para cada tipo de enfermedad y en algunas circunstancias esta puede ser la solucin ms eciente en la mayora de los casos la mejor forma de aplicarlas es por conducto de un sistema de salud integrado a nivel de distrito, centrado en la atencin primaria de la salud y hospitales de consulta de primer nivel. Este es el criterio que recomienda enrgicamente el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. Las iniciativas verticales no deberan en general pasar por encima del sistema de salud en la prestacin de servicios, ya que ello tiende a menoscabar los sistemas de salud existentes al duplicar las estructuras de gestin y competir por recursos escasos, especialmente de personal calicado. Las actividades de lucha contra las enfermedades deben llevarse a cabo de manera que fortalezcan la administracin, los recursos humanos y la gestin de los servicios para mejorar los resultados generales de salud y revertir las principales epidemias. La clave de la expansin satisfactoria y sostenible de estas actividades es el fortalecimiento de los sistemas de salud, cuyo estado deplorable es uno de los principales obstculos para mejorar los resultados en materia de salud en muchos pases. El valor agregado de invertir actualmente en sistemas de salud es que se crear una base sostenible que permitir a los pases responder a la nueva ola de desafos sanitarios, entre ellos las enfermedades crnicas, que representan una proporcin cada vez mayor de las enfermedades existentes en los pases en desarrollo. Un sistema de salud, denido por la OMS como todas aquellas actividades cuyo propsito primario es promover, restablecer o mantener la salud, abarca medidas a nivel de los hogares y de la comunidad y las actividades de divulgacin que las apoyan, as como el sistema basado en centros de salud (tanto pblicos como privados) y todas las categoras de proveedores (OMS, 2000).
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Parte 2
Recuadro 5.4
Lucha contra el paludismo en Viet Nam
Fuente: OMS, 2002; Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005b.
Casi un tercio de la poblacin de Viet Nam vive en regiones donde el paludismo es endmico, y en 1991 el pas fue azotado por una intensa epidemia de paludismo, en la que se registraron 144 brotes y ms de un milln de personas enfermas. Los medicamentos antipaldicos utilizados comnmente resultaron ser inecaces debido a la resistencia al frmaco. Entre 1992 y 1997, el Gobierno de Viet Nam asign al paludismo el carcter de prioridad nacional, dedicando un volumen considerable de recursos nancieros a la lucha contra la enfermedad. El dinero se destin a mejorar los sistemas de salud de las aldeas y a coordinar la lucha contra el paludismo. El paquete de medidas concretas abarcaba la distribucin gratuita de mosquiteros para cama tratados con insecticida, la introduccin de nuevos medicamentos antipaldicos y la aplicacin de insecticidas residuales en locales cerrados. Se ampliaron los servicios prestados a mujeres embarazadas para incluir el tratamiento preventivo del paludismo. Se hizo una fuerte inversin en capacitacin y supervisin y se crearon 400 equipos mviles para supervisar a los trabajadores sanitarios en las zonas de paludismo endmico. Se movilizaron trabajadores sanitarios voluntarios en las comunidades para educar a los aldeanos y ayudarlos a solicitar la atencin apropiada. Al mismo tiempo, el Gobierno trabaj con empresas biomdicas privadas para producir artemisinn un ecaz medicamento antipaldico nuevo a nivel local. El uso generalizado de combinaciones de artemisinn fue un arma importante para la reduccin de las muertes causadas por el paludismo. El alcance del rociado con efecto residual en locales cerrados aument de 4,3 millones en 1991 a 12 millones en 1998. En forma paralela, el nmero de personas que utilizan mosquiteros sobre las camas aument de 300.000 a ms de 10 millones. Se hizo una evaluacin de este paquete integrado de medidas para el perodo comprendido entre 1992 y 1997. La mortalidad se redujo un 97% y la morbilidad un 60%. Los brotes locales de paludismo prcticamente se han eliminado. Factores de xito de la aplicacin en mayor escala El compromiso del Gobierno con la igualdad de acceso a los servicios de salud y la supervisin de las medidas de lucha. Fuerte aumento de la nanciacin y eliminacin de las tarifas de usuario respecto de los mosquiteros para camas. Fortalecimiento simultneo de los sistemas de salud a nivel de aldeas. Adopcin de un mtodo polifactico de prevencin y tratamiento. Aumento signicativo del nmero de trabajadores sanitarios tanto de los que tienen una formacin estructurada como de los trabajadores a nivel de aldea y una mejor supervisin del desempeo. Inversin en sistemas de vigilancia y seguimiento de enfermedades. Participacin de la comunidad en las medidas de prevencin.
Tambin debera entenderse y encararse como una institucin social central. Cuando se caracteriza por la falta de atencin, el maltrato o la exclusin de determinadas personas o grupos, el sistema de salud contribuye en gran medida a la injusticia social. A la inversa, el fortalecimiento de los sistemas de salud aumenta el capital social dentro de la comunidad y garantiza el respeto de los derechos de las personas.
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Prestacin de servicios de salud: de la comunidad al hospital Hay distintas estrategias de prestacin de servicios que resultan apropiadas para diferentes medidas; para alcanzar los Objetivos de salud ser necesario fortalecer todos los elementos. Muchas de las medidas clave entre ellas la lactancia materna exclusiva, la terapia de rehidratacin oral, el comportamiento sexual sano y responsable y el uso adecuado de mosquiteros sobre las camas para evitar el paludismo se adoptan en los hogares y en las comunidades. Los hogares, en particular, son importantes porque producen salud. Y lo hacen porque practican comportamientos que promueven la salud y aplican medidas con base en el hogar (Wagstaff y Claeson, 2004), con el apoyo de trabajadores sanitarios de la comunidad. La educacin de las mujeres aumenta el uso y la ecacia de las medidas de salud. Para permitir que las familias apliquen medidas apropiadas es necesario promover la educacin y la salud pblicas, y que trabajadores sanitarios de la comunidad distribuyan productos bsicos, pero ello no depende necesariamente de los centros de salud o del personal clnico. De manera que estas medidas de divulgacin podran, en principio, aplicarse inmediatamente en mayor escala. Hay otras medidas crticas que requieren la existencia de clnicas de atencin primaria de la salud y hospitales de distrito que funcionen adecuadamente. Los servicios que pueden prestar las clnicas de la comunidad son, por ejemplo, el tratamiento del paludismo, las infecciones de transmisin sexual y la neumona, y medidas de prevencin como la vacunacin infantil, los anlisis de deteccin del VIH y asesoramiento al respecto, el suministro de anticonceptivos y la atencin prenatal. Es indispensable contar con centros de salud u hospitales ms sosticados para la prestacin de servicios de atencin obsttrica de emergencia, tratamiento antirretroviral y servicios de aborto sin riesgos (cuando la ley lo permite4), as como para atender casos graves remitidos desde niveles inferiores del sistema. Sin embargo, en el mundo en desarrollo pocas personas tienen acceso a centros que presten esos servicios porque tales centros no existen o carecen del equipo bsico, medicamentos esenciales o personal calicado, porque la falta de carreteras o medios de transporte impide a las personas llegar a ellos, o porque la gente no tiene dinero para pagar ni siquiera las tarifas que se cobran por los servicios ms elementales (mapas 5.1 y 5.2). Pero incluso cuando la gente puede acceder a los servicios de salud y stos tienen un costo accesible, los obstculos culturales, la falta de informacin, la percepcin (a menudo justicada) de mala calidad y la desconanza pueden determinar que los servicios no se utilicen. En el frica subsahariana, las necesidades satisfechas de atencin obsttrica de emergencia la proporcin de mujeres con complicaciones obsttricas directas atendidas en centros de atencin obsttrica de emergencia pueden ser de apenas el 5% (Ministerio de Salud de Uganda, 2003).
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Parte 2
Mapa 5.1
Nmero de mdicos por 1.000 habitantes
Datos del ltimo ao disponible
Fuente: Banco Mundial, 2004c.
Inversiones y polticas necesarias para respaldar los sistemas de salud Para superar los obstculos que intereren con el acceso y la calidad, es necesario hacer inversiones en mayor escala en el sector de la salud, en el marco de polticas sanitarias que las apoyen. Es indudable que se requerirn inversiones para garantizar un suministro adecuado de medicamentos esenciales, servicios clnicos y de laboratorio y, lo que es ms importante, trabajadores sanitarios competentes y motivados. Esto ltimo exige una capacitacin de alta calidad, sueldos decorosos y premios al desempeo. Se necesitarn inversiones adicionales para reducir las barreras al acceso y mejorar la calidad de la atencin sanitaria. A esos efectos deber invertirse en el mantenimiento de la infraestructura de salud, el mejoramiento de las carreteras, el acceso a medios de transporte baratos, incluidas las ambulancias, el suministro ininterrumpido de agua y energa elctrica, el mejoramiento de las viviendas y la promocin de tecnologas de comunicacin modernas. A menudo se requieren polticas ms adecuadas para complementar esas inversiones. Por ejemplo, en muchos pases, la situacin de los trabajadores del sector de la salud es desastrosa, con un nmero absoluto extremadamente bajo de trabajadores sanitarios. En muchos pases, los conocimientos disponibles
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Mapa 5.2
Cobertura de medicamentos antiretrovirales
Porcentaje de personas infectadas con VIH y necesitando tratamiento que tienen acceso a medicamentos antiretrovirales, 2003
Fuente: USAID y otros, 2004.
son insucientes o inadecuados para las necesidades locales. Y la distribucin de los trabajadores est fuertemente sesgada en favor de las zonas urbanas. No es de sorprender que la motivacin y la productividad sean bajas, y que la migracin hacia pases que ofrecen mejores condiciones de trabajo sea generalizada. Se necesitan polticas de recursos humanos que adecuen la capacitacin, el despliegue, la supervisin y la potenciacin de determinadas categoras de trabajadores a las necesidades nacionales. Los trabajadores sanitarios de la comunidad pueden desempear un papel fundamental, que actualmente est ausente en muchos pases empobrecidos. Adems, la capacitacin y otras formas de hacer participar a los curanderos tradicionales, que en muchos pases son el primer punto de contacto de los enfermos, pueden ser otro aspecto importante de un plan nacional de recursos humanos (Iniciativa conjunta de aprendizaje, 2004). Existen por lo menos otros dos mecanismos normativos que permiten asegurar la ecacia de las inversiones. El primero consiste en fortalecer la gestin de
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Parte 2
Recuadro 5.5
Salud sexual y reproductiva: fundamental para el logro de los Objetivos
a. En Casterline y Sinding (2000) guran detalles sobre los clculos y un extenso anlisis de la conabilidad, la validez y las derivaciones del concepto de necesidad insatisfecha.
Fomento de la salud sexual y reproductiva La salud sexual y reproductiva es fundamental para el logro de los Objetivos. Supone la eleccin de conductas sexuales y reproductivas sanas, voluntarias y que no entraen riesgos: la eleccin voluntaria por las personas y las parejas del tamao y la formacin de sus familias, incluso el matrimonio a una edad temprana y otras formas de exposicin a los riesgos sexuales. Las cuestiones relacionadas con la salud reproductiva tienen que ver, pues, con preocupaciones vitales (y a menudo delicadas) como la sexualidad, el papel de cada sexo, las relaciones de poder entre hombres y mujeres y la identidad social y personal. La situacin actual muestra cun destructiva puede ser la falta de atencin de la salud sexual y reproductiva. Las diferencias en trminos de salud reproductiva entre ricos y pobres, tanto dentro de un mismo pas como entre un pas y otro son ms profundas que en muchos otros aspectos de la atencin de la salud (Gwatkin y otros, 2003; Bernstein, 2004). La mortalidad materna cobra alrededor de 529.000 vidas al ao. De esas muertes, alrededor de 68.000 se deben a abortos practicados en condiciones de riesgo, lo que indica la necesidad de mejorar el acceso a servicios de planicacin de la familia de mayor calidad para evitar los embarazos no deseados y (donde la ley lo permite) a servicios de aborto sin riesgos. Los ndices de embarazos no planeados o inoportunos son altos en muchos pases. La necesidad insatisfecha de mtodos de planicacin de la familia comprende a las mujeres en riesgo de quedar embarazadas que no desean tener ms hijos (deseos de limitar) o que desean esperar por lo menos dos aos antes de tener el siguiente hijo (deseos de espaciar), pero que no estn utilizando ningn mtodo de planicacin de la familia. Se estima que el 29% de las mujeres que viven en pases en desarrollo tienen una necesidad insatisfecha de mtodos anticonceptivos modernosa. La proporcin ms alta se registra en el frica subsahariana, donde el 46% de las mujeres que corren riesgo de quedar embarazadas no emplean ningn mtodo. Si se suman las mujeres que aplican mtodos tradicionales a las que tienen una necesidad insatisfecha de mtodos modernos, la proporcin de mujeres y parejas del frica subsahariana que tienen deseos insatisfechos de limitar o espaciar los nacimientos asciende al 63% (Singh y otros, 2004). No obstante, el fomento de la salud reproductiva requiere algo ms que simplemente brindar servicios e informacin para prevenir las enfermedades y reducir los riesgos. Comprende: Planicacin de la familia, incluidos el acceso a mtodos anticonceptivos modernos y la eleccin informada y voluntaria de mtodos de planicacin de la familia. Maternidad sin riesgos, en particular servicios de atencin prenatal, postnatal y de parto normal y atencin obsttrica de emergencia. Atencin posterior al aborto y acceso a servicios de aborto sin riesgos, donde la ley lo permite. Proceso continuo de prevencin, tratamiento y atencin del VIH/SIDA y otras infecciones de transmisin sexual. Prevencin, vigilancia y atencin de los casos de violencia basada en el gnero. Lucha contra las prcticas tradicionales nocivas, como la mutilacin genital femenina y los matrimonios forzosos y a una edad temprana. Informacin y servicios para poblaciones poco atendidas, entre ellas diversos grupos de adolescentes, personas en situaciones de emergencia y hombres (Singh y otros, 2004).
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Recuadro 5.5
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Cada uno de estos elementos afectan el progreso hacia los Objetivos. Cabe mencionar los siguientes ejemplos: Objetivo 1. Erradicar la extrema pobreza y el hambre. Las familias ms pequeas y los nacimientos ms espaciados, que se logran como resultado del uso de anticonceptivos, permiten a las familias invertir ms en la alimentacin y la salud de cada hijo. Ello puede reducir la pobreza y el hambre de todos los miembros de una familia. A nivel nacional, la reduccin voluntaria de la tasa de natalidad puede permitir un desarrollo social y econmico ms rpido. Objetivo 2. Lograr la enseanza primaria universal. Las familias menos numerosas, y con hijos ms espaciados entre s, pueden invertir ms recursos en la educacin de cada uno de ellos. Esto tiene una ventaja particular para las nias, cuya educacin puede tener menor prioridad que la de los varones en la familia. Adems, las jvenes que tienen acceso a mtodos anticonceptivos estn menos propensas a quedar embarazadas y abandonar la escuela que las que no tienen ese acceso. Objetivo 3. Promover la igualdad de gnero y potenciar a la mujer. La posibilidad de decidir tener o no tener hijos, o cundo tenerlos, es un aspecto crtico de la potenciacin de la mujer. Las mujeres que pueden planicar el momento de procrear o la cantidad de hijos que desean tener, gozan de mayores oportunidades de trabajo, educacin y participacin social fuera del hogar. Objetivo 4. Reducir la mortalidad en la niez. La atencin prenatal y la posibilidad de evitar los embarazos de alto riesgo (como los de mujeres muy jvenes y los poco espaciados) ayudan a evitar la muerte de nios y lactantes. Los hijos de familias numerosas suelen recibir menor atencin de la salud y los hijos no deseados tienen ms probabilidades de morir que los que han sido deseados. Objetivo 5. Mejorar la salud materna. Si se evitan los embarazos no planeados y de alto riesgo y se proporciona atencin durante el embarazo, el parto y el puerperio, es posible salvar la vida de muchas mujeres. Objetivo 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades. La atencin de la salud sexual y reproductiva incluye la prevencin y el tratamiento de las infecciones de transmisin sexual, entre ellas el VIH/SIDA. Adems, la atencin de la salud reproductiva puede atraer pacientes al sistema de atencin de la salud, alentando el diagnstico y el tratamiento de otras enfermedades y estados patolgicos. Objetivo 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental. La prestacin de servicios de salud sexual y reproductiva y las medidas para evitar los nacimientos no deseados pueden ayudar a estabilizar el nmero de habitantes en las zonas rurales, tornar ms lenta la migracin urbana y lograr un equilibrio entre el uso de los recursos naturales y las necesidades de la poblacin. Objetivo 8. Crear una asociacin mundial para el desarrollo. Si los precios de los medicamentos para tratar el VIH/SIDA fueran accesibles y se garantizara el suministro permanente de mtodos anticonceptivos, se favorecera en gran medida el avance de los programas de salud reproductiva en todos los pases en desarrollo. Polticas y medidas para atender las necesidades de salud sexual y reproductiva Los enfoques de salud reproductiva asignan una prioridad mayor al fortalecimiento de las medidas de prevencin, a la vez de reconocer la importancia de un amplio espectro de
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actividades de prevencin, tratamiento y atencin, y al mejoramiento de los vnculos entre esos sistemas de servicios. Las medidas adoptadas en el mbito de la salud sexual y reproductiva tambin abarcan un marco analtico y programtico, basado en un enfoque de derechos humanos, arraigado en sistemas de salud ms vigorosos, respaldados por la comunidad y acompaados por medidas complementarias en otros sectores. En consecuencia, el fomento de la salud reproductiva exige una amplia gama de medidas que apunten a facilitar el acceso a la informacin y los servicios, aumentar la igualdad de gnero y la potenciacin, hacer participar a las comunidades y los dirigentes culturales, fortalecer los sistemas de servicios de salud en mltiples niveles, crear sistemas ecaces de envo de pacientes a los servicios apropiados y mejorar la logstica y la gestin. Hay numerosas vas para integrar los servicios de salud sexual y reproductiva en un sistema de salud robustecido. Por ejemplo, los servicios de salud maternoinfantil pueden constituir una oportunidad de ofrecer programas, consultas y servicios de informacin sobre planicacin de la familia. Los servicios integrados de salud materna, planicacin de la familia y atencin peditrica deberan incorporar el personal apropiado y aumentar su capacidad de envo de pacientes a los servicios apropiados. La prevencin del VIH puede vincularse mejor a otras medidas de informacin y servicios de salud reproductiva. Los centros de contacto del sistema de salud para casos de aborto, donde lo permite la ley, y para tratar complicaciones derivadas del aborto, tambin constituyen una oportunidad para que los servicios de planicacin de la familia reduzcan la incidencia del recurso al aborto. La ampliacin de la escala de la prestacin de servicios de planicacin de la familia debera incluir una gama de opciones en materia de mtodos anticonceptivos para satisfacer las necesidades de determinadas poblaciones y permitir la eleccin de los mtodos apropiados y la posibilidad de cambiar un mtodo por otro. Se necesitarn nuevos enfoques de la informacin y la prestacin de servicios para la gran cohorte de adolescentes 1.300 millones en su mayora en los pases menos adelantados. La prestacin de servicios de fcil acceso para los jvenes exigir el uso de instalaciones separadas que aborden un conjunto de conocimientos necesarios para la vida, como conocimientos productivos y empresariales para el empleo, lectoescritura y aritmtica e informacin sobre nutricin y salud, incluso sobre salud reproductiva. Se requerir asimismo personal especialmente capacitado, que sea sensible a las necesidades de los jvenes. Ser necesario reformar los programas de estudio a n de elaborar material apropiado para cada edad, que sea aceptable en el contexto local y est disponible en los sistemas escolares. La promocin de la igualdad de gnero y el respeto de los derechos humanos, sumada a la capacitacin (que incluya el fomento de la autoestima, la conanza en s mismo y las habilidades de negociacin, particularmente de las jvenes), es importante para proteger a los jvenes y desarrollar su capacidad. Es preciso ampliar el alcance de los medios de comunicacin de masas, los medios de difusin populares y otros medios de divulgacin de informacin para que lleguen a la gran cantidad de jvenes que no asisten a centros de enseanza. Si se trabaja con las instituciones existentes, los padres, los grupos de padres y los dirigentes culturales, se puede lograr que la informacin y los servicios sean ms ecaces para los jvenes. Las necesidades de salud reproductiva de los varones y el papel que pueden desempear los hombres en apoyo de la salud reproductiva de las mujeres es otro aspecto que merece atencin prioritaria (Greene y otros, 2005). Gracias a los esfuerzos locales
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Recuadro 5.5
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se han logrado mejoras considerables en la atencin prenatal, el uso de parteras capacitadas y la aceptacin de los mtodos anticonceptivos. Ello demuestra que es posible ampliar esos esfuerzos a una escala mayor. La prestacin de servicios a los hombres que integran las fuerzas militares y policiales (y a sus familias) tambin ha sido importante para la expansin de muchos programas nacionales de salud reproductiva. Se necesitan ms programas dirigidos a los hombres y los nios para estimularlos a adoptar conductas responsables y poner n a la violencia contra las mujeres. La sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales suelen ser los principales proveedores de informacin y servicios de salud reproductiva, especialmente para los pobres (captulo 8). Al ampliar el acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva, los gobiernos deberan tratar de asociarse con ONG para poner a prueba nuevos mtodos, determinar medidas culturalmente apropiadas y crear una base de elementos de prueba para la expansin de los servicios. Las inversiones que se realicen para fortalecer esas organizaciones asociadas y su capacidad de vigilancia y evaluacin pueden dar lugar a un aumento ms rpido de la calidad y la cobertura.
los sistemas de salud, incluidas la planicacin, la ejecucin de los programas, la gestin nanciera, la supervisin y un entorno propicio que fomente la conanza y la cooperacin entre los trabajadores sanitarios, reconociendo el papel vital que desempean las relaciones humanas para el xito de la ejecucin. El segundo consiste en mejorar la utilizacin del sistema mediante la eliminacin del cobro de tarifas de usuario respecto de los servicios bsicos de salud, la implantacin de una educacin sanitaria que tenga en cuenta los aspectos culturales, y la participacin de las comunidades en la adopcin de decisiones. Para cambiar los comportamientos tambin puede ser necesario modicar normas profundamente arraigadas en la comunidad y comprender los obstculos econmicos, culturales y de gnero que se oponen al cambio. Para permitir una participacin real de la comunidad es necesario invertir en la capacidad de la comunidad y en la creacin de marcos jurdicos y polticas favorables. Cuando se reconoce legalmente el derecho de las personas al mejor estado de salud posible, se puede lograr un acceso ms uniforme y equitativo al tratamiento mediante la potenciacin de los grupos a los que probablemente se les negara el acceso. Estas dicultades quedan de maniesto cuando se garantiza el acceso universal a la salud sexual y reproductiva, que es esencial para el logro de muchos Objetivos de Desarrollo del Milenio (recuadro 5.5).
Educacin: lograr la enseanza primaria universal y la expansin de la educacin posprimaria y superior
Las personas que no saben leer ni escribir ni conocen los nmeros tienen pocas posibilidades de conseguir un empleo que les garantice algo ms que la mera subsistencia. La falta de educacin signica pues una condena a una vida de pobreza. Las nias y varones que abandonan la escuela antes de completar el ciclo de enseanza primaria, o que dejan la escuela primaria sin haber adqui-
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rido los conocimientos bsicos, no pueden ganarse la vida en una economa mundial competitiva y estn menos preparados para criar hijos sanos e instruidos. Una de las funciones primordiales del Estado es velar por que todos los nios de la sociedad, sean nias o varones, tengan la oportunidad de terminar un ciclo bsico de enseanza primaria de calidad, y que una proporcin considerable de ellos haya completado tambin un ciclo de enseanza secundaria o alguna otra forma de educacin posprimaria para el ao 2015. De todos los niveles de enseanza, se ha demostrado que la educacin posprimaria es la que consigue los mejores resultados en trminos de potenciacin de la mujer. (La meta de gnero del Objetivo 3 se centra en la paridad de gnero en todos los niveles de la enseanza). Garantizar la enseanza primaria universal completa y la expansin del acceso a la educacin posprimaria Para lograr la nalizacin universal de la escuela primaria y una mayor participacin en la enseanza posprimaria en el mundo en desarrollo ser necesario lograr que asistan a la escuela los nios que no lo hacen, e introducir cambios para que las escuelas sean ms ecaces y sensibles a las necesidades de los padres y alumnos. Se debern adoptar estrategias especcas y acordes con las circunstancias locales para atraer a los nios que no asisten a la escuela. La eliminacin del cobro de derechos de matrcula y la creacin de incentivos especiales para lograr que los grupos ms marginados asistan a la escuela pueden ser herramientas muy ecaces. Por ejemplo, los subsidios en dinero y en especie, como ofrecer servicios gratuitos de comedor en las escuelas, utilizando alimentos de produccin local, para familias muy empobrecidas, hurfanos y nias, pueden fomentar la asistencia a la escuela a nivel primario y secundario. En los casos en que la oferta limitada de escuelas es el obstculo principal, ser necesario construir nuevos salones de clase y contratar ms maestros. Debera haber un equilibrio entre las inversiones en la enseanza primaria y un apoyo selectivo a la educacin posprimaria, y prestarse particular atencin a las oportunidades de educacin para nias y jvenes. Es indudable que la expansin de la enseanza posprimaria debe planicarse en forma paralela a las medidas para lograr la enseanza primaria universal. La inversin en las escuelas primarias puede contribuir a facilitar el ingreso a la educacin posprimaria, de igual manera que las oportunidades de ingreso a la educacin posprimaria son necesarias para reforzar la demanda a nivel primario. Se requerirn adems otras medidas para aumentar la participacin de las nias en la enseanza primaria (lo que tambin puede aplicarse a la enseanza posprimaria), entre ellas las de hacer ms accesible la escolaridad mediante la reduccin de costos y el ofrecimiento de becas especcas, la construccin de escuelas cerca de los hogares de las nias, la creacin de infraestructura para las escuelas, como instalaciones sanitarias seguras y que contemplen las necesidades de las nias, la eliminacin de los prejuicios basados en el gnero que persisten en los pro-
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Recuadro 5.6
Lograr que todos los nios asistan a la escuela en Tanzana
Fuente: Mkapa, 2004.
La asistencia extranjera a Tanzana se redujo a mediados de los aos noventa, y el presupuesto de educacin del pas cay en forma drstica. La tasa bruta de matrcula que haba llegado a 98% a principios de los aos ochenta baj a 78% en 2000. La tasa neta de matrcula tambin se redujo, de ms de 80% a apenas 59%. La inscripcin de nias disminuy ms rpidamente y la tasa de desercin aument an ms que la de los varones. Consciente de que los progresos notables alcanzados en trminos de desarrollo podran desvanecerse en unos pocos aos, el Gobierno asign mxima prioridad a la educacin. El Plan de Desarrollo de la Enseanza Primaria, aprobado en 2001, apunta a alcanzar la enseanza bsica universal para 2006, nueve aos antes del plazo jado para el logro de esa meta a nivel mundial. Mediante la aprobacin de un plan claro y especco orientado a lograr el 100% de matrcula para 2006 y aumentar los fondos suministrados por donantes para respaldar este esfuerzo, Tanzana dio dos pasos importantes en 2001. Aument un 130% el gasto destinado a la lucha contra la pobreza para canalizar ms recursos hacia insumos bsicos como salones de clase, viviendas para maestros y formacin docente. Lo que es ms importante, elimin el cobro de derechos de matrcula, reduciendo as el costo de la educacin para las familias. Los resultados han sido notables. Actualmente, en las escuelas de Tanzana: Hay tantas nias como varones. La cantidad de nios que asisten a la escuela primaria ha aumentado un 50%. La tasa neta de matrcula pas de 59% en 2000 a cerca del 90%. Se han construido ms de 30.000 salones de clase nuevos. Las tasas de aprobacin de los exmenes de la escuela primaria aumentaron de 19% en 1999 a 40% actualmente. Se han construido 7.530 casas para maestros con la participacin directa de las comunidades locales. Se han contratado 17.851 nuevos maestros, y 14.852 han sido enviados a cursos de perfeccionamiento. Se han suministrado a las escuelas ms de 9.000 juegos de material didctico sobre ciencias. Factores de xito de la aplicacin en mayor escala El compromiso y la gestin del Gobierno con respecto al plan de expansin. Fuerte aumento de la nanciacin, y eliminacin del cobro de derechos de matrcula. Participacin de las comunidades en la retencin de los maestros. Aumento considerable del nmero de maestros nuevos e inversiones en el perfeccionamiento de los maestros contratados desde antes. Grandes inversiones en nuevos salones de clase y otro tipo de infraestructura. Medidas simultneas para mejorar los programas de estudio y la calidad de los maestros.
gramas de estudio, y el mejoramiento del contenido, la calidad y la pertinencia de la enseanza. Las oportunidades de enseanza no escolar, as como los programas de alfabetizacin para mujeres, constituyen otra forma importante de promover la educacin de las nias y las mujeres. Los pases necesitan tambin subsanar las deciencias institucionales en el sector de la enseanza, muchas de las cuales estn vinculadas a incentivos disfuncionales para administradores y maestros. Esto supone:
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Crear y fortalecer una base de apoyo para la adopcin de un compromiso nacional con la educacin, dotado de un marco jurdico e institucional que asigne alta prioridad a la prestacin de servicios de enseanza de calidad en el sector pblico. Promover mecanismos de control local de la educacin, que asignen a los padres y otros ciudadanos la tarea expresa de exigir resultados a las escuelas y maestros y responsabilizarlos de ello. Mejorar la calidad de la informacin sobre el desempeo del sector de la enseanza. Establecer sistemas que permitan evaluar la adquisicin de aptitudes y conocimientos en relacin con normas internacionales y garantizar la transparencia de la difusin de esta informacin, en los planos tanto nacional como local. Reconocer a las organizaciones de la sociedad civil como participantes legtimos en los debates sobre la direccin a la que debe apuntar el sistema de enseanza.
Aumentar las oportunidades de educacin superior La enseanza primaria y la secundaria no son sin embargo sucientes. Los pases de ingresos bajos y medianos deberan tambin invertir ms en la educacin superior, tanto para capacitar a los maestros y administradores que brindarn la enseanza primaria y secundaria, como para formar a los cientcos e ingenieros que contribuirn al desarrollo continuo de las capacidades tecnolgicas del pas (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005g). La educacin superior tambin es necesaria para capacitar a los mdicos, enfermeros, administradores de recursos naturales y otros profesionales que aplicarn las estrategias de lucha contra la pobreza basadas en los ODM. Si los pases construyen universidades, institutos tcnicos y asociaciones profesionales, podrn generar algunos de los recursos ms vitales para su transformacin econmica. Pero tambin debern adoptar medidas para asegurar que todas las oportunidades de educacin superior no sean captadas solamente por los ricos. Es inevitable que las inversiones en educacin superior tengan un carcter regresivo, pero esto puede moderarse con becas basadas en los mritos y en las necesidades (Mkapa, 2004).
Igualdad de gnero: invertir para superar los prejuicios generalizados en lo que respecta al gnero
En muchas sociedades, las mujeres son objeto de una discriminacin y una exclusin profundas y sistemticas. Los prejuicios basados en el gnero suelen estar rmemente impuestos por normas culturales y sociales y consagrados en leyes que discriminan en contra de la mujer. Las funciones asignadas a las mujeres y los hombres a menudo suponen cargas de trabajo desiguales y un acceso desigual a los recursos y las oportunidades, generalmente en desmedro
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de la mujer. Las nias y mujeres suelen recibir menos instruccin escolar que los varones; tienen un acceso ms limitado a la atencin de la salud; corren mayor riesgo de contraer enfermedades de transmisin sexual, entre ellas el VIH, y tienen menos posibilidades de formar empresas, conseguir crdito o emplearse en ocupaciones de mayor jerarqua. Tambin tienen menos peso en las decisiones que se adoptan en el hogar, la comunidad y el pas. La violencia contra la mujer existe en proporciones epidmicas en muchos pases del mundo. Debido a que tiene graves consecuencias para la salud y el desarrollo y constituye una agrante violacin de los derechos de la mujer, es preciso eliminarla para poder alcanzar el Objetivo de la igualdad de gnero. Hay pruebas estadsticas recientes que apoyan vigorosamente la presuncin de que las mujeres soportan una mayor proporcin de la carga de trabajo que los hombres. Segn datos extrados de encuestas sobre el uso del tiempo, el tiempo total que dedican las mujeres al trabajo es superior al que dedican los hombres en la mayora de los pases. En las zonas urbanas de los pases en desarrollo, las mujeres pasan un 7% ms de tiempo trabajando en actividades remuneradas y no remuneradas que los hombres, y en las zonas rurales un 20% ms (PNUD, 2003d). Las mujeres dedican la mayor parte de su tiempo de trabajo a actividades no comprendidas en el mercado, mientras que en el caso de los hombres es a la inversa. Las mujeres de las zonas rurales, especialmente en el frica subsahariana y el Asia meridional, destinan gran parte de su tiempo a la recoleccin de agua y lea, la agricultura, la produccin de subsistencia y los quehaceres domsticos, incluida la crianza de los hijos. El tiempo que dedican a estas actividades podra reducirse si se mejorara la infraestructura rural, en particular los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento de costo accesible cerca de los hogares, combustibles modernos para cocinar (como el gas de petrleo lquido) y medios de transporte accesibles y de costo razonable. La falta de bienes y servicios bsicos representa una pesada carga de tiempo y trabajo para las mujeres, que no se contabiliza en las cuentas de ingresos y productos de un pas. Adems, las mujeres y las nias son propietarias de una porcin mucho menor de los bienes productivos del mundo tierras y viviendas que los hombres. Segn estudios realizados en distintas partes del mundo, las mujeres representan la tercera parte o menos de los propietarios de tierras en Amrica Latina, el frica subsahariana y el Asia meridional (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005j). Sin embargo, la propiedad y el control de bienes como las tierras y las viviendas proporcionan seguridad econmica, incentivos para asumir riesgos econmicos que conduzcan al crecimiento, y un importante rendimiento econmico, inclusive ingresos. Integrar la potenciacin de la mujer en todas las estrategias nacionales En una economa moderna que depende del capital humano, la transicin demogrca, la movilidad social y el cambio tecnolgico estas y otras formas
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de desigualdad entre los gneros constituyen una barrera fundamental para el desarrollo econmico, con un elevado costo econmico y social. Las medidas para corregir las desigualdades de gnero deberan por lo tanto ser un elemento intrnseco de las estrategias de cada uno de los grupos de inversiones que se describen en este captulo y afrontar asimismo los desafos sistmicos. Para reducir las desigualdades estructurales de gnero se requerirn recursos nancieros adicionales. Adems, para garantizar la sostenibilidad de la inversin pblica, las mujeres deben participar en las decisiones fundamentales sobre las prioridades y la ejecucin. El Equipo de Tareas del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas sobre la educacin primaria y la igualdad entre hombres y mujeres ha identicado siete prioridades estratgicas que constituyen el mnimo necesario para potenciar el papel de la mujer y alterar el legado histrico de su situacin de desventaja, que persiste en la mayora de las sociedades del mundo (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005j). Esas prioridades son: Ampliar el acceso de las nias a la educacin posprimaria, garantizando al mismo tiempo la nalizacin de la enseanza primaria. Garantizar la salud sexual y reproductiva y los derechos conexos (vase el recuadro 5.5). Invertir en infraestructura para reducir la carga de las mujeres y las nias. Garantizar los derechos de propiedad y los derechos sucesorios. Eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres en el empleo. Aumentar la representacin de la mujer en los rganos polticos. Combatir la violencia contra la mujer. Las tres primeras prioridades se analizan en otras secciones de este captulo. Aqu examinamos brevemente las otras cuatro. Mejorar las oportunidades econmicas y polticas de las mujeres Para mejorar las oportunidades econmicas de las mujeres, el Estado debe garantizar a la mujer la propiedad efectiva e independiente de los bienes y el goce del derecho a la seguridad, en particular con respecto a la tierra y la vivienda, tanto en la ley como en la prctica. Los derechos sobre los bienes inmuebles pueden otorgarse como derechos de propiedad o de uso, y pueden abarcar facultades ms o menos amplias de arrendar, hipotecar, legar o vender. Si se garantizan los derechos de propiedad y los derechos sucesorios de las mujeres, se ayudar a potenciar el papel de la mujer en el plano econmico y social y a recticar una injusticia fundamental. Otras estrategias de creacin de oportunidades econmicas consisten en ampliar el acceso de las mujeres al empleo y mejorar sus condiciones de trabajo, ofrecindoles capacitacin en el empleo, mejorando la remuneracin y las condiciones de trabajo, y proporcionndoles servicios de guardera. Para los pases cuyas economas se caracterizan por tener un gran sector no estructurado, una
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de las mximas prioridades es la proteccin social de los trabajadores de ese sector5. A n de promover las oportunidades polticas, las cuotas de gnero voluntarias o establecidas por ley y las polticas de reserva pueden aumentar la representacin de la mujer en los rganos polticos en todos los niveles del gobierno. Los presupuestos nacionales deberan prever el costo de suministrar capacitacin, informacin y medios de comunicacin a las mujeres que sean candidatas a cargos polticos. Combatir la violencia contra la mujer Para combatir el problema de la violencia contra la mujer es preciso aplicar estrategias multidisciplinarias que combinen medidas legales, judiciales, coercitivas y relacionadas con la infraestructura, la educacin, la salud y otros servicios, que apunten a la prevencin, la proteccin y el castigo. A veces estas estrategias existen, pero no se dispone de recursos presupuestarios para aplicarlas y supervisarlas. La plena nanciacin de estas estrategias debera ser parte integral de cualquier estrategia nacional de lucha contra la pobreza (recuadro 5.7) (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005j). stas se describen en detalle en el informe sobre igualdad de gnero del Equipo de Tareas sobre la educacin primaria y la igualdad entre hombres y mujeres (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005j).
Medio ambiente: invertir en mejorar la ordenacin de los recursos
Un medio ambiente sano sustenta la vida y el bienestar de los seres humanos al proveerles alimento, agua limpia, control de las enfermedades y proteccin contra los desastres naturales; por ende es necesario para alcanzar todos y cada uno de los Objetivos. Sin embargo, el medio ambiente corre peligro en todo el mundo debido al aumento de la contaminacin, la degradacin de los suelos (incluida la deserticacin rpida), la deforestacin, la destruccin de las pesqueras en aguas costeras y aguas dulces, la escasez cada vez mayor de agua y la disminucin de la diversidad biolgica. Se proyecta que el cambio climtico antropgeno, que ya est provocando cambios en el medio ambiente, pondr en peligro la productividad agrcola en muchas partes del mundo en desarrollo, causar la propagacin de enfermedades transmitidas por vectores, producir un ascenso del nivel del mar y dar lugar a un aumento de la incidencia de los desastres naturales. La degradacin del medio ambiente y los efectos del cambio climtico son por lo tanto cuestiones que repercuten profundamente en el desarrollo. La mayora de los pases no pueden esperar a obtener mayores ingresos antes de invertir en mejorar la ordenacin ambiental. La degradacin del medio ambiente pone en peligro la propia base del crecimiento econmico sostenido, en particular en pases donde la agricultura representa una gran proporcin
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Recuadro 5.7
Potenciacin del papel de la mujer en Rwanda
Fuente: Zuckerman, 2001; Zuckerman y Garret, 2003.
El genocidio y la guerra civil de 1994 fueron traumticos para la economa y el tejido social de Rwanda. Las mujeres eran violadas, asesinadas y desguradas en forma sistemtica. Hoy en da constituyen el 52% de la poblacin y encabezan el 34% de los hogares. Desde el genocidio, el pas ha asumido un compromiso con la igualdad de gnero y las mujeres han desempeado un papel fundamental en la reconstruccin poltica y econmica. El pas aprob una nueva constitucin, que garantiza la igualdad de derechos para las mujeres. El parlamento ha comenzado a derogar las leyes que discriminan en contra de la mujer, entre ellas las que prohiban a la mujer heredar bienes. La violacin, juzgada como un acto de genocidio de acuerdo con el Tribunal Penal Internacional para Rwanda, es actualmente un delito gravsimo (de primer grado) para los tribunales locales rwandeses (anteriormente era un delito menor de tercer grado). Las mujeres rwandesas se estn convirtiendo tambin en dirigentes de comunidades, empresarias y funcionarias electas. En las elecciones presidenciales y parlamentarias multipartidarias de 2003, las mujeres ganaron el 49% de los escaos de la cmara baja y el 30% de los escaos de la cmara alta, a diferencia del 17% que haban logrado en 1990 (IPU, 2004). Rwanda ha creado asimismo consejos locales de mujeres elegidas solamente por mujeres, y un ministerio del gobierno para la mujer con el propsito de asegurar que las polticas sean equitativas en lo que respecta al gnero. El Ministerio de Gnero y de la Mujer en el Desarrollo ayud a incorporar la perspectiva de gnero en la Estrategia de lucha contra la pobreza del pas y, de acuerdo con las evaluaciones externas, la Estrategia de Rwanda es una de las mejores en lo que concierne a las cuestiones de igualdad de gnero. Los gastos previstos en el presupuesto asignan alta prioridad a las actividades que apuntan a corregir las desigualdades de gnero, y en los gastos de todos los sectores se incorporan elementos aportados por el Ministerio de Gnero. Si bien Rwanda enfrenta enormes desafos de desarrollo econmico, los indicadores de gnero del pas estn por encima de los promedios regionales. En 2000, la proporcin de nias en relacin con el nmero de varones en la tasa bruta de matrcula fue de 0,99 en la enseanza primaria y de 0,98 en la enseanza secundaria (las tasas absolutas en la enseanza secundaria son muy bajas) (UNESCO, 2004). El pas est en camino de lograr la paridad en ambos niveles en 2005 y de cerrar la brecha en la enseanza secundaria en 2015. La tasa de fecundidad del pas ha estado disminuyendo en forma sostenida, de 7,1% en 1990 a 5,7% en 2002. Los partos atendidos por personal sanitario calicado aumentaron de 25,8% en 1990 a 31,3% en 2001, y la necesidad insatisfecha de mtodos anticonceptivos tambin se redujo, tanto para las adolescentes como para las mujeres en edad de procrear (Banco Mundial, 2004c, ORC DHS, 2004). Factores de xito de la aplicacin en mayor escala Liderazgo presidencial y voluntad poltica. Esfuerzo multifactico para abordar la cuestin de los derechos de gnero por diversas vas. Cambios en el contexto econmico y social como resultado de los disturbios. Un ministerio de gnero y de la mujer en el desarrollo fuerte. Organizaciones de mujeres activas y que se hacen or. Reconocimiento por los hombres de las importantes contribuciones de las mujeres.
del ingreso nacional. El logro de la sostenibilidad ambiental requerir la adopcin de medidas a nivel nacional, regional e internacional (vase el captulo 15).
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Lamentablemente, el concepto de sostenibilidad ambiental no proporciona directrices operacionales claras para la eleccin de polticas y metas de resultados. En consecuencia, lo primero que deben hacer los pases es decidir qu objetivos ambientales desean alcanzar para el ao 2015 y posteriormente. Como se acord en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, los pases ricos y los pases de ingresos medianos que tienen un crecimiento rpido deben tomar la iniciativa en cuanto a poner n a modalidades insostenibles de produccin y consumo. Lo ms importante es quizs la necesidad de adoptar medidas urgentes para estabilizar la concentracin de gases de invernadero mediante la reduccin de las emisiones y la promocin del secuestro de carbono. A su vez, los pases en desarrollo deben concentrarse en integrar estrategias ambientales en todas las polticas sectoriales y ms concretamente en la promocin de inversiones directas en la ordenacin ambiental, teniendo en cuenta los efectos para el medio ambiente cuando se disean estrategias sectoriales, promoviendo reformas reglamentarias y de mercado para reducir la degradacin del medio ambiente, y mejorando la vigilancia ambiental (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005c). En cada una de esas esferas de adopcin de medidas, los pases debern tener en cuenta su necesidad cada vez mayor de adaptarse al cambio climtico. Para ello debern, entre otras cosas, introducir cambios en las prcticas agrcolas, mejorar los sistemas de vigilancia de las enfermedades y de presentacin de informes al respecto, invertir en la elaboracin de proyecciones y modelos climticos locales y adoptar medidas para contrarrestar los efectos del ascenso del nivel del mar. Inversiones directas en la ordenacin ambiental Son ejemplos de inversiones directas en actividades de ordenacin ambiental la plantacin de rboles para combatir la deforestacin, el mejoramiento de las prcticas de cultivo y manejo de la tierra para combatir la deserticacin, el tratamiento de las aguas de desecho para reducir la carga de nutrientes en los ecosistemas de agua dulce, las medidas para poner freno a la contaminacin por sustancias qumicas para proteger la salud humana y los ecosistemas, y preservar los ecosistemas de importancia crtica para la proteccin de la diversidad biolgica. Estrategias sectoriales en benecio del medio ambiente Las inversiones sectoriales con nes especcos desempean un papel decisivo en el mejoramiento del medio ambiente. La inversin en combustibles modernos para cocinar, a n de evitar el uso de la biomasa, no solo reducir la contaminacin del aire ambiente y en locales cerrados, sino que tambin disminuir la presin sobre los ecosistemas frgiles. De manera similar, la ampliacin del acceso al agua y el saneamiento mejorar la calidad del medio ambiente. Revisten particular importancia para el medio ambiente las prcticas agrcolas mejoradas y las inversiones en la salud del suelo y la ordenacin sostenible de los
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recursos hdricos para la agricultura, que puede poner freno a la degradacin de los suelos y a la prdida de diversidad biolgica. Con ese n, se proporcionar capacitacin a los trabajadores de extensin agrcola para que promuevan prcticas inocuas para el medio ambiente que puedan aumentar el rendimiento de los cultivos a la vez de minimizar el uso de recursos ambientales. Adems, los pases deberan alcanzar las metas de Johannesburgo poniendo en marcha el diseo de estrategias de ordenacin integrada de los recursos hdricos durante 2005. Las estrategias sectoriales, como las inversiones en infraestructura e intensicacin agrcola, tambin deben tratar de establecer un equilibrio entre las ventajas y desventajas. Algunas desventajas son inevitables, pero pueden mitigarse con evaluaciones del impacto ambiental y un mejor asesoramiento cientco a los funcionarios superiores encargados de la adopcin de decisiones (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005c). Reformas reglamentarias y del mercado para reducir la degradacin del medio ambiente Es necesario reformar los regmenes de tenencia de la tierra y mejorar el marco reglamentario de la lucha contra la contaminacin para minimizar los efectos adversos de las polticas sectoriales en el medio ambiente. Para ello, los pases tendrn que invertir en fortalecer la capacidad de los organismos de proteccin ambiental o de los rganos pblicos equivalentes. En la mayora de los casos, esto requerir un aumento sustancial de sus recursos humanos, equipo y presupuestos para gastos de funcionamiento. Vigilancia del medio ambiente Ninguna estrategia de sostenibilidad ambiental puede tener xito sin una buena vigilancia. No obstante, los sistemas de vigilancia de las corrientes de agua, la calidad del agua y del aire, la deforestacin y otras formas de degradacin de las tierras son insucientes en muchos pases en desarrollo. Por lo tanto, ser fundamental realizar inversiones sostenidas en el fortalecimiento de los sistemas de vigilancia ambiental. Un mecanismo importante de aplicacin de las estrategias nacionales son los acuerdos y convenios multilaterales sobre el medio ambiente, como el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deserticacin, la Convencin de Ramsar relativa a los humedales y la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Es necesario facilitar ms recursos nancieros y apoyo nanciero especco a los pases en desarrollo que deseen aplicar estos acuerdos.
Ciencia, tecnologa e innovacin: fortalecimiento de las capacidades nacionales
La fuerza impulsora a largo plazo del crecimiento econmico moderno ha sido el adelanto tecnolgico basado en la ciencia. Sin las tecnologas modernas,
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el mundo seguira estando donde estaba hace varios siglos, cuando los seres humanos vivan al borde de la supervivencia, siempre presionando los lmites de la disponibilidad de alimentos. Las tecnologas permiten a la sociedad humana combatir las enfermedades, aumentar la produccin de los cultivos, movilizar nuevas fuentes de energa, difundir informacin, transportar personas y mercancas a mayor velocidad y de manera ms segura, limitar el tamao de las familias y mucho ms. Sin embargo, estas tecnologas tienen un costo. Son en s mismas el fruto de enormes inversiones sociales en educacin, investigacin cientca y desarrollo tecnolgico enfocado especcamente a fortalecer los sistemas nacionales de innovacin. Todos los pases de altos ingresos hacen inversiones pblicas especiales en la educacin superior y en la capacidad cientca y tecnolgica. Los pases pobres han sido mayormente espectadores, o usuarios en el mejor de los casos, de los adelantos tecnolgicos producidos en los pases de altos ingresos. No tienen grandes comunidades cientcas y sus cientcos padecen una escasez crnica de nanciacin, por lo que los mejores y ms inteligentes se marchan al exterior en busca de colegas y apoyo para sus investigaciones cientcas. Las empresas transforman los conocimientos cientcos y tecnolgicos en bienes y servicios, pero el Estado desempea un papel importante en la promocin de la aplicacin de la ciencia y la tecnologa. Los gobiernos deben actuar en las cuatro esferas que se describen aqu (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005g). Sin embargo, los esfuerzos nacionales no bastan por s solos. El logro de los Objetivos exige un esfuerzo especial a nivel mundial para crear capacidad cientca y tecnolgica en los pases ms pobresy orientar la investigacin y el desarrollo hacia los desafos especcos que enfrentan los pobres (captulo 15). Ampliar el acceso a la educacin cientca y tecnolgica y a la investigacin El desarrollo de la educacin en el campo de la ciencia y la tecnologa ha sido una de las fuentes ms importantes de transformacin econmica. Para crear capacidad en materia de ciencia, tecnologa e innovacin, los pases en desarrollo deben ampliar el acceso a la educacin superior. Sin embargo, en lugar de limitarse a ofrecer un mayor nmero de plazas, las universidades deberan adquirir un carcter ms empresarial y orientado a desafos clave de desarrollo. Las universidades pueden participar en parques tecnolgicos y servicios de formacin de empresas. Pueden introducir capacitacin y pasantas empresariales en sus planes de estudio. Y pueden alentar a los estudiantes a llevar la investigacin de la universidad a las empresas. La mayora de las universidades tendran que cambiar para asumir estas nuevas funciones. Los gobiernos tambin deberan ampliar y establecer centros de investigacin centrados en necesidades especcas, como la agricultura o la salud pblica.
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Promover las oportunidades de negocios en ciencia y tecnologa Los pases en desarrollo deberan utilizar las tecnologas actuales para ayudar a crear nuevas oportunidades de negocios. La mayora de ellos siguen distinguiendo entre polticas industriales que ponen nfasis en la creacin de capacidades manufacturera y las que prestan apoyo a la investigacin y el desarrollo para generar nuevos conocimientos. La adopcin de una estrategia de innovacin al estilo de un seguidor rpido, dirigida a hacer un uso comercial pleno de las tecnologas existentes, combinara estos dos enfoques, a la vez de sentar las bases para las actividades futuras de investigacin y desarrollo. Al promover las oportunidades de negocios, los pases deberan concentrarse en tecnologas de plataforma que tengan amplias aplicaciones o repercusiones en la economa, como la tecnologa de la informacin y las comunicaciones, la biotecnologa y los materiales nuevos. Adems, los gobiernos deberan adoptar polticas e invertir en infraestructura que estimule a las empresas pequeas y medianas, mejore el acceso al crdito y otras formas de capital, aumente la participacin en el comercio internacional y promueva la integracin de los mercados regionales. La atraccin de inversiones extranjeras directas puede difundir los conocimientos tcitos y ayudar a las empresas a aprender acerca de las fronteras tecnolgicas del mundo. Promover el desarrollo de la infraestructura como proceso de aprendizaje tecnolgico Los proyectos de infraestructura tambin pueden ser una parte valiosa del proceso de aprendizaje tecnolgico de un pas. Cada una de las etapas de un proyecto de infraestructura, desde la planicacin y el diseo hasta la construccin y el funcionamiento, supone la aplicacin de una amplia gama de tecnologas y requiere la capacidad y los conocimientos profundos de muchos ingenieros, administradores y funcionarios pblicos. Las autoridades encargadas de formular las polticas tienen que reconocer esta funcin dinmica del desarrollo de la infraestructura en el crecimiento econmico y tomar la iniciativa de adquirir los conocimientos tcnicos disponibles de las empresas internacionales y locales de construccin e ingeniera que contratan para esos proyectos. Mejorar el asesoramiento cientco y tecnolgico Los gobiernos deben incorporar el asesoramiento sobre ciencia y tecnologa en sus decisiones sobre inversiones cientcas y tecnolgicas. En primer lugar necesitan crear una estructura de asesoramiento, generalmente con un asesor en ciencias que responda directamente ante el presidente o el primer ministro. Cualquiera sea la estructura, la funcin debera tener algn mandato reglamentario, legislativo o jurisdiccional para asesorar a los niveles superiores del gobiernoy ser transparentes frente al pblico. Debera tener su propio presupuesto para gastos de funcionamiento y un presupuesto para nanciar la investigacin en materia de polticas. Tambin es preciso que los pases fortalezcan la
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capacidad de las academias cientcas y tcnicas para participar en actividades de asesoramientoen cooperacin con otras instituciones especialmente las academias judiciales.
Interdependencia de los grupos de inversiones
Hay muchas medidas que se espera que sean tiles para el logro de varios Objetivos. Por ejemplo, la reduccin de las desigualdades por razn del gnero es fundamental para reducir el hambre, frenar el VIH/SIDA, promover la sostenibilidad ambiental, mejorar los barrios de tugurios y reducir la mortalidad infantil y de nios menores de cinco aos. La ordenacin del medio ambiente y el fcil acceso al agua potable son esenciales para asegurar que las clnicas y los hospitales funcionen, reducir la carga de tiempo de las mujeres y las nias para que puedan dedicarse a actividades econmicas productivas y asistir a la escuela, etc. Y para alcanzar cualquiera de los Objetivos, no basta simplemente con invertir en un sector. Es necesario adoptar muchas medidas fuera del sector de la salud para reducir la mortalidad en la niez. La reduccin de la mortalidad en la niez exige un tratamiento ms ecaz de la diarrea y la neumona, as como un mejor acceso al agua potable, conductas higinicas, mejores servicios de saneamiento y servicios reproductivos para mejorar el espaciamiento de los nacimientos. La labor de los equipos de tareas demuestra que no existe ninguna bala de plata que pueda dar en un blanco especco, y menos an en el conjunto de los Objetivos. Se necesitan en cambio estrategias integradas para aplicar medidas complementarias y que se refuercen entre s. (En el apndice 24 se resumen los elementos necesarios en los distintos sectores para alcanzar cada uno de los Objetivos).
Aplicacin de las recomendaciones: escala y secuencias
Los ltimos 50 aos de experiencia prctica en el desarrollo han demostrado que no basta con que los proyectos tengan xito. El mayor desafo tcnico no consiste en identicar las medidas apropiadas o lograr que funcionen en una aldea, sino en aplicar medidas conocidas en una escala ms amplia. Sabemos que para prestar servicios de abastecimiento de agua y saneamiento para los hogares en todo un pas se necesita mucho ms que multiplicar por varios rdenes de magnitud una medida adoptada a nivel de una aldea. Tambin se requiere un sistema de gobierno y gestin pblica que se extienda directamente del plano nacional a las comunidades. De manera similar, para proporcionar medicamentos antirretrovirales contra el SIDA a todos los que lo necesitan se requiere un sistema de salud que funcione y que incluya centros de salud nacionales, regionales, de distrito y de las aldeas. La repeticin en pequea escala de una clnica exitosa de una ONG no basta para satisfacer las necesidades nacionales en materia de salud. Como se analiza en el prximo captulo, la expansin a escala nacional requiere contar con un plan sistemtico de polticas y planicacin, gestin, infraestructura y recursos humanos.
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Algunas de las inversiones, como las que se describen en la lista de Quick Wins, no requieren una infraestructura demasiado grande ni trabajadores altamente calicados para llevarlas a cabo y pueden por lo tanto aplicarse inmediatamente. Pero para muchas otras se requerirn sistemas de gestin ms ecientes, una infraestructura mejorada y un nmero mucho mayor de trabajadores altamente calicados para que la aplicacin en mayor escala tenga xito. Muchas de las medidas previstas en los siete grupos apuntan concretamente a la creacin de capacidades en el largo plazo. Sin embargo, a menudo se habla de restricciones de capacidad en forma genrica, para hacer referencia a deciencias institucionales irremediables que ponen una barrera incluso antes de comenzar. Las restricciones actuales para la expansin pueden superarse con un horizonte de planicacin e inversin sucientemente largo. En efecto, en el prximo captulo se recomienda que las inversiones en capacidad como las que apuntan a mejorar los servicios de transporte, suministrar energa elctrica, formar maestros y mdicos y establecer mejores sistemas de gestin deben comenzar en los primeros aos del proceso de los ODM. De esta manera, los pases pueden prepararse para extender los servicios esenciales a toda su poblacin para el ao 2015.
Captulo 6
Los elementos clave para un rpido incremento de escala
El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas recomienda que las intervenciones esbozadas en el captulo anterior se ejecuten en el contexto de la estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM, que alcance la escala de inversin necesaria para conseguir los Objetivos. El problema de la aplicacin plantea dos aspectos principales. Uno es el simple alcance de las intervenciones que deben ejecutarse simultneamente para conseguir los Objetivos. El segundo es la necesidad de llegar a una proporcin amplia de la poblacin para que tenga un impacto medible sobre los resultados en el plano nacional. Aqu describimos los elementos bsicos de programas exitosos de incremento de escala, con cita de ejemplos que subrayan la viabilidad de alcanzar los Objetivos. La necesidad de un cambio de escala surge del impacto limitado de los proyectos pilotos, o islotes de excelencia en medio de un mar de inercia: pequeos proyectos ejecutados a nivel local o de distrito, con un impacto medible en los indicadores nacionales (Uvin, Jain y Brown, 2000). El incremento de escala nacional es el proceso de hacer llegar servicios esenciales a toda la poblacin, o la mayora de ella, de una manera rpida, equitativa y duradera (Carter y Currie-Alder, n.d.). La igualdad y la no discriminacin, asegurar que los servicios lleguen a todos los sectores de la poblacin, especialmente a los ms desfavorecidos, tienen una importancia central. El cambio de escala a nivel nacional constituye un formidable desafo de gestin para muchos pases en desarrollo. Su naturaleza es signicativamente ms compleja que la planicacin y la ejecucin de un proyecto nico, no importa cun grande sea ste. El cambio a una escala nacional exige un enfoque intersectorial y un marco de planicacin multianual, a n de asegurar que las inversiones hagan surtir el efecto deseado. Por ejemplo, la ejecucin no puede avanzar sin una expansin dramtica de la capacidad humana para proporcionar los servicios, lo que convierte en prioridad inmediata la amplia-
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cin de la capacitacin anterior al servicio. El incremento de escala constituye necesariamente un proceso de experimentacin, que requiere una vigilancia cuidadosa y correcciones a mitad de perodo. Subrayamos que aunque los gobiernos tienen la responsabilidad primordial de gestionar esta complejidad, mediante la planicacin y nanciacin de los servicios bsicos necesarios para alcanzar los Objetivos, los servicios pueden ser prestados por el sector privado y por las organizaciones no gubernamentales, y recibir insumos reales de la sociedad civil. Por consiguiente, el logro de los Objetivos exige una asociacin de trabajo entre todos los interesados. Un incremento de escala del nivel de servicios ecaz para el logro de los ODM no puede comenzar sin un liderazgo poltico y un rme compromiso del gobierno. Es esta una condicin absolutamente necesaria (aunque dista mucho de ser suciente). Una vez que el gobierno se halla comprometido a lograr los Objetivos, tiene que ejercer la iniciativa en cuatro tipos especcos de actividades: Fijar objetivos y planes de trabajo concretos. Crear capacidad nacional y local en las esferas de gestin pblica, recursos humanos e infraestructura. Adoptar mecanismos de facilitacin de servicios que sean reproducibles y localmente adecuados. Establecer un sistema de vigilancia para medir los progresos y posibilitar la introduccin de correcciones a mitad de perodo. Los otros tres requisitos para el xito son la participacin y la propiedad de las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil (captulo 8), movilizacin del sector privado (captulo 9), y compromisos de nanciacin y asistencia tcnica a largo plazo y previsibles por parte de los donantes, a n de proporcionar a los pases los medios necesarios para poder avanzar (captulos 13 y 17).
Liderazgo poltico
En la mayora de los cambios de escala exitosos descritos en el captulo anterior, el liderazgo poltico fue el impulso principal para el progreso, a menudo inicindose con el apoyo del jefe de Estado. Un examen reciente de 17 xitos de gran escala en la esfera de la sanidad, efectuado por el Centro para el Desarrollo mundial, conrma que el liderazgo poltico era importante en casi todos los casos (Levine y Kinder, 2004). Los jefes de Estado y otros dirigentes deben, por consiguiente, establecer el incremento de escala para los Objetivos de Desarrollo del Milenio como una prioridad nacional. Pueden jar un tono ambicioso y alentar una cultura de gestin basada en resultados en las burocracias, a menudo dominadas por la inercia, de los ministerios pertinentes. Necesitan contar con el apoyo de una amplia coalicin de grupos de intereses y deben trabajar para obtener ese apoyo mediante una comunicacin abierta y una planicacin amplia. En muchos pases, este apoyo gira en torno a un compromiso serio de los donantes, en trminos de nanciacin y apoyo tcnico previsibles y a largo plazo.
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El xito de Uganda en hacer disminuir la prevalencia del VIH demuestra el poder que tiene la voluntad poltica para movilizar una accin nacional. A mediados del decenio de 1980, cuando la prevalencia del VIH en Kampala era del 15% e iba en aumento, el presidente Yoweri Museveni congur el marco para una respuesta nacional a la epidemia al subrayar que la lucha contra el SIDA constitua un deber patritico de todos los ciudadanos. Hizo un llamamiento directo a los dirigentes cvicos para que dieran muestras de un liderazgo rme, y pidi al pueblo una comunicacin abierta para combatir el estigma de la infeccin. Con este aliento, los medios de informacin recogieron la noticia de Slim, como se conoca la enfermedad, subrayando estrategias efectivas de prevencin. En 1992 se cre la Comisin del SIDA en Uganda, a n de coordinar una respuesta multisectorial a la epidemia, y se establecieron programas de lucha contra la enfermedad en los Ministerios de Educacin, Cuestiones de Gnero, Defensa, y Asuntos Sociales (USAID, 2002). El Presidente tambin alent a los lderes comunitarios a participar en esta lucha y llevar el mensaje a todas las aldeas y pueblos. En la actualidad, la prevalencia del VIH es del 4,1% (ONUSIDA, 2004), lo que signica un gran nmero de muertes entre aquellos anteriormente infectados, pero tambin una esperanzadora disminucin de nuevos casos. La Comisin del SIDA de Uganda est coordinando su labor con 1.000 organismos asociados a n de seguir reduciendo la transmisin de la enfermedad y proporcionar progresivamente el tratamiento antirretroviral a quienes lo necesiten (Comisin del SIDA de Uganda, 2002). Existen, por supuesto, muchos otros casos importantes de liderazgo poltico dirigiendo el incremento de escala mundial. Por ejemplo, en el Brasil el liderazgo presidencial y el compromiso de las administraciones centrales y locales ejerci una gran inuencia en hacer frente a las causas bsicas de los barrios de tugurios (recuadro 6.1). De modo anlogo, el reciente compromiso que asumi el gobierno indio en su presupuesto federal de ampliar la infraestructura y los servicios rurales para los Objetivos del Desarrollo del Milenio proporcionar un crucial mandato para una accin amplia.
Fijacin de objetivos concretos y la secuencia de planes de trabajo
A n de asegurar que el proceso est orientado al logro de los ODM y va correctamente encaminado, es necesario disponer de objetivos concretos a largo plazo y puntos de referencia a ms corto plazo para vigilar los progresos. Como se indica en el captulo 4, cada estrategia de incremento de escala de los ODM debe comenzar con una comprensin del estado de la pobreza y sus manifestaciones en el pas. Cada pas necesita, a continuacin, establecer metas de cobertura ambiciosa para 2015 que conduzcan al logro de los Objetivos. Estas metas deben tener en cuenta las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, incluidos los derechos a la salud, la educacin y la alimentacin para todos. El estableci-
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Recuadro 6.1
Transformacin de las vidas de los habitantes de barrios de tugurios en el Brasil
Fuente: Caixa Econmica Federal, 2002; Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005f.
El Gobierno del Brasil ha demostrado en los ltimos aos un compromiso extraordinario para poner n a la proliferacin incontrolada de los asentamientos de ocupantes sin ttulo y para alentar un desarrollo urbano sostenible. En julio de 2001, la legislatura federal promulg el Estatuto de la Ciudad, basado en decenios de experimentacin local, a n de crear una ciudad ms equitativa. Con estas condiciones legislativas, la Secretara de Vivienda y Desarrollo Urbano introdujo su Plan de Accin sobre los barrios de tugurios. En abril de 2003 qued garantizado un importante apoyo del gobierno nacional a los componentes del Plan de Accin cuando el presidente Lula estableci un fondo para la vivienda de 1.600 millones de dlares para nanciar la construccin de nuevas viviendas y mejorar los barrios de tugurios. Se encomend tambin al fondo la misin de proporcionar apoyo de crdito directo a las familias que inviertan en la mejora de los hogares. Una variedad de instrumentos nancieros, que van desde el microcrdito a prstamos subsidiados, estn disponibles para las familias de bajos y medianos ingresos. La Secretara est mejorando las condiciones de 30 barrios de tugurios y tiene aproximadamente unas 31.000 unidades de vivienda en varias fases de construccin o rehabilitacin. Al incrementar la escala de estos programas, se conceder prioridad a las zonas especiales de inters social, 600 de las cuales ya han sido denidas en el nuevo plan maestro de San Pablo.
miento de metas provisionales e indicadores de la marcha del proceso tales como determinar cuntos nios disponen de acceso a una atencin de salud o educacin primaria efectivas ayudar a vigilar la marcha de los trabajos. Las metas provisionales y los indicadores deben desglosarse por sexo, pertenencia a grupo tnico y nivel de ingresos, a n de asegurar que los servicios llegen a los grupos marginales a un ritmo igual, o ms rpido, que al resto de la poblacin. La secuencia de las inversiones es tambin un rasgo de importancia crtica en los planes de trabajo sobre los ODM. Cada pas tendr que decidir sus prioridades de poltica y de inversin que han de ejecutarse en una fase temprana, dependiendo de las circunstancias locales. Se pueden basar, por ejemplo, en los lugares en que la necesidad es mayor, o en donde las intervenciones pueden tener un efecto inmediato. Sin embargo, las primeras inversiones deberan incluir algunas de iniciativas de resultados positivos rpidos (Quick Wins) descritas en el captulo 5, al igual que las inversiones necesarias en infraestructura, recursos humanos y sistemas de gestin. Es evidente que las inversiones a largo plazo como la capacitacin de ingenieros y mdicos o la construccin de carreteras e infraestructura de saneamiento deben comenzar en la fase temprana para obtener resultados para 2015. Otras inversiones a largo plazo que requieren una ejecucin temprana incluyen la mejora de sistemas de estadstica y de gestin, y alentar cambios de conducta en la poblacin. Estas inversiones pueden liberar lo que a menudo se describe como limitaciones de capacidad de un sistema, y, por consiguiente, deben efectuarse en una fase temprana para posibilitar un incremento de escala a nivel nacional. Los instrumentos de planicacin de desarrollo actuales, como el tpico horizonte temporal de tres aos del DERP, no alientan la planicacin de esta
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clase de inversin a largo plazo. En consecuencia, se da por sentada la existencia de limitaciones clave de la infraestructura fsica y el personal que, si no se corrigen, pueden bloquear la expansin amplia de los servicios. En vez de ello, la estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM debera orientar a los pases para que evaluaran de una manera realista estas limitaciones de capacidad y desarrollaran de manera suciente un marco para los ODM, a n de eliminar esas limitaciones durante un perodo de 10 aos. Con este horizonte de 10 aos, la discusin sobre capacidad podra centrarse sobre cuntas personas es preciso capacitar y el grado necesario de infraestructura fsica que debe crearse, y no en cmo las deciencias existentes limitan el mbito viable del incremento de escala. El grupo de estrategia sobre los ODM recomendado en el captulo 4, que rindiera informes al jefe de Estado o al ministro de planicacin o de nanzas, sera un mecanismo importante para asegurar coherencia y progresos de planicacin y de ejecucin entre los organismos gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales asociadas. Sera responsable de establecer un plan de trabajo de alto nivel en que se especicaran las acciones clave de cada ministerio y se identicara a los asociados no gubernamentales a efectos de la provisin de servicios. Cada ministerio preparara, a su vez, planes de trabajo detallados sobre los ODM en que se incluiran las actividades a largo plazo (capacitacin de recursos humanos o la instalacin de plantas elctricas) y las actividades a ms corto plazo (la adquisicin y distribucin de medicamentos esenciales). En muchos casos, los gestores de servicios pblicos tendrn que aprender a trabajar ms estrechamente con las organizaciones comunitarias que, como mnimo, deberan participar en el diseo y vigilancia de los planes de escala mediante su representacin en la elaboracin de la estrategia y mediante consultas regulares con la sociedad civil. Estos complejos, aunque necesarios, procesos sern en extremo problemticos para los pases ms pobres con recursos limitados, y los asociados internacionales tendrn que proporcionar un importante apoyo tcnico.
Creacin de capacidades de ejecucin nacional y local
El poco tiempo que queda hasta 2015 signica que la capacidad nacional para gestionar el incremento de escala (y, por consiguiente, absorber los recursos adicionales) tendr que ser reforzado, al mismo tiempo que se expande la facilitacin de los servicios. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas subraya la necesidad de efectuar inversiones simultneas en la provisin directa de servicios y en la creacin de capacidades, aqu denida como gestin y administracin del sector pblico, infraestructura, y recursos humanos1. Estas inversiones en capacidad tambin tendrn el efecto de mejorar la gestin pblica y la transparencia. Esta estrategia de doble objetivo tiene una importancia crtica, ya que si se espera a que la capacidad crezca orgnicamente o que las reformas se ejecuten
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antes de efectuar las inversiones necesarias, ser imposible cumplir el plazo de 2015. Durante el pasado decenio, los donantes han proporcionado a menudo fondos para infraestructura y provisin de los servicios en funcin de la creacin de capacidades y de la reforma institucional. Pero en muchos casos los conocimientos adquiridos se atroaron antes de que se materializaran las inversiones, o las reformas fueron simplemente de carcter cosmtico. En otros casos, la ayuda o la inversin privada en la facilitacin de servicios, que se esperaba que siguieran a las reformas institucionales, nunca se materializaron. Hacer que las reformas y las inversiones se efecten simultneamente puede ayudar a remediar la tensin entre el deseo de efectuar reformas antes de hacer inversiones y conseguir los Objetivos para 2015. Tambin se puede asegurar que la creacin de capacidades de las reformas necesarias responda a criterios realistas. La gestin del sector pblico Los sistemas de gestin constituyen una parte esencial de la facilitacin del servicio, aunque a menudo se les pasa por alto y reciben una dotacin nanciera insuciente. Tambin se ignora frecuentemente el hecho de que la calidad de la buena gestin del sector pblico depende de manera crucial de las inversiones que se hagan en los sistemas de gestin de ese sector. Incluso en los pases que tienen una buena gobernanza, su calidad sufre en gran medida por la falta de administradores capacitados, sistemas de informacin decientes, procedimientos rgidos de la administracin pblica y presupuestos que resultan inadecuados para hacer frente a esos problemas. En muchos pases de bajos ingresos, la situacin de los gestores del sector pblico y de los funcionarios se ha deteriorado en los ltimos 20 aos como resultado de una nanciacin insuciente del sector pblico. Los gobiernos, desprovistos de fondos, se ven a menudo obligados a tomar medidas draconianas, como una congelacin de la contratacin en la administracin pblica o reducciones directas de la fuerza laboral y de los presupuestos para mantener el equilibrio macroeconmico. A veces, los programas supervisados por el FMI y el Banco Mundial incluyen esas congelaciones, ya que los donantes no proporcionan un aumento de la asistencia ocial para el desarrollo, que aliviara la austeridad scal de los pases. Incluso aunque el personal del FMI y el Banco Mundial reconozca los efectos nocivos de tales polticas en la prestacin de servicios pblicos, el margen macroeconmico de maniobra puede que sea limitado, a menos que los donantes proporcionen un aumento de la AOD o el alivio de la deuda. Recomendamos que el FMI y el Banco Mundial utilicen la evidencia de la evaluacin de necesidades basadas en los Objetivos para subrayar estas limitaciones ms decididamente a la atencin de los gobiernos donantes y promuevan el necesario aumento general de la ayuda (vanse los captulos 13 y 17 para ms detalles sobre las necesidades de asistencia de los donantes). En los pases ms pobres, estos programas de austeridad scal han generado a menudo problemas catastrcos que han hecho fracasar los intentos de
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mejorar los procesos de gestin pblica. Tal vez as se consiga la estabilidad macroeconmica, pero a un alto costo, ya que la administracin pblica se ve profundamente afectada (o se pierde la oportunidad de mejorarla). Es ms, la teora del desarrollo no se ha centrado en esta esfera. Como se hizo observar en la Conferencia de Shanghai sobre el incremento de escala, la literatura sobre el desarrollo... ha ignorado en gran medida los procesos y sistemas conexos para que las instituciones traten de renovarse, fracasen en el intento, extraigan consecuencias de ese fracaso, y continen expandindose (Malhotra, 2004). Ello hace que la reinversin en el sector pblico constituya una necesidad urgente en la actualidad. Nuestra denicin de esfera de gestin del sector pblico incluye planicacin, sistemas nancieros, gestin de recursos humanos, estructuras de rendicin de cuentas y responsabilidad, sistemas de datos e informacin para fundamentar la toma de decisiones, y el mantenimiento de registros adecuados. Las funciones de gestin deberan estar claramente denidas y apoyadas, y los gestores deberan tener autoridad suciente sobre las prioridades, las nanzas y los funcionarios para cumplir con ecacia su cometido. Los atascos especcos de gestin en muchos pases pobres incluyen una falta de tecnologa de informacin y comunicacin, as como estructuras organizacionales completamente rgidas que desalientan la innovacin. Tambin existe una escasez grave de gestores en la mayora de las dependencias ministeriales, especialmente en los niveles de distrito y comunitario. De nuevo aqu, en esta esfera se puede invertir para mejorar estas cuestiones. Factor bsico para una buena gestin es el acceso a datos de calidad contrastada. La expansin de los servicios estadsticos nacionales para la reunin de datos y la vigilancia de los resultados susceptibles de medicin a nivel de pas permiten ejercer una gestin con base en resultados. La esencia de una gestin basada en resultados es que las polticas correctas, basadas en una evidencia emprica y una plena comprensin del proceso de desarrollo, conducen a una mejora de resultados que son coherentes con las prioridades y objetivos nacionales. En muchos pases, la descentralizacin ha hecho que la creacin de capacidades de gestin en los niveles regional, de distrito y municipal constituya una prioridad especialmente alta. La intencin de estas reformas es correcta: muchos aspectos del diseo y la ejecucin del programa se llevan a cabo con mayor ecacia en los niveles locales de gobierno, que se encuentran en contacto ms estrecho con aquellas personas que requieren los servicios y tienen un acceso ms directo a la informacin local. Pero los gestores locales a menudo han recibido nuevas responsabilidades para jar prioridades, ejecutar y vigilar programas y administrar corrientes nancieras sin haber recibido una capacidad adecuada y sin los correspondientes aumentos en sus presupuestos administrativos. Adems, en algunos casos los procedimientos para asegurar la rpida transferencia de recursos del centro a la periferia deberan simpli-
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carse, ya que la aparicin de graves atascos ha impedido el uso local de los fondos asignados. La creacin de capacidades de gestin de las organizaciones no gubernamentales locales y la elaboracin de procedimientos ms ecientes para transferirles fondos tambin constituyen una prioridad, ya que estas organizaciones se encuentran a menudo en una situacin de ventaja para facilitar ciertos servicios, tales como la prevencin comunitaria del VIH o el apoyo a los hurfanos. A continuacin se citan algunas funciones y herramientas especcas del sector pblico que es preciso fortalecer para mejorar la ecacia de los gestores del sector pblico a n de ejecutar un ambicioso programa de incremento de escala en la provisin de servicios. Como se debate en el captulo 7, estas estrategias son tambin crticas para promover la transparencia y la buena gobernanza: Planicacin de la administracin pblica. Cada pas necesita una administracin pblica basada en los mritos y con una remuneracin adecuada a n de atraer los recursos humanos necesarios para el incremento de escala en el contexto de un mercado de trabajo mundial. Ello requiere una cuidadosa planicacin de los recursos humanos para eliminar duplicaciones y asignar a los funcionarios de la manera ms ecaz posible. Tecnologas de la informacin y sistemas de gestin. Los mecanismos de transparencia y responsabilidad pueden asegurar que los funcionarios de todos los niveles del gobierno tengan un incentivo para desempear sus funciones. El establecimiento de dichos sistemas requiere voluntad poltica, pero tambin un aumento de los recursos para invertir en tecnologas de la informacin y las comunicaciones y sistemas de contabilidad nanciera para controlar la ejecucin. Adems de mejorar la transparencia, esos sistemas pueden hacer que los procesos gubernamentales sean ms ecientes y efectivos, como la presupuestacin, la vigilancia y la expedicin de documentos, por ejemplo licencias y registros. Sistemas de vigilancia y de evaluacin. Los sistemas de vigilancia y de evaluacin pueden asegurar que los distintos departamentos desempeen sus tareas de la manera ms efectiva posible. Dichos sistemas pueden precisar estructuras de auditora independientes y procedimientos de presentacin peridica de informes. Los grupos de la sociedad civil pueden formar parte de la vigilancia y evaluacin en los niveles local, regional y nacional. Recursos humanos Las personas gestionan los sistemas de prestacin de servicios. Y las personas son las encargadas de hacer llegar la mayora de los servicios. En muchos pases pobres, la escasez de trabajadores y administradores capacitados constituye una limitacin inevitable para el incremento de escala de los servicios. Para conse-
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guir los Objetivos han de evaluarse cuidadosamente las necesidades de recursos humanos en los distintos sectores, y han de crearse estrategias para la contratacin y la retencin del personal. Deben proporcionarse ofertas de retencin en que se recompense el alto rendimiento y se incluyan incentivos concretos para prestar servicios en las zonas rurales. En la mayora de los casos habr que aumentar en gran medida el grado de capacitacin anterior al servicio (como por ejemplo en las escuelas de medicina y las instituciones de formacin de maestros) a n de incrementar la escala de prestacin de los servicios bsicos. La ampliacin de la capacitacin terciaria resulta cara y exige tiempo, y pocos donantes han hecho inversiones en esa esfera. El problema de los recursos humanos tal vez haya sido investigado ms ampliamente en la esfera de la salud. La Iniciativa conjunta de aprendizaje un esfuerzo internacional para identicar soluciones a la crisis de recursos humanos en la atencin de la salud inform sobre una escasez mundial de ms de cuatro millones de trabajadores de la salud (mdicos, personal de enfermera y comadronas). La situacin es especialmente grave en el frica subsahariana, en donde el nmero de trabajadores de la salud ha quedado estancado o incluso ha disminuido en los ltimos tres o cuatro decenios, debido a la inmigracin, inversiones inadecuadas en capacitacin y sueldos, y los efectos del SIDA. Se estima que la regin precisa un milln ms de trabajadores de la salud para proporcionar efectivamente servicios esenciales de salud. La capacitacin tcnica y profesional de trabajadores es igualmente importante en otras esferas de servicios. Los maestros cualicados escasean en muchos pases, particularmente en el frica subsahariana. La FAO estima que existe una necesidad crtica de trabajadores capacitados en divulgacin agrcola en los pases en desarrollo (Von Crowder, 1996). Las instituciones de capacitacin anterior al servicio en la esfera de la divulgacin agrcola tambin necesitan actualizarse, y los que trabajan ya sobre el terreno necesitan una recalicacin sustancial para hacer frente a los nuevos acontecimientos en la tecnologa y los mercados agrcolas. Las necesidades dieren de un contexto a otro, pero el panorama general es el mismo prcticamente en todas partes. Adems de aumentar el producto general de los programas de capacitacin, es preciso reformar el programa de estudios en muchos pases para subrayar las prioridades y soluciones locales. Por ejemplo, en las escuelas de medicina de los pases en desarrollo se utilizan a menudo programas y textos de Europa occidental y Estados Unidos, en los que se presta poca atencin a las enfermedades tropicales e infecciosas que los futuros mdicos tendrn que tratar la mayor parte del tiempo. De manera anloga, se necesitara actualizar y revisar los programas en otras esferas, tales como la educacin y la agricultura. En una serie de entrevistas recientes que llev a cabo el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas con representantes de los organismos bilaterales de donantes acerca de la capacidad de expansin, en pocas se mencion la ayuda a la capacitacin anterior al servicio como centro de polarizacin de las acti-
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vidades. Las iniciativas de capacitacin tienden a concentrarse mucho ms en programas en el servicio,como cursillos de educacin continua para profesionales. Sin embargo, existen seales tempranas de que esta actitud puede estar cambiando. Recientemente, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido anunci un programa para reforzar el suministro de trabajadores de la salud en Malawi, un pas que se ha visto especialmente afectado por el SIDA. Entre otras iniciativas, el Departamento de Desarrollo Internacional est ayudando a nanciar una expansin del 50% de la capacitacin anterior al servicio para mdicos y personal de enfermera, mediante inversiones en infraestructura y personal docente en las escuelas mdicas actuales. El impacto en los efectivos del personal de enfermera se ver reejado en un plazo de tres aos, y en el nmero de mdicos en un plazo de cinco a siete aos (DFID, 2004). Otro factor que contribuye a la crisis en recursos humanos en muchos pases en desarrollo es la emigracin de los trabajadores profesionales y cualicados a pases que ofrecen una mayor remuneracin y mejor calidad de vida, fenmeno tambin conocido como xodo de cerebros. Esta circunstancia se da especialmente en la esfera de la salud, ya que el mercado mundial de trabajo para mdicos y personal de enfermera ha visto cmo muchos pases de bajos ingresos invierten importantes recursos en la capacitacin de jvenes aventajados en carreras de la esfera de la salud, slo para ver cmo los pierden al ser contratados por los pases ricos que tienen escasez de profesionales de la salud. Aunque un cierto grado de emigracin acompaar inevitablemente la tendencia a la mundializacin, los pases ricos tienen la responsabilidad de no cubrir sus necesidades de recursos humanos captando elementos de la fuerza profesional de trabajo de los pases en desarrollo mediante una contratacin agresiva. Es sta una prioridad para la OIT, que est tratando de elaborar recomendaciones para atribuir un mayor grado de responsabilidad a los pases desarrollados, para que stos capaciten a ms personal entre sus nacionales y controlen la contratacin de personal de pases que se encuentran en peligro de sufrir un impacto considerable debido al xodo intelectual (Lowell y Findalay, 2001). Algunos pases desarrollados, como el Reino Unido, han tomado importantes medidas para desalentar el xodo intelectual. En 2001, el Servicio de Salud Nacional del Reino Unido aprob un cdigo de prcticas que prohbe la contratacin activa de mdicos y personal de enfermera procedentes del mundo en desarrollo e instruye a los empleadores del Servicio de Salud Nacional en el sentido de que no se sirvan de agencias de empleo para contratar en esos pases (Departamento de Salud del Reino Unido, 2004). Adems de estas restricciones voluntarias sobre la contratacin por parte de los pases ricos, la Iniciativa conjunta de aprendizaje recomienda el establecimiento de un fondo mundial de reinversin educacional en apoyo de la expansin y mejora de las oportunidades de capacitacin en los pases en desarrollo (Iniciativa conjunta de aprendizaje, 2004).
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Por su parte, los pases en desarrollo deberan dar muestras de creatividad para cubrir las principales necesidades de recursos humanos delegando actividades a los facilitadores de servicios de nivel inferior, tales como el personal de enfermera y ociales clnicos en la esfera de la salud, adems de capacitar a personal adicional entre trabajadores de intervencin directa. En muchos casos, esto requerir revisar los reglamentos que restringen la delegacin de funciones. Por ejemplo, en muchos pases en desarrollo, el personal de enfermera desempea una funcin mucho mayor en la aplicacin de la terapia antirretroviral. Adems de esta delegacin de funciones, los pases pueden aumentar la capacitacin de grupos especiales de facilitadores de servicios de nivel inferior, por ejemplo ociales clnicos, trabajadores comunitarios de la salud o tcnicos farmacuticos. Estos trabajadores requieren menos capacitacin que los mdicos o el personal de enfermera y pueden proporcionar servicios importantes, especialmente en las comunidades rurales y remotas. En muchos casos, puede conseguirse un nivel bsico de competencia slo con uno o dos aos de capacitacin postsecundaria. Esto es lo que est haciendo el Gobierno de Etiopa en la actualidad, al capacitar a 20.000 alumnos de la escuela secundaria como trabajadores rurales de la salud en un programa de capacitacin de un ao. stos proporcionarn cuidados prolcticos y algunos curativos en las aldeas de difcil acceso. Los trabajadores comunitarios de la salud deben ser capacitados como parte de un equipo que abarca desde el mbito comunitario hasta el hospital a nivel de distrito (recuadro 6.2). Ningn elemento del sistema puede actuar aisladamente. Las clnicas y los hospitales sern objeto de una utilizacin insuciente a menos que se produzca un reconocimiento temprano de las condiciones de salud que requieren una intervencin urgente, tales como las enfermedades graves de los nios y las emergencias en obstetricia, intervencin que a menudo puede ser proporcionada por trabajadores comunitarios adecuadamente capacitados. Por el contrario, los trabajadores a nivel de aldea, que carecen de los conocimientos necesarios para dispensar cuidados en casos graves, tendrn que depender de las clnicas y hospitales de distrito correspondientes. El enfoque basado en el trabajador comunitario no es nuevo, pero su aplicacin ha tendido a limitarse en contextos caracterizados por la limitacin de recursos. Como parte de las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM a n de crear sistemas de facilitacin de servicios, recomendamos un incremento importante de escala en la capacitacin de, por lo menos, tres tipos de trabajadores: Trabajadores comunitarios de la salud, como por ejemplo los famosos doctores descalzos de China. Trabajadores comunitarios de divulgacin agrcola, para ensear a los agricultores las mejores prcticas de utilizacin de semillas mejoradas, fertilizantes y ordenacin del agua a pequea escala, as como para
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Recuadro 6.2
Trabajadores de la salud para controlar el paludismo en Etiopa
Fuente: Ghebreyesus y otros, 1966; Ghebreyesus y otros, 1999; Kidane y Morrow, 2000.
La regin de Tigray del norte de Etiopa tiene aproximadamente cuatro millones de habitantes, el 75% de ellos en lugares vulnerables a brotes de paludismo, lo que produce altas tasas de enfermedades inducidas por el paludismo y de fallecimientos. Los servicios de salud son decientes y menos de la mitad de la poblacin vive en un radio de 10 kilmetros de un centro de salud. El gobierno regional llev a cabo intervenciones para combatir el paludismo, con base en la comunidad, para hacer frente con prontitud a los brotes de dicha enfermedad. Se asign a una red de 700 trabajadores de la salud voluntarios las tareas de movilizar a las comunidades, tomar medidas de reduccin de las fuentes de infeccin y proporcionar diagnstico y tratamiento clnicos. El conjunto de medidas incluye la gestin domstica de los casos mediante la capacitacin de las madres y voluntarios de aldea. Equipos de gestin de la salud y personal de control del paludismo, a nivel de distrito, ofrecen supervisin, apoyo tcnico y distribucin gratuita de medicamentos para combatir el paludismo. Todas las aldeas se encuentran localizadas en los mapas mediante sistemas de posicionamiento geogrco, y el programa de computadora HealthMapper facilita la vigilancia del paludismo y el anlisis de las tendencias. Ms de medio milln de personas recibe tratamiento gratuito contra el paludismo cada ao mediante esta red de trabajadores de la salud voluntarios. Tambin tiene xito un programa para contratar y capacitar a las abuelas para que, a su vez, capaciten a las madres en el diagnstico y tratamiento de sus hijos en el hogar. Este enfoque de base comunitaria result en un 40% de disminucin de fallecimientos entre nios menores de cinco aos. Actualmente se est aplicando en todo el pas.
movilizar a las comunidades a organizarse a n de negociar precios ms convenientes para sus productos en los mercados locales. Ingenieros rurales comunitarios, que pueden ser capacitados en tareas bsicas de infraestructura, diseo, gestin y mantenimiento. Se ocuparan de solventar las necesidades de la aldea en materia de riego, recuperacin de tierras, agua potable, saneamiento, electricidad, y mantenimiento de vehculos y carreteras. De nuevo aqu, una supervisin adecuada, capacitacin y vnculos de traslado a niveles ms altos del sistema deberan apoyar a estos trabajadores de intervencin directa. La ampliacin de los recursos humanos para las intervenciones nanciadas pblicamente har aumentar la productividad y reportar importantes benecios macroeconmicos con efecto multiplicador. Al mismo tiempo, la estrategia de expansin del sector pblico necesitar vincularse estrechamente con las estrategias generales de empleo, ya que un incremento de escala importante de la fuerza de trabajo pblica debe ser equiparada a las necesidades del mercado de trabajo privado, a n de que el crecimiento del sector privado se mantenga a largo plazo. Infraestructura La importancia de la infraestructura (incluidas carreteras, puertos, telecomunicaciones, redes, plantas y tendidos elctricos, el transporte pblico, y las redes
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de abastecimiento de agua y saneamiento) para conseguir los Objetivos se pone de relieve a lo largo del presente informe. Las carreteras ayudan a transportar rpidamente a las mujeres con complicaciones de parto a los hospitales para que reciban cuidados obsttricos de emergencia, y permiten a los agricultores entregar sus cosechas a los mercados. Las redes de tendido elctrico proporcionan energa a escuelas y hospitales. Los servicios de agua y saneamiento mejoran la salud. Por consiguiente, el incremento de escala de las intervenciones y la cobertura slo ser posible si se realizan inversiones a gran escala en infraestructura, al mismo tiempo que se procede a la expansin de los servicios facilitados. Se requieren las inversiones no slo para la construccin, sino tambin para el funcionamiento y el mantenimiento. Durante los ltimos 20 aos, los donantes han cesado de nanciar grandes infraestructuras por una variedad de razones, incluida la corrupcin y los efectos adversos para las comunidades y el medio ambiente. Pero existe cierta evidencia que sugerira que la prctica del desarrollo est cambiando. En el Informe sobre desarrollo mundial, 2005, por ejemplo, el Banco Mundial cita argumentos a favor de la infraestructura (Banco Mundial, 2004d). De este modo, integrando la infraestructura a gran escala en sus estrategias para la reduccin de la pobreza, los pases en desarrollo pueden hacer aumentar las inversiones privadas, lo que facilitara el incremento de escala de los servicios para lograr los ODM. A raz de la experiencia, los pases necesitarn mitigar el impacto social y ambiental de dichas inversiones, al igual que asegurar prcticas de negocios que sean transparentes y responsables. Como se examina en el captulo 5, los proyectos de infraestructura tambin representan una oportunidad para que los pases se benecien de la transferencia de tecnologa. Gestionando la relacin con las empresas extranjeras encargadas de levantar las infraestructuras, los pases pueden asegurar que los trabajadores y gestores domsticos desarrollen su base de conocimientos (recuadro 6.3). (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005g). Adems de una infraestructura a gran escala, los pases necesitan instalaciones para facilitar los servicios sociales, tales como clnicas, escuelas y graneros. Es difcil ensear a los estudiantes sin disponer de una escuela, e imposible salvar la vida de una mujer con complicaciones obsttricas que necesite una seccin cesrea, sin un hospital. Por consiguiente, los asociados en el desarrollo deben centrarse en ayudar a los pases a superar los atascos importantes de capacidad. Un desafo para los pases en desarrollo consiste en determinar cuntas instalaciones hay que rehabilitar y construir. Como norma general, las instalaciones deben construirse en una fase temprana del ciclo de 10 aos que queda hasta 2015, ya que resultan de una importancia vital para facilitar intervenciones importantes a gran escala. A n de preparar el proyecto de planes de inversin, muchos pases utilizaron la proporcin entre la poblacin y las instalaciones como directrices para determinar cuntas unidades de una instalacin determinada necesitan cons-
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Recuadro 6.3
Transmisin de tecnologa de infraestructura en Argelia
Fuente: Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005g.
La industria de la construccin de Argelia ha sido una de las industrias industrializadoras desde el decenio de 1970. El gobierno alent la compra de sistemas de tecnologa a empresas extranjeras. Se utilizaron contratos de llave y producto en mano para reunir y coordinar todas las operaciones de proyectos desde la concepcin y la ejecucin del plan hasta la reinstalacin en un solo conjunto. El objetivo era traspasar toda la responsabilidad al suministrador de tecnologa extranjera. Estos contratos no resultaron en un grado tan notable de transmisin de tecnologa como se haba esperado. Los contratos de llave en mano no incluan la contratacin ni la capacitacin de personal cualicado local. Lo que signicaba depender continuamente de la asistencia externa para la gestin y las operaciones de cierta complejidad, o exponerse a una explotacin ineciente a cargo de la gestin local. Tras aprender de su experiencia, el gobierno argelino alent posteriormente contratos descompuestos o con diseo e instalacin supervisados, en virtud de los cuales los proyectos de infraestructura estn ms fragmentados e implican la participacin de ms empresas locales que en los contratos integrados. En la actualidad, empresas locales se hacen cargo de las fases anteriores a la instalacin (tales como la exploracin y la planicacin), que antiguamente corran a cargo de los suministradores de tecnologa extranjera en virtud de los contratos integrados. Con la asistencia tcnica y la supervisin de los suministradores extranjeros, los gestores locales ejecutan actualmente los proyectos. Este nuevo enfoque reduce la incertidumbre de ejecucin y facilita el proceso de aprendizaje en la ejecucin de las empresas locales, mejorando de esta manera su capacidad tecnolgica. Tambin contribuye a mejorar la capacidad de inversin y gestin de administradores locales, ya que stos tienen ms oportunidades de participar en la fase de ejecucin.
truir para atender a las necesidades de su poblacin. Es este un buen comienzo. Pero en la estrategia denitiva, los pases necesitarn obviamente llevar a cabo un anlisis ms detallado de dnde estn ubicadas sus instalaciones, y dnde y cuntas de ellas es preciso construir o rehabilitar. Al construir ms instalaciones, los pases tambin necesitan tener en cuenta la equidad del acceso a ellas. Por ejemplo, muchos pases en desarrollo disponen de hospitales de primera categora y escuelas modernas en sus capitales, pero tienen instalaciones deterioradas en sus distritos rurales. Una distribucin mucho ms equitativa de recursos tiene una importancia vital para el logro de los Objetivos. Por consiguiente, los pases tienen que elaborar planes de inversin que apunten explcitamente a aumentar el porcentaje de poblacin que tiene acceso a instalaciones y servicios de calidad, como el porcentaje de poblacin rural con acceso a una clnica en funcionamiento en un radio de 10 kilmetros.
Mecanismos de prestacin de servicios reproducibles y localmente apropiados
El incremento de escala de los servicios se ve facilitado al elegir protocolos de servicios en gran medida reproducibles (o algortmicos) cuando sea posible. Los protocolos de tratamiento de la tuberculosis, por ejemplo el tratamiento de
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observacin directa y corta duracin (DOTS), estn tpicamente estandarizados, lo mismo que los regmenes de tratamiento del paludismo y las combinaciones de fertilizantes. La estandarizacin tambin permite la comparacin del rendimiento entre las regiones, mejorando el control de calidad. Por supuesto, un modelo no puede responder a todas las situaciones y los algoritmos (procedimientos paso a paso) tendrn que adaptarse a las condiciones locales. Pero los algoritmos claros y simples sern de especial importancia si se espera que los servicios los facilite personal menos capacitado, como se sugiri anteriormente. Aunque la atencin de la salud y la educacin han adoptado crecientemente enfoques estandarizados, queda mucho por hacer para alentar estrategias estandarizadas similares en otros sectores. El sector acadmico tiene un importante papel que desempear en proponer directrices y protocolos en caso de que exista un acuerdo sobre el mejor modo de efectuar una intervencin. Cuando la evidencia es menos clara, el sector acadmico puede colaborar con el gobierno y ayudar a difundir las mejores prcticas que han demostrado su ecacia en simplicar la facilitacin de servicios bsicos en contextos locales. Los servicios pueden facilitarse por conducto del sector pblico, el sector que se moviliza por motivos de lucro, y las organizaciones no gubernamentales internacionales o locales. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas subraya la responsabilidad fundamental de los gobiernos nacionales en garantizar y supervisar la facilitacin de los servicios bsicos requeridos para alcanzar los Objetivos. La provisin real del servicio puede delegarse al sector privado o a la sociedad civil cuando el servicio resulte ms eciente, como sucede en servicios de infraestructura tales como abastecimiento de agua, energa o el transporte en las zonas urbanas (captulos 8 y 9). Independientemente de quin proporciona los servicios, el gobierno debe asegurar un acceso efectivo a los servicios por ricos y pobres en pie de igualdad. En algunos casos, ello requerir subsidios pblicos especcos, incluso aunque el servicio haya sido contratado con una organizacin no gubernamental o una compaa privada. Al elegir estrategias de facilitacin de los servicios, los encargados de elaborar la poltica deberan considerar no slo el factor eciencia sino tambin el impacto sobre otras intervenciones y sistemas de provisin de servicios. Algunas intervenciones en la esfera de la salud, tales como la vacunacin infantil, se proporcionan tradicionalmente mediante programas verticales independientes, que eluden la inecacia de los sistemas de salud de muchos pases en desarrollo. Pero tambin es posible que servicios de salud ms sosticados, tales como la terapia antirretroviral, pudieran experimentar tambin un incremento de escala de manera eciente y rpida, estableciendo centros consagrados al tratamiento, suministrado por redes de distribucin especcas y nanciado directamente por los donantes. Sin embargo, dicha estrategia pondra en peligro los servicios de salud existentes y, por lo tanto, la provisin de otras intervenciones crticas, al competir en la captacin de recursos limitados a corto plazo, especialmente
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personal capacitado. Este enfoque tambin obstaculizara la oportunidad de fortalecer todos los servicios de salud, creando sistemas slidos y unicados que puedan sostener la facilitacin de los servicios ms all de 2015. En la medida de lo posible, los gobiernos deberan identicar las sinergias, de manera que pudieran efectuarse intervenciones mltiples con las mismas herramientas e infraestructuras. En trminos ms generales, la perspectiva unicada de la planicacin basada en los ODM requiere tener en cuenta las opciones que se presenten: elegir entre el incremento de escala de algunos servicios de la manera ms rpida posible, o la creacin de los sistemas requeridos para lograr todos los Objetivos.
Vigilancia e intercambio de informacin
Mejorar la corriente de informacin en el seno del gobierno es de importancia crtica para aumentar la transparencia, combatir la corrupcin e incrementar la ecacia del gobierno. Como parte de sus planes de incremento de escala, los pases necesitan elaborar estrategias para mejorar la gestin y la difusin de datos en los distintos niveles de administracin pblica y entre ellos. Estos datos permitirn vigilar la marcha de los trabajos e introducir las correcciones a mitad de perodo. Una inversin sostenida en tecnologas modernas de la informacin y de la comunicacin encierra una gran promesa para facilitar la divulgacin de informacin a n de aumentar la transparencia del sector pblico. Las inversiones en servicios estadsticos tambin se necesitan con urgencia. Actualmente, los esfuerzos estadsticos internacionales ad hoc no son dedignos, pues con frecuencia producen duplicacin de esfuerzos, carecen de coherencia y resultan una carga para los gobiernos nacionales. Debe disponerse de capacidades estadsticas sostenibles para levantar censos de poblacin y vivienda, realizar encuestas de hogares, establecer sistemas de informacin de salud y estadsticas vitales, y recopilar indicadores sobre alimentacin, agricultura, educacin y economa, entre otras esferas. De 56 pases y regiones en frica, 19 todava no han levantado un censo de poblacin durante los ltimos 10 aos, casi el doble que en el decenio anterior. Muchos pases carecen de un programa sostenible y coherente de encuestas de hogares, y de sistemas administrativos para elaborar rutinariamente estadsticas bsicas2. Estas son esferas en donde la asistencia tcnica por parte de los asociados para el desarrollo puede resultar decisiva y las asociaciones entre el sector pblico y privado especialmente fructferas. El reciente Plan de Accin de Marrakech para la Estadstica recomienda un contexto global para tratar de hacer frente a las deciencias actuales en la capacidad estadstica mediante: incorporacin de la planicacin estratgica de estrategias de desarrollo estadstico nacional, el inicio de rpidos preparativos para la prxima ronda de censos en 2010, el establecimiento de una red internacional de encuestas de hogares, la armonizacin del apoyo de donantes a los programas de encuestas, y el aumento de la nanciacin internacional de la creacin de capacidades de
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estadstica nacional, incrementndola aproximadamente en 150 millones de dlares al ao (World Bank Development Data Group, 2004). La vigilancia debe centrarse en la medicin del impacto de las inversiones y el control de la corriente de fondos. Las comunidades se encuentran en una posicin privilegiada para rendir informes sobre ambos aspectos. Los miembros de la comunidad saben con cunta frecuencia el doctor se encuentra en la clnica o cuntos nios nalizan la escuela primaria. Para reducir la corrupcin, los gobiernos de distrito y las autoridades locales deben hacer transparentes las corrientes de fondos, sometindolas a la comprobacin de los miembros de la comunidad. Por ejemplo, exponer pblicamente informacin sobre todas las asignaciones presupuestarias permitir a la sociedad civil local convertirse en guardiana, as como proporcionar asesoramiento para ayudar a canalizar la nanciacin hacia los sectores que experimentan la mayor necesidad. Deben compilarse peridicamente informes sobre los progresos obtenidos en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con participacin comunitaria, a n de compartir los resultados registrados en los pases y a nivel internacional. Este proceso est bastante avanzado con la publicacin de informes nacionales sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 90 pases. De nuevo aqu, estos informes deben desglosar sus resultados por sexo, regin, nivel de ingresos y, cuando proceda, grupo tnico. Otra estrategia es utilizar mecanismos de responsabilidad internacional en materia de derechos humanos. Esto puede complementar los esfuerzos de los ministerios nacionales de economa y nanzas para vigilar los progresos en el logro de los Objetivos. Utilizando un enfoque con base en los derechos, la vigilancia puede medir los logros conseguidos respecto de uno de los derechos, en vez de comprobarlos en relacin con un objetivo. En otras palabras, preguntarse en qu contribuy una actividad o programa determinado a la realizacin de ese derecho en particular. La evaluacin mide a menudo si una accin determinada contribuye al logro de una meta. Pero concebido en trminos de derechos, la misma evaluacin medira no slo a los beneciados de una accin determinada, sino tambin la medida en que otros estn siendo educados acerca del derecho y habilitados para exigirlo, adems de establecer si el derecho est protegido en la legislacin. (Los mecanismos de responsabilidad con base en los derechos humanos se examinan en detalle en el captulo 7).
Situar a las comunidades en el centro del incremento de escala
La facilitacin de servicios a las comunidades es slo una parte de la ecuacin necesaria para lograr los Objetivos. Para que haga surtir algn efecto, los servicios deben subvenir a las necesidades locales y ser utilizados adecuadamente por las comunidades. La mejor manera de asegurar que los servicios se piden de manera efectiva es incorporar a las comunidades en el proceso de planicacin y aplicacin del incremento de escala de dichos servicios. De este modo, las
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autoridades de distrito y locales deberan consultar a sus comunidades sobre la mejor manera de invertir los fondos descentralizados. La informacin y la educacin resultan esenciales para promover la demanda comunitaria de servicios con los que tal vez no se est familiarizado o no se consideran prioritarios. Los miembros de la comunidad pueden ser un elemento efectivo para impartir esa educacin, as como en la aplicacin de programas y servicios, bien como voluntarios o como trabajadores comunitarios remunerados. El mensaje de un programa de salud, por ejemplo, puede resultar ms directo si lo hace llegar una persona local, respetada por la comunidad. Los trabajadores comunitarios no especializados tambin pueden desempear importantes funciones; por ejemplo, los comerciantes de aldea pueden distribuir mosquiteras gratuitas a la comunidad. Ms all de la planicacin y provisin de los servicios, las comunidades pueden vigilar la actividad gubernamental y asegurar una mayor rendicin de cuentas por parte del gobierno. Para desempear bien esta funcin deberan tener acceso a la informacin pertinente y los recursos importantes, cuando los gobiernos no facilitan los servicios. El costo constituye una importante barrera para el acceso a los servicios por parte de la comunidad. Muchos pases, que sufren una escasez de fondos para la provisin de servicios, tienen establecidas unas tasas que pagan los usuarios para ayudar a compensar el costo de la provisin de los servicios. En la mayora de los estudios, incluido uno reciente de Uganda, en donde se han abolido las tasas, se conrma que representan una importante barrera para acceder a servicios esenciales como la salud y la educacin, especialmente cuando se trata de los pobres3. A n de aumentar el uso de los servicios bsicos, tal vez sea necesario cubrir costos indirectos, por ejemplo de transporte y tiempo fuera del trabajo, en benecio de los grupos ms pobres.
Promocin del incremento de escala mediante la nanciacin a largo plazo y la asistencia tcnica
Para que funcione cualquier programa de incremento de escala para el logro de los Objetivos, la nanciacin ha de ser adecuada y previsible a largo plazo. Por ejemplo, en muchos de los pases ms pobres, los donantes debern apoyar costos peridicos tales como los sueldos (captulo 13). Aunque los donantes muestran mayor inters en el apoyo a los sueldos, se necesita establecer esta prctica rpidamente para los pases que cumplen los requisitos. En los captulos 13 y 17 discutimos los aumentos necesarios en la AOD y las mejoras en la calidad de ayuda que se necesitarn para el logro de los Objetivos. Sin una nanciacin suciente para los prximos 10 aos, y probablemente para despus, es imposible efectuar un incremento de escala. Un pas no puede planicar inversiones a largo plazo en escuelas mdicas y servicios de abastecimiento de agua sin tener garantas de que los fondos no se agotarn de repente a mitad de camino. Los gobiernos de los pases en desarrollo se quejan a menudo de que la planicacin para dichas inversiones a largo plazo resulta en extremo difcil debido a
Captulo 6
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la incertidumbre sobre una corriente constante de nanciacin por parte de los donantes. Por su parte, los gobiernos de los pases en desarrollo necesitan aumentar la movilizacin de recursos internos a largo plazo y asegurar la transparencia presupuestaria. Est creciendo la accin internacional para armonizar y alinear la planicacin y el desembolso de la ayuda de donantes para reducir los altos costos de cumplimiento impuestos a los gobiernos de los pases en desarrollo mediante conjuntos mltiples de condiciones impuestas por los donantes y los requisitos de presentacin de informes. Los enfoques a nivel de sector constituyen un mecanismo prometedor para armonizar la actividad de los donantes a nivel del pas y para alinear mejor la nanciacin con unas prioridades sectoriales del gobierno. Utilizando un enfoque sectorial, varios donantes utilizan conjuntamente sus fondos y los dirigen al presupuesto del ministerio pertinente, en vez de a proyectos denidos por los donantes. La mayora de los enfoques sectoriales en la actualidad se centran en las esferas de la salud y la educacin, pero existe un potencial para ampliarlos a otros sectores, ya que los pases elaboran planes a largo plazo para el incremento de escala (captulo 13). El apoyo tcnico de donantes bilaterales, organizaciones multilaterales y organizaciones no gubernamentales resulta tambin esencial para el incremento de escala de los servicios. Muchos organismos de las Naciones Unidas se encuentran en una posicin ventajosa para poder ofrecer dicho apoyo, y algunos de ellos, como la OMS, estn aumentando su asistencia a los pases. Los donantes bilaterales y las organizaciones no gubernamentales tambin ofrecen una valiosa asistencia tcnica. En el contexto del incremento de escala, este apoyo tcnico debe centrarse en compartir las mejores prcticas de gestin y supervisin, adems de en otras esferas especcas para asegurar que los pases creen rpidamente los conocimientos necesarios para ampliar la provisin de servicios. Esta asistencia puede ser necesaria para los ministerios correspondientes que a menudo cuentan con personal insuciente y con una carga excesiva de trabajo y requieren apoyo para establecer y supervisar los planes de trabajo basados en los ODM a efectos de la reforma de la administracin pblica.
Captulo 7
La buena gestin de los asuntos pblicos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Un incremento positivo de las estrategias de inversin para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio requiere un compromiso de buena gestin de los asuntos pblicos. Esto signica mantener un estado de derecho mediante servicios administrativos y administracin pblica y mediante instituciones jurdicas y judiciales. Signica promover los derechos humanos, especialmente las libertades civiles y polticas. Tambin signica adoptar decisiones econmicas adecuadas, especialmente con respecto a polticas y marcos normativos macroeconmicos. Y signica procesos de adopcin de decisiones transparentes, participativos y responsables. Estos elementos fundamentales de una buena gestin de los asuntos pblicos son complementos fundamentales del mejoramiento de la capacidad de gestin del sector pblico (captulo 6). Se ha adelantado mucho por lo que respecta a cuanticar y normalizar los indicadores de una buena gestin pblica (recuadro 7.1). Si bien en el mbito de las polticas de desarrollo, el concepto de una mala gestin de los asuntos pblicos se utiliza todava como un eufemismo para la corrupcin, los adelantos en investigacin y en medicin han ayudado a establecer los diversos componentes de la buena gestin de los asuntos pblicos. El resultado es la capacidad de medir las variaciones en los indicadores de la gestin pblica en todos los pases y en cada pas. Algunos pases tienen una alta puntuacin en una escala absoluta, mientras que otros, dirigidos por reformadores polticos, reciben poca puntuacin, no por las acciones de sus dirigentes, sino porque stos se enfrentan a una corrupcin arraigada, posiblemente heredada de regmenes anteriores. Otros pases estn gobernados por polticos corruptos, o estn inmersos en conictos violentos, lo que hace difcil, sino imposible, la buena gestin de los asuntos pblicos. (Retomamos el tema de los problemas especiales de los conictos violentos en el captulo 12).
Captulo 7 La buena gestin de los asuntos pblicos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
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Recuadro 7.1
Evaluacin de la gestin de los asuntos pblicos: diversos criterios
Cuanticar y medir la gestin de los asuntos pblicos es un desafo. Existe una enorme variacin en lo que se trata de medir. A continuacin destacamos algunas de estas tratativas y sus deniciones de un buen gobierno. Evaluacin de las polticas del pas y de sus instituciones. Las evaluaciones de las polticas de un pas y de sus instituciones realizadas por el Banco Mundial abarcan decisiones polticas y estructuras institucionales. Evalan la gestin econmica (deuda, poltica macroeconmica y scal), la poltica estructural (estrategias del sector privado, comercial y nanciero), polticas de inclusin social y equidad y para las instituciones pblicas y la gestin del sector pblico (estado de derecho, gestin nanciera, eciencia de la administracin pblica, transparencia, responsabilidad, corrupcin). Freedom House. Las clasicaciones de Freedom in the World utilizan encuestas para medir las libertades civiles y polticas. Las libertades polticas se miden por el derecho a votar, a ser elegido y a elegir representantes que tengan un voto decisivo en la poltica del pas. Entre las libertades civiles se cuentan la libertad de expresar su opinin, de crear instituciones y de gozar de la autonoma personal sin injerencia del Estado. International Country Risk Guide. Esta gua clasica los pases por su riesgo poltico, econmico y nanciero. El riesgo poltico incluye la estabilidad del gobierno, condiciones socioeconmicas, perl de inversin, corrupcin, conictos, calidad de la funcin pblica, responsabilidad democrtica, ley y orden, y la presencia de la religin y los militares en el gobierno. La medicin del riesgo econmico comprende el PIB per cpita, el crecimiento del PIB, la inacin y las polticas tributarias. El riesgo nanciero se mide por la deuda externa, la balanza comercial, las reservas pblicas y la estabilidad de la paridad de cambios. Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobotan, y Kauffmann, Kraay y Mastruzzi. Estos conjuntos de datos, producido por el grupo Gobernabilidad Global, del Instituto del Banco Mundial, clasica a los pases basndose en seis aspectos del buen gobierno: voz y rendicin de cuentas, estabilidad poltica, ausencia de violencia, efectividad gubernamental, calidad regulatoria, estado de derecho y control de la corrupcin. Millennium Challenge Account. Esta cuenta fue anunciada por el Gobierno de los Estados Unidos en 2002 como un nuevo programa de ayuda extranjera para asistir a los pases relativamente bien gobernados. El buen gobierno se mide sobre la base de tres amplias categoras: gobernar con justicia, invertir en el pueblo y fomentar las libertades econmicas. Gobernar con justicia se mide por puntos relativos a las libertades civiles, las libertades polticas, la voz y la responsabilidad, la ecacia del gobierno, el estado de derecho y el control de la corrupcin. Invertir en el pueblo se mide por los gastos pblicos destinados a la salud y la educacin, las tasas de terminacin de la enseanza primaria y las tasas de inmunizacin. Fomentar las libertades econmicas se mide por la balanza comercial, el equilibrio scal y el clima de inversin. Transparency International. Transparency International clasica los pases basndose en un ndice de percepcin de la corrupcin, un ndice compuesto que mide el grado en que los funcionarios pblicos y los polticos perciben la existencia de la corrupcin.
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Parte 2
Los datos tambin muestran que prcticamente cada dimensin de una buena gestin de los asuntos pblicos tiene una estrecha correlacin con los ingresos. Esta correlacin implica una doble relacin: la buena gestin de los asuntos pblicos ayuda a lograr mayores ingresos, pero tambin los mayores ingresos respaldan una mejor gestin de los asuntos pblicos. Est ampliamente aceptado que una mejor gestin de los asuntos pblicos puede derivar en un mayor crecimiento econmico como resultado de una divisin ms eciente del trabajo, inversiones ms productivas, menores costos de transaccin y una aplicacin ms rpida de las polticas sociales y econmicas1. Pero no se suele entender debidamente que los pases ms pobres, con bajos niveles de capital humano, tienen menos posibilidades de permitirse una buena gestin de los asuntos pblicos, ya que esto requiere una administracin pblica y una judicatura que funcionen bien y estn bien remuneradas, una tecnologa de la informacin adecuada (para el registro de la propiedad o para la transparencia en la contratacin pblica), material y capacitacin para una polica responsable y muchos otros elementos para contar con una correcta administracin pblica. Adems, los pases ms ricos suelen tener sociedades ms instruidas, con organizaciones de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales, entre ella los medios de difusin, ms capaces de actuar como vigilantes de las actividades del sector pblico. Ingresos ms altos tambin promueven la participacin poltica y limitaciones al poder ejecutivo. Barro (1999), por ejemplo, ha presentado pruebas en el sentido de que el crecimiento econmico favorece el desarrollo de las instituciones polticas democrticas. Son bastantes las pruebas de que el capital humano es un elemento indicativo del crecimiento econmico y de que el aumento del capital humano, a su vez, parece contribuir a mejores instituciones (Glaeser y otros, 2004). Esto es importante porque sugiere que factores externos que contribuyen a un capital humano pobre, como por ejemplo una enfermedad endmica (paludismo) que produce altos ndices de morbilidad y de mortalidad, pueden ser muy perjudiciales para el desarrollo de las instituciones pblicas. Tambin corrobora las constataciones de Sala-i-Martin, Doppelhofer y Miller (2004), que con su novedoso anlisis llegan a la conclusin de que el capital humano y las variables geogrcas se contaron entre los principales elementos indicativos del crecimiento econmico a nes del siglo pasado. La conclusin es que, si bien la buena gestin de los asuntos pblicos puede contribuir al crecimiento econmico y, evidentemente, la mala gestin de los asuntos pblicos puede detenerlo, la gestin en s misma puede mejorarse invirtiendo en otros factores (como por ejemplo en educacin y salud pblica) que respaldan el crecimiento econmico general y la acumulacin de capital humano. Estas causas interdependientes son sumamente importantes desde el punto de vista de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Hacen resaltar la importancia de una estrategia de amplia base para alcanzar los Objetivos, directamente mediante prcticas de buen gobierno e indirectamente mediante
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inversiones en capital humano, gestin del sector pblico e infraestructura. Tambin hacen resaltar el hecho de que en promedio un pas pobre probablemente tenga menor puntuacin en la gestin pblica que uno ms rico, aun cuando ambos gobiernos estn en manos igualmente benevolentes y dedicadas. Una evaluacin correcta de la gestin de los asuntos pblicos de un pas requiere, por lo tanto, no una escala de medicin absoluta sino una que est en relacin con otros pases en un grupo de ingresos equivalente2. Una complicacin conexa, frecuentemente ignorada en los debates sobre la gestin de los asuntos pblicos, es que la mayora de los indicadores disponibles tales como percepcin de la corrupcin, ecacia del gobierno y riesgo de expropiacin son indicadores de resultado que slo reejan parcialmente la buena voluntad y las acciones de los polticos3. Por ejemplo, si se utilizan slo medidas de resultado para evaluar las actividades de un pas en materia de gestin de los asuntos pblicos, un gobierno nuevo comprometido a terminar con la corrupcin pero que ha heredado un sistema de corrupcin arraigada de su predecesor ser castigado por tener un nivel alto de corrupcin. En vez de castigar a esos gobiernos, los aliados en el desarrollo deberan ayudar a los nuevos lderes a desarraigar la corrupcin restante. De la misma forma, las evaluaciones de la buena gestin de los asuntos pblicos no pueden depender nicamente de indicadores absolutos del estado de derecho, las libertades civiles o la solidez de las instituciones, ya que muchos de estos sistemas requieren recursos reales para ponerlos en prctica. Un criterio ms ecaz es evaluar las mejoras en los resultados y hacer una comparacin con los pases que tienen un nivel similar de ingresos. Muchos gobernantes de pases pobres con malos sistemas de gestin pblica estn haciendo lo imposible para mejorar, hecho que merece reconocimiento y apoyo.
Estrategias para mejorar la gestin pblica a n de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Son los pases mismos quienes tienen la responsabilidad de mejorar sus propios sistemas de gobierno. Sobre esto no hay ninguna duda. Pero como algunas pruebas sugieren la importante funcin que desempean el capital humano y otros factores como un aporte que contribuye al buen gobierno, con frecuencia la comunidad internacional podra apoyar a los pases ms pobres a mejorar tanto los componentes de un buen gobierno como los elementos que contribuyen a un buen gobierno a largo plazo. Como se arm en el captulo 4, recomendamos que una estrategia para mejorar la buena gestin de los asuntos pblicos se incluya en el marco a largo plazo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de cada pas en desarrollo. Pero destacamos que no hay un criterio universal para aplicar criterios altamente contextuales basados en las necesidades locales. A tal n destacamos la necesidad de distinguir entre dos causas amplias de una gestin pblica inadecuada: mala voluntad y falta de capacidad. La
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Parte 2
primera se reere a los gobiernos genuinamente corruptos en los que el poder poltico est en manos de ladrones. El Estado puede funcionar para provecho personal de una elite reducida, un determinado grupo de inters o un grupo tnico. Estos son pases que permanentemente obtienen una baja calicacin respecto de sus libertades civiles y polticas y de los derechos humanos pero que tienen un alto nivel de corrupcin, y que demuestran muy poca voluntad de lograr una reduccin de la pobreza de base amplia. En estos casos, la comunidad internacional puede desempear una funcin de asistencia humanitaria y entregar ayuda por medio de ONG, pero hay pocas esperanzas de que se logren los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En la otra punta del espectro hay una segunda categora generalmente ignorada de pases que soportan una dbil gestin de los asuntos pblicos, no por mala voluntad de los lderes sino porque el Estado carece de recursos y de capacidad para manejar una administracin pblica eciente. Desde ya que muchos pases estn en algn lugar entre estos dos extremos, y a veces es difcil determinar niveles de buena voluntad, pero la distincin es fundamental para comprender los desafos del buen gobierno de un pas y para elaborar las respuestas apropiadas. El punto ms importante es que cuando el factor de limitacin no es la voluntad de los lderes sino la falta de capacidad o de recursos deberamos considerar el desafo de lograr un buen gobierno como la oportunidad de invertir en mejorar las pericias, las capacidades y los sistemas. En resumen, la buena gestin de los asuntos pblicos debera considerarse en trminos operacionales y estar sujeta a la inversin y a la mejora. Gobiernos que carecen de buena voluntad Con un liderazgo poltico realmente rapaz, las posibilidades de una poltica de desarrollo a largo plazo son pocas mientras esas personas no dejen el gobierno. Algunos de estos gobiernos son resultado de procesos polticos profundamente defectuosos. Muchos regmenes de este tipo en los pases en desarrollo han sido apuntalados con apoyo externo del mundo rico por razones econmicas o geopolticas. Es verdad que la memoria suele ser corta en los pases desarrollados. Los funcionarios pblicos y el pblico en general tienden a olvidar el papel que han desempeado sus pases al apoyar estructuras polticas y polticos realmente corruptos, al mismo tiempo que critican a los actuales gobiernos de los pases en desarrollo por no haber creado instituciones mejores. En esos casos ser difcil que el gobierno produzca una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio ampliamente verosmil (captulo 4), y evidentemente ser inadecuado un apoyo presupuestario externo de amplia escala. Sin duda, son pocas las posibilidades de lograr los Objetivos en estas circunstancias. Las estrategias de desarrollo deben centrarse en problemas humanitarios y de salud pblica, y la ayuda deber canalizarse principalmente por las organizaciones no gubernamentales. La asis-
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tencia internacional deber estar estrechamente ligada a incentivos para mejorar la gestin de los asuntos pblicos, sobre todo en los mbitos de las libertades civiles y polticas, voz y responsabilidad y xitos contra la corrupcin. En estos pases tambin se necesita apoyo para las organizaciones de la sociedad civil que supervisan la corrupcin, las lesiones a los derechos humanos, el silencio del gobierno y la represin. Qu ocurre con las sanciones econmicas? No solamente son difciles de aplicar sino que tienden a perjudicar a la poblacin y a la oposicin poltica casi tanto como al gobierno. Generalmente, las sanciones no sirven para derrocar a un mal rgimen, pero pueden tener un efecto poderoso en el empobrecimiento de la sociedad. Mejorar la gestin de los asuntos pblicos en los gobiernos de pocos recursos pero bien intencionados En los pases de bajos recursos donde existe una voluntad genuina de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio se necesitan inversiones y reformas polticas especcas para mejorar la gestin de los asuntos pblicos en seis esferas: administracin pblica, mejora del estado de derecho, aumento de la transparencia y la responsabilidad, promocin de los derechos polticos y sociales, fomento de polticas econmicas adecuadas y apoyo a la sociedad civil. El resto del presente captulo se centra en esas esferas, todas ellas para resolver en el contexto de una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Inversiones en la administracin pblica
En los pases pobres con gobiernos bien intencionados, la administracin pblica debera ser un objetivo de inversin. El sector privado aprendi hace mucho que una buena administracin requiere recursos; lo mismo es vlido para el sector pblico. Por ejemplo, los gobiernos de los pases de bajos ingresos con buena voluntad pero administraciones pblicas malas frecuentemente necesitan aumentar las escalas salariales de los funcionarios pblicos para que sean equivalentes a los que ofrecen el sector privado, los organismos internacionales y los asociados en el desarrollo. La mayor remuneracin es necesaria para atraer y retener en el sector pblico a los funcionarios altamente calicados y para reducir los incentivos de corrupcin y doble empleo. Pero los pases empobrecidos carecen de recursos internos adecuados para solucionar estos problemas. Por lo tanto, los donantes deben facilitar AOD para nanciar las escalas salariales del servicio pblico, una prctica rechazada durante mucho tiempo pero muy necesaria hoy en da. Adems de invertir en mayores sueldos, el sector pblico necesita invertir en capacitacin laboral y en creacin de capacidades, otra actividad onerosa pero decisiva (captulo 6). Los gobiernos tambin deben invertir en la infraestructura fsica de la administracin pblica para mejorar el suministro de servicios y reducir las oportunidades de corrupcin. A continuacin guran algunos ejemplos:
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Parte 2
Infraestructura en comunicaciones e informacin a todos los niveles de gobierno, como por ejemplo el servicio de telecomunicaciones y computacin para las ocinas pblicas, los hospitales, el registro de la propiedad, escuelas y dems instituciones pblicas. Sistemas de informacin para mejorar la celeridad, la conabilidad y la responsabilidad de las transacciones del sector pblico, y sistemas para compartir informacin entre todas las ramas del gobierno. La India, por ejemplo, est inscribiendo todos los ttulos de propiedad en una base de datos nacional a la que los ciudadanos podrn acceder desde cualquier lugar del pas. Esto les evitar tener que viajar para solicitar la copia de un ttulo de propiedad que es necesaria para garantizar un prstamo. Capacidad tecnolgica moderna para la aduana, para acelerar los envos, reducir el contrabando y controlar el movimiento transfronterizo de mercancas ilegales o peligrosas. Capacidad tecnolgica moderna para las fuerzas del orden, como por ejemplo bases nacionales de datos criminales, sistemas de informacin para mejorar los tiempos de respuesta y una difusin adecuada de la informacin a las fuerzas locales del orden. Sistemas logsticos y de contratacin pblica electrnicos, por ejemplo para garantizar a las clnicas y hospitales pblicos un acceso seguro a los medicamentos esenciales. Como se dijo en el captulo 6, el mejoramiento de la administracin pblica pasar a primer plano con el aumento de las inversiones y los servicios pblicos necesario para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Como todas estas inversiones requieren recursos nancieros, estos deberan incluirse en las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio para poder recurrir a la nanciacin de los donantes en el caso usual de que los recursos nacionales sean insucientes.
Fortalecimiento del estado de derecho
El estado de derecho, requisito previo de un buen gobierno, puede afectar la forma en que se formulan y se aplican las polticas. En muchos pases, las estructuras institucionales dbiles estn expuestas a ser capturadas por una elite y a caer bajo su inuencia. El poder se concentra en unos pocos cargos selectos y en unas pocas personas, y el sistema jurdico est gravemente recargado, lo que contribuye a una corrupcin y una mala administracin desenfrenadas. La creacin de mecanismos institucionales para respetar los derechos fundamentales de todos los ciudadanos y para tratarlos en forma equitativa es el primer paso para establecer un estado de derecho. Para ello las funciones, responsabilidades y limitaciones de las facultades de las diferentes ramas del gobierno debern estar establecidas en normas claras y transparentes sobre rendicin de cuentas. Tambin se requiere que los tres pilares del gobierno poder ejecutivo, legislativo y judicial cuenten con los debidos recursos y
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con el personal necesario para funcionar con ecacia. Es ms fcil hacer cumplir la ley cuando las fuerzas policiales y los funcionarios pblicos estn bien entrenados, adecuadamente pagados y son responsables de sus actos. Tambin es ms fcil cuando un poder judicial independiente tiene la facultad de aplicar rmemente la ley y cuando los funcionarios judiciales son idneos y los abogados y jueces estn bien remunerados. Los gobiernos deben seguir una estrategia ecaz contra la corrupcin, adecuando los cdigos de conducta de los funcionarios pblicos, facilitando las denuncias y la investigacin de los casos de corrupcin, y creando procedimientos ms transparentes (recuadro 7.2). Adems, una remuneracin adecuada para los funcionarios pblicos es un paso adelante en la aplicacin de polticas rigurosas contra la corrupcin. Para establecer un estado de derecho se requieren inversiones considerables en el manejo eciente del sector pblico. Como los pases de bajos ingresos a menudo carecen de los recursos necesarios para realizar estas inversiones, no solamente es difcil aumentar los paquetes de inversin sino tambin crear el marco institucional y jurdico necesario para aplicarlos.
Promover la rendicin de cuentas y la transparencia
La rendicin de cuentas requiere la presencia de mecanismos democrticos que impidan la concentracin de poder y fomenten la rendicin de cuentas en los sistemas polticos. Los ciudadanos deben tener la facultad de hacer responsables a los polticos por sus promesas y sus medidas, por ejemplo mediante elecciones realizadas peridicamente y con imparcialidad en un marco democrtico de gobierno e informacin presentada peridicamente sobre las promesas electorales. La ejecucin es ms ecaz cuando existe una prensa libre que puede informar al pblico, analizar y criticar la poltica del gobierno, supervisar el desempeo del gobierno y el suministro de servicios y despertar inquietudes cuando parte, de la poblacin queda excluida o marginalizada. Los parmetros deberan incluir el acceso general a la informacin pblica (legislacin sobre libertad de informacin y su efectiva aplicacin), proteccin legislativa de la prensa y medidas especcas para aumentar la libertad de los medios de informacin. Por su parte, la prensa puede destacar los compromisos internacionales asumidos por gobiernos nacionales respecto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y hacer un seguimiento del progreso. Por su parte, los parlamentos son importantes para convocar y promover debates pblicos sobre la mejor manera de elaborar y de aplicar una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los legisladores pueden hacer or la voz de los electores de zonas remotas e histricamente mal atendidas y deberan aportar un control decisivo del gobierno exigiendo exmenes pblicos de los gastos, sealando las desigualdades en la aplicacin y asegurndose de que los debates sobre la forma de suministrar los servicios estn vinculados en forma cuantitativa a los Objetivos de Desarrollo
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Parte 2
Recuadro 7.2
Medidas para promover la transparencia
Fuente: Kaufmann, 2004.
Una de las estrategias ms poderosas para mejorar la gestin pblica y luchar contra la corrupcin entraa reformas en materia de transparencia. Es probable que un gobierno que se embarca en la bsqueda de transparencia tambin tome medidas para integrarse en la economa global y atraer mayores ingresos de IED, ya que la transparencia desempea una importante funcin en la adopcin de decisiones de los inversores. En el marco de una estrategia ms amplia de buen gobierno se puede determinar una lista de medidas concretas. La principal responsabilidad para aplicar esas medidas descansa en un nmero de interesados importantes. Si bien, en general, la rama ejecutiva del gobierno desempear una funcin decisiva, se espera que otros interesados como por ejemplo gobiernos locales, sociedad civil, parlamentos, sector privado y organismos multilaterales complementen esos esfuerzos e incluso, en algunas esferas, lleven la delantera. Diagnsticos empricos de buen gobierno. Se pueden realizar encuestas nacionales sobre el buen gobierno o contra la corrupcin, como as tambin encuestas de diagnstico sobre investigacin de los gastos pblicos, con el n de evaluar las instituciones y las esferas de poltica ms vulnerables, tales como la contratacin pblica, la aduana, la recaudacin scal y las asignaciones de gastos pblicos a escuelas y clnicas a nivel local y para evaluar el progreso en materia de buen gobierno y de lucha contra la corrupcin. En los pases con una explotacin intensiva de los recursos naturales se puede realizar el correspondiente diagnstico especial. Estos diagnsticos nacionales en profundidad se han realizado en docenas de pases y su ecacia aumenta considerablemente cuando existe plena transparencia para la publicacin, difusin y el debate pblico de las consecuencias de los resultados, lo cual permite formular en forma participativa los programas de accin para el buen gobierno. Acceso a la informacin y libertad de prensa. Se pueden jar parmetros para regular la libertad de informacin y para la publicidad de leyes, reglamentaciones, presupuestos, normas de contratacin pblica, ingresos y activos de los funcionarios pblicos, registro de votaciones parlamentarias y contribuciones para nanciar los partidos polticos. El gobierno tambin debe establecer la publicacin oportuna de la auditoria de las cuentas del banco central y de las principales empresas estatales (como por ejemplo las de las industrias extractivas). Es fundamental garantizar la debida proteccin de la libertad de prensa y permitir el libre ejercicio del periodismo de investigacin y la publicacin de sus resultados. Evaluacin de la contratacin pblica y planicacin de las medidas. Los pases pueden evaluar sus sistemas de contratacin pblica para determinar cuales son las prioridades de reforma. La funcin que cumplen la informacin y la tecnologa de las comunicaciones se puede ampliar por ser un importante mecanismo en favor de la transparencia, como por ejemplo el sistema de contratacin pblica electrnica implantado por primera vez en Mxico (Compranet). Exmenes de los gastos pblicos. Estos exmenes se pueden realizar peridicamente, en el marco de la buena gestin de los asuntos pblicos y la rendicin de cuentas, para incluir una evaluacin minuciosa de todas las dimensiones fundamentales de los gastos pblicos (incluidos los gastos militares). Los gastos extrapresupuestarios deben prohibirse en la medida de lo posible. Examen pblico del parlamento. Los comits parlamentarios pueden examinar los resultados de la ayuda, con la facultad de interrogar en audiencia pblica a los altos funcionarios respecto de los proyectos y programas nanciados con ayuda. Los comits independientes tambin pueden publicar la nanciacin poltica y
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Recuadro 7.2
Medidas para promover la transparencia
(contina)
electoral y establecer normas claras y ejecutorias sobre la utilizacin de los recursos pblicos para nes polticos. Transparencia a nivel de proyecto. La transparencia se puede promover estableciendo por ley la publicacin adelantada de todos los detalles del proyecto y su razn de ser, y convocando a audiencias pblicas antes de adoptar las decisiones nales del proyecto en materia de inversiones pblicas, incluidas las nanciadas por organismos multilaterales. Participacin de la sociedad civil y del sector privado. Los gobiernos y los donantes pueden adoptar una estrategia concertada para aumentar la participacin de los ciudadanos, la sociedad civil y el sector privado en las iniciativas de transparencia, de forma que cada uno de ellos desempee una funcin decisiva de vigilancia al publicar informacin y crticas abiertas a las medidas del gobierno. De la misma forma, los organismos donantes y las instituciones nancieras internacionales pueden, con su propio ejemplo, favorecer un entorno libre y transparente, por ejemplo al asegurar el acceso a los documentos relativos a la estrategia de asistencia de su propio pas y a los detalles de los proyectos de inversin gubernamental que nancian. Para destacar la rendicin de cuentas en el sector privado todas las organizaciones internacionales, incluido el sistema de las Naciones Unidas, pueden establecer un mecanismo que permita borrar de la lista, en forma transparente y pblica, a las empresas que han estado implicadas en sobornos en los proyectos nanciados por las instituciones nancieras internacionales (una prctica que actualmente slo aplica el Banco Mundial).
del Milenio y sus metas especcas. La facultad de cuestionar pblicamente las decisiones del gobierno y de impedir la supresin de informacin es una de las principales responsabilidades del poder legislativo. En la prctica, la rendicin de cuentas depende de la concientizacin que tengan los ciudadanos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de sus correspondientes derechos, y de la informacin sobre medidas gubernamentales. Los gobiernos deben introducir mayor sinceridad y facilitar el acceso pleno a los datos ociales y los indicadores de resultado. Deben publicarse oportunamente las cuentas debidamente controladas del banco central y de las principales empresas del Estado, como por ejemplo las relacionadas con las industrias extractivas. Tambin deben publicarse las leyes, reglamentos, presupuestos, normas de contratacin pblica, ingresos y activos de los funcionarios pblicos y de los legisladores, y acceso a los registros de votaciones legislativas y a las contribuciones para nanciar a los partidos polticos. Existen pruebas rmes de que los desvos de recursos disminuyen con una transparencia mayor (recuadro 7.3). Adems de garantizar la transparencia en todo el sistema, los gobiernos tambin deben garantizar la rendicin de cuentas a nivel de proyectos. Esto implica publicar por anticipado todos los detalles del proyecto y su razn de ser, organizando audiencias pblicas y reuniones en lugares pblicos para informar a los ciudadanos antes de tomar las decisiones denitivas, e implica adoptar
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Parte 2
Recuadro 7.3
El poder de la informacin
Fuente: Reinnika y Svensson, 2004a, 2004b.
A mediados del decenio de 1990, el Gobierno de Uganda realiz un examen de su sistema de subsidios per cpita para la educacin primaria y encontr pruebas de sobornos y corrupcin. Segn ese examen aproximadamente el 20% de los fondos desembolsados llegaba realmente a las escuelas, y la escuela secundaria no reciba nada. Despus de una investigacin, los funcionarios de Uganda descubrieron que la mayora de los ingresos eran captados por funcionarios corruptos de los organismos locales que administraban los fondos. Pero como los padres, que en general participan activamente en la administracin y planicacin de la escuela, saban muy poco o tenan poca informacin sobre el programa de subsidios per cpita, la malversacin de fondos pblicos en gran escala continu por aos sin ser descubierta. El Gobierno de Uganda lanz una nueva estrategia para luchar contra la corrupcin, en el marco de la cual comenz a publicar en los peridicos nacionales y en sus ediciones en idioma local datos sobre las transferencias mensuales de subsidios per cpita para cada distrito escolar. Tambin se pidi a las escuelas primarias y a las ocinas de distrito que pegaran carteles de la recepcin de fondos para que todos pudieran verlos. Ahora los ciudadanos pueden comparar debidamente las cantidades destinadas a la escuela con las cantidades que stas reciben realmente. El hecho de equipar a los ciudadanos con esta informacin mejor considerablemente el rendimiento del programa de subsidios. La escuela secundaria, que a mediados del decenio de 1990 no haba recibido nada, en 2001 recibi el 82% de lo que le corresponda. Durante el mismo perodo, la proporcin de fondos perdidos a la corrupcin disminuy del 80% a slo el 20%. Aplicando una estrategia barata de informacin masiva, Uganda redujo enormemente la corrupcin y mejor la ecacia de su ayuda a la educacin primaria.
garantas especcas para la contratacin pblica y las ofertas a n de reducir al mnimo la manipulacin.
Promocin de los derechos humanos
Los derechos humanos son un objetivo prctico central de la buena gestin de los asuntos pblicos y un parmetro normativo acordado por todos los signatarios de la Declaracin del Milenio. En la Declaracin se rearm el compromiso de todas las naciones signatarias de respetar y hacer valer los principios enunciados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y de proteger plenamente los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales de todas las personas, incluido el derecho al desarrollo. Apoyamos plenamente este compromiso y consideramos que un marco de derechos humanos como el establecido, por ejemplo, en Convencin sobre los Derechos del Nio y la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer es un requisito previo esencial para lograr todos los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Pero no ha habido un intento sistemtico por integrar la planicacin del desarrollo en el marco de los derechos humanos, aunque esta integracin tenga un enorme potencial y pertinencia. Los Objetivos han sido criticados por defensores de los derechos humanos porque slo estn dirigidos a una parte de la poblacin y por no remitirse a los
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principios de derechos humanos, entre otras razones (Alston, 2004; recuadro 8.1). Para garantizar que los Objetivos se logran en una forma compatible con los derechos humanos, los gobiernos deben reconocer la relevancia de las obligaciones que han asumido en materia de derechos humanos, fomentar la participacin de la comunidad y desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas basados en los derechos humanos. Reconocer la pertinencia de las obligaciones en materia de derechos humanos Cada pas debe remitirse, en su estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos que ha asumido voluntariamente. Esto podra hacerse con una evaluacin de los derechos humanos similar a la forma en que el Banco Mundial realiza las evaluaciones de medio ambiente antes de iniciar los proyectos. Incluira lo siguiente: Reconocer que los derechos humanos (econmicos, sociales y culturales) ya comprenden muchos de los Objetivos, como por ejemplo los de pobreza, hambre, educacin, salud y medio ambiente. Remitirse a las obligaciones establecidas por los tratados internacionales como as tambin al derecho consuetudinario y a las normas jurdicas pertinentes dentro del contexto nacional. Aceptar los Objetivos de Desarrollo del Milenio como metas intermedias que contribuyen a la progresiva realizacin de los resultados bsicos de desarrollo. Los subsiguientes objetivos de desarrollo pueden entonces expresarse en trminos de suprimir las carencias, la discriminacin de gnero y el hambre, y promover la salud, la participacin social y poltica y el acceso a la informacin para el desarrollo. Las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio deberan ser compatibles con los principios de igualdad y de no discriminacin establecidos en las correspondientes normas internacionales de derechos humanos. Esto implica que las estrategias se elaboran para alcanzar a toda la poblacin mal atendida, con independencia de su etnia, religin, antecedentes regionales o sexo. Implica adoptar medidas para garantizar que los sectores menos privilegiadas y ms marginalizados de la sociedad puedan ejercer sus derechos. Y tambin implica que las estrategias y las medidas no empeoren las desigualdades existentes. Sobre todo las estrategias basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio deben centrarse especialmente en atender las necesidades de los indgenas y de los pueblos tribales, que suman unos 370 millones en todo el mundo. Un enfoque de los Objetivos de Desarrollo del Milenio basado en los resultados, dentro del contexto de las obligaciones en materia de derechos humanos, tambin fomenta la solucin de cuestiones no mencionadas especcamente en las metas e indicadores ociales pero que son pertinentes para los resulta-
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dos que gurarn en la estrategia de reduccin de la pobreza. Por ejemplo, los Objetivos no se reeren explcitamente a la salud sexual ni reproductiva, pero estos derechos son importantes para lograr varios de los dems Objetivos y son esenciales en s mismos4. Fomentar la participacin de la comunidad sobre la base de formulaciones de derechos humanos Como ya se dijo en captulos anteriores, los gobiernos deben rearmar la bsqueda de una participacin de base amplia y signicativa en el proceso de adopcin de decisiones, tanto para la formulacin como para la aplicacin. Esta participacin siempre debe incluir el derecho a criticar la posicin poltica ocial5. En el Informe sobre el Desarrollo Humano 2004 (PNUD, 2004b) y el Informe sobre el desarrollo mundial, 2004 (Banco Mundial, 2003d) se arma que los gobiernos deben determinar mecanismos que permitan a los grupos por lo general excluidos del proceso poltico participar activamente en los procesos de adopcin de decisiones. Esto es sobre todo importante en los pases con una gran diversidad social y una numerosa poblacin indgena y tribal (Naciones Unidas, 2004c, d). Se debe prestar particular atencin a garantizar una representacin equilibrada de los sexos. Desarrollo de mecanismos de rendicin de cuentas basados en los derechos humanos La estrategia basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio debe incluir un compromiso del gobierno de garantizar el establecimiento de un marco jurdico y legislativo apropiado para facilitar el logro de los Objetivos sobre la base del respeto de los derechos humanos (captulo 6). Los mecanismos internacionales de derechos humanos pueden desempear una importante funcin al respecto, pero la primera lnea de apoyo debe estar a nivel nacional. En cada pas en donde existan instituciones de defensa de los derechos humanos debera delegarse en ellas la facultad de examinar a intervalos regulares la realizacin de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio e informar al respecto. Se estima que en la actualidad hay aproximadamente 55 instituciones de este tipo, un gran aumento de las ocho que existan en 1990 (Kjaerum, 2003). En aquellos pases que no cuentan con estos mecanismos sera conveniente que la estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio recomendara su creacin6. La informacin debera estar en lo posible desglosada para poder tomar en cuenta distintos elementos, como por ejemplo el gnero, las disparidades regionales y la situacin de los grupos ms desfavorecidos (que se identicaran al determinar los puntos de referencia).
Promover polticas econmicas slidas en apoyo del sector privado
Para que orezca el sector privado el Estado debe garantizar un entorno econmico favorable. Este es el punto esencial que se destaca en dos informes recien-
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tes: El impulso del empresariado: El potencial de las empresas al servicio de los pobres (PNUD, 2004c) y el Informe sobre el desarrollo mundial, 2005: Un mejor clima de inversin en benecio de todos (Banco Mundial, 2004d), ambos apoyados rmemente por el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. Desarrollar un sector privado vigoroso y ayudar a los pobres a beneciarse de esta actividad empresarial requiere un fundamento rme en el entorno macroeconmico nacional y mundial, en infraestructura fsica y social y en el estado de derecho (grco 7.1). El Proyecto del Milenio, en el marco a largo plazo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, recomienda que cada gobierno colabore con el sector privado local para elaborar una estrategia de desarrollo de ese sector que contribuya a crear un entorno empresarial favorable. Esto incluira medidas en siete esferas importantes que se describen a continuacin. En primer lugar, el sector privado necesita un marco macroeconmico de apoyo. La estabilidad macroeconmica internacional y nacional disminuye al mnimo la incertidumbre para las empresas. Las empresas no pueden adquirir insumos con conanza ni vender sus productos internacionalmente cuando la moneda local es inestable frente a otras monedas, o cuando el pas experimenta una inacin alta con ajustes constantes de precios y una prdida de conanza en el exterior. Tampoco pueden operar con eciencia cuando las barreras comerciales impiden la adquisicin de insumos del exterior, impidindoles alcanzar una competitividad internacional en su propio mercado. En segundo lugar, el sector privado requiere un entorno jurdico y regulatorio favorable. Esto incluye un poder judicial en funcionamiento, un derecho comercial efectivo que dena y proteja los contratos y los derechos de propiedad, y una administracin pblica racional que limite la corrupcin y luche contra ella. En varios estudios se ha vericado que la corrupcin aumenta el costo de hacer negocios y desalienta la inversin al incrementar los gastos y la incertidumbre de las transacciones. Produce ineciencia, desva los talentos a actividades rentables, aumenta la informalidad laboral y obstaculiza la recaudacin impositiva, desembocando en un aumento de los impuestos. Son varias las medidas que se pueden adoptar para luchar contra la corrupcin, por ejemplo libertad de prensa, contralor sistemtico de los gastos del Estado y transparencia en la contratacin pblica, las asignaciones presupuestarias y la concesin de licencias (Gray y Kaufmann, 1998). El gobierno tambin puede promover un mayor crecimiento econmico reduciendo el costo, la demora y el nmero de trmites para la entrada y salida de las empresas, mejorando el procedimiento para hacer cumplir los contratos y simplicando el sistema impositivo. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2005 (Banco Mundial, 2004d) explica la cantidad de exigencias que puede inuir en el rendimiento del sector privado7. Los pases ms ricos del mundo son tambin aquellos donde toma menos tiempo fundar nuevas empresas, aunque las variaciones regionales son muchas (grcos 7.2 y 7.3). Hay amplias prue-
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Parte 2
Grco 7.1
Cimientos del sector privado y pilares del empresariado
Fuente: PNUD, 2004c.
bas de que las polticas que simplican el cese de un negocio (especialmente con la promulgacin de leyes de quiebra que maximicen el valor, rescaten las empresas viables y mantengan estable el orden de los acreedores) y mejoran el procedimiento para hacer cumplir los contratos tambin fomenta la actividad del sector privado. El Banco Mundial ha hecho una importante contribucin al medir sistemticamente el costo de hacer negocios en diversas partes del mundo y al mostrar la forma en que la poltica nacional puede aumentar o bajar esos costos. Instamos rmemente a los pases a que tomen nota de estas constataciones como una gua para bajar el costo de hacer negocios. Todas estas reformas son importantes facilitadores del crecimiento del sector privado, pero no son ni sucientes (las necesidades de infraestructura mencionadas ms adelante son igualmente importantes) ni gratis. Culpar a los pases ms pobres del mundo por no realizar algunas de las reformas parece intil cuando la mera realizacin requiere recursos. Por ejemplo, reducir la cantidad de trmites puede requerir que se comparta informacin entre distintas ramas del gobierno y que se abrevien los trmites. Pero para esto se necesitan computadoras y complejos sistemas de informacin que muchos gobiernos no pueden permitirse. En tercer lugar, un sector privado prspero depende fundamentalmente de que la infraestructura, el capital humano, la investigacin y el desarrollo sean adecuados. Las carreteras, electricidad, puertos y aeropuertos nanciados por el sector pblico son decisivos para la rentabilidad del sector privado y hay diversas formas de interesar a ste en el suministro de esos servicios (captulo 9). Las empresas no pueden operar en forma competitiva cuando las mercaderas no pueden ser transportadas debido a carreteras mal mantenidas o congestionadas, aeropuertos mal administrados, puertos anticuados o a una actividad delictiva desenfrenada no controlada por una fuerza del orden efectiva.
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Grco 7.2
Demora para iniciar un negocio, por regin
En das
Nota: Promedios ponderados por poblacin. Fuente: Calculado usando datos del Banco Mundial, 2004a, d.
Grco 7.3
Demora para iniciar un negocio, por nivel de ingresos del pas
En das
Nota: Promedios ponderados por poblacin. Fuente: Calculado usando datos del Banco Mundial, 2004a, d.
Las inversiones pblicas para que la mano de obra sea sana e idnea son decisivas para la productividad del sector privado, ya que en los pases pobres son muchos los trabajadores que enferman con frecuencia, lo cual baja la productividad y produce altos ndices de ausentismo laboral. Las inversiones del Estado en educacin, mediante el sistema de enseanza pblica, enseanza para adultos y programas de capacitacin laboral, aumentan directamente la productividad de la mano de obra. Al apoyar los gastos en enseanza superior, as como en investigacin y desarrollo, el Estado sienta las bases de un crecimiento econmico basado en el adelanto tecnolgico. En cuarto lugar, los gobiernos pueden promover activamente las actividades empresariales en materia de ciencia, tecnologa e innovaciones. Pueden fomentar la creacin y el crecimiento de empresas pequeas y medianas, por ejemplo apoyando a las incubadoras de empresas y los parques tecnolgicos. Pueden establecer servicios de extensin industrial y ayudar a las empresas a
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establecer asociaciones y vnculos internacionales, y pueden utilizar la contratacin pblica y las polticas comerciales para apoyar el desarrollo tecnolgico (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005g). En quinto lugar, los gobiernos pueden tomar medidas concretas para promover el ingreso de la inversin extranjera directa (IED) en el pas. Muchos pases tienen dicultades para atraer la inversin extranjera debido a la pequeez de su mercado interno o a los altos costos de servir como base de exportaciones (Charlton, 2004), as que una estrategia para promover la inversin extranjera directa que contribuya al desarrollo debera seleccionar como objetivo sectores y actividades concretas. En el caso de los pases menos desarrollados, un buen objetivo es la diversicacin de las materias primas y las reformas complementarias en el sistema de comercio mundial (captulo 14). Promover la IED requerir no slo un entorno normativo favorable sino tambin medidas para atraer negocios, tales como zonas econmicas especiales. Cuando estas zonas estn cuidadosamente administradas, permiten a los inversores ingresar con facilidad capital y tecnologa para establecer empresas, contratar la mano de obra local, producir mercancas de nivel mundial y exportarlas desde un puerto eciente. En muchas situaciones, los gobiernos pueden atraer a ms empresas extranjeras con incentivos scales, quiz bajo la forma de exenciones temporarias de impuestos. En sexto lugar, el sector privado requiere mercados competitivos y en funcionamiento para los insumos y los productos. Los mercados nancieros bien desarrollados, que canalizan los recursos a los empresarios, permitirn reducir los costos y aumentar el acceso al capital. En muchos pases habr que fortalecer el sector bancario formal mediante una reforma de las reglamentaciones y un aumento de la responsabilidad de las instituciones nancieras. Un mercado de trabajo en funcionamiento y el acceso al comercio tambin pueden ayudar a garantizar un entorno de produccin competitiva. Aunque para los pases desarrollados el comercio regional no sea un sustituto del acceso al mercado, la integracin regional en zonas de libre comercio puede ampliar los mercados y contribuir a aumentar la productividad (captulo 15). En sptimo lugar, la economa informal necesita el apoyo del gobierno en diversas formas. El gobierno puede facilitar el acceso al capital nanciero simplicando las normas relativas a las garantas, aumentando la exibilidad para los empresarios informales y facilitando crdito a un inters subvencionado. El gobierno puede facilitar el registro de las empresas informales simplicando las normas de contabilidad y los impuestos. Tambin puede ayudar a los empresarios pequeos facilitndoles oportunidades de capacitacin y de creacin de capacidades mediante el acceso a programas de educacin tcnica o de otro tipo.
Alianzas con la sociedad civil
La sociedad civil y el gobierno suelen tener una relacin ambivalente. Pero para que el gobierno pueda ejecutar efectivamente las estrategias basadas en
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los Objetivos de Desarrollo del Milenio necesita una sociedad civil oreciente para garantizar la representacin de diversas opiniones e intereses, para ayudar a elaborar planes y estrategias, para suplementar los canales de ejecucin ociales, para supervisar, evaluar y examinar el progreso en el logro de los Objetivos, y para garantizar que las estrategias basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio sean sostenibles ms all del corto plazo (captulo 8). El Proyecto del Milenio recomienda rmemente que los gobiernos establezcan un espacio poltico e institucional que permita a la sociedad civil operar de las siguientes formas. En primer lugar, los gobiernos necesitan dar a los grupos de la sociedad civil la libertad poltica de expresar sus opiniones, de organizarse y de participar en el proceso de desarrollo. La sociedad civil debera poder expresar opiniones divergentes a travs de los medios y otros canales pblicos en una atmsfera libre de temores o amenazas. En segundo lugar, los gobiernos necesitan facilitar el espacio institucional para que las organizaciones de la sociedad civil participen en la planicacin y el examen de las estrategias basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esto requerir, por ejemplo: El apoyo del gobierno a consultas y dilogos pblicos dirigidos por la sociedad civil antes y durante la elaboracin de estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una funcin ocial para la sociedad civil en los equipos tcnicos establecidos para redactar las estrategias de sector que desemboquen en estrategias de reduccin de la pobreza. Consultas ociales con los representantes de la sociedad civil para examinar los proyectos de estrategia de reduccin de la pobreza. Una funcin ocial para las organizaciones de la sociedad civil en los exmenes y los seguimientos presupuestarios para supervisar el progreso en el logro de los Objetivos del Milenio. En tercer lugar, cuando el gobierno ha planeado aumentar los programas de inversin en todo el pas, las organizaciones de la sociedad civil deberan considerarse como asociados valiosos en la ejecucin de planes y el suministro de servicios a nivel local. El gobierno puede crear mecanismos para extraer enseanzas de proyectos pilotos exitosos dirigidos por las comunidades locales. Puede consultar a la sociedad civil sobre la forma de ejecutar programas en contextos especcos. Tambin puede ejecutar programas en colaboracin con la sociedad civil. En cuarto lugar, los gobiernos pueden apoyar a la sociedad civil ayudndola a construir capacidades, dando formacin tcnica a los particulares y aportando ayuda nanciera para mejorar la capacidad de la sociedad civil de ampliar su papel en el desarrollo. En quinto lugar, al igual que lo que ocurre en cualquier otro sector, el gobierno debe establecer normas claras de rendicin de cuentas y de transpa-
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rencia para garantizar que las organizaciones de la sociedad civil sean responsables ante sus integrantes. * * *
Un mensaje general del presente captulo es que el buen gobierno tiene muchas dimensiones. En algunos casos, las elecciones de carcter poltico son determinantes. En muchos casos se pueden aplicar estrategias concretas y operacionales, para mejorar los resultados del buen gobierno. Pero, lo que muy pocas veces se comprende, estas estrategias requieren inversiones que a menudo los pases pobres no pueden permitirse.
Captulo 8
Contribucin de la sociedad civil a los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Las estrategias nacionales encaminadas al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio requieren el apoyo y la participacin de las organizaciones de la sociedad civil. stas tienen un papel muy diferente de los dems interesados en el desarrollo. Representan a importantes segmentos de la poblacin de una manera distinta del gobierno, ya que reejan y responden a las necesidades de una amplia gama de comunidades1. En los pases, las organizaciones de la sociedad civil contribuyen a las estrategias para la reduccin de la pobreza basadas en los ODM por lo menos de cuatro maneras: defendiendo pblicamente acuciantes intereses de desarrollo, ayudando a disear estrategias para el logro de cada una de las metas, trabajando con los gobiernos para aplicar los programas de inversin con incremento de escala, y vigilando y evaluando los esfuerzos para conseguir los Objetivos. En el plano internacional, las organizaciones de la sociedad civil tambin pueden movilizar y crear conciencia pblica en torno a los Objetivos, compartir las mejores prcticas y la pericia tcnica con el gobierno, y proporcionar directamente los servicios. Muchas organizaciones de la sociedad civil han venido desempeando algunas de estas actividades, o todas ellas, durante muchos aos. En este contexto destacamos cmo sus actividades pueden canalizarse para ayudar a conseguir los Objetivos. Pero para hacerlo necesitan libertad poltica, papeles institucionales claros, modos de asociarse a los programas de ejecucin, y, en algunos casos, capacitacin y recursos nancieros (captulo 7). Algunas organizaciones de la sociedad civil han formulado ciertas reservas respecto de los Objetivos (recuadro 8.1). Sin embargo, la mayora de ellas han dedicado aos de esfuerzo a las metas que representan los Objetivos: promover la igualdad de gnero y combatir el hambre, la pobreza, el analfabetismo, la enfermedad y la degradacin ambiental. En efecto, el consenso internacional
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Parte 2
Recuadro 8.1
Las organizaciones de la sociedad civil y los Objetivos: crticas y oportunidades
Muchas de las organizaciones de la sociedad civil apoyan ampliamente la asociacin mundial que engloban los Objetivos, pero se muestran escpticos acerca de los Objetivos mismos por varias razones. Se preguntan si los Objetivos son diferentes de anteriores objetivos de las Naciones Unidas que no fueron cumplidos. No han participado sistemticamente en el proceso de jacin de los Objetivos y, en consecuencia, no los consideran como algo de su propiedad; aducen que los Objetivos han sido impuestos de arriba abajo por la comunidad internacional y no han sido desarrollados localmente, y que existe cierta incertidumbre acerca de su papel en el logro de los Objetivos. Consideran que los Objetivos son demasiado limitados y carentes de ambicin, especialmente en comparacin con la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, y que dejan fuera cuestiones de importancia crtica. Por ejemplo, el Objetivo de la igualdad de gnero est por debajo de las metas establecidas en la Plataforma de Accin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Mujer de 1995, con la que se comprometieron los gobiernos del mundo. Se muestran crticas respecto del hecho de que nicamente el Objetivo 8, que establece la responsabilidad de los pases desarrollados, no establece metas con plazos jados. Todas estas son preocupaciones legtimas que deben tener en cuenta los encargados de elaborar la poltica. Las preocupaciones tienen su origen en una historia de promesas incumplidas y de exclusin sistemtica de las organizaciones de la sociedad civil. Pero los crticos se centran ms en el proceso de elaboracin y aplicacin de los Objetivos que en el concepto y la sustancia de los Objetivos. Los Objetivos representan, como mnimo, desafos que las organizaciones de la sociedad civil han estado tratando de superar durante decenios. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio dieren de otras metas de las Naciones Unidas porque, por primera vez, han sido respaldados no slo por el sistema de las Naciones Unidas y todos sus Estados Miembros sino tambin por otros interesados importantes. De este modo, representan una oportunidad real de cooperacin mundial y nacional. Tienen fuerza poltica debido a su vinculacin nica con las esperanzas del nuevo milenio Ya han demostrado su poder de continuidad, y la capacidad de mover a los principales gobiernos a volver a comprometerse con objetivos tales como el 0,7% del PIB en concepto de asistencia ocial para el desarrollo. Como se sostiene en este informe, el logro de los Objetivos requerir un nivel notablemente diferente de esfuerzo nacional e internacional. Los Objetivos constituyen un conjunto mnimo de metas que han sido acordadas por la comunidad mundial. En varios contextos de pases, pueden proporcionar la base de objetivos nacionales ms ambiciosos. Las estrategias para conseguirlos pueden tambin exigir un volumen de insumos ms amplio que el especicado en las metas e indicadores de los ODM. Por ejemplo, pueden incluir servicios de salud sexual y reproductiva o servicios de energa y transporte. El logro de los Objetivos requerir que los interesados nacionales convengan en que los Objetivos representan un conjunto mnimo de metas que pueden alcanzar cotas ms ambiciosas en distintos contextos. Y se necesitar llevar a la prctica los Objetivos de manera que las acciones se centren en hacerlos llegar a los grupos y regiones marginados y desfavorecidos. Si se aplican en el espritu de la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, los Objetivos pueden ser un poderoso marco para la realizacin de importantes resultados de desarrollo. El miedo al fracaso puede convertirse en una profeca que se cumple en virtud de su propia inercia. Tenemos que creer en el xito, y movilizar nuestras propias energas y las de los dems para poder continuar.
Captulo 8
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para conseguir las metas de reduccin de la pobreza se ha conseguido en parte gracias a las actividades de la sociedad civil en los ltimos decenios. Las organizaciones de la sociedad civil tienen, por lo tanto, un papel crucial que desempear en los programas de incremento de escala de los servicios para el logro de los Objetivos. Adems de su importante papel como representantes de las necesidades de los pueblos, recomendamos rmemente que las organizaciones de la sociedad civil participen en el diseo, ejecucin y previsin de las estrategias para la reduccin de la pobreza basadas en los ODM en todos los pases en desarrollo. Dada la importante diversidad de estas organizaciones, por supuesto no se debe esperar que todas las organizaciones participen en todas las esferas. Sin embargo, recomendamos que en la medida de lo posible las organizaciones de la sociedad civil se asocien entre ellas y con los gobiernos para actividades, centradas en los ODM, en materia de promocin, diseo, aplicacin y vigilancia.
Facilitar una campaa pblica en pro de los Objetivos
En cada pas, las organizaciones de la sociedad civil pueden centrar la atencin pblica en los Objetivos y en las medidas ya en curso, o todava no, para conseguirlos. Estas organizaciones impulsan amplias movilizaciones y crean demandas comunitarias que pueden exigir responsabilidades a los dirigentes y pueden ayudar a situar los ODM en el centro de los debates nacionales. Las alianzas estratgicas de organizaciones de la sociedad civil con autoridades locales, gobiernos nacionales y la comunidad internacional pueden hacer aumentar la conciencia pblica de los compromisos que su gobierno tiene contrados con el logro de los Objetivos, subrayar las prioridades de desarrollo urgentes para que el gobierno tome medidas inmediatas y asegurar que se tengan debidamente en cuenta las necesidades de los diferentes grupos. Por ejemplo, la Campaa de Educacin para Todos de la Red frica, una red regional de 23 coaliciones nacionales, ha movilizado a la opinin pblica en torno a la necesidad de ofrecer educacin gratuita y de calidad para todos. Su coalicin nacional en Malawi, la Coalicin de la Sociedad Civil para la Calidad de la Educacin Bsica, ha propugnado incluir importantes gastos relacionados con la educacin, tales como la capacitacin y gastos en el bienestar de maestros, en el DERP nacional. La labor de promocin nacional tambin resulta crucial en los pases desarrollados. Bread for the World, un movimiento comunitario a nivel nacional en los Estados Unidos, ha aumentado el grado de conciencia y apoyo a las polticas que reducen el hambre, a nivel nacional e internacional. Cada ao, moviliza unas 250.000 cartas al Congreso de los Estados Unidos sobre cuestiones relativas al hambre y presiona a n de que se destine ms ayuda al desarrollo para los pases pobres. En el Reino Unido, la Make Poverty History Campaign ya ha galvanizado un apoyo notable para instar al gobierno a liderar a los pases desarrollados a que den un paso decisivo en apoyo del desarrollo, en general, y de los Objetivos en particular.
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Parte 2
Contribucin a la elaboracin de polticas
Aunque muchas organizaciones de la sociedad civil se centran en labores de promocin, otras muchas desempean un papel importante en la elaboracin de polticas. Apoyamos que se reconozca un papel ocial a las organizaciones de la sociedad civil en la elaboracin de las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza basadas en los ODM (captulos 4, 6 y 7). La experiencia en otros pases muestra que el grado de apertura en la formulacin de polticas puede afectar directamente a la calidad de las polticas adoptadas, as como a la ecacia para aplicarla. Las organizaciones de la sociedad civil pueden contribuir a identicar inversiones prioritarias, sealar las esferas y comunidades prioritarias, ayudar a elaborar estrategias de ejecucin efectivas, establecer prioridades presupuestarias a nivel nacional y local, incorporar la participacin de las mujeres en la elaboracin y la ejecucin de dichas estrategias, y asegurar que los pobres y los grupos marginados sean los principales beneciarios. Este es el enfoque adoptado por el mecanismo de coordinacin nacional del Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria, que pide a las asociaciones a nivel nacional, incluidos representantes de las organizaciones no gubernamentales y del sector privado, que presenten propuestas de subsidios basadas en las necesidades prioritarias. Una vez que se aprueban los subsidios, estas asociaciones supervisan la marcha de los trabajos en la fase de ejecucin. Aunque no se ejecuta perfectamente en todos los pases, el enfoque ofrece un modelo de cmo la sociedad civil puede ser ocialmente incluida en la elaboracin y formulacin de polticas. Otro importante ejemplo de la contribucin de una organizacin de la sociedad civil a la elaboracin normativa es la Ley y Promocin en pro de la Mujer en Uganda, que est propugnando polticas para hacer frente a la mutilacin genital femenina, los derechos de la mujer a la tenencia de la tierra y los derechos reproductivos. Las organizaciones de la sociedad civil pueden tambin proporcionar informacin de primera mano sobre las limitaciones existentes sobre el terreno y sobre toda la gama de necesidades de recursos para ejecutar las intervenciones. Por ejemplo, la Tanzania Gender Network ha gurado al frente del anlisis presupuestario en rgimen de participacin, recabando la intervencin de funcionarios del Ministerio de Finanzas para que colaboraran con expertos en cuestiones de gnero y examinaran el modo en que se subvena a las necesidades de la mujer. Si los intereses de los grupos excluidos o marginados no se articulan durante el debate de poltica, en las estrategias nacionales para la reduccin de la pobreza basadas en los ODM probablemente se ignorar al mismo grupo de personas cuyas necesidades se supone que se deben solucionar. Por ejemplo, a los pueblos indgenas rara vez se les incluye en la planicacin y los procesos (Naciones Unidas, Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, 2004). Sin embargo, las polticas en materia de salud, educacin, gestin ambiental y desarrollo de la infraestructura les afectan directamente, por lo que es preciso que
Captulo 8
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sus representantes participen en el proceso de elaboracin de polticas. Dicha participacin no tiene que limitarse a la poltica pblica. Tambin puede inuir sobre la actividad privada. La comunidad indgena de Secoya, en Ecuador, negoci un cdigo de conducta con la Occidental Petroleums Exploration and Production Company en 1999 para regular las actividades de prospeccin en Secoya, jando los principios de intervencin, basados en dilogo, transparencia y mecanismos operacionales para asegurar buenas prcticas ambientales.
Incremento de escala de la facilitacin de servicios
Los incrementos de escala de las estrategias basadas en los ODM son importantes (captulo 6). Recomendamos que la sociedad civil se asocie con el gobierno para ayudar en el incremento de escala por conducto de cuatro canales principales: la participacin de las comunidades locales, la creacin de capacidades humanas, el fortalecimiento de la gobernanza local, y liderando la aplicacin y la facilitacin de servicios. La movilizacin de la comunidad local implica la participacin de los beneciarios inmediatos y los grupos subrepresentados (especialmente las mujeres) en las decisiones de provisin de servicios. Varios ejemplos de participacin comunitaria exitosa ofrecen lecciones para la elaboracin y aplicacin del programa. El proyecto piloto Orangi en Karachi, Pakistn ofrece un modelo de acuerdo tripartito entre la comunidad local, el gobierno y una organizacin de la sociedad civil local para proporcionar servicios de saneamiento mejorados y se ha reproducido en asentamientos por todo el Pakistn. El Proyecto Hambre, una organizacin no gubernamental internacional, ha ejecutado una estrategia de bajo costo, centrada en las personas, para una movilizacin a nivel comunitario que permita hacer frente al fenmeno del hambre en las comunidades rurales africanas. El epicentro de su estrategia est anclado en el liderazgo y la habilitacin de la comunidad a nivel primario, contando con la labor catalizadora de funcionarios internacionales y la ejecucin de personal nacional que trabaja con los gobiernos locales y los lderes polticos nacionales. Las aldeas construyen un centro comunitario para albergar una escuela, un centro de salud, un banco rural, un centro de procesamiento y almacenaje de alimentos, y una sala de reuniones para impartir clases para adultos en alfabetizacin, tcnicas agrcolas, salud y nutricin. El proyecto ofrece lecciones de movilizacin de recursos locales, liderazgo comunitario y actividades generadoras de ingresos para crear autosuciencia desde el principio. Las organizaciones de la sociedad civil pueden capacitar a maestros, trabajadores comunitarios y trabajadores de la salud. BRAC, por ejemplo, ha venido capacitando a trabajadoras comunitarias de la salud en Bangladesh desde el decenio de 1970. En 2003 ya haba capacitado a ms de 30.000 trabajadores de la salud en casi un nmero idntico de aldeas. Proporciona capacitacin bsica y cursos regulares de repaso para tratar las enfermedades ms corrientes, como la diarrea y la disentera, y la mejora de la salud materna. Los trabajadores de
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Parte 2
la salud tambin proporcionan servicios altamente cualicados, como la administracin del protocolo DOTS para combatir la tuberculosis. En otro ejemplo, la Asociacin de Abogadas Senegalesas ha capacitado a trabajadoras jurdicas auxiliares durante 30 aos para hacer frente a la violencia domstica contra la mujer mediante cauces legales, obteniendo xito en un gran nmero de casos, incluidos los relativos a la reclamacin de la tenencia de la tierra. Hacer que las instituciones gubernamentales sean responsables y participativas requiere una estrecha colaboracin entre la poblacin local y el gobierno para establecer mecanismos que permitan a la comunidad local utilizar las instituciones existentes con una mayor ecacia. El Movimiento de Alternativas y Sensibilizacin de la Juventud de Karnataka, India, ha reforzado las instituciones de autogobierno local para mejorar la ecacia de las escuelas. Ha facilitado el esfuerzo de los ciudadanos para evaluar y mejorar el rendimiento de las escuelas mediante las actuales estructuras gubernamentales locales. Se han constituido ms de 1.000 consejos en los ltimos cinco aos, con aumento de la participacin comunitaria y una mejora de la infraestructura para las escuelas. De manera anloga, el Pamoja Trust, una organizacin no gubernamental de Kenya, y la Federacin de Pobres Urbanos en Kenya (Muungano Wanvijiji) han creado una capacidad en las comunidades locales para que puedan autoorganizarse, alcanzar un consenso sobre la tenencia de la tierra y las decisiones sobre infraestructura, y a continuacin participar con las autoridades locales y los municipios en las cuestiones relativas a la tierra y la infraestructura, a n de mejorar las vidas de los habitantes de barrios de tugurios. En muchas partes del mundo, las organizaciones de la sociedad civil innovan para establecer modelos de facilitacin exitosos que los gobiernos pueden reproducir a una escala ms amplia, ofreciendo a menudo soluciones para zonas de difcil acceso y regiones de conicto. El Grameen Bank, por ejemplo, ha ayudado con xito a millones de personas de Bangladesh, la mayora mujeres, a obtener microcrditos, contribuyendo a la igualdad de gnero y al desarrollo de la pequea empresa a nivel comunitario (recuadro 8.2). Otras organizaciones de la sociedad civil han sido con frecuencia pioneras en enfrentarse a cuestiones que los gobiernos consideran demasiado delicadas para tratar de manera pblica o directa, y en muchos pases han aparecido como la primera lnea de defensa para tratar las cuestiones del VIH/SIDA. En Tailandia, han tomado la iniciativa en proporcionar tratamiento y cuidados a las poblaciones marginadas y grupos a menudo considerados como delincuentes, tales como los drogadictos, los trabajadores del sexo y los emigrantes que, a su vez, se muestran renuentes a tratar con funcionarios gubernamentales (recuadro 8.3). Y en la meseta central de Hait, Partners in Health ha ayudado a romper el mito de que los pobres con SIDA no pueden cumplir los protocolos de tratamiento con antirretrovirales. La Kenya Urban Poor Foundation, Namibia Housing Action Group, y SPARC, en la India, ayudan a construir proyectos de vivienda, se ocupan de
Captulo 8
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Recuadro 8.2
Cmo las organizaciones de la sociedad civil ayudan a Tailandia a combatir el VIH/SIDA
Fuente: PNUD, 2004d.
Tailandia es uno de los pocos pases en desarrollo del mundo que contienen la propagacin del VIH. Entre 1992 y 2002, la tasa de prevalencia del VIH entre los reclutas que se incorporaban al ejrcito disminuy del 7% de la poblacin a menos del 1,5%. Las investigaciones revelaron cambios importantes en la conducta a nivel de toda la poblacin, incluso menos visitas a los trabajadores del sexo y un aumento del uso de condones durante las relaciones sexuales. Las organizaciones de la sociedad civil desempearon un papel decisivo. Una amplia gama de medidas y polticas contribuyeron a la lucha contra el SIDA, pero la sociedad civil inuy en los cambios de conducta mediante una labor de educacin y promocin. Unas 50 organizaciones no gubernamentales ya estaban trabajando en lo relativo al SIDA en 1984, y en 1989 se form una coalicin nacional de organizaciones no gubernamentales sobre el SIDA para coordinar su labor. Ya en 1992, el gobierno tailands comenz a nanciar sus actividades. Estas organizaciones impartieron educacin participativa sobre el SIDA, crearon servicios de asesoramiento y apoyo y fueron pioneras en llevar su labor a los usuarios de drogas intravenosas, los varones que mantienen relaciones sexuales entre ellos y los trabajadores del sexo, que constituan poblaciones de riesgo a las que no podan llegar los organismos pblicos. Debe darse crdito a muchos actores, pero los esfuerzos coordinados por los grupos de la sociedad civil ayudaron a contener la crisis del SIDA en Tailandia.
Recuadro 8.3
SPARC: asociacin con el gobierno local
Fuente: Proyecto del Milenio, 2005f.
En la India, la Federacin nacional de habitantes de barrios de tugurios trabaja con la Sociedad para la promocin de centros de recursos de rea (SPARC) y las cooperativas de mujeres que viven en tugurios y sobre el pavimento (Mahila Milan) para demostrar lo que pueden hacer los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil, y lo que los gobiernos pueden conseguir si se asocian con ellas. El mayor xito ha sido disear, construir y gestionar letrinas comunitarias cuando no hay espacio o fondos para instalarlas en los hogares. El programa se inici cuando los funcionarios gubernamentales locales comprobaron que estas letrinas eran mucho mejores que las que se haban construido anteriormente por contrata. Las tres organizaciones de la sociedad civil, que trabajan en 50 ciudades y cuentan con 750.000 miembros, han recibido desde entonces peticiones para trabajar con gobiernos locales y nacionales a n de reformar viviendas construidas por el gobierno. Estn contribuyendo a cambiar polticas y prcticas al conseguir que los gobiernos interacten con las comunidades para la provisin de servicios pblicos. Y han fortalecido la relacin entre las comunidades y las autoridades municipales, sentando las bases para una asociacin en cuestiones ms contenciosas relativas a la tenencia de la tierra.
reasentamientos gestionados por la comunidad y facilitan y administran infraestructura y servicios urbanos a gran escala, demostrando lo que es preciso hacer para incrementar la escala en la cobertura de tales programas. El Rehabilitation of Arid Environments Charitable Trust (RAE) de Kenya ha trabajado durante ms de 20 aos para la rehabilitacin de las praderas en la cuenca del
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Parte 2
Recuadro 8.4
El movimiento en pro de la mujer y las conferencias de las Naciones Unidas en el decenio de 1990
Fuente: Correa, 1999; UNIFEM, 2000; UNFPA, 2004; Coalicin Internacional sobre la Salud de la Mujer, 2004.
Los movimientos locales, regionales y mundiales en pro de la mujer se movilizaron activamente durante el decenio de 1990 para incorporar la cuestin de la igualdad de gnero y la habilitacin de la mujer en el programa de las principales conferencias de las Naciones Unidas. En virtud de los esfuerzos de defensa de la condicin de la mujer, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1992, incluy un captulo sobre el papel de la mujer en la preservacin del medio ambiente; la segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de 1993, reconoci por primera vez los derechos de la mujer como derechos humanos, y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, de 1995, reconoci las consecuencias de gnero de las polticas macroeconmicas, especialmente los debilitantes efectos de la deuda. La Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, celebrada en 1994 en El Cairo, y la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, representan un hito importante para los movimientos mundiales en pro de la mujer, los derechos humanos y el desarrollo. Las organizaciones de mujeres nacionales, regionales y mundiales desempearon un importante papel en el proceso que condujo a las conferencias de El Cairo y de Beijing, mediante su participacin en reuniones intergubernamentales y foros no gubernamentales paralelos. En la Conferencia de El Cairo, los defensores de la causa de la mujer, de pases desarrollados y pases en desarrollo, colaboraron en conseguir que el objetivo general de las polticas de poblacin no se concentraran exclusivamente en reducir el crecimiento demogrco, sino que tuvieran adems en cuenta los derechos sexuales y de salud reproductiva de la mujer. El Programa de Accin, aprobado por 179, gobiernos seal un nuevo entendimiento entre los organismos mundiales, en el sentido de que la poblacin y el desarrollo estn indisolublemente vinculados y que la habilitacin de la mujer es la clave para ambas cuestiones. Por vez primera, los derechos reproductivos y la salud sexual y reproductiva de la mujer se convirtieron en elementos centrales de un acuerdo internacional sobre la poblacin y el desarrollo (Coalicin Internacional sobre la Salud de la Mujer, 2004). Tres mil organizaciones no gubernamentales estuvieron acreditadas ante la Conferencia de las Naciones Unidas en Beijing y 30.000 personas procedentes de todo el mundo asistieron al Foro de Organizaciones no Gubernamentales paralelo. El movimiento de mujeres promocion un programa de desarrollo amplio y verstil con los derechos humanos de la mujer en su ncleo. Los gobiernos aprobaron una Plataforma de Accin que bosquejaba objetivos y recomendaciones para 12 esferas crticas de preocupacin (UNIFEM, 2000) que concret los derechos sexuales y reproductivos, reconoci las consecuencias negativas que para el desarrollo tiene la violencia contra la mujer, y renov la atencin sobre los derechos econmicos de la mujer. Las fundaciones privadas de los Estados Unidos y los gobiernos y las organizaciones intergubernamentales de Europa habilitaron a la sociedad civil, en especial a los movimientos de mujeres, para que se organizaran, crearan redes, denieran programas de promocin, y participaran en las conferencias de El Cairo y de Beijing y en sus reuniones preparatorias. En cada conferencia haba tambin un grupo de mujeres/organizaciones no gubernamentales, un vehculo democrtico para la creacin de consenso que hizo posible que las organizaciones no gubernamentales de mujeres de todo el mundo inyectaran una perspectiva de gnero en los procedimientos y resultados de las conferencias. Por ejemplo, gran parte de la redaccin del Programa de Accin de El Cairo fue iniciado o rmemente apoyado por las organizaciones de mujeres que participaron en el proceso
Captulo 8
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Recuadro 8.4
El movimiento en pro de la mujer y las conferencias de las Naciones Unidas en el decenio de 1990
(contina)
de preparacin y en la conferencia misma (Correa, 1999). Al igual que en El Cairo, la Plataforma de Accin de Beijing incorpor casi el 90% de las recomendaciones del grupo de organizaciones no gubernamentales (UNIFEM, 2000). En los aos transcurridos desde la celebracin de esas conferencias han proliferado las iniciativas en pro de la igualdad de gnero. La Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo tuvo un impacto efectivo a nivel nacional en los pases en desarrollo. En muchos pases se ha producido una transformacin de las polticas, as como un cambio en las acciones y debates pblicos de gobiernos y sociedades (UNFPA, 2004). En muchos pases se han reorientado los programas de planicacin de la familia a n de incluir una gama ms amplia de cuestiones de salud reproductiva (Correa, 1999). Muchas de las iniciativas posteriores a El Cairo y Beijing son multisectoriales y a menudo combinan planicacin de poltica con reformas legales y proyectos comunitarios. La violencia contra la mujer ha cobrado una mayor visibilidad, y se han elaborado o mejorado leyes y polticas nacionales para hacer frente a la violencia en Amrica Latina y en otras partes. La planicacin de gnero experiment un hito importante en pases del Caribe y de Asia oriental. En frica occidental se dio especial importancia a la reforma legal y a los programas sobre cuestiones de gnero y su relacin con la pobreza, y en Asia sudoriental y el Pacco, la raticacin de la CEDAW es citado por el movimiento de la mujer como un importante adelanto.
lago Baringo, mediante el establecimiento de campos privados y comunitarios protegidos de los animales de pastoreo mediante vallas elctricas o naturales. La gestin comunitaria de la tierra transform un terreno severamente degradado y lo convirti en tierra productiva en un plazo de tres aos. PROFAMILIA, una organizacin colombiana, ha venido promoviendo servicios de salud reproductiva durante muchos decenios. Actualmente proporciona casi el 40% de todos los productos de planicacin de la familia en Colombia. Los distintos ejemplos demuestran unas pocas maneras en que las iniciativas de la sociedad civil pueden suplementar la accin del gobierno, asegurando que los esfuerzos gubernamentales sean pertinentes a las necesidades de las comunidades locales y se apliquen de manera apropiada.
Vigilancia para establecer la responsabilidad
Las organizaciones de la sociedad civil tambin pueden vigilar y calibrar los progresos conseguidos, lo que resulta crtico para determinar la responsabilidad (captulo 7). Pueden sealar aquellas regiones en donde los progresos son lentos y se requieren nuevos esfuerzos. Pueden intervenir en un control transparente y de amplia base de los gastos pblicos. Y pueden proporcionar un intercambio de informacin en tiempo real, destinada al pblico, sobre la marcha de los trabajos. Por ejemplo, grupos de mujeres en Chile, Ecuador y Paraguay estn elaborando indicadores cuantitativos para evaluar la manera en que sus gobiernos cumplen los compromisos contrados a favor de las mujeres. Con el apoyo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, los grupos recogen indicadores de participacin ciudadana, autonoma econmica y derechos de salud
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y reproductivos de la mujer, y crean un ndice compuesto que permite efectuar una comparacin cronolgica, contribuyendo a que las mujeres puedan exigir cuentas al gobierno segn los progresos (UNIFEM, 2002). Para ayudar a vigilar la marcha de los trabajos, a las organizaciones de la sociedad civil se les debera proporcionar acceso a los registros presupuestarios y se les debera alentar a difundirlos pblicamente. Apoyamos la participacin formal de las organizaciones de la sociedad civil en el examen de las estrategias para la reduccin de la pobreza basadas en los ODM y en controles presupuestarios peridicos y ejercicios de vericacin de cuentas (vase tambin el captulo 6). En resumen, el logro de los Objetivos en los pases requerir la participacin de la sociedad civil mediante las siguientes acciones: Aumentar la sensibilizacin respecto de los Objetivos, subrayando las prioridades de desarrollo mediante el dilogo y consultas pblicos. Designar estrategias sectoriales, identicando las inversiones en regiones prioritarias, planes efectivos de ejecucin, y prioridades presupuestarias nacionales y locales. Contribuir al incremento de escala de las inversiones, utilizando conocimientos en participacin comunitaria, creacin de capacidades, fortalecimiento de procesos de gobernanza y facilitacin de servicios. Evaluar el rendimiento participando en la revisin de los ODM y el ejercicio de control presupuestario y vericacin de cuentas
Qu pueden hacer las organizaciones de la sociedad civil internacionales?
Muchas organizaciones de la sociedad civil se extienden mucho ms all de las fronteras de un nico pas. Las organizaciones internacionales de este tipo tienen un papel crucial en el logro de los Objetivos, al movilizar apoyo a travs de las fronteras, compartir las mejores prcticas y contribuir directamente a la provisin de servicios. Movilizacin en torno a los Objetivos Las organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo estn creando y movilizando asociaciones mundiales de varios modos, con apoyo de iniciativas internacionales tales como la campaa sobre el Milenio de las Naciones Unidas, que ha ayudado a facilitar las campaas de la sociedad civil en ms de 35 pases. Social Watch, una red internacional de grupos ciudadanos que funciona en unos 60 pases, informa anualmente acerca del cumplimiento de los compromisos internacionalmente acordados sobre la erradicacin de la pobreza y la igualdad, documentando el progreso de los pases hacia el cumplimiento de los compromisos y Objetivos. La Red sanitaria de mujeres latinoamericanas y del Caribe ha venido vigilando el progreso de los pases en la aplicacin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo (1994). Estas iniciativas
Captulo 8
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Recuadro 8.5
Grameen Trust: difusin de conocimientos y autosuciencia
Fuente: Grameen Trust, 2004.
Tras sus humildes inicios como un proyecto de investigacin en que participaban artesanas pobres de la zona rural de Bangladesh, el Grameen Bank ha crecido hasta convertirse en un xito masivo para la reduccin de la pobreza. El Banco ha prestado ms de 4,3 millones de dlares a casi 3.4 millones de personas en Bangladesh, la mitad de las cuales estaban por debajo de la lnea de pobreza. Desde 1995 ha funcionado independientemente de la nanciacin de los donantes, demostrando que la micronanciacin no es slo socialmente graticamente sino tambin nancieramente sostenible. El Grameen tambin ha servido de modelo a otras organizaciones de Bangladesh, en donde los programas de microcrdito han cambiado de escala para abarcar a ms de diez millones de familias. Una de las dimensiones ms emocionantes de la experiencia del Grameen sin embargo es la reproducin del modelo en otros contextos. Grameen Trust ha movilizado los conocimientos obtenidos de las experiencias en Bangladesh y otros pases para apoyar a ms de 127 organizaciones en 35 pases mediante, la provisin de fondos, capacitacin y asistencia tcnica. Grameen Trust ha proporcionado 20 millones de dlares a socios locales que han prestado servicios nancierons a 1,6 millones de familias en todo el mundo. Como el Grameen Bank, estas organizaciones de la sociedad civil locales suelen tener una fuerte presencia comunitaria que les permite realizar una labor ms efectiva con los pobres. La expriencia del Trust por todo el pas le justica pedir un marco regulatorio de apoyo. La experiencia de Grameen demuestra que las innovaciones comunitarias, con un incremento adecuado de escala pueden reducir la pobreza en muchos contextos.
pueden ayudar a exigir responsabilidades a los gobiernos por los compromisos que asumen respecto de los Objetivos, controlando los progresos y subrayando las decisiones polticas pertinentes en pases pobres y ricos por igual. Las redes de organizaciones de la sociedad civil internacionales pueden tambin movilizar apoyo transfronterizo y establecer vnculos entre las comunidades de diferentes partes del mundo. En algunas cuestiones, tales como los derechos de la mujer, la salud de la mujer, la cancelacin de la deuda, el comercio justo y los problemas del medio ambiente, estas redes siempre han mostrado maneras de crear apoyo en el interior de los pases y entre ellos (recuadro 8.4). En 2002, Girls Power Initiative hizo que jvenes de todo el mundo acudieran a las Naciones Unidas para que los encargados de elaborar la poltica escucharan sus inquietudes y deseos de tener un mayor acceso a los servicios de salud reproductiva y sexual. El Foro Social Mundial, celebrado cada ao para que coincida con el Foro Econmico Mundial en Davos, rene a grupos de la sociedad civil para formular propuestas de poltica, compartir experiencias y crear redes para una accin efectiva. Las reuniones de esta clase han contribuido enormemente a tender vnculos de comunicacin entre grupos de la sociedad civil de distintos pases. Las campaas de la sociedad civil internacional pueden tambin destacar los problemas de desarrollo con que se encuentran los pases pobres, y presionar a los gobiernos y a la comunidad internacional. Esta labor de promocin es
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crtica para todos los Objetivos y el historial de xitos demuestra cmo puede hacerse. La Jubilee 2000 Campaign, y su sucesora, la Jubilee Debt Campaign, organizada por una red amplia de organizaciones de la sociedad civil, hizo colocar a la cancelacin de la deuda de los pases pobres rmemente en el centro del discurso internacional sobre poltica de desarrollo. Actualmente se est centrando en el Objetivo 8 relativo a las asociaciones mundiales para el desarrollo. La International Gender and Trade Network, por su parte, est destacando la importancia de las cuestiones de gnero en el comercio internacional. Oxfam International est sealando a la atencin los efectos negativos que tienen los subsidios de los Estados Unidos al algodn sobre los agricultores africanos, y plantea el tema en las negociaciones de la OMC. El Consejo Colaborador en Abastecimiento de Agua y Saneamiento, mediante su iniciativa W.A.S.H., dirige un llamamiento internacional para que se tomen medidas sobre las cuestiones de saneamiento. Compartir las mejores prcticas y el conocimiento tcnico Los grupos de la sociedad civil internacional pueden proporcionar asistencia tcnica y poltica a los pases en desarrollo y, en muchos casos, constituyen una reserva mundial de conocimientos tcnicos que pueden ayudar a una serie de pases (recuadro 8.5). Con su gran experiencia acumulada, a menudo pueden desempear un papel de catalizador para que los pases consigan los Objetivos. Como ejemplo cabe citar a WaterAid, una organizacin no gubernamental internacional dedicada al abastecimiento de agua potable, saneamiento y educacin en higiene para los pueblos ms pobres del mundo, que utiliza su investigacin y su buena prctica documentada para inuir en la elaboracin de polticas en todo el mundo. Trabaja con organizaciones locales para ayudar a algunas de las comunidades ms pobres del mundo a montar, hacer funcionar y mantener sus propios proyectos de agua, saneamiento e higiene. Shack Dwellers International, establecida en 1996 por federaciones urbanas para ampliar los contactos con la comunidad internacional, es otra organizacin no gubernamental internacional que apoya intercambios comunitarios internacionales, estableciendo vnculos entre organizaciones de los pueblos urbanos y los distintos pases. Tambin visita a naciones en donde todava no se han establecido federaciones o se encuentran simplemente en las primeras fases de desarrollo, a n de ayudar a los pases a mejorar las vidas de los habitantes de barrio de tugurios. La provisin directa de servicios Las organizaciones de la sociedad civil internacionales asumen la provisin de servicios en algunos de los lugares ms difciles del mundo, a menudo en estrecha colaboracin con actividades multilaterales de socorro. Por ejemplo, Mdicos sin Fronteras trabaja en 80 pases para proporcionar no slo ayuda de
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emergencia en materia de salud, sino tambin cuidados primarios de la salud. Trabaja con equipos locales para rehabilitar hospitales y clnicas, administrar programas de nutricin y saneamiento, capacitar al personal mdico local y tratar enfermedades crnicas. Action Aid International trabaja con 2.000 asociados locales y presta servicios a casi nueve millones de las personas ms pobres y vulnerables, ayudndoles a luchar por sus derechos a la alimentacin, vivienda, igualdad de gnero, educacin y atencin sanitaria, as como su derecho a hacer or su voz en las decisiones que afectan a sus vidas. Care International, que trabaja en ms de 70 pases, cubre a unos 45 millones de personas con actividades de socorro de emergencia y humanitario, adems de atencin primaria de salud a ms largo plazo, educacin, planes de ahorros y prstamos, y programas de agricultura. Dichos esfuerzos pueden tener una enorme importancia en el logro de la amplia gama de los ODM en materia de salud. Estas grandes organizaciones de la sociedad civil internacionales, que trabajan estrechamente con organizaciones locales para proporcionar servicios muy necesarios, a menudo son las primeras en llegar a las regiones afectadas por conictos o desastres naturales, incluso antes que los gobiernos (captulo 11 y 12). Estos servicios tienen incalculable valor, ya que el gobierno a veces no puede o no quiere invertir. En resumen, la sociedad civil internacional tiene un importante papel a nivel internacional para el logro de los ODM en: Movilizar la opinin pblica en torno a los Objetivos y el compromiso de los pases desarrollados respecto del Objetivo 8. Compartir las mejores prcticas y la pericia tcnica mediante intercambios comunitarios entre los pases, apoyo tcnico directo y asesoramiento a los gobiernos en el incremento de escala. Proporcionar servicios de salud, educacin e infraestructura que contribuyen al logro de los Objetivos. Las organizaciones de la sociedad civil, tanto a nivel nacional como mundial, tienen un papel crucial que desempear para asegurar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas apoya vigorosamente el papel de dichas organizaciones para el logro de los ODM, y recomienda que se les apoye y faculte para que puedan desempear un papel central en la adopcin por todos los pases de una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM.
Captulo 9
Contribuciones del sector privado
Toda estrategia nacional para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio necesita incluir un marco claro para el crecimiento del sector privado. Muchas de las estrategias de inversin pblica bosquejadas en los captulos anteriores son esenciales para un sector privado deciente y dinmico. Por su parte, las empresas privadas pueden contribuir directamente a los Objetivos mediante metas bsicas, tales como aumentar la productividad y la creacin de empleo o buscando oportunidades para hacerse cargo de los servicios mediante asociaciones entre el sector pblico y el sector privado. En todas estas actividades, las empresas tienen que adherirse a un alto estndar de gobernanza y ciudadana corporativa responsable. Sin embargo, las empresas y sus dirigentes tambin pueden tomar medidas para apoyar los Objetivos de una manera ms amplia, contribuyendo a la elaboracin de polticas basadas en los ODM, propugnando pblicamente el logro de los Objetivos y adoptando distintos modelos de lantropa corporativa. De esta manera, los negocios pueden intervenir como asociados conables y slidos en el proceso de desarrollo, como se pide en el Consenso de Monterrey (recuadro 9.1). En el presente captulo describimos de manera breve cada uno de los cauces por cuyo conducto el sector privado puede apoyar decisivamente el logro de los Objetivos.
Aumento de la productividad y creacin de empleo
En una economa de mercado, las empresas privadas contribuyen a la reduccin de la pobreza por muchos conductos. Reducen la pobreza de ingresos cuando aumenta la productividad, se incrementan las oportunidades de trabajo y la competencia por atraer a los trabajadores hace aumentar los salarios. Al producir bienes y servicios esenciales a gran escala, tambin pueden ayudar a mantener bajos los precios de los bienes y servicios esenciales, haciendo aumentar de esa manera los ingresos reales de los pobres, un aspecto subrayado por la Comi-
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Recuadro 9.1
El papel del sector privado en el desarrollo: el Consenso de Monterrey
Fuente: Naciones Unidas, 2002a.
El Consenso de Monterrey de 2002 incluy una referencia especca al sector privado como asociado para la reduccin de la pobreza. 23. Aunque los gobiernos proporcionan el marco para su funcionamiento, los negocios, por su parte, se espera que intervengan como asociados conables y slidos en el proceso de desarrollo. Instamos al sector de los negocios a tener en cuenta no slo el aspecto econmico y nanciero, sino tambin las consecuencias de desarrollo, sociales, de gnero y ambientales de sus empresas. En ese espritu, invitamos a los bancos y dems instituciones nancieras, tanto en los pases en desarrollo como en los pases desarrollados, a fomentar enfoques innovadores para la nanciacin del desarrollo. Acogemos complacidos todos los esfuerzos que se hagan para alentar una ciudadana corporativa responsable y tomamos nota de la iniciativa emprendida en las Naciones Unidas para promover asociaciones mundiales. 24. Apoyaremos nuevos mecanismos nancieros del sector pblico y del sector privado, tanto en el aspecto de la deuda como en la inversin, para los pases en desarrollo y los pases con economas en transicin, orientados en benecio de pequeos empresarios y empresas e infraestructuras de tamao pequeo y mediano. Estas iniciativas pblicas y privadas podran incluir la elaboracin de mecanismos de consulta entre las organizaciones nancieras internacionales y regionales y los gobiernos nacionales con el sector privado, tanto en los pases de origen como en los pases receptores, como medio de crear un ambiente propicio para los negocios.
sin sobre el Sector Privado y el Desarrollo (PNUD, 2004c). A medida que crecen las empresas, proporcionan una fuente ms amplia de ingresos scales al gobierno, lo que, a su vez, favorece el aumento de las inversiones pblicas. Cabe preguntarse qu puede hacer el sector privado de manera ms especca para contribuir a reducir la pobreza y apoyar los Objetivos. En los pases ms pobres, la agricultura constituye una gran parte de las actividades del sector privado, de manera que las inversiones en productividad rural descritas en el captulo 5 en particular, las dirigidas a iniciar una Revolucin Verde del siglo XXI en frica tendrn un efecto directo y notable en iniciar las contribuciones del sector privado al crecimiento econmico y a los ingresos de los hogares rurales. Tanto en la agricultura como en otros sectores, una gran parte de las actividades del sector privado en los pases en desarrollo se produce fuera de la economa estructurada. De todos los actores privados no agrcolas en el frica Subsahariana y Asia, entre el 70% y el 80% se localizan en el sector no estructurado (PNUD, 2004c). En el sector no estructurado, se estima que las mujeres constituyen las dos terceras partes de los empresarios autnomos (OIT, 2003). Para estos empresarios del sector no estructurado de la economa, es preciso un apoyo importante para que puedan salir de la pobreza, pero el xito es siempre posible. El Grameen Bank es uno de estos ejemplos, ya que la concesin de crdito a las mujeres pobres no se basa en un sistema de garanta subsidiaria, sino en la responsabilidad, supervisin, participacin y gestin de sus iguales (vase el captulo 8). El Grammen estima que el 51% de sus prestatarios han cruzado la lnea de la pobreza mediante actividades generadoras de ingresos que han
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Parte 2
sido posibles, en parte, mediante la concesin de los crditos (Grameen Trust, 2004). Rabobank International tambin ha trabajado en Uganda y Tanzana y ha elaborado instrumentos nancieros (elementos de gestin de riesgos, tales como acuerdos de intercambio y derivados) para ayudar a los pequeos agricultores a protegerse contra las uctuaciones de los precios (WBCSD, 2004a). A medida que crece la tasa de urbanizacin en los pases de bajos y medianos ingresos, las fuentes urbanas de ingresos se hacen ms importantes. En una hiptesis favorable, las empresas de manufacturas crecen hasta ser capaces de competir internacionalmente, proporcionando una fuente de crecimiento econmico sostenido. En muchos casos, este proceso de produccin con valor aadido tiene menos posibilidades de adoptar una tendencia de crecimiento sostenido hasta que se hayan reducido de manera signicativa los costos que presupone entrar en los mercados regional o mundial mediante una mejora de la infraestructura y una fuerza de trabajo mejor educada y ms saludable. Cuando no se cumplen estas condiciones, es probable que una gran parte de la economa urbana siga en el sector no estructurado y se centre en el comercio de bienes bsicos y en el sector de servicios de muy baja calicacin. Para que el empresario del sector no estructurado de la economa se convierta en el pionero del empresariado del sector ocial, se necesita infraestructura pblica bsica, junto con bajos costos del crdito y las regulaciones (como se examina en el captulo 7)1. Cuando las empresas multinacionales invierten en los pases en desarrollo para penetrar en los mercados locales o establecer plataformas de produccin para el mercado mundial, suelen crear ecosistemas de negocios locales, con cadenas de oferta verticales y grupos industriales horizontales. Esta creacin de redes tiene un valor incalculable para difundir tecnologas y conocimientos, incorporando a las empresas locales en la economa ocial y aumentando las oportunidades de los suministradores locales en el mercado (PNUD, 2004c). Algunos inversores extranjeros, cuando se les proporcionan incentivos apropiados y estndares de trabajo adecuados, tambin pueden dar un nfasis especial en tecnologas de produccin con densidad de mano de obra que crean oportunidades de empleo digno para los trabajadores locales, como instrumento para la reduccin de la pobreza. A un nivel ms amplio de reduccin de la pobreza, las empresas privadas tienen una importancia vital para propiciar un adelanto tecnolgico general de la economa, que es el impulso a largo plazo del crecimiento econmico. El lugar del aprendizaje tecnolgico del valor econmico de la produccin siguen siendo las empresas, tanto pblicas como privadas. Esto se hace ms importante a medida que los pases alcanzan una situacin de medianos ingresos y necesitan desarrollar su base tecnolgica para poder competir internacionalmente. Los adelantos tecnolgicos en la industria manufacturera tienden, al aumentar la productividad de los trabajadores, a propiciar un crecimiento rme y, por consiguiente, aumentar la demanda de puestos de trabajo. Las empresas
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manufactureras tambin propagan la innovacin hacia los sectores de la agricultura y los servicios (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005g). En algunos casos de importantes xitos de desarrollo, las empresas de pequeo y mediano tamao han desarrollado gran parte de la tecnologa local que hizo sentar las bases para la industrializacin. En Taiwn (China), por ejemplo, las pequeas y medianas empresas fueron el motor de la modernizacin industrial de la economa de posguerra, suministrando a empresas transnacionales y compradores extranjeros. Como se indic en Monterrey, las empresas nancieras tambin tienen un papel esencial en la creacin de empresas. Aunque los mercados nancieros son extremadamente limitados en los pases ms pobres, se han ampliado en los ltimos aos en apoyo del desarrollo de los negocios en los pases de medianos ingresos, los mercados emergentes. Las fuentes externas de capital privado, incluido el capital de riesgo, pueden promover el crecimiento de las rmas y empresarios nacionales. En las economas de desarrollo ms adelantadas con mercados nancieros ms complejos, a menudo esos mercados pueden proporcionar algn capital a las empresas nuevas y en crecimiento. El costo de ese capital debe ser minimizado por los gobiernos, no slo para apoyar las inversiones fsicas sino tambin porque los inversores de riesgo y otros especialistas en el desarrollo de negocios a menudo proporcionan conocimientos importantes a las empresas autctonas. La introduccin de un mercado de capital de riesgo en los pases en desarrollo puede ayudar a sostener el crecimiento de nuevas empresas, contribuyendo a la difusin de la tecnologa local, el crecimiento econmico, la creacin de empleo y la reduccin de la pobreza (Chocce, 2003).
Suministro de los servicios mediante asociaciones entre el sector pblico y el sector privado
De los muchos bienes y servicios recomendados que se esbozan en los programas de incremento de escala sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio esbozados en el captulo 5, la mayora tendrn que ser nanciados y gestionados desde el sector pblico, tales como la educacin, la investigacin y la atencin de salud bsica (vase el captulo 3). Pero en muchos casos, el sector privado puede asociarse con el gobierno para la provisin de servicios. Para conseguir los Objetivos, los gobiernos necesitan asegurar acceso universal a los servicios de energa elctrica, carreteras, abastecimiento de agua y saneamiento. En muchos casos, las empresas privadas disponen de la pericia de suministro y de la logstica necesaria para proporcionar estos bienes y servicios a gran escala de una manera eciente (recuadro 9.2). Al considerar una asociacin entre los sectores pblico y privado, es importante separar el propio suministro de los servicios de sus aspectos nancieros. Incluso si una empresa privada est en mejor situacin para proporcionar un servicio sobre la base de la eciencia, ese servicio tendr que ser a menudo objeto de nanciacin pblica. Un gran nmero de personas pobres simplemente no
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Parte 2
Recuadro 9.2
Incremento de escala de los servicios pblicos mediante intervencin del sector privado: electricacin rural en Chile
Fuente: Jadresic, 2000.
Dos mil millones de personas en los pases en desarrollo carecen de acceso a servicios modernos de energa elctrica y la mayora de ellos vive en zonas rurales. La electricacin rural es cara, puede ser difcil desde el punto de vista tcnico y, por lo general, no atrae inversin del sector privado. La electricacin rural en gran escala ha tenido xito en muchos pases que han utilizado una gama de asociaciones de carcter pblico, de carcter privado o una combinacin de ambas. Se est creando un consenso en el sentido de que la electricidad y otros servicios bsicos de infraestructura pueden proporcionarse de manera eciente utilizando una amplia gama de mecanismos de suministro, en un marco claramente regulado y con una nanciacin adecuada. Cuando los gobiernos han retenido un inters en los servicios de energa elctrica, los objetivos de acceso a esos servicios forman parte de la poltica pblica. La evidencia obtenida en Sudfrica demuestra que dicha poltica puede ser aplicada ecientemente a gran escala por empresas de propiedad estatal. Pero cuando la reforma del sector elctrico ha privatizado los servicios de energa elctrica, la electricacin rural puede exigir enfoques especiales que presupongan la intervencin del sector privado en el aumento del acceso a dichos servicios. La experiencia en Chile sugiere que la clave para ampliar el acceso rural es contar con una importante nanciacin pblica dirigida a alentar a las compaas privadas a desarrollar la infraestructura rural. Utilizando recursos internos y ayuda externa, el Gobierno de Chile estableci en 1994 un fondo especial para la electricacin rural, concediendo subsidios competitivos a las compaas privadas de distribucin de electricidad que asumen los proyectos. A n de orientar adecuadamente los subsidios, slo se consideran los proyectos con un rendimiento social positivo, aunque con un benecio econmico negativo. Las compaas participantes se encargan de disear y presentar proyectos de electricacin rural al gobierno. Los proyectos que obtienen las mejores calicaciones respecto de un conjunto de criterios y objetivos (anlisis costo-benecio, el grado de subsidio menor necesario, impacto social) reciben subsidios para cubrir parte de sus costos de inversin. Los usuarios de los servicios pagan menos del 10% de los gastos de conexin, y el reembolso puede fraccionarse en varios pagos. Incluso en un entorno competitivo dominado por compaas privadas, el programa aument la cobertura de los sistemas de electricidad en las zonas rurales del 53% en 1992 al 76% a nales de 1999. Los principales factores que motivaron el xito fueron unas estructuras de incentivos bien concebidas, combinadas con la nanciacin pblica de hasta el 90% del gasto de capital. Este ejemplo muestra la manera en que el suministro eciente de los servicios por parte del sector privado puede combinarse exitosamente con la nanciacin pblica del proyecto de infraestructura bsico.
pueden ni siquiera pagar el precio de mercado por los insumos necesarios para llevar una vida saludable y productiva. Esto sucede especialmente en las zonas rurales dominadas por la agricultura de subsistencia, en donde apenas si se comercia con productos y escasea el dinero en circulacin. Esta situacin, en la que el sector privado no presta servicios a los ms pobres, no representa por s sola un fracaso del mercado, ya que est previsto que los mercados orienten sus esfuerzos en torno a las actividades de altos benecios y no en torno a personas sin dinero. Los mercados no solucionarn las necesidades a corto plazo de las comunidades ms empobrecidas. En vez de
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ello, en las comunidades ms pobres y aisladas, las nanzas pblicas y los subsidios tendrn que crear las condiciones necesarias para que la actividad econmica de mercado pueda prosperar. Una asociacin entre los sectores pblico y privado puede combinar las ventajas respectivas de ambos sectores. El sector privado puede aportar sus ventajas comparativas de una mayor eciencia, costos de distribucin ms bajos y sistemas ms complejos de suministro para alcanzar nuevos mercados. El sector pblico puede asegurar un acceso universal, proporcionando apoyo nanciero para subsidiar a los hogares pobres, permitiendo de este modo a las empresas privadas entrar en amplios mercados con un volumen garantizado de consumidores. La nanciacin pblica del suministro privado de bienes y servicios esenciales ha de abarcar los gastos de capital y los gastos peridicos, a n de cerrar el ciclo de gastos e ingresos. Esto es necesario para asegurar que las inversiones de infraestructura subsidiadas no proyecten ingenuamente que con las tasas de los consumidores se podrn cubrir los gastos de funcionamiento a largo plazo, ya que en muchas comunidades y pases extremadamente pobres los hogares no pueden pagar ni siquiera el costo marginal de los servicios bsicos de abastecimiento de agua y energa elctrica. Hay muchos casos en que las empresas privadas han ofrecido soluciones creativas para cubrir las necesidades de suministro. En Namibia, por ejemplo, una asociacin entre los sectores pblico y privado, el Ministerio de Salud y Servicios Sociales y el United Africa Group, compaa privada, ha posibilitado un suministro eciente, oportuno y regular de las pensiones estatales, y prestaciones por incapacidad y manutencin de los hijos a casi todos los beneciarios en las zonas rurales. Los equipos de la empresa estn dotados de cajeros automticos para efectuar los pagos y tarjetas codicadas para identicar a los receptores de los pagos, y cuentan adems con pequeos equipos que viajan en camin para gestionar los sistemas de suministro mensual (OIT, 2003). Para que dichos arreglos propicien el logro de los Objetivos, es de importancia crucial que todos los contratos se negocien con imparcialidad y transparencia plena, a n de asegurar que las empresas con buenas conexiones polticas no se aprovechen injustamente (captulo 7). En caso de infraestructura amplia en que las economas de escala aconsejan que haya un solo contratista privado, el gobierno ha de asegurar que los bienes o servicios esenciales se faciliten universalmente sobre la base de las necesidades, y no segn la capacidad de pago. Esto puede exigir una regulacin de los precios, subsidios gubernamentales y posiblemente otros mecanismos de nanciacin innovadores. Una innovacin prometedora para asegurar la calidad del suministro de servicios sociales bsicos por parte de empresas privadas consiste en una contratacin con base en el rendimiento, mediante la que el gobierno contrata con compaas u organizaciones no gubernamentales privadas para proporcionar servicios convenidos a un sector de poblacin denido. El pago se basa en metas de servicio alcanzadas y en la calidad de estos servicios (aspectos que se conr-
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man mediante intercambio de informacin con los consumidores y un sistema de inspeccin). Este procedimiento ha mejorado el acceso a servicios de salud esenciales y de calidad, en partes de Cambodia, adems de en otros sitios. Las asociaciones entre los sectores pblico y privado pueden tambin aprovechar mecanismos creativos para proporcionar a los pobres acceso a tecnologas que, de otro modo, estaran fuera de su alcance. Por ejemplo, la jacin de costos marginales permite a las empresas privadas producir y proporcionar un nmero especco de productos y, acto seguido, venderlos a un organismo pblico a precio de coste, en vez de incorporar un margen de benecios. La decisin de varias importantes compaas farmacuticas de ofrecer sus drogas antirretrovirales a precio de coste, y no a precio de patente, constituy un paso importante en esta direccin. En el futuro, las estrategias de precios en distintos niveles pueden ampliar el alcance de muchas nuevas tecnologas de la informacin, de las biotecnologas y otros nuevos adelantos de las compaas de alta tecnologa.
Gobernanza y ciudadana corporativas responsables
En todas sus actividades, las empresas privadas tienen la obligacin nica de adoptar altas normas de buena gestin corporativa y responsabilidad ciudadana. Los procesos de produccin y los mecanismos de suministro privados suelen tener importantes consecuencias econmicas, sociales y ecolgicas, que el sector privado debe tratar de una manera socialmente responsable (CSR Platform, 2003). Los tratados e instrumentos internacionales, tales como los convenios laborales de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Rio de Janeiro de 1992, y la Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social proporcionan directrices para las prcticas mercantiles responsables que ayuden a garantizar que el crecimiento del sector privado benecia a la sociedad y protege al medio ambiente. Ms recientemente, el Pacto Mundial se activ en el 2000 como iniciativa patrocinada por las Naciones Unidas que permitiera a las empresas mundiales suscribir un cdigo de conducta que respetara los derechos humanos, los estndares laborales y ambientales, y combatiera la corrupcin. El Pacto Mundial establece 10 principios bsicos para llevar a cabo los negocios y proporciona directrices tiles a las empresas transnacionales, en el espritu de la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2004e). El Pacto es una valiosa empresa que debera promover directrices operacionales y elementos de medicin, incluida la jacin de metas cuando fuera posible, para las compaas que quieran contribuir activamente al logro de los Objetivos. Apoyamos el Pacto Mundial como una iniciativa voluntaria y recomendamos que todas las empresas que operan en el mundo en desarrollo lo suscriban. La primera prioridad importante para las empresas ha de ser un apoyo vigilante de los derechos humanos en sus procesos de negocios, incluso en pases en donde ocurren graves violaciones de derechos humanos. Todos los miem-
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bros del personal, especialmente el personal de seguridad, necesitan respetar los principios internacionales de derechos humanos (como se enuncian en la Declaracin Universal de Derechos Humanos) como parte del cdigo de conducta de la empresa. Antes de realizar operaciones de negocios en un pas, las empresas deberan comprender la manera en que los derechos humanos pueden verse afectados por sus operaciones. Como cuestin pertinente a los derechos humanos, un entorno de trabajo saludable y digno resulta esencial para la fuerza de trabajo de cualquier empresa. La Organizacin Internacional del Trabajo ha promovido normas laborales mnimas, tal como se denen en la Iniciativa por un trabajo digno, que se centra en las medidas para asegurar las normas internacionales laborales, proporcionar un empleo digno no discriminatorio, ofrecer proteccin social y fomentar el dilogo social entre los trabajadores, los gobiernos y empresarios. El Pacto Mundial de las Naciones Unidas se centra en muchos elementos de la Iniciativa, tales como defender la libertad de asociacin y los convenios colectivos, eliminar el trabajo forzoso y el trabajo infantil, y acabar con la discriminacin en el empleo. Las empresas tambin tienen la obligacin de minimizar los accidentes y enfermedades laborales entre su fuerza de trabajo, y crear condiciones de trabajo seguras e higinicas. Recomendamos que todas las empresas se adhieran a estos principios bsicos. Otro elemento importante de una ciudadana corporativa slida es la lucha contra la corrupcin. Las empresas deben negarse a pagar sobornos y a la extorsin, especialmente en los pases de bajos ingresos en que los gobiernos muy a menudo pugnan por fortalecer el estado de derecho. Las empresas propietarias de industrias de extraccin que operan en pases en desarrollo ricos en recursos naturales tienen una responsabilidad especial a este respecto. Las compaas petroleras internacionales tienen una responsabilidad particular de hacer que sus transacciones con el gobierno y las autoridades locales sean transparentes, de manera que los ciudadanos puedan constatar hacia dnde van los benecios. La reciente iniciativa Publique lo que paga es un ejemplo de los esfuerzos de los ciudadanos de los pases en desarrollo para controlar los benecios derivados de los recursos y exigir responsabilidad a las empresas petroleras y explotadoras de recursos de gas y de minerales, pidiendo transparencia en el pago de impuestos, licencias y regalas (captulo 12).
Contribucin a la elaboracin de polticas
Muchos pases en desarrollo tienen antecedentes de tensin poltica entre el sector privado y el sector pblico, que a menudo reeja antiguas batallas ideolgicas. Como elemento central de nuestra estrategia recomendada de proceso nacional abierto con miras a elaborar estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM, recomendamos que el sector privado local contribuya a la elaboracin de estos programas, junto con la sociedad civil, los asociados para el desarrollo y los organismos multilaterales. Tambin recomendamos que
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los gobiernos preparen una estrategia de desarrollo del sector privado a largo plazo, en el contexto de su marco para los ODM, y que el sector privado local sea consultado en la elaboracin de esa estrategia (captulo 4). El sector privado local tambin representa un grupo social importante cuya voz responsable debe estar representada, junto con los dems, en los procesos importantes de elaboracin de polticas. Las cmaras de comercio nacionales a menudo pueden tomar la iniciativa y representar a las empresas privadas. Con frecuencia se ven apoyadas por la valiosa labor de organizaciones internacionales, tales como la Cmara Internacional de Comercio, la Mesa Redonda de Asuntos Africanos, el Consejo Mundial de Negocios para el Desarrollo Sostenible, y el Foro Internacional de Dirigentes de Negocios. Por supuesto, las funciones del sector privado tienen que guardar un equilibrio con las funciones de la sociedad civil y de otras comunidades. Como el sector privado puede ejercer una enorme inuencia en la toma de decisiones debido a su fortaleza nanciera, los gobiernos nacionales tienen la responsabilidad aadida de asegurar la transparencia y de equilibrar los intereses en todos los debates pblicos relativos a los procesos de desarrollo del sector privado.
Promocin de los Objetivos
Como los miembros del sector privado a menudo tienen acceso a importantes canales de debate pblico, pueden propugnar las inversiones pblicas necesarias para estimular la actividad econmica, especialmente en los pases de bajos ingresos. A nivel regional, las compaas privadas pueden ejercer una gran inuencia si presionan pblicamente a favor de una infraestructura mejorada, mejores servicios de salud para sus trabajadores y una mejor educacin para la fuerza de trabajo. Pueden sealar la secuencia y el incremento de escala de la infraestructura bsica a gran escala durante un marco temporal de mediano plazo, as como informar a sus gobiernos sobre la escala y el tipo de las inversiones necesarias para apoyar un crecimiento econmico sostenido. Las principales empresas multinacionales tambin pueden ejercer la iniciativa en los esfuerzos de promocin mundial a favor de los Objetivos, bien presionando a sus polticos locales en el sentido de que el desarrollo mundial es una empresa que merece la pena, bien identicando iniciativas prcticas especcas que puedan contribuir a incrementar la sensibilizacin respecto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en sus pases de origen.
Filantropa corporativa
Las consideraciones anteriores ponen de relieve que existen muchas maneras mediante las que el sector privado puede contribuir a la reduccin de la pobreza y a los Objetivos, con absoluta independencia de la lantropa directa. Sin embargo, muchas compaas estn en buena posicin para hacer importantes contribuciones mediante la donacin directa u otros modelos lantrpicos. En su conjunto, esta corriente de recursos puede alcanzar una magnitud considera-
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ble. Por ejemplo, en 2003, 232 de las mayores empresas de los Estados Unidos donaron 1.100 millones de dlares en concepto de lantropa internacional (Muirhead, 2004). Aunque esta suma no se canaliz exclusivamente hacia los pases en desarrollo y es mucho menor de lo que se necesita para el logro de los Objetivos, representa una suma de recursos considerable procedente de un solo pas e indica un volumen importante de asistencia que podra apoyar la reduccin de la pobreza en muchos lugares. Para las compaas que tratan de aumentar o simplicar su lantropa, los Objetivos proporcionan un marco para emprender actividades especcas, adaptadas a las necesidades reales de inversin de los pases. Los esfuerzos lantrpicos corporativos solamente pueden servir de complementar, y no sustituir, los esfuerzos dirigidos por un gobierno. Pero pueden a menudo proporcionar el detonante o fondos iniciales que allanen el camino para un aumento de las inversiones. En su prctica de la lantropa, las empresas transnacionales que operan en varios pases tienen la posibilidad de utilizar su presencia y sus enormes recursos para defender y apoyar el logro de objetivos concretos de desarrollo. Pueden adoptar Objetivos especcos y basar sus obras lantrpicas sobre estos objetivos en cada uno de los pases en que mantienen una presencia. Pueden convertirse en embajadores de estos Objetivos y movilizar a los socios. El Merck Mestizan Donation Program es un ejemplo de compromiso en gran escala y a largo plazo. Desde 1987, Merck se ha asociado con el Banco Mundial, la Organizacin Mundial de la Salud y otros organismos para llegar a ms de 40 millones de personas que sufren de oncocerciasis (ceguera del ro africano) en ms de 30 pases, proporcionando el especco Mestizan gratuitamente y combinando el aspecto curativo con el prolctico. La lantropa puede tambin concretarse en equivalentes en especie, por ejemplo mediante asociaciones comunitarias y educacin y capacitacin. Las empresas privadas pueden hacer grandes inversiones en las necesidades de desarrollo de sus comunidades locales antrionas, estableciendo asociaciones con ellas, y asumiendo un compromiso a largo plazo para el bienestar de dichas comunidades. Como ejemplos de dichas asociaciones puede citarse el Integrated Crop Management Program, de Bayer, destinado a los agricultores de Guatemala, y especialmente en el Brasil, en que la empresa capacit a ms de 25.000 familias de agricultores, ensendoles tcnicas agrcolas mejoradas. Las empresas tambin pueden donar tiempo de empleados y gestores para ayudar a las empresas del sector pblico y los gobiernos a disear y ejecutar proyectos. Y pueden contribuir al desarrollo de la capacidad local emprendiendo amplios programas de capacitacin y contribuyendo al desarrollo del sector privado local. Por ejemplo, Alcoa Aluminio, en el Brasil, ha establecido un amplio programa de capacitacin, en estrecha colaboracin con las universidades locales, que ha ayudado a mejorar las calicaciones de la fuerza de trabajo local. Estos son nicamente unos pocos ejemplos de enfoques innovadores de la lantropa corporativa. A n de sistematizar el apoyo corporativo a los Objeti-
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vos y proporcionar un conjunto de referencias para que las compaas puedan medir su actuacin, alentamos a todas las empresas Fortune 500 a que incluyan voluntariamente una hoja de calicaciones sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio en sus informes anuales. De esta manera se esbozara el modo en que las actividades lantrpicas y de buena gestin corporativa han contribuido al logro de los Objetivos, aprovechando la naturaleza cuanticada y cronolgica de los Objetivos, a n de poder medir los resultados, planear actividades futuras y establecer coordinacin con otros asociados lantrpicos.
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Las necesidades especiales de frica
Cabe preguntarse por qu ha resultado tan difcil progresar en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en buena parte del frica subsahariana. El diagnstico estndar de frica es que el continente sufre una crisis de gobernanza1. Con ejemplos altamente visibles de gobernanza gravemente deciente, como en Zimbabwe, y de guerra y violencia muy extendidas, como en Angola, la Repblica Democrtica del Congo, Liberia, Sierra Leona y Sudn, es comprensible que se tenga la impresin de que existe una crisis de gobernanza a nivel continental. Pero esa apreciacin no es correcta. Muchas partes de frica estn bien gobernadas, especialmente si consideramos los bajsimos niveles de ingresos de esos pases, y sin embargo incluso esos pases relativamente bien gobernados siguen atrapados en la pobreza y en las trampas de la pobreza. La gobernanza es una cuestin que hay que tratar, pero los problemas de desarrollo de frica son mucho ms profundos. En efecto, utilizando indicadores del Banco Mundial, no hay pruebas de que la gestin pblica en frica, como promedio, sea peor que en otras partes, una vez que tenemos en cuenta los bajsimos ingresos de frica (cuadro 10.1, columna 1)2. Para evaluar la gobernanza es necesario tener en cuenta el factor ingresos, ya que la buena gobernanza requiere recursos para los salarios, capacitacin, sistemas de informacin, etc., y por lo tanto mejora sistemticamente con los niveles de ingresos (captulo 7). Obtenemos los mismos resultados es decir, que la gobernanza de frica es igual que la de otras regiones con ingresos comparables al usar otras medidas como el ndice de transparencia internacional para la percepcin de la corrupcin (2004). La mayora de los pases africanos obtienen una calicacin de buena (baja corrupcin) o normal, despus de comprobar los ingresos (cuadro 10.1, columna 2). Muchos pases africanos se han convertido en democracias en los ltimos aos, y, por consiguiente, estn clasicados como libre
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Parte 2
Cuadro 10.1
Controlando por el nivel de ingresos, la gobernanza en frica subsahariana tropical no es peor que la de otras regiones
No disponible. Nota: En el cuadro aparecen algunos indicadores comunes de gobernanza para un modelo de 33 pases del frica subsahariana tropical, con una poblacin igual o mayor a dos millones de habitantes. En la columna 1 aparece una clasicacin de la gobernanza en frica extrada de Radelet (2004), que aplica la regresin a un conjunto de indicadores de gobernanza relativos al PNB per cpita ampliamente utilizados en el Banco Mundial (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003) y clasica a todos los pases de conformidad con la variacin residual de la lnea de regresin, unicando de esta forma la medicin de la gobernanza por el nivel de ingresos. Este procedimiento reconoce que los pases ms pobres tienen sistemticamente medidas de gobernanza ms pobres que los pases ricos, ya que la buena gobernanza en s misma requiere recursos para sueldos, capacitacin, sistemas de informacin, etc. a. Determinado por la variacin residual de una regresin de indicadores de gobernanza de los pases o puntuacin de los ingresos per cpita (por la paridad del poder adquisitivo); los pases que tienen una variacin residual superior a 1 de desviacin tpica por encima o de 1 por debajo del valor predicho se categorizan como buenos y malos, respectivamente, y los que tienen variaciones residuales dentro de una desviacin tpica de 1 se consideran medianos. Fuente: Extrado de Sachs y otros, 2004; Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003; Radelet, 2004; clculos de los autores basados en datos de Transparency International, 2004; Freedom House, 2003; Banco Mundial, 2004c.
Pas Benin Burkina Faso Ghana Madagascar Malawi Mal Mauritania Senegal Camern Chad Congo, Rep. del Cte dIvoire Eritrea Etiopa Guinea Kenya Mozambique Nger Nigeria Repblica Centroafricana Rwanda Sierra Leona Tanzana Togo Uganda Zambia Angola Burundi Congo, Rep. Dem. del Sudn Zimbabwe Liberia Somalia
Clasicacin basada en los indicadores de goberanza del Banco Mundial, 2002a Bueno Bueno Bueno Bueno Bueno Bueno Bueno Bueno Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Malo Malo Malo Malo Malo
Clasicacin basada en el ndice de transparencia internacional, 2003a Mediano Bueno Bueno Bueno Bueno Bueno Mediano Mediano Mediano Bueno Mediano Bueno Mediano Bueno Bueno Mediano Bueno Malo Mediano Mediano
Clasicacin Freedom House, 2003 Libre Parcialmente libre Libre Parcialmente libre Parcialmente libre Libre Parcialmente libre Libre No libre No libre No libre No libre Parcialmente libre No libre Parcialmente libre Parcialmente libre Parcialmente libre Parcialmente libre Parcialmente libre No libre Parcialmente libre Parcialmente libre No libre Parcialmente libre Parcialmente libre No libre No libre No libre No libre No libre No libre No libre
Gastos de consumo per cpita, por hogares, 2000 (1980 = 100) 99 111 93 64 111 95 105 100 103 81 78 101 79 84 44 112 47 65 45 88
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o parcialmente libre por la conocida clasicacin Freedom House (cuadro 10.1, columna 3). Pero muchos de los pases africanos relativamente bien gobernados no han podido incrementar el bienestar material de su pueblo (cuadro 10.1, columna 4). Los resultados de regresin a travs de los pases demuestra tambin que, tras tener en cuenta los ingresos iniciales en 1980 y la calidad de la gestin pblica, los pases del frica subsahariana han crecido de manera ms lenta que otros pases en desarrollo, aproximadamente en tres puntos porcentuales al ao. Por consiguiente, la crisis del frica requiere una explicacin ms profunda que referirla nicamente a la gobernanza. Nuestra explicacin es que el frica tropical, incluso en las partes bien gobernadas, se encuentra atrapada en la pobreza: est en condiciones demasiado pobres para conseguir niveles altos y slidos de crecimiento econmico, y muchos lugares simplemente son demasiado pobres para registrar crecimiento alguno (captulo 3). Ms reforma de poltica o de gobernanza, por s misma, no es suciente para salir de esta trampa. La pobreza extrema de frica conduce a unas tasas de ahorro nacionales bajas, que a su vez producen unas tasas de crecimiento econmico bajas o negativas. Las bajas tasas de ahorro interno no se ven contrarrestadas con altos insumos de capital privado extranjero, tales como la inversin directa extranjera, ya que la deciente infraestructura y dbil capital humano de frica desalientan la recepcin de corrientes de capital. Con un ahorro interno muy bajo y bajas tasas de insumo de capital extranjero procedente de los mercados, existen pocos elementos en la dinmica actual de frica que propicien una salida de la pobreza. La combinacin de las bajas tasas de ahorro interno de frica y la alta tasa de crecimiento de la poblacin ha conducido a un estancamiento de las pautas de acumulacin de capital. Las cuentas nacionales de ingresos indican que el frica subsahariana tropical tiene una media de tasa de ahorro del 11% aproximadamente, en comparacin con el 20% en Amrica latina, el 18% en Asia meridional, el 19% en el Oriente Medio y frica del Norte, y el 34% en Asia oriental y el Pacco (captulo 3, cuadro 3.1). Sin embargo, la situacin es incluso peor de lo que parece porque los datos relativos a las cuentas de renta nacional seguramente exageran (y de una manera sustancial) la tasa de ahorro real de frica (captulo 3, grco 3.3). En gran medida, frica est viviendo de su capital natural, pero contando el agotamiento de los recursos como ingresos, un punto que han subrayado Sachs y otros (2004).
Las circunstancias nicas de frica
Para entender por qu el frica subsahariana es la regin con mayores necesidades en materia de inversin relacionada con los ODM, subrayamos cinco razones estructurales que la han convertido en la regin ms vulnerable del mundo, presa de una situacin de pobreza persistente: Costos de transporte muy altos y mercados pequeos.
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Baja productividad en la agricultura. Una carga muy alta de enfermedades. Una historia de situacin geopoltica adversa. Difusin de tecnologa del extranjero muy lenta.
Altos costos de transporte y mercados pequeos En una gran medida, los africanos viven en el interior del continente y se enfrentan a costos muy altos de transporte para enviar las mercancas desde los puertos costeros a los lugares donde viven y trabajan. Estos costos son mucho ms altos que los costos comparables de Asia (grco 10.1). Adems, el frica subsahariana se encuentra efectivamente aislada por el Sahara del comercio terrestre en gran escala con su mayor socio comercial de altos ingresos, Europa, aumentando as los altos costos de transporte. Los problemas de aislamiento se ven incrementados por el pequeo tamao de los mercados. Los pases en desarrollo con una poblacin reducida y escaso acceso al comercio mundial tienden a crecer ms lentamente que los pases con grandes poblaciones o pases con pequeas poblaciones que disponen de un acceso fcil al comercio, tales como Singapur (Sachs, de prxima publicacin). Los africanos viven lejos de la costa por varias razones. La tierra es a menudo de mejor calidad y las lluvias ms abundantes en las regiones altas del interior. La prevalencia del paludismo es intrnsicamente menor. Y siglos de comercio de esclavos hicieron que resultara peligroso para los africanos vivir cerca de la costa. Este problema no sera tan grave si los ros que discurren del interior hasta la zona costera de frica fueran navegables, pero no lo son. Una evidencia reciente conrma los extremadamente altos costes de transporte del frica subsahariana, as como su severo impacto en el comercio. En un estudio se estima que la reduccin de los costos de transporte a la mitad podra hacer aumentar el volumen de transporte en un factor de cinco (Limo y Venables, 1999)3. Antes de que pueda iniciarse un proceso de comercio
Grco 10.1
Los costos de transporte relativos en un pas tpico del frica subsahariana tropical son mucho mayores que en Asia
Costo de transporte por tonelada y por kilmetro
Fuente: Extrado de Starkey y otros, 2002.
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moderno de alta intensidad, frica necesita un sistema amplio de carreteras desde la costa hasta el interior, y entre zonas del interior, donde se concentra la poblacin. Sin embargo, estas carreteras son muy difciles de construir y de mantener, especialmente si se hace sobre una base per cpita en zonas de escasa densidad de poblacin. Baja productividad agrcola frica no soluciona su problema de productividad en la produccin de alimentos. La mayora de los africanos viven en los trpicos subhmedos o ridos, con pocos ros que pueden facilitar agua de riego y una falta de grandes llanuras aluviales, tpicas en la mayor parte de Asia meridional y oriental, que permitan un riego barato. En consecuencia, frica tiene la proporcin ms baja de cultivos producidos en tierra de regado si se lo compara con cualquier otra regin del mundo en desarrollo. La agricultura africana tambin sufre las consecuencias de un rgimen de lluvias errtico, es vulnerable a altas uctuaciones estacionales e interanuales y est sujeta a altas tasas de evapotranspiracin que provocan las elevadas temperaturas. En efecto, de todas las regiones principales, frica pierde la proporcin ms alta de sus precipitaciones a causa de la evapotranspiracin (GEMS, 1995). Adems, se ha producido una disminucin secular de las lluvias en todo el continente durante los ltimos 30 aos, tal vez relacionado con el cambio climtico a largo plazo y la subida de las temperaturas de supercie del mar en el Ocano ndico (Mitchell, Hulme y New, 2002). Altos costes de transporte tambin signican que los agricultores africanos no pueden permitirse la utilizacin de grandes cantidades de fertilizante, ya que cuando llegan a cubrir los costos de transporte para llevar el fertilizante a las granjas y el producto de las granjas al mercado los, fertilizantes ya no resultan rentables en funcin de los costos. Por consiguiente, los agricultores cultivan en tierras cada vez ms agotadas de nutrientes, y en comunidades demasiado empobrecidas para nanciar las carreteras y las infraestructuras hdricas que podran hacer aumentar notablemente el rendimiento agrcola. Y, como se examina a continuacin, las nuevas variedades de semillas que propiciaron la Revolucin Verde en Asia y Amrica latina no resultan muy adecuadas a las condiciones de cultivo de frica. Una carga de enfermedades muy pesada frica arrastra una carga de enfermedades nica en el mundo. En los ltimos aos la enfermedad ms notoria ha sido el VIH/SIDA, que ha provocado una catstrofe econmica y social en toda la regin. Se calcul que aproximadamente 25 millones de africanos vivan con el VIH/SIDA en 2003, y 2,2 millones padecieron el ao pasado a causa de la enfermedad (ONUSIDA, 2004). En la actualidad, aproximadamente las tres cuartas partes de los fallecimientos mundiales que se producen cada ao debido al SIDA ocurren en frica, en donde las mujeres se encuentran ahora desproporcionalmente afectadas. En
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el frica subsahariana, la prevalencia del VIH/SIDA en 2003 era del 7,5%, mientras que todas las dems regiones, a excepcin del Caribe, registraron un porcentaje inferior al 1% (ONUSIDA, 2004). La propagacin del VIH est alimentando una epidemia de tuberculosis, que se cobra el mayor nmero de vctimas entre los adultos jvenes en edad productiva. En algunos pases africanos con altos ndices del VIH, las tasas de infeccin de tuberculosis se han cuadriplicado desde mitad del decenio de 1980, provocando una carga abrumadora en los programas actuales de lucha contra la tuberculosis. frica tambin padece numerosas enfermedades tropicales endmicas, especialmente las enfermedades transmitidas por vectores. Entre ellas, el paludismo es de lejos la que causa ms estragos. Del milln de fallecimientos relacionados con el paludismo que se producen cada ao, se estima que el 90% ocurren en el frica subsahariana, y la gran mayora de las vctimas son nios (OMS y UNICEF, 2003). Muchos observadores ocasionales cometen el error de concluir que como los Estados Unidos y Europa sufrieron en su momento el paludismo y lo eliminaron, la crisis actual del paludismo en frica es un sntoma de pobreza y de instituciones dbiles, y no responde a una causa profunda. En otras palabras, muchos se preguntan por qu el paludismo debera haber desempeado un papel que no fuera ocasional (e intratable) en el desarrollo de frica, como sucedi en el sur de los Estados Unidos, Europa meridional y otras regiones que eliminaron la enfermedad. La respuesta: la ecologa de la enfermedad. El paludismo de frica es mucho menos tratable que en otras regiones debido a una combinacin de razones climticas y biolgicas. Las temperaturas del continente, las especies de mosquitos y el grado de humedad imponen a frica la carga ms alta de paludismo, tal como se indica en el ndice de estabilidad del paludismo, una medida de la fuerza de la transmisin que se basa nicamente en factores ecolgicos (mapa 10.1). A diferencia de otras partes del mundo, los mosquitos africanos que transmiten el paludismo pican casi exclusivamente a los humanos, lo que refuerza la cadena de transmisin de humano a humano. La combinacin de altas temperaturas durante todo el ao, un ndice de precipitacin adecuado para la reproduccin de los insectos y los mosquitos anopheles, que pican a los humanos, ha hecho de frica el epicentro mundial del paludismo desde tiempo inmemorial. El paludismo contribuye a crear una trampa clsica de pobreza. Con una inversin suciente, incluso la morbilidad y mortalidad que causan el paludismo en frica podran controlarse, aunque no eliminarse, con las tecnologas actuales, Pero el control requerira una inversin monetaria sustancialmente mayor que la que frica puede obtener. Por consiguiente, frica es demasiado pobre para controlar el paludismo, a la vez que el paludismo reduce la productividad, frustra las posibilidades de inversin extranjera y demora o imposibilita la transicin demogrca (contribuyendo a una alta tasa de mortalidad infantil), lo que contribuye a mantener a frica en una condicin de pobreza.
Captulo 10
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Mapa 10.1
Mapa mundial del ndice de estabilidad del paludismo
Nota: Distribucin de la estabilidad actual y potencial de la transmisin del paludismo, basado en la especie del mosquito vector que predomina en cada regin y datos de temperatura y precipitacin a resolucin de 0.5 grados. Fuente: Kiszewski y otros, 2004.
Una historia de geopoltica adversa Adems de los problemas estructurales, frica ha sufrido de una manera brutal a manos de las potencias europeas durante casi cinco siglos, y sus experiencias con las potencias rabes no ha sido mucho mejor. Un comercio de esclavos masivo ayud a socavar la formacin del Estado y puede haber diezmado la poblacin de las regiones costeras africanas. En el siglo XIX el comercio de esclavos fue sustituido por la dominacin colonial directa y un siglo de explotacin a manos de las potencias imperiales europeas, que dejaron pocos vestigios de educacin, atencin de la salud e infraestructura fsica. Las condiciones iniciales de frica en el decenio de 1960 estaban muy por detrs de otras regiones del mundo en desarrollo (cuadro 10.2). A diferencia de los paralelismos apuntados en los discursos ocasionales (la comparacin comn entre Ghana y Corea en 1960, por ejemplo), la realidad es que los pases africanos, en el momento de su independencia, disponan de pocos individuos con educacin superior, muy pocas carreteras asfaltadas, casi ninguna electrica-
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Parte 2
Cuadro 10.2
Indicadores comparados, por regin en desarrollo (circa 1965)
Nota: Promedios ponderados por poblacin. Fuente: Banco Mundial, 2004c; ltima columna calculada segn Barro y Lee, 2000.
Esperanza de vida al nacer, en aos (1965) frica subsahariana 42
Tasa de Escolarizacin mortalidad de promedio los menores Tasa de Rendimiento de toda la de cinco aos, alfabetizacin cerealero, en poblacin, en por cada 1.000 de adultos, kg por hectrea aos nacidos vivos porcentaje (1965) (1970) (1970) (1965) 239 24 801 0,9
Amrica Latina
58
123
73
1.250
3,0
Asia meridional
47
205
33
1.268
1,4
Asia oriental y el Pacco Oriente medio y frica del Norte
53
124
54
1.764
4,0
50
201
25
881
0,8
cin de las zonas rurales en donde se concentraba la mayora de la poblacin y una produccin de alimentos inferior a la de otras partes del mundo en desarrollo. frica tuvo que recorrer un camino mucho ms duro, y estaba en una situacin mucho ms vulnerable para caer atrapada en la pobreza. Ms an, durante la poltica de guerra fra de nes del siglo XX muchos pases africanos se encontraron convertidos en campo de batalla de una lucha ideolgica mundial. Lenta difusin de tecnologa del extranjero frica ha sido la gran atrasada en el adelanto tecnolgico, notablemente en agricultura y sanidad. La adopcin de tecnologas para prevenir y tratar las principales enfermedades, como el paludismo, ha sido en extremo lenta. En el sector de la agricultura, la mayor parte del mundo en desarrollo ha experimentado, gracias a la Revolucin Verde, un aumento de las cosechas en los decenios de 19701990, como resultado de una manipulacin cientca de las semillas que produjo variedades de alto rendimiento combinado con un aumento de los fertilizantes y el riego. La implantacin en frica de las semillas de alto rendimiento fue la ms baja del mundo en desarrollo por razones muy evidentes. Las variedades de semillas de alto rendimiento que propiciaron la Revolucin Verde, inicialmente concebidas para las condiciones de Amrica Latina y Asia, no eran fciles de transferir a las condiciones agronmicas y econmicas del frica tropical, con su agricultura de secano, la escasez de fertilizantes, y el clima de una zona subhmeda y rida. La falta de una Revolucin Verde tuvo un claro impacto. El frica subsahariana registra el rendimiento ms bajo de cereales por hectrea de cualquier regin y el aumento ms bajo de rendimiento agrcola en los ltimos dos decenios (cuadro 10.3). En efecto, se trata
Captulo 10
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Cuadro 10.3
Tecnologa y productividad agropecuarias por regin en desarrollo
a. De Evenson y Gollin, 2003. b. Medido como porcentaje del aumento de la productividad. c. De Banco Mundial, 2003a. d. De FAO, 2003b. e. En las columnas 1 a 5 frica subsahariana signica todos los pases, y en las columnas 6 a 8 representa los 33 pases denidos por Sachs y otros, 2004, como frica subsahariana tropical. Fuente: Extrado de Sachs y otros, 2004.
Supercie plantada con variedades modernas (porcentaje) a 1970 frica subsaharianae 1 1980 4 1990 13 1998 27
Crecimiento Crecimiento anual Contribucin anual promedio per de las mejoras Rendimiento promedio del cpita de la genticas al de cereales rendimiento produccin aumento del (en kg por de cereales de alimentos rendimientoa, b hectrea) c (porcentaje) c (porcentaje) d 19601998 0,28 2000 1.112 19802000 0,7 19802000 0,01
Amrica Latina
23
39
52
0,66
2.809
1,9
0,90
Asia
13
43
63
82
0,88
3.662
2,3
2,30
Oriente medio y frica del Norte
13
29
58
0,69
2.660
1,2
1,00
de la nica regin importante con una (ligera) disminucin de produccin de alimentos per cpita durante 19802000.
Un plan de inversiones para frica centrado en los ODM
Los impedimentos estructurales que se acaban de exponer son reales. Pero en los pases cuyos gobiernos estn comprometidos, estos obstculos pueden superarse si se les hace frente con un programa intensivo de inversin que directamente trate de contrarrestar los altos costes del transporte, la baja productividad agrcola, la alta carga de las enfermedades, el legado colonial de infraestructura dbil y formacin educacional insucientes, etc. Poner n a la trampa de la pobreza en frica y conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio requerir una estrategia amplia de inversiones pblicas y una gobernanza mejorada. Esta seccin establece prioridades para dicha estrategia de inversiones, basndose en muchas de las intervenciones clave de los captulos 5, 6 y 7. Antes de bosquejar algunas inversiones especcas, comenzamos con una consideracin general. Cuando los pases disean su propio conjunto de medidas, necesitan prestar una especial atencin a la igualdad de gnero, concretamente deben tratar de mejorar la condicin social y econmica de las mujeres africanas. En gran medida, las mujeres son agricultoras, dispensadoras de cuidados y cran a los hijos en frica. Soportan una triple carga: cuidan a los nios, a los ancianos y a los enfermos. Emplean muchas horas recogiendo agua y lea, adems de elaborar y producir alimentos. Trabajan en granjas y empresas familiares con escasa o ninguna remuneracin. Muchas de las inversiones recomendadas en el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, tales como acceso mejorado al abastecimiento de agua, a combustibles de cocinar moder-
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Parte 2
nos, servicios de transportes mejorados y mejores nutrientes, signicarn un benecio especial para las mujeres. Desarrollo rural El primer sector de inversiones se centra en aumentar la productividad rural, dado que las tres cuartas partes de los pobres de frica viven en zonas rurales (captulo 2). En particular, las inversiones en productividad agrcola aumentarn los ingresos rurales y reducirn el hambre crnica, causada predominantemente por una productividad agrcola insuciente. Se necesita una Revolucin Verde del siglo XXI para frica, a n de tratar de aumentar al doble, o ms, la productividad agrcola en condiciones ambientalmente seguras. Intervenciones adicionales en carreteras, servicios de transporte, electricidad, combustible para cocinar, abastecimiento de agua y saneamiento proporcionan la base para una eciencia productiva ms alta. Desarrollo urbano En toda el frica subsahariana, las grandes ciudades no han generado industrias manufactureras o de servicios que sean internacionalmente competitivas. Adems de las abyectas condiciones de pobreza rural, que promueve la emigracin del campo a la ciudad, la falta de puestos de trabajo urbanos ha causado niveles extremadamente altos de pobreza urbana que estn creciendo en una gran parte del continente. Una estrategia urbana basada en los ODM necesita centrarse en la infraestructura y servicios (electricidad, transporte, agua, saneamiento, eliminacin de desechos, etc.), y la mejora de barrios de tugurios. El desarrollo urbano exitoso y las industrias de exportacin ables en frica dependen de un acceso mejorado a los mercados de los pases ricos, particularmente la ropa y las manufacturas ligeras, y de la exibilidad de utilizar polticas industriales especcas en caso necesario. Como las poblaciones urbanas crecen con gran rapidez en todo el continente, los pases deben desarrollar estrategias de inversin para proporcionar alternativas a la aparicin de barrios de tugurios. Salud Se necesitan inversiones para hacer frente a la extraordinaria carga que padece frica a causa de las enfermedades, las deciencias de micronutrientes y las tasas de fecundidad en extremo altas, centrndose en la salud, la nutricin y la planicacin de la familia. Este conjunto de medidas incluye intervenciones en el sistema de salud para mejorar la salud maternoinfantil; impedir la transmisin del VIH/SIDA, y proporcionar tratamiento contra la tuberculosis y el paludismo; mejorar la nutricin, y proporcionar servicios de salud reproductiva. Contrarrestar las epidemias del SIDA y la tuberculosis tiene una enorme importancia. Con respecto al VIH/SIDA, el incremento de escala de las iniciativas de prevencin, la mejora de los servicios de anlisis y asesoramiento, as como el
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aumento de la sensibilizacin del pblico, constituyen importantes primeros pasos para contener la enfermedad. Tratar a las personas ya infectadas con la enfermedad tiene la misma importancia. Estas medidas requerirn un apoyo nanciero y tcnico concertado desde los pases desarrollados. La Iniciativa tres por cinco de la Organizacin Mundial de la Salud es un comienzo prometedor, dirigido a proporcionar tratamiento antirretroviral a tres millones de los pacientes de SIDA que hay en el mundo para 2005. Pero las intervenciones respecto del VIH habrn de aumentarse de escala mucho ms en el prximo decenio para llegar a los 25 millones de africanos actualmente infectados con el VIH (ONUSIDA, 2004). Como otro importante elemento en un sistema de salud, recomendamos un conjunto completo de medidas de planicacin de la familia y servicios de salud, sexual y reproductiva, a n de posibilitar una importante reduccin voluntaria del frica de sus altas tasas de fecundidad y de las tasas de crecimiento de la poblacin. Acceso a los servicios de salud reproductiva, los mtodos anticonceptivos, la educacin de las nias, la habilitacin de la mujer y las oportunidades de empleo fuera de la agricultura para las jvenes, pueden producir una notable reduccin de la tasa total de fecundidad en apenas unos aos. Educacin Actualmente slo el 59% de los nios del frica subsahariana tienen acceso a la educacin primaria (PNUD 2003d). La matrcula en la educacin secundaria es mucho ms variable, y oscila del 6% en Nger al 43% en Zimbawe (Banco Mundial, 2004c). Toda estrategia basada en los ODM en frica debera jar como meta la terminacin universal de la educacin primaria y el aumento del acceso a las enseanzas secundaria y terciaria. Al elaborar este conjunto de medidas hay que prestar especial atencin a que se aumenten las tasas de terminacin del programa de estudios de las muchachas, mediante un conjunto de medidas adicionales en ese sentido, tales como el pago de remuneraciones que sirvan de incentivo a los hogares pobres para alentarles a mantener a sus hijas en la escuela. Tambin sostenemos que ha de aumentarse la matrcula en las escuelas secundarias, ya que los benecios de la educacin, en la actualidad y especialmente en el futuro, dependern de la enseanza secundaria. Un gran nmero de graduados de la escuela secundaria ser necesario para el suministro de los dems conjuntos de medidas basados en los ODM (los graduados de la escuela secundaria se convertirn en trabajadores comunitarios de la salud y trabajadores de divulgacin agrcola). Los programas de alfabetizacin para adultos, diseados a n de aumentar los logros educacionales entre la poblacin adulta, completarnn las inversiones en capital humano. Recursos humanos Para conseguir los Objetivos en frica, se precisa urgentemente efectuar inversiones importantes para el desarrollo de los recursos humanos, ya que la salud,
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Parte 2
la educacin, la divulgacin agrcola y otros servicios de importancia crtica no pueden funcionar sin un plantel de personal propiamente capacitado. El VIH/SIDA, aos de limitaciones salariales y la congelacin de la contratacin en el sector pblico, la emigracin y decientes condiciones de trabajo han despojado a frica de los recursos humanos necesarios para el suministro de las intervenciones necesarias. La Iniciativa de aprendizaje conjunta (2004) estima que frica se enfrenta actualmente con una escasez de un milln de trabajadores de la salud. Los maestros calicados y otros encargados de suministrar servicios tambin escasean. Para crear la capacidad de frica a n de suministrar los servicios e intervenciones que faciliten el logro de los Objetivos, se precisarn importantes inversiones coordinadas en capacitacin anterior al servicio (tales como programas de titulacin y certicacin) a n de crear una fuerza de trabajo calicada para el suministro de los servicios, que necesitar complementarse con capacitacin en el servicio para el personal existente, salarios adecuados y sistemas de gestin de recursos humanos. Dada la necesidad de llegar a zonas rurales, y a menudo remotas, subrayamos la necesidad de incrementar de escala la capacitacin de un gran nmero de trabajadores comunitarios en salud, agricultura e infraestructura, con programas de capacitacin de un ao. Estos trabajadores comunitarios desempean un papel vital para que las aldeas puedan hacer las inversiones bsicas de ODM en salud, educacin, agua y saneamiento, electricidad, riego, rehabilitacin del suelo, y otras esferas de vital inters. Este programa de capacitacin debe comenzar ya en 2005. Igualdad de gnero Como se indic anteriormente, cualquier programa de inversiones basado en los ODM para frica debe prestar especial atencin a promover la igualdad de gnero, como una meta en s misma y como un insumo de importancia crucial para todos los dems Objetivos. Esto incluye garantizar el pleno acceso al derecho a recibir servicios de salud reproductiva, adems de garantizar igualdad de derechos a la propiedad y acceso al trabajo, con el respaldo de una accin armativa para aumentar la representacin poltica. De particular inters en muchas partes del frica subsahariana son los persistentes altos niveles de violencia contra las mujeres y las nias, que ha de ser contrarrestado con una campaa de sensibilizacin del pblico, cambios legislativos y administrativos, y una aplicacin estricta de las medidas adoptadas. Ciencia, tecnologa e informacin Una prioridad esencial para el desarrollo econmico de frica es movilizar la ciencia y la tecnologa. El frica subsahariana tropical produce, como promedio, aproximadamente una vigsima parte menos de patentes per cpita que el resto del mundo en desarrollo (U.S. Patent and Trademark Ofce, 2001). Y dispone slo de 18 cientcos e ingenieros por un milln de habitantes, en com-
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paracin con 69 en Asia meridional, 76 en el Oriente Medio, 273 en Amrica Latina y 903 en Asia oriental (Banco Mundial, 2004c). Subrayamos la misma necesidad de que se aumenten las inversiones en ciencia, educacin superior, e investigacin y desarrollo orientados a los problemas ecolgicos especcos que sufre el frica (alimentacin, enfermedad, nutricin, construccin, energa). Prioridades de integracin regional La integracin regional resulta esencial para el crecimiento econmico africano. Como gran parte de frica carece de litoral (15 pases subsaharianos), los pases interiores tienen pocas oportunidades de desarrollarse a no ser que tengan un acceso fcil a la costa, con una infraestructura eciente de bajo costo. Desde una perspectiva mundial, los distintos pases africanos, considerados individualmente, tienen mercados muy pequeos. La integracin regional despertara el inters de posibles inversores extranjeros, al aumentar el mbito del mercado, lo que propicia una presencia operativa en frica. Tambin es importante para conseguir economas de escala en obras de infraestructura, tales como las redes elctricas, la generacin de electricidad en gran escala, el transporte por carretera, ferrocarriles, telecomunicaciones, y para aumentar el componente de investigacin y desarrollo sobre los problemas especcos de la ecologa de frica, ms all de los pases considerados individualmente (salud pblica, sistemas de energa, agronoma). Los programas regionales, como los iniciados por la Nueva Asociacin para el Desarrollo de frica, requieren por lo tanto un gran aumento de la ayuda (captulo 15). Prioridades de la gestin del sector pblico Aunque la gobernanza en frica no es sistemticamente peor que en otros pases una vez comprobado el factor ingresos, muchos de los sistemas gubernamentales resultan todava dbiles en una escala absoluta y requieren importantes inversiones en la administracin pblica (captulo 17). Los sistemas de gestin de la informacin y las inversiones en capacitacin de administradores del sector pblico resultarn sin lugar a dudas de importancia crucial. El tratamiento de esta cuestin debera estar estrechamente vinculado a contrarrestar y tratar la pandemia del SIDA, que est truncando las vidas de centenares de miles de funcionarios pblicos en todo en continente.
Captulo 11
Prioridades de inversin para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en otras regiones
Como el desarrollo no es un proceso de medida universal hay que adaptar las estrategias nacionales a situaciones regionales y nacionales concretas. En el presente captulo se describen las prioridades de inversin regional con excepcin del frica subsahariana. Comenzaremos por determinar las intervenciones del captulo 5 que son especialmente relevantes para Asia, adonde viven dos tercios de las personas ms pobres del mundo: 271 millones en el Asia oriental, 430 millones en el Asia meridional y el resto en el Asia central (Chen y Ravallion, 2004). Si bien los indicadores de desarrollo humano han mejorado en general, la regin est marcada por un alto grado de variacin en las condiciones sociales y econmicas. El Asia oriental ha sido una de las regiones del mundo de crecimiento ms rpido en el ltimo medio siglo, y ha dado grandes pasos en la reduccin de la pobreza, el hambre, el analfabetismo y las enfermedades. Pero en la regin, especialmente en la Repblica Democrtica Popular Lao, Camboya y partes de Indonesia, sigue habiendo bolsones atrapados en la pobreza. China representa claramente los contrastes: las provincias occidentales y septentrionales son mucho ms atrasadas que las regiones costeras, que han crecido en forma explosiva. En el Asia meridional la India tiene ms de 360 millones de habitantes por debajo de la lnea de pobreza (Chen y Ravallion, 2004). Ha experimentado un rpido desarrollo en los estados meridionales, pero en el norte perduran graves problemas. La mayora del Asia meridional comparte una experiencia similar de crecimiento, junto con progresos variables en los indicadores de desarrollo social. Los pases del Asia central se enfrentan a un aislamiento geogrco extremo, tensiones ecolgicas e indicadores de desarrollo en rpido deterioro. Los pases de Amrica Latina y del Oriente Medio y frica del Norte tienen sus propias dicultades para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En 2001, estas dos regiones en conjunto tenan slo 57 millones de las personas ms
Captulo 11
Prioridades de inversin para lograr los Objetivos en otras regiones
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pobres del mundo, es decir el 5,2% del total (Chen y Ravallion, 2004). Pero ambas regiones se enfrentan a graves problemas de desarrollo, como por ejemplo estancamiento econmico, tensin ambiental, aislamiento rural y desigualdades sociales profundamente arraigadas. Los pases de transicin de Europa central y oriental tambin se enfrentan a problemas singulares, muchos de ellos derivados del derrumbe de la Unin Sovitica. Los pases con necesidades particulares, como por ejemplo los pases menos adelantados, los pases sin litoral, los pequeos pases insulares en desarrollo y los pases que corren un riesgo alto o mediano de desastres naturales requerirn intervenciones especiales.
Asia oriental
China El rendimiento econmico de China en los ltimos dos decenios ha sido espectacular. La tasa promedio de crecimiento econmico real per cpita fue del 8,2% anual. La produccin se ha cuadruplicado. La incidencia de pobreza rural baj del 30% en 1990 al 11% en 2002 (Woo y otros, 2004). China est en camino de lograr muchos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, como por ejemplo las metas relativas a la pobreza, el hambre, la asistencia escolar primaria y la salud. Pese a estos adelantos todava hay en China 102 millones de personas que viven por debajo de la lnea de pobreza y es poco probable que el crecimiento de los ingresos mantenga el ritmo de los ltimos dos decenios. En especial el crecimiento de los ingresos en las zonas rurales baj de 5,7% en el decenio de 1990 a casi 4% entre 1997 y 2002; con ello aument la disparidad entre las provincias de la costa, ms urbanizadas como Guandong, Jiangsu y las metrpolis de Beijing y Shanghai y las provincias del interior, del sudoeste, centro y noroeste, ms rurales como Henan, Shanxi y Gansu (mapa 11.1) (Woo y otros, 2004). Adems, China tiene dicultades para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de igualdad entre los sexos, VIH/SIDA, acceso al agua potable y sostenibilidad ambiental. La relacin de masculinidad al nacimiento aument de 111 varones por cada 100 mujeres en 1989 a 118 en 2000, reejando la fuerte preferencia por los varones (Woo y otros, 2004). El sistema de salud pblica est en graves apuros, ya que entre el decenio de 1970 y 2002 la cobertura sanitaria rural cay del 90% a menos del 10% (Bogg y otros, 1996; Liu, Rao y Hsiao, 2003). Como resultado de ello la vasta mayora de los habitantes de las zonas rurales deben pagar de su bolsillo por todos los servicios sanitarios, lo que puede resultar un desastre econmico para las personas que sufren una enfermedad grave, y se ha descubierto que es una causa importante de la pobreza en los pueblos chinos (Liu, Rao y Hsiao, 2003). La tasa de prevalencia del VIH ha aumentado bruscamente; se estima en un milln el nmero de personan que viven con el virus, pero las estimaciones sugieren que sin una respuesta ecaz inmediata podra aumentar a 10 millones para
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Parte 2
Mapa 11.1
Ingresos en China, por habitante y por provincia
PIB per cpita, en dlares EE.UU. de 2002
Fuente: Ocina Nacional de Estadstica de China, 2003.
2010 (UNAIDS 2004). Con el rpido crecimiento urbano de China la pobreza urbana ha aumentado de menos del 1% en 1984 al 3,4% en 2000. La degradacin ambiental ha sido otra consecuencia grave del crecimiento econmico. Ms del 90% de las pasturas de China estn degradadas, ms del 75% del agua de los ros en las zonas urbanas no es apta para el contacto humano y 6 de las 10 ciudades ms contaminadas del mundo estn situadas en China (Woo y otros, 2004). Una estrategia de inversin basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio debera incluir cuatro elementos esenciales:
Captulo 11
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Estrategias de inversin rural. Las zonas rurales necesitan mejores caminos y servicios de transporte, energa saneamiento y abastecimiento de agua. Las inversiones tambin deberan tratar de incrementar la productividad agropecuaria mediante mayores investigaciones sobre semillas mejoradas, biotecnologa agropecuaria, mejora del ganado local, mejores servicios de extensin y apoyo para las tecnologas de elaboracin de productos agropecuarios (como se ha delineado en el captulo 5). Un desafo central en toda China es contener el consumo creciente de agua por la agricultura y la industria mediante tcnicas de produccin ms perfectas y una gestin ms eciente de los recursos hdricos. Algunas de estas intervenciones ya estn incorporadas en programas estatales, como por ejemplo en las Directrices para el alivio de la pobreza en las zonas rurales de China y la Estrategia para desarrollar el Oeste, pero habr que apoyarlas y ampliarlas. Salud y educacin. Se necesitan recursos para proveer el acceso universal a la enseanza bsica y servicios primarios de salud. El servicio de atencin primaria de la salud necesita apoyo, especialmente en las zonas rurales, con especial atencin a reducir los costos de acceder en forma privada a la atencin de la salud mediante una mayor nanciacin del Estado y cooperativas rurales de seguros de salud. China necesita organizar con urgencia la prevencin del VIH y centrarse en las necesidades de salud de nias y mujeres. Desarrollo urbano. Es probable que la constante emigracin de las zonas rurales aumente la presin en las ciudades chinas, donde en 2001 ya haba ms de 175 millones de personas que vivan en condiciones similares a la de los barrios de tugurios (DAES, Naciones Unidas, 2004). Actualmente se estima que para 2025 la poblacin urbana podra aumentar del 36% a aproximadamente el 57% de la poblacin total (Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, 2003a). Para manejar este aumento se requerirn cuantiosas inversiones en la mejora de los barrios de tugurios, viviendas pblicas de bajo costo, servicios bsicos tales como salud y educacin, infraestructura y la ordenacin ambiental de la eliminacin de desechos, el reciclaje y el tratamiento de las aguas residuales. Ordenacin ambiental. Entre los sectores esenciales de inversin para luchar contra la contaminacin y la degradacin ambiental guran la investigacin, las nuevas tecnologas, la creacin de capacidades normativa, las plantas depuradoras de agua, los mecanismos para vigilar los contaminantes producidos por la industria privada y los programas de conservacin activa para los ecosistemas degradados. Tienen particular importancia las inversiones en el sector de la energa limpia, dado que en China est aumentando rpidamente el consumo de combustibles fsiles.
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Parte 2
Otros pases del Asia oriental Los pases del Asia oriental, como grupo, se han acercado ms al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero el avance ha sido desparejo en la regin, en los pases y segn los objetivos. Algunos pases ya estn cerca de lograr la mayora de los objetivos e incluso se han comprometido a lograr metas ms ambiciosa, que van ms all de los objetivos jados, pero otros se han apartado demasiado del camino para lograr los objetivos originales. Tailandia y Camboya ilustran algunas de esas disparidades. En Tailandia la pobreza cay del 27,2% en 1990 al 9,8% en 2002; la proporcin de nios por debajo de su peso cay del 18,6% al 8,5% entre 1990 y 2000, y se ha logrado un avance considerable en los dems objetivos (Equipo de las Naciones Unidas de apoyo al pas y Gobierno de Tailandia, 2004). Por contraste, pese al rme compromiso del Gobierno de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Camboya est lejos de lograr la mayora de los objetivos. La tasa de mortalidad de los menores de cinco aos en realidad se increment entre 1990 y 2000, la tuberculosis est en aumento y contina la rpida deforestacin (PNUD, 2001). Si bien las condiciones varan segn el pas, Indonesia, Myanmar, la Repblica Democrtica Popular de Corea y la Repblica Democrtica Popular Lao tambin tienen muchos problemas para lograr los objetivos, especialmente los que se relacionan con la pobreza, la salud y la igualdad entre los sexos. Entre las problemas regionales se cuentan el logro de las metas de salud, igualdad entre los sexos y sostenibilidad ambiental, ya que muchos pases siguen atrasados. Por ejemplo, mientras que la prevalencia del VIH ha disminuido ligeramente en Camboya y en Tailandia ha aumentado en otros, entre ellos en Myanmar, Nepal y Viet Nam (UNAIDS, 2004). En muchos pases de la regin los sistemas de salud estn cambiando, con una mayor participacin del sector privado en la nanciacin y la prestacin del servicio. Mientras que en muchos casos esto ha servido para mejorar la calidad, pone en peligro el acceso de los pobres, que no pueden afrontar las tarifas ni los pagos parciales. Por lo que respecta a la igualdad entre los sexos, en la mayora de los pases de la regin existen grandes disparidades en la relacin de masculinidad en la matriculacin a todos los niveles de enseanza. Adems, en 9 de los 11 pases del Asia meridional hubo disminuciones en las supercies forestadas superiores al 1% de las tierras entre 1990 y 2000 (CESPAP, Naciones Unidas, 2003). Las prioridades de inversin dieren entre los pases muy cumplidores y aquellos que todava luchan por lograr un avance. Para los pases que luchan por lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, como por ejemplo Camboya, Indonesia, Myanmar y la Repblica Democrtica Popular Lao, algunas de las inversiones que se necesitan con ms urgencia son las siguientes: Salud y educacin. Los indicadores de salud y de educacin en el Asia sudoriental, que estn estancados o han empeorado, reejan limitaciones econmicas y de recursos humanos en la prestacin de los servicios sociales. En el sector social los salarios son bajos, lo cual aumenta el ausen-
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tismo, obstaculiza el rendimiento y fomenta el cobro de honorarios no ociales que constituyen una barrera al acceso, especialmente para los pobres. Es esencial contar con estrategias para garantizar que los pobres tengan acceso a los servicios de salud en vista de las crecientes privatizaciones. En el sector de la educacin se necesitan mayores inversiones en infraestructura, como as tambin en salario y capacitacin del personal docente, otros gastos ordinarios e intervenciones del lado de la demanda. Estrategias de inversin rural. Si bien en el Asia Sudoriental la pobreza urbana est aumentando rpidamente, la extrema pobreza y el hambre siguen estando concentradas en las zonas rurales. Estas regiones requieren inversiones en infraestructura bsica adems de las inversiones para acrecentar la productividad, como por ejemplo mejores insumos y servicios de extensin agropecuaria. Entre las inversiones que se necesitan en todos los pases de la regin, incluso en rmes cumplidores, como Malasia, Tailandia y Viet Nam, se cuentan las siguientes: Ordenacin del medio ambiente. La deforestacin y la prdida de diversidad biolgica siguen siendo graves en el Asia sudoriental, como as tambin los desechos industriales y la contaminacin. En conjunto conducen a una creciente degradacin de los ecosistemas terrestre, marino y costero. Para impedir una mayor degradacin se necesitan inversiones en vigilancia, capacidad normativa y cumplimiento de las normas. Ciencia y tecnologa. Si bien partes del Asia oriental han creado industrias basadas en la tecnologa la regin en conjunto necesita invertir en la enseanza superior y en infraestructura para el desarrollo de la tecnologa y la ciencia a n de conseguir una industria de mayor valor y crear oportunidades de trabajo para los jvenes. Gestin pblica. Muchas economas del Asia oriental siguen siendo altamente vulnerables a los cambios externos en la economa mundial. Al aumentar la capacidad de las instituciones nacionales para responder a las repercusiones econmicas negativas se sentarn las bases de un avance sostenido hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Asia meridional
La India La India ha tenido un gran rendimiento econmico en el ltimo decenio. El crecimiento del ingreso per cpita casi ha promediado el 4% anual, alimentado en gran medida por un fuerte crecimiento agropecuario, un sector de los servicios en rpida expansin y un aumento de las actividades manufactureras y de otras basadas en la exportacin (Banco Mundial, 2004c). El rpido crecimiento ha llevado a una declinacin considerable de los ndices de pobreza. El Banco Mundial estima que el porcentaje de personas por debajo de la lnea de la pobreza ha cado fuertemente al 35% en 2001, y las estimaciones nacionales muestran
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niveles que han cado del 37,5% en 1990 al 26% en 2000 (Chen y Ravallion, 2004, Bajpai, Sachs y Volavka 2004). Entre las dicultades por resolver estn altas tasas de desnutricin, elevado nmero de nios que no asisten a la escuela, malos indicadores de salud y amplias disparidades en los indicadores sociales y econmicos, especialmente para las mujeres y las nias y para los pobladores que pertenecen a castas inferiores o a tribus. Las disparidades regionales son grandes. Los estados del norte tienen uno de los menores rendimientos econmicos del pas, mientras que los estados del sur y de la costa gozan, en general, de un rpido crecimiento econmico. Desde que mengu el aumento repentino del crecimiento provocado en Punjab y Haryana por la Revolucin Verde el crecimiento rpido de la India desde principios del decenio de 1980 se debe, principalmente, a los grandes centro urbanos de la costa y a las ciudades dedicadas a la tecnologa de la informacin, como Bangalore y Hyderabad, en el sur del pas. La India encuentra varias dicultades para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En 2001 el gobierno gast slo 4 dlares per cpita en salud, mientras que los particulares gastaron 24 dlares per cpita. No slo el gasto total probablemente sea insuciente para prestar un conjunto de servicios esenciales de calidad, sino que el alto nivel de gasto de los particulares es una importante carga econmica y constituye una barrera para que la poblacin tenga acceso a los servicios sanitarios, especialmente los pobres (Bajpai, Sachs y Volavka 2004; OMS, 2001). Si bien en teora la India cuenta con un sistema de salud primario bien desarrollado, en la prctica el acceso a los servicios se ve comprometido por las altas tasas de ausentismo de los trabajadores sanitarios y generalmente por suministros inadecuados e infraestructura deciente. Esto lleva a que la mayora de la poblacin se vuelque a prestadores privados, en gran medida no reglamentados. Hoy en da la India tiene 4,6 millones de habitantes con el VIH, el segundo nmero nacional ms alto de personas infectadas con el virus despus de Sudfrica (UNAIDS, 2004). La infeccin se concentra en grupos de alto riesgo, como por ejemplo drogadictos que se inyectan y trabajadores del sexo y sus clientes. Pero podra extenderse a la poblacin general de no ampliarse considerablemente las actividades de prevencin y de no concentrar la atencin en luchar contra el agelo. La India es tambin uno de los 22 pases con una pesada carga de tuberculosis, que en conjunto representan el 80% de los casos de tuberculosis en el mundo. Pese a los denodados esfuerzos por aplicar el tratamiento de observacin directa y corta duracin slo el 31% de los casos se detectan con este programa, as que la mayora de los enfermos no tienen acceso al tratamiento ms ecaz (OMS, 2004). La discriminacin contra las nias y las mujeres sigue estando muy difundida en la India, y se reeja en la escasez de alimentos y educacin que se le dan a la mujer en el seno de la familia. Si bien las tasas de alfabetizacin entre las nias han aumentado son mucho menores que entre los nios (mapa 11.2).
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La mujer tiene un acceso muy limitado a los servicios de salud reproductiva y sexual, lo cual restringe su capacidad de adoptar decisiones sobre su propia fertilidad. Los grupos minoritarios (como por ejemplo las castas y tribus registradas) no tienen un acceso equitativo a la infraestructura ni a los servicios pblicos, lo que restringe su capacidad de participar en la economa. Si bien la mayora de la poblacin vive ahora a menos de un kilmetro de una escuela primaria las tasas de nalizacin de los estudios siguen siendo muy bajas por deciencias sistmicas, como por ejemplo el ausentismo de los maestros, instalaciones pobres y mala calidad de la instruccin. En un pas donde ms del 60% de la mano de obra trabaja en el sector agropecuario, la magnitud del desafo de la pobreza rural sigue siendo muy grande (Banco Mundial, 2004c). Pese al buen rendimiento agropecuario de los
Mapa 11.2
Los ndices de alfabetizacin de las nias aumentan, pero son mucho menores que los de los nios
Relacin entre el ndice de alfabetizacin femenino y masculino en la India, 1991 y 2001
Fuente: Vanneman y Barnes, 1991; ML Infomap, 2003.
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ltimos aos, este sector sigue dependiendo de las lluvias. Dadas las numerosas limitaciones que existen, la dicultad ms apremiante de la India es incrementar en forma masiva la inversin pblica en las zonas rurales de los estados con peores rendimientos, pero tambin se necesitar una accin concertada para lograr los dems Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una estrategia de inversin para la India basada en esos objetivos debe incluir los siguientes elementos: Salud. Habr que mejorar la infraestructura y los servicios bsicos de salud, especialmente de salud sexual y reproductiva que necesitan ampliarse, particularmente en las zonas rurales. La inversin en salud deber aumentar para poder mejorar la capacidad en materia de recursos humanos, proveer los suministros necesarios y crear la infraestructura para poder brindar los servicios de salud esenciales. Adems, deber prestarse mayor atencin a la colaboracin con proveedores particulares en los programas prioritarios de salud, como por ejemplo la extensin del tratamiento de observacin directa y corta duracin, ya que esos proveedores privados prestan la mayora de los servicios de salud en el pas, pero no estn sucientemente regulados ni vigilados para garantizar la calidad del servicio. La India debe hacer una gran inversin en la prevencin del VIH para impedir su propagacin a la poblacin general y para brindar tratamiento a los que lo necesitan. Educacin. Dadas las dicultades que presenta aumentar la cantidad y calidad de los servicios de educacin se requerir un complemento completo de inversiones, como por ejemplo intervenciones en la demanda, mejores sistemas de gestin y rendicin de cuentas, infraestructura, capacitacin del personal docente y nanciacin para otros gastos ordinarios. Las metas de igualdad entre los sexos probablemente requieran un amplio apoyo mediante subvenciones especiales dirigidas a las nias. Estrategias de inversin rural. La economa de la India sigue siendo mayormente agraria, con una infraestructura relativamente pobre. Muchas zonas requieren mejoras importantes en caminos, transporte, electricidad, otros tipos de energa, sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, gestin ambiental, as como investigacin y desarrollo agropecuario. El creciente problema de las capas freticas cada vez ms profundas habr que abordarlo mediante la captacin del agua de lluvia, la recarga natural de los acuferos y la gestin de la demanda. Gestin urbana. Un creciente nmero de pobres vive en los tugurios urbanos de la India. Utilizando el abanico de reformas de poltica e intervenciones que se describen en el captulo 5, las ciudades debern mejorar los barrios de tugurios y perfeccionar la infraestructura urbana para promover el desarrollo de industrias y servicios con gran densidad de mano de obra. Organizaciones civiles de todo el pas, bien organiza-
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das, pueden desempear una funcin determinante en la mejora de los barrios de tugurios y la gestin urbana. Gestin pblica. Es necesario mejorar la prestacin de servicios y la rendicin de cuentas para garantizar que las inversiones lleguen a los beneciarios previstos. Esto requiere una mayor inversin en sistemas de informacin y en sistemas modernos de gestin, para poder hacer el seguimiento de los desembolsos y suprimir los embotellamientos burocrticos. Tambin requiere promover la transparencia en los procedimientos gubernamentales y fomentar la participacin de las comunidades locales en la realizacin de las inversiones pblicas. Seleccionar como objetivo a poblaciones marginadas. Los recursos deben llegar a los grupos menos privilegiados, como por ejemplo las mujeres y nias de las familias de bajos ingresos, los integrantes de las denominadas castas inferiores y descastados, como as tambin a las poblaciones tribales. Se requieren inversiones y campaas de enseanza sistemticas, con objetivos concretos para poder suministrar a estas comunidades las destrezas, las oportunidades de generar ingresos y los servicios sociales bsicos que les permitan beneciarse del crecimiento econmico del pas. Otros pases del Asia meridional Para los dems pases del Asia meridional los retos de la pobreza siguen siendo difciles, aunque en el conjunto de la regin haya habido un crecimiento econmico moderado, una disminucin de la carga de morbilidad y una mayor produccin de alimentos. Los resultados del desarrollo en Sri Lanka resaltan por su xito. Cuenta con enseanza primaria universal, bajos ndices de mortalidad de menores de cinco aos (19 muertos por cada 1.000 nacidos con vida), ndices relativamente bajos de mortalidad materna (92 por cada 100.000 nacimientos en 2000) y un acceso relativamente alto al suministro de agua y saneamiento (Banco Mundial, 2004c; PNUD, 2004b; OMS y UNICEF, 2004). Bangladesh ha tenido un xito moderado, ya que ha adelantado mucho en educacin, mortalidad infantil e igualdad de gnero, pero sigue teniendo un alto ndice de mortalidad materna y niveles muy altos de pobreza y de hambre. Las zonas rurales de Bangladesh tienen agua de mala calidad, que est contaminada con arsnico; se estima que entre 46 y 57 millones de personas, en total, podran estar expuestas a envenenamiento por arsnico (Population Reference Bureau, 2002). Desde 1990 el Pakistn ha sufrido una pobreza persistente y un crecimiento econmico lento, acompaados por una reduccin moderada de la desnutricin y una considerable disminucin de la mortalidad infantil. Afganistn, por otro lado, se enfrenta a grandes dicultades de desarrollo en casi todos los sectores, como as tambin a la reconstruccin posterior al conicto. Muchos otros pases de la regin, como Nepal y Sri Lanka, tratan de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en un entorno de inseguridad y de inestabilidad poltica.
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Las relaciones entre el medio ambiente, la infraestructura y la pobreza son fuertes. Casi todos los pases del Asia meridional dependen de la agricultura para una gran proporcin del PIB, y la mayora de ellos tienen problemas de escasez de agua, erosin del suelo y salinizacin. Tambin es enorme la magnitud de los problemas urbanos, con ms de 262 millones de personas que viven en barrios de tugurios en el Asia meridional y central (ONU-Hbitat, 2003). En general, las estrategias de inversin en la regin basadas en esos objetivos debern incluir lo siguiente: Salud y educacin. Habr que extender la educacin, nutricin y servicios de salud bsicos (especialmente de salud reproductiva) a la mayora de la poblacin del Asia meridional, especialmente a los habitantes de las zonas rurales remotas. Deber prestarse particular atencin a las mujeres y las nias. Al igual que en la India, tendrn importancia las intervenciones del lado de la demanda, la infraestructura y el apoyo a los gastos ordinarios. Estrategias de inversin rural. Se necesitan inversiones especiales para atender la pobreza y el aislamiento rurales. Toda la gama de inversiones en infraestructura rural es importante, incluidos los caminos, servicios de transporte, agua, saneamiento y energa. Un reto particular es mejorar el abastecimiento de agua en Bangladesh para reducir las consecuencias devastadoras del envenenamiento por arsnico. Mejora de los barrios de tugurios. Como una gran parte de la poblacin urbana de la regin sigue viviendo en asentamientos irregulares o barrios de tugurios los pases deben acelerar los programas de mejora de estos barrios en todas las ciudades. Gestin pblica. Muchos pases se beneciaran con una mayor transparencia, mejores sistemas de gestin para el seguimiento de los desembolsos y el uso de la asistencia para el desarrollo, como as tambin con una mayor movilizacin de la comunidad para supervisar la ejecucin local de los programas sociales. Ordenacin ambiental. En aquellos lugares donde la pobreza es mayor y donde la vulnerabilidad a los riesgos naturales es extrema se necesita una mejor ordenacin ambiental, con inversiones en mecanismos de gestin y de prevencin de desastres (por ejemplo en Nepal y en la costa de Bangladesh). Con los cambios climticos estas inversiones tendrn mayor importancia en el futuro, tema que se examina ms adelante en el presente captulo. Resolucin de conictos y consolidacin de la paz. El conicto social afecta a casi todos los pases de la regin, limitando los resultados del desarrollo. En todos los pases que sufren de tensiones tnicas o sectarias o de otras tensiones divisivas se necesitan inversiones para la resolucin del conicto y la reconstruccin despus del conicto (captulo 12).
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Asia central
Las economas del Asia central que formaban parte de la Unin Sovitica han experimentado una brusca deterioracin de sus indicadores de pobreza y dems indicadores sociales. Bajo el gobierno sovitico subvenciones masivas nanciaban en las repblicas ms pobres industrias inecientes y con una utilizacin intensiva de recursos. La independencia cort bruscamente esta nanciacin. Si bien la mayora de las economas de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) se ha recuperado de las profundas recesiones de principios del decenio de 1990 y ahora tiene un crecimiento seguro, el PIB per cpita sigue siendo muy inferior a los niveles previos a la independencia. En Tayikistn el PIB per cpita es ms de un 20% inferior al anterior a 1991 (PNUD, 2003c). Si bien los indicadores de desarrollo humano siguen siendo altos en relacin con el ingreso es probable que declinen de no realizarse importantes y bien administradas inversiones en servicios sociales e infraestructura. Es evidente que se necesitarn considerables inversiones slo para reemplazar el capital social, envejecido y a veces obsoleto, heredado de la planicacin sovitica centralizada. Muchas de las mayores dicultades del Asia central tambin derivan de un aislamiento geogrco extremo. La regin no tiene litoral, est lejos de los puertos martimos y de los principales mercados mundiales, y sus pases ms grandes tienen escasez de agua. Si bien Kazajstn espera que sus reservas de petrleo se conviertan en el eje de su recuperacin econmica la mayora de los otros pases del Asia central carecen de recursos naturales importantes y son dependientes de los sectores agropecuario, manufacturero y de servicios. Sigue habiendo una alta percepcin de corrupcin y de malos gobiernos en toda la regin, lo cual desalienta la inversin extranjera y la nacional (Gray, Hellman y Ryterman, 2004). El gasto social ha disminuido considerablemente como resultado del retroceso econmico y el estancamiento, y los indicadores de salud reejan este derrumbe. En Kirguistn la nanciacin de la salud per cpita en 2001 slo fue el 32,5% del nivel de 1990. No es de sorprender que en el mismo perodo el nmero de casos de tuberculosis haya subido a ms del triple (PNUD, 2003). Kazajstn y Tayikistn se han atrasado considerablemente en el logro de los objetivos de salud tanto del nio como de la madre. Todos los pases de la regin se enfrentan a problemas de enfermedades infecciosas, como por ejemplo crecientes ndices de transmisin del VIH (PNUD, 2003; Gobierno de Kazajstn y Equipo de las Naciones Unidas de apoyo al pas, 2002). La degradacin ambiental tambin es un problema importante, en particular la deserticacin y el abastecimiento inadecuado de agua. Para detener la declinacin y lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio las principales prioridades de inversin en los pases del Asia central debern incluir: Estrategias de inversin urbana y rural. Los sistemas de infraestructura bsica, como por ejemplo los de la energa, el transporte y el abasteci-
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miento de agua y saneamiento requieren una ampliacin y ayuda tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Por ejemplo en Tayikistn slo el 23% de la poblacin tiene acceso a servicios de alcantarillado (PNUD, 2003c). En los terrenos montaosos y escarpados de la regin estas inversiones sern costosas y tcnicamente complicadas, y probablemente requieran ayuda del exterior. Cooperacin transfronteriza para la infraestructura. Se necesita infraestructura regional de transporte y de energa para ayudar a los pases sin litoral del Asia central a superar las barreras impuestas por el aislamiento geogrco. Las prioridades de inversin estn claramente denidas en el Programa de Accin de Almaty para los pases en desarrollo sin litoral, que se analiza ms adelante (Naciones Unidas, 2003). Cooperacin transfronteriza para la integracin y cooperacin gubernamental. Dada la geografa del Asia central la cooperacin regional es esencial para coordinar la ordenacin ambiental y de los recursos hdricos, desarrollar redes de transporte y de comunicaciones y resolver otras cuestiones transfronterizas (captulo 15). Si bien el Asia central ya tiene una cantidad de instituciones dedicadas a estos nes su repercusin ha sido limitada. Habr que proveer de fondos sucientes a estas instituciones y alentarlas a que estimulen la integracin econmica, reglamentaciones transfronterizas transparentes y mejor gobierno regional. Gestin pblica. La planicacin central de la era sovitica dej tras de s poca capacidad administrativa viable, y la corrupcin generalizada ha llenado el vaco. Para reconstruir la capacidad de gobernar se necesitan inversiones en recursos humanos, incentivos, estructuras institucionales y sistemas de informacin. Salud y educacin. Indicadores de salud en descenso reejan sistemas de prestacin de los servicios sanitarios insucientes y con pocos recursos. Estos sistemas tambin sufren de la herencia sovitica de falta de atencin al cuidado primario de la salud. En muchos casos los sistemas de cuidado primario deben crearse casi enteramente de la nada. Entre los factores positivos estn los numerosos trabajadores de salud ya entrenados, aunque habr que aumentar considerablemente los salarios para garantizar su permanencia y la calidad del cuidado. Por ejemplo, en Kirguistn la nanciacin limitada signic que el Estado pudo nanciar slo el 18% de su programa nacional de lucha contra el VIH/SIDA para 19962000 (PNUD, 2003b). Si bien en algunos pases los indicadores de educacin reejan un alto ndice de matriculacin se necesitan inversiones para modernizar y mejorar los programas y la calidad de la enseanza.
Amrica Latina
Amrica Latina tiene el mayor ingreso per cpita de las regiones en desarrollo, pero existen considerables disparidades, como as tambin focos de extrema
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pobreza, dentro de los pases y entre ellos. La regin est altamente urbanizada, con una mayora de pobres extremos en los barrios urbanos de tugurios (captulo 2, cuadro 2.3). Gran parte de la poblacin urbana est desocupada o trabaja en el sector informal, con lo cual carece de redes de seguridad social y de acceso a los servicios esenciales. En muchos pases de Amrica Latina las graves desigualdades econmicas estn relacionadas con profundas divisiones sociales. Las comunidades ms pobres siguen siendo las de indgenas y negros, que conforman la mayora de los pobres rurales y urbanos en los focos de extrema pobreza de Amrica Latina, como el nordeste del Brasil, las montaas de Amrica Central y la regin andina. El nivel extremo de pobreza de estas regiones se reeja en los altos ndices de mortalidad infantil (mapa 11.3). Las desigualdades son el resultado del crecimiento econmico generalmente dbil e inestable de la regin en el ltimo decenio. Con demasiada frecuencia las crisis econmicas y los desastres naturales ha borrado aos de ganancias duramente adquiridas. Estructuralmente Amrica Latina sigue siendo en gran medida un exportador de materia prima, lo cual deja a las economas sujetas a la volatilidad de los mercados de materias primas y a la disminucin a largo plazo de los precios de esas exportaciones. Se ha producido un giro hacia las exportaciones manufacturadas, que prcticamente se han quintuplicado, de 43.000 millones de dlares en 1990 a 200.000 millones de dlares en 2000 (UNCTAD, 2003). Pero, de todas formas, en 2000 las exportaciones de productos manufacturados representaron mucho menos de la mitad de sus exportaciones de mercancas, cifra muy inferior al 80% que tienen usualmente los pases de altos ingresos (Banco Mundial, 2004c). Y casi todo el crecimiento de las exportaciones corresponde a la industrializacin de Mxico, promovida por el TLCAN, y unas pocas industrias clave en el Brasil. Las subregiones de Amrica Latina tienen caractersticas y dicultades especcas de desarrollo econmico. Del lado positivo, el TLCAN ha impulsado el crecimiento en Mxico, especialmente en el norte, y Chile ha gozado de un rendimiento econmico sostenido. Y pese a que el Brasil y la Argentina sufrieron considerables crisis nancieras en el decenio de 1990 ahora estn comenzando a recuperarse rpidamente. Menos afortunados en los ltimos aos, los pases de Amrica Central son pequeos y propensos a desastres. Entre las regiones en desarrollo Amrica Central se destaca por su susceptibilidad a los riesgos naturales, limitando an ms la posibilidad de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (cuadro 11.1). Los pases de esta regin tienen una numerosa poblacin indgena, generalmente excluida, y se estn recuperando de decenios de inestabilidad poltica. Por ejemplo, recientemente se ha estimado que la proporcin de personas que viven en extrema pobreza excede el 50% en Nicaragua y el 30% en El Salvador, y estas tendencias estn estancadas en vez de mejorar (DAES, Naciones Unidas, 2004).
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Mapa 11.3
Altas tasas de mortalidad infantil demuestran la existencia de focos de extrema pobreza
Muertes por cada 1.000 nacidos vivos
Fuente: CIESIN, 2005a.
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La pobreza rural en los pases andinos de alta montaa sobre todo entre los indgenas es particularmente alta, en parte debido al aislamiento geogrco, los altos costos de transporte y la infraestructura limitada. En el Per, por ejemplo, el grupo de personas que viven en extrema pobreza aument del 9% en 1994 al 18% en 2000 (DAES, Naciones Unidas, 2004). En Bolivia casi el 55% de la poblacin carece de acceso a saneamiento mejorado (OMS y UNICEF 2004). Las proyecciones del PNUD sugieren que muchos pases de Amrica Central y pases andinos tienen pocas posibilidades de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio si mantienen su actual trayectoria. En materia de salud pblica Amrica Latina ha progresado considerablemente en la reduccin de la mortalidad infantil y de las enfermedades infecciosas, pero sigue teniendo serias dicultades para reducir la mortalidad materna, a pesar del alto porcentaje de partos asistidos. La condicin sanitaria, si bien es buena en general, vara segn los grupos sociales y las zonas geogrcas, indicando un acceso muy desigual al agua potable, saneamiento y buenos servicios de salud. En Amrica Latina aproximadamente 1,6 millones de personas viven con el VIH (UNAIDS, 2004). El Brasil, con la mayor cantidad de poblacin portadora del VIH en la regin, ha realizado un gran esfuerzo en materia de prevencin y de tratamiento y ha conseguido reducir drsticamente las tasas de mortalidad por el SIDA. En materia de educacin existe un desequilibrio inverso entre los sexos, con ms mujeres que hombres matriculadas en la enseanza posterior a la primaria. Esta diferencia en funcin del gnero traduce y refuerza la falta de oportunidades econmicas para los jvenes, ya que los ndices de desempleo aumentan en la regin. Una de las razones del lento crecimiento econmico en Amrica Latina, que se contrasta con las economas asiticas de rpido crecimiento, es que ha
Cuadro 11.1
Riesgo de mortalidad debido a los desastres, por regin
Nota: El ndice correspondiente a cada desastre se crea sobre la base de la distribucin demogrca, la gravedad de cada riesgo y la tasa de mortalidad por riesgo correspondiente a 19812000. Vase Dilley y otros, 2005 para ms explicaciones. El ndice se basa en clculos de los autores obtenidos multiplicando el porcentaje de poblacin de cada pas expuesto a diferentes niveles de gravedad para cada riesgo, lo que crea un ndice del 0 al 10, en el que un nmero mayor representa una mayor exposicin al riesgo o un mayor porcentaje de la poblacin expuesta. Fuente: Calculado usando datos de Dilley y otros, 2005.
ndice de desprendi- ndice de ndice de ndice de mientos de inundacio- ndice de sequas terremotos tierra nes ciclones frica subsahariana Amrica del Norte Amrica Latina y el Caribe Amrica Central y el Caribe Asia central Asia meridional Asia oriental y el Pacco Europa Oriente Medio y frica del Norte 3,96 2,02 3,52 2,60 3,94 6,54 3,40 1,19 3,89 0,17 0,39 1,17 3,17 1,76 0,34 0,90 0,42 0,71 0,09 0,05 0,92 2,29 0,66 0,17 0,44 0,21 0,19 3,22 4,77 6,31 7,58 2,19 6,30 5,95 3,40 2,50 0,33 2,35 0,54 2,45 0,00 0,51 2,65 0,08 0,00
ndice de volcanes 0,01 0,00 0,24 0,95 0,00 0,00 0,23 0,05 0,00
Promedio 1,30 1,60 2,12 3,17 1,43 2,31 2,26 0,89 1,22
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habido muy poco esfuerzo concertado por fomentar las capacidades tecnolgicas y cientcas de la regin. Los gastos de las actividades de investigacin y desarrollo como porcentaje del PIB en 1999 fueron considerablemente menores que los del Asia oriental y el Pacco (0,52%, en comparacin con el 1,09%) (Banco Mundial, 2004c). Respecto de otro indicador fundamental, en 2000 el Asia oriental obtuvo 17,9 patentes por milln de habitantes, en comparacin con slo 0,6 para Amrica Latina (U.S. Patent and Trademark Ofce, 2001). En el contexto de estas dicultades las estrategias nacionales de Amrica Latina, basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, debern incluir: Seleccionar como objetivo a regiones y poblaciones marginalizadas. La integracin de grupos indgenas excluidos y de regiones desfavorecidas requerir determinadas inversiones en salud, educacin, energa, agua y saneamiento para permitirles participar ms plenamente en la economa y la sociedad (captulo 5). Estrategias de inversin urbana. Amrica Latina tiene tambin una de las cifras ms altas de habitantes de barrios de tugurios como porcentaje de la poblacin. Una prioridad central ser la mejora de esos barrios y la regularizacin de los asentamientos no ociales. Las ciudades, adems de mejorar la seguridad de tenencia de la tierra, debern extender los servicios sociales y la infraestructura urbana a los asentamientos no ociales, haciendo hincapi en sistemas de trasporte pblico que sean asequibles. Ciencia y tecnologa. Si bien las tasas de nalizacin de la enseanza primaria son altas en general, especialmente en los pases de ingresos medios, la regin debera dedicar muchos ms recursos a convertirse en un innovador tecnolgico. Se necesitan inversiones en investigacin y en enseanza superior para que la regin pueda cambiar de un crecimiento basado en los productos bsicos a un crecimiento dirigido por los conocimientos y la innovacin, que tiene un sustento ms amplio y es ms sostenible. Este cambio implicara aumentar los gastos en investigacin y tecnologa hasta aproximadamente el 2% del PIB (como en los principales innovadores asiticos), en parte mediante una mayor nanciacin pblica de los laboratorios y universidades y en parte mediante incentivos para la investigacin y el desarrollo privados. Cooperacin transfronteriza. Los pases deben ampliar la infraestructura regional de transporte y energa, aumentar la cooperacin econmica y estrechar la colaboracin poltica regional (captulo 15). Si bien muchas de esas necesidades de inversin pueden nanciarse a nivel nacional la cooperacin regional aportar a estas importantes cuestiones mejores recursos nancieros y no nancieros. La cooperacin transfronteriza ser especialmente importante para lograr los Objetivos de Desarrollo
Captulo 11
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del Milenio y conseguir un crecimiento econmico sostenible en Bolivia y Paraguay, pases sin litoral. Estrategias de inversin rural. Se necesitan mejores redes regionales de transporte para bajar los costos en las regiones rurales sin litoral y montaosas. Habr que dar prioridad a las inversiones en infraestructura bsica, tales como agua y saneamiento, que probablemente produzcan benecios intersectoriales, como por ejemplo mejores resultados en el sector de la salud. Ordenacin ambiental. Los pases de Amrica Latina deben fortalecer los mecanismos normativos y la coordinacin de polticas para mejorar la ordenacin ambiental, ocupndose particularmente de la deforestacin y la prdida de la diversidad biolgica, que se estn acelerando en toda la regin. Las zonas urbanas necesitan una mayor inversin en depuracin del agua, eliminacin de desechos slidos y medidas para controlar la contaminacin del aire. Inversiones en salud. Para reducir la mortalidad materna en la regin habr que mejorar la calidad de la atencin sanitaria. En varios pases habr que ampliar la infraestructura de atencin sanitaria para satisfacer las necesidades de las poblaciones aisladas geogrcamente. Tambin ser esencial ampliar la prevencin y el tratamiento del VIH/SIDA entre las poblaciones socialmente excluidas.
Oriente Medio y frica de Norte
Los pases del Oriente Medio y frica del Norte productores de petrleo tienen infraestructuras y servicios sociales razonablemente buenos. Por el contrario, los pases que no producen petrleo tienen una infraestructura y servicios sociales mucho peores. La pobreza, que es muy alta en varios pases, aument considerablemente en Argelia, Djibuti y Marruecos en la segunda mitad el decenio de 1990 (PNUD, 2003a). Pese a la presencia de unos pocos pases con buenos resultados econmicos ha habido un estancamiento en los resultados econmicos generales de la regin. Los indicadores de salud reejan la enorme diferencia de ingresos. Los ndices de mortalidad materna son bien inferiores a 50 por cada 100.000 nacimientos con vida en los pases productores de petrleo, pero superan los 500 en Djibuti, Mauritania y Yemen, y se acercan a 1.500 en Somalia (PNUD, 2003a). La desigualdad entre los sexos y poco acceso al cuidado obsttrico de urgencia son los principales motores de la alta mortalidad materna. El seguimiento del VIH no es muy bueno en gran parte de esta regin, pero las tasas de prevalencia parecen ser del 0,5%, aproximadamente. La desigualdad entre los sexos ha limitado enormemente el progreso regional hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La regin tiene una tasa total de fecundidad de tres nios por mujer, la tercera ms alta del mundo despus del frica subsahariana y el Asia meridional, que contribuye a
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una poblacin juvenil en explosin (Banco Mundial, 2004c). Pese a los recientes progresos en suprimir la brecha entre los sexos la tasa de participacin de la mujer en la economa sigue siendo muy baja. Una insuciencia crnica de las inversiones en enseanza superior, ciencia y tecnologa han limitado la capacidad de sostener un sector privado robusto e internacionalmente competitivo y de generar una diversicacin econmica ms amplia. Muchos pases de la regin tambin estn plagados por sistemas de gestin sumamente burocrticos, relaciones polticas clientelistas y desrdenes sociales (Yousef, 2004). Al menos ocho pases de la regin sufren una seria escasez de agua, y en nueve pases el acceso al agua potable en las zonas rurales es inferior al 70% (PNUD, 2003a). La solucin de todos estos problemas requerir la aplicacin de criterios regionales rmes, al igual que programas de accin nacionales: Igualdad entre los sexos. Intervenciones prioritarias en materia de desigualdad entre los sexos incluyen garantizar el acceso equitativo de la mujer a la educacin, las oportunidades generadoras de ingresos, los derechos polticos y los servicios de salud sexual y reproductiva, entre ellos la planicacin familiar. Sistemas de salud. Para poder reducir los ndices extremadamente altos de mortalidad materna en varios pases se necesitarn inversiones en atencin obsttrica de urgencia y en personal sanitario capacitado para asistir en partos, junto con actividades para mejorar los resultados en cuestiones de gnero. Se necesitan inversiones urgentes para mejorar los sistemas de salud, comenzando por la clnica de aldea y el hospital de derivacin en el distrito. Educacin. Las nuevas inversiones deberan centrarse en la educacin tecnolgica y posterior al ciclo primario, a n de que los jvenes adquieran destrezas que faciliten su incorporacin a la mano de obra. Estos programas debern acompaarse de intervenciones para ampliar las oportunidades del sector privado de absorber el creciente nmero de personas que busca trabajo. Estrategias de inversin rural. El acceso al agua sigue siendo un problema grave tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Dado el clima generalmente rido de la regin ser necesario hacer inversiones para garantizar la ordenacin sostenible de los recursos hdricos y luchar contra la deserticacin. Especialmente necesarios son los servicios de investigacin y extensin para satisfacer las necesidades de la agricultura de secano. Ciencia y tecnologa. Las inversiones en enseanza superior y en investigacin y desarrollo son fundamentales para formar una base de conocimientos que permita a los pases competir en mercados mundiales de ms alto valor. Debe prestarse particular atencin a fomentar la capacidad de investigacin y desarrollo en ingeniera y en las ciencias naturales.
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Pases de transicin y de la CEI de Europa central y oriental
Los pases de transicin y los pases de la CEI que se encuentran en Europa central y oriental tienden a no recibir la suciente atencin de las actividades internacionales destinadas a lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, principalmente debido a la impresin de que decenios de comunismo resolvieron sus problemas de desarrollo. Es verdad que reformas ecaces, una geografa favorable y un fuerte apoyo de la Unin Europea han contribuido a que los pases de Europa central se convirtieran en modelos de desarrollo exitoso. En slo un decenio han pasado de los escombros del socialismo de Estado a formar parte de la Unin Europea. Pero en el decenio de 1990 los pases europeos que formaron parte de la Unin Sovitica sufrieron un deterioro en sus indicadores de desarrollo. La pobreza y el desempleo de larga data, la desigualdad en los ingresos, el menor acceso a los servicios pblicos y la propagacin de enfermedades como el VIH y la tuberculosis son un reto mayor a principios del nuevo milenio de lo que fueron a comienzos de la transicin. Por ejemplo, el PIB de Moldova cay bruscamente despus del derrumbe de la Unin Sovitica, y pese a un fuerte crecimiento posterior a 2000 el PIB era inferior al 40% de su nivel anterior a la crisis (Banco Mundial, 2004c). Los indicadores de salud tambin empeoraron considerablemente en muchos de los pases de transicin, en parte debido a una pobreza en aumento y en parte al desmoronamiento de los sistemas de salud soviticos. Los ndices de infeccin con el VIH han aumentado prcticamente en todos los pases de transicin, con mayores tasas de prevalencia para los adultos en Ucrania, en 1,4%, seguido por la Federacin de Rusia y Estonia, ambos con el 1,1% (UNAIDS, 2004). La principal va de transmisin del VIH en la regin es el uso de drogas inyectables, que ha aumentado enormemente desde la cada de la Unin Sovitica. Ms del 80% de las personas infectadas con el VIH son menores de 30 aos (UNAIDS, 2004). Los ndices de incidencia de tuberculosos tambin han aumentado. En Bulgaria, por ejemplo, los ndices de incidencia subieron de 25 casos por cada 100.000 habitantes en 1990 a 48 en 2000 (Equipo de las Naciones Unidas de apoyo al pas y Gobierno de Bulgaria, 2003). En varios pases el progreso hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se ha visto obstaculizado por la corrupcin y por instituciones pblicas mal dirigidas, sistemas de suministro de servicios en deterioro y una distribucin interna de recursos poco equitativa. Los programas de las escuelas suelen ser de mala calidad e inapropiados para la actual realidad social y econmica. Las desigualdades sociales y econmicas son marcadas. En Rumania la tasa de pobreza extrema en las zonas rurales es ms del doble que en las zonas urbanas. En Albania, el recuento de pobreza en las zonas rurales es un 50% superior al de las zonas urbanas (Equipo de las Naciones Unidas de apoyo al pas y Gobierno de Rumania, 2003; PNUD en Albania, 2004). La exclusin social de los grupos minoritarios, como los romanes, signica que tienen ms probabilidades de ser pobres y de carecer de un acceso a la educacin y a los servicios sanitarios.
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Por otro lado, las cuestiones ambientales siguen mayormente sin resolver, y los pases tienen contaminacin industrial, mal saneamiento rural, reglamentacin insuciente y supervisin y ejecucin irregulares. Armenia, por ejemplo, ha determinado que la falta de una estrategia nacional coordinada para una poltica y reglamentacin del desarrollo sostenible es un obstculo al logro de las metas ambientales de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2001). Varias prioridades de inversin se siguen de estas observaciones: Gestin pblica. Habr que aumentar la capacidad de buen gobierno mediante el desarrollo de recursos humanos, sistemas de informacin y estructuras institucionales apropiadas para ejecutar y supervisar programas pblicos e intervenciones. Los ejemplos incluyen mejorar los sistemas de scalizacin nanciera y reacondicionar la administracin de los sistemas de enseanza para aumentar su ecacia y adaptar los programas a las demandas de una economa orientada al mercado y una sociedad civil informada. Salud y educacin. Dado que los indicadores de salud empeoran rpidamente, reforzar los sistemas de prestacin de servicios sanitarios es una prioridad urgente, que responde a las limitaciones institucionales existentes. Revertir las tendencias de transmisin del VIH, centrndose en estrategias ecaces de prevencin para los drogadictos que se inyectan, debera ser una prioridad dada la creciente amenaza de una epidemia. Los resultados del sector de la enseanza han empeorado al no haber mayores inversiones para mejorar, o en muchos casos mantener, su calidad. Ordenacin ambiental. Se necesita una mejor infraestructura para el suministro de agua, el saneamiento y la gestin de desechos, as como sistemas para disminuir la contaminacin, al igual que apoyo tcnico y nanciero para la supervisin, reglamentacin y ejecucin. Seleccionar como objetivo a grupos excluidos. A n de aliviar la pobreza persistente se necesitan inversiones para mejorar la condicin social y econmica de los grupos marginalizados y de los pobres rurales.
Dicultades especiales
Adems de las regiones, algunas categoras de pases encuentran dicultades y obstculos especcos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A continuacin sealamos las necesidades especiales de cuatro de esos grupos: pases menos adelantados, pases en desarrollo sin litoral, pequeos Estados insulares en desarrollo y pases vulnerables a los desastres naturales. Pases menos adelantados En el presente informe se resumen las inversiones necesarias para que todos los pases en desarrollo logren los Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero las necesidades de los pases menos adelantados son el centro del anlisis. Estos
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pases tienen ingresos per cpita inferiores a 750 dlares, malos resultados en salud y educacin y economas vulnerables a las crisis (OHRLLS, Naciones Unidas, 2004). En los pases menos adelantados del frica subsahariana casi el 50% de la poblacin, y en Asia el 30%, vive con menos de un dlar por da. Tienen dicultades con prcticamente cada dimensin de la pobreza. Por ejemplo, en los pases menos adelantados el porcentaje de la poblacin que no alcanza a la ingesta mnima de caloras aument del 37% en 1990 al 38% en 20001. Los pases menos adelantados requieren una ayuda especial y sostenida porque con los recursos nacionales no pueden satisfacer sus necesidades bsicas, independientemente de la calidad de sus polticas o su gobierno. El Programa de Accin de Bruselas en favor de los pases menos adelantados sugiere que necesitan una asistencia para el desarrollo muchsimo mayor, ya que las corrientes de capital privado no nanciarn las inversiones pblicas que se necesitan. El Programa seala varios sectores prioritarios para la cooperacin, entre ellos el desarrollo de recursos humanos e institucionales; la eliminacin de las restricciones a la oferta y la mejora de la capacidad productiva; la proteccin del medio ambiente, y la consecucin de la seguridad alimentaria y la reduccin de la malnutricin. El progreso en la ejecucin del Programa es plenamente compatible con el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por eso instamos a todos los gobiernos que lo apoyen. Pases en desarrollo sin litoral Los 30 pases en desarrollo sin litoral tienen cuatro tipos de dependencias. Dependen de la infraestructura de un pas vecino para tener acceso a los mercados mundiales, de slidas relaciones polticas transfronterizas, de la paz y la estabilidad en los pases vecinos y de las prcticas administrativas de los vecinos (Faye y otros, 2004). Muchos pases en desarrollo sin litoral sufren otro tipo de desventajas, como terrenos abruptos o pesadas cargas de enfermedades que aumentan los costos y las dicultades tcnicas de las inversiones. Muchas de las soluciones dependern de estrategias de integracin regional para simplicar los trmites burocrticos, invertir en infraestructura regional y resolver tensiones polticas. Recientemente la Asamblea General de las Naciones Unidas respald el Programa de Accin de Almaty para los pases en desarrollo sin litoral, para atender a sus dicultades especiales. Las estrategias de inversin para pases sin litoral, basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, debern centrarse en las siguientes recomendaciones, muchas de las cuales guran en la hoja de ruta para la aplicacin del Programa de Almaty y se examinan ms detenidamente en el captulo 15: Infraestructura transfronteriza. Se necesitan importantes inversiones en infraestructura vial y ferroviaria para reducir los costos de transporte a las fronteras nacionales y desde ellas. La ayuda en forma de donaciones deber comprender el capital y los gastos de mantenimiento. Tambin se
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necesitan inversiones regionales en generacin de electricidad, redes de transmisin conjunta y tecnologa de las comunicaciones a n de tender lazos comerciales regionales integrados. Cooperacin gubernamental transfronteriza. Se necesitan acuerdos transfronterizos para establecer trmites fronterizos unicados, garantizar el acceso a las rutas de trnsito y jar tarifas de trnsito y dems costos de frontera. Estos acuerdos pueden ser coordinados mediante organizaciones regionales y subregionales, como por ejemplo el Mercado Comn del frica Oriental y Meridional (COMESA). Facilitacin del comercio. En las negociaciones sobre facilitacin del comercio realizadas en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio los pases desarrollados debern insistir en el trato especial y diferenciado para los pases en desarrollo sin litoral (captulo 14). Desarrollo del sector privado. Los pases sin litoral pueden beneciarse de industrias que dependen menos de los costos de transporte y de productos que tengan un alto valor en relacin con el peso. Esto puede requerir inversiones que permitan a la actividad industrial del sector privado cambiar de productos primarios a servicios y a industrias manufactureras de exportacin. Pequeos Estados insulares en desarrollo Los pequeos Estados insulares en desarrollo tienen sus propias dicultades especcas (Naciones Unidas, 2002c). Debido a su tamao y exposicin geogrca la economa y el medio ambiente de las islas estn estrechamente relacionados. El turismo basado en la naturaleza, la produccin de materias primas, la agricultura de exportacin, la extraccin de minerales o alguna combinacin de estas actividades forma la base de muchas de estas economas. Estn amenazados por el cambio climtico mundial, porque est previsto un aumento del nivel de los mares y un incremento de la salinizacin, la decoloracin de los corales y la incidencia de enfermedades trasmitidas por vectores (IPCC, 2001a). Las islas tambin son altamente susceptibles a los desastres naturales, como por ejemplo huracanes y ciclones, que probablemente se vuelvan ms frecuentes y graves con los cambios climticos (vase el cuadro 11.1). Y se enfrentan a profundos desafos epidmicos estructurales. Su distancia de los mercados mundiales produce altos costos de transaccin y el bajo nmero de sus pobladores traba la especializacin y las economas de escala, dicultando an ms el desarrollo. Adems, muchas islas del Caribe tienen la pesada carga de la deuda externa. Instamos a que se ejecute el Programa de Accin para el desarrollo sostenible de los pequeos Estados insulares en desarrollo, aprobado en Barbados en 1994. El Programa fue la primera iniciativa de poltica intergubernamental para integrar las pequeas islas a la economa mundial y atender sus problemas especcos de desarrollo, estableciendo medidas y actividades especcas en 14 sectores de prioridad en los planos nacional, regional e internacional2. Diez
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aos despus de la conferencia de Barbados de 1994 el Programa todava no ha sido ejecutado por falta de recursos externos. Una estrategia de inversin basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio deber atender a las dicultades especcas de los pequeos Estados insulares en desarrollo partiendo del Programa de Accin de Barbados, pero adems deber incluir estrategias para solucionar los problemas universales de enfermedad, hambre y pobreza. En particular, deber incluir los siguientes elementos: Ciencia y tecnologa. Nuevas tecnologas, incluida la tecnologa de la informacin y de las comunicaciones, pueden ayudar a los pequeos Estados insulares en desarrollo a superar las barreras del tamao y aislamiento, y a integrarse en los mercados mundiales. Centrarse en el desarrollo tecnolgico tambin favorecer a las industrias basadas en los servicios (turismo, servicios nancieros), permitindoles dejar la dependencia de las materias primas y creando para los jvenes empleos ms productivos. Estrategias de inversin urbana y rural. Las inversiones en aeropuertos, puertos, caminos, agua potable y saneamiento son cruciales para fomentar el crecimiento econmico, especialmente de la industria del turismo. Adems, se necesitan inversiones en infraestructura de energa sostenible, incluidos los sistemas de energas renovables, a n de satisfacer las necesidades energticas pero reduciendo al mnimo las consecuencias ambientales para los ecosistemas insulares frgiles. Intervenciones en cambio climtico. Los pequeos Estados insulares en desarrollo requieren inversiones para responder y adaptarse al cambio climtico en el mundo. Entre las intervenciones se pueden contar escolleras, sistemas contra tormentas para pronosticar huracanes y prepararse para ellos, y la infraestructura y las viviendas necesarias para realizar los reasentamientos. Sin embargo, el xito en la respuesta a los cambios climticos depende en gran medida de que los pases industriales tomen la delantera en estabilizar las emisiones de gas de tipo invernadero. Ordenacin ambiental. Se necesitan intervenciones para preservar y ordenar los frgiles ecosistemas de las islas, evaluar y vigilar las poblaciones cticas y los arrecifes de coral, como as tambin mantener los conocimientos tradicionales y recursos biolgicos. En muchos pases escasean los servicios de abastecimiento de agua, el saneamiento y los sistemas de eliminacin de desechos, especialmente en las regiones rurales y las islas perifricas. Mejora de los sistemas de gestin de desastres naturales. Como se examina al nal del presente captulo, se necesitan varios tipos de inversin para mejorar la deteccin y prevencin de los desastres naturales, como as tambin el manejo de la situacin posterior al desastre. Bienes regionales. Los pequeos Estados insulares en desarrollo son particularmente dependiente de bienes regionales mejorados, como por ejemplo la cooperacin econmica o la infraestructura regional (captulo 15).
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Parte 2
Adems de estas recomendaciones que se aplican a todos los pequeos Estados insulares en desarrollo los principales grupos regionales de pases insulares tienen necesidades especcas. Entre las necesidades de las islas del Caribe guran las siguientes: Servicios sanitarios. La prevalencia del VIH en el Caribe, del 2,3% y en aumento, slo es superada por la del frica subsahariana (UNAIDS, 2004). La mortalidad materna sigue siendo alta en muchos pases, llegando en Hait al 680 por cada 100.000 nacimientos, y las enfermedades y la desnutricin son un problema grave en algunos pases (PNUD, 2004a). Las prioridades incluyen una mejor capacitacin del personal sanitario y ayuda para nanciar los altos costos del tratamiento de las enfermedades contagiosas. Educacin. Dado que el Caribe depende del comercio exterior, la erosin de las preferencias comerciales por la banana y la aplicacin denitiva del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido han creado la necesidad de realizar ajustes para desarrollar nuevas industrias en reemplazo de las que estn en decadencia. La capacitacin laboral y el desarrollo de destrezas sern particularmente importantes para mejorar el capital humano en todo el Caribe y para ayudar a los trabajadores desplazados por los ajustes del mercado mundial. Muchos de los pequeos Estados insulares en desarrollo del Pacco son archipilagos muy diseminados que estn alejados de los mercados mundiales. En varios de esos pases los promedios nacionales esconden enormes disparidades de desarrollo entre las islas centrales y las perifricas y entre las zonas rurales y las urbanas. Entre las necesidades especiales de inversin de esos pases para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio guran las siguientes: Inversiones en salud. Si bien muchos pases tienen fuertes indicadores de salud otros se enfrentan a una peligrosa escasez de recursos. El Gobierno de las Islas Salomn, por ejemplo, no ha podido pagar a los mdicos y dems trabajadores sanitarios en forma regular, provocando un empeoramiento en la prestacin de los servicios sanitarios (Banco Asitico de Desarrollo, 2003). Educacin y ciencia y tecnologa. Muchos pases del Pacco han tenido dicultades en generar oportunidades de trabajo productivo para los jvenes y, por consiguiente, ha aumentado la cantidad de mujeres que se han volcado a la prostitucin como medio de subsistencia. Las inversiones en formacin profesional, la enseanza superior y el desarrollo de la tecnologa ayudarn a esas islas a diversicar y ampliar la gama de oportunidades disponibles. Pases vulnerables a los riesgos naturales Muchos pases en desarrollo estn expuestos con frecuencia a riesgos y desastres naturales, como por ejemplo sequas, inundaciones, ciclones, terremotos y
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deslizamientos de tierra. Los pases ms vulnerables estn en el Caribe, Amrica Central, Oceana, el frica austral y oriental y el Asia sudoriental (mapa 11.4). Muchos son vulnerables a distintos tipos de desastres, a menudo varias veces por ao. Como se ha sealado, muchos pequeos Estados insulares en desarrollo tienen riesgos de desastres especialmente altos. Un gran nmero de pases con mayores riesgos pertenecen a la categora de bajos ingresos, con sequas e inundaciones especialmente prominentes3. En el frica subsahariana los riesgos de desastre por sequa son especialmente altos. Los riesgos relacionados con las inundaciones, en cambio, son particularmente altos en Asia, Amrica Central, la regin andina y la zona sudoriental de Amrica del Sur. En las zonas tropicales y subtropicales las precipitaciones pluviales que causan inundaciones pueden ir acompaadas de brotes de enfermedades infecciosas, como por ejemplo el paludismo. Terremotos, comunes en los bordes de las placas tectnicas alrededor de la cuenca del Pacco y a travs de Asia son especialmente destructivas en pases de bajos ingresos donde la infraestructura rara vez responde a normas antissmicas o est preparada para soportar los riesgos conexos, como los maremotos. Los desastres naturales causan enormes daos. Dejan a una gran parte de la poblacin expuesta a perder su medio de vida, su casa y, a menudo, su vida. Pero tambin son considerables las consecuencias de desastres menores pero ms frecuentes, especialmente en los pases en desarrollo con mala infraestructura y poca capacidad de respuesta. Los grupos de poblacin que generalmente corren ms riesgo son los pequeos agricultores, los pobres rurales sin tierras, los pescadores y los pobres urbanos. Aparte de las prdidas econmicas directas la vulnerabilidad a los desastres naturales tambin contribuye a la volatilidad econmica, la que a su vez contribuye a aumentar los riesgos y a aumentar los gastos de las inversiones. Las pruebas sugieren que a veces los desastres naturales y la consiguiente tensin ambiental, como por ejemplo la prdida de la cosecha por causa de la sequa, pueden alimentar un conicto (captulo 3). Es importante destacar que la furia de la naturaleza cobra sistemticamente la vida de los pobres en mayor cantidad que la de los ricos. Cuando la catstrofe ocurre en una regin con pases desarrollados y en desarrollo, como por ejemplo los huracanes que en 2004 devastaron el Caribe y el sudeste de los Estados Unidos, es en los pases pobres adonde se pierden ms vidas. Los habitantes de los pases de bajos ingresos tienen cuatro veces ms de posibilidades que los de los pases de altos ingresos de morir en un desastre natural, y en los pases en desarrollo los desastres causan prdidas econmicas anuales del rango del 2% al 15% del PIB (Kreimer, Arnold y Carlin, 2003). Lo que el mundo rico sufre en prdidas generalmente el mundo pobre lo sufre en muertes en masa. Los ricos, al revs que los pobres, pueden permitirse vivir en estructuras forticadas, lejos de las llanuras de inundacin, las riveras de los ros y las laderas de las montaas. Tienen sistemas de alerta temprana, como los monitores ssmicos, pronsticos meteorolgicos y sistemas de vigilan-
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Parte 2
Mapa 11.4
Zonas que tienen los mayores niveles de riesgo de mortalidad relacionado con desastres naturales
Decilos de mortalidad (cualquier causa)
Fuente: Dilley y ortos, 2005.
cia de las enfermedades. Y tienen coches y camiones que les permiten evacuar rpidamente un lugar en caso de amenaza de desastre natural. Adems, despus del desastre los pases ricos, al contrario de los pobres, pueden movilizar rpidamente alimentos, agua potable, generadores de electricidad, mdicos y material mdico de urgencia. En los ltimos decenios, el crecimiento demogrco y econmico ha sido mayor en promedio en las zonas costeras, que estn ms expuestas a ciclones e inundaciones. En el futuro aumentarn las prdidas por cada fenmeno climtico, especialmente en las zonas urbanas de rpido crecimiento, a menos que se trate sistemticamente de reducir su vulnerabilidad. Se espera que el cambio climtico tambin afecte las precipitaciones pluviales y las temperaturas, alterando la frecuencia, gravedad y localizacin de los riesgos climticos. Los cambios climticos pueden resultar en una elevacin del nivel del mar, lo que favorecer la formacin de tormentas y las inundaciones y en un fortalecimiento del ciclo hidrolgico, que alterar el ritmo de fenmenos extremos, como la sequa (IPCC 2001a). Por lo que se reere a los pases en riesgo, las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio debern incorporar
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estrategias para reducir las prdidas relacionadas con los desastres naturales, que se dividen en cuatro categoras amplias: inversiones en infraestructura, inversiones en redes de seguridad, sistemas de alerta temprana y planes para situaciones de emergencia y de contingencia. En primer lugar, en los sitios con riesgo de sufrir desastres naturales se necesitan inversiones en infraestructura para reducir al mnimo los daos provocados. Entre esas inversiones se cuentan construcciones antissmicas, albergues de emergencia y embarcaderos protectores. Estas inversiones preventivas pueden reducir al mnimo no slo las prdidas en vidas y en ingresos sino tambin la perturbacin de las estrategias para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Son particularmente importantes para las ciudades de rpido crecimiento, ya que el crecimiento urbano descontrolado aumenta la vulnerabilidad a los desastres. Por esta razn la planicacin urbana debe incluir evaluaciones sistemticas del riesgo, elaborar planes apropiados para el uso de la tierra y jar normas edilicias. En segundo lugar, se necesitan inversiones en redes de seguridad social a n de salvaguardar vidas en momentos de crisis. Los gobiernos deben realizar esas inversiones en los perodos de normalidad para establecer una presencia institucional previa capaz de prestar ecazmente los servicios cuando ocurre la crisis o el desastre. Durante una sequa, por ejemplo, las garantas de empleo, los mecanismos de micronanciacin dirigidos a los hambrientos y la proteccin de medios de vida basados en la ganadera pueden desempear una funcin en la proteccin de las comunidades expuestas a la crisis. En tercer lugar, los gobiernos deben invertir en crear y perfeccionar sistemas nacionales y locales de alerta temprana para vigilar las condiciones meteorolgicas y suministrar un alerta anticipado del posible desastre. Pocos desastres naturales se pueden impedir, pero se pueden mitigar sus consecuencias cuando se cuenta con una planicacin anticipada, un aviso anticipado y una respuesta amplia. Los sistemas de vigilancia pueden incluir el seguimiento sobre el terreno, la teledeteccin y el pronstico meteorolgico. Sistemas de alerta temprana bien concebidos pueden brindar una oportunidad nica de actuar antes de que estalle la crisis. Las campaas de informacin pblica son importantes para despertar la conciencia sobre los riesgos de los desastres naturales y las respuestas adecuadas. La capacidad de alerta temprana para manejar los riesgos climticos han mejorado mucho en los ltimos aos con los pronsticos meteorolgicos estacionales e interanuales. En cuarto lugar, habr que establecer una planicacin para situaciones de emergencia y de contingencia anteriores a la crisis, de forma que los sistemas de alerta temprana puedan dar una respuesta temprana y ecaz. La planicacin deber incluir estrategias de evacuacin, zonas de seguridad en situaciones de emergencia, planes de seguros y la ubicacin previa y nanciacin de los recursos humanitarios para una rpida distribucin. Como parte de la planicacin de contingencia los gobiernos debern establecer mecanismos para brin-
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dar los servicios de emergencia despus de ocurrido el desastre, especialmente mediante atencin sanitaria inmediata para prevenir el brote de enfermedades entre la poblacin desplazada. Los pases desarrollados deberan establecer mecanismos nancieros mucho ms sistemticos para responder a los desastres, como por ejemplo lneas de crdito para imprevistos a pases determinados. Una vez iniciadas, las respuestas debern ser ms rpidas y las erogaciones debern decidirse con ms exibilidad que hoy en da. Por ejemplo, la Cuenta de Respuesta Inmediata de las Naciones Unidas fue creada recientemente con slo 35 millones de dlares, lo cual slo cubrira dos semanas de alimentos en una operacin de magnitud. Un nivel de 300 millones de dlares sera una cantidad ms apropiada para facilitar respuestas rpidas al principio de una crisis alimentaria (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005d).
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Estrategias para los pases afectados por conictos
En la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas se subraya acertadamente el papel crtico de la paz, la seguridad y el desarme como elemento fundamental para el bienestar humano y para erradicar la pobreza en todas sus formas (Naciones Unidas, 2000). Gran parte del grupo de personas ms pobres del mundo vive en Estados frgiles en donde las tensiones tnicas o geopolticas y la vulnerabilidad ante conictos o desastres naturales regulares socavan los esfuerzos por conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Denimos a los Estados frgiles generalmente como aquellos pases que estn expuestos a tensiones naturales o creadas por el hombre que amenazan su capacidad de funcionar efectivamente y, en casos extremos, su misma existencia como Estados viables. Procedemos al examen de los pases en riesgo regular de sufrir desastres naturales en el captulo 11. En este captulo discutimos las situaciones de conicto. El conicto puede adoptar muchas formas. Puede ser latente o explcito; puede variar de casos aislados de violencia a una guerra civil a gran escala; puede cruzar las fronteras e implicar grandes movimientos de poblacin. Como se discute en el captulo 3, los estallidos de conictos tienen una correlacin muy negativa con los ingresos per cpita. Como promedio, los pases pobres incluso aquellos que no se hallan en una situacin de conicto corren el riesgo de padecer conictos en el futuro. Si un pas de bajos ingresos tiene un 3% de riesgo de que se produzca un estallido de violencia en un ao determinado, el efecto acumulativo apunta a ms de cuatro posibilidades contra una de que se produzca un conicto importante durante un perodo de 10 aos1. Por consiguiente, no debera sorprender que de los 34 pases pobres que estn ms lejos de alcanzar los objetivos, 22 se encuentren inmersos en un conicto o estn saliendo de l. Sin estrategias efectivas para prevenir los conictos, un nmero importante de estrategias nacionales basadas en los ODM quedarn
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desarticuladas a causa de un conicto violento durante la fase de ejecucin de los programas. En consecuencia, recomendamos que toda estrategia internacional o nacional para conseguir los Objetivos incluya un foco de atencin en los conictos y en su prevencin. Para muchos de los pases frgiles, sino para la mayora, los Objetivos de Desarrollo del Milenio pueden ser un instrumento poderoso para promover la estabilidad a largo plazo al ofrecer una visin de desarrollo coherente a largo plazo de la que actualmente se carece. Los Objetivos representan perspectivas de una educacin digna, atencin de la salud, acceso a infraestructura bsica y liberacin del hambre y la necesidad. Dada la relacin positiva entre el crecimiento del capital humano y la creacin de instituciones (captulo 7), la existencia de riesgos extremos de conicto no constituye una razn para abandonar las iniciativas de desarrollo. En todo caso, invertir en el desarrollo es un paso esencial para prevenir un conicto2. A n de asegurar que la poltica de desarrollo toma en consideracin los riesgos del conicto y responde en consecuencia, se necesita adoptar varias medidas prcticas, tanto a nivel nacional como internacional. El Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio (Naciones Unidas, 2004a) subraya los elementos clave de una respuesta internacional a una amenaza de conicto, especialmente en los conictos internacionales e internacionalizados. Apoyamos las recomendaciones del Grupo y centramos la atencin en las medidas a nivel de pas que ayudarn respectivamente a prevenir conictos internos, poner n al conicto, y apoyar la transicin a la paz en aquellos pases que estn saliendo de un conicto.
Invertir en la prevencin de conictos
Para prevenir los conictos, los programas con incremento de escala basados en los ODM necesitan estrechar y no ampliar las divisiones tnicas, regionales o comunitarias existentes. En la prctica, los pases deben asegurar la provisin equitativa de servicios e infraestructura a todos los grupos de la sociedad, incluidas las personas que se encuentran en regiones desfavorecidas, las minoras y aquellas personas con necesidades especiales, tales como los refugiados. Los principales proyectos en los pases de riesgo deberan realizar evaluaciones regulares de las consecuencias de la paz y el conicto, a n de asegurar que no se exacerben las tensiones existentes y aumente el riesgo de conicto. Las medidas especcas que se adopten pueden minimizar los riesgos de estallido de un conicto violento. En primer lugar, la creacin de sistemas de alerta temprana de conictos resulta esencial en las regiones vulnerables a un aumento de la violencia. Los elementos de los distintos sistemas de alerta diferirn segn el contexto poltico, pero existen algunos principios de orientacin para su desarrollo y uso. Deberan subrayar la reunin continua de indicadores de conducta (no los indicadores estructurales simplemente) para poner de maniesto si la aplicacin de estrategias basadas en los ODM est contribu-
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yendo a un conicto violento3. Deberan tambin vincularse con las instituciones regionales e internacionales que estn observando la aparicin de seales tempranas de aparicin de un conicto. Para ser de utilidad, los sistemas de alerta temprana de los conictos necesitan estar bien integrados con estrategias de respuesta. En el interior de los pases, sus conclusiones deben integrarse con la labor de los gobiernos, particularmente los ministerios de nanzas y de planicacin. En el plano internacional, los sistemas tienen que estar bien coordinados por conducto de la Secretara de las Naciones Unidas. En segundo lugar, la prevencin del conicto debera estar apoyada mediante un diseo cuidadoso de estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. Esto implica una particular atencin a los grupos marginados, migrantes y personas desplazadas. Si las polticas que mejoran el crecimiento posiblemente produzcan o empeoren varias desigualdades regionales o tnicas, deberan efectuarse inversiones compensatorias en las zonas desfavorecidas, con medidas para facilitar la emigracin a zonas con crecimiento ms rpido, alentando los envos de fondos. Instamos a los pases a elaborar informes desglosados sobre el grado en que las distintas regiones o grupos de un pas estn progresando hacia el logro de los Objetivos, a n de que puedan arrojar luz sobre las pautas de desigualdad que existen entre los grupos y ayudar a incorporar los aspectos de prevencin de conictos. En tercer lugar, estructuras de toma de decisiones descentralizadas y participativas, con participacin directa de las comunidades marginadas, pueden ayudar a reducir los riesgos de conicto al proporcionar un espacio poltico en que dirimir las quejas y aspiraciones. Las organizaciones de la sociedad civil, especialmente los grupos de derechos humanos y los lderes de los pueblos indgenas, pueden tener una importancia central en la prevencin del conicto (captulo 8). Pueden sealar alertas tempranas de la aparicin de una crisis, servir como vehculos para comprender las races bsicas, y actuar como intermediarios, facilitando contactos y dilogos entre los grupos contendientes y las comunidades afectadas. En el Brasil, por ejemplo, las organizaciones de la sociedad civil que representan a los afrobrasileos han centrado la atencin gubernamental en la desigualdad social y han contribuido a desarmar un conicto potencial. En la India, los esfuerzos de las organizaciones de la sociedad civil han impedido a menudo la aparicin de motines en muchas ciudades (Varshney, 2002). En cuarto lugar, puede apoyarse la prevencin de conictos aumentando la transparencia en la corriente de las nanzas pblicas, as como la responsabilidad por la manera en que se gastan o distribuyen los ingresos por parte del gobierno. Esto es particularmente importante en los pases en que el volumen de ayuda necesita aumentar rpidamente de escala. Para los pases que dependen de los sectores de extraccin de minerales, la participacin de la Iniciativa de transparencia de las industrias extractoras puede resultar til. Pases como Nigeria y Sierra Leona han acordado tomar parte en esta notable iniciativa.
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Parte 2
Las empresas transnacionales tienen una responsabilidad especial en promover la transparencia cuando intervienen en pases de bajos ingresos (captulo 9). Mecanismos como el Pacto Mundial y las Normas sobre la responsabilidad de las empresas transnacionales y otras empresas con respecto a los derechos humanos, de las Naciones Unidas, necesitan reforzarse en este sentido. La campaa publique lo que paga ha propugnado que todos los pagos efectuados a gobiernos extranjeros deberan publicarse como condicin previa para privilegios tales como inscribirse en las principales bolsas de valores. Iniciativas multilaterales, como el Proceso Kimberley, para regular los conictos sobre productos bsicos tambin necesitan apoyo y expansin. Toda empresa que reciba pagos para entregar bienes o servicios relacionados con los ODM en pases de alto riesgo debera recibir dichos pagos nicamente de conformidad con esas normas bsicas. La responsabilidad penal de los empleados de las empresas debera ser invocada cuando las empresas internacionales sean cmplices en conictos y violaciones de derechos humanos (Alston, 2004; Clapham, 2001). En quinto lugar, las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM deberan incluir inversiones especcas dirigidas directamente a fortalecer la paz y la seguridad. Se necesitan medidas para reforzar la capacidad estatal, incluidas inversiones en justicia y seguridad. La capacitacin de la polica y las fuerzas militares para proporcionar servicios pblicos efectivos, responsables y basados en el respeto de los derechos, constituye de por s una prioridad para la planicacin del desarrollo (PNUD, 2002). La regulacin adecuada de las armas tambin es importante. La integracin de estos programas requiere por lo general una mejor coordinacin entre los ministerios de desarrollo y defensa, tanto en los pases afectados como en los pases donantes (OCDE/CAD, 2004c).
Inversiones en pases en conicto
Para los pases en conicto, un apoyo presupuestario en gran escala a los gobiernos resulta a menudo inadecuado, y las estrategias de asistencia deben orientarse hacia las necesidades locales. Los conictos pueden afectar a las sociedades de distintas maneras, segn su mbito (por ejemplo, local en Uganda del norte, nacional en la Repblica Democrtica del Congo, o regional en Sierra Leona y Guinea), su naturaleza (genocidios, guerras de secesin, revueltas para alterar las polticas gubernamentales, intentos de golpe de Estado, o conictos cuasicriminales dirigidos a conseguir el control sobre productos lucrativos), o segn su duracin (a corto plazo, intermitente o a largo plazo). En cada caso, las estrategias para los trabajos humanitarios y de desarrollo diferirn de manera importante. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas no ha intentado esbozar las necesidades y estrategias especcas en todas estas situaciones diversas. En vez de ello, subrayamos algunas consecuencias compartidas por los gobiernos nacionales y la comunidad internacional. La primera prioridad para los pases en conicto es ponerle n. Los esfuerzos para conseguir los Objetivos no pueden separarse de la gestin del con-
Captulo 12
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icto. La asistencia humanitaria es esencial para la supervivencia, a n de que el pueblo pueda cubrir sus necesidades bsicas de alimentos, ropa, atencin de la salud, servicios y atencin de salud reproductiva y seguridad contra la violencia sexual. La consecuencia inmediata del estallido de un conicto violento es, por lo general, un desvo de las nanzas gubernamentales hacia esfuerzos militares y, como mnimo, una perturbacin de los servicios y la infraestructura bsicos. En tales circunstancias, cortar la ayuda externa a los gobiernos puede tener consecuencias devastadoras para el desarrollo humano, de manera que estas decisiones deberan tomarse nicamente con la cautela ms extrema. En la medida de lo posible, los organismos donantes deberan tratar de proporcionar la asistencia nanciera y tcnica basada en los ODM en curso, para mantener o restaurar la infraestructura bsica y la provisin de servicios sociales, de manera que lleguen a los refugiados y a las personas en las zonas de conicto sin empeorar la situacin. Como los Objetivos pretenden remediar muchas de las mismas necesidades que trata de remediar el socorro humanitario seguridad frente a las carencias, el hambre, el analfabetismo y la enfermedad, en la medida de lo posible se deberan orientar las actividades humanitarias hacia un mediano plazo, tal como se describe en los principios de la Iniciativa sobre las buenas donaciones humanitarias, establecida en 2003. En algunos casos de guerra civil, rebelin y levantamiento, el Estado ya no es un actor creble, al carecer de autoridad para ejecutar programas humanitarios o estrategias de desarrollo. En tales casos, el apoyo a los gobiernos puede empeorar el conicto. Alguna asistencia para el desarrollo a largo plazo todava puede ser factible, pero habr que canalizarla por conducto de organismos multilaterales u organizaciones no gubernamentales, que sean consideradas como dignas de conanza e imparciales por todas las partes en el conicto, y que no se conviertan en objetivo de grupos contendientes. Ello incluye la nanciacin de escuelas y maestros y la provisin de atencin de salud primaria y acceso a los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento bsico. Otra primera consecuencia tpica de un brote de violencia es el movimiento de personas: migracin interna o movimiento transfronterizo. De los 175 millones de migrantes internacionales en 2000, casi 16 millones (el 9%) eran refugiados. Adems, los desplazamientos internos debidos a los conictos se calcula que han afectado a 25 millones de personas en ms de 47 pases slo en 2002 (Comisin sobre la Seguridad Humana, 2003). Entre otros desafos humanitarios y de desarrollo se incluyen la organizacin del asentamiento de estas personas, proporcionar seguridad para los grupos migrantes, asegurar el acceso a los servicios bsicos de educacin y de salud, y crear oportunidades para actividades productivas a largo plazo y la generacin de ingresos. En muchos casos, los gobiernos nacionales simplemente no tienen la capacidad de proporcionar lo necesario a grandes contingentes de refugiados y desplazados internos, pero ello no signica que las necesidades de estos grupos puedan ser ignoradas. Es esen-
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Parte 2
cial el apoyo internacional para ayudar a los gobiernos a identicar las maneras de subvenir a las necesidades econmicas y polticas de estos grupos. Una cuestin adicional importante en la mayora de los conictos es la necesidad de proteger a las mujeres y las nias, que a menudo se encuentran en el epicentro de los efectos nocivos del conicto. La violencia sexual como arma estratgica de guerra es una prctica muy extendida, como se ha comprobado en las recientes situaciones de conicto en Bosnia, Timor oriental, Ruanda, Sierra Leona y Sudn. Las consecuencias incluyen una mayor prevalencia del VIH/SIDA, poblaciones desplazadas, la propagacin de otras infecciones de transmisin sexual, aumento del trco de mujeres y nias, y daos psicolgicos duraderos. Mientras que sus parientes varones estn combatiendo, las mujeres a menudo son las nicas responsables de cuidar a sus familias. Tambin toman parte como combatientes activas en muchos ejrcitos y grupos rebeldes. Los trabajos humanitarios y de socorro necesitan proporcionar servicios de salud bsicos para las mujeres y las nias, especialmente servicios y atencin de salud reproductiva, y asegurarles proteccin frente a la violencia sexual.
Inversiones en pases que estn saliendo de una situacin de conicto
Estadsticamente, los pases que salen de una situacin de conicto muestran una tendencia del 44% a caer de nuevo en una situacin de conicto durante los primeros cinco aos (Banco Mundial, 2003b). En tal situacin de postconicto, los pases requieren medidas de poltica y de inversin, tanto por parte de los gobiernos nacionales como del sistema internacional, para evitar que vuelvan a la violencia. Algunos pases disponen de estructuras institucionales adecuadas para gestionar un apoyo presupuestario en gran escala. Otros no tienen la misma fortaleza institucional y requerirn apoyo para reforzar su capacidad de administracin pblica y apoyo de proyectos para inversiones clave. Se necesitan grandes inversiones para rehabilitar las zonas asoladas por la guerra, asistir a las poblaciones de refugiados, a las personas internamente desplazadas y a los excombatientes, as como para reconstruir la infraestructura bsica, como carreteras, electricidad, escuelas y hospitales. Los sistemas de salud necesitan especialmente inversiones rpidas. Mltiples estudios realizados muestran en la actualidad que los impactos sobre la salud del conicto continan manifestndose mucho despus de que cesan los combates. En Sierra Leona, por ejemplo, se inform que las tasas de mortalidad infantil eran de 303 fallecimientos por 1.000 nacimientos vivos, incluso cuando los combates se haban calmado (Comit de rescate internacional, 2001; Ministerio de Salud y Saneamiento, Sierra Leona, 2001)4. Los pases que salen de una situacin de conicto tambin necesitan inversiones mucho ms amplias para reconstruir la capacidad administrativa general del gobierno. Varios pases que salen del conicto, incluido Mozambique, subrayan el papel crtico que tienen las inversiones en aquellos sectores que establecen los cimientos para una rpida recuperacin y un crecimiento econ-
Captulo 12
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mico ms rpido. Lo que se necesita en las primeras etapas de restablecimiento de la paz es el desarrollo de marcos de actuacin a largo plazo, basados en los ODM, que se centren en la creacin de oportunidades de generacin de ingresos, servicios de atencin de la salud, educacin primaria y superior, y acceso a la infraestructura bsica, como por ejemplo la vivienda y la electricidad. La asistencia humanitaria y la de desarrollo deberan considerarse como inversiones complementarias y, algunas veces, secuenciales, que juntas pueden ayudar a las poblaciones durante los conictos y despus de ellos. Como las necesidades de salud son especialmente grandes en situaciones de conicto y posconicto, la Organizacin Mundial de la Salud ha tomado la iniciativa al proponer una estrategia con base en la salud para los pases frgiles, especialmente aquellos que salen de una crisis (recuadro 12.1). Los servicios de salud posteriores al conicto deben incluir tratamiento y cuidados para el VIH/SIDA, tratamiento de las enfermedades de transmisin sexual, y servicios de apoyo social y psicolgico a las vctimas de trauma (Naciones Unidas, 2002d). En el perodo inmediatamente posterior al conicto, un apoyo temprano y sostenido de esta naturaleza resulta prioritario para un exitoso restablecimiento de la paz.
Recuadro 12.1
Responder a las necesidades de salud en situaciones frgiles
Fuente: Nabarro, Colombo y Griekspoor, 2004.
Aunque algunos retrocesos y declives resultan inevitables al tratar los problemas complejos de los Estados frgiles, un enfoque coordinado y concreto, centrado en mantener las condiciones de salud sentar las bases para una recuperacin gradual y, en ltima instancia, para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una estrategia realista debera establecerse a partir de los siguientes principios: Centrarse en los elementos esenciales. Las intervenciones deben centrarse primordialmente en proporcionar los elementos esenciales para la vida, incluido el acceso al agua, saneamiento, higiene, alimentos y nutricin, vivienda, seguridad, salud pblica y control de las enfermedades, e informacin y servicios de salud sexual y reproductiva. Integrar la salud en los esfuerzos de estabilizacin. Las necesidades de salud tienen que recibir prioridad en el proceso general de estabilizacin de los Estados frgiles, a n de garantizar que los servicios de salud continen prestndose de manera segura y conable incluso ante la presencia de cambios polticos y econmicos. Proporcionar un apoyo previsible y coordinado. En la prctica, mantener la provisin de servicios de salud requiere una nanciacin estable y previsible. La nanciacin debera canalizarse por conducto de un instrumento de planicacin nico, amplio y basado en los resultados, que utilice puntos de referencia concretos y un sistema general de gestin y coordinacin. Reparar ahora, reformar despus. En perodos de inestabilidad o de rpido movimiento, mantener y reparar los sistemas de salud existentes es ms importante que iniciar importantes reformas, que pueden perturbar el sistema de provisin de servicios precisamente cuando se necesitan con mayor urgencia. Desarrollar capacidad de gestin. Se necesitar una ayuda sustancial para desarrollar capacidad para una gestin y administracin efectivas de los recursos.
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Parte 2
Una sociedad en el postconicto necesita centrarse en los modos de restablecer la paz y la seguridad para impedir volver de nuevo a la violencia. De nuevo en este contexto, apoyamos las recomendaciones del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio, que ofrece una gama de respuestas internacionales para el restablecimiento de la paz, como una mayor coordinacin por conducto de las Naciones Unidas, un fondo permanente para el restablecimiento de la paz de, al menos, 250 millones de dlares para nanciar los gastos peridicos de los gobiernos emergentes, y programas crticos de los organismos en las esferas de rehabilitacin y reintegracin5. A nivel del pas, un elemento importante del restablecimiento de la paz es una estrategia exitosa para desmovilizar, desarmar y reinsertar a las tropas combatientes. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas est elaborando una estrategia de este tipo para inscribir a las personas, vigilar y controlar las armas conscadas, desarmar a los soldados y capacitarlos para que ejerzan otras actividades. Estos esfuerzos necesitan una inclusin ms sistemtica de las mujeres excombatientes (Naciones Unidas, 2002d) y una mejor coordinacin con la planicacin del desarrollo en los contextos de postconicto. Se necesita un compromiso internacional mucho mayor para recoger y destruir las armas con posterioridad al conicto. Con demasiada frecuencia, las armas conscadas vuelven ms tarde a ser distribuidas. Los distintos pases necesitan reforzar las reglamentaciones civiles que rigen el trco de armas de tipo militar. Los pases exportadores deberan adoptar cdigos de conducta amplios, obligatorios e internacionalmente coherentes, a n de regular mejor la venta de armas, reducir las probabilidades de una reventa y permitir que se lleve a cabo una vigilancia ms transparente este tipo de transacciones. Finalmente, a n de prevenir la recada de los pases en el conicto los gobiernos deben, por supuesto, tratar de remediar las quejas legtimas de su pueblo. Muchas de las quejas, aunque no todas, estn vinculadas a condiciones de desarrollo econmico o social. Pero para remediarlas se requieren estructuras polticas que recaben la incorporacin de los distintos grupos, permitindoles hacer or su voz y manifestar sus preocupaciones, a la vez que se trata de remediar sus necesidades. La sociedad civil, como encargada de manifestar el inters pblico, es a menudo un punto de partida crtico para la transformacin social y debera prestrsele apoyo cuando fuere necesario. Este papel de liderazgo de las organizaciones de la sociedad civil que representan a las mujeres, los pueblos indgenas, las minoras tnicas y raciales, y los excombatientes ha sido ejemplar para resolver los conictos y propiciar una reconciliacin en muchas partes del mundo, por ejemplo, en el Ecuador, los pases del Ro Mano y Filipinas. Pero las organizaciones de la sociedad civil no pueden tener xito si estn aisladas. Una estrategia sostenible de prevencin de conictos requiere el compromiso combinado de gobiernos nacionales y locales, la comunidad internacional y la sociedad civil para resolver conictos de larga data e impedir su resurgimiento.
Recomendaciones a la comunidad internacional para apoyar los procesos a nivel de los pases
Captulo 13
Reorganizacin del sistema de asistencia
Muchas estrategias nacionales requerirn un apoyo internacional considerable. Pero el sistema internacional est decientemente equipado para proporcionarlo debido a la escasez de normas de apoyo, arreglos institucionales efectivos y, sobre todo, la resolucin para traducir los compromisos en accin. Diagnosticamos aqu por qu el sistema de desarrollo todava no est a la altura de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y cmo necesita un incremento de escala de su apoyo nanciero y tcnico. Este sistema tiene el potencial de ayudar a los pases a conseguir los Objetivos, pero necesita para ello un enfoque mucho ms centrado.
Los 10 problemas centrales del sistema de asistencia en la actualidad
1. Falta de procesos de ayuda basados en los ODM Aunque el sistema ha identicado a los Objetivos como su aspiracin comn, carece de un enfoque coherente basado en los ODM para reducir la pobreza. Por ejemplo, las instituciones de Bretton Woods deben hacer mucho ms para ayudar a los pases a elaborar y aplicar las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM1. La elaboracin del programa del FMI casi no ha concedido atencin sistemtica a los Objetivos al examinar el presupuesto o la estructura macroeconmica de un pas. En el gran nmero de programas de pases apoyados por el FMI desde la aprobacin de los Objetivos, casi no ha habido debate sobre si las estrategias son o no pertinentes para su logro. En su labor de asesoramiento a nivel del pas, el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha llegado a la conclusin de que las instituciones multilaterales y bilaterales no han alentado a los pases a tomar en serio los Objetivos como metas operacionales. Muchos documentos se referan a los Objetivos
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Parte 3
Recomendaciones a la comunidad internacional para apoyar los procesos
de pasada o como una noble ambicin, pero ningn pas ha recibido apoyo para planicar seriamente en torno a los Objetivos. Muchos pases de bajos ingresos ya han elaborado planes para incrementar la escala de sus estrategias sectoriales, pero debido a las limitaciones presupuestarias no pueden aplicarlos. En otros casos, se ha aconsejado a los pases que ni tan siquiera consideren dichos planes. Algunas experiencias para hacer operacionales los Objetivos de Desarrollo del Milenio se examinan a continuacin (recuadro 13.1). Afortunadamente, las instituciones de Bretton Woods estn demostrando ahora ms inters en elaborar los programas de los pases que apoyan sobre la base de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y es importante que continen con ese inters manifestado. 2. Los asociados en el desarrollo no enfocan las necesidades a nivel de pas sistemticamente Como la asociacin para el desarrollo no est impulsada por un conjunto coherente de metas operacionales, no existen criterios claros para evaluar los tipos o volumen de asistencia para el desarrollo que necesitan los distintos pases. A menudo se trata de cuestiones difciles porque no existe un marco establecido, por ejemplo, para diferenciar el apoyo a pases con gobiernos corruptos, en comparacin con aquellos otros que son dbiles pero muestran buena voluntad (captulo 7). Dos gobiernos con las mismas calicaciones de gobernanza, pero con dinmicas conexas totalmente diferentes, no es probable que reciban formas de apoyo apropiadamente distintas. Tambin se da una gran paradoja en la asistencia para el desarrollo cuando la gobernanza se discute frecuentemente como la condicin ms importante de la asistencia ocial para el desarrollo, pero los pases que tienden a recibir el menor apoyo son los que estn surgiendo de un conicto, en donde los sistemas de gobernanza, por lo general, se han hundido por completo. 3. La mayora de los procesos de desarrollo slo prevn actividades a corto plazo El desarrollo es un proceso a largo plazo, pero los principales procesos de la asociacin internacional estn orientados a corto plazo. Es importante sealar que los Documentos de Estrategia para la Reduccin de la Pobreza de los pases de bajos ingresos constan por lo general de estrategias de tres aos, con tendencia a considerar muchos obstculos como un dato impuesto, en vez de identicar maneras para superarlos con el tiempo. En muchos casos, los ciclos de planicacin son incluso ms cortos, dictados por las reuniones anuales de grupos consultivos. Sin una prediccin real de las corrientes de recursos, los pases en desarrollo carecen de la motivacin y la capacidad necesarias a efectos de elaborar verdaderas estrategias a largo plazo basadas en la asistencia a largo plazo. Con demasiada frecuencia, esos pases tienen que sufrir las consecuencias de no pensar ni actuar con una perspectiva a largo plazo.
Captulo 13
231
Recuadro 13.1
Experiencias de pases piloto en hacer operativos los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Como parte de sus esfuerzos para elaborar recomendaciones prcticas que sern de gran utilidad a los pases y al sistema de las Naciones Unidas, el Proyecto del Milenio de 2004 comenz ayudando a los Equipos de las Naciones Unidas para los pases y a los gobiernos en un nmero seleccionado de pases en desarrollo a identicar la mejor manera de integrar las metas y la cronologa de los ODM en los procesos de poltica en marcha, de conformidad con las recomendaciones del captulo 4. Los pases piloto Camboya, Repblica Dominicana, Etiopa, Ghana, Kenya, Senegal, Tayikistn y Yemen fueron identicados en consulta con el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo y representan una muestra geogrca de pases que actualmente estn atrasados en el logro de los ODM, aunque se reconoci generalmente que los ODM se podran conseguir efectivamente si la comunidad internacional proporcionara un apoyo adecuado. Muchos de esos pases estn elaborando en 2005 estrategias basadas en los ODM que proporcionarn los cimientos para una va rpida hacia los ODM (captulo 16). A continuacin describimos las primeras experiencias en Ghana, Kenya y Tayikistn. Los progresos en Etiopa se examinan en el recuadro 13.5. Ghana La evaluacin de necesidades de los ODM se inici gradualmente en Ghana en 2004, debido a las preocupaciones ante la posibilidad de que los asociados para el desarrollo tal vez no apoyaran un anlisis basado en resultados, y sin limitaciones de recursos, de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Ghana. Otro problema fue crear mecanismos de coordinacin entre los propios ministerios, departamentos y organismos del gobierno para efectuar el anlisis. Sin embargo, en respuesta a la iniciativa del gobierno, tanto el Equipo de las Naciones Unidas para el pas como los expertos tcnicos de los organismos donantes desempearon un papel decisivo en la evaluacin de las necesidades al proporcionar datos sobre salud, medio ambiente, educacin, y agua y saneamiento. Superando estos primeros obstculos, un equipo de analistas, trabajando estrechamente con el gobierno, el Equipo de las Naciones Unidas del pas y otros asociados, prepar un proyecto de evaluacin de necesidades, que fue examinado por todos los asociados, incluida la sociedad civil, en noviembre. La evaluacin de necesidades se ampliar y se consolidar durante los prximos meses para informar sobre la prxima versin de la Estrategia para la Reduccin de la Pobreza de Ghana, cuya terminacin est prevista en 2005. Kenya Kenya ha armado repetidas veces su deseo de integrar los Objetivos en sus procesos de desarrollo nacional. Recientemente, el gobierno lanz la Estrategia de Recuperacin Econmica para la Creacin de Riqueza y Empleo, como su principal marco de poltica nacional. Kenya ha decidido emprender una evaluacin de necesidades con base en los ODM, a n de disponer de un panorama ms detallado de los recursos que se necesitaran para conseguir los Objetivos. Esta evaluacin utilizar todos los trabajos actuales y en curso, y los ampliar, incluida la presupuestacin de costos realizada en el marco de enfoques sectoriales y el Examen de Gastos Pblicos. Se centrar en las inversiones especcas necesarias para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y establecer los vnculos intersectoriales y la eleccin que haya que efectuar entre las necesidades de inversin que compiten entre s. Bajo la direccin del Ministerio de Planicacin, grupos de trabajo sectoriales, designados por el gobierno e integrados por una amplia gama de interesados, ha recibido la
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Parte 3
Recuadro 13.1
Experiencias de pases piloto en hacer operativos los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(contina)
responsabilidad primordial de llevar a cabo la evaluacin de necesidades, que se encuentra en sus primeras etapas. Los asociados en el desarrollo principales han participado en los grupos de trabajo. Los organismos donantes y el Equipo de las Naciones Unidas para el pas tambin han sido decisivos para proporcionar datos y apoyo tcnico a los distintos sectores. A n de asegurar que la evaluacin de necesidades sea pertinente a las vidas de los ciudadanos ordinarios de Kenya, la participacin de la sociedad civil continuar siendo crucial, tanto en la investigacin como en el dilogo de poltica. Tayikistn El compromiso poltico del Gobierno de Tayikistn de lograr los Objetivos proporciona al pas la oportunidad de conseguir un desarrollo equitativo y sostenido. El Gobierno basar su prximo Documento de Estrategia para la Reduccin de la Pobreza en una evaluacin amplia de las necesidades en funcin de los ODM, en la que se estimarn las inversiones y la nanciacin necesaria para conseguir los Objetivos. Como un primer paso en el proceso, el Equipo de las Naciones Unidas para el pas, en conjuncin con el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, elaboraron una evaluacin inicial de las necesidades, centrndose en tres sectores bsicos, educacin, salud y agua y saneamiento (vase el captulo 17). A principios de 2005, varios de los restantes Objetivos reduccin de la pobreza, igualdad de gnero, seguridad alimentaria y mejoramiento de la cooperacin internacional se integrarn en el anlisis. Entre tanto, el Equipo de las Naciones Unidas para el pas continuar cooperando con grupos de trabajo designados por el gobierno (que incluyen al gobierno, los donantes, los organismos de las Naciones Unidas y la sociedad civil) para perfeccionar los tres primeros anlisis. Se compartirn los primeros resultados con una amplia gama de interesados, incluidas las organizaciones de la sociedad civil. El proyecto de documento de evaluacin de necesidades se espera que est listo para formular observaciones a comienzos de 2005, y el informe nal publicado por el Gobierno para mediados de 2005.
4. El apoyo tcnico es inadecuado con miras al incremento de escala para el logro de los ODM La mayora de los pases de bajos ingresos requieren apoyo tcnico del sistema internacional para preparar planes de inversin con incrementos de escala destinados a alcanzar los Objetivos. Sin embargo, los organismos internacionales, que son los viveros mundiales de conocimientos centrados en sectores especcos como la FAO o el FIDA para la agricultura, el UNICEF para la salud infantil, la ONUDI para el desarrollo industrial, o la OMS, para los sistemas de salud y la lucha contra las enfermedades suelen recibir peticiones para que se ocupen principalmente de proyectos piloto en menor escala. En general, los organismos tcnicos de las Naciones Unidas sobre el terreno no estn preparados para ayudar a incrementar los programas nacionales. 5. Los organismos multilaterales no estn coordinando su apoyo Las organizaciones multilaterales compiten a menudo por la nanciacin de gobiernos donantes para poner en prctica proyectos pequeos, en vez de prestar apoyo a presupuestos y planes a escala del pas. Los diversos fondos, programas
Captulo 13
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y organismos de las Naciones Unidas han empezado a coordinar sus esfuerzos a travs de la estructura del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo en la sede y de los Equipos de las Naciones Unidas para los pases, pero a menudo eso se traduce ms bien en un foro de dilogo que en una verdadera coordinacin. Adems, los organismos de las Naciones Unidas a menudo no estn bien vinculados con las actividades locales de las instituciones de Bretton Woods y de los bancos regionales de desarrollo, que tienden a tener el mejor acceso para asesorar a un gobierno, ya que son los que proporcionan el mayor volumen de recursos. 6. La asistencia para el desarrollo no est establecida para alcanzar los Objetivos Como ha indicado recientemente el Director Gerente del FMI, en el mundo desarrollado recae la mayor responsabilidad por la consecucin de los Objetivos (recuadro 13.2). Las inversiones pblicas no se pueden incrementar sin un aumento considerable de la asistencia ocial para el desarrollo. Esto es particularmente importante en los pases de bajos ingresos, donde los niveles de asistencia se establecen ms segn las preferencias de los donantes que segn las necesidades de los pases en desarrollo. Aunque la sostenibilidad a largo plazo y la creacin de capacidades en los pases ms pobres requiere apoyo para hacer frente a los gastos recurrentes como salarios y mantenimiento los donantes se han negado generalmente a apoyarlos, evitando de esa manera toda esperanza de verdadera sostenibilidad. De manera anloga, aunque la escasez
Recuadro 13.2
Lo que pueden hacer las economas adelantadas para conseguir los Objetivos
Fuente: De Rato y Figaredo, 2004.
En un reciente documento de opinin publicado en toda frica, el director gerente del FMI, seor Rodrigo de Rato y Figaredo, describa por qu los pases desarrollados tenan la mayor responsabilidad por el apoyo prestado a los pases en desarrollo a n de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Si queremos alcanzar los Objetivos del Milenio, la mxima responsabilidad recaer inevitablemente en las economas adelantadas que tienen una labor dual: en primer lugar, tienen que hacer frente a sus compromisos a favor de prestar niveles ms altos de asistencia, siempre que sea posible a ttulo de subvencin. Las actuales corrientes de asistencia son insucientes, imprevisibles, y a menudo no estn coordinadas entre los donantes. Una mejor coordinacin y compromisos que se extiendan a lo largo de varios aos son factores fundamentales para conseguir que la asistencia para el desarrollo sea ms ecaz. En segundo lugar, los pases desarrollados tienen que mejorar el acceso a sus mercados de las exportaciones de los pases en desarrollo y tienen que eliminar las subvenciones que distorsionan el comercio. Los acuerdos marco alcanzados el pasado mes de julio en la Organizacin Mundial del Comercio son oportunas y colocan de nuevo en el buen camino a la Ronda de Doha. Esto ha de ir seguido por un progreso resuelto a mantener el impulso alcanzado y a conseguir los objetivos del programa de Doha para el desarrollo. En la actividad que han de desarrollar para conseguirlo, tanto los pases ricos como los pases pobres tienen responsabilidad en lo que se reere a la integracin completa de los pases en desarrollo en el sistema comercial mundial.
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Parte 3
Cuadro 13.1
Estado condicionado de la AOD segn cada miembro del CAD, 2002
En porcentajes de desembolsos netos
No disponible. * Desembolsos brutos. Fuente: OCDE/CAD, 2004d.
Pases Irlanda* Reino Unido* Noruega Suiza Francia Pases Bajos Alemania Japn Finlandia Dinamarca Suecia Nueva Zelandia Austria Canad Espaa* Australia Portugal* Grecia* Blgica Estados Unidos Italia Luxemburgo
No condicionado 100 100 99 95 92 89 87 83 82 82 79 76 69 61 60 57 33 14
Parcialmente condicionado 0 0 0 0 5 3 0 8 0 0 9 8 0 0 0 0 0 0
Condicionado 0 0 1 5 3 8 13 9 18 18 12 16 31 39 40 43 67 86
de trabajadores es a menudo la mayor dicultad con que tropiezan los pases que procuran prestar servicios sociales bsicos, los donantes no han invertido sistemticamente en la capacitacin anterior al servicio, a largo plazo, de los trabajadores de salud y enseanza, y de otros trabajadores esenciales (como se describe en el captulo 6). Las corrientes de asistencia no estn creciendo tan rpidamente como se haba prometido. Como ni siquiera los tan anunciados compromisos de Monterrey han llegado a materializarse plenamente, los pases en desarrollo se preguntan si los pases desarrollados se han comprometido realmente a alcanzar los Objetivos. 7. El alivio de la deuda no est alineado con los Objetivos Las metas para el alivio de la deuda se basan en indicadores arbitrarios (proporcin deuda-exportacin) ms bien que en necesidades basadas en los ODM. Muchos pases pobres muy endeudados (PPME) conservan una deuda excesiva debido a los acreedores ociales (como por ejemplo las instituciones de Bretton Woods) incluso despus de haberse beneciado del alivio de la deuda. Muchos pases de medianos ingresos se hallan en una situacin anloga y reciben poco alivio o ninguno.
Captulo 13
235
Cuadro 13.2
Estimacin de la AOD que nancia directamente el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la creacin de capacidades para lograr los ODM, 2002
En miles de millones de dlares EE.UU. de 2002
Nota: Las sumas de las cifras del cuadro pueden no coincidir con el total porque se han redondeado. a. Segn estimaciones del CAD. b. Supone que el 75% del mximo de ayuda prestada mediante presupuestos pblicos nancia directamente las inversiones necesarias para lograr los ODM. c. Supone que el 40% de la asistencia ocial para el desarrollo prestada mediante las ONG nancia directamente las inversiones para lograr los ODM. d. Supone que el 60% de la cooperacin tcnica contribuye a la creacin de capacidades para lograr los ODM (segn estimaciones del CAD de la OCDE). e. Supone que el 60% de la asistencia ocial para el desarrollo prestada por las ONG contribuye a la creacin de capacidades para lograr los ODM. Fuente: OCDE/CAD,2004d; clculos de los autores.
Pases de bajos ingresos Fuentes Fuentes multibilaterales laterales ADP destinada al apoyo directo de los ODM Donaciones Prstamos brutos Reembolsos del principal AOD neto Pago de intereses Cooperacin tcnica Ayuda alimentaria para el desarrollo Ayuda de emergencia Subvenciones para la condonacin de la deuda Apoyo prestado mediante organizaciones no gubernamentalesa Estimacin del mximo de ayuda prestada mediante presupuestos pblicos 25% de ujos de los presupuestos pblicos no destinados a los ODMb 40% de apoyo prestado mediante las ONG para inversiones destinadas a los ODMc Total de AOD para apoyo directo de los ODM Como porcentaje de la AOD total 16,7 3,3 1,9 18,1 0,8 5,4 0,8 1,9 3,2 0,9 4,2 9,8 2,8 11,3 0,9 0,8 0,2 0,9 0,3 0,0 20,9 13,2 4,7 29,4 1,7 6,2 1,0 2,8 3,5 0,9
Pases de ingresos medios Fuentes Fuentes multibilaterales laterales
Total
Total
12,2 4,5 4,2 12,6 1,7 6,2 0,3 0,5 2,0 0,8
2,8 2,8 1,1 4,4 0,5 0,5 0,0 0,3 0,0 0,0
15,0 7,3 5,3 17,0 2,2 6,8 0,3 0,8 2,0 0,8
5,2 1,3 0,4 4,3 24
8,1 2,0 0,0 6,1 54
13,4 3,3 0,4 10,4 35
1,1 0,3 0,3 1,2 9
3,1 0,8 0,0 2,3 52
4,2 1,0 0,3 3,5 20
Estimacin de AOD destinada a crear capacidades para lograr los ODM Cooperacin tcnica destinada crear capacidades en apoyo de los ODMd Fortalecimiento de la capacidad para lograr los ODM mediante las ONG e Total de AOD destinada a crear capacidades para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio Como porcentaje de la AOD total 3,2 0,5 0,5 0,0 3,7 0,5 3,7 0,5 0,3 0,0 4,1 0,5
3,8 21
0,5 4
4,3 14
4,2 33
0,3 7
4,5 27
8. La nanciacin para el desarrollo es de muy escasa calidad La calidad de la asistencia bilateral es a menudo muy baja. Con demasiada frecuencia: Es sumamente imprevisible. Est destinada a la asistencia tcnica y a la asistencia de urgencia, ms bien que a las inversiones, a la capacidad a largo plazo, y al apoyo institucional. Est vinculada a contratistas de los pases donantes (vase el cuadro 13.1). La efectan los donantes por separado, en vez de coordinarla para apoyar un plan nacional.
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Parte 3
Cuadro 13.3
Recomendaciones para reformar la asociacin mundial para el desarrollo
Deciencia Fin y proceso 1. Procesos de asistencia no son basados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Recomendacin
Los asociados para el desarrollo debern rearmar que los Objetivos de Desarrollo del Milenio son el objetivo operacional del sistema de desarrollo, con las estrategias de reduccin de la pobreza a nivel de pas, basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, como el fundamento del apoyo al desarrollo basado en las necesidades. Los asociados para el desarrollo debern diferenciar la ayuda segn las necesidades a nivel de pas, sea para apoyo presupuestario, ayuda de emergencia o simplemente asistencia tcnica. Los asociados para el desarrollo debern ayudar a los pases a formular estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio con plazo de tres a cinco aos, en un marco de 10 aos basado en las necesidades que llega hasta 2015. En los pases donde haya conictos puede ser preferible un plazo ms corto.
2. Estrategias de ayuda insucientemente diferenciadas por tipo de pas
3. Pese a que el desarrollo es un proceso a largo plazo, predominan los procesos a corto plazo
Apoyo tcnico 4. El apoyo tcnico no es adecuado para el incremento de escala necesario para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio 5. Las actividades de los organismos multilaterales estn mal coordinadas El apoyo tcnico debera estar orientado a ayudar a los gobiernos a elaborar y aplicar estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio y controladas por el pas.
Habra que fortalecer considerablemente el sistema del Coordinador Residente de las Naciones Unidas para que pueda coordinar las contribuciones tcnicas de los organismos a la estrategia de reduccin de la pobreza basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Financiacin del desarrollo 6. La nanciacin del desarrollo no se basa en las necesidades ni es suciente para conseguir los ODM La AOD debera calcularse por el dcit de nanciacin establecido en la estrategia de reduccin de la pobreza. Para muchos pases de bajos ingresos bien gobernados esto implicar un aumento considerable de la AOD y la nanciacin de los gastos recurrentes. La sostenibilidad de la deuda, especialmente la deuda contrada con el Club de Paris, debera evaluarse como el nivel de deuda compatible con que los pases logren los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para muchos pases esto signicar una gran aceleracin de la cancelacin de la deuda. Para los pases bien gobernados una parte mucho mayor de la AOD debera tomar la forma de un apoyo presupuestario. Para todos los pases en desarrollo, los organismos donantes deberan honrar los compromisos que asumieron en el marco del Programa de Accin de Roma para la armonizacin.
7. El alivio de la deuda no se corresponde con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
8. Financiacin del desarrollo es de calidad mediocre
Problemas del sistema 9. Las principales prioridades de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se ignoran sistemticamente En la concepcin de una asistencia para el desarrollo basada en las necesidades, los asociados para el desarrollo deben prestar mayor atencin a los problemas de la capacidad cientca a largo plazo, la conservacin del medio ambiente, la integracin regional, la salud sexual y reproductiva, y la infraestructura transfonteriza.
Captulo 13
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Cuadro 13.3
Recomendaciones para reformar la asociacin mundial para el desarrollo
(contina)
Deciencia 10. Los pases donantes muestran en sus polticas una falta persistente de coherencia
Recomendacin Los donantes deben asegurar que su poltica de desarrollo, poltica de nanciacin, poltica hacia el extranjero y poltica de comercio son coherentes en su apoyo a los ODM. Los donantes deben aplicar los mismos estndares de transparencia que ellos exigen de pases en desarrollo, usando evaluaciones tcnicas independientes.
Por razones geopolticas est dirigida particularmente a pases pobremente gobernados. No es objeto de una evaluacin sistemtica para determinar sus resultados. La AOD de baja calidad ha fomentado una grave tergiversacin: que la asistencia no funciona, armacin que ha amenazado el apoyo pblico a largo plazo destinado a la asistencia para el desarrollo. La asistencia funciona tal como se examina en el captulo 3 y promueve el crecimiento econmico, as como los adelantos en sectores especcos, cuando est destinada a inversiones genuinas sobre el terreno en pases con una gobernanza razonable. El problema no es la asistencia, sino la forma y el momento en que se presta la asistencia, a qu pases se les presta, y en qu cuanta. Para los pases de bajos ingresos, tras deducir el dinero en concepto de asistencia ocial para el desarrollo, que es en realidad el pago de intereses de la deuda, los pagos de cooperacin tcnica a los consultores de los pases desarrollados, la ayuda alimentaria (de emergencia y de no emergencia), y la condonacin de la deuda, tan slo el 24% de la ayuda bilateral puede nanciar realmente las inversiones para el desarrollo sobre el terreno basadas en los ODM (cuadro 13.2). La proporcin es tan slo del 9% para los pases de ingresos medianos. (Separamos la AOD para apoyo directo a los ODM de la AOD para la creacin de capacidades sobre los ODM, es decir, la capacitacin, tal como se examina ms a fondo en el captulo 17). La proporcin de ayuda multilateral es bastante mejor: un 54% para los pases de ingresos bajos y un 52% para los pases de ingresos medianos, aunque todava dista de la proporcin ideal. Otro 21% de las corrientes de ayuda bilateral apoyan la creacin de capacidades mediante la cooperacin tcnica en pases de bajos ingresos, pero esto se aplica principalmente a la capacitacin de profesionales cualicados en vez de a la capacitacin de nuevos profesionales.
9. Sistemticamente se descuidan las prioridades principales de los ODM Los programas de desarrollo descuidan sistemticamente las inversiones necesarias para la integracin regional, la gestin ambiental, la actualizacin tecnolgica, los esfuerzos por promover la equiparacin de gnero e incluso para inversiones fundamentales como las relacionadas con carreteras, electricidad, vivienda adecuada, lucha contra las enfermedades, nutrientes para el suelo y salud sexual y reproductiva.
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Parte 3
10. La incoherencia normativa persiste Muchos pases desarrollados han identicado a la incoherencia como uno de los problemas fundamentales de sus polticas. Por ejemplo, un gobierno puede proporcionar ayuda para apoyar la agricultura de un pas exportador de alimentos, al mismo tiempo que levanta barreras de mercado al acceso de esas mismas exportaciones agrcolas. De manera anloga, un ministerio de nanzas puede percibir pagos para la deuda que contrarrestan los benecios de la asistencia que est prestando el ministerio encargado del desarrollo. La existencia de polticas incongruentes pone de relieve la necesidad de que haya un conjunto claro de objetivos mensurables para alinear las polticas de los pases desarrollados.
Medidas fundamentales para mejorar la prestacin de ayuda
Cada uno de esos problemas es importante, pero cada uno de ellos tambin se puede resolver mediante acciones decididas especcas de los asociados en el desarrollo (cuadro 13.3). A continuacin se exponen 10 recomendaciones esenciales acerca de lo que conviene que hagan los donantes. 1. Conrmar los Objetivos como metas operativas concretas para los pases El mayor reto que hay que superar en la poltica de desarrollo lo plantea la falta de un enfoque coherente con base en los ODM para reducir la pobreza. Se trata de un aspecto particularmente crucial para los pases de bajos ingresos. Es
Recuadro 13.3
Los Objetivos y las instituciones nancieras internacionales
Las instituciones nancieras internacionales incluidos el FMI, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo han desempeado un papel crucial en la conversin de los Objetivos de puntos de referencia generales a serios objetivos de poltica. En su calidad de principales instituciones nancieras del desarrollo, ejercen una enorme inuencia en la jacin de programas para los Objetivos y para el desarrollo en general. En vista de la falta de orientacin hacia los ODM de la mayora de sus programas bsicos de pases, los organismos rectores de las instituciones nancieras internacionales tienen un papel crucial que desempear para asegurar que se logren los Objetivos. Las respectivas juntas ejecutivas establecen la poltica y aprueban los fondos para los programas de asistencia, de manera que es importante establecer directrices de poltica claras para un sistema de presentacin de informes que est completamente alineado con los Objetivos. Las juntas ejecutivas deberan pedir, por ejemplo, que cada programa que se presentara para su evaluacin incluyera una estimacin de los progresos obtenidos hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el pas de que se trate, y una evaluacin de cmo el programa que est siendo examinado se vincula al logro de los Objetivos. En aquellos pasos en que un pas no est bien encaminado para conseguir los Objetivos y el programa que se presenta no ser suciente para apoyar su logro, las juntas ejecutivas deberan pedir ms informacin sobre las causas de que el logro de los Objetivos haya quedado atrasado y cules son los principales obstculos. Si existe una carencia nanciera (como se dene en el captulo 17) que ni tan siquiera el nuevo programa podra subsanar, esta deciencia debe exponerse explcitamente en la propuesta de programa.
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importante reiterar que muchos de estos pases ya han incrementado la escala de las estrategias sectoriales. Pero estas estrategias, por lo general, nunca se ejecutan y a veces ni tan siquiera se aprueban debido a limitaciones presupuestarias. En efecto, sin una garanta de que sus estrategias basadas en los ODM recibirn la asistencia necesaria para aplicarlas, los dirigentes gubernamentales y funcionarios internacionales, en cada uno de los pases en que trabajan, han expresado en privado inquietudes sobre los riesgos que plantea incluso el intentar conseguir los Objetivos. Temen que sea polticamente peligroso crear expectativas de que la comunidad internacional proporcionar los recursos que ha prometido en pro del logro de los Objetivos. En muchos casos, incluso los representantes ms comprometidos y sinceros de los organismos internacionales personas cuyas organizaciones se pronuncian abiertamente a favor de los Objetivos necesitan convencerse de que vale la pena que un pas elabore realmente una estrategia basada en los ODM. Incluso cuando se jan los Objetivos, por lo general tienen un alcance muy limitado, con un progreso incremental orientado hacia una dimensin nicamente, y con estancamiento o retroceso en otros aspectos que pudieran ser de igual o mayor importancia. Por ejemplo, muchos pases de bajos ingresos han sido felicitados por la comunidad internacional por equilibrar los presupuestos y rebajar la inacin, mientras los resultados en la esfera de la salud y la educacin se han estancado o empeorado. De esta manera nos encontramos con que muchos pases africanos, demasiado pobres para invertir en tratamiento y prevencin del SIDA, han sido felicitados por sus xitos en la estabilizacin macroeconmica, a la vez que las expectativas de vida han disminuido considerablemente. En algunos casos, la comunidad internacional, que no est dispuesta a proporcionar apoyo presupuestario adicional, todava pide reducciones en los presupuestos del sector de salud en medio de crisis de salud, con miras a conseguir la estabilidad macroeconmica. Entre tanto, la mayora de pases con documentos de estrategia para la reduccin de la pobreza (DERP), las metas no estn, por lo general, vinculadas a las metas reales del presupuesto en el marco de gastos a mediano plazo, de manera que la estrategia pblica no tiene un vnculo directo con el programa real de inversiones pblicas. Debido a la actitud todava poco rigurosa hacia la operatividad de los objetivos, las instituciones nancieras internacionales y los donantes bilaterales an no han aclarado ningn tipo de enfoque metodolgico comn sobre la manera de trabajar desde los Objetivos hacia la jacin de los planes de inversin. En consecuencia, incluso cuando las metas se jan en funcin de los Objetivos, no existe un punto de referencia profesional comn para evaluar si los planes de inversin para un pas se estn determinando adecuadamente para lograr efectivamente los Objetivos (captulo 4, recuadro 4.2). Desde mediados de 2003, el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha colaborado estrechamente con los principales economistas del FMI y del Banco Mundial para tratar de esta-
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Parte 3
blecer un enfoque comn de esta naturaleza, consiguiendo muchos progresos en ese sentido. Pero todava queda mucha labor tcnica por hacer. La falta de una orientacin seria sobre los ODM en el sistema del desarrollo ha suprimido las expectativas durante muchos aos. Los profesionales del desarrollo albergan hoy en da pocas esperanzas de que el mundo desarrollado mantenga las promesas relativas a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ya que no ha cumplido las promesas de asistencia formuladas con anterioridad, como la meta de larga data del 0,7% del PNB en concepto de asistencia ocial para el desarrollo. Los mismos profesionales experimentados que trabajan para las agencias donantes o para los organismos tcnicos especializados nos han recalcado la necesidad de no ser poco realistas y creer que se facilitarn los recursos para conseguir los Objetivos. Con la misma razn, insisten en que los pases deberan ser realistas y desistir incluso de la idea de lograr los Objetivos. Basta con decir que en los pases de bajos ingresos en donde el aumento de la asistencia es decisivo para conseguir los Objetivos, la falta de cumplimiento de promesas por parte del mundo desarrollado ha signicado que incluso la nocin de tomar a los Objetivos demasiado en serio sea una opinin altamente heterodoxa entre los profesionales del desarrollo. La nica solucin puede ser que los organismos de desarrollo bilaterales y multilaterales, y otras instituciones internacionales apropiadas, declaren explcitamente que apoyan las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. Las instituciones nancieras internacionales tienen que asumir un papel particularmente importante en la elaboracin de programas (recuadro 13.3). Para conseguir los Objetivos, cada institucin necesita comenzar por las metas de los ODM y trabajar a partir de ah, preguntndose qu se necesita hacer para el 2015 y qu obstculos habra que superar. La meta de cada institucin centrada en el desarrollo debera ser actuar como si su legitimidad y vala dependieran de su contribucin a que los pases logren los Objetivos. 2. Diferenciar el apoyo de los donantes segn las necesidades a nivel del pas Los gobiernos donantes deben distinguir entre los distintos pases, para que la asistencia se centre all donde sea realmente efectiva, a n de que los donantes no dejen de lado a los pases que necesitan ms la asistencia para centrar su atencin en otros que interesan ms desde el punto de vista geopoltico. No cabe duda de que pases como Afganistn e Iraq, por ejemplo, tienen necesidades urgentes que requieren el apoyo de donantes, pero esto no debe desviar la atencin y los recursos nancieros de otros pases que lo merecen. La cancelacin de la deuda para Iraq, por ejemplo, sin una cancelacin similar de la deuda para Nigeria sera una medida injusticada por razones de equidad, mrito y necesidad. Se necesitarn diferentes tipos de apoyo para los pases de medianos ingresos, los pases bien gobernados que hayan cado en la trampa de la pobreza y los
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pases pobremente gobernados que estn en la trampa de la pobreza (recuadro 13.4). Tambin se debe prestar especial atencin a los pases en conicto y a los pases en desarrollo con necesidades especiales, como por ejemplo las economas de pases sin litoral o de pequeos pases insulares, y los pases vulnerables a los desastres naturales. 3. Promover marcos de 10 aos para poder anclar estrategias de tres a cinco aos de duracin Para abordar sistemticamente las necesidades de desarrollo a largo plazo, los pases deben producir una evaluacin de las necesidades para los ODM hasta 2015 y un marco normativo correspondiente de 10 aos. Ese marco sera entonces la orientacin de la estrategia, ms detallada y a plazo ms corto, de la reduccin de la pobreza para los ODM (captulo 4). Esto permitira un importante incremento de capacidad y obligara a los donantes a planear detenidamente sus compromisos genuinos con el desarrollo a largo plazo de un pas determinado. El apoyo tendr que ser previsible y a largo plazo para subvenir a las necesidades del incremento de escala para los Objetivos. Por ejemplo, la capacitacin de un gran nmero de personal de enfermera o la construccin de escuelas de medicina llevar varios aos y requiere un apoyo nanciero concreto. Haciendo explcito su compromiso con una asistencia a largo plazo, los asociados en el desarrollo podran promover una planicacin de horizonte ms amplio a nivel del pas. 4. Coordinar el apoyo tcnico en torno a los ODM Elaborar planes de incremento de escala multisectoriales de 10 aos requerir un considerable volumen de trabajo tcnico. En muchos casos, los pases en desarrollo necesitarn apoyo tcnico para enfrentar este desafo, y en la mayora de los casos los organismos especializados internacionales pueden desempear un importante papel asesor. Recomendamos que los organismos internacionales aprovechen sus reservas de expertos tcnicos, altamente calicados en toda una gama de temas del desarrollo, para ayudar a los pases a elaborar sus programas de inversin pblica basados en los ODM. Los proyectos piloto para someter a prueba nuevas ideas y programas pueden continuar, pero deberan considerarse como casos de pruebas de ideas que ayudan a perfeccionar la misin bsica de los organismos de las Naciones Unidas de proporcionar apoyo tcnico sustantivo para el logro de los Objetivos. Los organismos multilaterales y bilaterales deberan organizar sus esfuerzos tcnicos para apoyar a los pases a elaborar y ejecutar estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. Recomendamos que los especialistas de los organismos en todos los sectores tales como salud, gnero, educacin y agricultura reciban capacitacin para complementar sus conocimientos actuales sobre sectores especcos con aptitudes bsicas para apoyar los procesos de presupuestacin a nivel del pas2. Con estas aptitudes combinadas, los especialistas sectoriales pueden ayudar
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Parte 3
Recuadro 13.4
Diferenciacin del apoyo para el desarrollo segn las necesidades de los pases
Pases de medianos ingresos La mayora de los pases de medianos ingresos pueden nanciar los Objetivos en gran parte gracias a sus propios recursos, a corrientes de fondos otorgados en condiciones no concesionarias (prstamos basados en el mercado provenientes del Banco Mundial y de bancos regionales de desarrollo), y a corrientes de capital privado. Los esfuerzos de los donantes deben dirigirse a ayudar a esos pases a eliminar los focos de pobreza que contina habiendo. Algunos pases de medianos ingresos necesitan tambin que prosiga la cancelacin de la deuda, especialmente respecto de las deudas debidas a gobiernos acreedores (deuda del Club de Pars). El xito de la conclusin del Programa de Desarrollo de Doha de negociaciones comerciales multilaterales, con un mayor acceso a los mercados mundiales de pases ricos, aportar benecios a los pases de medianos ingresos. Muchos pases de medianos ingresos como Brasil, China y Malasia son ya pases donantes. Esos y otros pases deberan incrementar sus esfuerzos como donantes, por ejemplo aportando sus contribuciones nancieras y su capacitacin tcnica para los pases asociados de bajos ingresos. Pases bien gobernados que estn en la trampa de la pobreza Para los pases bien gobernados que han cado en la trampa de la pobreza, ni siquiera un considerable incremento de la movilizacin de sus recursos nacionales ser suciente para alcanzar los ODM. Se requiere una conanciacin sustancial con cargo a la AOD, especialmente en el caso de los pases menos adelantados, para incrementar las inversiones necesarias en infraestructura, capital humano y administracin pblica. La solucin para los pases bien gobernados que estn en la trampa de la pobreza es basar la asistencia en una verdadera evaluacin de las necesidades para los ODM y cerciorarse a continuacin de que la asistencia no es una fuerte limitacin al incremento de escala. Esos pases deberan hallarse en la va rpida en el ao 2005. Pases pobremente gobernados que estn en la trampa de la pobreza: falta de voluntad Para pases como Belars, Myanmar, la Repblica Democrtica de Corea y Zimbabwe, cuyo problema es la voluntad del liderazgo poltico, hay poca justicacin para una asistencia en gran escala. La asistencia debe encauzarse hacia esfuerzos humanitarios o por conducto de organizaciones no gubernamentales que pueden asegurar la prestacin de sus servicios sobre el terreno. Toda asistencia encauzada a travs del gobierno debe estar subordinada a importantes mejoras en materia de derechos humanos y polticas econmicas. Pases pobremente gobernados que estn en la trampa de la pobreza: administracin pblica dbil Cuando entre los dirigentes gubernamentales existe la voluntad pero la administracin pblica funciona mal a causa de una falta de gestin pblica slida, una medida fundamental consiste en invertir para mejorar la capacidad del sector pblico. Eso aumentar tambin la capacidad de absorcin de asistencia en aos ulteriores. Los donantes deben considerar a la administracin pblica deciente como una oportunidad para invertir, y no como una barrera que se opone a la consecucin de los ODM. Los primeros esfuerzos deben dirigirse a la creacin de una capacidad analtica y administrativa gubernamental en los planos local, regional y nacional, y a erigir los conocimientos tcnicos especializados en el nivel comunitario en lo que se reere a la salud, la enseanza, la agricultura y la infraestructura. Conamos en que esos pases superen abundantemente las actuales expectativas. En muchos pases, las expectativas internacionales son bajas.
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Recuadro 13.4
Diferenciacin del apoyo para el desarrollo segn las necesidades de los pases
(contina)
pero el potencial del pas es muy elevado si se concontina sacar partido oportunamente del apoyo de los donantes y de la cancelacin de la deuda, escalonndolos segn transcurra el tiempo. Pases en conicto Los pases en conicto, recin salidos de un conicto o que estn a punto de caer en un conicto son otros tantos casos especiales urgentes para la comunidad internacional. Es esencial que las respuestas sean rpidas. Un retraso en una asistencia bien encauzada puede equivaler a la diferencia entre un proceso de paz consolidada y un conicto que resurge. La ayuda debe estar encauzada a poner trmino a la violencia y a restaurar los servicios fundamentales, y debe prestarse de forma que alivie las tensiones entre los grupos en competicin. La zanahoria (oferta de un esfuerzo de asistencia mayor) generalmente es mucho ms ecaz que el bastn (sanciones internacionales) en pases de crisis como Hait y Sudn. A pesar de ello, se recurre ms frecuentemente al bastn con pocos resultados duraderos. Prioridades geopolticas Los pases con una prioridad geopoltica (como Afganistn e Iraq) tienen, sin duda, necesidades urgentes, pero pueden acaparar una parte desproporcionada de la nanciacin de los donantes y de la atencin pblica. Si los principales donantes han de dedicar esfuerzos considerables a esos pases, tambin tienen que lograr que esos esfuerzos no desven la atencin ni recursos nancieros de otros pases que tambin los merecen. La cancelacin de la deuda en el caso de Iraq, por ejemplo, sin una cancelacin de la deuda anloga en el caso de Nigeria, estara injusticada por motivos de equidad, mrito y necesidad relativa. Pases con necesidades especiales Los pases en desarrollo con necesidades especiales incluyen los siguientes: Pequeos Estados insulares (aislamiento, mercados pequeos, riesgos naturales). Estados sin litoral (aislamiento y costes de transporte elevados). Estados montaosos (aislamiento y costes de transporte elevados). Estados vulnerables a los desastres naturales. Los Estados geogrcamente aislados requieren inversiones especiales en transportes y comunicaciones, y ayuda geopoltica para apoyar la cooperacin regional y la integracin regional. Los riesgos son cada vez ms frecuentes, ms intensos y tienen ms repercusiones, y las respuestas tradicionales especcas son demasiado lentas y carecen de suciente nanciacin. Los donantes deberan establecer fondos de urgencia especiales para hacer frente a los riesgos naturales (sequas, inundaciones, plagas, enfermedades) y fondos jos para mejorar a largo plazo la respuesta a los desastres.
a los gobiernos a convertir sus planes sectoriales en un marco presupuestario para la estrategia de reduccin de la pobreza y ayudar a evaluar los costos de capital y los costos peridicos de los programas sectoriales, a n de alcanzar los Objetivos. Las instituciones de Bretton Woods y los bancos regionales de desarrollo son tambin una reserva de economistas y otros especialistas altamente calicados que deberan tambin proporcionar ms apoyo tcnico. Por ejemplo, el Banco Mundial tendr que dedicar su considerable pericia a las inversiones pblicas basadas en los ODM, con especial atencin a los problemas de ampliarlas a escala.
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Parte 3
Este audaz enfoque sustantivo requerir una mayor coordinacin del sistema de las Naciones Unidas a nivel del pas. El Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo debe orientar a los Equipos de las Naciones Unidas para los pases en su apoyo a los ODM, y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF) debe determinar la forma especca en la que el Equipo de las Naciones Unidas para el pas apoyar al gobierno para conseguir los Objetivos. El UNDAF debe elaborarse como un seguimiento de la estrategia de reduccin de la pobreza para identicar las maneras en que el Equipo de las Naciones Unidas para el pas apoya la estrategia nacional. Una estrategia de reduccin de la pobreza slida, basada en los ODM y elaborada con pleno apoyo de las Naciones Unidas, obviara la necesidad de la evaluacin comn para los pases, simplicando la carga de trabajo del Equipo de las Naciones Unidas para el pas, ajustando las prioridades locales del sistema de las Naciones Unidas con las del gobierno, y dirigiendo la atencin de los organismos a la escala de actividad adecuada (basada en los ODM). Tambin recomendamos el establecimiento de centros tcnicos regionales, multiinstitucionales y multisectoriales para apoyar a los gobiernos y a los Equipos de las Naciones Unidas para los pases en la elaboracin, nanciacin y ejecucin de las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. 5. Fortalecer el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo y al Coordinador Residente de las Naciones Unidas En su calidad de principal representacin de las Naciones Unidas sobre el terreno, la ocina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas necesita un enorme fortalecimiento, tanto para coordinar entre organizaciones de las Naciones Unidas por conducto del Equipo de las Naciones Unidas para el pas como para organizar el ncleo de personal tcnico que apoye al gobierno antrin en el desarrollo y ejecucin de la estrategia para la reduccin de la pobreza basada en los ODM. Las Naciones Unidas necesitan una dependencia de apoyo tcnico en cada pas, con una dotacin de ocho a 10 funcionarios tcnicos, dedicados a todos los sectores de intervencin prioritaria,en la esfera de la reduccin de la pobreza (captulo 5). Los organismos de las Naciones Unidas seran alentados a destacar personal a esta ocina por un perodo de 12 a 18 meses para trabajar en el proceso de preparacin de la estrategia de reduccin de la pobreza. El Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la sede debera apoyar el fortalecimiento de la posicin del Coordinador Residente. Los representantes locales de las instituciones nancieras internacionales deben trabajar estrechamente con el Equipo de las Naciones Unidas para el pas, en apoyo de los programas para la reduccin de la pobreza del pas antrin, siguiendo el excelente modelo de dicha colaboracin desarrollado en Etiopa durante la labor de asesoramiento piloto del Milenio de las Naciones Unidas en ese pas (recuadro 13.5). Como la ejecucin de las estrategias de
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la reduccin de la pobreza basadas en los ODM requerirn un considerable aumento de la asistencia en forma de subsidios para muchos pases, el FMI tendr que proporcionar apoyo tcnico para establecer un marco macroeconmico que gestione los recursos. Las evaluaciones nancieras basadas en las necesidades para las inversiones sociales y en infraestructura deben converger en el marco de gastos a mediano plazo que el FMI ayuda al gobierno a establecer. Adems recomendamos que estas cuestiones se incorporen a las tareas bsicas del FMI, pidiendo a su personal que se centre en una nueva cuestin: cmo identicar el marco de gastos para los ODM que pueden efectuarse dado un volumen suciente de recursos? 6. Fijar los niveles de la AOD segn una evaluacin apropiada de las necesidades Los niveles de la AOD deben jarse segn la evaluacin de las necesidades de los ODM, en vez de determinarse por motivos polticos sobre la base de una presupuestacin gradual, como sucede ahora. En asociacin con las instituciones locales de investigacin, el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha abordado las primeras evaluaciones ascendentes (de abajo arriba) de las necesidades de las inversiones a nivel del pas requeridas para conseguir los objetivos (vase el captulo 17, Proyecto del Milenio, 2004b). Aunque esas primeras estimaciones han de recibir una mayor precisin por conducto de los procesos reales a nivel de pases que recomendamos en el presente informe, los resultados indican que el costo total de las inversiones en los pases de bajos ingresos es del orden de 70 a 80 dlares per cpita y ao en 2006, aumentando a 120160 dlares per cpita y ao en 2015 (un examen ms detallado se incluye en el captulo 17). Los pases de medianos ingresos estarn generalmente en condiciones de efectuar esas inversiones por su propia cuenta, pero los de ingresos bajos, incluso despus de iniciar un incremento importante en la movilizacin de sus recursos, requerirn aproximadamente entre 40 y 50 dlares per cpita de nanciacin externa en 2006, cifras que subirn al orden de los 70 a 100 dlares en 2015. Tal como sostiene Landau (2004), para lograr la sostenibilidad de los programas, la asistencia para el desarrollo debe abarcar tambin los costos recurrentes (como mantenimiento, operaciones y salarios del sector pblico) adems de los gastos de capital. Como nicamente una pequea proporcin de la actual asistencia ocial para el desarrollo apoya las inversiones relacionadas con los ODM (cuadro 13.2), recomendamos, como medida prctica, que el Comit de Asistencia al Desarrollo de la OCDE cree un nuevo indicador para controlar estas inversiones reales. Se tratara de una subcategora de corrientes de asistencia, sobre la que los pases desarrollados y los pases en desarrollo informaran anualmente, a n de evaluar el nivel de asistencia que debera catalogarse como dirigida hacia las inversiones prcticas especcas necesarias para conseguir los Objetivos en cada pas.
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Parte 3
7. Profundizar y ampliar el alivio de la deuda y proporcionar subvenciones en vez de prstamos La sostenibilidad de la deuda debera volver a denirse como el nivel de la deuda coherente con la consecucin de los ODM, llegndose as al ao 2015 sin que la deuda sobresalga de nuevo. Para muchos pases pobres muy endeudados, eso signicar una cancelacin del 100% de la deuda. Para muchos pases de medianos ingresos muy endeudados, eso requerir un mayor alivio del volumen de la deuda del que se ha ofrecido hasta ahora. Para unos pases pobres que no guran en la lista de los PPME, como Nigeria, la consecucin de los Objetivos requerir un importante volumen de la cancelacin de la deuda. Un corolario para los pases de bajos ingresos es que la AOD actual y futura debe consistir en subvenciones en vez de prstamos. 8. Simplicar y armonizar las prcticas de asistencia bilateral para apoyar los programas por pases Para potenciar la propiedad nacional de las estrategias basadas en los ODM y para limitar los gastos de transaccin de la prestacin de apoyo nanciero, los donantes bilaterales deberan utilizar una simplicacin de los mecanismos de coordinacin, incluidos un enfoque de base sectorial, apoyo presupuestario directo, y nanciacin multilateral como la que se hace a travs de la Asociacin Internacional de Fomento (AIF). Tambin deberan ocuparse urgentemente del seguimiento de las acciones que se jaron en el programa de armonizacin de Roma. La asistencia ocial para el desarrollo multilateral suele ser, por lo general, de una mayor calidad que la asistencia bilateral (vase el cuadro 13.2), pero los organismos bilaterales tienen la facilidad de incrementar la calidad de su ayuda de manera muy notable este ao, especialmente en el Comit de Alto Nivel de Asistencia para el Desarrollo de 2005, en Pars. Aunque la coordinacin de los esfuerzos de ayuda representa un programa complicado en el que el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas no se ha centrado sucientemente, recomendamos que todos los programas de armonizacin y simplicacin consideren las ventajas comparativas de fuentes distintas de donantes. Instituciones nancieras multilaterales. Las instituciones nancieras multilaterales, como la AIF del Banco Mundial y el Fondo Europeo de Desarrollo, son los mayores facilitadores de nanciacin previsible, a gran escala y multianual, necesaria para apoyar los Objetivos en los pases de bajos ingresos. La AIF en particular tiene que desempear un papel bsico en el incremento de escala de las inversiones pblicas en el contexto de las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. Y para los pases ms pobres, la AIF necesita convertirse en un mecanismo de concesin de subvenciones en exclusiva, en vez de su estructura corriente de un 20% de subvenciones, y el resto de prstamos en condiciones muy favorables.
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Recuadro 13.5
Planicacin en Etiopa basada en los ODM
Fuente: Ocina exterior del PNUD en Etiopa, 2004.
Etiopa ha formulado un compromiso creble y ambicioso para conseguir los Objetivos de Desarrollo del milenio colocndolos al centro de su estrategia nacional de desarrollo. En 2003, el primer ministro Meles Zenawi rearm el compromiso de Etiopa de lograr los Objetivos y estableci un marco institucional para integrar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la prxima revisin del Programa de reduccin de la pobreza y de desarrollo sostenible, prevista en 2005. En virtud de este marco, el Ministerio de Finanzas y Desarrollo Econmico, designado como ministerio principal para asegurar esta integracin, ha presidido un equipo de tareas sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio para supervisar la evaluacin de necesidades con base en los ODM e integrar los resultados a la planicacin del desarrollo nacional. El equipo nacional incluye a los jefes de los equipos tcnicos de cada uno de los ministerios pertinentes y representantes del Equipo de las Naciones Unidas para el pas y el Banco Mundial. Los ministerios pertinentes llevaron a cabo evaluaciones de necesidades para los sectores correspondientes, con asistencia tcnica y apoyo del Banco Mundial, el Equipo de las Naciones Unidas para el pas y el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. El proceso se ha caracterizado por la propiedad local a cargo del gobierno y una cooperacin estrecha entre el sistema de las Naciones Unidas y el Banco Mundial. Podra mejorarse an ms si se reconociera un papel mayor a otros interesados importantes, como los donantes bilaterales y las organizaciones de la sociedad civil, que tienen experiencia y conocimiento sobre las necesidades y estrategias en distintas partes del pas. La estrecha relacin de trabajo entre el Gobierno de Etiopa y sus asociados internacionales ha sido un elemento clave para el xito del proceso de planicacin con base en los ODM. El Gobierno ha intervenido en las discusiones tcnicas en curso con el Equipo de las Naciones Unidas para el pas, el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas y el Banco Mundial para perfeccionar sus modelos de evaluacin de necesidades o el marco de poltica general. El Equipo de las Naciones Unidas para el pas decidi utilizar la evaluacin de necesidades efectuada por el Gobierno como su prxima evaluacin comn para el pas y como base del Marco de Asistencia para el Desarrollo de las Naciones Unidas. A su vez, el Banco Mundial dio pruebas de un genuino inters y participacin para asegurar que el programa para la reduccin de la pobreza y el desarrollo sostenible estuviera alineado con los Objetivos. Una estrecha coordinacin entre el Gobierno, las naciones Unidas, el Banco Mundial y otros interesados ha creado una perspectiva mundial en torno a los Objetivos. A n de aprovechar esta base de cooperacin, el Gobierno de Etiopa desea integrar las evaluaciones de necesidades con base en los ODM en una visin estratgica audaz de 10 aos y en el programa quinquenal para conseguir los objetivos. El xito depender en conseguir un consenso de amplia base por parte de los interesados sobre los resultados de la evaluacin de necesidades, pero el proceso de planicacin con base en los ODM ya ha movido a los responsables de elaborar la poltica en Etiopa a prescindir del enfoque tradicional de planicacin basada en duras limitaciones presupuestarias y plantear una pregunta fundamentalmente diferente: Qu necesita Etiopa para conseguir los objetivos de Desarrollo del Milenio?. Con amplio apoyo de la comunidad internacional, este puede ser el primer gran paso para que Etiopa realmente alcance los Objetivos.
Bancos regionales de desarrollo. Los bancos regionales de desarrollo, con su particular pericia en los temas regionales, deben centrarse en cuestiones propias de su regin, tales como hacer frente a las desigualdades tnicas en Amrica Latina o la ordenacin del medio ambiente en Asia. Deben tambin tomar la
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delantera para apoyar las iniciativas transfronterizas, tales como los corredores de transporte y los programas de energa regionales, y en aplicar iniciativas de poltica regional, como la armonizacin de los procedimientos aduaneros. Fondos mundiales multilaterales. Los fondos multilaterales especializados como el fondo de vacunas, explotado en conjuncin con la Alianza Mundial de Fomento de la Vacunacin y la Inmunizacin, el Programa Mundial para el Medio Ambiente, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria son efectivos para combinar los recursos de donantes cuando se necesitan programas especcos slidos en los pases receptores. Estos fondos multilaterales pueden tener un alto perl pblico y generar atencin de poltica en los pases receptores. Sin embargo, debera tenerse cuidado en asegurar que los programas verticales apoyados por fondos multilaterales estn propiamente apoyados en la estrategia ms amplia de la reduccin de la pobreza basada en los ODM. Por ejemplo, el control del SIDA la tuberculosis y el paludismo debe ser parte del desarrollo general de los sistemas de salud existentes, en vez de un conjunto de programas independientes. Organismos especializados, fondos y programas de las Naciones Unidas. Varios organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas tienen mandatos para llevar a cabo labor operacional y de asesoramiento a gran escala en los pases receptores. Dichas especialidades no slo son meritorias, sino que resultan vitales para el socorro humanitario y el desarrollo a largo plazo. Los organismos de las Naciones Unidas necesitan un aumento del apoyo presupuestario, y ocupar un puesto en la mesa del grupo de donantes a nivel del pas, y en el Equipo de las Naciones Unidas para el pas. Sin embargo, el requisito esencial es armonizar la labor de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas con las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM, de manera que la capacidad tcnica de las Naciones Unidas se dirija al apoyo del incremento de escala a nivel del pas. Organismos de desarrollo bilaterales. Los organismos bilaterales proporcionan aproximadamente las dos terceras partes de la AOD. La mayora de esta ayuda se facilitan mediante subsidios, aunque actualmente es una cantidad mucho menor la que va directamente a las inversiones relacionadas con los ODM, si se compara con la ayuda multilateral para la AOD (vase cuadro 13.2). Adems, los distintos organismos bilaterales trabajan a una escala ms pequea y tienden a exigir costos de transaccin ms altos que la nanciacin multilateral (porque el pas receptor debe tratar con hasta dos docenas de organismos bilaterales de donantes). Sin embargo, los organismos bilaterales a menudo son importantes para ampliar el apoyo pblico al desarrollo en los pases industrializados. Operacionalmente, pueden aportar importantes contribuciones a los ODM proporcionando apoyo presupuestario a los pases en desarrollo. Tambin pueden proporcionar de manera importante:
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Asistencia tcnica y transferencia de tecnologa, utilizando los conocimientos cientcos y tecnolgicos de sus propios pases. Apoyo a las organizaciones no gubernamentales del pas del organismo y en el pas antrin. Apoyo a los intercambios de estudiantes, becas de estudios y becas de investigacin as como otros intercambios personales en la esfera de los deportes, la cultura, etc. a n de aumentar la comprensin del pblico internacional. Apoyo a proyectos innovadores, para probar nuevos conceptos de facilitacin de ayuda o para introducir nuevas tecnologas a ttulo experimental. En los ltimos aos, los organismos bilaterales han armonizado cada vez ms su labor mediante enfoques sectoriales, en que los donantes convienen en proporcionar apoyo conjunto al incremento de escala de un sector determinado. Esto representa una importante mejora respecto de enfoques anteriores en virtud del cual se producan una docena o ms de proyectos bilaterales separados, que funcionaban en paralelo.
Pases de medianos ingresos como donantes y asesores. Muchos pases de medianos ingresos tienen mucho que ofrecer a los pases de ingresos bajos, incluido el conocimiento institucional de cmo gestionar incrementos de escala, centros bien establecidos para la enseanza y el intercambio intelectual, redes de expertos que pueden utilizarse en apoyo de la elaboracin de las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM, y, en algunos casos, recursos nancieros que pueden ser asignados para ayudar a pases de ingresos bajos. La exitosa industrializacin de pases de Asia, por ejemplo, ha generado una experiencia considerable basada en los propios xitos y fracasos. Y los funcionarios pblicos y directores de proyecto de dichos pases podran ser enviados ventajosamente para asesorar a los administradores del sector pblico de los pases de bajos ingresos acerca de cmo ejecutar proyectos y programas de escala. Como ejemplo de liderazgo poltico para los Objetivos, el presidente Lula da Silva, del Brasil, ha comprometido a su gobierno en apoyo de un programa mundial contra el hambre, utilizando la experiencia obtenida en su pas para que sirva de referencia a los lderes mundiales en la lucha mundial contra el hambre. Fundaciones privadas. Las fundaciones privadas pueden apoyar la ciencia mundial, los proyectos innovativos y a las organizaciones de la sociedad civil que estn intentando nuevos modos de facilitacin de servicios. La Fundacin Bill y Melinda Gates, por ejemplo, ha ejercido un liderazgo mundial en promover la investigacin cientca para los pases ms pobres, al igual que la Fundacin Rockefeller. Otras fundaciones, tales como Ford, Hewlett, MacArthur y Packard, han identicado cuestiones esenciales que han quedado fuera de los programas intergubernamentales y han apoyado a los grupos que las han promovido (captulo 15).
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9. Ocuparse de prioridades descuidadas y de bienes pblicos olvidados Los asociados en el desarrollo deben apoyar a los pases en desarrollo para que promuevan bienes pblicos descuidados, entre ellos capacidades cientcas a largo plazo, la conservacin ambiental, la integracin regional y las infraestructuras transfronterizas, que en gran parte se examinan en el captulo 15. Otras prioridades esenciales tales como la salud materna, la igualdad de gnero y la capacitacin anterior al servicio se examinan en los captulos 5 y 6. 10. Cotejar la coherencia normativa con los Objetivos de Desarrollo del Milenio Los donantes deben evaluar sus polticas de desarrollo, las polticas de cara al exterior y las nancieras con referencia especca a los Objetivos. Los donantes deben atenerse, por lo menos, a las mismas normas de transparencia y de coherencia que ellos esperan de los gobiernos de los pases en desarrollo. Algunos pases han hecho progresos y han iniciado la presentacin de sus informes de autoevaluacin sobre el Objetivo 8, pero grupos tcnicos independientes deben publicar evaluaciones independientes acerca de las repercusiones de la poltica de los donantes y sobre la coherencia de los donantes, con publicacin de datos que permitan efectuar un nuevo anlisis. Las evaluaciones independientes tambin deberan aplicar metodologas slidas para distinguir entre las repercusiones de la poltica de los donantes y otras razones, desde el punto de vista de los resultados del desarrollo.
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Un adelanto mundial decisivo en el comercio
El comercio internacional puede ser un poderoso motor del crecimiento econmico y de la reduccin de la pobreza. No es, sin embargo, una varita mgica para lograr el desarrollo. La frase comercio, no ayuda es errnea, especialmente en el caso de los pases ms pobres. Las reformas comerciales son complementarias de otras partes de la poltica de desarrollo, en particular de mayores inversiones en infraestructura y en capital humano, estabilidad macroeconmica y desarrollo institucional. Segn se indica en el Consenso de Monterrey, una poltica de comercio internacional basada en los Objetivos de Desarrollo del Milenio debera centrarse en dos cuestiones de gran amplitud: Mejorar el acceso al mercado y los trminos de intercambio para los pases pobres. Mejorar la competitividad de la oferta para las exportaciones de pases de bajos ingresos, mediante crecientes inversiones en infraestructura (carreteras, electricidad, puertos) y facilitacin del comercio. Cuando se estudian las reformas comerciales en el contexto de los pases ms pobres, la segunda cuestin se suele ignorar. Muchos pases de medianos ingresos ya cuentan con infraestructura bsica y capacidades productivas, de forma que la principal dicultad para aumentar el comercio son las cuestiones relacionadas con el acceso al mercado. Pero a muchos pases de bajos ingresos el mayor acceso al mercado slo les aportara benecios directos limitados, ya que suelen tener muy poco excedente agropecuario disponible para comerciar, una base manufacturera dbil o inexistente para exportar y una infraestructura insuciente para lograr la competitividad en exportaciones no tradicionales. Los pases ms pobres deberan promover el libre comercio y negociar vigorosamente para conseguir un mayor acceso a los mercados de altos ingresos. Pero tambin deberan hacer hincapi en la ayuda adicional para superar las
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barreras a la produccin del lado de la oferta, y recibirla. Superar las limitaciones a la oferta requerir una considerable inversin en productividad agropecuaria (electricidad rural, riego, nutrientes del suelo, transporte e instalaciones de almacenaje; vase el captulo 5), otras infraestructuras esenciales relacionadas con el comercio (carreteras, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, electricidad), y capital humano (salud, educacin, capacitacin de la mano de obra).
El contexto de las negociaciones comerciales
Lograr mercados ms libres y equitativos para promover el desarrollo es la misin del sistema de comercio multilateral, que ha evolucionado progresivamente desde nes de la Segunda Guerra Mundial y ha dado resultados impresionantes en muchos pases. Pero durante la mayor parte de su existencia el sistema comercial ha servido principalmente los intereses de los pases desarrollados. Los pases en desarrollo no han tenido inuencia en la elaboracin del sistema, a veces por propia decisin y otras por exclusin explcita dictada por los pases ms ricos. Adems, la mayora de las normas multilaterales actuales, mediante las respectivas rondas, han emulado en gran medida las polticas, las prcticas y, lo que es ms importante, la legislacin de unos pocos pases desarrollados. Por lo tanto, el sistema se inclina en perjuicio de los intereses de los pases en desarrollo. Equilibrarlo dar a estos pases un mayor potencial de crecimiento econmico, un mayor inters en elaborar las normas y disciplinas del comercio multilateral y en buscar la liberalizacin del comercio, y una mayor capacidad de ampliar el comercio y vencer la pobreza. Este objetivo fue el motivo que sirvi de fundamento al Programa de Doha para el Desarrollo, de la ronda de negociaciones comerciales lanzada en noviembre de 2001, por lo menos en la retrica. Pero esta meta no dur mucho. Con el vencimiento de plazos esenciales y el progreso prcticamente nulo en cada tema del Programa de Doha para el Desarrollo, la cumbre ministerial de la OMC, celebrada en Cancn en septiembre de 2003, se derrumb en medio de un clima de asperezas. No hay una nica razn que explique este fracaso, pero fue notable la imposibilidad de los pases desarrollados de dar el ejemplo. Desde entonces, los miembros de la OMC han realizado un valiente esfuerzo por revivir la Ronda, pero har falta mucho ms para ello. Si bien el marco del Programa de Trabajo de Doha de 2004 es necesario para impedir el fracaso de la Ronda, est muy lejos de ser suciente para sostenerla. Queda por realizar el verdadero trabajo, y hace falta un sentido de urgencia si se quiere terminar la Ronda para 2006 (Proyecto del Milenio, 20051). Si se pierde esta limitada oportunidad, es difcil ver de qu forma la Ronda podra completarse a tiempo para contribuir a que para 2015 se alcancen los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Todos los miembros de la OMC deben determinar
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cules son las prioridades esenciales de una verdadera ronda de desarrollo y asumir los compromisos econmicos y polticos concretos para lograrlas. Sera posible realizar una verdadera ronda de desarrollo, pero como parte de un criterio poltico coherente para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio habra que contar con un liderazgo poltico de alto nivel, tanto de los pases desarrollados como de los pases en desarrollo. El ao 2005 ofrece una rara oportunidad de canalizar el mpetu de esos objetivos y de buscar un importante consenso poltico entre los jefes de Estado, especialmente en los preparativos de la cumbre de las Naciones Unidas que se celebrar en 2005, y modelar as para el futuro el sistema multilateral de comercio. Esta gran visin mantendr la mirada de los negociadores que preparan la Sexta Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong (China) concentrada en diciembre de 2005. Sobre la base de la labor del Equipo de Tareas del Proyecto del Milenio sobre comercio, recomendamos que los lderes se pongan de acuerdo sobre dos directrices esenciales para el futuro camino del sistema de comercio (Proyecto del Milenio, 2005l). En primer lugar, en un plazo convenientemente distante, como ser 2025, el sistema multilateral de comercio debera llegar a la supresin total de las barreras a todo el comercio de mercancas, una liberalizacin considerable y extensa del comercio de servicios, y la aplicacin universal de los principios de reciprocidad y de no discriminacin en una forma que contribuya al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esta meta es ambiciosa pero no imposible si se cuenta con un liderazgo poltico y con el apoyo adecuado para realizar el ajuste. Tambin hay unos buenos cimientos: las economas de la APEC ya se han comprometido a liberar el comercio para 2010 en el caso de los pases miembros desarrollados y para 2020 en el caso de los pases miembros en desarrollo. En segundo lugar, la OMC, que es de gran utilidad, se centrar en el comercio y ser relevada de las dems tareas de gestin de la economa mundial que otros instrumentos o entidades internacionales pueden realizar mejor.
Esferas fundamentales en la negociacin
Es probable que los temas ms importantes de negociacin en la Ronda de Doha sigan siendo la agricultura, el acceso a los mercados no agropecuarios y los servicios. Otras cuestiones importantes incluyen medidas comerciales especiales, normas, preferencias, facilitacin del comercio, derechos de propiedad intelectual, y trato especial y diferenciado. Agricultura: la aberracin mayor y ms costosa La aberracin mayor y ms costosa del sistema comercial es la agricultura. Los productores agropecuarios de los pases ricos reciben una ayuda superior a 250.000 millones de dlares, lo que eleva los precios agropecuarios un tercio ms que los precios mundiales (Proyecto del Milenio, 2005l). Los consumidores en esos pases pagan por esa proteccin en impuestos altos y en precios de
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los alimentos an ms altos. Esta es su eleccin. Pero debemos recordar que, al hacerlo as, tambin imponen una pesada carga a los dems productores agropecuarios, especialmente de los pases en desarrollo. Es evidente que la proteccin agropecuaria en los pases desarrollados y en los pases en desarrollo contribuye a la pobreza en un gran nmero de pases pobres. No se discute el hecho de que los pases ricos deban estar a la cabeza de la liberalizacin agrcola. Deben otorgar una considerable liberalizacin en los tres pilares de las negociaciones agrcolas. Deben volcar su poltica agrcola al sostenimiento de los ingresos, ayudando a los agricultores pobres y pequeos de los pases ricos a ajustarse a mercados agrcolas ms libres. Las subvenciones a la exportacin deberan ser suprimidas total y denitivamente, como se acord en el marco del Programa de Desarrollo de Doha, en agosto de 2004. Deberan suprimirse para 2010. Esto ser una poderosa seal enviada a los pases en desarrollo, que respondern con su propia apertura ms amplia del mercado sin el peligro de que las subvenciones a la exportacin distorsionen enormemente el comercio y la competencia. Todos los pases debern suprimir todos los pagos de ayuda a los agricultores para 2010 y poner un tope a las medidas de ayuda nacionales en el 10% del valor de la produccin agropecuaria (en una base por producto) para 2010 y el 5% para 2015. Las negociaciones para la liberalizacin del comercio agrcola tambin deberan extender su inters ms all de la supresin de las subvenciones a la exportacin y hacer hincapi en las reducciones arancelarias en s mismas una poderosa moderacin de las subvenciones a la exportacin y una reduccin de la ayuda interna. Para 2015, ningn arancel agrcola consolidado debera exceder del 5% para los pases de la OCDE. Las negociaciones de acceso al mercado deben ocuparse de los altsimos aranceles inaceptables que quedan en la agricultura y de la progresividad arancelaria, que sigue frustrando los esfuerzos de los pases en desarrollo por ascender la cadena de valores. Todos los obstculos no arancelarios, entre ellos los contingentes arancelarios, deberan desaparecer para 2010. El crecimiento econmico de los pases ms pobres depende esencialmente de un sector agrcola ms dinmico. Sin embargo, la fragilidad de estos pases sugiere que, como resultado de la Ronda de Doha, slo deberan reducir sus aranceles consolidados ya que la mayora de sus aranceles corrientes son moderados y sus mximos arancelarios corrientes, que cuestan mucho a sus consumidores pobres sin generar ingresos pblicos. Otras complicaciones adicionales para los pases pobres que pueden verse perjudicados por esta liberalizacin deberan solucionarse con un considerable aumento de la ayuda internacional, especialmente en el caso de los pases de bajos ingresos, importadores de alimentos, que pagarn mayores precios de importacin. La mayor ayuda servira en parte para cubrir los crecientes costos de los alimentos importados y en parte para estimular una nueva Revolucin Verde del siglo XXI en las regiones con inseguridad alimentaria, sobre todo en el frica sub-
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sahariana. Para 2015, ningn arancel agrcola consolidado debera exceder del 15% en el caso de los pases ms pobres y del 10% en el caso los pases en desarrollo. Mientras tanto, para los pases ms pobres debera mantenerse el compartimento verde de las subvenciones que distorsionan mnimamente el comercio, con aclaraciones o adiciones marginales como ayuda para la diversicacin, subvenciones al transporte de los productos del agro, subvenciones al consumo para la ayuda alimentaria interna y asistencia pblica para establecer cooperativas o instituciones agrcolas que promuevan la comercializacin y el control de calidad. El acceso a los mercados no agrcolas: todos los pases deberan liberalizarlo Las barreras comerciales a los productos no agropecuarios, aunque no tan graves como las de los productos agropecuarios, siguen siendo considerables y especialmente perjudiciales para los pases en desarrollo. Por ejemplo, las exportaciones de los pases en desarrollo a los pases desarrollados encuentran aranceles que son, en promedio, cuatro veces superiores a los que encuentran las exportaciones de los dems pases desarrollados. Las exportaciones de los pases en desarrollo soportan enormes aranceles, mximos arancelarios, progresividad arancelaria y contingentes que los pases ricos imponen a los bienes de gran potencial exportador. Los pases desarrollados deberan consolidar todos los aranceles de las mercancas no agropecuarias en cero para el ao 2015, plazo para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una meta a mediano plazo sera que para 2010 no hubiese ningn arancel superior al 5%. En los ltimos decenios, los pases en desarrollo han iniciado una liberalizacin del comercio de un nivel sin precedentes, en forma autnoma y en el contexto de las negociaciones multilaterales y regionales. Pero todava sufren de su propia proteccin, que no slo reduce su competitividad en los mercados mundiales sino tambin las enormes oportunidades de incrementar el comercio entre ellos. Los pases desarrollados tienen una responsabilidad especial de liberalizar en el marco de la Ronda de Doha, pero los pases en desarrollo tambin deberan hacerlo porque son importantes mercados entre ellos, incluidos los pases ms pobres. Aunque no alcancen la plena reciprocidad, los pases ms pobres igual deberan consolidar sus aranceles en tasas uniformes y moderadas en pro de su propio desarrollo. Lo ideal sera que los pases en desarrollo alcanzaran los aranceles cero para 2025. Estos pases deberan consolidar todos sus aranceles lo antes posible para que concuerden con sus tipos aplicados. Los pases ms pobres tambin deberan tener como objetivo consolidar todos los aranceles en un tipo uniforme y mximo. En los pases en desarrollo, los gastos de ajuste deberan ser econmica y socialmente sostenibles, por ejemplo aplicando gradualmente reducciones arancelarias y facilitando asistencia internacional, tcnica y nanciera.
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Se supona que el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la Ronda Uruguay suprimira gradualmente los contingentes para el 1o de enero de 2005. Pero esa supresin gradual ha pasado a segundo plano, con ms de la mitad de los contingentes, que comprenden los productos de mayor valor comercial, todava sin suprimir (a nes de 2004). Esto ha privado a los pases en desarrollo de una de las mayores ganancias esperadas de la Ronda Uruguay y ha provocado dudas legtimas de que los principales importadores tengan la intencin de honrar el acuerdo. Tambin ha socavado toda posibilidad de lograr en ese sector un ajuste gradual y ordenado. La supresin abrupta de las restantes cuotas el 1o de enero de 2005 crear problemas de ajuste para los importadores y los exportadores por igual y est despertando poderosas fuerzas proteccionistas en los pases de altos ingresos. Estas fuerzas deben ser efectivamente contenidas, por ejemplo restringiendo la proliferacin de medidas comerciales especiales. La respuesta correcta no es intentar el proteccionismo por otros medios sino facilitar una ayuda para el ajuste a los pequeos proveedores, que en este sector son sumamente dependientes, mediante medidas comerciales y desarrollo. Esto ha hecho que algunos pidan una extensin de los contingentes. Pero esto sera un error. La proteccin temporaria de los textiles y el vestido ha durado 40 aos; es probable que seguir con la proteccin slo sirva para prolongar y distorsionar an ms el proceso de ajuste. Este difcil proceso debe iniciarse ahora. Dada la funcin que han desempeado los pases desarrollados al crear la escala (si no el hecho) de las dicultades de ajuste, ahora deben estar dispuestos a contribuir a su resolucin cubriendo parte de los gastos de ajuste. La asistencia puede ayudar a los pases en desarrollo a encontrar nichos de mercado o a ascender en la cadena de valores y a fortalecer sus redes de proveedores y de clientes para cumplir con plazos de produccin justo a tiempo. Si los propios pases en desarrollo suprimen los obstculos al comercio y las distorsiones internas, tambin contribuirn a aumentar la competitividad. Las preferencias arancelarias pueden facilitar el ajuste de algunos pases a corto plazo, aunque habr que atender a las normas de origen restrictivas. Se podra lograr un respiro temporario ms provechoso y menos distorsionante si antes del 1o de enero de 2006, a ms tardar, todos los pases desarrollados extendieran el acceso libre de contingentes y de derechos a todos los productos procedentes de los pases en desarrollo ms pobres. Servicios: una importante fuente de ganancias para los pases en desarrollo La liberalizacin del comercio de servicios, especialmente de los comprendidos en el denominado modo 4 (movimiento temporal de personas para suministrar servicios), se ha reconocido como una importante fuente de ganancias para los pases en desarrollo, capaz de traerles ms benecios que quizs cualquier otra parte del programa de Doha. La liberalizacin de los servicios promete verdaderas ganancias en eciencia, en las posibilidades de crecimiento de la econo-
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ma, en la exportacin de bienes y otros servicios, y en el acceso a los servicios bsicos para mejorar la vida de los pobres. Si se hace bien, la negociacin de los servicios ofrece a los pases en desarrollo la oportunidad de actuar en inters propio y de percibir una retribucin econmica por ello. Tambin brinda la oportunidad de manejar de forma mucho ms ordenada las crecientes presiones migratorias del mundo. Pero las ganancias en el sector de los servicios no son automticas, y producir un resultado que apoye el desarrollo puede ser un desafo, dada la necesidad de reglamentar cuestiones complejas de estructura de mercado, fracasos del mercado y objetivos no econmicos. Garantizar que la liberalizacin de los servicios resulte en competencia y en un mayor acceso a los servicios para los pobres son desafos normativos que requieren mayor investigacin y asistencia. Pero con el debido cuidado del carcter, el ritmo y la secuencia de la reforma se puede lograr el ajuste, incluido el relacionado con la creciente importacin de servicios con alta densidad de mano de obra. Es de suma prioridad que la Ronda de Doha realice progresos en el modo 4. Los pases en desarrollo deberan ampliar el acceso de los grupos que son de su inters (por ejemplo, proveedores de servicios por contrata y traslados de personal dentro de la empresa) y mejorar la transparencia y la utilizacin de los accesos existentes. Los acuerdos bilaterales o plurilaterales tambin pueden considerarse como un paso provisional. Estos abarcan una gama ms amplia de trabajadores que los comprendidos en el modo 4 y permiten desarrollar servicios duciarios y polticas complementarias (para el xodo de cerebros, transferencia de remesas, regreso y reconocimiento). Con el tiempo, la contratacin de mano de obra en estas condiciones podra abrirse sobre la base de la nacin ms favorecida a todo pas que pueda cumplir con los requisitos. Los acuerdos se noticaran a la OMC y los miembros interesados de esta organizacin tendran la oportunidad de sealar su inters en unirse al acuerdo o en negociar un acuerdo similar. Es probable que sea necesaria una exencin al trato de la nacin ms favorecida. Los acuerdos bilaterales o regionales, si bien son un paso provisorio potencialmente til, a la larga no remplazan los compromisos multilaterales consolidados en el marco de la OMC. Los compromisos asumidos en el marco de la OMC siguen siendo la forma mejor y la ms ecaz de hacer llegar los benecios a los pases en desarrollo, y los compromisos de acceso al mercado en el modo 4 con gran sentido comercial son esenciales para realizar la faceta del desarrollo de las negociaciones en el sector de los servicios y de las negociaciones de Doha. Medidas comerciales especiales y normas: evitar los costos y las incertidumbres de nuevas barreras Aunque se atiendan las importantes cuestiones de acceso mencionadas, ser importante garantizar que las ganancias obtenidas con dicultad no se vean erosionadas por otras polticas que recrean las barreras al comercio o crean
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gastos de transaccin e incertidumbres. El antidumping es una forma de proteccin continental utilizada de manera desproporcionada contra las exportaciones de los pases en desarrollo, con el consiguiente efecto de enfriamiento que ello produce en su comercio real y en el potencial, aunque algunos pases en desarrollo ahora se estn convirtiendo en importantes usuarios de las medidas antidumping. La Ronda de Doha podra ayudar de varias formas. Podra elevarse el umbral de minimis por debajo del cual las exportaciones de los pases en desarrollo son inmunes al antidumping. Actualmente, no bien las importaciones de los pases en desarrollo dejan de ser insignicantes, quedan restringidas por altas barreras antidumping. Tambin se podra exigir que la legislacin nacional antidumping tratara por igual a todos los intereses nacionales afectados: industrias en competencia con las importaciones, consumidores y usuarios. Mientras tanto, a los pases en desarrollo no debera negrseles el acceso efectivo al mercado por su incapacidad de cumplir normas o condiciones de entrada al mercado de la OECD, cada vez ms exigentes. Es poco probable que las exenciones ayuden, ya que slo sirven para catalogar como inferiores o inseguras las exportaciones de los pases en desarrollo, sin aportar un incentivo para elevar las normas nacionales a benecio de los consumidores internos. Cuando son los compradores privados quienes imponen las normas, hay todava menos posibilidades de buscar exenciones, o tiene menos sentido hacerlo. Dos cosas son esenciales para que los pases en desarrollo no se queden atrs: en primer lugar, la asistencia para utilizar correctamente disciplinas en materia de barreras tcnicas al comercio y medidas sanitarias y tosanitarias a n de garantizar que las normas no se utilicen para nes proteccionistas y, en segundo lugar, una asistencia considerable para construir el marco institucional y la infraestructura necesarios para cumplir con las normas legtimas. Adems, habr que ayudar a los pases en desarrollo a interesarse ms en el proceso de normalizacin, y esas actividades de normalizacin debern ser orientadas hacia cuestiones de ms inters para los pases en desarrollo. Preferencias: deberan reemplazarse por una asistencia para el desarrollo equivalente A menudo los pases ricos han utilizado preferencias para dividir a los pases en desarrollo y promover sus objetivos regionales, sectoriales y polticos ms limitados, estableciendo con frecuencia complicadas reglamentaciones que excluyen las exportaciones de pases que de otra forma reuniran las condiciones necesarias. Con frecuencia, los pases ms pobres han obtenido benecios limitados de los sistemas de preferencia, en parte porque stas no hacen nada por corregir sus mltiples limitaciones a la oferta. Los benecios tambin suelen generarse a expensas de otros pases en desarrollo y son menores de lo que seran con transferencias directas o con la liberalizacin multilateral. Pero el precio de las preferencias es la permanencia de la proteccin en los pases ricos.
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Probablemente la liberalizacin del rgimen de la nacin ms favorecida acompaada de una compensacin adecuada para los pases que pueden tener problemas de ajuste sera un camino mejor. Algunos pases en desarrollo pueden tener que enfrentarse a grandes prdidas por la erosin de las preferencias y requerirn una asistencia concreta. Dados los antecedentes de los sistemas de preferencia, los pases desarrollados en grupo deberan pagar para reemplazar las preferencias con una asistencia ocial para el desarrollo equivalente, que los gobiernos beneciarios podran utilizar para nanciar gastos de ajuste. Darle funcionalidad a este arreglo debera ser una parte explcita de la Ronda de Doha. Cualquier ayuda de este tipo debera ser vista como parte de un esfuerzo ms amplio para ayudar a los pases pobres a crear y fortalecer su capacidad de utilizar el comercio en forma productiva. Especcamente en el contexto de un arreglo de Doha, sin embargo, es preciso que los compromisos mundiales de aplicar reformas comerciales de gran alcance basadas en el rgimen de la nacin ms favorecida estn acompaados de un programa temporal para transferir recursos adicionales a los pases en desarrollo, especialmente a los que experimentarn prdidas por el deterioro de las preferencias. Acuerdos de libre comercio: imponen altos costos de transaccin Los acuerdos de libre comercio han tenido resultados mixtos en el logro de una verdadera liberalizacin, especialmente en los casos ms difciles (subvenciones agropecuarias o productos sensibles). Los benecios pueden ser limitados (o pueden lograrse a expensas de los dems) y los costos pueden ser altos. A diferencia de lo que ocurre con la OMC, donde los pases en desarrollo pueden formar coaliciones ecaces, en el marco de los acuerdos de libre comercio estos pases estn en desventaja para resistir la inclusin de cuestiones no comerciales o el desgaste de los derechos que les conere la OMC (el ADPIC por lo que se reere a patentes, especialmente las patentes farmacuticas, y las dems disposiciones de la OMC). Mltiples acuerdos de libre comercio con diferentes normas de origen imponen altos costos de transaccin, especialmente a los pequeos comerciantes, y desvan los limitados recursos de negociacin de los pases pobres de la bsqueda de la liberalizacin multilateral. Cuestiones de Singapur: una mejor facilitacin del comercio promete benecios para el desarrollo Tres de las cuatro cuestiones de Singapur (competencia, inversin y transparencia en las licitaciones pblicas) se han dejado, correctamente, fuera de la Ronda de Doha. Ninguna de ellas pasa la prueba esencial para determinar si las normas sobre cuestiones normativas deben incluirse en la OMC. Estn relacionadas con el comercio? Concuerdan con prioridades ms amplias de desarrollo? Cul es el valor especco de un acuerdo de la OMC? Estas cuestiones no son prioridades para los pases pobres y podran desviar escasos recursos
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de otras fuentes ms provechosas para el desarrollo. Puede ocurrir que incluso de haber benecios para el desarrollo la mejor forma de lograrlos no sean los acuerdos de la OMC. La restante cuestin de Singapur, la facilitacin del comercio para reducir al mnimo los trmites burocrticos, promete ganancias en materia de comercio y desarrollo, pero un acuerdo de la OMC no puede ser una cuestin habitual. No debera imponer pesadas obligaciones a los pases en desarrollo y hacer promesas ligeras de asistencia. El principal valor de un acuerdo de la OMC para facilitar el comercio sera como un mecanismo para atraer y canalizar la asistencia internacional. Desde una perspectiva de desarrollo, el mejor modelo es aquel en el que se pueda negociar la aplicacin de plazos adaptados a las necesidades de cada pas en particular, con paquetes de asistencia tcnica y nanciera negociados y adaptados como parte de un paquete. Un proceso de examen en el que participaran organizaciones de expertos y otros pases en desarrollo con experiencias similares servira para identicar los problemas en forma temprana, con lo cual seran posibles las extensiones negociadas. Derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio: las necesidades varan segn los pases La inclusin en la OMC de los derechos de propiedad intelectual se ha debatido intensamente. Las leyes de propiedad intelectual requieren un equilibrio muy delicado entre las fuerzas del mercado y la accin del poder pblico, equilibrio que difcilmente sea el mismo para todos los pases. Por desgracia, las obligaciones establecidas en el ADPIC han tendido a no prestar la suciente atencin a los diferentes niveles de desarrollo ni a los distintos intereses y prioridades. Esto result claro en el caso de los medicamentos comprendidos en el ADPIC, que se incluyeron sin la debida atencin a los posibles efectos perjudiciales para la salud pblica. Como resultado de ello, las normas de acceso a medicamentos esenciales se debieron negociar y renegociar en un entorno todava spero. Si bien el Acuerdo ha tratado de mitigar los problemas de un modelo universal al prever distintos plazos de aplicacin, los pases que se ahieran a la OMC pueden no tener ni siquiera acceso a estas exibilidades normales. El ADPIC incluye esferas de inters para muchos pases en desarrollo, aunque el balance de gastos y benecios vara con el pas y con la cuestin. Pero la exibilidad prevista para la aplicacin del Acuerdo sigue siendo bastante insuciente en la letra y ms an en la prctica. Sin duda habra que volver a examinar ms normas para analizar su repercusin en los pases en desarrollo y la mayor exibilidad que pudieran necesitar. Esto sigue siendo importante para el acceso a los medicamentos esenciales. Trato especial y diferenciado: aumentar su ecacia y funcionalidad Con un comercio ms libre todos los pases gozarn de considerables benecios a largo plazo. Pero tambin est claro que los pases ms pobres tienen menor
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capacidad de beneciarse y que muchos necesitarn un apoyo a corto plazo para realizar el ajuste. Generalmente, los pases en desarrollo tienen menor capacidad de aprovechar las nuevas oportunidades y de asumir los costos de ajuste. El trato especial y diferenciado tiene sentido, y habra que aumentar su ecacia y su funcionalidad. No hay razones imperiosas para exceptuar las normas de las polticas comerciales tradicionales. La libertad adicional de utilizar malas polticas promete pocos benecios para el desarrollo y se corre el riesgo de daar a otros pases en desarrollo (mediante guerras de subvenciones). En el caso de las normas de la legislacin nacional que requieren una inversin real de recursos, un anlisis de la relacin costo-benecio basado en cuatro factores debera servir de gua para determinar qu trato especial y diferenciado otorgar y a quin: la medida en que las normas se relacionan con el comercio (acceso al mercado), la medida en que stas concuerdan con prioridades ms amplias de desarrollo, los gastos de aplicacin y los costos relativos de la falta de aplicacin para los dems. La evaluacin de costos y benecios variar segn la cuestin y el nivel de desarrollo del pas. Cuando los costos son altos y los benecios del comercio y desarrollo mnimos, la cuestin no debera ser incluida en la OMC. Cuando los costos son altos y los benecios para el desarrollo slo una prioridad a mayor plazo, la balanza se inclina por una exibilidad extensa, pero no eterna. Cuando los benecios para el desarrollo son mayores o ms inmediatos, conviene un modelo que calibre las obligaciones con la asistencia y otorgue ms exibilidad a los pases para determinar los perodos de aplicacin adecuados. Cuando las normas de la OMC prometen benecios reales y a corto plazo en materia de comercio y de desarrollo, habra que garantizar la asistencia tcnica y nanciera concreta, por ejemplo mediante compromisos obligatorios sujetos a revisin y relacionados con necesidades de aplicacin de los pases en desarrollo. Un sistema de comercio limitado slo a acuerdos que todos los miembros tengan inters comercial y de desarrollo en aplicar en el marco de normas vinculantes de comercio multilateral debera estar acompaado del trato especial y diferenciado que permite condiciones debidamente prolongadas y exibles para ajustarse a la liberalizacin del comercio, y una ayuda real y sustancial para el comercio. Habr que ayudar a los pases pobres a generar las fuentes de ingresos necesarias para compensar las prdidas en que han incurrido al reducir los derechos a la importacin. Tambin habr que ayudarlos a construir la infraestructura humana y fsica que necesitan para beneciarse de mayores oportunidades de mercado y para ajustar los desgastes de las actuales preferencias comerciales resultantes de las negociaciones multilaterales. Para ayudar a los pases a asumir los gastos de ajuste asociados a la aplicacin del programa de reforma de Doha se necesita o bien un fondo de ayuda para el comercio, diferencial y temporal, adecuado a la magnitud de la tarea o bien contribuciones considerablemente aumentadas realizadas por los canales
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existentes, como el Marco integrado para la asistencia tcnica relacionada con el comercio en apoyo de los pases menos adelantados. Una tarea prioritaria para la comunidad de desarrollo y la comunidad comercial sera determinar canales nuevos y existentes que se podran utilizar para que esta nanciacin adicional se hiciera llegar de la forma ms eciente a proyectos pertinentes, seleccionados, de los pases en desarrollo. Coherencia: adoptar polticas complementarias slidas y aumentar la ayuda para el comercio Para que la liberalizacin contribuya al crecimiento econmico, a la expansin del comercio y a la reduccin de la pobreza, debe estar coordinada con otras polticas, tanto en el plano nacional como en el internacional. En el plano nacional, la coherencia de poltica signica adoptar polticas complementarias acertadas para manejar la liberalizacin, como as tambin garantizar que para la formulacin de las polticas comerciales se cuente con la debida informacin tcnica en distintas esferas de poltica. Es muy importante que la competitividad en las exportaciones no se busque en una forma que fomente las prcticas laborales discriminatorias o coercitivas ni que perjudique el medio ambiente, por ejemplo mediante prcticas forestales o de pesca insostenibles. En el plano internacional, la coherencia pide un gran aumento de la ayuda para el comercio por parte de la comunidad para el desarrollo (para negociar, evaluar y aplicar los acuerdos de la OMC, y elaborar y aplicar polticas de ajuste). Tambin pide una visin clara y realista de la funcin de la OMC en materia de asistencia tcnica. Esta asistencia para una mayor creacin de capacidades debe ser adicional a la ayuda para el desarrollo y no a sus expensas. La liberalizacin del comercio requiere negociaciones internacionales y asistencia internacional, pero sus benecios y dicultades siguen siendo, sobre todo, una cuestin de reforma poltica y econmica interna. Esto es particularmente importante para los pases menos adelantados.
Promover la oferta de exportaciones en los pases de bajos ingresos
Como se seal al comienzo del presente captulo, en el Consenso de Monterrey se pidi expresamente que las cuestiones relativas al acceso al mercado se complementaran con una atencin particular a la supresin de las limitaciones de la oferta (Naciones Unidas, 2002a). Como se dice en el Consenso: Invitamos a las instituciones nancieras y de desarrollo multilaterales y bilaterales a que amplen y coordinen su labor para eliminar gradualmente las limitaciones de la oferta y destinen ms recursos a ese n; mejoren la infraestructura del comercio; diversiquen la capacidad de exportacin y apoyen un aumento del contenido tecnolgico de las exportaciones; fortalezcan el desarrollo institucional y estimulen la productividad y la competitividad en general. [...]. Se debera dar un trato especial a los pases menos adelantados, los pases en desarrollo
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sin litoral, los pequeos Estados insulares en desarrollo, los pases en desarrollo de frica, los pases en desarrollo de trnsito y los pases con economas en transicin (prrafo 36). Las limitaciones de la oferta son ms notables en los pases menos adelantados y en otros pases de bajos ingresos, que tradicionalmente son exportadores de materias primas con una gran concentracin de exportaciones. La mayora de los exportadores de materias primas distintas del petrleo se encuentran en el frica subsahariana, Amrica Latina y Asia central. Muchos estn atrapados en la pobreza. Una baja productividad general y una gran concentracin de exportaciones en unas pocas materias primas los dejan expuestos a frecuentes crisis del precio de las materias primas y a una degradacin a largo plazo de la relacin de intercambio en algunas materias primas. Los exportadores de materias primas han tendido a sufrir un estancamiento econmico general en los ltimos decenios. El Equipo de Tareas del Proyecto del Milenio sobre la pobreza y el desarrollo econmico examin el crecimiento econmico de los pases en desarrollo segn la composicin de las exportaciones (Proyecto del Milenio, 2004a). Prestando atencin a las economas no petroleras y dejando de lado el caso especial de las economas poscomunistas en transicin, queda demostrado que los exportadores de materias primas tienden a estancarse, mientras que los exportadores de productos manufacturados tienden a crecer. Entre los pases en desarrollo, slo 19 de los 41 exportadores de materias primas experimentaron un crecimiento econmico positivo entre 1980 y 1998, mientras que 23 de los 24 exportadores de productos manufacturados experimentaron un crecimiento econmico positivo en el mismo perodo. Los exportadores de materias primas tuvieron un crecimiento promedio anual del PIB del 0,2% por persona, en comparacin con un crecimiento promedio anual del 2,7% por persona de los exportadores de productos manufacturados. Desde ya que cuando los precios de las materias primas son altos los exportadores tienden a crecer con ms rapidez, pero luego sufren un descenso rpido cuando bajan los precios de las materias primas, que son sumamente voltiles. En un entorno de bajos ingresos no es fcil lograr la diversicacin de las exportaciones, especialmente de las no tradicionales, como productos manufacturados y servicios. Los pases deben tener la infraestructura adecuada y el capital humano necesario para sostener la produccin y el comercio en sectores no tradicionales. Los pases de bajos ingresos con poca densidad demogrca y con una poblacin que vive alejada de las costas marinas y, por lo tanto, lejos de los puertos tienen bastantes limitaciones. Como los pases del frica subsahariana tienden a tener poca poblacin ubicada en el interior, se enfrentan a dicultades especiales para superar su falta de competitividad en la exportacin de productos manufacturados. Lo mismo ocurre con pases de Asia central y de la regin andina, que han tendido a quedar estancado en unas pocas exportaciones de materias primas.
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Cuadro 14.1
Crecimiento econmico por tamao de la poblacin y ubicacin
Nota: Pases con poblacin inferior a 40 millones en 1990 se denen como pequeos; se denen como costeros si ms del 75% de la poblacin vive a menos de 100 kilmetros de la costa. Fuente: Maddison, 2001; Gallup, Sachs y Mellinger, 2003.
Pases pequeos Nmero de pases con crecimiento positivo de PIB per cpita (en PPA) 19801998 Poblaciones no costeras Poblaciones costeras 24 de 53 15 de 17 Promedio de la tasa de crecimiento del PIB per cpita (en PPA) 19801998 0,2% 1,9%
Pases grandes Nmero de pases con crecimiento positivo de PIB per cpita (en PPA) 19801998 10 de 10 3 de 4 Promedio de la tasa de crecimiento del PIB per cpita (en PPA) 19801998 2,5% 3,2%
Las economas remotas y pequeas tuvieron muchos ms problemas para sostener el crecimiento econmico en el perodo de 1980 a 1998 que las economas costeras o grandes (cuadro 14.1). (Consideramos que un pas es pequeo cuando en 1990 tena una poblacin inferior a los 40 millones, y costero cuando ms del 75% de su poblacin vive a menos de 100 kilmetros de la costa). Los pases que son pequeos y sin costa, como la mayora de los pases del frica subsahariana, tuvieron un crecimiento econmico negativo entre 1980 y 1998. Y entre los pequeos pases sin costa, no africanos (con datos disponibles), 11 de los 20 aumentaron su PIB per cpita (PPA) entre 1980 y 1998. De estas cifras no se deduce que los obstculos geogrcos sean insuperables para el comercio y el crecimiento. Los pases con limitaciones en la oferta (por ejemplo, mucha distancia de los puertos) requieren una atencin especial a la oferta. En el caso de los pases sin litoral y dems pases relativamente aislados, las prioridades de poltica comercial deben incluir la integracin regional y las inversiones apoyadas por donantes en infraestructura de transporte (carreteras principales y puertos) e infraestructura de las comunicaciones (telefona mvil y cables de bra ptica para conectar Internet). Recomendamos que en los pases estos requisitos de inversin y de poltica se consideren cuestiones centrales en sus estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
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Bienes pblicos regionales y mundiales
La principal recomendacin operacional del Proyecto del Milenio es que los Objetivos de Desarrollo del Milenio se apliquen en el plano nacional mediante estrategias de reduccin de la pobreza basadas en esos Objetivos. Pero en el caso de muchos pases en desarrollo, los Objetivos no se pueden lograr slo con inversiones en el plano nacional, alivio de la deuda y reforma del comercio. Tambin son necesarias mayores inversiones en bienes pblicos regionales y mundiales. En el plano regional, los pases deben construir una infraestructura intranacional, limitar la contaminacin, mejorar la administracin de los ecosistemas transfronterizos y aumentar la integracin econmica y poltica. En el plano mundial, habr que movilizar a los investigadores para que resuelvan problemas concretos de los pases en desarrollo, especialmente por lo que se reere a la salud y la agricultura en las zonas tropicales y subtropicales. Entre las inversiones mundiales que son fundamentales para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio se cuentan las actividades destinadas a mitigar los cambios climticos, proteger la pesca en el mundo y mantener la diversidad biolgica.
Bienes regionales
En gran parte del mundo en desarrollo, los bienes pblicos regionales suelen ser ignorados y escasos, pese a ser un elemento decisivo de la promocin del desarrollo. Los vecinos inmediatos de un pas tienden a ser sus socios comerciales ms importantes. Estos lazos econmicos se pueden estrechar mediante la cooperacin regional, fundamental para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza cuando se trata de la economa de un pas sin litoral, un pequeo Estado insular o que depende de sus vecinos para recursos vitales, por ejemplo alimentos, agua o energa. La integracin regional es an ms importante para los pases con muy pocos habitantes, que deben depender ms de los
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mercados regionales que de los nacionales para sacar provecho de economas de magnitud en lo que se reere a la industria, la administracin pblica, y la investigacin y el desarrollo. Adems, la administracin de cuencas transnacionales, la deserticacin y la diversidad biolgica slo pueden abordarse mediante estrategias regionales integradas con planes de accin nacionales. Y como muchos conictos locales tienen repercusiones en toda la regin o han sido provocados por tensiones regionales, su manejo exige una mayor cooperacin regional para poder detectarlos antes de que estallen y para poder organizar en los pases vecinos una respuesta coordinada que permita terminar con ellos. Por lo tanto, recomendamos que la provisin de cuatro tipos de bienes regionales reciba un apoyo internacional y sea integrada en las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Infraestructura del transporte, la energa y la gestin del agua. Mecanismos de coordinacin para manejar las cuestiones ambientales transfronterizas. Instituciones para promover la cooperacin econmica, entre ellas la coordinacin y armonizacin de las polticas y los procedimientos comerciales. Mecanismos de cooperacin poltica para el dilogo regional y la formacin de consenso, siguiendo el ejemplo del Mecanismo de examen entre los propios pases africanos. Infraestructura regional La infraestructura para administrar los recursos de transporte, energa y agua es el sostn del desarrollo econmico. Muchos pases especialmente los que estn aislados de los mercados mundiales, como por ejemplo los pases sin litoral de frica, Asia central y Amrica Latina requieren inversiones en infraestructura del transporte para integrarse ms estrechamente en el resto del mundo. Rwanda, por ejemplo, puede realizar una enorme inversin en su infraestructura vial, pero el rendimiento econmico de esas inversiones ser limitado a menos que Burundi, Kenya, Tanzana y Uganda realicen inversiones similares que faciliten el transporte a los puertos internacionales de Mombasa (Kenya) o Dar-es-Salaam (Tanzana). Las perspectivas econmicas en Kirguistn, la Repblica Democrtica Popular Lao, Paraguay y Tayikistn, entre otros, tambin dependen de que en los pases vecinos se mejore la infraestructura del transporte para poder obtener un acceso vital a las rutas comerciales internacionales. Como ya se ha expresado en el captulo 10, es probable que en ningn lado sean mayores que en frica las necesidades de inversin en infraestructura del transporte regional en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Gran parte de la infraestructura del transporte del continente fue diseada en la poca colonial para transportar minerales y otros recursos naturales directamente al
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puerto ms cercano, sin que existiera casi una infraestructura que conectara los pases africanos entre s. Decenios de un mantenimiento insuciente y de inversiones escasas han dejado las redes de transporte del continente en muy malas condiciones, con un 25%, aproximadamente, de la carretera transafricana arruinada a tal punto que ya no cumple con las normas de sealizacin (UNECA, 2004). Los consiguientes costos de transporte, varias veces superiores a los de otras regiones, son un gran lastre para el desarrollo econmico porque elevan el costo de insumos econmicos esenciales, como fertilizantes y combustibles. Otro obstculo al desarrollo es la mala infraestructura transfronteriza para el transporte de electricidad y de combustibles fsiles (Energy Information Administration, 1999). Al conectar las redes de electricidad nacionales y formar mercados mayoristas elctricos subregionales, los pases pueden compartir fuentes baratas de energa como el potencial mayormente desaprovechado de energa hidroelctrica en frica reduciendo los costos y aumentando la conabilidad. Tambin se necesitan inversiones en infraestructura regional para el transporte de combustible. Importantes ejemplos son el gasoducto de frica occidental, el oleoducto Bak-Tbilisi y una salida a un puerto internacional para que Bolivia pueda exportar su gas natural. Otra prioridad de inversin es el desarrollo conjunto de infraestructura para administrar el agua, como por ejemplo represas, acueductos y canales. Gestin regional del medio ambiente Muchos problemas ambientales requieren una solucin regional. Por ejemplo, las iniciativas del ro Mekong y de la cuenca del Nilo han mejorado la administracin multinacional de ros y cuencas transnacionales. Otro ejemplo alentador es el Tratado de Cooperacin Amaznica, que tiene por objeto elaborar una estrategia de administracin conjunta para la cuenca del Amazonas entre todos los pases ribereos. Otros importantes problemas ambientales que requieren respuestas regionales concertadas son combatir la deserticacin, administrar la pesca costera y de agua dulce, y reducir la contaminacin del aire y el agua. Por ejemplo, slo ser posible detener la eutrozacin del Lago Victoria, en frica, si Kenia, Tanzana y Uganda cooperan para reducir la carga de nutrientes en el lago. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial, que se especializa en la nanciacin de estrategias ambientales, regionales y mundiales, requiere ms fondos para nanciar esas iniciativas regionales en los pases en desarrollo. Cooperacin econmica Los pases necesitan promover la cooperacin econmica regional a n de superar los inconvenientes de los mercados pequeos y de aprovechar plenamente los benecios de la especializacin econmica. Como muchos pases en desarrollo tienden a exportar ms a pases desarrollados lejanos que a los dems pases en desarrollo (Banco Mundial, 2001), el potencial de integracin regional de los pases desarrollados es enorme1. Para promover el comercio intrarregional, los
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pases deben seguir reduciendo sus aranceles e invirtiendo en la facilitacin del comercio, lo cual se logra al simplicar y automatizar los trmites aduaneros, promover el reconocimiento mutuo de normas y fomentar el comercio de servicios (captulo 14). En algunos casos, una unin monetaria regional puede, adems, favorecer el comercio intrarregional al reducir el costo de las uctuaciones de la paridad cambiaria y profundizar la integracin econmica. Otra dimensin de la cooperacin econmica regional se centra en compartir los altos costos jos de crear instituciones fundamentales para el desarrollo. Las universidades, centros de investigacin y rganos normativos son esenciales para generar el crecimiento, pero frecuentemente son imposibles de costear para un pas pequeo. Botswana, por ejemplo, pese a tener uno de los mayores ingresos per cpita de frica no tiene una facultad de medicina donde puedan formarse mdicos para luchar contra la pandemia del VIH/SIDA, ya que slo tiene una poblacin de 1,5 millones de personas. Muchos pequeos Estados insulares en desarrollo tambin requieren instituciones regionales que les permitan superar los inconvenientes de mercados pequeos y de poblaciones escasas. En tercer lugar, el ejemplo de la Unin Europea, que en las negociaciones internacionales sobre el comercio habla con una sola voz, demuestra que la cooperacin econmica regional puede fortalecer la voz internacional de los pases en desarrollo. Al acordar posiciones y objetivos comunes, los pases pequeos pueden reducir el costo de las negociaciones internacionales y aumentar las posibilidades de lograr resultados exitosos en cuestiones tales como el comercio y el alivio de la deuda. Estas prioridades requieren instituciones fuertes para coordinar la armonizacin de los trmites aduaneros, la armonizacin de las normas y el desarrollo de una infraestructura conjunta. Entre los ejemplos se cuentan la Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), que ha logrado promover la cooperacin econmica en el sudeste asitico, la Comunidad del Caribe (CARICOM) en el Caribe, la Comunidad Sudamericana de Naciones en Amrica Latina, y las comisiones econmicas para frica, como la Comunidad Econmica de los Estados del frica Occidental (ECOWAS) y la Comunidad del frica Meridional para el Desarrollo (SADC). Cooperacin poltica Mediante la cooperacin regional los pases pueden fortalecer las polticas nacionales y promover el buen gobierno. La Nueva Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD) ha establecido procedimientos voluntarios para que los pases que la integran puedan determinar la forma de mejorar sus instituciones y sus polticas mediante el Mecanismo de examen entre los propios pases africanos. Presenta un foro nuevo e importante para que los pases intercambien experiencias y se ayuden mutuamente a mejorar los entornos de sus polticas. La cooperacin poltica regional tambin puede promover la paz y la seguridad regionales al aplicar las recomendaciones que guran en los captulos
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7 y 12. Las fuentes de nanciacin de conictos se pueden cortar con iniciativas regionales, como el sistema de certicacin del Proceso de Kimberley. La CEDEAO en frica occidental y la SADC en frica meridional, con sus actividades de mantenimiento de la paz, han contribuido a prevenir y terminar con los conictos regionales. Su ejemplo debe seguirse en otras regiones que sean proclives al conicto, pero se necesitar una mayor capacitacin para las fuerzas de mantenimiento de la paz y ayuda para sus misiones. Por qu los bienes y la integracin regionales tienen una nanciacin escasa? Birdsall (2004) estima que 2.000 millones, aproximadamente, de los 65.000 millones de dlares (en dlares de 2003) que constituyeron la asistencia ocial para el desarrollo en 2002 sirvieron para nanciar la colaboracin y la infraestructura regionales. Incluso en el caso de los bienes pblicos mundiales, con los que los pases desarrollados se benecian directamente, la nanciacin sigue siendo terriblemente insuciente (Kaul y otros, 2003). Birdsall cita dos razones principales. En primer lugar, el costo de coordinacin entre diferentes pases es extremadamente alto y requiere instituciones regionales fuertes, que en la mayor parte del mundo en desarrollo no existen. Muchos gobiernos de pases de bajos ingresos tienen tan pocos funcionarios y cuentan con tan pocos recursos que no pueden permitirse destinar el personal necesario para garantizar una coordinacin ecaz con sus vecinos. En segundo lugar, la atribucin de responsabilidad es un problema. Esto se reere ms bien a la forma en que operan los donantes. Los organismos bilaterales y multilaterales tienden a asignar fondos sobre la base del rendimiento y las necesidades de un pas determinado un clculo difcil en el caso de los bienes regionales. Adems, los donantes suelen esperar que el pas beneciario garantice la devolucin del prstamo. Este criterio no sirve en el caso de las inversiones regionales, ya que es sumamente difcil asignar el benecio de inversin a pases determinados. Debido a ello, resulta casi imposible obtener de un pas garantas para prstamos destinados a proyectos regionales. Para evitar este tipo de problema, los proyectos de infraestructura regional realizados en la Unin Europea se justican por los benecios para toda la comunidad y se nancian con cargo al presupuesto bsico de aqulla. Entre los pases en desarrollo se deberan establecer mecanismos similares. Mejorar la provisin de bienes regionales Cmo se puede mejorar la provisin de bienes regionales, por ejemplo la infraestructura, la gestin mejorada del medio ambiente o la integracin econmica? Nuestras recomendaciones se centran en dos sectores principales: el fortalecimiento de las organizaciones regionales y la mayor disponibilidad de fondos para nanciar la infraestructura regional.
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Para proveer de bienes pblicos regionales y mejorar la coordinacin entre los pases miembros se necesitan instituciones regionales dedicadas. Deben tener un mandato preciso, contar con el personal y los recursos necesarios, y armonizar claramente con las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza aplicadas por los pases miembros. Esto no es lo que ocurre hoy en da en la mayora de las regiones en desarrollo. Para nanciar las inversiones necesarias, organizaciones tales como, el CARICOM, la NEPAD y la Unin Africana necesitan urgentemente una mayor nanciacin de fuentes dedicadas o preferenciales, tales como derechos de aduana y asistencia ocial para el desarrollo en los casos en que sea necesario. Se debe disponer de una nanciacin adecuada para sufragar los gastos de operacin de las organizaciones, adems de los proyectos especcos que hoy en da reciben ms atencin. Habr que resolver las responsabilidades concurrentes entre organizaciones regionales a n de evitar una duplicacin innecesaria de actividades. Si bien diferentes organizaciones dentro de una regin pueden proveer diferentes bienes regionales sus mandatos deben estar precisamente delimitados, no slo entre ellas sino tambin respecto de los gobiernos nacionales de sus Estados miembros, que debern transferir gradualmente a ellas algunas responsabilidades soberanas. La nanciacin directa de la infraestructura regional deber aumentar considerablemente. Aun en caso de que existan estrategias de infraestructura regional, suele ocurrir que no se apliquen por falta de nanciacin. La NEPAD ha estimado que se necesitarn ms de 8.000 millones de dlares para nanciar sus inversiones en infraestructura prioritaria, ocho veces ms que los 950 millones de dlares aportados por el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Mundial entre 2001 y 2004 como nanciacin total de las actividades relacionadas con la NEPAD (Nduru, 2004). Como puede ser casi imposible recibir de un pas garantas para prstamos destinados a proyectos de infraestructura regional la mayor parte de los fondos destinados a la infraestructura regional decisiva para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio se debern asignar a organizaciones regionales en forma de donacin. Para ello habr que aumentar considerablemente las cuentas de nanciacin concesional del Banco Mundial y de los bancos regionales de desarrollo2. Los donantes bilaterales tambin debern aumentar su nanciacin de los proyectos de infraestructura regional. Como se explica en el captulo 17, el Proyecto del Milenio estima que la asistencia ocial para el desarrollo destinada a infraestructura regional deber aumentar de 2.000 millones de dlares en 2002 a 11.000 millones de dlares para 2015.
Bienes mundiales
Para ayudar a los pases a lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio se requieren algunas respuestas mundiales, por ejemplo movilizar la ciencia y la tecnologa mundiales, moderar los cambios climticos y luchar contra la degradacin del medio ambiente.
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Movilizar la ciencia y la tecnologa mundiales para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio Muchos pases en desarrollo necesitan nuevas tecnologas para satisfacer necesidades especcas. Existen perspectivas reales de que se descubran nuevas vacunas y medicamentos para el paludismo, el VIH/SIDA, la tuberculosis y otras enfermedades que son mortales en los pases pobres. Mejores variedades agrcolas y sistemas de cultivo pueden aumentar la productividad de alimentos en la agricultura de secano. Una vigilancia precisa del medio ambiente y pronsticos exactos pueden contribuir a que las intervenciones estn orientadas a tener el mayor impacto positivo. Mejores microbicidas y anticonceptivos pueden beneciar la salud sexual y reproductiva de los pobres. Abundan los ejemplos de bienes pblicos que, una vez desarrollados, deberan compartirse ampliamente para que todos los pases puedan lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La comunidad cientca internacional dirigida por los laboratorios nacionales de investigacin, universidades y academias nacionales de ciencia debe desempear una funcin fundamental en el desarrollo de los bienes pblicos mundiales para superar estos obstculos. Debe dedicar sus enormes capacidades de investigacin a ayudar a resolver los difciles problemas que enfrentan los pases en desarrollo, especialmente en el trpico. La investigacin mundial en sectores que son decisivos para los pases en desarrollo, pese a diversos esfuerzos, sigue contando con recursos escasos. El presupuesto anual de ejecucin de 400 millones de dlares para la red mundial de 15 centros de investigacin agropecuaria en el trpico, conocido como Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrcolas Internacionales (CGIAR), es reducido en comparacin con los presupuestos combinados de investigacin y desarrollo de las seis mayores empresas de biotecnologa agraria del mundo, estimados en unos 3.000 millones de dlares anuales (Evenson, 2003). El CGIAR se dedica especcamente a aumentar la productividad de los agricultores ms pobres de los trpicos. Ha colaborado con un xito extraordinario en el logro de importantes progresos en materia de seguridad alimentaria en muchas partes del mundo tropical, sobre todo en la promocin de la Revolucin Verde en Asia. El sistema CGIAR y los centros de investigacin agropecuaria nacional siguen teniendo presupuestos bajos, pese a las numerosas pruebas de que las actividades de investigacin y desarrollo de la produccin de alimentos en el trpico tienen una la alta tasa de rentabilidad social. De la misma forma, las actividades de investigacin y desarrollo en materia de salud son limitadas para las enfermedades que afectan a los pobres, con slo el 10% de la nanciacin mundial destinada a la investigacin del 90% de los problemas sanitarios del mundo (Foro Mundial de Investigacin de la Salud, 2002). La Comisin de Macroeconoma y Salud de la OMS recomienda que la nanciacin anual para actividades de investigacin y desarrollo de los bienes pblicos mundiales en materia de salud (paludismo, SIDA, tuberculosos y nutricin, entre otras prioridades) se aumente a 3.000 millones de dlares para
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2007 y a 4.000 millones de dlares para 2015, mientras que hoy en da representa unos 300 millones anuales, aproximadamente (OMS, 2001). La situacin es similar en otros sectores decisivos para las necesidades de los pobres. Es evidente que las tecnologas de saneamiento de bajo costo adaptadas a las preferencias culturales locales, la capacidad de pago y los obstculos ambientales han sido muy poco investigados en todo el mundo en desarrollo. Existen dos razones para que la ciencia mundial no se haya ocupado de las necesidades de los pases pobres. En primer lugar, las inversiones pblicas en actividades de investigacin orientadas a las necesidades de los trpicos o de otras regiones en desarrollo son insucientes debido a las limitaciones de recursos que experimentan los pases en desarrollo. En segundo lugar, mientras los mercados privados de los pases desarrollados pueden producir ciencia en la etapa del desarrollo y, en menor medida, ciencia en la etapa de la investigacin, no ocurre lo mismo en los pases pobres. No existen incentivos sucientes para que la investigacin privada se ocupe de las enfermedades tropicales o de la agricultura de subsistencia y de pequea escala, ya que los pobres no podran pagar los nuevos medicamentos, variedades vegetales mejoradas ni tcnicas agropecuarias. Sencillamente no existe un mercado atractivo desde el punto de vista comercial para este tipo de producto. Hace un tiempo que se tiene conciencia de estas deciencias, pero hasta el momento el sistema internacional no ha respondido adecuadamente. La investigacin privada podra movilizarse mediante tres mecanismos de coordinacin que se han probado. Con frecuencia se han utilizado premios ex post para fomentar las innovaciones. Un ejemplo impresionante, aunque sin relacin con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es el premio Ansari X, concedido recientemente al primer vuelo comercial al espacio. Premios similares deberan ofrecerse en el caso de problemas bien denidos, como el desarrollo de un nuevo tipo de vacuna o de una variedad de cultivo mejorada (Masters, 2002). Varias fundaciones privadas han realizado con xito la nanciacin directa de investigaciones privadas, por ejemplo la Rockefeller Foundation y la Bill y Melinda Gates Foundation, para promover investigaciones en la etapa del desarrollo en materia de salud pblica y agricultura. Recientemente, la Iniciativa de la vacuna contra el paludismo anunci la nalizacin con xito de la fase 2 de las pruebas clnicas de una nueva vacuna contra el paludismo desarrollada conjuntamente con GlaxoSmithKline Biologicals, en colaboracin con el Ministerio de Salud Pblica de Mozambique y el Centro de Investigao em Saude da Manhia (CISM). Los acuerdos previos de compra, propuestos por Kremer (2002), consisten en compromisos pblicos vinculantes de comprar un producto, por ejemplo una vacuna contra la hepatitis, a un precio mnimo. Permiten a las empresas privadas planicar un nivel de produccin mnimo, suprimiendo as un elemento importante de riesgo en el desarrollo de la investigacin en la etapa del producto o en la produccin a granel de vacunas.
Captulo 15
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La Alianza Mundial de Fomento de la Vacunacin y la Inmunizacin (GAVI) y el Fondo de Vacunas estn aplicando este principio. Adems de movilizar la investigacin privada para poder lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio los donantes y fundaciones internacionales debern prestar mayor apoyo a la investigacin pblica de las dicultades especcas que enfrentan los pases en desarrollo. Una estimacin preliminar sugiere que para 2015 se necesitarn, como mnimo 7.000 millones de dlares anuales (captulo 17). Adems de los 4.000 millones de dlares destinados a actividades de investigacin en materia de salud pblica, 1.000 millones de dlares se asignarn a la agricultura, la nutricin y una mejor ordenacin de los recursos naturales, lo que duplicar con creces el presupuesto actual de la CGIAR. Aproximadamente otros 1.000 millones de dlares se necesitarn para investigacin de mejores tecnologas en el sector de la energa. Y quiz se necesiten 1.000 millones de dlares para comprender mejor el cambio climtico estacional, interanual y a largo plazo. Mejores mecanismos para modelar y pronosticar el clima pueden contribuir a predecir los cambios en el rgimen de precipitaciones a n de mejorar la gestin de las reservas de agua y ayudar a los agricultores a adaptar debidamente sus tcnicas de cultivo y de riego. Tambin pueden ayudar a mejorar la gestin de las respuestas a los desastres naturales. Una estrategia internacional para mitigar el cambio climtico El cambio climtico es una importante cuestin de desarrollo que necesita abordarse con urgencia. A menos que disminuya el recalentamiento mundial probablemente aumente la incidencia de sequas e inundaciones, probablemente se propaguen las enfermedades transmitidas por vectores, y muchos ecosistemas, como los manglares y arrecifes de coral, posiblemente sufran muchas presiones. En resumen, los logros obtenidos en la lucha contra las enfermedades, el hambre, la pobreza y la degradacin ambiental corren el riesgo de quedar anulados por el cambio climtico (IPCC, 2001ac). Aunque el hecho de que el Protocolo de Kyoto haya entrado en vigor sea muy alentador, hasta el momento la respuesta internacional a la creciente amenaza del cambio climtico ha sido inadecuada. Pese a la rma del Protocolo, las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero siguen aumentando. Por lo tanto, es necesario adoptar medidas adicionales para estabilizar en los prximos aos las concentraciones de estos gases en la atmsfera. Como se acord en Johannesburgo, la responsabilidad primordial de mitigar el cambio climtico y otras formas insostenibles de produccin y consumo, como las capturas excesivas en la pesca mundial, corresponde a los pases que causan los problemas, vale decir, los pases ricos y algunos de los pases de ingresos medios de rpido crecimiento3. Los detalles de cmo mitigar los cambios climticos exceden el mbito y el mandato del Proyecto del Milenio. Pero destacamos la necesidad de adoptar medidas urgentes para acordar reducciones vinculantes respecto de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005c).
Captulo 16
La labor comienza en 2005 con un decenio de grandes ambiciones
Todava hay tiempo suciente para alcanzar los ODM, pero no de sobra. Mediante un enfoque sistemtico y un horizonte de un decenio, muchos pases que actualmente se estima que son demasiado pobres o que han quedado demasiado rezagados podran todava alcanzar los Objetivos. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas insiste rmemente en la denicin de un horizonte a plazo ms largo en la poltica internacional de desarrollo, horizonte que se centre en la superacin de las limitaciones a corto plazo mediante el incremento de escala encaminado a atender las necesidades fundamentales. Ahora bien, la necesidad de contar con horizontes a plazo ms largo y estrategias de amplio mbito no debe confundirse con la necesidad de pasar urgentemente a la accin, ni debe desviar la atencin de dicha necesidad. Sin un xito claro el ao que viene, gran nmero de pases que podran alcanzar los Objetivos sern considerados como pases que no lo han conseguido. En el ao 2005 hay que ocuparse de los principales problemas para la cooperacin normativa global. El programa comercial de Doha necesita un xito notable para el desarrollo. Es necesario pasar inmediatamente a la accin a n de comenzar a abordar problemas ambientales a largo plazo, como por ejemplo el cambio climtico y el agotamiento de las pesqueras. El mundo necesita tambin moverse urgentemente y lanzar acciones concretas de incremento de escala respecto de los Objetivos. Solamente si se adoptan medidas ahora podr capacitarse a un nmero suciente de mdicos o de ingenieros, podr reforzarse la capacidad de prestacin de servicios, y podr mejorarse la infraestructura para atender a los ODM. A n de poder comenzar el decenio de grandes ambiciones hacia el ao 2015, recomendamos una serie de iniciativas de mbito mundial que lancen sin demora el progreso hacia la consecucin de los ODM, traduciendo rpidamente los Objetivos en accin donde antes no haba ms que ambicin. Por todo lo antedicho, recomendamos
Captulo 16
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que esas iniciativas sean dirigidas por el Secretario General, con las contribuciones del sistema de las Naciones Unidas coordinadas bajo la rme orientacin del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Determinar cules son los pases en la va rpida
Los programas de inversin claramente basados en los ODM no pueden experimentar incrementos de escala en los pases en desarrollo que tienen una gobernanza sumamente pobre, pero la comunidad internacional ha reconocido que hay muchos pases de bajos ingresos que poseen una fuerte gobernanza y el potencial para desarrollar programas de inversin mucho ms ambiciosos. Recomendamos que durante 2005 esos pases de bajos ingresos bien gobernados sean reconocidos por la comunidad internacional como pases de va rpida respecto de los ODM y reciban el incremento masivo de asistencia para el desarrollo que necesitan para poner en prctica estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. Hay varios criterios preexistentes que se pueden utilizar para ayudar a identicar a los pases que estn en la va rpida (recuadro 16.1). Entre ellos guran pases que han llegado al punto de culminacin en el marco de la Iniciativa de Pases Pobres Muy Endeudados, otros que estn en condiciones de optar al apoyo de la Corporacin del Desafo del Milenio de los Estados Unidos, los que han ingresado en el Mecanismo africano de examen inter pares de la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica, o los que han recibido una apreciacin favorable en las Evaluaciones conjuntas del personal del Banco Mundial/Fondo Monetario Internacional respecto de las perspectivas de las estrategias para la reduccin de la pobreza. Esos criterios u otros basados en la actuacin permitirn identicar por lo menos a algunas docenas de pases de bajos ingresos que han alcanzado normas de gobernanza sucientes para integrarlos en un grupo de va rpida para el incremento de escala de las inversiones para los ODM, a partir del ao 2005. Es con estos pases de va rpida respecto de la consecucin de los ODM con los que la comunidad internacional, particularmente los pases donantes, afrontar la prueba ms clara de su voluntad de conseguir los ODM. Si los donantes no pueden proporcionar el apoyo que esos pases necesitan para conseguir los ODM, el compromiso de alcanzar esos Objetivos estar en peligro. Adems, el sistema de asistencia internacional para el desarrollo necesita consolidar sus incentivos para los pases que se caracterizan por niveles de gobernanza ms bajos, indicando as que la buena actuacin queda recompensada con un apoyo nanciero compatible con los Objetivos.
Preparar estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM
Adems de prestar apoyo a los pases de va rpida, recomendamos que cada pas en desarrollo interesado prepare, antes de que acabe 2005, una evaluacin
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Parte 3
Recuadro 16.1
Identicacin de los pases de va rpida en relacin con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas recomienda que en el ao 2005 la comunidad internacional designe como pertenecientes a la categora de va rpida a un nmero importante de pases de bajos ingresos que estn en condiciones de experimentar un incremento de escala. Para identicar a esos pases se pueden utilizar por lo menos cuatro criterios, segn se enumeran en el cuadro. Uno de los primeros esfuerzos internacionales destinados a recompensar una rme gobernanza con un incremento de la asistencia extranjera fue la iniciativa para los pases pobres muy endeudados (PPME), encaminada a reducir la carga de la deuda. Como parte del proceso de dichos pases, la posibilidad de que un pas reciba el alivio de su deuda no slo depende de que tenga una carga de la deuda sumamente elevada sino tambin de que obtenga una evaluacin conjunta positiva del Banco Mundial y del FMI respecto de las polticas econmicas y de la calidad de gobernanza del pas. A los pases se les concede el alivio cuando llegan al punto de culminacin, y por lo tanto son reconocidos por la comunidad internacional por haber conseguido progresos satisfactorios en la ejecucin de polticas econmicas y estructurales slidas. Un segundo mecanismo que evala y valida una rme gobernanza como condicin previa para el desembolso de la asistencia es la Corporacin del Desafo del Milenio (MCC) de los Estados Unidos. La MCC desembolsa fondos nicamente para los pases que rebasen los umbrales de diversos indicadores que miden la gobernanza, el esfuerzo de inversin en salud y enseanza, y las polticas econmicas. Diecisis pases han sido considerados ya aptos para participar en ambiciosos programas de inversin. Otros siete casi aptos han sido considerados como pases que poseen la voluntad de llevar a cabo las reformas necesarias para mejorar el desempeo y cualicarse eventualmente para la asistencia de la MCC. Un tercer ejemplo es el Mecanismo africano de examen inter pares (APRM) de la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD). Los Estados miembros de la Unin Africana se suman al APRM para promover la adopcin de polticas, normas y prcticas que conduzcan a la estabilidad poltica, a un elevado crecimiento econmico, al desarrollo sostenible, y a una integracin econmica subregional y continental acelerada, compartiendo para ello experiencias y reforzando las prcticas que hayan tenido xito, entre otras la determinacin de deciencias y la evaluacin de necesidades en materia de creacin de capacidades. Un criterio fundamental para tener acceso al APRM consiste en someterse a exmenes peridicos inter pares y a facilitar esos exmenes a n de conseguir que las polticas de los Estados participantes correspondan a las normas, los cdigos, los valores colectivos, econmicos y polticos convenidos. A mediados de 2004 rmaron un memorndum de entendimiento 23 pases africanos, como primera medida de adhesin y de subordinacin de sus polticas e instituciones a un examen peridico inter pares. El proceso de los DERP brinda un cuarto mecanismo para identicar a los pases que pueden incluirse en la categora de va rpida hacia los ODM. El Banco Mundial y el FMI llevan a cabo evaluaciones con personal conjunto acerca de los DERP, y han elogiado profundamente a varios pases de bajos ingresos. Por ejemplo, el DERP [de Mali] representa un marco normativo creble para reducir la pobreza, pues integra por vez primera los diversos programas del pas centrados en la pobreza dentro del contexto de un marco macroeconmico slido. Otros pases recientemente elogiados por poseer buenos DERP incluyen a Burkina Faso, Etiopa, Ghana, Mauritania y Yemen. Adems, el Banco Mundial public hace poco un documento en el que indicaba que los pases en desarrollo estaban en condiciones de absorber 30.000 millones ms de dlares de asistencia extranjera. El estudio seleccionaba una muestra de 18 pases que en los ltimos tiempos han mejorado considerablemente sus polticas... utilizado productivamente la asistencia... y seguan teniendo pendientes considerables necesidades de desarrollo. El documento llega a la conclusin de que los 18 pases podran aprovechar ecazmente un incremento considerable de la asistencia.
Captulo 16
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Recuadro 16.1
Identicacin de los pases de va rpida en relacin con los ODM
(contina)
* Designa a un pas de bajo ingreso a. Segn lista de pases en www.nepad.org, vista el 20 de diciembre de 2004. b. Segn lista de pases www.worldbank. org, vista el 20 de diciembre de 2004. c. Segn lista de pases en www.mca.org, vista el 20 de diciembre de 2004. d. Banco Mundial, 2003. Fuentes: Vanse las notas ad.
Pases candidatos a estar en la va rpida para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio Pases que
Pases MEPA de la NEPADa han alcanzado Ya existe un Criterios el umbral documento Estudio de PPME que aplicados por establecido por de estrategia la capacidad han llegado a la Corporacin Corporacin para la de absorcin, su punto de del Desafo del Desafo reduccin de Banco culminacinb del Milenioc del Milenioc la pobrezab Mundiald
Pas Albania Angola* Argelia Armenia Azerbaiyn Bangladesh* Benn* Bhutn* Bolivia Bosnia y Herzegovina Burkina Faso* Cabo Verde Camboya* Camern* Chad* Congo, Repblica del* Djibouti Egipto Etiopa* Filipinas Gabn Gambia* Georgia Ghana* Guinea* Guyana Honduras India* Indonesia Kenya* Kirguistn* Lesotho* Madagascar* Malawi* Mal* Marruecos Mauricio Mauritania * Moldova* Mongolia* Mozambique* Nepal* Nicaragua * Nger* Nigeria* Pakistn* Paraguay RDP Lao* Rwanda* Santo Tom y Principe* Senegal* Serbia y Montenegro Sierra Leona* Sri Lanka Sudfrica Tanzana* Tayikistn* Timor-Leste* Uganda* Vanuatu Viet Nam* Yemen* Zambia*
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Parte 3
de las necesidades relacionadas con los ODM y una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM (captulo 4). Tambin recomendamos que el Secretario General pida a cada Equipo de las Naciones Unidas de apoyo al pas que preste su asistencia para ese proceso. En la mayor parte de los casos, el resultado ser una versin revisada de una estrategia nacional ya existente, con inclusin del documento de estrategia para la reduccin de la pobreza (DERP) cuando proceda. La versin revisada debe contener una estrategia de inversin mejorada a nivel de aldeas, poblados y ciudades, un plan de nanciacin, y una estrategia de gobernanza que prevea la aplicacin del programa en un entorno de mnima corrupcin, basada en principios fundamentales de derechos humanos. El pas antrin debe asumir la direccin y la propiedad del esfuerzo desplegado para trazar la estrategia de ODM, recurriendo a organizaciones de la sociedad civil; los donantes bilaterales; los programas, fondos y organismos especializados de las Naciones Unidas, y las organizaciones nancieras internacionales, con inclusin del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el correspondiente banco regional de desarrollo. Las aportaciones de los programas, fondos y organismos especializados de las Naciones Unidas deben coordinarse por conducto del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo al pas, y dicho equipo debe colaborar estrechamente con las instituciones nancieras internacionales. A nivel de la sede, el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo debe coordinar las actividades entre todas las organizaciones, fondos y programas de las Naciones Unidas, y el Administrador del PNUD seguir desempeando una funcin especial de coordinacin.
Iniciar actividades de capacitacin a nivel mundial en materia de recursos humanos para los ODM
Adems de elaborar estrategias nacionales, debe desplegarse simultneamente en 2005 un importante esfuerzo de mbito mundial en el plano de la capacitacin de aptitudes anteriores al servicio, a n de superar las limitaciones a corto plazo del incremento de escala en materia de recursos humanos. Los organismos internacionales y los donantes bilaterales deben colaborar con los pases de bajos ingresos para preparar estrategias bien concebidas y material de capacitacin que se utilizar en el plano de los poblados y de las ciudades. Para esta iniciativa se necesitarn expertos de renombre mundial que jen metas y conrmen los compromisos nancieros a n de capacitar, como principales prioridades: Especialistas de los poblados en salud, nutrientes para el suelo, riego, bonicacin de tierras, agua de beber, saneamiento, electricidad, reparacin de vehculos, mantenimiento de carreteras y gestin forestal. Administradores en materia de planicacin de inversiones, presupuestacin, sistemas de informacin basados en computadoras, determinacin geogrca de la pobreza y evaluaciones de las necesidades sectoriales. Profesores, mdicos y otros profesionales experimentados que presten servicios en materia de educacin y salud.
Captulo 16
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Profesionales para la planicacin y los servicios e infraestructura urbanos (como electricidad, transportes, agua, gestin hdrica y delimitacin de zonas industriales) y agentes comunitarios de desarrollo que promuevan la participacin local, la equiparacin de hombres y mujeres, y los derechos de las minoras. Un enfoque bien centrado en la capacitacin a corto plazo de mujeres y trabajadores jvenes, cuando proceda, brindar el benecio adicional de integrarlos en el mercado laboral estructurado. Tambin les ayudar a desarrollar una base de aptitudes que contribuir a los procesos de desarrollo a plazo ms largo.
Lanzar iniciativas de resultados positivos rpidos (Quick Wins )
Hemos recalcado la posibilidad de que pronto haya cambios positivos en muchas esferas: asistencia escolar, lucha contra el paludismo, almuerzos escolares, nutrientes para el suelo, por no mencionar ms que algunas. Cada uno de los cambios requiere un esfuerzo especial, y hay que jar metas claras y explcitas para un horizonte de tres aos. Por ejemplo, seguramente es posible, para cuando acabe el ao 2007, poner gratuitamente un velo antipaludismo para lechos a disposicin de cada nio africano que viva en una regin donde el paludismo sea endmico. Seguramente tambin es posible que, para el nal de 2007, cada cultivador de subsistencia reciba la posibilidad de reponer los nutrientes del suelo utilizando fertilizantes o tcnicas agroforestales o conexas. Hemos identicado gran nmero de Quick Wins adicionales (captulo 5, recuadro 5.1). Los organismos idneos de las Naciones Unidas, junto con organismos bilaterales y las instituciones de Bretton Woods, deberan aprovechar la oportunidad de lanzar las mencionadas iniciativas en 2005.
Involucrar a los pases de medianos ingresos en el reto de la consecucin de los Objetivos
A los pases de medianos ingresos se les insta a completar el proceso de erradicacin de la pobreza extrema en sus propios pases y a sumarse a las las de los pases donantes al mismo tiempo. La mayor parte de los pases grandes de medianos ingresos padecen la existencia de focos de pobrreza cuya supresin hay que prever. La concesin de subvenciones para alivio de la deuda de los pases de medianos ingresos muy endeudados puede reforzar ese proceso. Ahora bien, los principales pases de medianos ingresos como Brasil, China, Malasia, Mxico y Sudfrica tambin poseen conocimientos especializados de benecio directo para los pases ms pobres. Por ejemplo, China debera ayudar a conseguir en los prximos aos una corriente constante de medicamentos antipaludismo para frica basados en la artimisina. Tambin puede ayudar a los pases a ampliar sus transportes u otra infraestructura. El Brasil puede contribuir al desarrollo del frica lusfona, incluida la capacitacin de profesionales de habla portuguesa. Malasia puede ayudar a promover el
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Parte 3
incremento de la competitividad en exportaciones de productos manufacturados que requieren gran densidad de mano de obra, y a reforzar los mecanismos de asesoramiento cientco. Sudfrica ha obtenido recientemente una experiencia sin igual en el rpido incremento de escala de los servicios de infraestructura para recursos hdricos y electricidad en zonas rurales, y podra ayudar a pases del resto de frica a elaborar planes de inversin ambiciosos. Son numerosos los dems ejemplos del tremendo potencial de cooperacin que tienen los pases en desarrollo, que se debera aprovechar en el ao 2005.
Costos y benecios derivados del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Captulo 17
Recursos necesarios para nanciar los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Segn lo expuesto en el captulo 5, para llevar a cabo las intervenciones recomendadas por los Equipos de Tareas del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, los pases tendrn que incrementar sus inversiones pblicas en servicios sociales, infraestructura bsica y gestin del medio ambiente. En el presente captulo hacemos una estimacin de los gastos que conlleva el cumplimiento de los ODM a nivel nacional, presentamos una estrategia nanciera basada en el incremento de la movilizacin de los recursos nacionales y describimos las repercusiones que eso tiene para las corrientes de asistencia ocial para el desarrollo a nivel mundial. (El cuadro 17.1 resume los trminos y conceptos esenciales). Finalmente estudiamos mecanismos para nanciar la ayuda adicional necesaria para alcanzar dichos Objetivos. Desde el principio hay que hacer hincapi en el carcter provisional de nuestras estimaciones de necesidades a nivel mundial. El objeto de esas estimaciones es facilitar orientacin acerca de la cuanta total de ayuda que se necesitar, pero no hay que confundirlas con los gastos detallados que habr que hacer en cada uno de los pases (que habr que actualizar peridicamente a medida que se adquiere ms experiencia y se acumula nueva informacin). Los gastos totales se calcularn como suma de los gastos individuales de cada pas ms los gastos generales de las operaciones globales. Los gastos individuales de cada pas slo podrn calcularse denitivamente a medida que avanzan los programas del pas y se extraen nuevas enseanzas acerca de su incremento. Facilitamos datos que, en nuestra opinin, corresponden a los rdenes exactos de magnitud. Para resumir nuestras estimaciones, en 2006 un pas corriente de bajos ingresos necesitar invertir entre 70 y 80 dlares per cpita en gastos de capital y de funcionamiento con miras a cumplir los ODM. Puesto que las inversiones slo pueden incrementarse gradualmente, la nanciacin ser ms baja a
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Parte 4
Costos y benecios derivados del logro de los Objetivos
Recuadro 17.1
Trminos y conceptos esenciales
Pases que estn progresando adecuadamente (hacia la consecucin de los ODM). Pases cuya movilizacin de recursos nacionales ser lo bastante elevada como para nanciar todos los gastos relacionados con los ODM antes de 2015. En consecuencia, no precisarn AOD para respaldar directamente los ODM. Creacin de capacidades para los ODM. Inversiones en recursos humanos, incluidos los sistemas de gestin y capacitacin para gobiernos locales y nacionales, as como las ONG. Inversiones necesarias para los ODM. Las inversiones de capital y los gastos de funcionamiento para infraestructura bsica, servicios sociales y mejora de la gestin del medio ambiente necesarios para cumplir los ODM, excluidos los gastos para la creacin de capacidades (vase la denicin siguiente). Dcit de nanciacin de los ODM. Porcentaje de inversin necesaria para los ODM que no puede nanciarse mediante la movilizacin de recursos nacionales por gobiernos y familias. Asistencia ocial para el desarrollo (AOD). Subvenciones y crditos de carcter concesionario concedidos a pases en desarrollo a n de promover el desarrollo econmico y el bienestar. AOD para respaldar directamente los ODM. Volumen de AOD destinada a nanciar las inversiones necesarias para los ODM (excluida la creacin de capacidades) y que puede suministrarse a los gobiernos o a las ONG. Otros tipos de AOD. Corrientes que no nancian las inversiones necesarias para los ODM ni la creacin de capacidades para su cumplimiento.
comienzos del perodo y aumentar hasta alcanzar entre 120 y 160 dlares per cpita hacia el nal del perodo. Un porcentaje cada vez mayor de esas inversiones se nanciar mediante la movilizacin de recursos nacionales, que hemos previsto que se incrementen considerablemente en hasta cuatro puntos porcentuales del producto interno bruto (PIB). An as, la mayora de los pases de bajos ingresos tendr un dcit de nanciacin de los ODM de entre un 10% y un 20% del PIB, que ser necesario subsanar mediante la AOD. Segn se explica en el presente captulo, slo un pequeo porcentaje de la AOD mundial unos 16.000 millones de dlares de 65.000 millones en 2002 (en dlares de 2003) se destina a respaldar directamente las inversiones necesarias para los ODM a nivel de pas. Habr que incrementar la AOD destinada a respaldar directamente los ODM hasta 73.000 millones de dlares en 2006 y a 135.000 millones en 2015, si se desea que todos los pases cumplan dichos Objetivos. Si se tiene en cuenta que varios pases no cumplen los umbrales mnimos de gobernanza necesarios para incrementar las inversiones pblicas en los ODM, es probable que esas cifras sean ms bajas: 52.000 millones en 2006 y 110.000 millones en 20151. Adems de esas inversiones directas sobre el terreno, el cumplimiento de los ODM requiere tambin creacin de capacidades, alivio de la deuda, apoyo temprano adicional para las inciativas
Captulo 17
Recursos necesarios para nanciar los Objetivos
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de resultados positivos rpidos o Quick Wins (captulo 5), mejora del apoyo a la colaboracin e infraestructura regionales, investigacin a nivel mundial y ayuda de emergencia. Calculamos que la cuanta total de AOD tendr que aumentar hasta un 0,54% de los ingresos nacionales brutos (INB) de los pases desarrollados en 2015, partiendo de un 0,23% en 2002 y un 0,25% en 20032. Para 2006, la AOD a nivel mundial tiene que alcanzar una cifra de 135.000 millones de dlares, partiendo de 65.000 millones en 2002 y 69.000 millones en 2003. Parte de ese incremento se lograr gracias a los compromisos vigentes contrados por pases miembros del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE. Basndose en esos compromisos, la AOD tiene que alcanzar aproximadamente en 2006 la cifra de 88.000 millones de dlares. Naturalmente, es esencial que, a medida que se incrementa, la AOD se oriente adecuadamente a satisfacer las necesidades de los ODM. Hay diversos mecanismos de nanciacin para hacer posible ese fuerte incremento a pesar de las limitaciones scales de los donantes. Entre ellos destaca el Fondo para la Financiacin Internacional (IFF) como mecanismo tcnicamente factible y relativamente sencillo de aplicar. Alentamos a todos los pases desarrollados a que respalden el Fondo a lo largo de 2005, para que ste pueda empezar a desembolsar fondos en 2006. A partir de 2006, la AOD necesaria seguir aumentando y los donantes deben prepararse para un incremento continuado de la nanciacin entre 2006 y 2015, a medida que crece el mbito de los programas de inversin a nivel de pas. Entre 2006 y 2015 prevemos que algunos pases (como la India) ya no necesitarn AOD. No obstante, el continuado incremento de los programas de inversin a lo largo del prximo decenio superar con creces la reduccin de las necesidades de AOD en los dems pases de bajos ingresos. El lector ha de tener en cuenta que las cantidades de AOD se expresan aqu en dlares de 2003. La inacin y la depreciacin del tipo de cambio del dlar aumentarn el costo equivalente real en dlares de las estimaciones en los prximos aos.
Inversiones necesarias para los ODM a nivel de pas
Las cifras totales de AOD presentadas en este captulo se basan en evaluaciones preliminares de necesidades relacionadas con los ODM del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas en Bangladesh, Camboya, Ghana, Tanzana y Uganda (recuadro 17.2)3. Los resultados muestran que la inversin total necesaria para los ODM oscilar entre 70 y 80 dlares per cpita en 2006, aumentando a entre 120 y 160 dlares per cpita en 2015. Esas cifras se basan en el supuesto de que el aumento de la inversin va unido a la optimizacin de los gastos pblicos actuales, utilizando las mejores prcticas. Hemos incluido 8 dlares per cpita en 2006 y 13 dlares per cpita en 2015 para sufragar intervenciones que no estn incluidas en las evaluaciones de necesidades. Habr que hacer tambin gastos adicionales para la creacin de capacidades as como para
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Parte 4
Recuadro 17.2
Metodologa para evaluar las necesidades para los ODM
a. Bangladesh Institute of Developement Studies; Economic Policy Research Center, Uganda; Economic and Social Research Foundation, Tanzana; Institute of Social Statistics and Economic Research, Ghana, y la Universidad de Camboya. b. Estos modelos de inversin de acceso abierto se pueden descargar de www. unmillennium.org.
Nuestro mtodo para calcular los recursos necesarios para los ODM se gua por cuatro principios: En primer lugar, no hay una respuesta vlida en todos los casos para la pregunta Cunto costar cumplir los ODM?. A esa pregunta slo se puede responder mediante evaluaciones de necesidades realizadas a nivel de pas, utilizando datos de cobertura, Objetivos y costos unitarios especcos de cada uno de los pases. Recomendamos este mtodo a todos los pases que estn elaborando estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. En segundo lugar, en vez de utilizar relaciones insumo-producto y costos unitarios globales, las evaluaciones de necesidades deben basarse en una evaluacin de abajo arriba tanto de los gastos de capital como de los de funcionamiento. Los anlisis deben cuanticar tambin los recursos humanos necesarios y la infraestructura requerida para todas las intervenciones necesarias para el cumplimiento de los ODM. En tercer lugar, para llevar a la prctica el Consenso de Monterrey se requiere que la movilizacin de recursos nacionales por gobiernos y familias nancie en la medida de lo posible el costo del cumplimiento de los ODM. En los pases en que las inversiones necesarias para los ODM excedan de la movilizacin de los recursos nacionales, el dcit nanciero deber subsanarse mediante la asistencia ocial para el desarrollo. En cuarto lugar, aunque los ODM no pueden comprarse slo invirtiendo ms dinero, es necesario incrementar la asistencia para cumplir esos Objetivos. Los donantes deben comprometerse de forma convincente a proporcionar fondos sucientes, mediante desembolsos que estn en consonancia con la calidad de las estrategias de reduccin de la pobreza y con los compromisos de los pases de llevar a cabo las reformas necesarias. En colaboracin con institutos locales de investigacin de cinco pases (Bangladesh, Camboya, Ghana, Tanzana y Ugandaa) llevamos a cabo evaluaciones de necesidades con el n de responder a una pregunta bsica: Cunto costar cumplir los ODM? (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2004b). Para responder a ese interrogante calculamos las inversiones y los gastos de funcionamiento as como los recursos humanos y la infraestructura necesarios para cumplir los ODM. Una objecin comn que se plantea al hacer esa pregunta es que los recursos son nitos mientras que las necesidades son innitas, como se subraya en cada una de las clases de introduccin a la economa. Naturalmente, esa observacin es correcta, pero lo que hacemos es denir especcamente las necesidades y los recursos necesarios para cumplir los Objetivos de reduccin de la pobreza, cuantitativos y sujetos a un plazo determinado, que el mundo se j a s mismo en forma de Objetivos de Desarrollo del Milenio. Nuestra metodologa de evaluacin de necesidades sigue cinco etapas bsicas que se resumen aqu y se describen con ms detalle en el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (de prxima publicacin). En la primera etapa identicamos todas las polticas e intervenciones (denidas ampliamente como la prestacin de servicios, bienes e infraestructura) necesarias para cumplir los ODM, segn se expone en el captulo 5, que incluyen conjuntos de intervenciones que no corresponden a ningn objetivo especco pero que, sin embargo, son necesarias para cumplir los ODM, como por ejemplo la mejora del acceso al transporte, a los servicios energticos y a los de salud sexual y reproductiva (vase el apndice 1).
Captulo 17
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Recuadro 17.2
Metodologa para evaluar las necesidades para los ODM
(contina)
En la segunda etapa identicamos objetivos cuantitativos para cada intervencin que se han de alcanzar para 2015, como por ejemplo las tasas de cobertura para la atencin obsttrica de emergencia encaminada a reducir la mortalidad materna, y el volumen de profesores, aulas y material de enseanza necesario para asegurar la educacin primaria universal y la ampliacin de la educacin secundaria. En la tercera etapa empleamos modelos de inversin transparentes para calcular los gastos de capital y de funcionamiento de las intervenciones relacionadas con los ODM, incluidos recursos humanos e infraestructurab. Prevemos un incremento exponencial de las intervenciones, lo que permitir una ampliacin gradual de la capacidad de prestacin de servicios, segn lo expuesto en el captulo 6. En la cuarta etapa revisamos iterativamente los costos de integrar sinergias entre las distintas esferas de intervencin, que inuirn en las inversiones generales necesarias. Por ejemplo, un mayor acceso al abastecimiento de agua potable reducir la incidencia de enfermedades diarreicas y en consecuencia rebajar los gastos de salud. En la etapa nal desarrollamos una estrategia nanciera comparando las inversiones necesarias para los ODM con el incremento de la movilizacin de recursos nacionales, a n de calcular el dcit de nanciacin de los ODM.
la ayuda de emergencia, que no guran en el presente captulo pero que estn incluidos en nuestras estimaciones de necesidades de AOD a nivel mundial. Las inversiones per cpita necesarias para los ODM son notablemente similares en los cinco pases, aunque se han calculado a partir de datos de cobertura y costos unitarios especcos para cada uno de ellos. Hay dos razones que explican esa escasa variacin: En primer lugar, algunos costos unitarios son independientes del PIB per cpita. Por ejemplo, el costo de los medicamentos antirretrovirales para combatir el VIH/SIDA es de varios centenares de dlares, independientemente de que los ingresos per cpita sean de 100, 300 1.000 dlares anuales. Asimismo, el mercado internacional de mdicos, producto reciente de la globalizacin, tiende a homogeneizar ms los salarios, sin tener en cuenta lo pobre que sea un pas. Por ello, hacemos hincapi en la importancia de considerar las inversiones necesarias para los ODM en trminos per cpita y no en porcentajes del PIB o de los presupuestos nacionales. Puesto que los pases tendrn que hacer gas-
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Parte 4
tos similares para cumplir los Objetivos, las inversiones necesarias, expresadas como porcentaje del PIB, sern ms altas en los pases pobres. En segundo lugar, los pases debern tener una cobertura de servicios o una infraestructura bsica similares para lograr los Objetivos. En pases que ya poseen una cobertura elevada, la menor inversin de capital adicional para los ODM se ve parcialmente contrarrestada por unos costos de funcionamiento ms altos. Este elemento de compensacin parcial entre inversiones de capital y gastos de funcionamiento reduce an ms las diferencias entre los pases. Las variaciones restantes se deben sobre todo a diferencias en los costos unitarios o en las necesidades bsicas. Por ejemplo, los costos relacionados con la salud en pases con una elevada prevalencia de VIH-SIDA son mayores que en pases con una prevalencia baja. Los resultados de la evaluacin de necesidades estn ordenados por grupos de ODM (cuadro 17.1). En el apartado correspondiente al hambre calculamos las inversiones necesarias para aumentar la productividad de los agricultores de subsistencia, as como para las intervenciones relacionadas con la nutricin que no estn incluidas en el sistema primario de salud, por ejemplo los programas de nutricin de base comunitaria. En el apartado correspondiente a la salud se incluyen otras intervenciones relacionadas con la nutricin. Nuestras estimaciones en materia de educacin van ms all del objetivo de educacin para todos, pues incluyen la enseanza secundaria. En todos los sectores, el objetivo de las inversiones es favorecer a las mujeres y a las jvenes. La evaluacin de necesidades relacionadas con la equiparacin de hombres y mujeres aborda algunas intervenciones adicionales para combatir la violencia contra la mujer, fortalecer la capacidad institucional para promover la igualdad entre hombres y mujeres, y mentalizar mejor acerca de los derechos econmicos y jurdicos en materia sexual y reproductiva. Una de las mayores partidas de gastos corresponde a la salud e incluye los gastos conexos de funcionamiento de un sistema de seguridad social que ofrezca intervenciones mdicas bsicas, como por ejemplo atencin obsttrica de emergencia, tratamiento de las enfermedades infecciosas ms importantes e intervenciones para reducir la mortalidad de menores de cinco aos. Tambin incluimos intervenciones que se ofrecen fuera del sistema de seguridad social, como por ejemplo la prevencin de enfermedades importantes. De acuerdo con las conclusiones de la OMS (2001), las diferencias en los costos per cpita se deben sobre todo a las tasas de prevalencia del VIH. El Mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de barrios de tugurios centra su atencin en la mejora de dichos barrios y en brindar alternativas para la construccin de otros nuevos. Los servicios de infraestructura, incluido el suministro de agua corriente a los hogares, los servicios de saneamiento, la electricidad, mejores combustibles para cocinar, y transportes, suponen entre un 35% y un 50% del total de las inversiones totales necesarias para los ODM. La evaluacin de las necesidades de transporte incluye nicamente los gastos de mantenimiento y ampliacin de la red vial. Una evaluacin ms amplia debe tener en cuenta el
Captulo 17
289
Cuadro 17.1
Necesidades de inversin por habitante para lograr los ODM y dcit de nanciacin de los ODM en Bangladesh, Camboya, Ghana, Tanzana y Uganda (20062015)
En dlares EE.UU. 2003 per cpita
Nota: En el cuadro se han utilizado cifras redondas, lo que explica las diferencias que pueda haber entre la suma de las cifras y los totales. Los resultados representan las necesidades de inversin para los ODM, excluidos los gastos para creacin de capacidades. Para ms detalles remitirse al apndice 3 y al Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, de prxima aparicin. a. Corresponde a las intervenciones todava no incluidas en la evaluacin de las necesidades de los ODM por falta de datos (como por ejemplo, grandes proyectos de infraestructura, enseanza superior, sistemas de investigacin nacionales, sostenibilidad ambiental). El promedio del perodo es de 10 dlares per cpita en cada caso. b. Siguiendo la metodologa en el cuadro 13.2, se calcula como AOD neta menos la cooperacin tcnica, el alivio de la deuda, la ayuda a las ONG, la asistencia en casos de emergencia y la ayuda alimentaria, utilizando datos de OCDE/CAD, 2004d. Fuente: Clculos de los autores preparados en colaboracin con Bangladesh Institute of Development Studies; Economic Policy Research Center, Uganda; Economic and Social Research Foundation, Tanzania; el Institute of Social Statistics and Economic Research, Ghana, y la Universidad de Camboya.
Bangladesh
Camboya
Ghana
Tanzana
Uganda
2006 2010 2015 2006 2010 2015 2006 2010 2015 2006 2010 2015 2006 2010 2015 Necesidades de inversin para los ODM Lucha contra el hambre Educacin Igualdad de os gneros Salud Abastecimiento de agua y saneamiento Mejoramiento de la vida en los barrios de tugurios Energa Carreteras Otrosa Total 2 11 4 17 8 25 4 15 7 19 13 22 3 17 5 19 12 22 4 11 7 13 14 17 3 14 5 15 10 17
2 13
3 19
3 30
2 14
3 21
3 32
2 18
3 24
3 34
2 24
3 33
3 48
2 25
3 32
3 44
10
12
2 20 12 8
3 19 21 9
4 20 31 13
3 9 12 8
3 13 21 9
4 23 31 13
2 13 11 8 80
2 15 10 9
3 18 10 13
3 14 13 8
3 15 21 9
4 18 31 13
2 6 13 8
2 10 20 9
3 19 27 13
74 100 140
71 101 148
94 124
82 111 161
75 100 143
Fuentes de nanciacin Contribuciones de los hogares Gastos pblicos Dcit de nanciacin de los ODM Dcit de AOD para el apoyo directo de los ODM en relacin con el nivel de 2002 Para comparacin: AOD para apoyo directo a los Objetivos 2002b 8 23 10 33 14 49 9 22 13 30 18 43 9 19 11 27 15 39 9 24 11 32 17 46 8 27 9 35 14 48
43
56
77
40
58
87
52
57
70
50
67
98
41
56
80
42
55
75
22
40
69
36
41
54
35
52
83
29
44
68
18
16
15
12
costo de mejorar el acceso a los servicios de transporte as como el de ampliar los puertos y dems infraestructuras de transporte. La metodologa de evaluacin de necesidades en el marco del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas se ha aplicado recientemente a otros pases. El Indian Institute of Management de Ahmedabad colabor con el Proyecto con el n de llevar a cabo evaluaciones detalladas de necesidades para los ODM en tres estados: Madhya Pradesh, Rajasthn y Uttar Pradesh, que en conjunto suponen un 28% de la poblacin de la India que vive por debajo del umbral de pobreza. Los investigadores estiman que entre 2005 y 2015 el promedio de inversin anual necesaria para los ODM en los tres estados ser de 115 dlares per cpita en Madhya Pradesh, 110 en Rajasthn y 113 en Uttar Pradesh
290
Parte 4
(Dholakia, Kumar y Datta, 2004). Esos resultados, que no incluyen los gastos relacionados con el VIH-SIDA ni con el transporte, estn en consonancia con los que guran en el cuadro 17.1. En Tayikistn, el Equipo de las Naciones Unidas de apoyo al pas est llevando a cabo una evaluacin detallada de necesidades, que hasta ahora ha dado resultados para la salud, la educacin, el agua y el saneamiento. Las estimaciones preliminares indican que en 2015 los gastos per cpita necesarios para lograr un 100% de matriculacin primaria sern de 26 dlares; para lograr una atencin de salud primaria universal se necesitarn 39 dlares, y para lograr un 89% de acceso al agua y el saneamiento, 10 dlares. As pues, el costo total estimado del logro de los ODM en cuanto a educacin, salud, agua y saneamiento en Tayikistn ser de 75 dlares per cpita en 2015. Esas cifras son ligeramente superiores a los resultados que se exponen en el presente informe. (Es posible que los costos unitarios sean ms altos a causa del terreno accidentado del pas y a su aislamiento geogrco extremado). La coherencia de los resultados obtenidos en los diversos pases permite determinar ms fcilmente si las estrategias de reduccin de la pobreza y los presupuestos nacionales estn en consonancia con los Objetivos de desarrollo del Milenio. Por ejemplo, los gastos relacionados con la salud son de 13 a 25 dlares per cpita en 2006, que aumentan a unos 30 a 48 dlares en 2015 (25 dlares en 2006 para pases con alta prevalencia de VIH, que aumentan a 46 dlares para 2015). As pues, si una estrategia de reduccin de la pobreza basada en los ODM incluye un presupuesto de salud de slo 5 dlares per cpita, como suele suceder, es probable que sea insuciente para cumplir los Objetivos. Asimismo, el incremento de las cifras indica que cualquier estrategia seria de inversin relacionada con los ODM deber tener al menos unos gastos de educacin de 11 a 17 dlares per cpita (que aumenten a entre 17 y 25 dlares en 2015); los gastos relacionados con el hambre sern de 2 a 4 dlares per cpita (que aumentan a entre 8 y 14 dlares al ao); los relativos al agua y el saneamiento sern de 2 a 6 dlares (que aumentan a entre 6 y 12 dlares); los relacionados con la energa, de 6 a 20 dlares (que aumentan a entre 18 y 23 dlares), y los de mejora de los barrios de tugurios sern de 2 a 4 dlares. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (de prxima publicacin) contiene un examen detallado de los resultados por sectores.
Financiacin de las inversiones para los ODM a nivel de pas
Para llevar a la prctica el Consenso de Monterrey, los pases tienen que incrementar al mximo la movilizacin de sus recursos nacionales para los ODM antes de recurrir a la AOD para nanciar las inversiones pblicas. Incrementar la movilizacin de los recursos nacionales Estimamos que cada uno de los cinco pases puede incrementar las inversiones gubernamentales para los ODM en un ambicioso 4% del PIB a lo largo de los
Captulo 17
291
10 prximos aos. En un pas corriente de bajos ingresos eso corresponde a un incremento del 5% al 9% del PIB, o sea ms del doble en trminos absolutos4. Ese incremento no slo es necesario sino tambin factible, utilizando fuentes de ingresos de amplia base como, por ejemplo un impuesto sobre el valor aadido, un fortalecimiento de la recaudacin de impuestos y una reorientacin de las inversiones actuales. Por su parte, los pases de medianos ingresos podrn nanciar esencialmente todas las inversiones relacionadas con los Objetivos sin necesidad de incrementar los presupuestos gubernamentales en un 4% del PIB ni de recurrir a la nanciacin externa. En algunos casos puede que haya que ajustar las necesidades primarias excedentarias de los presupuestos gubernamentales, con el n de que los pases puedan incrementar sus inversiones pblicas para cumplir los Objetivos. An as, quizs sean necesarias cantidades modestas de AOD para ayudar a esos pases a aliviar los focos de pobreza especialmente difciles. Algunos pases de medianos ingresos que estn muy endeudados pueden precisar ayuda para renanciar su carga de la deuda. Se espera que las familias hagan contribuciones nancieras de acuerdo con sus posibilidades en los sectores en que los efectos incentivadores de unas tasas de usuario bien concebidas sean compatibles con los objetivos polticos generales de velar por un acceso ecaz y equitativo a la infraestructura bsica y a los servicios sociales. Prevemos que las familias contribuyan a las inversiones en productividad agrcola, enseanza secundaria, servicios energticos, suministro de agua corriente a los hogares y servicios de saneamiento (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, de prxima publicacin). De acuerdo con el consenso internacional y las recomendaciones del Proyecto, se suprimirn todas las tasas directas e indirectas relacionadas con la enseanza primaria y con la atencin bsica de la salud (UNESCO, 2000; OMS, 2001). Necesidad de una mayor asistencia ocial para el desarrollo Ni siquiera un aumento sustancial de la movilizacin de los recursos nacionales por los gobiernos y las familias ser suciente para nanciar inversiones de entre 120 y 160 dlares per cpita para 2015. En consecuencia, cada uno de los cinco pases necesitar de 40 a 50 dlares per cpita de nanciacin externa en 2006, que aumentarn a entre 70 y 100 dlares per cpita en 2015. Insistimos en que no hay que hacer distinciones entre la AOD necesaria para nanciar gastos de capital y la que se requiere para nanciar gastos de funcionamiento, puesto que los pases pobres no pueden permitirse nanciar gastos de funcionamiento que suponen un gran porcentaje de los gastos totales en salud, educacin y otros sectores. Para mantener la estabilidad macroeconmica habr que proporcionar nanciacin externa a los pases de bajos ingresos en forma de subvenciones (Landau, 2004). En el caso de Ghana, es necesario aumentar las inversiones directas para los ODM de 80 dlares per cpita en 2006 a 124 en 2015 (vase cuadro 17.1).
292
Parte 4
Aun contando con que la movilizacin de recursos nacionales se duplique prcticamente entre 2006 y 2015, est previsto que el dcit de nanciacin de los ODM en el pas aumente de 52 a 70 dlares per cpita. Fuerte incremento de las inversiones para los ODM Los resultados obtenidos en los cinco pases prevn un fuerte incremento de los niveles de inversin durante 2006, que se nanciar en gran medida mediante la AOD. Una objecin comn que se plantea a que haya un incremento de ese tipo es que los pases no podrn gastar el dinero de forma productiva debido a que su capacidad para aumentar las inversiones pblicas es limitada. Como subraya el presente informe, ese es un problema que hay que resolver. Sin embargo, pases como Ghana sern capaces de absorber el fuerte incremento previsto, por diversas razones. Entre ellas la ms importante es que los cambios polticos pueden llevarse a cabo con rapidez dentro de la capacidad administrativa existente. Como ejemplo podemos citar la necesidad de suprimir las tasas para las escuelas primarias y la atencin de la salud, con el n de mejorar el acceso de los pobres. Tambin habr que aumentar los sueldos del sector pblico en general en muchos pases para mejorar el rendimiento de la administracin pblica y la prestacin de servicios pblicos. Por ltimo, deber contratarse de nuevo a personal mdico y docente desempleado. Segn lo expuesto en el captulo 5, los pases en desarrollo pueden llevar a cabo otras intervenciones para lograr los ODM (que denominamos Quick Wins o iniciativas de resultados positivos rpidos) sin necesidad de invertir previamente en la creacin de capacidades. Por ejemplo: proporcionar mosquiteras para las camas con el n de prevenir el paludismo, capacitar a los trabajadores sanitarios de las comunidades, incrementar el acceso al agua y a la electricidad en las escuelas e instalaciones sanitarias, y mantener las infraestructuras esenciales. Dado que las necesidades nancieras no satisfechas en esas esferas son muy elevadas, prevemos que este fuerte incremento se pueda atender durante 2006 (grco 17.1). A partir de all, el aumento de las inversiones pblicas se har de forma gradual con el n de que haya tiempo para eliminar las limitaciones de capacidad. Repercusiones macroeconmicas del incremento de la ayuda Ingresos de AOD de hasta un 20% del PIB pueden plantear problemas macroeconmicos que es necesario gestionar con cautela. Dado que buena parte de las inversiones gubernamentales nanciadas con capital externo estarn dirigidas al sector no comercializable, es probable que haya una revalorizacin del tipo real de cambio, pero las repercusiones para la denominada enfermedad holandesa no deberan ser demasiado importantes desde el punto de vista cuantitativo, pues buena parte de la AOD se destinar a aumentar la productividad de la economa de oferta mediante inversiones en capital humano, agricultura e infraestructura, y no a favorecer un auge del consumo tpicamente vinculado a
Captulo 17
293
Grco 17.1
Incrementar las inversiones pblicas para lograr los ODM en Ghana
Fuente: Clculos de los autores preparados en colaboracin con el Institute of Social Statistics and Economic Research de Ghana.
problemas en el sector comercializable. As pues, la situacin es completamente distinta de la de un auge econmico originado por la riqueza petrolfera, en el que los ingresos adicionales son malgastados fcilmente por un gobierno irresponsable. En el caso que nos ocupa, el incremento de los recursos slo se otorgar si est respaldado por programas de inversin rigurosos y supervisados. Una esterilizacin monetaria adecuada y otros instrumentos normativos pueden contener an ms la revalorizacin del tipo real de cambio. Por tanto, la mayora de los macroeconomistas comparten la opinin de que las repercusiones macroeconmicas negativas provocadas por un incremento de la asistencia son gestionables y se ven compensadas con creces por los benecios de un aumento paulatino de las inversiones para los ODM, siempre que las corrientes de ayuda sean previsibles y se hagan en forma de subvenciones (Departamento Fiscal del FMI, comunicado personal, 2004; Foster y Keith, 2003; Prati, Sahay y Tressel, 2003). Asimismo, es poco probable que se ponga en peligro la competitividad del sector privado, como se ha llegado a temer en ocasiones, dado que la mayor parte de las intervenciones relacionadas con los ODM disminuirn el costo del comercio al mejorar el capital humano y la infraestructura. La reciente experiencia de Mozambique conrma esa teora. Entre 1993 y 2002, los ingresos de AOD ascendieron a ms del 40% del INB, mientras que el promedio real de crecimiento alcanzaba un impresionante 5,5% per cpita. La AOD fue esencial para lograr una drstica reduccin de la pobreza sin que eso provocara ningn tipo de revalorizacin importante del tipo real de cambio ni otros desequilibrios macroeconmicos. Otras economas que tambin han tenido ingresos de ayuda muy cuantiosos durante perodos largos y que lograron mantener elevados ndices de crecimiento son Botswana, despus de la independencia; Taiwn (China), en el decenio de 1950, y Uganda en el decenio de 1990 (Forster y Keith, 2003). Hemos hecho una estimacin del posible efecto que tendra un revalorizacin del tipo real de cambio en la nanciacin externa necesaria para los ODM. Una
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Parte 4
revalorizacin del 20% a lo largo de 10 aos (de 2006 a 2015), como sugieren Prati, Sahay y Tressel (2003), aumentara la nanciacin externa necesaria en un 7% a 8% a lo largo del perodo5. Un incremento tan modesto no alterara notablemente los resultados de la evaluacin de necesidades. Puesto que las estimaciones de revalorizacin estn sujetas a considerables dudas, no hemos ajustado nuestra evaluacin para tener en cuenta las consecuencias en el tipo de cambio.
Asistencia ocial para el desarrollo necesaria a nivel mundial para cumplir los ODM
Cmo repercuten las evaluaciones de necesidades relacionadas con los ODM a nivel nacional en la cuanta total de AOD a nivel mundial? Para responder a esa pregunta hemos calculado el dcit de nanciacin de los ODM a nivel mundial empleando los resultados obtenidos a nivel de pas. Despus hemos sumado a esa cantidad la asistencia necesaria para el alivio de la deuda, la cooperacin tcnica y otros gastos relacionados con los ODM. Finalmente, hemos hecho una estimacin indicativa de la AOD total necesaria para nanciar los ODM hasta 2015. Incluimos tambin ajustes para pases que no estn progresndo adecuadamente hacia los Objetivos debido a una gobernanza inapropiada, as como ventajas de eciencia por mejorar la ecacia y la asignacin de la ayuda. (El apndice 3 contiene una descripcin detallada de los supuestos esenciales). Dcit total de nanciacin de los ODM Estimamos el dcit de nanciacin de los ODM a nivel mundial en la diferencia entre la inversin total necesaria para los ODM y la movilizacin de recursos nacionales, suponiendo que el aumento de las inversiones gubernamentales ser de cuatro puntos porcentuales del PIB. El dcit de nanciacin de los ODM para todos los pases ascender a 73.000 millones de dlares en 2006 y aumentar a 135.000 millones en 2015 (cuadro 17.2). Gracias al aumento de la movilizacin de recursos nacionales, el porcentaje de AOD destinado a nanciar inversiones adicionales (es decir, el dcit de nanciacin de los ODM) disminuir del 59% en 2006 al 32% en 2015. Muchos pases (particularmente del frica subsahariana) necesitarn un apoyo presupuestario continuado de ms del 10% del PIB a lo largo de 2015 (mapa 17.1). El mapa pone de relieve que, gracias al aumento de los ingresos, habr varios pases, entre los que podemos citar Bolivia, la India e Indonesia, que ya no necesitarn asistencia ocial para el desarrollo antes de 2015. El costo del cumplimiento de los ODM en cada pas Prevemos que el costo del cumplimiento de los Objetivos en todos los pases ascender a 121.000 millones de dlares en 2006 y a 189.000 millones en 2015 (cuadro 17.3). Esas cifras pueden compararse con la AOD para 2002 destinada a respaldar los ODM, que era de unos 28.000 millones de dlares (de 65.000 millones de dlares en total de AOD) 6. Los resultados incluyen el dcit de
Captulo 17
295
Cuadro 17.2
La conanciacin de los ODM en pases de bajos ingresos
Nota: Para ms detalles vase el apndice 3. a. Para 2002 indicamos la AOD que apoya directamente los ODM. Fuente: Clculos de los autores.
2002a El dcit de nancicin para los ODM, 20062015 Necesidades de inversin para los ODM Mobilizacin de los recursos internos Dcit de nanciacin Aumento en relacin con 2002 Necesidades de inversin para los ODM Mobilizacin de los recursos internos Dcit de nanciacin Porcentaje del aumento en relacin con 2002 Necesidades de inversin para los ODM Mobilizacin de los recursos internos Dcit de nanciacin 149 137 12
2006
2010
2015
253 180 73
348 259 89
529 394 135
104 43 61
200 122 78
380 257 123
100 41 59
100 61 39
100 68 32
Mapa 17.1
Dcit de nanciacin de los ODM en 2015
Porcentaje del PIB
Fuente: Clculos de los autores.
296
Parte 4
nanciacin de los Objetivos en todos los pases, as como el costo de nanciar la creacin de capacidades para dichos Objetivos, el alivio de la deuda y las subvenciones en apoyo de las fuertes cargas de la deuda. Suponemos que los pases ms pobres necesitarn que se condone totalmente su deuda para poder alcanzar los Objetivos (captulo 13). Naturalmente, la concesin del alivio de la deuda debera supeditarse a que los pases se comprometieran a aplicar estrategias convincentes para invertir las ganancias en los Objetivos. Los pases que posiblemente vayan a cumplir los Objetivos antes de 2015 slo necesitarn subvenciones para nanciar la devolucin de los crditos si la suma de los costos de la amortizacin de la deuda y de las inversiones en los ODM excede a la movilizacin de recursos nacionales. Aunque los pases de medianos ingresos podrn nanciar la mayor parte de las inversiones para los ODM slo mediante la movilizacin de sus recursos nacionales, creemos que superar los focos de pobreza bien arraigados requerir una asistencia internacional de 10.000 millones de dlares anuales, adems del actual nivel de creacin de capacidades apoyado por los organismos bilaterales y multilaterales. Puesto que nuestras evaluaciones de necesidades para los ODM no se han centrado en las inversiones que necesitan esos pases para cumplir los ODM, habr que ajustar ms esa cifra mediante estimaciones detalladas para cada uno de los pases. Calculamos que los 2.000 millones de dlares a que asciende la asistencia actual para infraestructura y cooperacin regionales (Birdsall, 2004) tendrn que incrementarse hasta 11.000 millones para 2015. Segn lo expuesto en el captulo 15, tambin se necesitarn otros 7.000 millones de dlares para 2015 a n de ampliar la investigacin mundial relacionada con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En nuestras estimaciones hemos incluido cuatro esferas principales: salud pblica, agricultura y gestin de recursos naturales, tecnologas energticas y adaptacin a los cambios climticos. En muchos casos, las inversiones debern estar orientadas principalmente a los actuales centros o redes de investigacin, como por ejemplo el Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrcolas Internacionales, que encabeza la investigacin agrcola para las necesidades de los pases en desarrollo y cuyo presupuesto proponemos que se incremente a 1.000 millones de dlares anuales. La aplicacin de las tres convenciones de Rio tambin requerir ms nanciacin. Prevemos que slo el costo de la aplicacin de la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deserticacin ascender a 5.000 millones de dlares de aqu a 20157. Finalmente, incluimos los costos de funcionamiento de los organismos internacionales del sistema de las Naciones Unidas que deben proporcionar ms apoyo tcnico y mejores programas de capacitacin para ayudar a los pases a desarrollar estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. En suma, la mayor parte de la AOD adicional se dedicar a respaldar directamente los ODM en pases de bajos ingresos (vase cuadro 17.3). Los pases
Captulo 17
297
Cuadro 17.3
Costo estimado de la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en todos los pases
No disponible. Nota: Las sumas de las cifras del cuadro pueden no coincidir con el total porque se han redondeado. Para ms detalles vase el apndice 3. Fuente: Datos para 2002 basados en OCDE/CAD, 2004d. Las proyecciones para 200615 son clculos de los autores.
Estimacin en 2002
Proyeccin para 2006
Proyeccin para 2010
Proyeccin para 2015
Necesidades de inversin para lograr los ODM en los pases de bajos ingresos Dcit de nanciacin de los ODM Creacin de capacidades para lograr los ODM Subvenciones para el servicio de la deuda de los pases muy endeudados Alivio de la deuda Reembolso de prstamos concesionarios Total parcial 12 5 4 5 15 73 7 7 6 0 94 89 7 6 6 0 108 135 7 1 6 0 149
Necesidades de inversin para lograr los ODM en pases de ingresos medios AOD otorgada directamente a los gobiernos Creacin de capacidades para lograr los ODM Reembolso de prstamos concesionarios Total parcial 4 5 6 3 10 5 3 12 10 5 4 11 10 5 6 9
Necesidades de inversin para lograr los ODM en el plano internacional Cooperacin e infraestructura regionales Financiacin de la investigacin mundial Aplicacin de la Convenciones de Rio Cooperacin tcnica de las organizaciones internacionales Total parcial Costo estimativo del logro de los ODM en todos los pases 2 1 1 5 10 28 3 5 2 5 15 121 7 7 3 7 23 143 11 7 5 8 31 189
de medianos ingresos tambin necesitarn que se incremente la asistencia neta, aunque de forma muy modesta. Consecuencias para la asistencia ocial total para el desarrollo Una vez calculado el costo del cumplimiento de los ODM a nivel de pas, cabe preguntarse cmo tendr que variar la cuanta de AOD a nivel mundial para cumplir esos Objetivos. Estimamos que prcticamente habr que duplicar dicha asistencia, de 69.000 millones de dlares en 2003 (65.000 millones de dlares en 2002) a 135.000 millones en 2006, para aumentar posteriormente a 195.000 millones en 2015 (cuadro 17.4). La AOD prevista es elevada en trminos absolutos pero, puesto que los ingresos de los pases ricos aumentarn a lo largo de esos 10 aos8, el costo del cumplimiento de los Objetivos en todos los pases que tengan una gobernanza adecuada ser del 0,44% del INB de los pases de la OCDE en 2006 y del 0,54% en 2015 (en comparacin con el 0,23% en 2002 y el 0,25% en 2003), muy por debajo de la meta del 0,7% a la que se han comprometido los pases desarrollados (recuadro 17.3). Hacemos hincapi en la probabilidad de que las necesidades generales de asistencia sean mayores, puesto que nuestras estimaciones incluyen nicamente las inversiones que contribuyen directamente al logro de los ODM. Por ejem-
298
Parte 4
Cuadro 17.4
Necesidades plausibles de AOD para lograr los ODM
na No se aplica. Nota: Las sumas de las cifras del cuadro pueden no coincidir con el total porque se han redondeado. Para ms detalles vase el apndice 3. a. Comprende la asistencia que no contribuye directamente a lograr los ODM y los gastos de funcionamiento de los organismos donantes. b. Estas cifras indicativas no comprenden algunas necesidades importantes de la AOD, como responder a una crisis de importancia geopoltica (Afganistn, Iraq), moderar las consecuencias del cambio climtico, proteger la diversidad biolgica, preservar la pesca mundial, etc. Fuente: Datos para 2002 basados en OCDE/CAD, 2004d. Las proyecciones para 200615 han sido calculadas por los autores.
Estimacin en 2002 AOD destinada a lograr los ODM en 2002 Inversiones suplementarias necesarias para lograr los ODM Correccin debido a pases que no satisfacen el criterio del buen gobierno Reprogramacin de la AOD existente Ayuda de emergencia Otra AODa Necesidades indicativas totales de la AODb Como porcentaje del INB de los pases del CAD de la OCDE AOD para los pases menos adelantados (como porcentaje del INB de los pases del CAD de la OCDE) Aumento absoluto en AOD necesaria (con relacin a 2002) Diferencia entre el total de las necesidades netas y los compromisos existentes de AOD 28 na na na 4 34 65 0,23
Proyeccin para 2006 28 94 21 6 4 36 135 0,44
Proyeccin para 2010 28 115 23 7 5 34 152 0,46
Proyeccin para 2015 28 161 25 9 6 35 195 0,54
0,06
0,12
0,15
0,22
na
70
87
130
na
48
50
74
plo, no incluimos la AOD para pases de especial importancia geopoltica, ni para estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero, ni para proteger las pesqueras mundiales, etc. O sea que es probable que la AOD total necesaria se aproxime a la meta del 0,7%. Despus de haber aadido las necesidades incrementadas de la AOD (que se calculan en el cuadro 17.3) al valor de referencia de la AOD, introducimos un ajuste para los pases que verosmilmente no alcanzarn las normas mnimas de buena gobernanza que forman la base del Consenso de Monterrey y que son indispensables antes de proceder al incremento de escala de las intervenciones para los ODM. Para ello, restamos 21.000 millones de dlares en 2006, lo que equivale al 28% del dcit total de nanciacin para los ODM. Suponemos que para 2015 habr ms pases que han rebasado ya ese umbral y en consecuencia sustraemos una cantidad porcentual menor de la nanciacin para ese ao (25.000 millones de dlares, o sea un 19% del dcit de nanciacin para los ODM). A continuacin prevemos que armonizando y reasignando mejor la actual AOD se puede incrementar la asistencia neta para los ODM. Desvinculando la ayuda, poniendo en consonancia la AOD con las prioridades de los gobiernos y haciendo ms hincapi en la nanciacin de programas que en la ejecucin de proyectos (como se peda en el programa de armonizacin de Roma), los donantes pueden generar ms ahorros. Asumimos que el 20% de AOD
Captulo 17
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Recuadro 17.3
La meta del 0,7% para la AOD, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Aunque el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas centra sus evaluaciones de necesidades de AOD en el clculo de la asistencia necesaria para lograr los Objetivos en cada uno de los pases, nosotros lo hacemos en el contexto de la meta internacional, establecida hace mucho tiempo por los pases desarrollados, de proporcionar el 0,7% de sus ingresos nacionales en forma de AOD. En 2005 har 35 aos que los Estados Miembros de las Naciones Unidas establecieron esa meta en una Resolucin aprobada por la Asamblea General en 1970: Como reconocimiento de la especial importancia del papel que slo la asistencia ocial para el desarrollo puede desempear, una parte importante de las transferencias de recursos nancieros a los pases en desarrollo deber proporcionarse en forma de asistencia ocial para el desarrollo. Cada pas econmicamente adelantado aumentar progresivamente su asistencia ocial para el desarrollo a los pases en desarrollo y har los mayores esfuerzos para alcanzar para mediados del decenio una cantidad neta mnima equivalente al 0,7 por ciento de su producto nacional bruto a precios de mercado. (Naciones Unidas, 1970, prrafo 43). Cumplido el primer plazo, la AOD experiment un fuerte descenso y del 0,51% del producto interno bruto (PIB) de los donantes en 1960 baj al 0,33% en 1970, alcanzando un 0,35% en 1980. Para 1990 la AOD era del 0,34% pero baj al 0,23% en 2002, el mismo ao en que todos los pases conrmaron de nuevo la meta del 0,7% en el Consenso de Monterrey (OCDE, 2004d). Hasta ahora, slo cinco pases han cumplido o incluso sobrepasado la cifra del 0,7%: Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, Pases Bajos y Suecia. Sin embargo, en los dos ltimos aos otros seis pases se han comprometido tambin a jar plazos concretos para lograr esa meta antes de 2015: Blgica, Espaa, Finlandia, Francia, Irlanda y el Reino Unido. As pues, casi la mitad de los miembros del CAD de la OCDE ha establecido ya un plazo concreto para alcanzar esa cifra. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas insta a todos los pases desarrollados a que corroboren el compromiso contrado en Monterrey y realicen esfuerzos concretos para cumplir la meta del 0,7%. Instamos a que esos esfuerzos concretos incluyan un calendario especco para alcanzar el 0,7%, concretamente antes de 2015, que es la fecha lmite para el cumplimiento de los ODM. La conuencia de la meta del 0,7% y de los ODM es muy importante. Como se subraya en el presente informe, nuestra generacin es la primera en la que el mundo puede reducir a la mitad la extrema pobreza en el marco de la meta del 0,7%. En 1975, cuando la economa de los pases donantes tena slo la mitad de su envergadura actual, los ODM hubieran necesitado recibir de los donantes mucho ms que el 1% del PNB. En la actualidad, despus de 25 aos de crecimiento econmico sostenido, esos Objetivos son totalmente alcanzables. No es necesario hacer nuevas promesas: slo hay que esforzarse por cumplir los compromisos ya contrados.
que actualmente no se destina a los ODM, ni a la asistencia de emergencia, ni al funcionamiento de los organismos bilaterales, puede reorientarse hacia los ODM en 2006. Para 2015, el porcentaje habr alcanzado el 30%, lo que rebaja las necesidades totales de AOD entre 6.000 y 9.000 millones de dlares. Finalmente, sumamos la AOD para asistencia de emergencia a pases en crisis o que sufran desastres naturales. En vista del aumento de la poblacin y
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Parte 4
de los efectos cada vez ms acusados del cambio climtico, prevemos que habr que incrementar dicha asistencia en un 50% a lo largo de los 10 prximos aos. Una parte de esos fondos debera destinarse a apoyar la Cuenta de respuesta inmediata de las Naciones Unidas, cuyos fondos actuales son insucientes. La partida nal Otros tipos de AOD incluye una extrapolacin bsica de diversos tipos de AOD que no estn vinculados con los ODM (como por ejemplo la ayuda a pases de importancia geopoltica para atender necesidades no incluidas en nuestras estimaciones de costos). sta no es una medida amplia de las necesidades no relacionadas con los ODM, sino simplemente una cifra de referencia calculada sobre la base de la AOD actual. Prevemos que las necesidades reales de AOD para objetivos no relacionados con los ODM, como por ejemplo la reconstruccin en perodos de posguerra, la consolidacin de nuevas democracias o la mitigacin del cambio climtico, sern considerablemente superiores a las que guran en esa partida. El Consenso de Monterrey pide que se destine entre el 0,15% y el 0,20% del INB de los pases desarrollados a la AOD para pases menos adelantados (Naciones Unidas, 2002a). De conformidad con esa meta, nuestras estimaciones sugieren que la ayuda para los pases menos adelantados se incremente del actual 0,06% al 0,12% en 2006, y al 0,22% para 2015. A pesar de algunas observaciones de advertencia (recuadro 17.4), hay tres conclusiones importantes acerca de la AOD (cuadro 17.5). En primer lugar, los Objetivos de Desarrollo del Milenio pueden lograrse en el marco del 0,7% del INB que todos los pases desarrollados respaldaron en Monterrey, pero debido a los problemas actuales para el logro de esa cifra, habr que aumentar la cuanta de la AOD en 48.000 millones en 2006, aparte de los compromisos ya contrados por los donantes. En segundo lugar, es necesario mejorar sustancialmente la calidad de la AOD. La mayor parte de la asistencia adicional tendr que suministrarse en forma de apoyo presupuestario o con enfoques sectoriales amplios, a n de respaldar la ejecucin de los programas nacionales encuadrados en el marco de las estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM. No hay que hacer distinciones entre los fondos de ayuda para gastos de capital y los destinados a gastos recurrentes, puesto que en ambos casos se necesita una nanciacin total para cumplir los ODM. Ese punto es esencial, porque la AOD actual se destina raramente a nanciar gastos operativos como los sueldos del personal mdico, la capacitacin previa al servicio o el mantenimiento de infraestructura esencial. En tercer lugar, la nueva AOD para los Objetivos debe estar mucho mejor enfocada que en la actualidad. Aunque los pases de medianos ingresos necesitan ms alivio de la deuda y alguna ayuda adicional, la mayor parte de la AOD debe destinarse a pases de bajos ingresos. Tam-
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Recuadro 17.4
Algunas observaciones de advertencia en cuanto a las previsiones de necesidades de AOD
La metodologa de clculo de la AOD expuesta en el presente informe supone un esfuerzo pionero en cuanto a la adopcin de un enfoque integrado de abajo arriba y a nivel de pas, para la evaluacin de necesidades relacionadas con los ODM. An as, los resultados estn sujetos a interrogantes y no deberan considerarse como estimaciones denitivas de las inversiones necesarias para el logro de los ODM. Puesto que slo se dispone de datos limitados sobre costos marginales y sobre la forma en que stos varan a medida que las inversiones alcanzan a porcentajes cada vez mayores de la poblacin, es difcil prever el costo real de la prestacin de servicios en el futuro. Suponemos tambin que los gobiernos y los donantes pueden aportar efectivamente todas las inversiones. De no ser as, eso podra repercutir considerablemente en el dcit de nanciacin previsto para los ODM. Aunque nuestro anlisis tiene en cuenta las sinergias ms importantes entre las distintas esferas de intervencin, nicamente una extrapolacin a tiempo real de todas las intervenciones demostrar cmo dichas esferas interactan entre s de forma cuantitativa. Las previsiones de AOD a nivel mundial se hacen extrapolando los resultados obtenidos en cinco pases que despus han valido tambin para otros pases. Cualquier extrapolacin de ese tipo puede considerarse, en el mejor de los casos, como una estimacin, puesto que una verdadera evaluacin de necesidades a nivel mundial requerira llevar a cabo evaluaciones detalladas a nivel de pas para cada uno de los pases en desarrollo. Adems, no tenemos en cuenta la posible repercusin de sucesos importantes que podran inuir en el costo de la consecucin de los ODM a nivel mundial o en regiones especcas (como por ejemplo conictos armados, cambios climticos o crisis nancieras importantes). Cualquiera de ellos podra alterar notablemente los resultados expuestos en el presente informe. Las previsiones de AOD a nivel mundial constituyen nuestra mejor estimacin de lo que los donantes han de estar dispuestos a nanciar si desean entablar un debate franco con los pases acerca de cmo cumplir los ODM. En ellas se presenta el conjunto completo de partidas que hay que nanciar de forma adecuada para lograr los Objetivos. Puesto que el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha centrado su atencin en cuanticar las inversiones necesarias a nivel de pas, nuestras previsiones del alivio de la deuda necesario para cumplir los ODM, de la necesidad de mejorar la asistencia de emergencia y de las inversiones regionales necesarias no pueden sustituir a un anlisis ms detallado.
bin hay que aumentar considerablemente la nanciacin para infraestructura y colaboracin regionales, as como para la investigacin cientca a nivel mundial.
Mecanismos de nanciacin para incrementar el conjunto de asistencia ocial para el desarrollo
Las evaluaciones de necesidades para los Objetivos de Desarrollo del Milenio piden que se incremente considerablemente la cuanta de la AOD, que de 69.000 millones de dlares en 2003 pasara a 135.000 millones en 2006; segn los compromisos vigentes contrados por los pases miembros del CAD de la OCDE, la AOD alcanzar los 88.000 millones de dlares en 2006 (vase el cuadro 17.5). Esto supone un dcit aproximado de 48.000 millones de
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Parte 4
Cuadro 17.5
Estimacin del volumen y el dcit de la AOD de los miembros del Comit de Asistencia para el Desarrollo sobre la base de los compromisos contrados
(En miles de millones de dlares de 2003)
Nota: Las sumas de las cifras del cuadro pueden no coincidir con el total porque se han redondeado. a. Supone un 2% de crecimiento anual real del INB. b. La meta de AOD/INB para 2006 se mantiene constante al 0,33% hasta 2015. c. La meta de AOD/INB para 2006 se mantiene constante hasta 2015. d. La meta del 0,7% de AOD/INB es para 2010; el nivel de compromiso se mantiene constante hasta 2015. e. Supone un 5,5% de aumento anual real de AOD (8% de aumento nominal menos 2,5% de inacin) hasta 2010; la meta de AOD/INB para 2010 se mantiene constante hasta 2015. f. La meta del 0,83% de AOD/ INB para 2006 se mantiene constante hasta 2015. g. La meta del 0,7% de AOD/INB para 2012 se mantiene hasta 2015. h. Supone un crecimiento real del INB de 3% hasta 2006; para 2006 incluye ms de 1.500 millones de dlares de la Cuenta del Desafo del Milenio, casi 2 mil millones para la iniciativa mundial contra el SIDA, un incremento de la ayuda multilateral, y gastos reprogramados para la reconstruccin de Iraq. Supone que el porcentaje AOD/INB se mantiene constante hasta 2015. i. La meta del 0,7% de AOD/INB para 2007 se mantiene constante hasta 2015. j. La meta de AOD para 2006 se mantiene constante en 9,500 millones de dlares hasta 2015. k. La meta del 1% de AOD/INB para 2006 se mantiene constante hasta 2015. l. La meta del 1% de AOD/INB para 2005 se mantiene constante hasta 2015. m. El nivel del 0,26% de AOD/ INB para 2006 se mantiene constante hasta 2015. n. La meta del 0,8% de AOD/INB se mantiene constante hasta 2015. o. La meta del 0.7% de AOD/ INB para 2013 se mantiene constante hasta 2015. p. La meta del 0,4% de AOD/ INB para 2010 se mantiene constante hasta 2015. Fuente: OCDE/CAD de prxima publicacin.
AOD al 0,44% del INB en 2006a

Alemaniab Australiac Austriab Blgicad Canade Dinamarcaf Espaa g Estados Unidosh Finlandiad Francia g Greciab Irlandai Italiab Japnj Luxemburgok Noruegal Nueva Zelandiam Pases Bajosn Portugalb Reino Unidoo Sueciak Suizap Total 11,6 2,4 1,2 1,5 4,2 1,0 4,1 54,5 0,8 8,5 0,9 0,6 7,0 19,9 0,1 1,1 0,4 2,4 0,7 9,2 1,5 1,6 135,0
Compromiso Diferencia AOD al 0,54% de AOD para (dcit en del INB en 2006 2006) 2015a
8,4 1,4 0,9 2,1 2,6 1,8 2,9 22,3 0,7 8,8 0,6 0,8 5,1 9,5 0,2 2,4 0,2 4,2 0,5 8,5 3,2 1,4 88,4 3,2 1,0 0,3 ninguna 1,7 ninguna 1,1 32,2 0,1 ninguna 0,2 ninguna 1,9 10,4 ninguna ninguna 0,2 ninguna 0,2 0,7 ninguna 0,3 16,7 3,4 1,7 2,1 6,1 1,5 5,9 78,7 1,1 12,3 1,3 0,9 10,1 28,7 0,2 1,6 0,5 3,5 1,0 13,2 2,1 2,4 195,0
Compromiso Diferencia de AOD para (dcit en 2015 2015)

10,0 1,6 1,1 2,7 3,7 2,2 7,5 27,2 0,9 15,6 0,8 1,1 6,1 9,5 0,3 2,8 0,2 5,1 0,6 16,8 3,8 1,7 121,5 6,7 1,8 0,7 ninguna 2,4 ninguna ninguna 51,5 0,2 ninguna 0,5 ninguna 4,1 19,2 ninguna ninguna 0,3 ninguna 0,4 ninguna ninguna 0,6
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dlares, que est previsto que permanezca constante hasta 2010 y que podra aumentar hasta 74.000 millones para 2015, suponiendo que la cuanta de la asistencia se incremente de acuerdo con los compromisos ya contrados. Podrn nanciar los donantes el incremento adicional necesario para aumentar la AOD del 0,25% de sus INB en 2003 al 0,44% en 2006? La forma ms directa de seguir incrementando la cuanta de la AOD, naturalmente, es asignarle porcentajes cada vez mayores de los presupuestos nacionales, pero reconocemos que algunos pases donantes se enfrentan con restricciones scales a corto plazo. Aunque instamos a todos los pases desarrollados a que se comprometan a lograr en un ao la meta del 0,7% que ellos mismos se jaron, quizs sea necesario establecer otros mecanismos de nanciacin innovadores, segn los estudios realizados por Atkinson (2004) y Landau (2004). Entre las sugerencias ms recientes destacan el establecimiento de un impuesto internacional sobre las transacciones nancieras o sobre las emisiones de dixido de carbono, el empleo de derechos especiales de giro del FMI y el Fondo para la Financiacin Internacional (IFF) propuesto por el Gobierno del Reino Unido. Consideramos que de todas las propuestas, el Fondo es la ms avanzada y la ms practicable con carcter inmediato. El Fondo para la Financiacin Internacional ser un mecanismo de nanciacin temporal que permitir como mnimo duplicar la asistencia para el desarrollo desde ahora hasta 2015. Es importante sealar que por duplicar se entiende multiplicar por dos la AOD como porcentaje de los INB de los donantes, es decir, llegar al menos al 0,54% de los INB de los donantes para los ODM, en lugar de limitarse simplemente a duplicar el nivel actual del volumen de la ayuda en dlares. El Fondo permitir obtener efectivo adicional de los mercados internacionales de capital mediante la emisin de bonos, basndose en compromisos jurdicamente vinculantes y a largo plazo contrados por los donantes. Tambin responde a la necesidad de ampliar con rapidez o asignar previamente los fondos de asistencia para el desarrollo sin plantear dicultades indebidas para los presupuestos de los pases desarrollados. Eso permitir que los pases donantes alcancen la meta del 0,7% de sus INB para 2015. A diferencia de otras propuestas, el Fondo puede aplicarse con rapidez y no depende de la participacin de todos los pases de ingresos elevados. Brinda la exibilidad necesaria para adaptar el nivel de nanciacin a las necesidades reales de asistencia, ajustando la emisin de bonos. Asimismo, permite a los donantes canalizar los fondos mediante un conjunto de mecanismos de desembolso que puede proporcionar asistencia de gran calidad, como por ejemplo el respaldo presupuestario directo, la Asociacin Internacional de Fomento, los fondos para el desarrollo de los bancos regionales de desarrollo y el Fondo Europeo de Desarrollo. Alentamos a todos los pases desarrollados a que respalden el Fondo en 2005, con la antelacin necesaria para que empiece a desembolsar fondos en 2006.
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Necesidades inmediatas de AOD para 2005
Como parte del fuerte incremento de AOD previsto para 2006, pedimos a los donantes que aseguren en 2005 un incremento de la AOD para las siguientes categoras urgentes Asistencia a pases y organismos internacionales, a n de que todos los pases que lo deseen puedan elaborar estrategias de reduccin de la pobreza basadas en los ODM, en 2005 y 2006. Financiacin para el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la tuberculosis y el paludismo, para nanciar las iniciativas de resultados positivos rpidos en materia de VIH/SIDA (tres por cinco), paludismo (mosquiteras y medicinas efectivas) y lucha contra la tuberculosis (tratamientos de observacin directa y corta duracin). Supresin de las tasas de usuario para las escuelas primarias y los servicios esenciales de atencin mdica, y aumento de los sueldos del sector pblico en pases en desarrollo, de acuerdo con las necesidades. Capacitacin en gran escala, especialmente para trabajadores sanitarios de la comunidad, trabajadores agrcolas y expertos de base comunitaria en infraestructura, que comenzar en 2005. Apoyo para no menos de una docena de pases que estn en la va rpida hacia los ODM, con el n de que se aumenten gradualmente las inversiones relacionadas con dichos Objetivos a partir de 2005.
Captulo 18
Los benecios: ante un decenio de grandes ambiciones
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio exponen un panorama de retos asequibles a n de reducir espectacularmente la pobreza extrema en todas sus formas para 2015, con enormes benecios para todo el mundo. El presente informe ofrece una gua general para alcanzar los Objetivos y para lograr una reduccin espectacular aunque parcial de la pobreza en el mundo. El peligro de la inaccin es tremendo, no solamente por la prdida de vidas y el desaprovechamiento de oportunidades que entraara, sino tambin porque supondra una amenaza para la seguridad de todos. El mundo tiene que pasar ahora a la accin e iniciar un decenio de grandes ambiciones, que comenzar con un espectacular incremento de escala de la asistencia que se preste en 2005 a los pases bien gobernados y que nalice con la consecucin de los Objetivos en 2015.
Reduccin espectacular pero solamente parcial de la pobreza en el mundo
Si se alcanzan los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la pobreza en todas sus dimensiones quedar reducida de forma espectacular. Un sencillo anlisis ayudar a comprender el porqu. La diferencia entre extrapolar las actuales tendencias a base de que se siga haciendo lo que se hace actualmente o sobre una base sencilla y lineal en la que cada pas alcance los Objetivos (cuadro 18.1)1, indica que, en comparacin con 2005, si se alcanzan los Objetivos para 2015 aproximadamente 500 millones de personas podrn escapar a la pobreza extrema y ms de 300 millones no padecern ya hambre. Habr 350 millones de personas menos sin acceso al agua potable, y 650 millones de personas, que de lo contrario no hubieran podido conseguirlo, podrn aprovechar los benecios de un saneamiento bsico y llevar una vida ms sana y ms dignicada. Durante el decenio, 30 millones de nios salvarn la vida y se habr evitado el fallecimiento de ms de dos millones de mujeres por causas relacionadas
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Parte 4
Cuadro 18.1
Benecios de la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por regin en desarrollo
* Designa una regin en buen camino para lograr la meta de los ODM en cuestin. Nota: Las sumas de las cifras del cuadro pueden no coincidir con el total porque se han redondeado. Para ms detalles vases el apndice 4. Fuente: Datos sobre el recuento de la pobreza de Chen y Ravallion, 2004. Datos sobre el PIB per cpita y sobre mortalidad de menores de cinco aos de Banco Mundial, 2004c. Datos sobre desnutricin de FAO, 2003a. Datos sobre mortalidad materna de OMS/ UNICEF, 1996 y OMS/UNICEF/ UNFPA, 2003. Datos sobre agua y saneamiento de la OMS/ UNICEF, 2004. Datos sobre VIH/ SIDA de Stover y otros, 2002. Datos sobre las condiciones de vida en los barrios de tugurios de la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, 2001, 2003a y ONU-Hbitat, 2003. Todas los datos demogrcos de la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, 2003a.
Recuento de la pobreza (en millones) Estimacin en 2005 345 128 407 182 92 8 1.162 Siguiendo las tendencias actuales, en 2015 431 123 317 0 88 9 968 Logrando los ODM, en 2015 198 90 317 0 49 4 658
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional* Asia oriental y el Pacco* Europa oriental y Asia central Oriente Medio y frica del Norte Total
PIB per cpita (en dlares EE.UU. de 2003) Estimacin en 2005 520 3.724 602 1.313 2.980 2.447 Siguiendo las tendencias actuales, en 2015 509 4.104 980 2.139 3.827 2.727 Logrando los ODM, en 2015 712 5.102 980 2.139 4.084 3.352
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional* Asia oriental y el Pacco* Europa oriental y Asia central Oriente Medio y frica del Norte
Nmero de personas desnutridas (en millones) Estimacin en 2005 228 49 301 162 52 32 824 Siguiendo las tendencias actuales, en 2015 255 38 285 65 61 46 749 Logrando los ODM, en 2015 155 38 228 65 20 14 520
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe* Asia meridional Asia oriental y el Pacco* Europa y Asia central Oriente Medio y frica del Norte Total
Mortalidad de menores de cinco aos (en millones de vidas perdidas) Estimacin en 2005 4,7 0,3 3,1 1,1 0,2 0,4 9,8 Siguiendo las tendencias actuales, en 2015 4,7 0,1 2,0 0,7 0,1 0,2 7,9 Logrando los ODM, en 2015 1,9 0,1 1,6 0,6 0,1 0,2 4,4
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe* Asia meridional Asia oriental y el Pacco Europa y Asia central Oriente Medio y frica del Norte* Total
Mortalidad materna (en millones de vidas perdidas) Estimacin en 2005 Total 0,54 Siguiendo las tendencias actuales, en 2015 0,54 Logrando los ODM, en 2015 0,15
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Cuadro 18.1
Benecios de la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, por regin en desarrollo
(contina)
Personas que contraern el VIH, 20022010 (en millones) Siguiendo las tendencias actuales, en 2010 21,0 2,3 18,5 2,8 0,9 45,5 Asumiendo mayor accin, en 2010 8,8 0,7 5,7 1,3 0,3 16,8
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional y sudoriental Europa oriental y Asia central Oriente Medio y frica del Norte Total Personas sin acceso al agua potable (en millones) Estimacin en 2005 280 49 160 388 23 40 939
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe* Asia meridional* Asia oriental y el Pacco Europa y Asia central* Oriente Medio y frica del Norte Total
Siguiendo las tendencias actuales, en 2015 270 16 0 305 10 46 647
Logrando los ODM, en 2015 230 16 0 299 10 26 581
Personas sin acceso a un saneamiento mejorado (en millones) Estimacin en 2005 454 128 877 873 69 80 2.481 Siguiendo las tendencias actuales, en 2015 531 107 770 608 73 84 2.172 Logrando los ODM, en 2015 305 103 718 608 32 61 1.827
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional y sudoriental Asia oriental y el Pacco* Europa y Asia central Oriente Medio y frica del Norte Total
Personas viviendo en barrios de tugurios (en millones) Siguiendo las tendencias actuales, en 2020 325 173 398 385 47 97 1.425 Logrando los ODM, en 2020 144 116 207 210 41 54 772
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional Asia oriental y el Pacco Europa y Asia central Oriente Medio y frica del Norte Total
2001 167 128 235 237 44 61 872
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Parte 4
con el embarazo. En ese cuadro no guran el cambio total de la situacin en materia de degradacin ambiental, los muchos millones de nios que tendrn un porvenir mejor gracias a la educacin, ni los centenares de millones adicionales de mujeres y nias que vivirn en libertad, con ms seguridad y mejores oportunidades, si se consiguen los Objetivos. Detrs de esos logros se hallan las vidas y esperanzas de personas con nuevas oportunidades para poner trmino a la carga de una miseria absoluta. Es posible que el empleo de cifras totales enmascare considerables variaciones de mbito regional, pero el cuadro 18.1 subraya la gama de benecios que aportarn los Objetivos y las tasas de aceleracin del progreso requeridas para ello. Por ejemplo, el progreso general hacia la consecucin de la meta relativa a la salud de nios menores de cinco aos est en marcha y los benecios de un aumento espectacular del progreso actual en materia de salud de nios menores de cinco aos son extraordinarios. Si las tasas de mortalidad de menores de cinco aos siguen disminuyendo al ritmo actual, ocho millones de nios perecern de todos modos en 2005, la mayor parte por causas perfectamente evitables. Verdad es que si se consigue el objetivo en 2015, el nmero acumulado de vidas infantiles salvadas ascendera a unos 30 millones, o a 20 millones si se compara con la trayectoria del progreso (grco 18.1). Los benecios derivados de la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, comparados con los que se obtendran si se siguiera haciendo lo que se hace actualmente, dieren segn las regiones. Por ejemplo: El frica subsahariana pondr trmino a aos de regresin en muchos de los sectores del desarrollo humano y obtendr los mayores benecios con la consecucin de los Objetivos. El rpido crecimiento de su poblacin explica por qu, aunque la proporcin de personas en situacin de pobreza extrema quede reducida a la mitad, su nmero seguir siendo todava considerable.
Grco 18.1
Mortalidad de menores de cinco aos
Vidas perdidas anualmente (en millones)
Fuente: Banco Mundial, 2004c; clculos de los autores.
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Amrica Latina y el Caribe experimentar una considerable reduccin en materia de pobreza y tugurios, as como en el nmero de nuevos casos de personas infectadas con el VIH/SIDA. Asia oriental y el Pacco es la nica regin que ha alcanzado ya el Objetivo relativo a la pobreza y algunos otros, pero el progreso no es uniforme pues muchos pases estn retrasados. La consecucin de los Objetivos extender el progreso a pases rezagados de la regin y generar importantes mejoras para el medio ambiente, adems de reducir el nmero de habitantes de tugurios. Asia meridional est en buen camino hacia las metas en materia de ingresos, pobreza y acceso a un abastecimiento de agua mejorado. Alcanzando los Objetivos, evitar gran nmero de nuevos casos de infeccin con VIH, reducir el hambre, disminuir la mortalidad de menores de cinco aos y reducir considerablemente el nmero de personas que viven en tugurios. La regin del Oriente Medio y frica del Norte se halla en condiciones de efectuar grandes progresos en la reduccin del nmero de personas que padecen desnutricin o que carecen de acceso al agua potable y al saneamiento bsico. Se conseguirn reducciones considerables del nmero de personas infectadas con VIH y sin acceso al saneamiento en Europa oriental y Asia Central, donde los Objetivos ofrecen tambin un marco para reducir el hambre, que recientemente ha comenzado a aumentar en la regin. Insistimos en que la escasez de datos disponibles brinda solamente una imagen parcial. En particular, los progresos respecto de la igualdad de hombres y mujeres, enseanza primaria universal y sostenibilidad ambiental no se comunican en el cuadro 18.1, aunque la consecucin de todos esos Objetivos transformar adems la vida de centenares de millones de personas y familias.
Necesidad continua de la asistencia ms all de 2015
El cuadro 18.1 subraya una profunda verdad acerca de los Objetivos, pues muestra que los Objetivos tienden a reducir la pobreza a la mitad, no a eliminarla. Constituyen una etapa intermedia en el camino hacia el nal de la pobreza absoluta, pero decididamente puede decirse que no son la etapa nal. Aunque los Objetivos se logren en todos los pases, la pobreza extrema seguir siendo un importante problema que requerir constante atencin. Por no citar ms que un ejemplo, incluso si se alcanza la meta del saneamiento nada menos que 1.800 millones de personas seguirn obligadas a defecar al aire libre o a utilizar instalaciones inadecuadas. Bastante ms de 500 millones de personas seguirn viviendo con menos de un dlar diario. Para esas personas, a quienes ni siquiera los ODM ofrecen una solucin satisfactoria, se precisar una alianza sostenida a nivel mundial. Un incremento de escala en la asistencia de alta calidad para el desarrollo permitir que muchos
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Parte 4
pases superen la necesidad de un apoyo presupuestario externo en gran escala para 2015, pero muchos pases seguirn necesitando un apoyo constante de entre el 10% y el 20% de sus PIB para poder prescindir de la asistencia exterior en algn momento futuro, probablemente para el ao 2015 (vase el mapa 17.1). Hasta entonces, y para que con el tiempo la asistencia para el desarrollo pierda su razn de ser, una AOD sostenida ser de importancia esencial. Con tal nalidad, los pases de altos ingresos necesitarn mantener un apoyo de aproximadamente un 0,7% de sus ingresos nacionales brutos durante cierto perodo posterior al ao 2015. Para 2015, la pobreza extrema puede quedar reducida a la mitad. Para 2025, la pobreza extrema puede quedar sustancialmente eliminada. La respuesta a otros retos globales a largo plazo ser igualmente esencial para el desarrollo. Por ejemplo, el cambio climtico representa una fuerte amenaza para los pequeos Estados insulares ya amenazados por la subida del nivel del agua del mar y para los pases que experimentarn un incremento de la variabilidad climtica. La frecuencia de las sequas seguir aumentando en el frica tropical. El agotamiento de las pesqueras globales y las pautas insostenibles de produccin y consumo han de abordarse antes de que constituyan un dao irreparable para los pases pobres, que son los que menos proteccin tienen frente a los efectos de la degradacin ambiental. Se necesitar mucha previsin para ocuparse de esas y otras cuestiones. No centramos nuestra atencin en todas ellas en el presente informe, ya que el mandato del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas prev la preparacin de un plan de accin hasta 2015, pero hemos de insistir en que ningn plan de accin para 2015 puede pasar por alto las graves cuestiones que persistirn despus de dicho ao.
El peligro de la inaccin
Al jar metas tangibles, los Objetivos indican explcitamente los gastos ms evidentes de la inaccin en trminos de vidas y oportunidades perdidas. Tambin ofrecen un elemento central para el programa de seguridad mundial. Tal como el Grupo de Alto Nivel del Secretario General sobre las amenazas, los desafos y el cambio, as como otros muchos, han indicado, el desarrollo humano y la gestin ambiental estn estrechamente vinculados con la paz y la seguridad. nicamente si se reduce la pobreza y se mejora la gestin ambiental en los prximos decenios se podr evitar un incremento del nmero de conictos y fracasos de los Estados. Si no se alcanzan los Objetivos, morirn millones de personas que, de lo contrario, hubieran vivido. Pases que hubieran podido ser estables se vern envueltos en conictos, y el medio ambiente seguir degradndose. En suma, muchas crisis con que nos enfrentamos sern an ms graves y onerosas de resolver dentro de 10 aos a menos que el mundo comience a invertir sin demora en la consecucin de los ODM. Lo que est en juego es la credibilidad y el funcionamiento del sistema internacional. Sin un gran xito en 2005, si los pases pobres que han cumplido
Captulo 18
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sus compromisos contrados en el marco de Monterrey no reciben un apoyo efectivo para proseguir una estrategia basada en los ODM, desaparecer probablemente la fe que ya est disminuyendo que se tiene en los compromisos internacionales encaminados a reducir la pobreza. En dicho caso, los Objetivos no se cumplirn y la conanza en la sinceridad de los pases ricos que han prometido que apoyaran a los pases bien gobernados que necesiten asistencia externa quedar perjudicada, si no fatalmente, por lo menos gravemente. Si no pasamos ahora a la accin, el mundo vivir sin objetivos de desarrollo, grave amenaza para la estabilidad de los pases pobres que pone tambin en peligro los intereses de un mundo rico que no puede aislarse de las consecuencias de la pobreza extrema, la inestabilidad, las enfermedades y la degradacin ambiental.
Un decenio de grandes ambiciones
La consecucin de los Objetivos en todos los pases constituye un reto tremendo para la comunidad internacional, pero es un reto que se puede superar si todos consagran sus mejores esfuerzos a la empresa. Para asegurar el xito, el mundo tiene que comenzar en 2005 a invertir inmediatamente en la creacin de capacidades, en la mejora normativa y en la realizacin de las inversiones indispensables para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. ste es un esfuerzo que habr que mantener en los planos local, nacional y mundial durante los 10 prximos aos. nicamente si se pasa ahora a la accin se podr capacitar a un nmero suciente de mdicos e ingenieros, se podr reforzar la capacidad de prestacin de servicios y se podr mejorar la infraestructura a n de alcanzar los Objetivos. Afortunadamente, el costo de conseguir los Objetivos es totalmente asequible y no excede de las promesas del 0,7% del PIB hechas en Monterrey y en Johannesburgo. La duplicacin solicitada de la asistencia ocial anual para el desarrollo a 135.000 millones de dlares en 2006, que sube a 195.000 millones de dlares para el ao 2015, palidece si se compara con la riqueza de los pases de altos ingresos y con el presupuesto militar mundial de 900.000 millones de dlares al ao. En realidad, el aumento de la asistencia para el desarrollo slo equivaldr a la mitad del 1% de los ingresos combinados de los pases ricos. Huelga decir que el dinero no bastar por s slo para alcanzar los Objetivos, y que un aumento de las inversiones ha de ir acompaado por la reforma institucional, la liberalizacin del comercio, las buenas polticas y el incremento de los esfuerzos desplegados para precisar la responsabilidad de los gobiernos. Ahora bien, si no se dispone efectivamente de ms asistencia nanciera, los pases de bajos ingresos y sus aliados en el desarrollo no estarn en condiciones de sostener discusiones serias y francas acerca de las reformas y las inversiones necesarias para conseguir los Objetivos. Para los pases en que esas reformas y buenas polticas existen ya, los pases de altos ingresos deberan, en el espritu del Consenso de Monterrey, cumplir sus compromisos de incrementar la
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AOD para poder trabajar con miras a conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los riesgos y los benecios se distribuirn entre todo el mundo, o sea que para que haya una genuina responsabilidad y un genuino liderazgo internacionales se requerir una accin conjunta en materia de poltica de desarrollo y de seguridad. En lnea con la recomendacin del Grupo de Alto Nivel, los pases desarrollados que aspiran a obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por ejemplo, deberan estar dispuestos a cumplir el compromiso de destinar el 0,7% del PNB a la AOD para el ao 2015, como parte de sus responsabilidades de liderazgo. Hay que pasar urgentemente a la accin si queremos adaptarnos a un decenio de grandes ambiciones centradas en la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los pases en desarrollo necesitan desplegar todos los esfuerzos posibles para movilizarse en torno a esos Objetivos. Los pases ricos tienen que preguntarse si les preocupa ms, como sucede actualmente con muchos de ellos, sealar con el dedo la responsabilidad de los pases pobres que atender sus propios compromisos. En el ao 2005, el mundo necesita desesperadamente ocuparse de sus compromisos, y adoptar rpidas medidas prcticas de incremento de escala antes de que sea imposible la consecucin de esos Objetivos. Si no efectuamos ahora las inversiones necesarias, habr una largusima espera hasta la prxima Cumbre del Milenio, en el ao 3000.
Apndice 1
Aumento de la productividad agrcola
Intervenciones sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio por sector
Sector de intervencin 1: inversiones en desarrollo rural
Las inversiones en desarrollo rural incluyen intervenciones en la reduccin de la pobreza y el hambre; abastecimiento de agua a los hogares, saneamiento e infraestructura de la gestin del agua; transporte rural, y servicios rurales de energa. Reduccin de la pobreza y el hambre Inversiones en la salud del suelo. Combinaciones de fertilizantes minerales, agrosilvicultura (uso de rboles para reponer los nutrientes del suelo), fertilizantes verdes, cultivos de jacin del suelo, utilizacin de los residuos de cultivos y control de la erosin del suelo, segn corresponda, dependiendo de las caractersticas del suelo, en parte nanciado mediante vales con memoria incorporada, orientados hacia el mercado, para los agricultores con inseguridad de produccin alimentaria. Ordenacin hdrica a pequea escala. El desarrollo de tcnicas y estructuras de ordenacin hdrica, bombas, riego por goteo, pozos, etc, segn resulte apropiado, en parte nanciado con vales con memoria incorporada, orientados al mercado, para los agricultores con inseguridad de produccin alimentaria. Productos mejorados*. Facilitacin de semillas de variedades mejoradas de cultivos, pastos y rboles, al igual que razas de ganado y especies de peces mejoradas*, mediante sistemas accesibles a los agricultores con inseguridad de produccin alimentaria, tales como viveros comunitarios. Diversicacin de las granjas*. Incentivos a los granjeros para que diversiquen su produccin hacia la cra de ganado de gran valor, verduras y productos del rbol, una vez que han alcanzado la seguridad alimentaria.
* Intervenciones no incluidas en la evaluacin de necesidades para alcanzar los ODM (captulo 17).
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Apndice 1
Servicios de divulgacin. Fortalecimiento de los servicios de divulgacin para profesionales a nivel de aldea que observen un enfoque participativo slido y dispongan de un conocimiento actualizado de la salud del suelo, la ordenacin hdrica, germoplasma mejorado, productos de alto valor y otras tcnicas agrcolas ecolgicamente seguras. Investigacin agrcola. Aumento de las inversiones en sistemas de investigacin nacional para la agricultura y la gestin de recursos naturales, hasta el 2% del PIB agrcola. Intervenciones especiales para llegar a las mujeres agricultoras. Contratacin y capacitacin de trabajadoras de divulgacin, facilitacin de insumos (semillas, fertilizantes, utensilios) a las mujeres, promocin de los derechos de la mujer a la tierra, agua, rboles y pesqueras, y acceso a la informacin sobre agricultura, nutricin, comercializacin, nanzas y proteccin ambiental. Vinculacin de los agricultores a los mercados Almacenaje, comercializacin y facilidades de agroprocesamiento*. Construccin de almacenes para reducir las prdidas posteriores a la cosecha, construccin de espacios de mercado, facilitacin de capacitacin y equipo para alentar la creacin de industrias de agroprocesamiento de pequea escala en las zonas rurales, apoyo a la reconversin a la agricultura de alto valor y creacin de conocimientos, apoyo a los comerciantes rurales de insumos, y acceso a la informacin sobre los mercados. Redes de agrocomerciantes*. Alentar a los agrocomerciantes locales a vender fertilizantes, semillas para agrosilvicultura, fertilizantes verdes, equipo para la ordenacin hdrica y semillas mejoradas, amortizar los vales con memoria incorporada y recibir capacitacin de los trabajadores de divulgacin. Apoyo a las asociaciones de agricultores*. Inversiones para apoyar a las asociaciones de agricultores y trabajadores rurales, a n de mejorar la capacidad de negociar el precio de los productos y el acceso a los mercados, con nfasis en el acceso a telfonos celulares e Internet, siguiendo el modelo de las bioaldeas en la India meridional y los epicentros del Proyecto Hunger en frica. Acceso al crdito*. Ampliacin del sistema bancario ocial o provisin de servicios de microcrdito. Nutricin Nutricin para lactantes, mujeres embarazadas y madres lactantes. Promocin de iniciativas comunitarias a favor de la madre y el nio, incluido la lactancia exclusiva durante los primeros seis meses y alimentacin complementaria con lactancia continuada para los nios de 7 a 24 meses. Las madres VIH positivas deben utilizar alimentacin sustitutiva cuando sea aceptable, factible, soste-
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nible y segura. Provisin de sucientes caloras, protenas y micronutrientes para la mujer embarazada y las madres lactantes, con apoyo de trabajadores de divulgacin de la nutricin y utilizando alimentos producidos localmente en la medida de lo posible. Nutricin para los nios subnutridos menores de cinco aos. Alimentacin complementaria, incluidos alimentos forticados y mezclados con raciones para llevar a casa, con apoyo del trabajador de divulgacin en nutricin. Nutricin para los nios que van a la escuela. Proporcionar comidas equilibradas en la escuela, con alimentos localmente producidos, en los niveles primario y secundario. Tratamiento del hambre oculta. Reduccin de la deciencia de vitamina A, hierro, zinc y yodo, aumentando la produccin y el consumo de alimentos ricos en micronutrientes, especialmente productos locales como frutas, verduras, productos del ganado, sal yodada y alimentos reforzados, constituidos a partir de productos locales (tales como India Mix); especial atencin a las necesidades nutricionales de los grupos anteriormente mencionados y las personas que viven con el VIH/SIDA; apoyo a la investigacin sobre el bioenriquecimiento de los alimentos. Asistencia alimentaria de emergencia* Sistema de alerta temprana. Fortalecer los sistemas de alerta temprana para hacer frente a los desastres naturales. Respuesta de emergencia. Dirigir la ayuda alimentaria hacia los lugares en dnde las sequas, inundaciones terremotos y guerras civiles amenazan a los hambrientos con la muerte por inanicin. Redes de seguridad social. Invertir en redes de seguridad social, tales como alimentos a cambio de trabajo, dinero por trabajo, bancos de cereales comunitarios y rehabilitacin ambiental para mitigar las conmociones y reducir los riesgos de seguridad alimentaria a largo plazo, utilizando alimentos producidos localmente en la medida de lo posible. Abastecimiento local de agua, saneamiento e infraestructura de ordenacin hdrica Infraestructura de abastecimiento de agua. Facilitacin y operacin de infraestructura de abastecimiento de agua (tales como tuberas, pozos perforados, pozos excavados o recoleccin de agua de lluvia), incluido el tratamiento del agua en caso necesario.
Abastecimiento local de agua
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Apndice 1
Gestin del agua
Almacenamiento de agua y otros tipos de infraestructura para la gestin del agua*. Construccin y operacin de infraestructura para almacenar agua potable, para uso agrcola y para producir hidroelectricidad; ampliacin de recoleccin del agua a gran escala. Gestin integrada de recursos hdricos*. Proteccin y adjudicacin de recursos hdricos a usos agrcolas, domsticos e industriales, al igual que las necesidades ambientales basadas una evaluacin amplia de los recursos hdricos renovables y no renovables. Vigilancia hidrolgica*. Operacin y extensin de los sistemas de vigilancia hidrolgica.
Saneamiento
Infraestructura de saneamiento. Construccin y operacin de instalaciones de saneamiento (letrinas simples de pozo, letrinas de pozo ventiladas mejoradas, tanques spticos, retretes con descarga de agua, etc.), incluidos el vaciado de letrinas y la eliminacin segura de los deshechos. Sensibilizacin. Medidas dirigidas a la sensibilizacin de la gente, junto con la provisin de nuevas infraestructuras de saneamiento para asegurar la eleccin informada de la opcin tecnolgica y el uso apropiado por parte de todos los miembros del hogar.
Educacin en higiene
Campaas de sensibilizacin (en las escuelas primarias por conducto de organizaciones de base comunitaria, los medios de informacin, etc.) para promover una conducta higinica con especial atencin a lavarse las manos y observar una conducta personal de higiene, adems del uso adecuado de las facilidades de saneamiento y el almacenamiento seguro de agua. Transporte rural Carreteras de distrito. Mejora y construccin de carreteras secundarias o de distrito pavimentadas. Carreteras comunitarias. Mejora y construccin de pequeas carreteras pavimentadas que conectan a las aldeas y los agricultores con la carretera de distrito ms prxima. Caminos*. Ampliacin y mejora de los caminos que conectan a los agricultores rurales con las carreteras de conexin. Mantenimiento vial. Arreglos de estructura y nanciacin institucional para un mantenimiento adecuado de las carreteras (como fondos dedicados a carreteras).
Infraestructura de transportes
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Servicios de transporte
Suministro de vehculos*. Inversiones en sistemas de suministro y distribucin de bicicletas y vehculos motorizados. Otras intervenciones*. Liberalizacin del mercado de transporte para aumentar la competencia. Apoyo a los pequeos empresarios del transporte a n de reducir las barreras para su acceso al mercado. Servicios de energa rural Cocinas mejoradas. Distribucin y mantenimiento o sustitucin del tipo de cocinas apropiado (cocinas de cermica, cocinas de gas de petrleo lquido (GPL), cocinas de etanol, cocinas de carbn, etc.). Combustibles modernos para cocinar. Fortalecimiento del sistema de distribucin y produccin de combustibles modernos (tales como el gas de petrleo lquido, etanol, dimetilsulfxido y queroseno), incluidos contenedores seguros.
Energa termal
Electricidad
Sistemas de electricidad fuera de la red elctrica y pilas elctricas. Facilitacin de generadores a gasoil, sistemas hbridos o sistemas de energa solar con las necesarias conexiones a las escuelas, hospitales, clnicas y centros de salud y otras instalaciones comunitarias. Facilitacin de pilas elctricas y estaciones de recarga a las comunidades rurales remotas. Capacidad de generacin de energa elctrica. Ampliacin, mejora y mantenimiento de la capacidad de generacin (plantas de energa termal, hidroelctrica o geotrmica, segn resulte apropiado) para alimentar redes elctricas. Redes de energa elctrica. Ampliacin de la red mediante lneas de alta tensin, lneas de mediana a baja tensin (incluidas conexiones a los usuarios) y dems infraestructura relacionada (tales como estaciones transformadoras). Provisin de la maquinaria bsica para el procesamiento de alimentos y otras necesidades de fuerza motriz.
Sector de intervencin 2: inversiones en desarrollo humano y mejoramiento de tugurios
Las inversiones en desarrollo urbano y mejoramiento de tugurios incluyen intervenciones en hambre urbana, mejoramiento de tugurios, transporte urbano, servicios de energa, abastecimiento local de agua y saneamiento, gestin ambiental, y desarrollo industrial. Mejoramiento de tugurios y planicacin urbana Vivienda. Mejoras incrementales y construccin de viviendas.
Mejoramiento de tugurios
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Apndice 1
Infraestructura para la mejora de tugurios. Mejorar y ampliar carreteras y aceras, el alumbrado de las calles, los sistemas de drenaje y la infraestructura de comunicaciones en los barrios de tugurios. (Vase infra para los servicios locales de abastecimiento de agua, saneamiento y energa). Derecho de tenencia Seguridad en la tenencia*. Mejorar la seguridad de tenencia mediante la legislacin que les proteja contra el desalojo forzoso y mediante una ocupacin legitimada o un ttulo formal. Aplicacin de legislacin sobre tenencia de la tierra mejorada*. Proteccin legal y aplicacin de los derechos de los habitantes de barrios de tugurios. Planicacin y ordenacin urbana para toda la ciudad Infraestructura urbana. Planicacin de infraestructura urbana (carreteras, senderos, aceras, iluminacin de las calles, sistema de drenaje, carriles para autobuses y otra infraestructura de transporte). Proporcionar sistemas de educacin sin barreras sociales o econmicas para los pobres urbanos. Servicios bsicos. Facilitacin de servicios bsicos (tales como la recogida de basuras y la eliminacin de desechos slidos, servicios de polica y de seguridad y proteccin contra incendios). Transporte urbano Infraestructura de transporte pblico. Por ejemplo, carriles para autobuses. Carreteras urbanas. Mejora, construccin y mantenimiento de carreteras urbanas. Senderos*. Ampliacin y mejora de senderos en las ciudades. Servicios de transporte Sistema de transporte pblico. Explotacin de sistemas de autobs, ferrocarril y otros medios de transporte. Pequeos empresarios de transporte. Reducir barreras para el acceso al mercado de los empresarios de transporte a pequea escala, y asegurar normas uniformes de seguridad y regulacin. Servicios de energa urbana Cocinas mejoradas. Distribucin y mantenimiento o sustitucin de las cocinas adecuadas (cocinas de cermica, cocinas a gas de petrleo lquido (GPL), cocinas de etanol, cocinas de carbn, etc).
Infraestructura de transporte
Sistemas de energa termal
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Combustibles para cocinar modernos. Fortalecimiento del sistema de distribucin y produccin de combustibles modernos (tales como gas de petrleo lquido, etanol, dimetilsulfxido y queroseno), incluidos contenedores seguros. Electricidad Capacidad de generacin de energa elctrica. Ampliacin, mejora y mantenimiento de la capacidad de generacin de energa elctrica (plantas de energa termal, hidroelctrica o geotrmica, segn resulte adecuado) para alimentar las redes de energa elctrica. Redes de energa elctrica. Ampliacin de las redes de energa elctrica mediante lneas de alta tensin, lneas de mediana a baja tensin (incluidas las conexiones para los usuarios) y dems infraestructura relacionada (tales como las estaciones transformadoras). Abastecimiento de agua y saneamiento domsticos Infraestructura de abastecimiento de agua. Provisin y puesta en funcionamiento de infraestructura para el abastecimiento de agua (como conexiones a los hogares, tuberas o perforacin de pozos), incluido el tratamiento del agua cuando sea necesario. Infraestructura principal de abastecimiento de agua. Mantenimiento y ampliacin de la infraestructura principal de abastecimiento urbano de agua, incluidos servicios de tratamiento y depsitos. Otros tipos de infraestructura para la gestin del agua Saneamiento Medidas de drenaje y control de las inundaciones. Ampliacin y rehabilitacin de la infraestructura de drenaje del agua de lluvia, incluida la reconversin de la infraestructura de saneamiento para que sirva de sistema de drenaje. Infraestructura de saneamiento. Construccin y explotacin de facilidades de instalaciones de saneamiento (letrinas de pozo sencillas, letrinas mejoradas ventiladas, tanques spticos, retretes con descarga de agua) y alcantarillado, incluido el vaciado de las letrinas y la eliminacin segura de los deshechos. Tratamiento de las aguas cloacales. Construccin y operacin de instalaciones simples para el tratamiento de aguas cloacales y de otras aguas de desecho (tales como estanques de estabilizacin de desperdicios u otras formas de tratamiento primario) en aquellos lugares de asentamientos urbanos densos en que se necesiten o debido a inquietudes ambientales especcas (tales como la eutrozacin de las aguas de los lagos). Aumento de conciencia. Medidas de sensibilizacin pblica junto con la previsin de nuevas estructuras de saneamiento para asegurar una eleccin infor-
Abastecimiento de agua
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Apndice 1
mada la opcin tecnolgica y que sea utilizada adecuadamente por todos los miembros del hogar. Higiene Educacin en higiene. Campaas de sensibilizacin (en escuelas primarias, por conducto de organizaciones de base comunitaria, los medios de informacin, etc.) para promover una conducta higinica con especial atencin a lavarse las manos y hbitos de higiene personal, adems del uso apropiado de las facilidades de saneamiento y el almacenamiento seguro del agua. Gestin ambiental urbana Control de la contaminacin del aire*. Adopcin y aplicacin de normas reguladoras e inversiones en tecnologas para reducir la contaminacin. Control de la contaminacin del agua*. Por ejemplo, del agua de desechos industriales para complementar el tratamiento de las aguas cloacales, segn resulte necesario. Control de los desechos slidos y de la contaminacin del suelo*. Construccin y mantenimiento de basureros tcnicamente seguros. Desarrollo industrial urbano Promocin industrial*. Polticas de apoyo, incluidas las concesiones y exenciones scales, al igual que la provisin de infraestructura adicional para el desarrollo de industrias de manufacturas y de servicios. Zonas de procesamiento de las exportaciones*. Provisin de zonas de procesamiento, de exportaciones, partes industriales y otras reas designadas para el desarrollo del sector privado. Hambre urbana Agricultura urbana. Promover la produccin de alimentos urbana y periurbana, particularmente de races y tubrculos, bananas, rboles frutales, verduras y ganado en pequea escala. Nutricin para lactantes, mujeres embarazadas y madres lactantes. Promocin de iniciativas comunitarias a favor de la madre y el nio, incluida la lactancia exclusiva durante los primeros seis meses y alimentacin complementaria, continuando con la lactancia, para los nios de 7 a 24 meses. Provisin de sucientes caloras, protenas y micronutrientes a las mujeres embarazadas y a las madres lactantes, con el apoyo de trabajadores de divulgacin en nutricin. Se necesita tambin un acceso universal a los servicios de salud reproductiva y salud sexual para que las mujeres puedan retrasar su primer embarazo y espaciar adecuadamente los nacimientos, a n de evitar el dcit nutricional acumulativo y reducir el riesgo de complicaciones para ellas y para sus hijos.
Control de la contaminacin
Desarrollo del sector privado
Produccin de alimentos
Nutricin
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Nutricin para los nios menores de cinco aos que padecen subnutricin. Alimentacin complementaria, incluidos alimentos enriquecidos y mezclados con raciones para llevar a casa, con el apoyo de trabajadores de divulgacin en materia de nutricin. Nutricin para los nios que van a la escuela. Provisin de comidas equilibradas en la escuela, con alimentos producidos localmente, en los niveles primario y secundario. Tratamiento del hambre oculta. Reduccin de los dcits de vitamina A, hierro, cinc y yodo, aumentando la produccin y el consumo de alimentos ricos en micronutrientes, especialmente productos locales, como verduras, productos de la ganadera y sal yodada, as como alimentos enriquecidos a partir nutricin de los grupos anteriormente mencionados y las personas que viven con el VIH/ SIDA; apoyo a la investigacin sobre el bioenriquecimiento de alimentos. Asistencia alimentaria de emergencia Sistemas de alerta temprana. Fortalecer los sistemas de alerta temprana para hacer frente a los desastres naturales. Respuesta de emergencia. Dirigir la ayuda alimentaria a zonas en donde las sequas, inundaciones, terremotos y guerras civiles amenazan a los hambrientos con la muerte por inanicin. Redes de seguridad social. Inversiones en redes de seguridad social, tales como trabajo por alimentos, dinero por trabajo, bancos de cereales comunitarios y rehabilitacin ambiental para mitigar las conmociones y reducir los riesgos contra la seguridad alimentaria a ms largo plazo.
Sector de intervencin 3: inversiones en el sistema de salud
Las intervenciones en el sistema de salud incluyen intervenciones en salud materna; prevencin, cuidados y tratamiento del VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo; acceso a medicamentos esenciales; medidas para reforzar la gestin de sistemas de salud y provisin de servicios de salud, y salud sexual y reproductiva. Salud Conjunto de medidas neonatales integradas. Parto limpio, tcnicas de resucitacin del recin nacido, prevencin de la hipotermia, cuidados mediante contacto estrecho (a or de piel), antibiticos para combatir las infecciones, vacuna contra el ttano, educacin en lactancia (incluida la educacin en alimentacin sustitutiva para madres VIH positivas), educacin en higiene.
Salud infantil
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Apndice 1
Gestin integrada de enfermedades infantiles, adems de la inmunizacin. Enfoque integrado para reducir la mortalidad infantil, las enfermedades y discapacidades, que incluye elementos preventivos y curativos para hacer frente a las principales causas de mortalidad infantil, tales como la terapia de rehidratacin oral o antibiticos para las enfermedades diarreicas, antibiticos para las enfermedades respiratorias agudas, cuidados para combatir el sarampin, medicamentos antipaldicos para combatir el paludismo y suplementos nutricionales para la malnutricin, adems de la vacunacin. Salud materna Cuidados de obstetricia de emergencia. Un tratamiento rpidamente accesible para las complicaciones en el parto, tales como la eclamsia, hemorragia, obstruccin en el parto y la sepsis. El cuidado obsttrico de emergencia requiere sistemas de remisin operativos y hospitales bien equipados y dotados de personal. Asistencia con personal calicado, parto limpio y cuidados dispensados despus del parto. Presencia en el parto de comadronas, enfermeras, enfermeras-comadronas, capacitadas y registradas, o de mdicos con capacidad de diagnosticar y remitir las complicaciones que surjan, al igual que la atencin posterior al parto (asesoramiento posterior al parto en nutricin, planicacin de la familia y conocimientos para progenitores)*. Cuidados prenatales. Cuidados rutinarios durante el embarazo, incluidas intervenciones preventivas y curativas, tales como control de la presin arterial y el peso, tratamiento de infecciones, asesoramiento en materia de nutricin y para abandonar el hbito de fumar, tratamiento preventivo intermitente contra el paludismo, y suministro de antrirretrovirales para las mujeres VIH positivas, a n de impedir la transmisin del VIH de la madre al hijo. Servicios de aborto seguro. Acceso a los cuidados posteriores al aborto, acceso al asesoramiento en materia de aborto y servicios de aborto seguro, cuando lo permita la ley. Prevencin del VIH/SIDA Mejorar los vnculos entre los programas de salud reproductiva y VIH/SIDA para una programacin conjunta y efectiva*. Programas para el cambio de conducta. Programas que alienten una conducta sexual ms segura, incluido la comercializacin social de condones, la educacin por los compaeros, campaas en los medios de informacin, programas basados en los lugares de trabajo y la educacin en cuestiones relacionadas con el VIH con base en las escuelas.
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Control de las enfermedades de transmisin sexual. Control rutinario y tratamiento efectivo de las enfermedades de transmisin sexual (tales como la slis, la gonorrea y la clamidia). Asesoramiento y pruebas voluntarios. Asesoramiento antes y despus de las pruebas del VIH. Reduccin de los efectos perjudiciales para los usuarios de drogas inyectables. Medidas para impedir la transmisin del VIH y otras infecciones que se producen al utilizar jeringas y preparaciones de drogas no esterilizados, programas especcos que incluyan la provisin de jeringas y agujas esterilizadas y tratamiento sustitutivo de las drogas. Prevencin de la transmisin de la madre al hijo. Prevencin de la transmisin del VIH de las mujeres infectadas a sus hijos durante el embarazo, durante todo el proceso del parto y en la lactancia (por ejemplo, alimentacin sustitutiva cuando sea aceptable, factible, asequible, sostenible y segura); incluye el tratamiento prolctico a corto plazo con antirretrovirales, alimentacin del lactante, asesoramiento y apoyo, y el uso de mtodos ms seguros de alimentacin del lactante. Medidas de seguridad en la transfusin de sangre. Medidas para reducir el riesgo de recibir sangre infectada durante una transfusin, incluida una prueba de anticuerpos del VIH, protocolos para evitar transfusiones de sangre innecesarias, y polticas para excluir a los donantes de alto riesgo. Cuidados y tratamiento del VIH/SIDA Terapia antirretroviral. Terapia de drogas combinadas para tratar el SIDA. Tratamiento de las infecciones oportunistas. Tratamiento de cualquier infeccin causada por un microorganismo que normalmente no causara ninguna enfermedad a un individuo sano. Apoyo a los hurfanos. Provisin de apoyo a los hurfanos para minimizar las consecuencias del SIDA en sus vidas; incluye apoyo para los gastos escolares, apoyo comunitario y apoyo a las familias ampliadas. Tuberculosis Tratamiento de observacin directa de corta duracin (DOTS). Estrategia de control de la tuberculosis recomendada internacionalmente que combina cinco elementos: compromiso poltico, servicios de microscopio, suministro de medicamentos, sistemas de vigilancia y control, y uso de regmenes altamente ecaces con observacin directa del tratamiento.
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Apndice 1
Adaptacin del tratamiento a condiciones de alta prevalencia de tuberculosis/VIH y tuberculosis de bacilos multirresistentes (tuberculosis MDR). Integracin con diagnstico y tratamiento de VIH para la situaciones de prevalencia de VIH; utilizacin de protocolos efectivos de diagnsticos y tratamientos para sectores con tuberculosis MDR. Paludismo Mosquiteras tratadas con insecticidas. Las mosquiteras se tratan con insecticidas, creando as una barrera fsica y qumica contra los mosquitos y acortando el ciclo de vida de los insectos, lo que reduce la incidencia del paludismo. Rociamiento residual en el interior de las casas*. Rociamientos peridicos con insecticidas del interior de las casas para reducir la transmisin del paludismo. Tratamiento combinado con Artemisinin. Combinacin de drogas utilizadas para combatir al falciparum malaria resistente a las drogas, actualmente muy extendido en frica. Utilizacin de larvicidas, drenajes y mejora de las condiciones de los hogares*. Medidas para reducir la reproduccin de los mosquitos. El uso focal de estas medidas es de especial importancia en las zonas urbanas. Acceso a medicamentos esenciales Intervenciones para asegurar disponibilidad, accesibilidad y uso apropiado. Incentivos para dirigir los procesos de investigacin y desarrollo hacia medicinas adecuadas para los pases en desarrollo; establecimiento de listas nacionales de medicinas esenciales (incluidos productos, equipos y suministros de salud y suministros sanitarios preventivos y curativos y de salud reproductiva); medidas para asegurar sistemas seguros de suministro y distribucin; calicacin previa de la calidad de los servicios de adquisicin y distribucin de los suministradores; sistemas de vigilancia para asegurar la calidad de los medicamentos; eliminacin del pago por medicamentos esenciales; programas para mejorar los procedimientos mediante los cuales se recetan, dispensan y utilizan los medicamentos, incluidas campaas en los medios de informacin y educacin de los suministradores. Intervenciones mltiples para reforzar el sistema de salud. La mejora de la capacitacin y la remuneracin de los recursos humanos, mejora de la capacidad de gestin, refuerzo de las funciones de vigilancia y evaluacin, control de calidad ms estricto, fortalecimiento de los sistemas de formacin mdica, aumento de la capacidad de investigacin y desarrollo, mejora de la demanda comunitaria y mejora de la infraestructura.
Sistemas de salud
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Salud sexual y reproductiva (elementos de programacin integrada no abarcados en virtud de la salud maternoinfantil, programas de VIH/SIDA)
Asesoramiento sobre el uso de contraceptivos y el espaciamiento de los nacimientos. Informacin y educacin sobre los benecios y mtodos de planicacin de la familia y espaciamiento de los nacimientos; seguimiento adecuado de la satisfaccin de resultados del mtodo, uso consistente y correcto del mismo y opciones para cambiar al mtodo apropiado. Acceso universal a la anticoncepcin. Programa para asegurar un acceso universal a las distintas opciones de planicacin de la familia, incluidos mtodos modernos contraceptivos que sean ecaces, y garantizar suministros conables y a precios asequibles, as como la libre eleccin entre los distintos mtodos. Educacin y servicios de sexualidad en funcin de la edad (especialmente para los adolescentes)*. Programas de educacin basados en la escuela y la comunidad, programas de educacin en los medios de informacin, informacin adecuada y facilitacin de servicios para los jvenes, programacin orientada a los beneciarios para subvenir a las necesidades de informacin y servicios de distintos grupos de adolescentes (incluidos los adolescentes casados), y programas para educar a los progenitores a n de mejorar la salud reproductiva de los adolescentes. Prevencin y tratamiento de infecciones de transmisin sexual. Programas para detectar y tratar infecciones transmitidas sexualmente (tales como la slis, gonorrea y clamidia) y otras infecciones del aparato reproductivo que puedan hacer aumentar el riesgo de contraer el VIH/SIDA y la esterilidad, y afectan la eleccin de los mtodos anticonceptivos adecuados. Formacin de los hombres para aumentar la participacin y el apoyo en los aspectos de salud reproductiva*. Servicios de asesoramiento y de formacin a los hombres para responder a sus propias necesidades de salud reproductiva, apoyo a las decisiones de sus parejas y cambio de las pautas de gnero y de relaciones para asegurar una mayor igualdad de gnero; impedir la violencia de gnero y las prcticas tradicionales nocivas y promover una toma de decisiones en colaboracin; informacin y servicios de salud reproductiva en las fuerzas del ejrcito y de la polica, incluidos esfuerzos para combatir la violencia de gnero.
Sector de intervencin 4: inversiones en educacin a todos los niveles
Las inversiones en educacin a todos los niveles incluyen intervenciones en educacin primaria y postprimaria y alfabetizacin de adultos. Educacin primaria y postprimaria1 Demanda de incentivos marginales. Eliminacin o reduccin de los gastos de escolaridad, transferencias de dinero condicionales a los progenitores, alimentacin en la escuela (o raciones alimentarias para llevar a casa si es necesario), programas de salud en la escuela, tales como la eliminacin de parsitos
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Apndice 1
y suplementos de hierro, subsidios dirigidos a las nias y grupos vulnerables de la poblacin, tales como los grupos tnicos o los hurfanos del VIH/SIDA, provisin de material escolar, como libros y uniformes, etc. Control y gestin locales*. Creacin de sistemas para hacer participar a los progenitores en la gestin escolar: comits de progenitores, gestin, nanciacin, auditoras, y sistemas de gestin de los gastos que sean conformes con un mayor control local. Informacin/evaluacin*. Suministro de informacin transparente relativa a los recursos, un mayor acceso a la informacin mediante el libro escolar de calicaciones, mejores sistemas de datos y mejores resultados del aprendizaje. Mejora y evaluacin de los resultados del aprendizaje*. Sistemas de evaluacin del aprendizaje que evalan la adquisicin de habilidades y conocimientos, y resultados del aprendizaje. Conjunto de medidas especiales a n de que las escuelas sean ms seguras para las nias. Capacitacin de maestros y administradores en sensibilidad de gnero, contratacin de maestras e inversiones en infraestructura para la sensibilidad de gnero, tales como instalaciones de letrinas. Conjunto de medidas especiales para nios con discapacidades*. Inversiones en infraestructura, capacitacin especial para maestros, esfuerzos de formacin y retencin especcos, y evaluaciones individuales de rendimiento. Conjunto de medidas especiales para la educacin en situaciones de conicto y postconicto*. Participacin comunitaria para aumentar la cobertura de nios afectados por los conictos, y esfuerzos, con la participacin de instituciones privadas y organizaciones no gubernamentales, para crear un entorno de aprendizaje en rgimen de participacin y culturalmente sensible, mediante la capacitacin de maestros y el material de aprendizaje pertinente. Alfabetizacin para adultos1 Alfabetizacin para mujeres adultas. Proporcionar oportunidades de educacin extraacadmica a las madres de nios de corta edad sin formacin o analfabetas, particularmente en aquellas circunstancias en que existen concentraciones de mujeres sin formacin, tales como las comunidades de minoras tnicas o las comunidades indgenas, y en aquellos sectores en que el analfabetismo de los progenitores constituye una limitacin para la matriculacin de los nios y la terminacin de sus estudios.
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Otras intervenciones bsicas para la enseanza primaria y postprimaria
Infraestructura. Provisin de escuelas, incluidas aulas, mobiliario, transporte y otras facilidades, tales como bibliotecas, laboratorios e instalaciones deportivas, cuando sean necesarias la enseanza primaria y postprimaria. Maestros. Contratacin de maestros, con concesin de incentivos (tales como sueldos adecuados y vivienda en zonas rurales, cuando proceda) y medidas para asegurar una capacitacin anterior al servicio y en el servicio adecuada. Reforma del programa de estudios. Aplicacin de una reforma del programa de estudios, cuando sea necesario, para mejorar el contenido, la calidad y la pertinencia de la educacin, centrndose especialmente en la capacitacin vocacional e informal, segn sea necesario, a n de preparar a los estudiantes para la transicin al trabajo y a la vida adulta.
Educacin superior
Extensin y mantenimiento del sistema de educacin superior, con particular atencin a la educacin cientca y de ingeniera.
Sector de intervencin 5: inversiones en la igualdad de gnero
Las inversiones en la igualdad de gnero incluyen intervenciones en la salud sexual y reproductiva, acceso a los derechos de propiedad y al trabajo, seguridad, participacin y reforma institucional, y reunin de datos y vigilancia. Igualdad de gnero Acceso universal a informacin y servicios de salud sexual y reproductiva, y proteccin de los derechos reproductivos. (Conjunto de medidas descritas anteriormente en virtud de las intervenciones en la esfera de la salud). Legislacin* y campaa de sensibilizacin para proteger los derechos de los individuos y de las parejas a planicar su familia; asegurar acceso a informacin y servicios de salud sexual y reproductiva; desalentar el matrimonio a una edad temprana (a unas edades que plantean riesgos de salud), as como la mutilacin genital femenina y otras prcticas tradicionales nocivas, y ampliar el acceso al aborto en condiciones seguras (cuando lo permita la ley) y revisar el estatuto jurdico del aborto para mejorar la salud pblica, a la vez que se respeta la soberana nacional, los valores culturales y la diversidad*. Acceso igual al trabajo y trato igual en el trabajo. Provisin y aplicacin de legislacin de igualdad de oportunidades* y legislacin que promueva polticas con sensibilidad de gnero, tales como la facilitacin de licencia por maternidad y cuidado de familiares a cargo y capacitacin*, y programas de apoyo para las mujeres empresarias y las nias en capacitacin para el perodo de transicin al trabajo (incluido centros para el cuidado de nios pequeos, a n de asegurar el desarrollo en la infancia).
Salud sexual y reproductiva
Acceso a los derechos de propiedad y al trabajo
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Apndice 1
Acceso igual a los derechos de propiedad*. Legislacin y apoyo administrativo para proporcionar y proteger la igualdad de derechos de la mujer en lo que respecta a la propiedad y otros bienes heredados y adquiridos. Seguridad Seguridad para las nias y las mujeres frente a la violencia. Legislacin y medidas administrativas para proteger a las mujeres contra la violencia*, promocin de sensibilizacin respecto del derecho de las mujeres a pedir una reparacin, proteccin frente a los autores de violencia (mediante el acceso a casas de acogida, servicios, etc.), y mecanismos para hacer comparecer a los violentos ante la justicia. Representacin poltica. Mecanismos* (tales como cuotas y reservas) para posibilitar una representacin adecuada en todos los niveles de gobierno, junto con la capacitacin adecuada. Participacin de grupos de mujeres a nivel comunitario*. Reconocimiento y apoyo a los grupos de mujeres organizadas a nivel comunitario a n de alentar a las mujeres a intervenir como asociadas en el diseo y el suministro de servicios pblicos Mecanismos nacionales de mujeres. Apoyo legislativo y nanciero a los mecanismos nacionales de mujeres (denidos por las Naciones Unidas como un nico organismo o un sistema complejo organizado de organismos, a menudo bajo diferentes autoridades, pero reconocido por el gobierno como la institucin encargada de promover la condicin jurdica y social de la mujer). Reunin de datos y vigilancia* Datos desglosados por gnero. Reunin de estadsticas desglosadas por gnero sobre salud, resultados de la educacin, acceso a los bienes y la infraestructura, condiciones de trabajo y empleo, representacin poltica y violencia especca de gnero.
Sector de intervencin 6: sostenibilidad ambiental
Participacin y reforma institucional
Las inversiones en sostenibilidad ambiental incluyen intervenciones en gestin ambiental mejorada, integracin de la sostenibilidad ambiental en las estrategias sectoriales, fortalecimiento de los mecanismos institucionales y de regulacin, y vigilancia. Gestin ambiental mejorada Gestin del suelo y prevencin de la deserticacin*. Aplicacin de medidas de control de la erosin del suelo (por la accin del viento y del agua) instalando cortavientos y cultivos para jar el suelo; mejoras de la fertilidad de la tierra con sistemas de agrosilvicultura, cultivos para jar el suelo, y conservacin del agua subterrnea y de supercie.
Gestin de los recursos naturales
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Ordenacin forestal*. Aplicacin de tcnicas sostenibles de ordenacin forestal, plantacin de bosques en zonas apropiadas para satisfacer las demandas de productos forestales, y plantones y otras medidas en apoyo de la repoblacin forestal. Ordenacin de las cuencas*. Promocin de la reforestacin y la repoblacin forestal para proteger zonas selectas de captacin de agua. Ordenacin de los ecosistemas costeros y pesqueras*. Eliminacin de tecnologas destructivas (por ejemplo, dinamita y cianuro, pesca de arrastre); denicin y aplicacin de planes de reconstruccin de las pesqueras para restaurar las poblaciones de peces diezmadas y llevarlas hasta los niveles previstos (biomasa al mximo rendimiento sostenible); aplicacin de una red representativa de zonas costeras y marinas protegidas para restaurar las pesqueras. Ordenacin de recursos y ecosistemas de agua dulce*. Creacin de planes de ordenacin integrada de recursos hdricos; fomento de la repoblacin forestal para proteger zonas de captacin seleccionadas: mejora del rendimiento de los sistemas de cultivo, y vigilancia de los pozos y los sistemas dependientes de aguas subterrneas. Integracin de la sostenibilidad ambiental en las estrategias sectoriales Mecanismos de asesoramiento. Fortalecer las instituciones de gestin ambiental, tales como los ministerios y organismos de proteccin ambiental, para proporcionar apoyo tcnico al desarrollo de estrategias sectoriales. Evaluacin de los impactos ambientales*. Llevar a cabo evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos de infraestructura a gran escala y otras estrategias de desarrollo que probablemente tengan un impacto importante en el medio ambiente. Fortalecimiento de mecanismos institucionales y de regulacin Acceso al derecho de tenencia y otros derechos*. Propiedad local de los recursos naturales, incluidos la propiedad comn y derechos de acceso. Control de la contaminacin*. Desarrollo y aplicacin de normas para el control de la contaminacin. Reforma de las leyes scales*. Gravamen scal de las amenazas ambientales (tales como la contaminacin y la degradacin) y sistemas adecuados de impuestos sobre el carbono.
Apoyo tcnico
Evaluacin de los impactos
Derechos de propiedad Regulacin de la contaminacin Estrategias basadas en el mercado
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Apndice 1
Transformacin de los incentivos de mercado*. Revisin de los subsidios a la silvicultura y las pesqueras que causen una sobreexplotacin de estos recursos, elaboracin de programas de subsidios agrcolas para impedir la sobreutilizacin, desarrollo de un sistema internacional able de certicacin de materias primas. Vigilancia y aplicacin Sistemas de vigilancia ambiental*. Una mayor difusin y uso de los sistemas de vigilancia y evaluaciones ambientales de que se dispone en los planos nacional y local; provisin de fondos, apoyo tcnico y herramientas para que los pases emprendan la vigilancia, reunin de datos y la armonizacin basada en los estndares mundiales vigentes (con base en un conjunto bsico de indicadores). Aplicacin de la regulacin ambiental*. Fortalecimiento de los sistemas de vigilancia de la contaminacin ambiental para ayudar a aplicar las normas reguladoras sobre el control de la contaminacin.
Sector de intervencin 7: Inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin
Las inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin incluyen intervenciones en instituciones de ciencia y tecnologa, y tecnologas de la informacin y comunicaciones. Ciencia, tecnologa e innovacin Asesoramiento en materia de ciencia y tecnologa*. Creacin de un organismo independiente encargado de proporcionar asesoramiento cientco y previsiones tecnolgicas a los encargados de elaborar la poltica. Investigacin sobre ciencia y tecnologa*. Extensin y mantenimiento de centros superiores para la investigacin cientca, incluida la nanciacin de las investigaciones en las universidades. Parques cientcos e incubadoras de negocios*. Establecimiento de parques cientcos e incubadoras para compaas de base tecnolgica. Tecnologas de la informacin y las comunicaciones Infraestructura de telecomunicaciones*. Provisin de infraestructura de telecomunicaciones, incluida la infraestructura internacional y de bra troncal; provisin de conexiones a hospitales y escuelas.
Instituciones de ciencia y tecnologa
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Objetivos de Desarrollo del Milenio, intervenciones por meta
Pobreza de ingresos (ODM 1, meta 1)
Agricultura. El aumento de la productividad agrcola hace aumentar directamente los ingresos de los pueblos rurales y genera puestos de trabajo rurales. Nutricin. Una mejor nutricin contribuye a la acumulacin de capital humano y a una productividad laboral mejorada. Educacin. La educacin incrementa el capital humano, que contribuye al crecimiento econmico. La educacin est vinculada a tasas de fecundidad ms bajas, que a su vez estn vinculadas con aumentos en el crecimiento econmico per cpita. Igualdad de gnero. La sensibilizacin respecto de los derechos y servicios de salud reproductiva, y su acceso a ellos, capacita y habilita a la mujer para planicar su familia, lo que produce tasas de fecundidad ms bajas y una reduccin de la pobreza. La habilitacin mediante el acceso al trabajo, los derechos de propiedad, la representacin poltica y la proteccin frente a la violencia resulta en una mayor participacin de la mujer en la actividad econmica. Salud. La salud mejorada tiene amplios efectos, directos e indirectos, en aumentar el nivel y la tasa de crecimiento de los ingresos. Medio ambiente. Muchos pobres dependen de recursos naturales para su medio de vida. La mejora de la ordenacin de los recursos naturales puede mantener o incluso hacer aumentar sus ingresos.
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Apndice 2
Agua y saneamiento. El abastecimiento de agua mejorado para las actividades productivas puede hacer aumentar el crecimiento econmico mediante la agricultura y las manufacturas, y los sectores de servicios urbanos. Mejoramiento de los tugurios y planicacin urbana. La seguridad en la tenencia de la tierra puede mejorar la participacin en el mercado de trabajo y el acceso a los mercados de crdito. La infraestructura urbana, incluidos los sistemas de transporte, resulta necesaria para establecer industrias de manufactura y servicios. Ciencia y tecnologa. Las instituciones de ciencia y tecnologa mejoran el aprendizaje tecnolgico en la sociedad y la adopcin de tecnologa por el sector privado. La educacin superior puede crear nuevas oportunidades de empleo. Energa. El acceso a la energa elctrica y automotriz y a los servicios de energa trmica mejorados resulta necesario para las manufacturas, las industrias o los servicios artesanales. Transporte. Las carreteras, ferrocarriles y puertos abaratan los costos de transporte y, por consiguiente, hacen aumentar los ingresos de los pobres. En las zonas urbanas, la mejora de la infraestructura de transporte apoya a las industrias de manufacturas y de servicios, contribuyendo a crear empleo.
Hambre (ODM 1, meta 2)
Agricultura. El aumento de la productividad agrcola mediante inversiones en la salud del suelo, la gestin del agua, los servicios de divulgacin y la investigacin incrementan la disponibilidad de alimentos. Ingresos rurales y acceso a los mercados. La mejora del acceso al crdito, los servicios de almacenamiento, procesamiento y tecnologas de valor aadido pueden ayudar a incrementar los ingresos, junto con el acceso a los mercados, cooperativas/asociaciones agrcolas, y espacios fsicos para mercado. Nutricin. Las intervenciones en la esfera de la nutricin son precisas para las poblaciones vulnerables y para asegurar la ingestin de micronutrientes. La asistencia alimentaria directa en las zonas de escasez de alimentos alivia el hambre a corto plazo. Educacin. La educacin produce una explotacin agrcola ms productiva y una gestin ms ecaz de las necesidades nutricionales. Igualdad de gnero. Los derechos a la tierra permiten a la mujer aumentar la produccin agrcola. Un mayor acceso al trabajo y la percepcin de ingresos
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ms altos habilita a la mujer para adquirir alimentos adecuados para ella y su familia. La igualdad de acceso a insumos productivos aumenta el rendimiento de las parcelas agrcolas. Salud. La reduccin de la carga de enfermedades parasitarias e infecciosas mejora los niveles de nutricin. El espaciamiento de los nacimientos protege la nutricin y la salud de la madre y del nio. Medio ambiente. Las mejoras en la ordenacin de los recursos hdricos y la proteccin de zonas de captacin de agua pueden hacer aumentar el rendimiento de las cosechas. La proteccin de la biodiversidad sostiene los mecanismos de polinizacin y dispersin de semillas necesarios para la produccin agrcola. Agua y saneamiento. El agua potable salubre reduce la incidencia de enfermedades diarreicas, que contribuyen a la malnutricin. El agua potable suministrada mediante pozos artesanos y pozos perforados puede ayudar a regar los campos durante perodos de sequa imprevistos. El acceso al saneamiento reduce la incidencia de enfermedades diarreicas y, en consecuencia, aumenta la ingestin de nutrientes. La gestin integrada de los recursos hdricos apoya al abastecimiento de agua adecuado para la agricultura. El almacenamiento de agua y la infraestructura de gestin del agua mejoran su gestin para la agricultura. Mejora de tugurios y planicacin urbana. La mejora de barrios de tugurios y las intervenciones concomitantes ayudan a incrementar los ingresos y reducir el hambre urbana. El refuerzo de la infraestructura de transportes abarata el costo de los productos alimentarios, reduciendo as ms el hambre. Ciencia y tecnologa. El aumento de la investigacin agrcola tiene una importancia crtica para mejorar las variedades de semillas, los sistemas de cultivos, el control de las plagas y la gestin del agua para aumentar la productividad agrcola, reduciendo de esta manera el hambre. Un mayor acceso a la educacin superior puede contribuir a aumentar el nmero de trabajadores de divulgacin agrcola. La tecnologa de la informacin y las comunicaciones mejora la informacin de los agricultores sobre el mercado, haciendo aumentar la produccin agrcola. Energa. Un mayor acceso a la electricidad y a los combustibles lquidos puede activar bombas de gasoil para el riego, facilitar la mecanizacin agrcola y el uso de maquinaria para el procesamiento agrcola, haciendo aumentar de este modo el rendimiento y reduciendo el hambre. La mejora de los servicios de energa hace disminuir los costos de transporte y comercializacin, lo que a su vez reduce los precios de los alimentos. El acceso a combustibles para cocinar mejorados resulta necesario para asegurar que se cocinen de manera segura los alimentos.
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Transporte. Los caminos de enlace, las carreteras y los servicios de transporte mejorados abaratan el costo de los insumos agrcolas, aumentan los precios que percibe el agricultor y facilitan la comercializacin, lo que a su vez puede hacer aumentar la produccin agrcola. Una infraestructura de transporte mejorada reduce las prdidas posteriores a la cosecha mediante el transporte acelerado de los productos a los mercados.
Educacin primaria (ODM 2, meta 3)
Educacin. Pedir incentivos adicionales para retener a los nios en la escuela, sistemas de gestin para aumentar la participacin de los progenitores y una gestin basada en la escuela, aumento de la transparencia e informacin, evaluacin de los productos del aprendizaje, conjunto de medidas especiales para atraer a las nias y a los nios con discapacidades y a los que se hallan en situaciones de conicto y posteriores al conicto, alfabetizacin para adultos, para las mujeres en particular, junto con otras intervenciones bsicas, tales como la construccin de escuelas, la provisin de maestros capacitados y la elaboracin de programas de estudios adecuados aumentarn la matrcula y la retencin de los nios en los niveles primario y postprimario. Agricultura. Las intervenciones agrcolas para mejorar los suelos, las semillas y la gestin del agua harn aumentar los ingresos rurales y reducir el tiempo que los nios tienen que pasar en el campo, liberndoles de esas tareas para poder asistir a la escuela. Nutricin. Las intervenciones en materia de nutricin a favor de los lactantes mejorarn el desarrollo cognitivo y los resultados del aprendizaje en el futuro. Igualdad de gnero. La educacin materna contribuye rmemente a una matriculacin ms alta en la escuela primaria. Salud. La mejora de la salud realza los resultados educacionales al mejorar la capacidad cognitiva y las tasas de asistencia. La prevencin y el tratamiento del SIDA reduce el impacto de la enfermedad sobre la asistencia a las escuelas y las prdidas por desgaste de la plantilla de maestros. La prevencin y el tratamiento del SIDA reduce el nmero de hurfanos, que tienen menos posibilidades de completar la educacin primaria. Los servicios de salud reproductiva reducen la retirada de las nias de la escuela en relacin con la carga de tener que atender a sus hermanos a causa de embarazos no previstos, o debido al embarazo de las adolescentes. Medio ambiente. La mejora de la ordenacin de los recursos naturales puede liberar tiempo a los nios y aumentar la asistencia a la escuela.
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Agua y saneamiento. La mejora del acceso al agua libera tiempo a los nios, permitindoles de este modo asistir a la escuela. La mejora de la salud mediante el saneamiento y la higiene reduce el absentismo escolar. Los retretes para nias en las escuelas pueden hacer aumentar sus tasas de matriculacin y terminacin de estudios. Mejoramiento de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La seguridad de la tenencia de la tierra y una direccin postal ja son necesarias a menudo para que se les permita a los nios asistir a la escuela. Ciencia y tecnologa. La educacin superior es esencial para capacitar a maestros de escuela secundaria y proporciona incentivos adicionales para completar la escuela primaria y secundaria. La infraestructura de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones puede mejorar la calidad de la educacin. Energa. El acceso a la energa elctrica y el uso de combustibles de cocinar mejorados reducen el tiempo que pasan los nios (especialmente las nias) recogiendo lea, facilitndoles de este modo la asistencia a la escuela. La mejora del acceso a combustibles lquidos es necesaria para hacer ms factible el transporte escolar mecanizado. La electricacin permite a los nios leer y estudiar durante ms horas, mejorando de este modo los resultados en la escuela. Transporte. La mejora de la infraestructura del transporte y los servicios hace aumentar los incentivos para que los maestros trabajen en las zonas rurales, reduce el tiempo que necesitan los nios para llegar a la escuela y les permite desplazarse ms lejos, aumenta las tasas de matriculacin, reduce el tiempo que se necesita en el hogar para buscar lea y agua y poder atender de este modo a otras tareas, y rebaja los costos de oportunidad de que los nios asistan a la escuela.
Igualdad de gnero (ODM 3, meta 4)
Intervenciones de gnero (no especicadas en otra parte). Reducir la violencia contra la mujer, mejorar sus derechos a la propiedad y otros derechos, asegurar el pleno acceso a los servicios de salud reproductiva, incluidos los mtodos anticonceptivos, y mejorar la participacin de la mujer en los procesos de toma de decisiones. Agricultura. Suelos y semillas mejorados y el abastecimiento del agua pueden reducir el tiempo que las nias tienen que permanecer en el campo, liberndolas para asistir a la escuela. Proporcionando lea a las granjas mediante rboles de los programas de agrosilvicultura se hace disminuir el trabajo de la mujer de bsqueda de lea para alimentar el fuego. Proporcionando una gestin del agua a pequea escala, como la captacin de agua, se hace disminuir la carga
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Apndice 2
de transporte de las mujeres y las nias que tienen que desplazarse para buscar agua. El aumento de la produccin agrcola incrementa los ingresos de las agricultoras. Nutricin. Las intervenciones de nutricin para las nias (lactantes y nias de corta edad) producen como resultado una mejora de la salud y de los resultados de la educacin. Educacin. La educacin contribuye al aumento de las oportunidades de empleo, una mejora de la toma de decisiones y la habilitacin ms amplia de la mujer. Salud. Los servicios de planicacin de la familia facilitan las oportunidades de empleo y las oportunidades de participacin social para la mujer, fortalecen las relaciones de pareja y proporcionan un sentimiento mayor de bienestar y de autonoma. El acceso a la atencin obsttrica de emergencia en caso de complicaciones en el embarazo y en el parto salva la vida de las mujeres. Medio ambiente. Las mujeres se benecian enormemente de la gestin mejorada de los recursos naturales, incluido el tiempo que ahorran y la reduccin de la carga de transporte. Agua y saneamiento. Un mayor acceso al agua genera ahorro de tiempo a las mujeres y nias. La mejora del acceso al agua reduce la necesidad de transportar grandes pesos durante largas distancias, mejorando por consiguiente la salud de la mujer. Un acceso ms fcil a los retretes reduce la exposicin de la mujer a situaciones embarazosas y mejora la higiene personal y el bienestar. Mejora de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La mujer se benecia en gran medida de la mejora de barrios de tugurios, ya que ello reduce su carga de transporte y su escasez de tiempo, mejora su salud y le dota de oportunidades adicionales para generar ingresos. Energa. La mejora del acceso a la electricidad y los combustibles reduce la escasez de tiempo de las mujeres y disminuye su carga diaria de transporte. El acceso mejorado a la energa crea oportunidades adicionales de empleo para la mujer. Transporte. La mejora de la infraestructura y los servicios de transporte reduce la escasez de tiempo de la mujer y la carga del transporte. Las carreteras mejoran la comunicacin y hacen disminuir los costos de las transacciones, incrementando de este modo las oportunidades de empleo para la mujer.
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Mortalidad de nios menores de cinco aos (ODM 4, meta 5)
Intervenciones de salud. Proporcionar el conjunto de medidas integradas de cuidados neonatales, inmunizacin, la gestin integrada de enfermedades infantiles y la gama de enfoques preventivos (tales como la distribucin masiva de mosquiteras tratadas con insecticidas). La planicacin de la familia puede retrasar los primeros nacimientos y reducir los intervalos demasiado cortos o demasiado largos entre nacimientos, mejorando de este modo la salud del nio. El fortalecimiento de los sistemas de salud tendr tambin una importancia crtica para el logro de este ODM. Agricultura. El aumento de los ingresos rurales y la disponibilidad de alimentos produce mejora en los resultados de salud. Nutricin. Las intervenciones de nutricin para las mujeres embarazadas resultan en un mayor peso al nacer, un factor decisivo en la supervivencia del nio. La lactancia exclusiva, alimentacin complementaria tras los seis meses (las madres VIH positivas deben utilizar alimentacin sustitutiva cuando sta sea aceptable, factible, asequible, sostenible y segura) y la suplementacin con micronutrientes reducen la mortalidad de nios menores de cinco aos. Educacin. La educacin postprimaria aumenta la edad de contraer matrimonio, rebaja las tasas de fecundidad y aumenta el cuidado en prevenir las enfermedades infantiles. Los programas de alfabetizacin adulta aumentan la sensibilizacin respecto de las causas y la prevencin de la mortalidad infantil. Igualdad de gnero. La habilitacin de la mujer conduce de varias maneras a una mayor conciencia de las cuestiones relativas a la salud infantil. Medio ambiente. La reduccin de la contaminacin del agua y el aire puede rebajar la morbilidad y la mortalidad infantiles. Agua y saneamiento. El acceso al agua limpia, el saneamiento y una higiene mejorada reducen la incidencia de enfermedades transmitidas por el agua. Mejora de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La mejora de los barrios de tugurios, una infraestructura urbana mejorada y el acceso a servicios bsicos (incluida la eliminacin de desechos slidos) puede reducir la exposicin a los contaminantes y, en consecuencia, reducir las tasas de mortalidad infantil. La sealizacin de las carreteras y la iluminacin de las calles pueden reducir las muertes producidas por accidentes de trco. Ciencia y tecnologa. La tecnologa de la informacin y las comunicaciones mejora la difusin de educacin en higiene y, por consiguiente, hace disminuir
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la mortalidad infantil. El acceso a la educacin superior aumenta el suministro de trabajadores de la salud. Energa. La reduccin de la contaminacin del aire en los hogares mediante combustibles y cocinas mejoradas hace disminuir las infecciones respiratorias. Un mayor acceso a la energa permite a los hogares hervir el agua, reduciendo de esta manera la incidencia de las enfermedades transmitidas por sta. Transporte. La mejora de la infraestructura del transporte facilita el acceso a las clnicas y los servicios de atencin de salud y reduce el costo para los trabajadores de salud que prestan servicios en zonas rurales.
Mortalidad materna (ODM 5, meta 6)
Intervenciones de salud. Asegurar el acceso a cuidados obsttricos de emergencia, atencin calicada o atencin por personal calicado y parto limpio, cuidado antenatal y asesoramiento despus del parto, al igual que aborto en condiciones seguras (cuando lo permita la ley). El acceso a la planicacin de la familia puede reducir el nmero de embarazos no deseados e inoportunos, reduciendo as la exposicin permanente al riesgo de mortalidad materna e impidiendo tener que recurrir al aborto. El fortalecimiento de los sistemas de salud tendr una importancia crtica para conseguir este ODM. Agricultura. El aumento de los ingresos rurales y de la ingestin de alimentos resulta en mejores resultados de salud. Nutricin. Las intervenciones en la esfera de la nutricin, tales como la ingestin adecuada de caloras y la suplementacin de hierro para las mujeres en edad reproductiva, reducen los riesgos durante el embarazo y el parto. Educacin. La educacin postprimaria hace retrasar la edad del matrimonio, e incrementa el uso de anticonceptivos y el acceso a la atencin prenatal y a un parto en condiciones seguras, circunstancias que reducen la mortalidad materna. Los programas de alfabetizacin para adultos hacen aumentar la sensibilizacin respecto de las causas y la prevencin de la mortalidad materna. Igualdad de gnero. La habilitacin de la mujer conduce a una demanda ms efectiva de servicios de planicacin de la familia, atencin prenatal y parto seguro. Agua y saneamiento. El agua corriente y las facilidades de saneamiento son esenciales para la provisin de cuidados prenatales y cuidados obsttricos de emergencia. El acceso al saneamiento y una conducta higinica mejoran la salud de la mujer.
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Mejora de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La mejora de los barrios de tugurios y la seguridad de tenencia de la tierra mejoran el acceso de la mujer a los sistemas de salud y los cuidados obsttricos de emergencia. Ciencia y tecnologa. La tecnologa de la informacin y las comunicaciones resulta crtica para proporcionar un acceso adecuado a los cuidados obsttricos de emergencia. El acceso a la educacin superior aumenta el suministro de trabajadores de la salud. Energa. La mejora del acceso a los servicios de energa mejora la comunicacin y el transporte, que son de importancia crtica para los cuidados obsttricos de emergencia. Los servicios modernos de energa reducen el costo para los trabajadores de la salud que prestan sus servicios en las zonas rurales. Transporte. Las carreteras de enlace y el transporte de emergencia tienen una importancia crtica para facilitar el acceso oportuno a los cuidados obsttricos de emergencia. Las mejoras de la infraestructura de transporte reducen el costo para los trabajadores de la salud que prestan sus servicios en las zonas rurales.
VIH/SIDA (ODM 6, meta 7)
Intervenciones de salud. Proporcionar programas de prevencin del VIH/SIDA amplios, apoyo a los hurfanos, asesoramiento y administracin de pruebas con carcter voluntario, reduccin de los efectos nocivos para los drogadictos, prevencin de la transmisin de madre a hijo, tratamiento antirretroviral y tratamiento de las infecciones oportunistas. La vinculacin de la salud reproductiva y los programas del VIH/SIDA pueden hacer aumentar la ecacia, la cobertura y la eciencia de los servicios. El fortalecimiento de los sistemas de salud ser de importancia crtica para conseguir este ODM. Agricultura. El aumento de la produccin agrcola mejora el acceso a la prevencin. Nutricin. Una nutricin adecuada puede aumentar las posibilidades de supervivencia y la calidad de vida de la personas con VIH. Los programas de suplementacin nutricional para los pacientes con VIH realzan la perseverancia en el tratamiento con antirretrovirales. Educacin. Con la educacin, hay menos posibilidades de que las personas contraigan el VIH y ms posibilidades de que utilicen efectivamente los servicios de salud. Igualdad de gnero. La habilitacin de la mujer resulta en una demanda mayor y ms efectiva de servicios de prevencin y tratamiento del VIH/SIDA, incluida la capacidad de negociar prcticas sexuales seguras.
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Agua y saneamiento. La mejora del acceso al agua limpia y al saneamiento mejora la condicin nutricional de las personass con VIH. Mejora de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La mejora de los barrios de tugurios y la seguridad de la tenencia de la tierra mejoran el acceso a los servicios de tratamiento y de prevencin del VIH/SIDA. Ciencia y tecnologa. La investigacin cientca puede mejorar el diagnstico y el tratamiento del VIH. La tecnologa de la informacin y las comunicaciones tiene una importancia crtica para la prevencin del VIH con base en los medios de informacin. El acceso a la educacin superior aumenta el suministro de trabajadores de la salud. Energa. La electricidad y los servicios modernos de energa apoyan el funcionamiento de las clnicas de salud y los hospitales. Los servicios modernos de energa aumentan los incentivos de los trabajadores de la salud para prestar servicios en las zonas rurales. Transporte. La mejora de la infraestructura y los servicios de transporte facilita el tratamiento y la prevencin del VIH/SIDA. Una mejora de la infraestructura del transporte reduce el costo para los trabajadores de la salud que prestan sus servicios en las zonas rurales.
Paludismo y otras enfermedades principales (ODM 6, meta 8)
Intervenciones de salud. Para el paludismo, el uso amplio de mosquiteras tratadas con insecticida, rociamiento en el interior de las casas cuando corresponda, tratamiento efectivo contra el paludismo (utilizando terapias combinadas con artemisinina cuando resulte indicado), medidas de control de la epidemia, y promocin de diagnsticos, medicinas y vacunas nuevos. El fortalecimiento de los sistemas de salud tendr una importancia crtica para conseguir este Objetivo. Para la tuberculosis, expansin del DOTS y DOTS-plus para tuberculosis con bacilos multirresistentes, adaptacin del tratamiento contra la tuberculosis en las situaciones con alta prevalencia del VIH, y promocin de diagnsticos, medicinas y vacunas nuevos. El fortalecimiento de los sistemas de salud tendr una importancia crtica para conseguir este Objetivo. Agricultura. Un aumento de los ingresos agrcolas mejora el acceso a la informacin sobre los modos de prevenir y tratar el paludismo y la tuberculosis. Educacin. La educacin y los programas de alfabetizacin hacen aumentar la sensibilizacin respecto de las maneras de impedir y tratar la tuberculosis.
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Igualdad de gnero. La habilitacin de la mujer resulta en una mayor demanda de mosquiteras tratadas con insecticidas y tratamientos efectivos contra el paludismo y la tuberculosis. Medio ambiente. En algunos casos, el control ambiental puede contribuir a contener el paludismo y la tuberculosis. Agua y saneamiento. La mejora de la gestin del agua en las zonas urbanas puede contribuir a contener los criaderos de mosquitos y la transmisin. Mejora de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La mejora de la vivienda y de la infraestructura de gestin del agua puede reducir la incidencia del paludismo y especialmente de la tuberculosis (que se transmite a tasas ms altas en las condiciones de hacinamiento de los tugurios). La mejora de los barrios de tugurios facilita el acceso a tratamientos apropiados contra el paludismo y la tuberculosis. Ciencia y tecnologa. La investigacin resulta necesaria para disear nuevas drogas y diagnsticos para el paludismo y la tuberculosis. El acceso a la educacin superior aumenta el suministro de trabajadores de la salud. Energa. La electricidad y los servicios modernos de energa mejoran la atencin de la salud. Los servicios modernos de energa reducen el costo para los trabajadores de la salud que prestan sus servicios en zonas rurales. Transporte. La mejora de la infraestructura y los servicios de transporte reduce el costo de distribucin de mosquiteras y los servicios esenciales de salud, incluido el tratamiento contra el paludismo y la tuberculosis. Una infraestructura de transporte mejorada aumenta los incentivos para que los trabajadores de la salud presten sus servicios en las zonas rurales.
Acceso a los medicamentos esenciales (ODM 8, meta 17)
Intervenciones de salud. Mejorar los sistemas de suministro y distribucin de medicamentos esenciales, junto con un refuerzo del control de calidad, garantas de calidad y programas para fomentar el uso racional de los productos. El fortalecimiento de los sistemas de salud ser de importancia crtica para conseguir este ODM. Agricultura. Un aumento de los ingresos agrcolas hace ms asequibles todos los medicamentos. Educacin. La educacin y los programas de alfabetizacin facilitan el acceso a los medicamentos esenciales y su uso apropiado.
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Apndice 2
Igualdad de gnero. La habilitacin de la mujer conduce a una demanda mayor y ms efectiva de medicamentos esenciales de buena calidad, incluidos artculos y suministros de salud reproductiva. Ciencia y tecnologa. La investigacin puede generar nuevos medicamentos esenciales y aumentar la ecacia de los existentes. Transporte. Una mejora de la infraestructura del transporte abarata los costos de los medicamentos esenciales y facilita el acceso a ellos.
Invertir la prdida de recursos ambientales (ODM 7, meta 9)
Intervenciones ambientales. Mejorar la ordenacin de los recursos naturales mediante mecanismos de mercado, fortalecimiento de los sistemas de regulacin y aplicacin, e inversiones en la gestin de ecosistemas crticos. Agricultura. Las inversiones en la salud del suelo reponen los suelos e impiden una ulterior degradacin de la tierra. La produccin agrcola con intensidad de mano de obra es una alternativa a la estrategia de cortar y quemar y a la desforestacin resultante. La agrosilvicultura y otros ingresos orgnicos aumentan la biodiversidad y aslan carbono. La gestin del agua a pequea escala puede restaurar la capa fretica y reducir las prdidas. Los programas de trabajo por alimentos pueden ayudar a restaurar los ecosistemas degradados. Igualdad de gnero. La igualdad de acceso a los derechos de propiedad permite a las mujeres, como usuarios principales, gestionar los recursos naturales de una manera sostenible. Salud. El acceso a los servicios de planicacin de la familia reduce las tasas totales de fecundidad a los niveles deseados, mitigando de este modo la presin de las poblaciones sobre el medio ambiente. Agua y saneamiento. El saneamiento mejorado y el tratamiento de las aguas cloacales pueden reducir la contaminacin ambiental. La ordenacin integrada de los recursos hdricos puede mantener el funcionamiento del ecosistema. Los sistemas de vigilancia hidrolgica pueden ayudar a proteger los acuferos y los ecosistemas de agua dulce frente a captaciones excesivas. Mejora de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La mejora de los barrios de tugurios y una infraestructura de agua urbana y gestin de desechos mejorada reducen la contaminacin ambiental. Ciencia y tecnologa. Las investigaciones pueden ayudar en la gestin de los recursos naturales (incluida la gestin de los ecosistemas de agua dulce y los humedales, y la conservacin de la biodiversidad).
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Energa. El acceso a los combustibles de cocina modernos reduce la demanda de biomasa, reduciendo de este modo la presin sobre las tierras y bosques marginales. Los servicios de energa mejorados reducen el trabajo dentro de las casas y la contaminacin exterior de la atmsfera, adems de las emisiones de carbono.
Agua y saneamiento (ODM 7, meta 10)
Agua y saneamiento. Proporcionar, explotar y mantener la infraestructura de los servicios de agua y saneamiento en conjuncin con programas para cambios de conducta que mejoren la higiene en el hogar. Agricultura. La gestin del agua en pequea escala aumenta la disponibilidad del agua para los agricultores rurales. Educacin. La educacin y los programas de alfabetizacin inuyen favorablemente sobre la higiene y ayudan a asegurar el uso apropiado de los servicios de agua y saneamiento. Igualdad de gnero. La representacin poltica permite a las mujeres asegurar que el acceso al agua sea una prioridad en la toma de decisiones a nivel local. Medio ambiente. Una gestin mejorada de los humedales, zonas de captacin de agua y ecosistemas de agua dulce resulta crtica para asegurar el acceso al agua potable. El control de la contaminacin industrial mejora la calidad del agua potable. Mejora de los barrios de tugurios y planicacin urbana. La mejora de los barrios de tugurios reduce la contaminacin del agua y mejora la calidad del agua potable. La mejora de la infraestructura urbana asegura la separacin del sistema de aguas cloacales y el abastecimiento del agua potable. Ciencia y tecnologa. Las investigaciones pueden ayudar a mejorar la tcnica de gestin de los servicios de agua y saneamiento. El acceso a la educacin superior aumenta el suministro de trabajadores capacitados para disear y gestionar la infraestructura de abastecimiento de agua y de alcantarillado. Energa. La electricidad y la mejora del acceso a los combustibles modernos son necesarios para electricar los sistemas de infraestructura de abastecimiento de agua y de tratamiento del agua. Transporte. La mejora de la infraestructura y los servicios de transporte facilita la provisin, explotacin y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento. Los sistemas de transporte mejorados hacen que se
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Apndice 2
reduzcan los costos de impartir educacin en higiene por conducto de los trabajadores comunitarios.
Mejorar las vidas de los habitantes de barrios de tugurios (ODM 7, meta 11)
Inversiones urbanas y mejora de los barrios de tugurios. Incremento de escala de la mejora de los barrios de tugurios con el apoyo de una planicacin urbana mejorada e inversiones en infraestructura urbana bsica, al igual que servicios bsicos. Agricultura. Invertir en la agricultura urbana hace aumentar la productividad agrcola y los ingresos de los habitantes de tugurios. Nutricin. Las intervenciones en nutricin mejoran los resultados de salud de las poblaciones urbanas. Educacin. La educacin y los programas de alfabetizacin mejoran las perspectivas de empleo de los habitantes de barrios de tugurios. Igualdad de gnero. La igualdad de acceso a los derechos de propiedad, la representacin poltica y la seguridad para muchachas y mujeres permiten a las mujeres que viven en barrios de tugurios mejorar sus vidas y las de sus familias. Salud. El acceso a los servicios preventivos y curativos de salud, incluidos los servicios de informacin de salud reproductiva y sexual, reduce la carga de la enfermedad para los habitantes de barrios de tugurios. Medio ambiente. La mejora de la eliminacin de desechos slidos y el tratamiento del agua pueden mejorar los resultados de salud. Agua y saneamiento. La mejora del acceso a los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento puede reducir los costos del consumo de agua en el hogar. El tratamiento de las aguas cloacales puede mejorar los resultados de salud de las zonas urbanas. Los sistemas de drenaje del agua de lluvia se mejoran mediante la infraestructura de saneamiento, minimizando de esta manera el riesgo de una inundacin. Ciencia y tecnologa. La educacin superior proporciona nuevas oportunidades de empleo para los pobres urbanos. La tecnologa de la informacin y las comunicaciones reduce el costo de actividades generadoras de empleo. Energa. La facilitacin del acceso a la electricidad y a los combustibles modernos hace disminuir la contaminacin en el interior de los hogares. El acceso a
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la electricidad y los combustibles modernos puede rebajar los gastos del hogar en servicios de energa, aumentando de esta manera los ingresos. Los servicios mejorados de energa abaratan el costo del transporte urbano. Transporte. La mejora de la infraestructura y los servicios de transporte rural reduce el costo de los alimentos en las zonas urbanas, haciendo aumentar de este modo los ingresos disponibles de los habitantes de tugurios. La mejora de la infraestructura y el transporte urbano tiene una importancia crtica para realzar las oportunidades de generacin de ingresos, al igual que el acceso a servicios sociales. Las aceras y sealizaciones adecuadas tienen una importancia decisiva para reducir los fallecimientos producidos por accidentes de trco.
Tecnologa de la informacin y las comunicaciones (ODM 8, meta 18)
Intervenciones directas. Fortalecer los mecanismos de asesoramiento cientco, invertir en educacin superior e investigacin, promover el desarrollo del sector privado, y mejorar el acceso a las tecnologas de las comunicaciones. Agricultura. El aumento de los ingresos agrcolas facilita el acceso a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC). Educacin. La educacin postprimaria prepara a los estudiantes para poder proporcionar, utilizar y gestionar las TIC. Energa. Se necesita la electricidad para las aplicaciones de las TIC y para el funcionamiento de las instituciones de investigacin.
Apndice 3
Supuestos en los que se basan las estimaciones de recursos del captulo 17

En todos los captulos hemos empleado el coeciente de deacin del CAD de la OCDE para volver a basar las estimaciones en dlares de 2003.
Notas del cuadro 17.1: Inversiones necesarias para los ODM y dcit de nanciacin de los ODM per cpita
El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (de prxima aparicin) contiene una descripcin detallada de la evaluacin de necesidades por pases efectuada para dicho proyecto y explica los supuestos tcnicos en los que se basan las estimaciones de las inversiones necesarias para los ODM, as como las fuentes de nanciacin. Tambin expone resultados ms detallados, a nivel de los pases, incluido un desglose por gastos de capital y operativos. AOD para apoyo directo de los ODM en 2002. Se calcula restando de la asistencia ocial para el desarrollo neta los siguientes elementos: asistencia para socorro en casos de peligro y emergencia, ayuda alimentaria, cooperacin tcnica, y AOD canalizada a travs de las ONG (CAD de la OCDE, 2004c). Suponemos que el 75% de esa asistencia residual proporciona un apoyo directo para lograr los ODM y aadimos otro 40% de AOD canalizada a travs de las ONG (vase el cuadro 13.2)
Notas del cuadro 17.2: Conanciacin de los ODM en pases de bajos ingresos
Inversiones necesarias para los ODM. Calculamos las inversiones totales necesarias para los ODM en pases de bajos ingresos en dos etapas: en la primera se calculan las inversiones necesarias para los ODM en cada pas, sin ajustes; en la segunda, se ajustan dichas inversiones teniendo en cuenta el nivel relativo de precios en cada pas.
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Las inversiones necesarias para los ODM abarcan las siguientes esferas: hambre y agricultura, educacin primaria, educacin secundaria, alfabetizacin de adultos, equiparacin de hombres y mujeres, salud, abastecimiento de agua y saneamiento, mejora de las condiciones de vida de los habitantes de barrios de tugurios, servicios energticos, y red vial. Con el n de tener en cuenta la variacin de las inversiones per cpita en los distintos pases, identicamos los principales factores de variacin en una muestra de cinco pases y los empleamos para ajustar las diferencias de necesidades de cada uno de ellos. Por ejemplo, puesto que las intervenciones en materia de salud sern ms caras en pases con tasas de prevalencia de VIH elevadas, se asignan mayores costos per cpita a esos pases. Asimismo, las necesidades de inversin en el sector vial dependen mucho de las carreteras asfaltadas que haya ya, y por tanto se emplea ese factor para ajustar los costos. En otras esferas, como la educacin primaria o el abastecimiento de agua, la variacin en los distintos pases es relativamente pequea, y damos por supuesto que las necesidades de inversin per cpita son uniformes. En la siguiente etapa se ajustan las necesidades de inversin a los niveles relativos de precios de cada pas para tener en cuenta las diferencias en los sueldos, el costo de los materiales y otros precios. A falta de indicadores de precios sucientemente desglosados que permitiran hacer un desglose entre bienes comercializables y no comercializables, el anlisis se centra en las variaciones del nivel general de precios. Se asume que el costo ajustado de las inversiones para los ODM aumenta de forma lineal con el nivel de precios del pas, que se dene como la relacin entre el PIB per cpita expresado en dlares internacionales y el PIB per cpita en dlares con paridad de poder adquisitivo (PPA). El nivel de precios depende del PIB expresado en dlares internacionales, segn la siguiente frmula: Precio (PIB $EU ) = a * PIB$EU ^b Las constantes a y b se han calculado utilizando los datos sobre el PIB de todos los pases en 2002. Movilizacin de recursos nacionales. En primer lugar, calculamos el PIB per cpita en 2006 extrapolando a 2006 la tasa media de crecimiento en cinco aos (de 1997 a 2002). Se supone que, como consecuencia de las inversiones para los ODM, las tasas reales de crecimiento per cpita aumentarn con mayor rapidez en las regiones que hayan experimentado un crecimiento lento (cuadro A3.1). Los niveles de precios se ajustan cada ao, segn se ha dicho anteriormente. Los gastos efectuados por los gobiernos para los ODM en 2006 se calculan por grupos de ingresos y se expresan como porcentaje del PIB. Suponemos que el porcentaje de ingresos nacionales dedicado al gasto pblico para servicios sociales e infraestructura aumenta con dichos ingresos (cuadro A3.2). En algu-
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Apndice 3
Cuadro A3.1
Proyecciones del crecimiento anual del PIB en 2006 2015, por regin
Regin frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia meridional Asia oriental y el Pacco Europa y Asia central Oriente Medio y frica del Norte
Crecimiento previsto del PIB por habitante, 20062015 (porcentaje) 3,2 3,2 5,0 5,0 3,2 3,2
nos pases en los que la movilizacin de recursos nacionales en 2002 se desva considerablemente del promedio del grupo de ingresos, se modicaron esos supuestos1. Segn se expone en el captulo 17, est previsto que la movilizacin de recursos gubernamentales aumente en hasta cuatro puntos porcentuales del PIB entre 2006 y 2015. Al igual que en las evaluaciones de necesidades a nivel de pas, la recuperacin parcial del costo debido al pago de tasas por las familias se limita a la enseanza secundaria, el agua y el saneamiento, y los servicios energticos. Suponemos que las personas que viven por debajo del umbral de pobreza no debern pagar ningn tipo de tasas de usuario. Dcit de nanciacin de los ODM. Se calcula restando las previsiones de la movilizacin de recursos nacionales, de las necesidades de inversin de gastos gubernamentales para los ODM previstas. Para 2002, calculamos que hasta 12.000 millones de dlares se destinaron a la AOD para respaldar directamente los ODM. Esa cantidad no incluye la cooperacin tcnica para la creacin de capacidades ni otras inversiones que no se hayan estimado en las evaluaciones de necesidades para los ODM.
Notas del cuadro 17.3: Costo estimado de la consecucin de los ODM en todos los pases
Apoyo necesario para los ODM en pases de bajos ingresos Dcit de nanciacin de los ODM. Se emplea como referencia el cuadro 17.2. Creacin de capacidades para lograr los ODM. Segn recomienda el CAD de la OCDE, se supone que el 60% de la cooperacin tcnica facilitada en 2002 a pases de bajos ingresos (es decir, 5.000 millones de dlares) se destina a respaldar directamente los ODM, principalmente mediante la creacin de capacidades (CAD de la OCDE, 2004e). En esa partida se incluye tambin el 60% de toda la AOD canalizada actualmente a travs de las ONG. Estimamos que para respaldar la ampliacin de las intervenciones relacionadas con los ODM, la ayuda de los donantes destinada a la creacin de capacidades en pases de bajos ingresos tendr que aumentar en un 50% o sea a 7.000 millones de dlares. Segn se describe en el texto, es necesario desarrollar
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Cuadro A3.2
Mobilizacin estimada de los recursos pblicos
Recursos pblicos para los ODM como porcentaje del PIB
2006 Pases menos adelantados (PIB por habitante inferior a 450 dlares) Pases de bajos ingresos (PIB por habitante entre 450 y 734 dlares) Pases de ingresos medianos bajos (PIB por habitante entre 735 y 2.935 dlares) Pases de ingresos medianos altos y pases de altos ingresos (PIB por habitante superior a 2.935 dlares) 5 7
2015 9 11
13
10
14
importantes actividades de capacitacin en materia de recursos humanos antes de proceder al incremento gradual de las intervenciones relacionadas con los ODM. Subvenciones para aliviar a pases con una fuerte carga de la deuda. Los pases que precisan AOD para cumplir los ODM, pero que ya no necesitarn esa asistencia antes de 2015 (pases que estn progresando adecuadamente), quiz necesiten a pesar de todo subvenciones para respaldar el reembolso de las fuertes cargas de la deuda. Prevemos que dichas subvenciones se concedern si la movilizacin de recursos nacionales del pas no basta para nanciar los pagos del servicio de la deuda para crditos de carcter no concesionario, ms todos los gastos relacionados con los ODM2. Empleamos un perodo medio de tres aos para reembolsar la deuda, de 1999 a 2002 (Banco Mundial, 2004b), como dato indirecto para calcular los pagos anuales del servicio de la deuda previstos para el perodo 20062015. Habr que reducir los pagos adicionales totales del servicio de la deuda en una cantidad estimada en 7.000 millones de dlares en 2006, que disminuir a 1.000 millones para 2015, a n de que todos los pases puedan nanciar las inversiones necesarias para los ODM. Alivio de la deuda. Basndose en los criterios de sostenibilidad de la deuda expuestos en el captulo 13, los pases que precisen transferencias sustanciales de AOD para nanciar los ODM hasta 2015 pueden optar por que se les condone la deuda. Segn datos de Global Development Finance, se calcula que en 2002 la cuanta de la deuda pendiente para todos los pases que no estn progresando adecuadamente ascenda a 174.000 millones de dlares en crditos de carcter concesionario y a 63.000 millones de dlares en crditos de carcter no concesionario (Banco Mundial, 2004b). Se supone que ambas cantidades han permanecido constantes a lo largo de 2005 y se cancelarn en los 10 aos que van de 2006 a 2015. Segn las normas del CAD de la OCDE, nicamente la cancelacin de crditos de carcter no concesionario puede contabilizarse como alivio de la deuda que cuenta para la AOD. Suponemos simplemente que la cuanta de la deuda de carcter no concesionario se amortiza en plazos de 6.300 millones de dlares anuales.
350
Apndice 3
Reembolso de prstamos concesionarios. El ritmo de reembolso de crditos en 2002 se calcula basndose en datos facilitados por el CAD de la OCDE (2004a). Suponemos que la devolucin de crditos por todos los pases que no estn progresando adecuadamente hacia la consecucin de los ODM y a los que se les ha condonado totalmente la deuda ser nula, puesto que la movilizacin de los recursos nacionales de dichos pases es demasiado baja para nanciar las inversiones necesarias para los ODM. Necesidades de apoyo para los ODM en pases de medianos ingresos Apoyo directo al gobierno. Algunos pases de medianos ingresos con reductos de pobreza particularmente resistentes tendrn necesidades de inversin que no se podrn nanciar solamente mediante la movilizacin de sus propios recursos nacionales. Sugerimos que se necesitarn unos 10.000 millones de dlares de AOD destinada a respaldar directamente los ODM en esos pases. Creacin de capacidades para alcanzar los ODM. La cooperacin tcnica para los ODM, que ascendi a un 60% de la cooperacin tcnica total en 2002, se ocupar principalmente de ayudar a los pases a que logren los ODM en regiones que actualmente estn subatendidas, como por ejemplo los barrios de tugurios urbanos o las zonas rurales remotas (CAD de la OCDE, 2004c). En esa partida se incluye tambin la asistencia que actualmente se facilita directamente a las ONG. Se espera que el presupuesto de cooperacin tcnica permanezca constante hasta 2015. Reembolso de crditos concesionarios. El reembolso de crditos por los pases de medianos ingresos en 2002 se calcula basndose en datos facilitados por el CAD de la OCDE (2004a). Los datos del Banco Mundial (2004b) sobre crditos pendientes sugieren que es poco probable que los pases de medianos ingresos precisen inmediatamente un alivio total de la deuda para poder nanciar los ODM. Algunos pases necesitarn reducir sus pagos del servicio de la deuda a n de poder hacer las inversiones necesarias para alcanzar esos Objetivos. Utilizando el mismo enfoque que se emplea para los pases de bajos ingresos, estimamos que quizs sea necesario reducir la devolucin de crditos de carcter concesionario en unos 3.000 millones de dlares en 2006 (en comparacin con las cifras de 2002) y solamente en unos 200 millones para 2015. Necesidades de apoyo para los ODM a nivel internacional Infraestructura y cooperacin regionales. Se prev que ser necesaria una cantidad extra de 9.000 millones de dlares anuales para 2015, adems de las inversiones nanciadas con cargo a los presupuestos nacionales. Las estimaciones de la asistencia actual para infraestructura y cooperacin regionales se basan en datos de Birdsall (2004).
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Fondos para investigacin a nivel mundial. El CAD de la OCDE ha calculado (cuadro A3.3) la AOD para 2002 (CAD de la OCDE, 2004c). Se espera que aumente hasta 7.000 millones para 2015, destinada principalmente a salud pblica; agricultura y gestin de recursos naturales; tecnologas de energa sostenible y de bajo costo, y adaptacin a cambios climticos a largo plazo en pases en desarrollo. Las inversiones previstas en salud pblica se basan en recomendaciones efectuadas por la Comisin de la OMS sobre Macroeconoma y Salud (2001). El Proyecto del Milenio se ha encargado de hacer las previsiones restantes. Aplicacin de las convenciones de Rio. La asistencia actual para la aplicacin de las convenciones sobre medio ambiente acordadas en Rio en 1992 se calcula sobre la base de los datos facilitados por el CAD de la OCDE (2002). Lamentablemente, se dispone de pocos datos sobre lo que costara aplicar esas convenciones y otros acuerdos sobre medio ambiente. Hemos incluido el costo de aplicacin de la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deserticacin, del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (1991). Los clculos se han revisado a la baja, centrando la atencin en las medidas correctivas y preventivas y excluyendo los gastos de rehabilitacin. Para limitar las posibilidades de que puedan contarse por duplicado intervenciones incluidas en el componente agrcola de la evaluacin de necesidades nacionales para los ODM, redujimos el costo de las medidas preventivas en un 50%. Otros datos disponibles sobre los costos relacionados con el medio ambiente sealan discrepancias importantes. Por ejemplo, el costo de mantener la biodiversidad oscila entre 23.000 millones y 45.000 millones de dlares anuales, segn la fuente (Balmford y otros, 2002; Zhou, 2003). Puesto que ninguna de las dos cifras est respaldada por una estrategia operacional, no hemos incluido
Cuadro A3.3
Desglose de la nanciacin de la investigacin mundial
Nota: En el cuadro se han utilizado cifras redondas, lo que explica las diferencias que pueda haber entre la suma de las cifras y los totales. Fuente: Los datos correspondientes a 2002 se basan en los de la Secretara del CAD de la OCDE (comunicacin personal, 2004). Las previsiones en salud pblica fueron extradas de OMS, 2001. Todas las demas previsiones han sido calculadas por los autores.
2002 Salud pblica Agricultura y gestin de los recursos naturales Tecnologas de energa sostenible y a bajo costo Adaptacin de los pases en desarrollo al cambio climtico a largo plazo Total 0,3
2006 2
2010 4
2015 4
0,4
0,1
0,1
1,0
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Apndice 3
en el cuadro el costo de la proteccin de la biodiversidad. Tampoco hay estimaciones rmes para el costo de la adaptacin al cambio climtico en pases en desarrollo. Cooperacin tcnica de organizaciones internacionales. Basndose en datos facilitados por el CAD de la OCDE (2004a), la cuanta de AOD canalizada hacia fondos, programas y organismos de las Naciones Unidas en 2002 se estima en unos 5.000 millones de dlares. Suponemos que habr que incrementar los fondos destinados a esas organizaciones en un 50% a lo largo de los 10 prximos aos. La mayor parte de esos fondos se destinar a mejorar las capacidades de asesoramiento tcnico del sistema de las Naciones Unidas y a proporcionar amplios programas de capacitacin.
Notas del cuadro 17.4: Necesidades plausibles de AOD para lograr los ODM
AOD de referencia para los ODM en 2002. Igual a la AOD destinada nicamente a respaldar en forma directa los ODM en 2002, como en el cuadro 17.3. Inversiones adicionales necesarias para los ODM. Se calculan como la diferencia entre el costo estimado de la consecucin de los ODM (como en el cuadro 17.3) y la asistencia bsica. Ajuste para pases que no estn progresando adecuadamente hacia los ODM por tener una gobernanza deciente. Para el ajuste de los pases que no estn progresando adecuadamente hacia los ODM, hemos creado un indicador global de gobernanza, calculando la media de cinco variables que miden el control de la corrupcin, la ecacia del gobierno, la calidad de las instituciones, la calidad normativa y el estado de derecho (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003). Despus, para simplicar, suponemos que los pases han de tener una desviacin estndar por debajo de ese indicador si desean que se les conceda AOD destinada a respaldar directamente los ODM. Desde luego, la decisin sobre si se puede proporcionar dicha asistencia en la escala necesaria para lograr los objetivos debe adoptarse en cada caso individual. Basndose en ese supuesto, la cuanta de AOD necesaria en 2006 se reducir en unos 21.000 millones de dlares, debido a la existencia de pases con gobernanza inadecuada. Si los pases que no estn progresando hacia los Objetivos estuvieran en condiciones de recibir esa asistencia para 2015, el factor de ajuste aumentara a 42.000 millones. Se supone que algunos pases mejorarn su gobernanza con el n de poder obtener asistencia para respaldar directamente los ODM, por lo que el factor de ajuste se aumenta a solamente 25.000 millones en 2015. Reprogramacin de la AOD existente. Se supone que el 20% de las siguientes partidas de AOD podra reorientarse hacia los ODM en 2006: asistencia tc-
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nica que no est orientada hacia los ODM; ayuda alimentaria para el desarrollo, y otros tipos de AOD no destinados a respaldar directamente los ODM. Esas partidas ascendieron a 30.000 millones de dlares en 2002. Suponemos que para 2015, el 30% de ellas podran reprogramarse para el apoyo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Socorro en casos de peligro y emergencia. Esta es una parte integral de la nanciacin de los ODM. En 2002, la asistencia de emergencia ascendi a 4 000 millones de dlares (CAD de la OCDE, 2004a). Aun suponiendo que se cumplan los ODM, la necesidad de asistencia de emergencia aumentar, puesto que actualmente un porcentaje importante de las necesidades an no est cubierto3. Adems, el aumento de la poblacin y los efectos del cambio climtico a largo plazo incrementarn la incidencia y la gravedad de los desastres naturales, as como sus consecuencias. Est previsto que la asistencia total de emergencia, excluido el costo de las operaciones de mantenimiento de la paz y de seguridad, aumentar un 50% para 2015. Otros tipos de AOD. Esta partida contiene toda la asistencia que no est incluida en ningn otro lugar del cuadro. En particular, tenemos en cuenta lo que les cuesta a los organismos bilaterales administrar ecazmente cantidades ms elevadas de AOD. Los datos sobre costos operativos y administrativos sufragados por los donantes en 2002 proceden del CAD de la OCDE (2004d). Suponemos que el costo de gestionar la AOD adicional asciende al 2% de la ayuda bilateral que no se canaliza a travs de organizaciones multilaterales, y cuyo valor se estima en un 70% del volumen total de AOD (CAD de la OCDE, 2004e). Porcentaje de los INB de los pases de la OCDE. Suponemos que los INB de todos los pases de la OCDE en 2002 (28 billones de dlares de 2003) aumentarn un 2% anual y alcanzarn los 36 billones (en dlares de 2003) en 2015. AOD para pases menos adelantados (PMA). Con referencia a la cifra jada como meta de los ODM para los PMA, calculamos la AOD total necesaria para respaldar directamente los ODM y crear capacidades para que esos pases puedan alcanzar los ODM. Las estimaciones incluyen el ajuste para los pases que no estn progresando adecuadamente hacia los Objetivos debido a una gobernanza inadecuada.
Apndice 4
Metodologa y fuentes de datos para proyectar los progresos hacia el logro de los ODM (cuadro 18.1)
En la siguiente exposicin se describe la metodologa utilizada para determinar el nmero de vidas afectadas por el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (cuadro 18.1). En la primera hiptesis, denominada tendencias actuales extrapoladas a 2015, los resultados de 2005 y 2015 se calculan para cada indicador extrapolando los promedios regionales, ponderados segn la poblacin, de las cifras correspondientes a 2002, utilizando proyecciones de poblacin (Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, 2003a) y los datos de tendencias correspondientes a 19902002 (a menos que se indique lo contrario). La hiptesis de los ODM para 2015 se crea partiendo de la base de que, despus de 2005, los pases aceleran la marcha de los trabajos para el logro de los ODM en 2015, o continan su trayectoria actual si la tasa histrica de progreso excede ya a lo que se necesita para conseguir los ODM. En el texto, el nmero de vidas mejoradas o salvadas con el logro de los ODM se calcula como la diferencia entre ambos resultados, en virtud de la hiptesis de los ODM en 2015 y las estimaciones de 2005.
Notas especcas de los indicadores
Porcentaje de pobreza El porcentaje de pobreza se calcula como el porcentaje de personas con ingresos inferiores a 1,08 dlares diarios, en PPA (paridad de poder adquisitivo) de dlares de 1993. Las tendencias regionales se extrapolan de los datos para 1990 y 2001, utilizando estimaciones y deniciones regionales de Chen y Ravallion (2004). PIB per cpita Las estadsticas del PIB per cpita se basan en datos extrados de Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial, 2004c). Todos los datos del PIB estn ajustados a dlares de 2003, utilizando el deactor1 del CAD de la OCDE y se
Metodologa y fuentes de datos para proyectar los progresos hacia el logro de los ODM (cuadro 18.1) 355
dividen por el nmero de poblacin para obtener el PIB per cpita. Las tasas de crecimiento para ambas hiptesis dieren segn la regin. En Asia oriental y el Pacco y el Asia meridional, las tasas de crecimiento durante el ltimo decenio han estado bien encaminadas para conseguir el Objetivo de reduccin del porcentaje de pobreza, sobre la base de elasticidades estndar entre el crecimiento y la reduccin de la pobreza. En estas regiones, partimos de la base de que los ingresos per cpita continuarn creciendo en un 5% en ambas hiptesis. Para las dems regiones, extrapolamos las tendencias actuales utilizando la tasa de crecimiento medio que la regin experiment en 19902002, excepto en Europa y Asia central, en donde extrapolamos las tasas de crecimiento desde 1997 (como una tendencia ms representativa durante cinco aos despus de la transicin). Proyectamos la hiptesis de ODM para estas regiones de crecimiento ms lento, partiendo de la base de una aceleracin del crecimiento real per cpita del 3,2%. Subnutricin Las tendencias de la subnutricin por regin se calculan utilizando los datos nacionales, ponderados segn la poblacin, de 1990 y 2000 proporcionados por la FAO (2003a) correspondientes a todas las regiones, excepto Europa y Asia central, en que se utilizan los datos de 1994 a 2000. A continuacin, las tendencias se extrapolan hasta 2005 y 2015 para estimar la subnutricin, sobre la base de que las tendencias actuales continan. La hiptesis de los ODM se calcula sobre la base de que el nmero de personas subnutridas se reduce en la mitad en cada pas entre 1990 y 2015. Mortalidad de nios menores de cinco aos Las tasas regionales de mortalidad de menores de cinco aos se calculan utilizando las tasas de mortalidad nacional (por 1.000 nacimientos vivos), ponderadas segn la poblacin, correspondientes a 1990 y 2002, y extrapolndolas hasta 2005 y 2015. Acto seguido, multiplicamos estas estimaciones por las tasas de nacimiento proyectadas (Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, 2003a) para calcular las vidas de nios que se pierden si las tendencias actuales continan. La hiptesis de los ODM se calcula proyectando una disminucin de dos tercios de la mortalidad calculada a partir de la tasa de 1990, e interpolando linealmente entre 2005 y 2015. El nmero de vidas que se pierden en virtud de la hiptesis del ODM se calcula aplicando esta trayectoria a las tasas de nacimiento previstas, dando por supuesto que los pases que ya han excedido el progreso requerido para alcanzar la meta continuarn su tendencia histrica. Mortalidad materna No se dispone de datos nacionales sucientes para estimar los promedios regionales de las tasas de mortalidad maternas. Por consiguiente, utilizamos los totales mundiales. Segn las estadsticas compiladas por el FNUAP, el UNICEF y la OMS, el coeciente de mortalidad materna mundial no cambi entre 1995
356
Apndice 4
y 2000 (400 muertes por 100.000 nacimientos vivos) (OMS, UNICEF, 1996; OMS, UNICEF y FNUAP, 2003). Suponemos adems que permanecer invariable hasta 2005. Como la tasa mundial era 430 por 100.000 en 1990, el logro del Objetivo requerir reducir la tasa mundial a 108 (una reduccin del 75%). Por consiguiente, en virtud de la hiptesis del ODM el ndice de mortalidad materna disminuir linealmente de 400 en 2005 a 108 en 2015. Si las tendencias actuales continan, el ndice de mortalidad materna permanece constante en 400 hasta 2015. Calculamos el nmero de muertes segn las dos hiptesis y despus hallamos la diferencia entre el resultado en virtud de la hiptesis de los ODM en 2015 (alcanzar la meta de una tasa de mortalidad materna de 108 fallecimientos por 100.000 nacimientos vivos) y las estimaciones de 2005 para determinar el nmero de vidas que se salvaran. Prevencin de nuevas infecciones de VIH Los datos y los clculos son de Stover y otros (2002), que proyectan el nmero cumulativo de nuevas infecciones de VIH entre 2002 y 2010 en una trayectoria que utiliza esas fechas como punto de referencia y lo comparan con la hiptesis de respuesta ampliada, como se esboza en el perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Aunque la hiptesis de respuesta ampliada no se proyecta hasta 2015 y utiliza supuestos que dieren ligeramente de los recomendados por el Grupo de Trabajo sobre el VIH/SIDA del Proyecto del Milenio, ilustra la posible estructura de una hiptesis del ODM para el VIH/SIDA Agua y saneamiento Utilizamos datos sobre el acceso al abastecimiento de agua y saneamiento del Programa Conjunto de Monitoreo OMS/UNICEF (OMS y UNICEF, 2004). En cuanto a los dems indicadores, extrapolamos una estimacin de las tendencias actuales y otra hiptesis del ODM y calculamos la diferencia entre los resultados en virtud de la hiptesis de los ODM en 2015 y las estimaciones de 2005, para determinar el nmero de vidas que se vern afectadas entre 2005 y 2015. Personas que viven en condiciones semejantes a los tugurios Utilizamos estadsticas a nivel de pas para poblaciones urbanas en 2001 (Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, 2003a) y la proporcin de poblaciones urbanas que viven en tugurios (ONU-Hbitat, 2003) para determinar el nmero de personas que viven en tugurios en la actualidad. El nmero de habitantes de tugurios en 2020, segn las tendencias actuales, se calcula manteniendo constante la porcin de poblaciones urbanas que vive en tugurios y multiplicndola por las poblaciones urbanas en 2020 (Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, 2001 2003a). La hiptesis del ODM se calcula manteniendo constante el nmero total de habitantes de tugurios en 2001, sobre la base de que ser posible contener la aparicin de nuevos barrios de tugurios, y restando 100 millones de personas, de conformidad con la meta 11. Los 100 millones se distribuyen entre las regiones de manera proporcional.
Notas
Captulo 2
1. El ndice de pobreza es la proporcin de la poblacin nacional cuyos ingresos estn por debajo del umbral ocial jado por el gobierno nacional. 2. frica subsahariana tropical, denida por Sachs y otros (2004). 3. Se intent la inclusin en este mapa de varios otros indicadores de pobreza absoluta, pero no se utilizaron debido a la escasez de datos. A no ser que se indique lo contrario, todos los datos son de las Naciones Unidas (DAES, 2004). 4. Para esta seccin seguimos las agrupaciones nacionales y utilizamos datos regionales como se exponen en Naciones Unidas (DAES, 2004). Sin embargo, incluimos a Armenia, Azerbaiyn y Georgia con los pases de la CEI de Europa y a Irn en Asia central.
Captulo 3
1. Mediante la utilizacin de una gran variedad de especicaciones del modelo de crecimiento, Sala-i-Martin, Doppelhofer y Miller determinaron que la zona de tierras tropicales, la densidad demogrca de las costas y la prevalencia del paludismo estaban entre los determinantes ms robustos del crecimiento econmico. Vase Sala-i-Martin, Doppelhofer y Miller (2004). 2. Sachs y otros (2004) realizan un estudio minucioso de las dicultades particulares de frica y la inversin y nanciacin necesarias para salir de la trampa de la pobreza. 3. Esta es, quizs, la crtica mejor representada por Easterly (2001).
Captulo 4
1. Tambin debera incluir la experiencia en gnero, que con demasiada frecuencia se omite en las actividades en tiempo real.
Captulo 5
1. Los servicios esenciales de salud relacionados con los Objetivos comprenden la salud preventiva y curativa, la salud reproductiva, la salud ambiental y la nutricin. 2. Estas medidas no pueden funcionar aisladamente: deben ir acompaadas de reformas apropiadas de las polticas. Esas reformas consisten, por ejemplo, en aumentar los
358
Notas
recursos asignados a la agricultura en el presupuesto nacional; vincular la nutricin a la agricultura, la seguridad alimentaria y el derecho a una alimentacin suciente y nanciarla adecuadamente; potenciar el papel de la mujer, reconocindole derechos de propiedad sobre los recursos locales; fortalecer la investigacin agrcola, y eliminar las barreras internas y regionales al comercio de insumos y productos agrcolas (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005d). 3. Vase, por ejemplo, Consejo Mundial de Energa, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas y PNUD (2000). Los servicios de energa relacionados con los Objetivos se analizan en ms detalle en un documento de antecedentes del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, de Vijay Modi (2004), que se publicar prximamente. 4. Desde una perspectiva de salud pblica, es importante disminuir el uso del aborto mediante la promocin de los servicios de planicacin de la familia, as como la cantidad de abortos en condiciones de riesgo, mediante un examen de las leyes que reglamentan el aborto, para garantizar que tengan en cuenta no slo los riesgos para la salud sino tambin la diversidad y los valores culturales y la capacidad institucional. 5. La proteccin social comprende el seguro de salud, la incapacidad por accidentes de trabajo, el seguro de desempleo, pensin alimenticia de menores, seguridad social y pensiones de vejez.
Captulo 6
1. Las herramientas son bienes fungibles o mercancas necesarias para la provisin de un servicio y forman parte de las recomendaciones que guran en el captulo 5 y en los informes del equipo de tareas. Aqu nos centramos en los primeros tres componentes de capacidad. 2. Vanse, por ejemplo, los estudios de casos y el estudio internacional del Equipo de Tareas sobre la mejora del apoyo estadstico para la vigilancia de los Objetivos de Desarrollo PARIS 21, disponible en www.paris21.org. 3. Deininger y Mpuga (2004) concluyen: El cambio de poltica [abolicin de las tasas] mejor el acceso y redujo la probabilidad de contraer enfermedades de una manera especialmente beneciosa para los pobres. Aunque sigue existiendo el problema de mantener la calidad de los servicios, se estima que los benecios acumulados son signicativamente mayores que los inconvenientes que puedan resultar de la abolicin de los tasas pagadas por los usuarios.
Captulo 7
1. Muchos investigadores han planteado este punto, y las primeras pruebas importantes fueron presentadas por Knack y Keefer (1995), Mauro (1995), y Sachs y Warner (1995). 2. En varios estudios recientes se ha analizado detenidamente la relacin entre la buena gestin de los asuntos pblicos y los ingresos. Por ejemplo, Radelet (2004) construye un indicador corregido de la gestin de los asuntos pblicos controlado por nivel de ingresos. Dicho indicador muestra que muchos pases de bajos ingresos tienen una buena gestin en relacin con su nivel de ingresos. 3. Glaeser y otros (2004) coinciden en este punto. 4. Vase, por ejemplo, El derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental (Naciones Unidas 2004d). 5. En el artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos slo se arma que Todos los ciudadanos gozarn [sin ninguna de las distinciones mencionadas...], y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la
Notas
359
direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;.... Esta declaracin del derecho a participar debe considerarse en el contexto de los dems derechos reconocidos en la Declaracin Universal que, le da fundamento. Entre ellos se cuentan la libertad de expresin, el derecho a la no discriminacin, el derecho de reunin y de asociacin, el derecho a una prensa libre, etc. 6. Vase Naciones Unidas (1998), La funcin de las instituciones nacionales de derechos humanos en la proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales (E/C.12/1998/25), y vase Naciones Unidas (2002e), El papel de las instituciones nacionales independientes de derechos humanos en la promocin y proteccin de los derechos del nio. 7. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2005 ha tomado este anlisis del Banco Mundial (2004a).
Captulo 8
1. Las organizaciones de la sociedad civil hacen referencia a un amplio grupo de organizaciones y actores que incluyen, aunque no se limitan a ellas, a las organizaciones de base comunitaria, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de negocios, gabinetes de investigacin, movimientos sociales, organizaciones religiosas, movimientos pro derechos de la mujer, movimientos comunitarios e indgenas, y organizaciones voluntarias.
Captulo 9
1. El gobierno tiene la responsabilidad primordial de crear incentivos para que los empresarios no estructurados se incorporen en la economa ocial, facilitndoles el acceso al crdito, tecnologas ms avanzadas y otros insumos, simplicando los sistemas de registro y proporcionndoles acceso a la capacitacin, como se describe en el captulo 7.
Captulo 10
1. Este captulo aprovecha ampliamente la publicacin Ending Africas Poverty Trap, Sachs y otros (2004). 2. Una regresin (sobre la que no se informa) de varios indicadores de gestin pblica, el PIB per cpita, el PPA y un indicador cticio para el frica subsahariana resulta en un coeciente estadsticamente insignicante para la variable cticia, indicando que frica no est gobernada peor, despus de tener en cuenta el factor ingresos. 3. Otra evidencia sugiere, por ejemplo, que entre 1986 y 1988 las tarifas del transporte a larga distancia en el frica occidental francfona eran cinco veces ms altas que las tarifas comparables en la India, Pakistn y Viet Nam (Rizet y Hine, 1993). Estudios ms recientes sugieren que las tarifas de transporte en Tanzana son tres veces ms altas que en Indonesia (Hine y Ellis, 2001).
Captulo 11
1. Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Estadstica, Naciones Unidas, 2004; basado en datos suministrados por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, la Organizacin Mundial de la Salud, y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin. Las cifras representan promedios no ponderados para los pases menos adelantados de las respectivas regiones. 2. Entre los 14 sectores prioritarios guran: cambio climtico y elevacin del nivel del mar, desastres naturales y ambientales, gestin de desechos, recursos costeros y marinos, recursos de agua dulce, recursos de la tierra, energticos, tursticos y relativos a la diversidad biolgica, instituciones nacionales y capacidad administrativa, instituciones regionales
360
Notas
y cooperacin tcnica, transporte y comunicaciones, ciencia y tecnologa, y desarrollo de los recursos humanos (Naciones Unidas, 1994). 3. La elaboracin del ndice correspondiente a cada desastre se basa en los datos sobre la distribucin de la poblacin, la gravedad de cada desastre y los ndices de mortalidad por desastre correspondientes a un perodo de 20 aos, de 1981 a 2000. Para ms explicaciones, vase Dilley y otros (2005). El ndice se basa en los clculos de los autores, y se multiplica el porcentaje de la poblacin expuesto a diferentes niveles de intensidad de cada desastre para crear un ndice del 0 al 10, donde el nmero mayor indica la exposicin a un desastre mayor o un porcentaje mayor de la poblacin expuesta.
Captulo 12
1. Basado en el conjunto de datos de Fearon y Laitin (2003). Hay que hacer observar que el 3% era el riesgo medio anual de una nueva experiencia de conicto en los pases del frica subsahariana en el decenio de 1990. 2. Sin embargo, cuando las cuestiones bsicas que se dirimen en un conicto determinado son amenazas a la identidad, cultural o religiosa, y no la desventaja econmica de algunas regiones o grupos, posiblemente habra que adoptar algunas medidas de naturaleza ms bien poltica. 3. Por indicadores estructurales nos referimos a los indicadores econmicos, sociales, medioambientales y geogrcos que describen a grupos y comunidades; por indicadores de conducta nos referimos a los indicadores de toma de decisin a nivel individual y de grupo, incluidas las protestas, huelgas, motines, etc. 4. Para ms evidencia de los efectos persistentes sobre la salud pblica que tienen las guerras civiles, vase Ghobarah, Huth y Russett (2004). 5. Algunas propuestas relacionadas ya se han anunciado en otros contextos. Vase, por ejemplo, la Academia Internacional de la Paz (2004).
Captulo 13
1. Por ejemplo, Harrison, Klugman y Swanson (2003) muestran la falta de alineamiento de los DERP con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Su cuadro 5, por ejemplo, indica que 7 de los 12 DERP ni siquiera incluyen metas que puedan ser comparadas con el Objetivo relativo al hambre.De manera anloga, 7 de los 12 DERP no tienen metas pertinentes al Objetivo de la educacin.
Captulo 15
1. Por ejemplo, en 1999 slo el 1% de las exportaciones de los pases menos adelantados fue a otros pases menos adelantados y otro 28% correspondi a otros pases en desarrollo (UNCTAD, 2001). 2. Por ejemplo, de un portafolio de 6.000 millones de dlares, el Banco Interamericano de Desarrollo asigna slo 10 millones a la nanciacin por donaciones de la infraestructura regional (Birdsall, 2004). 3. El Plan de Aplicacin de Johannesburgo establece: Todos los pases deben promover modalidades sostenibles de consumo y produccin; los pases desarrollados deben tomar la iniciativa al respecto (prrafo 14).
Captulo 17
1. Si se restan 21.000 millones de dlares del dcit de nanciacin de los ODM, por valor de 73.000 millones, correspondiente a 2005, se obtiene un resultado de 52.000
Notas
361
millones. Del mismo modo, si se restan 25.000 millones de 135.000 millones, se obtiene un monto de 110.000 millones. 2. El anlisis de este captulo se llev a cabo con datos correspondientes a 2002. Las cifras agregadas de los ODM para 2003 se emitieron inmediatamente antes de la publicacin del presente informe y, por consiguiente, no se incluyen en este examen. 3. En el Manual de mejores prcticas para la consecucin de los ODM, cuya publicacin est prevista para principios de 2005, se describen con ms detalle las evaluaciones de necesidades. 4. La dicultad de calcular el potencial para incrementar la movilizacin de recursos por parte del gobierno se reeja en los comentarios contradictorios recibidos en versiones anteriores de los resultados de la evaluacin de necesidades del Proyecto del Milenio. El Banco Mundial consideraba que un incremento de cuatro puntos porcentuales en Uganda era demasiado bajo, mientras que el FMI opinaba que era demasiado elevado (Banco Mundial, 2003e; FMI, 2003). 5. Se supone que el 25% de todas las inversiones relacionadas con los ODM se destinarn a bienes comercializables, segn sugieren las evaluaciones de necesidades efectuadas por el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. 6. Todos los datos sobre el volumen de la AOD en 2002 se basan en datos del CAD de la OCDE (2004a). La Secretara del Comit ha facilitado tambin informacin adicional. Damos gracias especialmente a Brian Hammond por su valiosa colaboracin. En el apndice 3 se dan ms detalles sobre el anlisis. 7. Lamentablemente, no se dispone de estimaciones de costo rmes para aplicar las otras dos convenciones de Rio. Por lo tanto, el cuadro 17.3 no incluye el costo de proteger la biodiversidad ni el de aplicar la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. 8. El CAD de la OCDE emplea un aumento provisional anual del 2% de los INB de los pases miembros (que pasa de 30.000 billones de dlares en 2005 a 36.000 billones en 2015).
Captulo 18
1. La metodologa seguida para las estimaciones y las fuentes de datos que se han utilizado se resumen en el apndice 4.
Apndice 1
1. Estas categoras de educacin primaria y postprimaria se centran en las prioridades subrayadas por el Grupo de Tareas sobre Educacin del Proyecto del Milenio, aunque no constituyen una lista exhaustiva de todas las intervenciones del grupo de tareas.
Apndice 3
1. Los siguientes supuestos se basaban en datos sobre gasto pblico: Pakistn y Vietnam, 8% a 12%; Indonesia, 9% a 13%; China y la India, 14% a 16%. 2. Segn el CAD de la OCDE, los crditos de carcter concesionario no inuyen en el alivio de la deuda que cuenta para la AOD. 3. En comparacin, en 2003 slo se nanciaron el 53% de las solicitudes de ayuda de emergencia efectuadas en 2002 por conducto del Procedimiento de llamamientos unicados de las Naciones Unidas (excluido Irak), aun reconociendo que algunas de ellas podan ser demasiado elevadas.
Apndice 4
1. Disponible en lnea: http://www.oecd.org/dataoecd/43/43/1894330.xls.
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Expresiones de agradecimiento
Varias personas han contribuido de forma particularmente notable a la redaccin del presente informe. Macartan Humphreys desempe un papel central en la redaccin del captulo 12 sobre estrategias para los pases afectados por conictos. Nirupam Bajpai, Shuming Bao y Wing Thye Woo ofrecieron importantes anlisis para documentar el captulo 11 sobre prioridades de inversin en otras regiones. Deborah Balk, Bob Chen, Marc Levy, Alex de Sherbinin, Adam Storeygard y sus colegas del Center for International Earth Science Information Networks (CIESIN) de la Univesidad de Columbia efectuaron gran parte de los anlisis de datos geoespaciales. Brian Hammond y sus colegas del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD), de la la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), destinaron una enorme cantidad de tiempo y conocimientos especializados a documentar los anlisis del captulo 13 sobre el sistema de donantes. Dani Kaufmann proporcion datos muy valiosos para el captulo 7 sobre gobernanza. En lo que se reere a los captulos citados, cualquier error que haya es responsabilidad del autor. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas pudo beneciarse de la activa colaboracin intelectual de Franois Bourguignon, economista principal del Banco Mundial; Nicholas Stern, su distinguido predecesor en el mismo puesto, que actualmente trabaja para el U.K. Treasury, y Raghuram Rajan, economista principal del Fondo Monetario Internacional (FMI). Todos han sido extraordinariamente cooperativos y cuidadosos en ocuparse conjuntamente de compartir puntos de vista y comentarios sobre productos provisionales y de denir los mejores marcos analticos para conseguir los ODM. Muchos seminarios y reuniones organizados en comn contaron con la contribucin de varios de sus colegas, entre ellos Jim Adams, Shaida Badiee, Barbara Bruns, Mariam Claeson, Shanta Devarajan, Shahrokh Fardoust, Pablo Gottret, Rudolf Knippenberg (UNICEF), Ibrahim Levent, Hans Lofgren, Gobind Nankani, John
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Page, Ramakhatra Rakotomalala, Peter Roberts, Agnes Soucat, Eric Swanson, Jee-Peng Tan, Hans Timmer y Dominique van der Mensbrugghe, del Banco Mundial, y Sanjeev Gupta, Peter Heller y Arvind Subramanian, del FMI. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas agradece tambin a sus asociados la elaboracin de una metodologa para la evaluacin de las necesidades para alcanzar los ODM en cada pas, cuyos resultados se presentan en el captulo 17, que trata de la ampliacin de los medios nancieros necesarios para alcanzar los ODM: Anwara Begum y M. Salimullah, del Instituto de Bangladesh para estudios sobre el desarrollo; Kao Kim Hourn y Ray Zepp, de la Universidad de Camboya; Ernest Arieetey y Michael Nimo, del Instituto de Investigaciones econmicas, sociales y estadsticas de Ghana; Samar Datta, Ravindra Dholakia y Akhilesh Kumar, del Instituto indio de administracin, Ahmedabad; Haidari K. R., Amani, Flora Lucas Kessy y Deogratias Macha, de la Fundacin de investigaciones sociales y econmicas de Tanzana, y Godfrey Bahiigwa, Lawrence Bategeka y Nathan Okarut, del Centro de investigaciones sobre poltica econmica, de Uganda. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas queda agradecido a McKinsey & Company, que llev a cabo los anlisis en que se bas la seccin energtica de la evaluacin de necesidades; a Eva Weissman por su valiosa asistencia en los anlisis sobre salud materna y de nios menores de cinco aos, y a David Simon por el anlisis de las corrientes de asistencia ocial para el desarrollo y de su asignacin a los diversos sectores. Shan Cao, Andrew Charlton, Stacy Fehlenberg, Joseph Kennedy y Pierre Yared prestaron excelente asistencia para las investigaciones relacionadas con las actividades de evaluacin de necesidades. Innumerables empleados del PNUD respaldaron los esfuerzos realizados para el Proyecto. Elli Kaplan aport una ayuda valiosa en las fases iniciales del Proyecto. Jeffrey Avina, Ade Lekoetje, Elizabeth Lwanga, Jacques Loup, Lamin Manneh y Comfort Tetteh contribuyeron tambin enormemente a la labor cotidiana para el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas. Sally Fegan-Wyles y su equipo del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo estuvieron siempre dispuestos a ofrecer y prestar ayuda. Importantes aportaciones sustantivas se prestaron a travs de la Direccin de Polticas de Desarrollo, provenientes de, entre otros, Susan McDade y el grupo sobre la energa; Antoine Heuty, Terry McKinley, Rathin Roy y colegas del grupo sobre la pobreza; Gita Welch y el grupo sobre desarrollo institucional, y de Terence Jones y su equipo, del grupo sobre desarrollo de capacidades. Djibril Diallo, David Morrison, Bill Orme y sus colegas de la Ocina de Comunicaciones del Administrador proporcionaron un valioso apoyo en materia de comunicaciones. El Proyecto da gracias tambin al personal de contacto de las dems direcciones regionales en relacin con los ODM: Ghaith Fariz, Enrique Ganuza, Balasubramanium Murali y Norimasa Shimomura. Pedro Conceiao, Moez Doraid, Gulden Turkoz-Cosslett, Mattias Johansson, Inge Kaul, Ronald Mendoza, Omar Noman, Alejandra Pero, Bharati Sadasivam, Amina Tirana y Caitlin Wiesen fueron
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tambin muy generosos en su contribucin. Nissim Ezekiel y la secretara de la Comisin sobre el Sector Privado y el Desarrollo ofrecieron muchas sugrencias tiles; entre ellos guraban Jan Krutzinna, Naheed Nenshi, Yann Risz y Sahba Sobhani. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas colabor estrechamente con el personal de la Ocina del Informe sobre Desarrollo Humano en la produccin del Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Varias partes del presente informe han aprovechado la labor llevada a cabo durante la produccin del mencionado informe de 2003. Damos gracias a Sakiko Fukuda-Parr y a su equipo, que incluye a Silva Bonacito, Emmanuel Boudard, Carla De Gregorio, Haishan Fu, Claes Johansson, Christopher Kuonqui, Santosh Mehrotra, Tanni Mukhopadhyay, Stefano Pettinato, David Stewart, Aisha Talib, Nena Terrell y Emily White. El presente informe ha sido editado y producido por un equipo estelar: Bruce Ross-Larson, Meta de Coquereaumont, Mary Goundrey, Wendy Guyette, Thomas Roncoli, Christopher Trott, Timothy Walker y Elaine Wilson, de Communications Development Incorporated (Washington, D.C.).
Aportaciones consultivas
Muchos colegas participaron en importantes comentarios sobre anteriores textos provisionales del presente informe. Miembros del Grupo de expertos de las Naciones Unidas sobre el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas han prestado valioso asesoramiento durante la gestacin del Proyecto, siempre bajo la excelente presidencia de Jan Vandemoortele. Damos gracias a todos ellos por sus intervenciones generosas y oportunas: Ifzal Ali, Adnan Z. Amin, Patrick Asea, Daniel Biau, Franois Bourguignon,. James P. Callahan, Andrew Cassels, Jan Cedergren, Hans dOrville, David T. Edwards, Marika Fahlen, Orobola Fasehun, Luiz L. Fernandes Pinheiro, Charles Gore, Edward Heinemann, Raj Jumar, Ian Kinniburgh, Eddy Lee, Patrick Low, Richard Morgan, Harish Parvathaneni, Prabhu Pingali, Raghuram Rajan, Joanne Sandler, Francisco Sercovich, Mari Simonen, Joseph Smolik, Dianne Spearman, Carlos Eduardo Vlez y Gustavo R. Zlauvinen. Gracias en especial tambin a colegas de la Secretara de las Naciones Unidas, en particular para Henk-Jan Brinkman, Marta Mauras, Robert Orr y Abiodun Williams de la Ocina Ejecutiva del Secretario General. Ibrahim Gambari, Eloho Otobo e Yvette Stephens prestaron una enorme ayuda desde la ocina del Asesor Especial para frica del Secretario General. En el Deapartamento de Informacin Pblica, Sue Markham, Pragati Pascale y Tim Wall ofrecieron una asistencia enorme. Numerosos colegas del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales prestaron un apoyo tremendo durante el Proyecto, entre ellos Joseph Chamie y su equipo de la Divisin de Poblacin; Robert Johnston, Francesca Perucci y el equipo de la Divisin de Estadsticas, y Johan Schlvinck.
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El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas pudo beneciarse tambin de la colaboracin de colegas en la Campaa del Milenio: Eveline Herfkens, Salil Shetty, Fernando Casado, Nisha Chatani-Rizvi, Patricia Garce, Lucille Merks, Marina Ponti, Ingid Sanders, Marisol Sanjines, Hellen Wangusa, Carol Welch y Erna Witoelar. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas queda agradecido por su colaboracin y sus observaciones a la Secretara de la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD), incluido su distinguido presidente Wiseman Nkuhlu, su asesor agrcola Richard Mkandawire y su infatigable especialista en ODM, Khadija Bah. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha podido beneciarse de varias consultas de alto nivel con miembros del CAD (OCDE). El Proyecto queda agradecido al Gobierno de Suecia por acoger como antrin un debate de alto nivel en Estocolmo, en febrero de 2004. Tambin da gracias a Richard Manning, Brian Hammond y colegas por convocar una reunin de lderes del CAD en Pars, en julio de 2004. Masood Ahmed, Richard Martini, Sharon White y colegas del Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional acogieron tambin una consulta nal sumamente constructiva con miembros del CAD en Londres durante octubre de 2004. El Proyecto da gracias tambin a Jean-Pierre Landau por sus numerosas y tiles conversaciones.
Intervenciones de pases piloto
El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, con sus actividades en pases piloto, brind un foro valioso para probar muchas de las ideas destacadas en el presente informe y para recopilar nuevas informaciones. En Camboya, Etiopa, Ghana, Kenya, Repblica Dominicana, Senegal, Tayikistn y Yemen, el Coordinador Residente de las Naciones Unidas, miembros de los equipos de las Naciones Unidas de apoyo a los pases, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional prestaron un apoyo importante a la colaboracin. El Proyecto queda especialmente agradecido a los jefes de gobierno de varios pases por su apoyo directo y activo, entre ellos el presidente Leonel Fernndez, de la Republica Dominicana; el primer ministro Meles Zenawi, de Etiopa; el presidente John Kufuor, de Ghana; el presidente Mwai Kibaki, de Kenia; el presidente Abdoulaye Wade, de Senegal, y el presidente Emomali Rakhmonov, de Tayikistn. Entre los puntos de contacto gubernamentales en pases piloto guran John Gagain en la Repblica Dominicana, Ato. Mekonnen Manyazewal y Ato. Getachew Adem en Etiopa; S. Nii-Noi Ashong y George GyanBaffour en Ghana; David Nalo y George Anyango en Kenia; Abou Lom en Senegal; Nozigul Khushvakhtova en Tayikistn, y Ahmed Mohammed Sofan y Mutahar Al-Abassi en el Yemen. El Coordinador Residente de las Naciones Unidas y los Equipos de las Naciones Unidas en los pases han liderado directamente la labor en los pases piloto. Damos gracias particularmente a Douglas Gardner y Barbara Orlandini
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en Camboya; Niky Fabiancic en la Repblica Dominicana; Samuel Nyambi, Modibo Toure, Bjorn Ljungqvist y Vinetta Robinson en Etiopa; Alfred Fawundu y Kamil Kamaluddeen en Ghana; Paul Andr de la Porte y Ojijo Odhiambo en Kenya; Ahmed Razhaoui, Albric Kacou, Luc Grgoire y Diene Keita en Senegal; William Paton, Tuya Altangerel, Oliver Babson, Temur Basilia y Johannes Chudoba en Tayikistn, y Flavia Pansieri, James Rawley, Samuel Choritz, Sammy Khan y Abdo Seif en el Yemen. El Centro de Apoyo Tcnico a los ODM en Nairobi, del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, ha ayudado a orientar la labor en pases piloto de frica. Damos gracias a Glenn Denning, Mi Hua, Patrick Milimo, Eileen Petit-Mshana y Salina Sanou por su contribucin. El Proyecto da gracias a Lenora Suki y Tarik Yousef por sus esfuerzos destinados a ayudar a dirigir la colaboracin del Proyecto en la Repblica Dominicana y el Yemen, respectivamente. Varios funcionarios de la OMS, especialmente Rebecca Dodd, Jeanette de Putter y Sergio Spinaci, han colaborado estrechamente en actividades relacionadas con la salud desarrolladas en el Yemen.
Comentarios sobre el informe
Tomamos nota con agradecimiento de los amables comentarios y sugerencias recibidos de muchos gobiernos; fondos, programas y organizaciones de las Naciones Unidas; organizaciones de la sociedad civil, y personas a ttulo individual. Damos gracias por sus comentarios a los gobiernos de Alemania, Australia, Blgica, Canad, Estados miembros del CARICOM, China, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Japn, Noruega, Nueva Zelandia, Reino Unido, Sudfrica, Suiza, Tnez y a los miembros de la Comisin Europea. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha podido beneciarse sobremanera de las numerosas consultas de grupo, y damos gracias a todos los que participaron en ellas o las organizaron. Entre ellas guran reuniones con los embajadores de la Unin Africana, convocadas por Michel Kafando y Crispin Grey-Johnson; los embajadores de la Comunidad del Caribe, que convoc Christopher F. Hackett; los embajadores del Grupo/Foro de las Islas del Pacco, que convoc Aliioaiga Feturi Elisaia; embajadores del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, que convoc Marjatta Rasi; miembros de la Segunda Comisin de la Asamblea General, que convoc Marco Balarezzo, y miembros del Grupo de los 77 y China, que convoc Abdulaziz Al-Nasser. Tambin damos gracias a los delegados de las Naciones Unidas que representaban a Estados miembros de la Unin Europea, que convoc Koen Davidse. Quisiramos dar gracias tambin a Kanta Adhin, Javed Ahmad, Benjamin Allen, Ifzal Ali, Aasmund Andersen, William Andrianasolo, James Banda, Tony Banks, Pierre Belanger, Clements Bidonge, Kate Bird, Bineswaree (Aruna) Bolaky, Catherine Budgett-Meakin, Barbara Burungi, M. Bukuru,
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Eva Busza, Bernardo Cachaca, Wendy Caird, Joana Chamusca, Erin Chapman, Bill Christeson, Anthony Costello, Jacek Cukrowski, Susanne DamHansen, Denis Daumerie, Rossana Dudziak, Zamira Eshmambetova, Marcos A. Espinal, Udo Etukudo, Richard Feachem, Virginia Floyd, Luc Franzoni, Dennis Garrity, Axumite Gebre-Egziabher, Adrienne Germain, Linda Ghanim, Stefan Giljum, Genevieve Grabman, Peter Gustafsson, Toni Haapane, Lawrence Haddad, Ronnie Hall, Afaf Abu-Hasabo, Cecil Haverkamp, Ron Heller, Karen Judd, Inge Kaul, Jeff Keenan, Augusta Khew, Shannon Kowalski-Morton, Hannu Kyrlinen, Robert Leigh, Jostein Leiro, Lim Li Lin, Jon Linden, Dermot Maher, James Manor, Mariam Mayet, Christine McNab, Lenni Montiel, Tadayuki Miyashita, Ronan Murphy, Adib Nehmeh, Norm Nicholson, Samantha Page, Erik Parsons, Joanna Patrick, Bob Perciasepe, Peter Piot, Rathi Ramanathan, Mary Robinson, Rick Rowden, Rabbi Royan, Domenico Siniscalco, Charlotte Hord Smith, William Smith, Jamil So, Elsa Stamatopoulou, Carsten Staur, Thomas Theisohn, Adama Toe, John Tucker, Happy James Tumwebaze, Therese Turner-Jones, Andras Uthoff, Louisa Vinton, Rob Ward, Robert Watson, Patrick Webb, Diana Weil, Pera Wells, Caron Whitaker y David Woollcombe. Nuestro agradecimiento tambin para el Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, en Sussex, y para la facultad y estudiantes de la Escuela Superior de Estudios Internacionales de la Universidad de Denver por sus anlisis detallados y sus comentarios sobre anteriores textos provisionales. En cuanto a la labor sobre evaluacin de necesidades, quisiramos dar gracias sinceramente por sus comentarios y sugerencias a los miembros de los equipos de tareas, as como a Tahgreed Adam, Walid Badawi, Christopher Banes, Stefano Bertozzi, Razina Bilgrami, Jonathan Campaign, Tamo Chattopadhay, Mark Connolly, Ingrid Cyimana, Billy Cobbett, Joel Cohen, Chris Curtis, Ernest Darkoh, Don de Savigny, Richard Deckelbaum, Simon Ellis, Patrice Engle, David Evans, Katherine Floyd, Joe Flood, Tamara Fox, Linda Ghanime, Rainer Gross, Juan Pablo Gutirrez, Charlie Heaps, John Hendra, Mark Henderson, Andrew Hudson, Jose Hueb, Todd Johnson, Eileen Kennedy, Will Keogh, Zahia Khan, Chistoph Kurowski, Lilani Kumuranyake, Valerie Leach, Rolf Luyendijk, Pim van der Male, William McGreevey, Metsi Mekheta, Takaaki Miyaguchi, Cielo Morales, Maryam Niamir-Fuller, Elizabeth Anne Paxton, Vinod Paul, Kyoko Postill, David Redhouse, Sanjay Reddy, Harri Seppanen, Kavita Sethuraman, Manohar Sharma, Susmita Shekhar, Henri Smets, Lara Stabinski, John Stover, Daouda Toure, Juha Uitto, Meike van Ginneken, Netsanet Walelign, Jake Werksman, Edward Wilson, Meg Wirth y Aster Zaoude.
Apoyo administrativo
No hubiera sido posible producir el presente informe sin el incansable apoyo administrativo de Jennifer Copeland, Rosemary Estvez-Vidal, Hnin Hla
384
Phyu y Ferima Traore, de la Secretara del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas; Lauren Canning-Luckenbach y Alan Lee, de la Ocina del Administrador del PNUD; Patricia Maw y Alex Nitorreda, de la Dependencia de ODM del PNUD, y Ji Mi Choi, Deborah Creque, Heidi Kleedtke y Martha Synnott, del Instituto de la Tierra, Universidad de Columbia. Dan Nienhauser, del Instituto de la Tierra, fue un rme partidario del Proyecto y ayud a precisar muchas de sus necesidades administrativas.

Invirtiendo en El Desarrollo. Un Plan Práctico para Conseguir Los ODM

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Copyright 2005 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Reservados todos los derechos

Notas 357 Referencias 362 Expresiones de agradecimiento

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

2.1 2.2 2.3 2.4 3.1

3.2 3.3 10.1 10.2 10.3 11.1 13.1 13.2

13.3 14.1 17.1

17.2 17.3 17.4 17.5

18.1 A3.1 A3.2 A3.3

Jeffrey D. Sachs Enero de 2005

Personas que han contribuido al presente documento

Personas que han contribuido al presente documento

Personas que han contribuido al presente documento

Informes de los equipos de tareas

Lista de siglas y abreviaturas

Lista de siglas y abreviaturas

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Diez recomendaciones fundamentales

Diez recomendaciones fundamentales

Los Objetivos y por qu son importantes

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Los Objetivos y por qu son importantes

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Los Objetivos y por qu son importantes

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Los Objetivos y por qu son importantes

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Los Objetivos y por qu son importantes

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Los Objetivos y por qu son importantes

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Los Objetivos y por qu son importantes

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

La situacin a 10 aos vista

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Indicador PIB por habitante (en dlares de 1995)

Recuento de la pobreza (porcentaje) a

Prevalencia del VIH (porcentaje)

Acceso al agua potable (porcentaje)

Acceso a saneamiento mejorado (porcentaje)

La situacin a 10 aos vista

Por qu los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes

Objetivo 1 Reducir la extrema pobreza y el hambre

Objetivo 2 Lograr la enseanza primaria universal

Objetivo 3 Promover la igualdad entre los sexos y la habilitacin de la mujer

Reducir la mortalidad infantil

Mejorar la salud materna

Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes

Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Una asociacin mundial para el desarrollo

Desocupacin de los jvenes

progresos, pero demasiado lentos

ningn cambio o cambio negativo

La situacin a 10 aos vista

Asia Meridional Occidental Oceana

Amrica Latina y el Caribe

CEI Europa Asia

por buen camino progresos, pero con demora

sin datos moderada, sin cambios

baja, mejora mnima por buen camino

en aumento baja, sin cambios

progresos, pero con demora