Sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad Cecilia Ins Moreno J.

, 1996

Sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad. Modelo conceptual

Por: CECILIA INS MORENO J. Ponencia presentada en el 24 taller Internacional del CEHAP: "Planeacin y Gestin de Reasentamientos Humanos en Amrica Latina"

Presentacin
Esta ponencia recoge algunos aspectos del trabajo que sobre la planeacin para la prevencin de riesgos vienen adelantando las profesoras Ana Mercedes Mnera y Cecilia Moreno en el CEHAP. Un importante aporte de esta reflexin ha sido plasmado en el ensayo que estas profesoras realizamos para un Hipertexto en Hbitat, all se expresa la necesidad de considerar una nueva visin de la planeacin desde la perspectiva de la vulnerabilidad y un nuevo enfoque sobre la problemtica de los riesgos y desastres1 . La ponencia rescata elementos de reflexin considerados en la parte propositiva de ese trabajo que plantea la construccin de un Sistema Participativo de Planeacin frente a riesgos y vulnerabilidad. Presenta nuevos aportes al asumir el reto temtico del taller Latinoamericano y hace algunos nfasis tiles a las discusiones del mismo.

1 Una mirada general sobre la problemtica urbana y los riesgos

El comportamiento urbano de las ciudades latinoamericanas presenta ciertas similitudes: nuestras ciudades siguen unos procesos de crecimiento derivados de condiciones inadecuadas, cada vez ms las desigualdades sociales y las condiciones de vida inapropiadas afectan a vastos sectores de nuestras poblaciones urbanas. La conferencia mundial de asentamientos humanos realizada en Estambul en el ao 1996 centr su inters en la ciudad. Algunas de las tendencias expresadas en esta conferencia, refieren situaciones que muestran poblaciones urbanas bastante vulnerables.

Profesora asistente. CEHAP, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln. Riesgos y vulnerabilidad: un enfoque de actuacin en lo urbano Por Ana Mercedes Mnera y Cecilia Ins Moreno. Ver hipertexto en Hbitat: http://agora.unalmed.edu.co
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Algunas de esas tendencias observables en los pases latinoamericanos son:

Expansin urbana incontrolada, producto del aumento de poblacin y expresada en el caos Aumento creciente de pobreza urbana Problemas de desarrollo. Entendido ste como vulnerabilidad e inadaptacin Procesos de planeacin que aunque tienen avances, continan alejados de la realidad social Persistencia de conflictos sociales a escala de pas. Pases con difciles condiciones y abandono al campo. Desequilibrio ambiental causado por intervenciones incontroladas

Esto nos invita a reconocer que es necesaria una nueva visin sobre la ciudad y sobre el problema urbano y regional. Debe haber una comprensin sobre la realidad que muestra cmo las ciudades latinoamericanas enfrentan hoy mltiples amenazas. Se presentan problemas urbanos crecientes, reaparecen y aumentan las migraciones y se generan nuevas situaciones por la prdida del equilibrio ambiental y de sus efectos sobre el globo, desencadenando desastres. Y aunque ciertas ciudades de A.L han logrado superar algunas de las ms crticas situaciones no puede decirse que se ha salvado la situacin de vulnerabilidad de gran parte de la poblacin, frente a mltiples riesgos que, adems de los de origen natural, se mantienen o incluso aumentan. Los esfuerzos desde la planeacin, no logran dar solucin a esta situacin, incluso se da la utilizacin de algunas tcnicas y tecnologas inapropiadas que incrementan el grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos. Pocas veces se puede evitar la ocurrencia de desastres, debido a la falta de una visin innovadora en la planeacin y en la gestin urbana. La reflexin que aqu se plasma intenta mostrar la importancia que juega la participacin de mltiples actores en el proceso de la ya trasegada, pero an vigente, utopa por construir sociedades mas justas. Esta es la clave de una nueva visin de la planeacin. Hoy se habla de construir sociedades mas seguras y podra ser ese un camino para mejorar condiciones de habitabilidad, condiciones de vida y en consecuencia sociedades mas justas. Todo desencuentro implica desequilibrio y este es el origen de los desastres. Si la planeacin no dialoga con la realidad social no habr posibilidad de reorientar algunas de la tendencias que siguen conduciendo al caos. La participacin de distintos sectores debe mostrarnos el horizonte de actuacin futura. El proyecto de un Sistema Participativo de Planeacin Frente a Riesgos y Vulnerabilidad2, que para esta ponencia llamar el SISPAP, plantea la propuesta de:
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Que est siendo diseado por las profesoras Ana mercedes Mnera y Cecilia Moreno.

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"... un nuevo enfoque de actuacin urbana partiendo de la idea de que todos los actores sociales deben participar, responsable y coordinadamente, en la prevencin de desastres. En general, en nuestras ciudades actuales la responsabilidad frente a la planificacin urbana es asumida por algunos grupos del Estado o de organizaciones cvicas. Sin embargo, la escasa participacin de la generalidad de la poblacin, los mecanismos de coordinacin deficientes y la gran desinformacin vuelven ineficaces esos esfuerzos. Frente a ello proponemos una nueva visin de la planeacin urbana en las ciudades latinoamericanas desde la perspectiva de los riesgos y la vulnerabilidad con una propuesta de carcter analtico y metodolgico para llegar a un enfoque renovado sobre la problemtica de los desastres. La propuesta se materializa en el establecimiento del Sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad, soportado por un Sistema de Informacin Geogrfica - SIG".3 Comprensin sobre el problema de los desastres. Es necesario partir de lo que se entiende por cada uno de los componentes y situaciones que entran en juego al hablar de riesgos y vulnerabilidad. Es decir, es necesario construir un nuevo enfoque sobre el problema de los desastres Todava se manejan conceptos errneos sobre lo que son desastres y sobre cules son sus verdaderas causas. " An se maneja la concepcin de considerarlos como eventualidades naturales, extraordinarias y relativamente manejables alejndose del concepto de planeacin. No se reconoce responsabilidad jurdica, poltica, administrativa, ni siquiera moral en manos de los gobiernos y sus agencias planificadoras. Al presentar un nuevo enfoque acerca de los riesgos y la vulnerabilidad, se demuestra que esta temtica es totalmente inherente a la planeacin."4 En casi todos los desastres ocurridos en Latinoamrica y otras latitudes, se puede observar la forma como se vincula la sociedad en pleno, se movilizan diferentes formas de solidaridad que involucran a grandes regiones, a todo un pas e incluso traspasan las fronteras. Si se trata de zonas urbanas, es observable incluso los efectos favorables resultantes de los consensos sociales que comienzan a operar. En Colombia, el terremoto en la Zona del Eje Cafetero mostr como, a pesar de las dificultades econmicas que sufre la poblacin en todo el pas, se logr una gran movilizacin nacional que permiti reunir recursos econmicos y esfuerzos de distinta ndole. "En medio de todas las desgracias que acarrean, los desastres indudablemente propician tambin las condiciones para que surjan beneficios. ... aceleran procesos
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Ibidem 1 Ibidem 2

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sociales, muchas veces favorables, y brindan la oportunidad para realizar cambios que nunca podran efectuarse en condiciones de normalidad." 5 Estos consensos permiten acuerdos para un entendimiento comn entre investigadores, funcionarios -pblico, privado- y comunidad A continuacin se ofrecen unas definiciones que han venido siendo construidas a parir de aportes y conceptos usados en anlisis y manejo de desastres. Autores como Gelman Ovsey y Santiago Macas quienes soportaron una investigacin interdisciplinaria sobre desastres en Mjico a raz del terremoto de 19846 y Gustavo Wilches-Chaux7 con su trabajo "Vulnerabilidad Global". El riesgo: (Probable) fenmeno, de origen natural o humano, cambios en el ambiente ocupado por un grupo humano. que implica

La vulnerabilidad: Grado de exposicin o capacidad que un grupo humano tiene para absorber o ajustarse a los efectos de un cambio en el ambiente. El desastre: Afectacin de un grupo humano a causa de un evento que produce prdida de vidas y daos de magnitud, que le impiden cumplir actividades bsicas y su funcionamiento normal. As, el desastre es el producto de la convergencia, en un momento y un lugar determinados, de dos factores: el riesgo y la vulnerabilidad. Wilchex Chaux presenta la ecuacin Desastre = Riesgo x Vulnerabilidad Es bsico no confundir el evento que causa los daos (un sismo, un terremoto, un deslizamiento) es decir, la amenaza, con el estado de daos resultante, que de acuerdo con la magnitud y escala se puede calificar de desastre. Lo urbano ligado al problema del riesgo y la vulnerabilidad Adems de requerirse el establecimiento de un lenguaje comn para tratar la problemtica de los riesgos y la vulnerabilidad es necesario comenzar a entender la necesaria relacin que existe entre stos y la planeacin. Todos los que se ocupan de esta problemtica -desde los investigadores hasta los cronistas y reporteros- coinciden en que los desastres ocurridos en distintas regiones del planeta, que afectan especialmente a aglomeraciones urbanas, dejan desolacin y pobreza, y aumentan los problemas econmicos, sociales y
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WILCHES-CHAUX, Gustavo. "La Vulnerabilidad Global". En: Herramientas para la Crisis; Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, Regional Cauca, Colombia. pg. 21..
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Ovsei, Gelman y Macas, Santiago. Toward a conceptual framework for interdisciplinary disaster research Ekistics 309. Nov Dic 1984. 7 Trabajo realizado luego del terremoto en Popayn en 1985 y el desastre de Armero en 1986 como parte del programa "Herramientas para la crisis", del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, regional Cauca, Colombia.

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culturales de la poblacin ms vulnerable. La ciudad latinoamericana no escapa a esto y a pesar de fenmenos recientemente ocurridos no se crea conciencia social sobre el problema. El problema sigue vigente y se puede decir que es imposible pensar que los desastres dejen de estar presentes. Tambin es una verdad que siempre que se evalan situaciones ocurridas aparece sealada la falta de una planeacin adecuada y lo mas grave es que todos aceptan que, de haberse dado un adecuado proceso de planeacin y haberse diseado planes de mitigacin y contingencia, se habran salvado muchas vidas y evitado graves consecuencias sociales. A pesar de ello, no se conoce que esas fallas hayan sido penalizadas, o que se tomen severas medidas que afecten contundentemente a las polticas nacionales en asuntos de planeacin. En algunos pases latinoamericanos se han alcanzado interesantes estrategias, metodologas y sistemas para la gestin en prevencin y manejo de desastres que en su aplicacin han mostrado cierto xito. Sin embargo, en muchos casos se desarticulan algunos de estos procesos luego de una aparente desaparicin de las emergencias y no alcanzan a constituir polticas. Tipo de actuacin requerida para cada uno de los componentes y los momentos del desastre Descomponiendo la situacin como lo muestra la figura 1 en la que se sealan los distintos momentos que apareceran, se sealan los objetivos de proteccin y restablecimiento.

Fig. 1. Objetivos de proteccin y restablecimiento Restablecimiento

Rescate Reconstruccinperacin

Proteccin
Prevencin Mitigacin Tiempo

Calamidad Desastre
Preparacin Respuesta Recuperacin

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Es claro que si se reconoce en la planeacin el proceso de la visin futura, y si se sugiere ligar el anlisis urbano a los riesgos y la vulnerabilidad, se debe trabajar en la proteccin utilizando: Prevencin: Para reducir la ocurrencia y la magnitud de los desastres Mitigacin: Para disminuir la vulnerabilidad y reducir los daos en la comunidad. Tambin es necesario disponer una forma integral de anlisis conceptual los riesgos y la vulnerabilidad. El proyecto de construccin del SIPAP para riesgos y vulnerabilidad parte de la idea de que los riesgos pueden ser mltiples pero la vulnerabilidad es una.

2. Categoras de riesgos y ngulos de vulnerabilidad

Para su anlisis conceptual el proyecto propone clasificar:

Los riesgos en categoras8 de acuerdo con su origen y su duracin. La vulnerabilidad, en diferentes ngulos9, en tanto ella expresa la fragilidad de una comunidad lo cual condensa expresiones cualitativas y cuantitativas.

Pero antes debe sealarse un punto de partida y ruta propuesta para el anlisis urbano Ligando el problema de los desastres al de la gestin urbana y buscando transformar la realidad, se debe partir de un anlisis global del problema derivado de la formacin de la ciudad. "...un considerable nmero de prdidas humanas es causado por la altsima vulnerabilidad, excepcional, de los asentamientos humanos en los pases en desarrollo, resultante de la pobreza o marginalidad de la poblacin y en general de las condiciones socio-econmicas, lo cual deja sin sentido al tan frecuentemente usado concepto de "desastre natural". " 10 As, se deben conocer los procesos y dinmicas de la formacin social dado que la poblacin est siendo, en consecuencia, altamente vulnerable. "La conviccin de que los desastres no surgen de los sbitos caprichos de la tierra, sino que constituyen un fenmeno fundamentalmente social ligado a
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Categora :Sistema de clasificacin segn cumplimiento o no de caractersticas especficas. Ej: poblacin clasificada por gnero, edad, nivel de ingreso, etc.
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ngulo: Permite analizar un nico objeto desde diferentes puntos de vista o aspectos. Ej: la misma poblacin desde su condicin cultural, su capacidad organizativa, su posibilidad de generacin de empleo e ingresos, etc.)
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OVSEI, Gelman y MACIAS, Santiago. "Toward a conceptual framework for interdisciplinary disaster research". Ekistics 309. Nov-Dic. 1984. pg. 507.

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las caractersticas de las distintas comunidades, le ha agregado nuevas dimensiones a su prevencin, manejo y administracin, sacndolos del mbito restringido de las fases de emergencia y de socorro." 11 Es necesario partir caracterizando las situaciones urbanas actuales y sus tendencias, definiendo cules de ellas son responsables de la aparicin de reas en riesgo, con poblacin vulnerable. "Esto ayuda a sealar que reas son prioritarias para intervenir, establecer acuerdos sobre una situacin de desastre, o de pre-desastre, y permite que los sectores sociales afectados participen en el anlisis y formulacin de soluciones alternativas. Esta ruta mejora los procesos de gestin urbana con la meta de reducir las vulnerabilidades que acarrean desastres -originados por actividades humanas o por efectos naturales- y ayuda, a su vez, a disminuir el impacto causado por el conflicto social en la dimensin espacial."12

Categoras de riesgos
Es necesario reconocer que los riesgos pueden surgir por fenmenos de origen natural o humano y, segn su perodo de ocurrencia pueden clasificarse como cortos e inmediatos o como largos y constantes. Combinando ambas clasificaciones -duracin y origen-, podramos tener una idea inicial acerca del tipo de riesgos de los que podemos hablar.
DURACIN CORTOS E INMEDIATOS LARGOS Y CONSTANTES

ORIGEN NATURAL
Tipo I. Fenmenos como terremotos, inundaciones, huracanes, etc. Desencadenados por la propia fuerza de la naturaleza. Tipo III. Fenmenos como las sequas, las plagas, etc. Producto de condicionantes biolgicas, qumicas o naturales en un ambiente determinado. Tipo IV. Fenmenos como la polucin, los producidos por la miseria, la insalubridad, la violencia urbana, etc. Su ocurrencia puede deberse a una gran variedad de condicionantes de origen humano. Por ejemplo riesgos a que puede conducir un colapso en la estructura urbana causado por su propia dinmica.

HUMANO

Tipo II. Fenmenos como accidentes industriales, incendios, explosiones. Producidos por actividades humanas que afectan a la comunidad.

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WILCHES-CHAUX, Gustavo. Op. cit. pp. 19,20. MNERA, Ana Y MORENO Cecilia Op. Cit 1

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Angulos de Vulnerabilidad
Reconociendo en una comunidad su condicin de vulnerabilidad, se debe analizar cules angulos intervienen con mayor fuerza , haciendo los cruces y ponderaciones necesarias para encontrar el grado de vulnerabilidad global: alta, media, baja. Gustavo Wilches-Chaux determina once ngulos de vulnerabilidades con los que se podra construir la Vulnerabilidad Global con propsitos analticos. Es necesario tener en cuenta que, como consecuencia de la vulnerabilidad de ciertos grupos humanos, podran aparecer otros riesgos para el mismo grupo o para otros grupos. Examinemos lo propuesto por Wilches-Chaux: 1 Vulnerabilidad natural: Vulnerabilidad intrnseca que todo ser vivo, por el mismo hecho de existir, posee. Est determinada por los lmites ambientales en los cuales es posible la vida y por las exigencias internas de su propio organismo. 2 Vulnerabilidad fsica: Incapacidad de los asentamientos consolidados de absorber los efectos fsicos de los riesgos. Se traduce en localizacin de la comunidad e ineficiencia de sus estructuras fsicas. 3 Vulnerabilidad econmica: Debilidad de la base econmica de la comunidad y en la excesiva dependencia de su economa a factores externos prcticamente incontrolables desde el interior de los pases. 4 Vulnerabilidad social: Nivel de cohesin interna que posee una comunidad. Se manifiesta en ausencia de sentimientos compartidos de pertenencia y de propsito, y en que no existan formas de organizacin de la sociedad civil que encarnen esos sentimientos y los traduzcan en acciones. 5 Vulnerabilidad poltica: Valor recproco del nivel de autonoma de una comunidad para la toma de decisiones sobre asuntos que los afectan. A mayor autonoma, menor vulnerabilidad poltica de la comunidad. 6 Vulnerabilidad tcnica: Incapacidad, debido a la falta de conocimientos tcnicos y recursos, que cierta comunidad puede tener para adaptarse en forma apropiada al medio ambiente en el que est localizada. 7 Vulnerabilidad ideolgica: Capacidad para reaccionar ante cierto riesgo. Podra depender de la concepcin que se tiene sobre el mundo y sobre el papel de los seres humanos en l; si se aceptan o no, absoluta e indiscutiblemente dogmas, los compromisos jerrquicos de las instituciones, etc. 8 Vulnerabilidad cultural: Nivel de cohesin que pueda tener o no, la comunidad, a travs de los sentimientos de pertenencia y de propsitos comunes, mecanismos internos de mejoramiento, y las creencias compartidas. 9 Vulnerabilidad educativa: Nivel de conciencia y preparacin que la comunidad puede transmitir a travs del sistema educativo. Si el conocimiento sobre desastres anteriores es transmitido, si la memoria ecolgica y social, que tiene manifestaciones en la cultura popular, es transmitida o si el sistema educativo slo reproduce y consolida el sistema de relaciones que reducen la capacidad de reaccin de la comunidad cuando ocurren cambios en su medio ambiente. 10 Vulnerabilidad ecolgica: La vulnerabilidad que tiene la comunidad debido a las alteraciones en el ecosistema en el cual vive, causados por sus propias 8

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actividades, hasta el punto que el sistema de autoajuste ecolgico supera los lmites normales, convirtindose en nuevos riesgos naturales. (por ejemplo: inundaciones, deslizamientos, sequas). 11 Vulnerabilidad institucional: Denota la dificultad de la sociedad para enfrentar la crisis, debido a la obsolescencia y rigidez de las instituciones pblicas, privadas, sociales; especialmente por las de tipo jurdico. Todos nuestros procedimientos deberan estar dirigidos para la prevencin rpida, gil y para una apropiada respuesta institucional frente a los acelerados cambios en los ambientes econmico, poltico, social y ecolgico.

3. Necesidad de relacionar la planeacin con los riesgos y la vulnerabilidad

Todo este esfuerzo reflexivo se basa en la conviccin de que una intervencin adecuada en lo urbano, que maneje a conciencia y con participacin social, los diferentes riesgos a que est expuesta la poblacin, contribuir a bajar la ocurrencia de desastres. No se justifica que, por la falta de una visin adecuada de la planeacin, continen apareciendo los dantescos espectculos de desolacin y muerte que llenan los peridicos y los noticieros de televisin.

Papel de la planeacin en relacin con desastres, en Latinoamrica Es claro que algunos de los problemas presentes en el mbito urbano desbordan muchas de las posibilidades de actuacin para mitigar las consecuencias que de ellos se derivan pero sumado a ello, la dificultad para manejar apropiadamente la realidad urbana, desde la planeacin y la gestin, ha dejado severas consecuencias, esto muestra que la ciudad latinoamericana no est preparada para afrontar los desastres. Estas son algunas de las situaciones que se observan:

Los sistemas de planeacin en nuestros pases estn desarticulados: por un lado estn los planes nacionales de desarrollo a los que, de uno u otro modo, se articulan los planes departamentales, regionales y municipales y por otro lado, ante la ocurrencia desastres, se disean -en forma desigual- estrategias, programas y planes de prevencin y atencin de emergencias. Los planes parten de intereses diversos y tienen temporalidades que no conjugan: Los planes nacionales de desarrollo son propuestos desde los gobiernos para ser desarrollados en una vigencia electoral y parten de diagnsticos sectoriales, y por ello la destinacin de los recursos es en forma sectorial. Por su parte los planes de emergencias son, en la mayora de casos, resultado de la evaluacin de los riesgos y de su probable ocurrencia, pocas veces son gestin de los gobiernos, parten mas bien de iniciativas particulares, en ocasiones con apoyo de acadmicos y organizaciones sociales. 9

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Hace falta una visin integral para la planeacin: A pesar de las voluntades manifiestas en las legislaciones sobre desastres,13 en nuestros pases, no existe una articulacin real de stos con el proceso planificador. Ante esto slo quedan soluciones de emergencia para situaciones de emergencia.

Ante este panorama se observa la necesidad de desarrollar unos anlisis en conjunto de la situacin urbana bajo el presupuesto de que en los procesos de planeacin se debe considerar siempre la presencia de riesgos urbanos -de algn tipo- por lo que siempre debe estar presente la prevencin y la preparacin. Visin de la planeacin que se requiere Se advierte as, la necesidad de una visin innovativa de la planeacin y gestin en las ciudades en la que no slo se trata de involucrar como un aspecto ms la prevencin, sino considerar la planeacin partiendo de la meta de "sociedades mas seguras". Esta meta tuvo bastante acogida en el dilogo global sobre territorio y sociedad que se realiz en Hannover, Alemania en junio y julio de 2000, paralelo a la Exposicin Universal de este ao. Para ello es necesario reconocer que, en la planeacin adems de los aspectos fsico y estticos, los econmicos, sociales, culturales, polticos, etc.., se deben considerar las mltiples amenazas a las que se encuentran expuestos los pobladores. Esto, considerando los diferentes ngulos de vulnerabilidad y los variados tipos de riesgos. Los criterios de actuacin se deben basar en la participacin ciudadana mediante estrategias de discusin y concertacin en los que las decisiones se soporten en informacin sobre la identificacin y estudio de los problemas, sus orgenes, sus causas, sus posibles soluciones utilizando las herramientas apropiadas. Se trata de integrar el manejo de la vulnerabilidad y los riesgos al proceso planificador. Tema que debe ser considerado en todos los planes nacionales de desarrollo y quedar incorporado en los sistemas de planeacin en sus diferentes escalas, considerando la previsin de recursos. Esto, a su vez, supone un cambio de enfoque en cuanto a la Conceptualizacin, manejo y gestin frente a los desastres. Significa que debe revisarse cul es la meta principal y cules los objetivos de la planeacin para la prevencin. Hasta ahora se ha considerado que salvar vidas es la principal meta, pero tambin existen objetivos ligados a la construccin de sociedades ms seguras desde la ptica de la habitabilidad y la calidad de vida. Entre otros se sealan: garantizar permanencia de estndares de calidad de vida, cohesin social con la idea de que una vida segura es sinnimo de una vida en armona grupal y social.

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Colombia es uno de los pases que cuenta con una de las mas vastas legislaciones y normativas.

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Queda as la premisa de que: "Definir un modelo necesario para la planeacin y el manejo urbano en las ciudades latinoamericanas provendra, necesariamente, de algunas preguntas bsicas acerca de la configuracin urbana, su proceso de desarrollo, los problemas y su priorizacin, los recursos, las posibles soluciones, la forma como se implementarn , monitorearn y evaluarn los programas y proyectos y la visn futura del proceso urbano. As, las dos tareas principales son: entender lo que est pasando y pensar en una transformacin. Tendremos as una nueva visin en la que los problemas de la ciudad, realmente se conviertan en problemas de la sociedad en pleno y para cada uno de los sectores involucrados."14 Para definir modos de intervencin debe darse a los riesgos de tipo IV una consideracin especial, debido a que la nueva visin propuesta para la planeacin y el nuevo enfoque frente a desastres se vincula principalmente a stos. Existe una gran variedad de condicionantes que determinan su ocurrencia, lo que los hace poco predecibles, y pueden estar diseminados en reas no muy claramente delimitadas en mapas. Es el caso de los desplazamientos humanos cuya magnitud involucra a un pas o varios pases al tiempo y requiere acciones que se salen del manejo local o incluso regional. Ello requiere: Clasificar zonas urbanas de acuerdo con categoras de riesgos y vulnerabilidad global para as definir modos de intervencin en prevencin y mitigacin, para ello:

Se debe tratar de entender qu tipos de riesgo afectan mayoritariamente a las comunidades y lograr una comprensin sobre sus causas y efectos para considerar el sistema administrativo y de gestin a instaurar. Se debe ver el problema en forma integral con participacin principalmente de profesionales de las disciplinas sociales. Para ello se plantea utilizar el anlisis de vulnerabilidad global.

Todo lo expuesto hasta aqu implica participacin y cooperacin. Instrumentacin del enfoque y la visin propuestos Una vez reconocido el problema y analizadas las alternativas de intervencin, se requiere que el nuevo enfoque propuesto15 y la nueva visin sean instrumentados. As podremos definir la forma mas adecuada de intervenir frente a los problemas.

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Op cit. 1 Adems de plantear los problemas, formular las alternativas para resolverlos tan cerca como sea posible a la realidad de nuestros pases
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El objetivo en esta fase ser reconocer las reas o sectores urbanos con ms alta probabilidad de sufrir el impacto de un desastre y clasificar las prioridades para la intervencin. Aqu entra entonces a jugar la escala de intervencin: as que tendremos que cruzar los tipos de riesgo con los ngulos de vulnerabilidad haciendo este cruce para cada escala de intervencin. Tambin es el momento de tener en cuenta que: los riesgos y la vulnerabilidad poseen una referencia espacial, los problemas urbanos tienen un contexto y una manifestacin en la estructura fsica en la que se pueden localizar y existen adems diferencias en el conjunto de problemas dependiendo de las escalas. Se introduce el concepto de escala de intervencin, entendiendo por ello la proporcin, extensin o tamao del espacio en el cual se acta, sea ste geogrfico o administrativo. El proyecto de diseo del SISPAP propone metodolgicamente tres escalas: la nacional -regional; la de ciudad y la de vecindario. Estos tres niveles estn indudablemente relacionados pero son de diferente naturaleza y se podra, para la mayora de las situaciones, realizar un anlisis en forma de agregacin, al ir de la escala inferior a la superior. Integracin de las escalas y el tipo de soporte urbano con el anlisis de riesgos y vulnerabilidad En este momento se complejiza el sistema pues los cruces de categoras de riesgos con escalas de intervencin produce una matriz de 12 celdas para cada una de las cuales se debe llevar acabo un anlisis de vulnerabilidad. En esta fase, el anlisis consiste en plantear unas preguntas claves que apoyan la caracterizacin de una situacin determinada frente a riesgos de diferente tipo que, dependiendo del tipo de soporte urbano afectable, permite delimitar el ngulo de vulnerabilidad inherente y as apoyar la definicin de las acciones. En el cuadro se condensa esta fase del anlisis:
CARACTERIZACIN
Esta columna contiene una serie de preguntas que, al darles respuesta debe quedar expresado el origen de la situacin.

SOPORTE
En esta se relacionan los soportes en los cuales proponemos dividir la realidad (*).

VULNERABILIDAD
Se identifican los ngulos de vulnerabilidad presentes, delimitados por los tipos de soporte de la columna anterior.

ACCIN PROPUESTA
Expresa las acciones propuestas asumiendo el reto de la participacin.

(*) El soporte natural como el medio ambiente natural sobre el cual se da el proceso urbano. El soporte urbano construido como las redes que conforman el tejido urbano y definen su estructura (vialidad, comunicaciones, viaductos, etc.)

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El soporte socioeconmico urbano como el ambiente urbano construido en el cual se desarrollan las actividades humanas; relacionado con las necesidades de funcionamiento y definido por la naturaleza de las actividades y la gente que las desarrolla. El soporte institucional urbano como la organizacin institucional y social que administra y controla el proceso urbano en trminos de lo sectorial y lo territorial.

4. El sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad

Para poner en prctica esas propuestas que finalmente configuran el Sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad, ofrecemos dos orientaciones estratgicas generales: La participacin: Un gran problema para la gestin est dado por la diversidad de actores que intervienen sobre lo urbano con sus intereses particulares y slo el establecimiento de procesos participativos se constituye en alternativa. La participacin debe ser mirada en su relacin derecho/deber, es decir que se debe ejercer como derecho y asumir como deber, en este sentido tiene varios objetivos: Para unificar intereses - Superar intereses individuales permite llegar al trabajo cooperado Para aunar recursos La atencin oficial a los problemas han sido, casi siempre, con los escasos fondos pblicos y en general la coordinacin de otras posibles fuentes es muy pobre y parcial. Si se hace conciencia de los riesgos, surgen convenios administrativos como resultado natural, y se planea la obtencin y ejecucin de recursos aportados por distintos sectores de la sociedad. Hacerse parte del problema Todas las personas involucradas en la vida urbana podran comenzar por hacerse parte del problema, pero al mismo tiempo deben trasmitir claramente sus necesidades. Esto implica aunar a los recursos el apoyo social mediatizado por un claro conocimiento de derechos y deberes. Cmo hacerse? La convocatoria inicial a la participacin debe hacerse por quienes son conscientes de los riesgos y vienen trabajando en el diagnstico de la situacin: los que estudian el problema urbano, las universidades y sus centros de investigacin, las ONG's, los grupos ecolgicos, algunos sectores que participan activamente de la vida nacional o de la ciudad, adems de las organizaciones internacionales que actan a lo largo del continente. 13

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La informacin Hemos dicho que una clave para reducir la ocurrencia de desastres est en atacar principalmente la vulnerabilidad, para ello debe actuarse mediante procesos educativos en los que la informacin es fundamental. Los profesionales y tcnicos reciben la informacin, la procesan, la analizan y la deben regresar a la comunidad

En relacin con la escala nacional-regional la informacin suele encontrarse en forma muy dispersa. Existen anlisis muy pobres de la real situacin social, econmica, ambiental, etc. de las ciudades a pesar de numerosos informes y estudios sectoriales. La recoleccin y anlisis de informacin an se considera como problema tcnico por parte de las oficinas de planeacin urbana, considerando aspectos mensurables sin tener en cuenta condicionantes histricas. A escala de la ciudad y de vecindario probablemente habr informacin de estudios previos pero, casi con seguridad, est desactualizada. En esta escala el problema mas que la falta de informacin, es la posibilidad de usarla. As, es necesario tratar de recoger los anlisis previos rpidamente y, paralelamente, idear la forma de actualizar la informacin bsica.

Caractersticas de la informacin

til al proceso formativo Participante Pertinente: La informacin apropiada, en el momento adecuado, para la gente indicada Veraz: gil y oportuna Construida con participacin Factible de demostrar

Pasos:
Aceptacin pblica de la amenaza y la situacin del riesgo (*) Recuperacin de la informacin dispersa Procesamiento de la informacin para declarar reas de riesgo Convocatoria a participar Conocimiento. Adquirir informacin

Transmisin. Proceso de formacin

Elaboracin de los planes de contingencia Aplicacin. Actuar en consecuencia Establecimiento de interrelaciones y coherencia entre escalas y planes de accin (ver texto cim, amm) (*) como un hecho tan contndete como lo es un desastre cuando ocurre.

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5. Construccin y puesta en operacin del Sistema

Hasta aqu se han descrito los pasos necesarios para la implantacin del Sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad. Para su puesta en operacin, tendramos dos tipos de planes administrativos: El primero, requerido para manipular la informacin georeferenciada. Para lo que se propone usar un Sistema de informacin Geogrfica - SIG. El segundo, para definir el proceso de administracin de recursos urbanos De qu herramientas se puede apoyar el sistema? Como estamos tomando decisiones sobre problemas localizados en el espacio, definidos por variables territoriales expresadas en los diferentes tipos de soporte urbano y escalas de intervencin, vemos que la espacialidad es la que define un campo comn de entendimiento, en donde los diferentes actores podran participar y negociar para tratar de disminuir y controlar los problemas. De este modo el SIG es, indudablemente, la tecnologa mas adecuada "Los Sistemas de Informacin Geogrfica estn generando una importancia creciente como herramienta para la toma de decisiones en la planeacin...permiten el acceso rpido y fcil a la informacin...manipular, actualizar, combinar...su aplicacin y desarrollo deben incluir cambios en la manera como la gente y los planificadores trabajan ... "
( Informe mundial sobre asentamientos humanos 1996)

Atributos del SIG Un SIG es una base de datos constituida por un conjunto de variables con referencia espacial, las cuales se relacionan entre s para explicar una situacin en particular. Se emplean de acuerdo a los fines particulares del proceso de investigacin (en este caso, la prevencin y manejo de desastres). Algunos de sus atributos son:

El SIG es una tecnologa til para almacenar, analizar y mostrar datos espaciales y no espaciales. Los datos espaciales, que tienen dimensin fsica y localizacin geogrfica tienen conexin con lo no espaciales. El SIG permite modelar el mundo real. El SIG produce y proporciona nueva informacin.

El SIG, como herramienta soporte del SISPAP es indispensable para tener toda la informacin permanentemente disponible, puede a su vez suministrar informacin procesada como materia prima para la toma de decisiones con respecto a las 15

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polticas y programas de desarrollo urbano y permite el funcionamiento del plan de monitoreo o seguimiento. Es necesario considerar algunas de las particularidades de la escala de intervencin que influyen en la determinacin de las caractersticas del SIG y para ello se deben cumplir cuatro pasos as: Primer paso: definicin del plan de anlisis Especificar la forma de organizar los datos en las diferentes escalas, los cuales deben agruparse en conjuntos de acuerdo con la pregunta que se est buscando responder. Se pueden agrupar los datos por tipos de soporte urbano, cruzndolos con categoras de riesgo cuyo anlisis concluye con un resultado sobre niveles de riesgo. Se pueden agrupar los datos por diferentes ngulos de vulnerabilidad, dando como resultado la vulnerabilidad global. El cruce entre estos dos resultados apoya un proceso riguroso de la planeacin, ayudndonos a encontrar un diagnstico bastante aproximado a la situacin y aportando elementos necesarios para un plan de prevencin o de mitigacin.

Segundo paso: recoleccin y almacenamiento Para que el SIG pueda ser usado en todas las escalas y con cobertura nacional, deben considerarse algunos requerimientos: La primera accin es establecer las posibles fuentes de informacin, evaluar la cantidad y la veracidad de los datos disponibles y definir qu parte debe ser actualizada. Las zonas de referencia deben cubrir reas iguales de modo que puedan ser neutrales y divisibles dentro de ellas mismas en forma regular, facilitando comparaciones y clculos. Debe cubrir en forma uniforme y continua todo el territorio nacional. Debe permitir delimitaciones y subdivisiones de acuerdo con un marco de referencia y a la escala geogrfica de anlisis que se haya determinado. Debe contarse con que el problema podra estar sujeto a variaciones temporales. Las convenciones a usar deben permitir claridad en la lectura de los mapas producidos.

Tercer paso: Procesamiento Gracias a la definicin del tamao en la informacin y su georeferenciacin es posible determinar exactamente qu reas y qu poblacin estn siendo afectadas. Esto se logra cruzando mapas lo cual permite comparar informacin entre variables y generar otro mapa resultante. Cuarto paso: Actualizacin permanente El contexto urbano tiene permanente vitalidad; as, la vulnerabilidad y los riesgos varan con el tiempo. De esta manera podemos tener bases de datos similares para 16

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trabajar en diferentes aos, preferiblemente para perodos constantes a fin de establecer tendencias, y as definir la variabilidad en el tiempo. Esta es una de las etapas ms crticas del proceso ya que en gran parte requiere garantizar sostenibilidad en personal tcnico y recursos permanentemente.

Requisitos mnimos para el uso del SIG La recoleccin, almacenamiento y manipulacin de datos tiene que ser realizada por personas que asumen un rol activo frente a la situacin, que estn en contacto con representantes de las zonas afectables para chequear la veracidad de los datos. Asumimos que quien declara el estado de emergencia, o pre-emergencia, debe contar con la asesora de grupos interinstitucionales. La definicin de los planes de contingencia tambin se apoyara en el SIG: identificando cules son los problemas, las alternativas posibles y evaluando los impactos de dichas alternativas. As, quienes manejan la informacin deben participar en el Comit de Emergencias y monitorear los cambios. Una vez se declare la emergencia o pre-emergencia, la base de datos debe ser administrada por la oficina que maneja la informacin espacial urbana Estos controles, probablemente son fciles de implementar a escala de ciudad. Las oficinas centrales de planificacin y las instituciones urbanas responsables pueden estar interesadas o puede que ya hayan iniciado anlisis similares con datos accesibles. Las situaciones de emergencia y pre-emergencia a escala de pas debern ser manejadas por la organizacin nacional de emergencias que ya debe existir. All podra ser administrado el sistema: almacenar, monitorear y actualizar datos. Adems, debe colocarse un sistema similar en los centros de investigacin urbana. As se establece un control cruzado como garanta de fiabilidad.

6. Conclusiones y recomendaciones finales

El Sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad, exige una nueva visin de la planificacin en las ciudades latinoamericanas y un nuevo enfoque de la problemtica de los desastres con nfasis en los riesgos tipo IV. En general el objetivo del Sistema Participativo de Planeacin frente a Riesgos y Vulnerabilidad, es apoyar la toma de decisiones participativas sobre los recursos urbanos frente a riesgos, lo cual ayuda a reducir la vulnerabilidad al establecer medidas (prevencin, mitigacin, rescate o restauracin) para prevenir posibles desastres. Ayuda tambin a disminuir el impacto causado en la dimensin espacial por los conflictos sociales.

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El Sistema Participativo debe permitir la evaluacin de riesgos y vulnerabilidades en las zonas urbanas, teniendo en cuenta las distintas escalas; investigar el impacto de las decisiones tomadas en el pasado para, con base en ellas, entender las tendencias y probar hiptesis de los posibles impactos de futuras decisiones. Para actuar realmente como sistema, se deben crear instancias que daran, de un lado, la transferencia y sistematizacin de la informacin y, de otro, garantizara las decisiones colectivas a travs de procesos rpidos, involucrando a varios actores sociales. Asumimos que nuestros pases ya cuentan con una organizacin para emergencias en el territorio nacional y las localidades con instituciones nacionales y locales responsables por la administracin de la estructura urbana. Ellos se constituyen en la autoridad que puede declarar la situacin de emergencia. De no ser as, contamos con que sta pueda ser implementada por organismos privados (ONGs o grupos de investigacin-intervencin con suficiente prestigio para convocar a los sectores involucrados) o por las mismas autoridades pblicas de la ciudad que tengan conciencia de la situacin de emergencia. Los SIG actan como soporte a los planes de contingencia, donde la veracidad de los datos puede ser chequeada por la comunidad interesada. El sistema debe considerar que existan bases de datos a escala de barrio y de ciudad en la oficina de planeacin urbana de cada ciudad y un conjunto de bases de datos de la estructura urbana nacional en la oficina nacional de emergencias y en la oficina nacional de planeacin o de manejo urbano. Adems, debe tenerse una copia en todas las universidades y centros de investigacin interesados. El seguimiento al proceso de intervencin, debe ser realizado por profesionales responsables, quizs desde las entidades que son fuente de los recursos, o de personas interesadas, miembros de los comits, y por representantes de la comunidad y de los sectores afectados. Es necesario aunar esfuerzos que logren modificar la visin que se tiene sobre la planeacin urbana, hacindola ms participativa, educativa e integrando la problemtica de los riesgos y la vulnerabilidad, desde el enfoque que hemos propuesto, dado que la ciudad enfrenta permanentemente amenazas inherentes a su propia dinmica. Los problemas de riesgos y vulnerabilidad expresados en lo urbano, requieren destreza y prontitud por lo que no es necesario aplicar sistemas de alta complejidad que requieren un alto grado de precisin. No se requiere plasmar las cosas tal y como son en la realidad, es urgente trabajar con agilidad, ms que precisin. Aunque para efectos del anlisis, la exposicin se centr en el entorno urbano, no se desconoce la interdependencia de lo urbano con lo rural, adems la metodologa puede ser perfectamente apropiada en entornos rurales.

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BIBLIOGRAFA LUTCHMAN, Henk. "Methods for Sequential Analysis of Spatial Development in Urban-Rural Fringe Zone". ITC Journal. 1984.

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APNDICE Recapitulacin de pasos que se deben seguir para el SISPAP

Condiciones iniciales 1. Debe haber una comprensin sobre la realidad que muestra cmo las ciudades latinoamericanas enfrentan hoy mltiples amenazas. Reconocer que es necesaria una nueva visin sobre la ciudad y sobre el problema urbano regional. Debe haber acuerdos partiendo de lo que se entiende por cada uno de los componentes y situaciones que entran en juego al hablar de riesgos y vulnerabilidad -definiciones-. Construir un nuevo enfoque sobre le problema de los desastres. Asumir la necesaria relacin que existe ente la planeacin y la problemtica de riesgos y vulnerabilidad. Reconociendo la planeacin como proceso de visin futura, se debe trabajar en la meta de proteccin (prevencin y mitigacin) Proceso

2.

3.

4.

5.

Disponer una forma de anlisis conceptual para los riesgos y la vulnerabilidad, clasificando: Los riesgos en categoras, de acuerdo con su origen y duracin. La vulnerabilidad en ngulos, de acuerdo a las condiciones propias de la comunidad. * Se debe partir de un anlisis global del problema derivado de la formacin de la ciudad as como los procesos y dinmicas sociales. 6. Caracterizar las situaciones urbanas actuales y sus tendencias, definiendo cules de ellas son responsables por la aparicin de reas en riesgo con poblacin vulnerable. * La incorporacin de los riesgos y la vulnerabilidad al proceso planificador en las diferentes escalas, es bsica en este momento. Delimitar las categoras de riesgo, combinando origen y duracin Encontrar el grado de vulnerabilidad global sealando los ngulos de vulnerabilidad que estn presentes y haciendo cruces y ponderaciones.

7. 8.

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9.

Clasificar zonas urbanas de acuerdo con categoras de riesgos (entendiendo causas y efectos) y vulnerabilidad global para as definir modos de intervencin en prevencin y mitigacin.

10. Reconocer las reas o sectores urbanos con mas alta probabilidad de sufrir el impacto de un desastre y clasificar las prioridades para la intervencin Aqu juega la escala de intervencin (la referencia y manifestacin espacial de los problemas).. El proyecto propone tres escalas de anlisis: La nacional-regional, la de ciudad y la de vecindario. 11. Cruzar los tipos de riesgo con las escalas de intervencin y para cada cruce resultante se debe llevar a cabo un anlisis de vulnerabilidad 12. Realizar un anlisis que consiste en: caracterizar la situacin determinada frente a riesgos de diferente tipo (mediante preguntas claves), reconocer el tipo de soporte urbano afectable, delimitar all el ngulo de vulnerabilidad inherente. Esto apoya la definicin de acciones. Orientaciones estratgicas del SISPAP 13. Aqu se tiene ya la Configuracin del Sistema Participativo de Planeacin frente a riesgos y vulnerabilidad y estas son las orientaciones estratgicas: La participacin: Convocatoria inicial que va siendo ampliada (cooperacin pblica- privada comunitaria y del sector acadmico) La informacin: Proceso educativo que cumple el ciclo: conocimientotransmisin-aplicacin. Puesta en operacin del SISPAP Se requieren dos tipos de planes administrativos: 14. Plan de manejo de la informacin georeferenciada, teniendo como herramienta indispensable un Sistema de Informacin Geogrfica- SIG. Este debe cumplir cuatro pasos: Definicin del plan de anlisis Recoleccin y almacenamiento de los datos Procesamiento Actualizacin permanente Proceso de administracin de los recursos urbanos

15.

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